UNIVERSIDAD DE CHILE Facultad de Derecho Departamento de Derecho del Trabajo

APLICACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO A LA FUNCIN FISCALIZADORA DE LA DIRECCIN DEL TRABAJO

Memoria para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales

CAMILA BELN GALLARDO URRUTIA Profesora gua: Cecily Halpern Santiago, Chile 2010 1

Agradecimientos

Les doy las gracias a mi madre, padre, abuelos, primos, amigos y a Cristbal, por apoyarme durante todo este tiempo y darme las fuerzas para terminar este trabajo.

Tabla de contenidos

Pginas Introduccin I. La Direccin del Trabajo como institucin 1. Historia de su establecimiento 2. Funciones 3. Forma de trabajo y estructura jerrquica 4. Normativa aplicable 4.1. 6-7 8-30 8-10 10-13 14-17 17-30

Anlisis del D.F.L. N2 de 1967 del Ministerio de Trabajo y Previsin Social que dispone la reestructuracin y fija funciones de la Direccin del Trabajo 17-20 20-25

4.2. 4.3.

Normas de rango legal aplicables Alcance de la aplicacin de la Constitucin Poltica de la Repblica

25-28 28-30

4.4.

Tratados internacionales

II. Potestad inspectora de la Administracin y nociones de procedimiento administrativo de inspeccin 1. rganos de la administracin del Estado y la Direccin del Trabajo 2. Potestades de los rganos de la administracin del estado 3. Potestad inspectora de la Administracin 3.1 Sobre el deber de sujecin a la inspeccin 3.2. Escenario actual de la potestad inspectora 3.3. Principios que rigen la potestad inspectora 3.4. Finalidades de la funcin inspectora 3 31-82 31-33 33-34 34-49 37-38 38-40 40-45 45-48

3.5. Potestad inspectora versus potestad sancionadora 4.

48-49

Forma de materializacin de la potestad inspectora: el procedimiento administrativo de inspeccin 4.1. Necesidad de un procedimiento administrativo de inspeccin 4.2. 4.3. Sujetos intervinientes 49-52 52-55 49-57

Naturaleza y valor probatorio de las actas de inspeccin 55-57 58-80

5. Normativa aplicable al procedimiento administrativo 5.1.

Ley N 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado 58-62

5.2.

Ley N 19.880 que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los rganos de la Administracin del Estado 62-69

5.3.

Decreto con fuerza de Ley N 29 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N 18.834 sobre Estatuto Administrativo. 69-75 75-80

5.4. 5.5.

Ley N 20.285 sobre Acceso a la Informacin Pblica

Ley 20.416 que fija normas especiales para las empresas de menor tamao 80-82

III. Procedimiento administrativo de fiscalizacin aplicado por la Direccin del Trabajo 83-165

1. Potestad inspectora de la Administracin aplicada de la Direccin del Trabajo: funcin fiscalizadora 2. Procedimiento General de Fiscalizacin de la Direccin del Trabajo 2.1. 2.2. 2.3. 83-84 84-113

Caractersticas del procedimiento administrativo de fiscalizacin 86-88 Clasificacin de la fiscalizacin laboral Principios que rigen al Procedimiento General de Fiscalizacin 88-92 92-93

2.4.

Estructura bsica del Procedimiento General de Fiscalizacin: la Fiscalizacin Ordinaria General 93-100 100 de los funcionarios 101-107 107-112

2.5. 2.6.

Trmites posteriores a la fiscalizacin Facultades, fiscalizadores obligaciones y prohibiciones

2.7. 2.8.

Derechos y deberes del ciudadano fiscalizado

Derechos de los trabajadores, sus representantes y las organizaciones sindicales 112-113

3. La multa cursada por la Direccin del Trabajo y su procedimiento de reclamacin 3.1. 3.2. La multa administrativa cursada por la Direccin del Trabajo 113-127 113-117

La impugnacin de la multa administrativa cursada por la Direccin del Trabajo 117 117-123 123-127 127-165

3.3. 3.4.

Va administrativa Va judicial

4. Jurisprudencia

4.1. Sentencias relativas a los lmites de las facultades fiscalizadoras de la Direccin del Trabajo 4.2. Casos a analizar en particular 128-153 153-165

IV.

Deben

aplicarse

estrictamente

las

normas

del

procedimiento

administrativo al procedimiento de fiscalizacin de la Direccin del Trabajo? Conclusin Bibliografa 166-170 171-172 173-175

Introduccin

El trabajo que presento a continuacin trata sobre la aplicacin de las normas generales del procedimiento administrativo al accionar de la Direccin del Trabajo, centrndome en la funcin fiscalizadora del cumplimiento de la legislacin laboral asignada a dicha entidad. La razn que me condujo a la eleccin de este tema es la gran relevancia que ha adquirido el derecho laboral en los ltimos aos, producto del surgimiento de tpicos tan relevantes como la subcontratacin, el salario tico o la semana corrida, entre otros, que han trascendido de la agenda netamente acadmica o jurdica para convertirse en origen de discusin al interior de mbitos como la economa o la poltica en general. No es raro encontrarse en la actualidad con columnas de opinin o reportajes dedicados enteramente al anlisis de la contingencia laboral en Chile, en los que se habla de las consecuencias de tal o cual medida, se compara la normativa chilena con la de pases ms desarrollados y se toma partido por una u otra posicin respecto de cada tema. Hoy existe la acertada impresin de que el derecho laboral escapa del mbito de la relacin empleador-trabajador, para ser un tema de relevancia insospechada para el desarrollo de todo un pas. Es en este contexto en el que la Direccin del Trabajo, como institucin encargada de la fiscalizacin de la aplicacin de la ley laboral, cumple un rol determinante, por lo que parece absolutamente acertado un estudio ms profundo de su accionar. Dentro de lo interesante que podra resultar un estudio acabado de la Direccin del Trabajo en el agitado escenario laboral actual, la eleccin del tema en particular se debe a la poca informacin con que cuentan los ciudadanos respecto de cmo se lleva a cabo su procedimiento administrativo de fiscalizacin. En la actualidad, cuando la Direccin del Trabajo ejerce su funcin fiscalizadora, tanto los trabajadores como los empleadores fiscalizados se encuentran en una situacin de incertidumbre frente a su accionar, puesto que existen varias instancias donde, en la prctica, no se siguen con rigurosidad las pautas generales del procedimiento administrativo de aplicacin 6

general. Es a raz de ello que creo que es necesaria una sistematizacin del tema, para suplir la ausencia de normativa iluminadora al respecto. El objetivo del estudio se delimita a establecer si las normas de derecho administrativo que rigen el procedimiento administrativo de los rganos de la Administracin del Estado en general se aplican o no a la Direccin del Trabajo y, especficamente, a su labor fiscalizadora. Esto teniendo en consideracin las particularidades de la Direccin del Trabajo como servicio pblico, principalmente debido al importantsimo rol social que desempea. La hiptesis que planteo es que las normas generales que rigen el procedimiento administrativo consagrado en la Ley 19.880 efectivamente son aplicables a la Direccin del Trabajo, tal como a cualquier otro rgano de la Administracin del Estado, ms cuando stas, en su mayora, persiguen el tratamiento justo a los ciudadanos y la transparencia en el accionar de los servicios pblicos. Sin embargo, en el desarrollo de la investigacin pueden aparecer matices que nos lleven a afinar esta hiptesis inicial. La metodologa propuesta es clara. Debido a la poca informacin que existe sobre la materia en particular, el sustento de esta tesis ser el estudio de textos propios del derecho administrativo que aborden la potestad inspectora de la Administracin del Estado en general, el anlisis de cuerpos legales y de jurisprudencia. La idea es aplicar el mtodo deductivo, de modo que de lo general arribemos a una conclusin ms particular que importe una sistematizacin de la materia. Para ello abordar en principio la Direccin del Trabajo como institucin, luego profundizar sobre la potestad inspectora de la Administracin y en el procedimiento administrativo de inspeccin, para terminar con lo medular de la tesis, es decir, ver si ste ltimo se aplica a la primera y por qu. En sntesis, espero contribuir en una materia en la que a mi juicio existe poca claridad normativa, suplindola, en la medida de lo posible, con un estudio acabado y sistematizado de la informacin disponible sobre el tema.

I.

La Direccin del Trabajo como institucin

1. Historia de su establecimiento La Direccin del Trabajo nace en un contexto socio-poltico convulsionado: corra la segunda dcada del siglo XX y los excesos provocados por la revolucin industrial se traducan en una efervescencia social nunca antes vista. La prosperidad econmica de los grandes industriales no se traduca en un mayor bienestar para sus trabajadores, y se forjaban desigualdades en la distribucin de la riqueza que desgarran a la sociedad chilena hasta nuestros das. En ese clima, los trabajadores empezaron a organizarse en bsqueda de mejores condiciones laborales que fueran ms all de medidas aisladas como el establecimiento del descanso dominical1 o la obligacin de tener una silla2 para los empleados del comercio, sino que importaran un real resguardo a su condicin de parte ms dbil en la relacin contractual con el empleador. Es as como exigieron regulacin al contenido de los contratos de trabajo, proteccin en caso de accidentes del trabajo, reconocimiento de su derecho a agruparse en organizaciones sindicales e ir a huelga, entre otros. Sin embargo, para que estos avances pudieran materializarse en medio de la reticencia de los empleadores y de las pauprrimas condiciones que reinaban en la poca, era necesario construir una institucionalidad que velara por su cumplimiento. El 29 de septiembre de 1924 se crea la Direccin del Trabajo, mediante la ley N 4.053, que la concibe como un organismo tcnico a cargo de los servicios inspectivos del trabajo. No obstante, para entender el origen histrico de esta institucin hay que ir
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Establecido por Ley aprobada en el ao 1907, que adems consagraba legalmente el descanso del 1 de enero, 25 de diciembre y 18 y 19 de diciembre.

La Ley de la Silla fue aprobada en el ao 1914, y tena como objeto regular los descansos de los empleados y dependientes de los establecimientos comerciales. A partir de entonces cada tienda, bodega o comercio deba contar con un nmero suficiente de sillas para que los empleados y dependientes pudiesen descansar, estableciendo, adems, el derecho a un descanso de hora y media, por lo menos, para almorzar.

diecisiete aos atrs, especficamente al 17 de abril de 1907, fecha en la que mediante el Decreto N 730 se encarga al Inspector de la Seccin Estadstica Agrcola del Ministerio de Industrias y Obras Pblicas, don Simn Rodrguez, la confeccin de las estadsticas del trabajo; esta tarea consista en investigar la cantidad y calificacin de los operarios en las industrias, as como en estudiar las jornadas de trabajo, los salarios pagados, los accidentes del trabajo y reunir y dar a conocer esta informacin a la comunidad. La elaboracin de estas estadsticas es considerada el primer paso para la creacin de la Direccin del Trabajo tal como la conocemos hoy en da. Antes del 29 de septiembre de 1924, tambin hubo otros hitos que contribuyeron al delineamiento de la institucin, como la Ley N 2.315 de 1910 que autoriz al Presidente de la Repblica para invertir en el pago de salarios del personal de la Oficina del Trabajo, reconociendo indirectamente as su existencia legal, o el Decreto N 152 de 1914, que crea dentro de la misma oficina un Servicio de Colocacin de Obreros. Finalmente, es a travs del Decreto N 1.938 del Ministerio de Industrias y Obras Pblicas de 1919, que contempla las atribuciones y funciones de la Oficina del Trabajo, que obtiene su consagracin orgnica como servicio especializado del trabajo, al brindarle este decreto su estatuto orgnico y definir su objetivo como el mejoramiento de las condiciones morales, intelectuales y materiales de los obreros y empleados. Luego de su creacin, la Direccin del Trabajo sufre diversas modificaciones, de las cuales cabe destacar su reorganizacin segn las orientaciones bsicas de la Organizacin Internacional del Trabajo, mediante el D.F.L. N 1.331 de 1930, en el sentido de establecer servicios inspectivos dependientes de una autoridad nacional y enteramente sustrados de la intervencin o dependencia de autoridades locales, como tambin su cambio de dependencia del Ministerio de Bienestar Social al Ministerio del Trabajo, en 1940. Antes de eso, en 1931 se da origen al Cdigo del Trabajo, que en el Libro III de su Ttulo IV, titulado De la Inspeccin General del Trabajo, estableca la orgnica del Servicio. De relevancia es, adems, la disposicin de que la judicatura laboral formara parte del poder judicial, recin en 1955, puesto que con anterioridad se

trat como una judicatura laboral especializada, tanto de primera como de segunda instancia, integrada a la Direccin del Trabajo. El 30 de mayo de 1967 se dicta la ley orgnica de la Direccin del Trabajo, D.F.L. N 2 del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, que dispone la reestructuracin y fija funciones de la Direccin del Trabajo, otorgndole su forma definitiva y

constituyndose en el principal cuerpo normativo que la rige hasta la actualidad. Esta norma ser abordada con profundidad en el punto 4.1 de este captulo, dentro de la normativa aplicable a la Direccin del Trabajo. El D.F.L. N 2 asigna una serie de funciones a la Direccin del Trabajo, que se han ido materializando y complementando con nuevos cuerpos normativos, lo que ha derivado en un notable crecimiento del mbito de accin de la Direccin. As podemos mencionar, a modo de ejemplo, la ampliacin de sus facultades en materia sindical y de negociacin colectiva, de seguridad e higiene en el trabajo, de jornadas de trabajo y en materia previsional. En sntesis, podemos concluir que la historia del establecimiento de este Servicio constituye una evolucin, que va desde sus orgenes, cuando recin se esbozaba como institucin, pasando por su consolidacin como tal y, finalmente, un desarrollo posterior, en el que se han sumado atribuciones hasta llevar su campo de accin a casi la totalidad de los aspectos de la relacin laboral. Dentro de esta evolucin que se desenvuelve desde principios del siglo pasado hasta la actualidad, uno de los aspectos que ha cobrado gran relevancia ha sido el desarrollo relativo a la funcin fiscalizadora de la Direccin del Trabajo, que es el tema a desarrollar en lo sucesivo de este trabajo.

2. Funciones El inciso noveno del artculo 2 del Cdigo del Trabajo dispone que corresponde al Estado amparar al trabajador en su derecho a elegir libremente su trabajo y velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestacin de los servicios. Esta misin es desarrollada por la Direccin del Trabajo en representacin del Estado, tal como puede 10

constatarse en el artculo 505 del Cdigo del Trabajo, que seala que la fiscalizacin del cumplimiento de la legislacin laboral y su interpretacin corresponde a este Servicio. El prembulo del D.F.L. N 2 trata sobre la misin que la Direccin del Trabajo deba cumplir a partir de su dictacin. En su primera parte seala la importancia del Estado como garante de la correcta aplicacin de las leyes laborales, para en su nmero dos establecer la misin especfica de la Direccin del Trabajo dentro de este ideal, sealando que era el organismo creado por ley para supervigilar la aplicacin de las leyes que garantizaban los derechos sociales de los trabajadores y realizar las dems funciones tendientes a asesorar al Supremo Gobierno en el desarrollo de la poltica social. Luego, en su nmero tres, le atribuye una labor tcnica y fiscalizadora. En la actualidad, a travs su sitio web3, la Direccin del Trabajo establece como su misin el contribuir a modernizar y hacer ms equitativas las relaciones laborales, velando por el cumplimiento normativo, promoviendo la capacidad de las propias partes para regularlas, sobre la base de la autonoma colectiva y el desarrollo de relaciones de equilibrio entre los actores del mundo del trabajo, empleadores y trabajadores, favoreciendo de tal modo el desarrollo del pas. Como podemos ver, la misin otorgada por el prembulo del D.F.L. N 2 es ms concreta y reducida, centrndose en la funcin fiscalizadora y de asesora de la Direccin, mientras que la misin actual se inclina hacia una idea ms integral de relacin laboral, abarcando cada uno de sus planos. A partir de esta evolucin en los objetivos de la Direccin del Trabajo, y tal como se adelant en el punto 1, se han ido sumando funciones con el paso de los aos, por lo que en la actualidad el estudio de stas no se puede limitar a lo contenido en el D.F.L. N 2 de 1967, que en su artculo 1 establece las funciones que en principio le correspondan a la Direccin del Trabajo:

www.dt.gob.cl

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a) La fiscalizacin de la aplicacin de la ley laboral b) Fijar de oficio o a peticin de parte por medio de dictmenes el sentido y alcance de las leyes del trabajo. c) La divulgacin de los principios tcnicos y sociales de la legislacin laboral. d) La supervigilancia del funcionamiento de los organismos sindicales y de conciliacin, de acuerdo con las normas que los rigen. e) La realizacin de toda accin tendiente a prevenir y resolver los conflictos del trabajo. Sin embargo, el mismo artculo 1 se encarg de no restringir la accin de la Direccin del Trabajo a estos cinco numerales, sealando en forma expresa que las funciones del Servicio se establecen sin perjuicio de las que leyes generales o especiales le encomienden. Es en virtud de ello que diversas normas posteriores, entre ellas el Cdigo del Trabajo, han otorgado un sinnmero de funciones adicionales a la Direccin del Trabajo, las que estudiaremos en forma ms detallada en los nmeros 4.2.1. y 4.2.2. de este trabajo, que tratan sobre el marco normativo aplicable a este Servicio. En definitiva, podemos agrupar las mltiples funciones de la Direccin del Trabajo dentro de las siguientes atribuciones: Interpretadora Fiscalizadora Sancionadora Informadora y denunciante a los tribunales de justicia De ministro de fe Conciliadora 12

Mediadora Asistencia tcnica

Con la implementacin del nuevo procedimiento laboral, a la Direccin del Trabajo se le asignaron nuevas atribuciones: a) Procedimiento de tutela laboral (artculos 485 a 495 del Cdigo del Trabajo): Este nuevo procedimiento, referido a la vulneracin de derechos fundamentales en el contexto de una relacin laboral, le asigna a la Direccin del Trabajo la obligacin de emitir un informe acerca de los hechos denunciados por un trabajador u organizacin sindical que, invocando un derecho o inters legtimo, considere lesionados sus derechos fundamentales, pudiendo hacerse parte en el proceso (artculo 486 del Cdigo del Trabajo). Adems, la Direccin del Trabajo podr, actuado dentro del mbito de sus atribuciones y sin perjuicio de sus facultades fiscalizadoras, denunciar al tribunal los hechos constitutivos de una vulneracin de derechos fundamentales de que tome conocimiento, acompaando a dicha denuncia el informe de fiscalizacin correspondiente. Sin embargo, el artculo 489 establece una limitacin a esta atribucin, al sealar que si la vulneracin de los derechos fundamentales a que se refiere este procedimiento se hubiere producido con ocasin del despido del trabajador, la legitimacin activa para recabar su tutela mediante este procedimiento corresponder exclusivamente a este ltimo. b) Procedimiento monitorio (artculo 496 a 502 del Cdigo del Trabajo): El artculo 497 dispone que en caso de que el trabajador opte por el procedimiento monitorio ser necesario que previo al inicio de dicha accin judicial haya deducido reclamacin ante la Inspeccin del Trabajo respectiva, la que deber fijar un comparendo de conciliacin. Se excepta de esta obligacin a las acciones derivadas del fuero maternal.

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3. Forma de trabajo y estructura jerrquica El artculo 2 del D.F.L. N2 seala que la Direccin del Trabajo estar a cargo de un funcionario con el ttulo de Director del Trabajo, quien tendr las atribuciones y deberes sealados en el mismo cuerpo legal y dems leyes y reglamentos que le sean aplicables. Luego, el artculo 5 prescribe que Al Director le corresponder especialmente: a) La direccin y supervigilancia de la Direccin del Trabajo en toda la Repblica y la representacin del Estado en la aplicacin y fiscalizacin de las leyes sociales; b) Fijar la interpretacin de la legislacin y reglamentacin social, sin perjuicio de la competencia que sobre determinadas materias tengan otros Servicios o Organismos Fiscales, salvo que el caso est sometido al pronunciamiento de los Tribunales y esta circunstancia est en su conocimiento; c) Velar por la correcta aplicacin de las leyes del trabajo en todo el territorio de la Repblica; d) Autorizar al Subdirector u otros funcionarios para resolver determinadas materias o para hacer uso de algunas de sus atribuciones, actuando por orden del Director; e) Proponer al Supremo Gobierno las medidas que, a su juicio, convenga adoptar para la mejor marcha del servicio y desarrollar todas las iniciativas tendientes a tal fin; f) Dirigir, controlar y coordinar todas las actividades del Servicio, pudiendo en el ejercicio de esta facultad dictar todas las resoluciones, circulares, rdenes de servicio e instrucciones que estime necesarias para su mejor administracin; g) Proponer el nombramiento, promocin y remocin del personal con sujecin a las disposiciones administrativas pertinentes, sin perjuicio de su facultad para la libre designacin o contratacin de personal secundario o de servicios menores 14

y a jornal, conforme a los artculos 377 y 379 del decreto con fuerza de ley nmero 338, de 1960, sobre Estatuto Administrativo; h) Ubicar y distribuir el personal del Servicio; i) Aplicar al personal las sanciones que sean de su incumbencia, en conformidad a las disposiciones administrativas en vigor y solicitar las dems medidas de quien corresponda; j) Resolver respecto del ejercicio de los derechos del personal y fiscalizar el cumplimiento de sus deberes; k) Encomendar al o a los funcionarios del Servicio, que l designe, determinados trabajos o comisiones, bajo su dependencia directa o del Departamento que seala; l) Confeccionar y presentar el proyecto de presupuesto anual del Servicio para la consideracin de las autoridades que corresponda; m) Presentar al Ministerio del Trabajo y Previsin Social, antes del 31 de marzo de cada ao, una Memoria Anual sobre la marcha del Servicio; n) Presentar a la Contralora General de la Repblica las rendiciones de cuentas de los fondos invertidos por el Servicio; o) Suscribir convenios con organismos nacionales e internacionales, con personas naturales o jurdicas de Derecho Pblico o Privado, sobre materias propias del Servicio, previa autorizacin del Ministerio del Trabajo y Previsin Social; p) Proponer a la consideracin del Supremo Gobierno las reformas legales y reglamentarias relacionadas con el derecho laboral, y q) En general realizar cualquier gestin o actividad tendiente a una mejor aplicacin de las facultades que esta ley u otras le otorguen.

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Segn dispone el artculo 3 del D.F.L. N 2, al Director del Trabajo le sigue en jerarqua un funcionario con el ttulo de Subdirector del Trabajo, que tendr las atribuciones y deberes que se le asignen en la ley orgnica del Servicio y las dems leyes y reglamentos que le sean aplicables. Luego, el artculo 6 del D.F.L. N 2 dispone Le corresponder al Subdirector especialmente: a) Subrogar al Director, con sus mismas facultades, en los casos de ausencia temporal o accidental, o mientras se nombre al titular, y b) Cooperar, en general, a la labor que corresponde al Director de acuerdo con la ley. La planificacin, ejecucin y control de las labores del Servicio las realizan unidades tcnicas denominadas Departamentos o Divisiones, que son definidas por el artculo 7 del D.F.L. N2 como dependencias tcnicas que colaborarn con el Director del Trabajo en todo lo relacionado con las materias especficas que a ellas conciernen. En la actualidad, la Direccin del Trabajo en su pgina web define la funcin de los Departamentos o Divisiones como la de definir las polticas institucionales en los diversos mbitos, al impartir normas e instrucciones que permiten unificar criterios, brindar apoyo tcnico y controlar el cumplimiento de metas y objetivos estratgicos. Estos Departamentos o Divisiones se dividen en dos mbitos: Los de carcter operativo: Divisin de Estudios, Divisin Jurdica, Divisin de Inspeccin y Divisin de Relaciones Laborales. Los de apoyo al quehacer institucional: Divisin de Recursos Humanos, Departamento de Administracin y Gestin Financiera, Departamento de Informtica, Departamento de Gestin y Desarrollo, y las Oficinas de Contralora y de Comunicacin y Difusin. El artculo 18 del D.F.L. N2 dispone que la Direccin del Trabajo ejercer sus funciones por medio de las Inspecciones Provinciales, Departamentales y Comunales que determine el Director. En la prctica, se contempla como autoridad regional a 16

quince direcciones regionales a cargo de sus respectivos Directores Regionales, mientras que, dependiendo de la divisin administrativa y de la cantidad de usuarios, se contemplan tambin Inspecciones Provinciales e Inspecciones Comunales del Trabajo, las que a su vez estn a cargo de un Inspector Jefe y cuentan con unidades de trabajo en el rea jurdica, de fiscalizacin, de atencin de pblico, de reclamos y de comparendos, entre otras. En general, todos quienes trabajan en la Direccin del Trabajo y en las distintas Inspecciones Regionales, Provinciales o Comunales, se rigen por el Estatuto Administrativo contemplado en la Ley N 18.834, el que estudiaremos ms adelante en este trabajo.

4. Normativa aplicable A continuacin, se presentar un esquema sobre la normativa directamente aplicable a la Direccin del Trabajo.

4.1.

Anlisis del D.F.L. N2 de 1967 del Ministerio de Trabajo y Previsin Social que dispone la reestructuracin y fija funciones de la Direccin del Trabajo

Como se seal en nmero 1 de esta Captulo, que trata sobre la historia del establecimiento de la Direccin del Trabajo, el D.F.L. N2 es la ley orgnica del Servicio, otorgndole su forma definitiva y constituyndose as en el principal cuerpo normativo que la rige en la actualidad. Tambin se esboz al hablar de la evolucin normativa de la Direccin del Trabajo, que el D.F.L. N 2 sistematiz una serie de normas previas que, a partir de 1907, contribuyeron a formar una institucin que se encargara de velar por el cumplimiento de la normativa laboral que se forjaba a principios del siglo XX. 17

Respecto de su estructura, el D.F.L. N 2 est conformado por un prembulo, nueve ttulos y disposiciones de carcter transitorio. En primer trmino, el prembulo es una declaracin de intenciones, en la que se plantea que es funcin primordial del Estado velar por la correcta aplicacin de las leyes que garanticen derechos sociales para los trabajadores y que la Direccin del Trabajo es el organismo creado por ley para tal efecto. Tambin seala que dada la importancia cada vez creciente de la legislacin laboral, era necesaria la existencia de un organismo gil y capaz de realizar convenientemente la labor tcnica y fiscalizadora respectiva, por lo que resultaba indispensable reemplazar la estructura del Servicio por la propuesta en el referido decreto con fuerza de ley. Luego del prembulo, el D.F.L. N2 se divide en nueve ttulos, cuyas normas ms significativas acerca del tema que motiva este trabajo paso a detallar:

Del Ttulo I, de la Definicin y estructura, el artculo 1 define a la Direccin del Trabajo como un servicio tcnico dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, con el cual se vincula a travs de la Subsecretara del Trabajo; a continuacin, enumera las funciones que en principio le corresponden, las que ya enunciamos en el nmero 2 de este Captulo. El artculo 2 dispone que la Direccin del Trabajo estar a cargo de un funcionario con el ttulo de Director del Trabajo, y el artculo 3 seala que le seguir a ste en jerarqua un funcionario con el ttulo de Subdirector del Trabajo.

El Ttulo II, De las funciones, en su artculo 5, enumera las funciones que le correspondern especialmente al Director del Trabajo. Luego, el artculo 6 especifica las funciones que le corresponden al Subdirector del Trabajo. El artculo 7 dispone que los Departamentos son dependencias tcnicas que colaborarn con el Director del Trabajo en todo lo relacionado con las materias especficas que a ellos conciernen.

El Ttulo III, denominado De las Inspecciones del Trabajo, establece en su artculo 18 que la Direccin del Trabajo ejercer sus funciones por medio de las Inspecciones Provinciales, Departamentales y Comunales que determine el Director. El artculo 20 prescribe 18 que los Inspectores Provinciales,

Departamentales y Comunales tendrn en su jurisdiccin las mismas facultades del Director en lo que respecta a la aplicacin de la legislacin social, salvo en las que le son privativas. El Ttulo IV, Del ejercicio de las funciones y de las atribuciones de los Inspectores, es el ms importante para efectos de esta investigacin. En primer lugar, y en una disposicin de gran importancia prctica, el artculo 23 otorga la calidad de ministros de fe a los Inspectores del Trabajo en el ejercicio de sus funciones, otorgando presuncin legal de veracidad a los hechos que constaten, incluso para los efectos de la prueba judicial. El artculo 24 otorga a los Inspectores del Trabajo la facultad de visitar los lugares de trabajo a cualquier hora del da o de la noche, y obliga a los empleadores a facilitar el cumplimiento de sus funciones, mientras que el artculo 25 establece sanciones a quien impida o dificulte la fiscalizacin. El artculo 26 seala que los Inspectores del Trabajo podrn requerir el auxilio de la fuerza pblica para el desempeo de sus funciones. El artculo 27 prescribe que los Inspectores del Trabajo podrn actuar de oficio, y an fuera de su territorio jurisdiccional, cuando sorprendan infracciones a la legislacin laboral o cuando sean requeridos por personas que se identifiquen correctamente. El artculo 28 establece que los Inspectores podrn ordenar la suspensin inmediata de las labores que constituyan peligro inminente para la salud o vida de los trabajadores o constituyan una violacin a la legislacin laboral. El artculo 29 dispone que la Direccin del Trabajo y los funcionarios de su dependencia podrn citar a empleadores, trabajadores, directores de sindicatos o a los representantes de unos u otros, ya sea para procurar solucin a los asuntos que se sometan a su conocimiento o para prevenir posibles conflictos. Por su parte, el artculo 31 otorga a los funcionarios de la Direccin la facultad de requerir de los empleadores toda la documentacin que sea necesaria para efectuar las labores de fiscalizacin, la que deber mantenerse en los establecimientos y faenas en que se desarrollen las labores y funciones. El Ttulo V, De las prohibiciones, impone a los funcionarios de la Direccin del Trabajo una expresa obligacin de sigilo, al prohibirles en su artculo 40, bajo 19

pena de suspensin o destitucin, divulgar los datos que obtengan con motivo de sus actuaciones, so pena incluso de exponerse a sanciones penales. El artculo 41 prohbe, por su parte, desempearse en forma particular en funciones relacionadas con su cargo y que comprometan el fiel y oportuno cumplimiento de sus deberes. El Ttulo VI se denomina De las denuncias y fiscalizaciones. El artculo 42 establece que cualquier persona podr denunciar ante los Inspectores del Trabajo y dems funcionarios competentes las infracciones de que tenga conocimiento. El Ttulo VII, Del personal, dispone en su artculo 46 que los cargos de Director y Subdirector del Trabajo sern de exclusiva confianza del Presidente de la Repblica. Luego, el artculo 48 seala que el ingreso al servicio se har por concurso de oposicin y antecedentes. El artculo 56 prescribe requisitos para obtener determinados cargos El Ttulo VIII, De la Escuela Tcnica del Servicio y de los requisitos de ingreso y ascenso, en su artculo 57 dispone la creacin de la misma Ttulo IX: Disposiciones varias

Hoy, sin embargo, el D.F.L. N2 ha sufrido una serie de modificaciones y, en general, podemos afirmar que la Direccin del Trabajo se rige nuevamente, tal como antes de su dictacin, por normativa relativamente difusa. En la prctica, para poder sistematizar las funciones y atribuciones de la Direccin del Trabajo no basta con dirigirse al D.F.L. N2, sino que es necesario recurrir a informacin dispersa en dictmenes, circulares internas, etc. Esta situacin confunde a los usuarios, y genera una sensacin de incertidumbre en la poblacin que no es positiva para ninguno de los actores de la relacin laboral. A pesar de esto, el D.F.L. N 2 sigue siendo el cuerpo normativo al que se recurre en mayor medida a la hora de estudiar a la Direccin del Trabajo.

4.2.

Normas de rango legal aplicables 20

Adems del D.F.L. N 2, y tal como ya se insinu en el nmero anterior, existe una serie de cuerpos legales que otorgan competencia a la Direccin del Trabajo para realizar diversas funciones, los que individualizaremos a continuacin: 4.2.1. Cdigo del Trabajo El Cdigo del Trabajo contiene una serie de normas que hacen alusin a la Direccin del Trabajo, las que profundizaremos en lo que sigue: Artculo 12: En su inciso tercero, faculta al trabajador afectado por el derecho del empleador a alterar la naturaleza de los servicios o el sitio o recinto en que ellos deban prestarse, a reclamar ante el inspector del trabajo respectivo para que ste verifique el cumplimiento de los requisitos establecidos para ejercer tal derecho. Artculo 13: Estipula que los menores de quince y mayores de dieciocho aos o los menores de quince tratndose de actividades especficas, podrn trabajar siempre que cuenten con una autorizacin de sus padres, de las personas que los tengan a cargo o, en ltimo caso, del inspector del trabajo respectivo. Artculo 27: A peticin de interesado, la Direccin del Trabajo resolver si alguna labor o actividad se sujeta o no a la jornada mayor que contempla este artculo. Artculo 31: La Direccin del Trabajo, a peticin de parte o de oficio, prohibir el trabajo en horas extraordinarias en las faenas que no cumplan el requisito de no perjudicar la salud del trabajador. Artculo 38: En su inciso sexto seala que, en casos calificados, el Director del Trabajo podr autorizar el establecimiento de sistemas excepcionales de distribucin de jornada de trabajo y descansos. Artculo 153: Las impugnaciones al reglamento interno de orden, higiene y seguridad por parte de los trabajadores se realizarn ante la autoridad de salud o ante la Direccin del Trabajo, segn corresponda; de igual modo, tanto la autoridad de salud como la Direccin del Trabajo podrn exigir de oficio 21

modificaciones al reglamento en razn de ilegalidad, as como exigir que se incorporen las disposiciones que le son obligatorias. Artculo 162: Si el contrato de trabajo termina de acuerdo a los nmeros 4, 5 o 6 del artculo 159 o por una o ms causales del artculo 160, el empleador deber comunicarlo por escrito al trabajador, enviando copia de dicho aviso a la respectiva Inspeccin del Trabajo. A su vez, las Inspecciones debern llevar un registro de estas comunicaciones de trmino de contrato de trabajo. Artculo 184: Segn su inciso tercero, corresponder a la Direccin del Trabajo fiscalizar las normas de higiene y seguridad en el trabajo. Artculo 223: En su inciso segundo, dispone que la Inspeccin del Trabajo podr, dentro del plazo de noventa das corridos desde el depsito del acta, formular observaciones a la constitucin del sindicato si faltare cumplir alguno de los requisitos establecidos para ello o si sus estatutos no se ajustaran a lo prescrito por el Cdigo. Artculo 237: En caso que los estatutos no dijeran nada al respecto, en las elecciones de directorio sindical las candidaturas debern presentarse por escrito ante el secretario del directorio. En este caso, el secretario deber comunicar por escrito o mediante carta certificada a la Inspeccin del Trabajo respectiva la circunstancia de haberse presentado una candidatura. Artculo 238: El directorio sindical en ejerci deber comunicar por escrito al empleador y a la Inspeccin del Trabajo respectiva la fecha en que deber realizarse la eleccin del que lo va a reemplazar, para efectos de que los candidatos gocen de fuero sindical. Artculo 292: Su inciso tercero prescribe que la Inspeccin del Trabajo deber denunciar al tribunal competente los hechos que estime constitutivos de prcticas antisindicales o desleales de los que tome conocimiento. Artculo 294 bis: Estipula que la Direccin del Trabajo deber llevar un registro de las sentencias condenatorias por prcticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nmina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. 22

Artculo 297: La Direccin podr solicitar al Tribunal del Trabajo de la jurisdiccin en que tenga domicilio que disuelva una organizacin sindical, por incumplimiento grave de las obligaciones que impone la ley o por haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para su constitucin.

Artculo 324: Copia del proyecto de contrato colectivo presentado por los trabajadores, firmado su recibo por el empleador, deber entregarse a la Inspeccin del Trabajo respectiva. Y si el empleador se negare a firmar, los trabajadores podrn requerir a la Inspeccin para que le notifique el proyecto de contrato.

Artculo 331: Recibida la respuesta al proyecto de contrato colectivo, la comisin negociadora podr reclamar de las observaciones formuladas por el empleador o de las que a ella misma le parezcan, por no ajustarse a las disposiciones del Cdigo. La reclamacin deber interponerse ante la Inspeccin del Trabajo respectiva, salvo que involucre a ms de mil trabajadores, caso en el que deber resolver el Director del Trabajo.

Artculo 503: Otorga a la Direccin del Trabajo la facultad de imponer sanciones administrativas por infracciones a la legislacin laboral y de seguridad social y a sus reglamentos.

Artculo 505: Establece que la fiscalizacin del cumplimiento de la legislacin laboral le corresponde a la Direccin del Trabajo. Artculo 511: Faculta al Director del Trabajo para dejar sin efecto o rebajar las multas administrativas impuestas por funcionarios de su dependencia o desistirse de la accin ejecutiva para su cobro, de cumplirse con los requisitos que all seala.

Artculo 513: La Inspeccin del Trabajo respectiva deber recepcionar las denuncias de robo o hurto de los instrumentos determinados en el artculo 31 del D.F.L. N 2, que el empleador est obligado a mantener en el lugar de trabajo.

4.2.2. Otras normas de rango legal aplicables

23

Adems del D.F.L. N 2, que constituye su ley orgnica, y del Cdigo del Trabajo, que acude a ella profusamente con el objeto de respaldar sus disposiciones, existe una serie de normas que invocan directa o indirectamente a la Direccin del Trabajo. De entre las ms relevantes, podemos mencionar al Decreto Ley N 3.500 de 1981, que establece un Nuevo Sistema de Pensiones, cuyo artculo 19 seala Corresponder a la Direccin del Trabajo la fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones establecidas en este artculo (obligaciones previsionales del empleador), estando investidos sus inspectores de la facultad de aplicar las multas a que se refiere el inciso precedente, las que sern reclamables de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 474 del Cdigo del Trabajo. Si la declaracin fuere incompleta o falsa y existiere un hecho que permita presumir que es maliciosa, el Director del Trabajo, quien slo podr delegar estas facultades en los Directores Regionales, podr efectuar la denuncia ante el juez del crimen correspondiente. Asimismo, el Decreto Supremo N 54, que aprueba el reglamento para la constitucin y funcionamiento de los Comits Paritarios de Higiene y Seguridad, en varios de sus artculos (por ejemplo, en el artculo 1, artculo 8, artculo 12 y artculo 13, entre otros) otorga amplias facultades a las Inspecciones del Trabajo para controlar su funcionamiento, sin perjuicio de las que entrega a la Superintendencia de Seguridad Social y a los organismos de salud. Por su parte, la Ley 19.728, que establece el Seguro de Desempleo, en el inciso octavo de su artculo 10 dispone que Corresponder a la Direccin del Trabajo la fiscalizacin del cumplimiento por los empleadores de las obligaciones establecidas en este artculo (pago de las cotizaciones del seguro de cesanta), estando sus inspectores investidos de la facultad de aplicar las multas a que se refiere el inciso precedente, las que sern reclamables de acuerdo a lo dispuesto en los artculos 474 y 481 del Cdigo del Trabajo. Luego en el inciso decimoprimero de su artculo 11, ordena a la Direccin del Trabajo llevar un registro de los empleadores morosos en sus cotizaciones del seguro de cesanta. Finalmente, la Ley N 20.123, que regula el trabajo en rgimen de subcontratacin, el funcionamiento de las empresas de servicios transitorios y el contrato de trabajo de 24

servicios transitorios, establece una serie de facultades y obligaciones para la Direccin del Trabajo, entre las que cuentan la acreditacin del estado de cumplimiento de las obligaciones laborales y previsionales a la empresa principal (artculo 183 C), la fiscalizacin del cumplimiento de las normas sobre empresas de servicios transitorios, tanto en el lugar donde se prestan los servicios como en la empresa misma (artculo 183 G), y la de llevar un registro especial y pblico de las empresas de servicios transitorios (artculo 183 K), entre muchas otras. En sntesis, no cabe ms que concluir que cada ley que de alguna manera consagre derechos a favor de los trabajadores, ya sea laborales, previsionales o de cualquier tipo, recurre a la Direccin del Trabajo para respaldarlos.

4.3.

Alcance de la aplicacin de la Constitucin Poltica de la Repblica

La aplicacin de la Constitucin Poltica de la Repblica a la Direccin del Trabajo debe entenderse dentro del marco de la supremaca constitucional instaurada por los artculo 6 y 7 de la Carta Fundamental. El artculo 6 prescribe Los rganos del Estado deben someter su accin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la Repblica. Los preceptos de esta Constitucin obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos rganos como a toda persona, institucin o grupo. La infraccin de esta norma generar las responsabilidades y sanciones que determine la ley. El autor Alejandro Silva Bascun define rgano del Estado como un cuerpo, integrado por una o ms personas, cuya voluntad o voluntades, debidamente expresadas, valen como si fueran manifestacin, directa y propia del querer del Estado, 25

o sea, se imputan a ste, de modo que sus consecuencias, favorables o adversas, son experimentadas por la colectividad organizada, en cuyo nombre actan4. Del anlisis de esta definicin, es dable concluir que la Direccin del Trabajo es uno de estos rganos, puesto que efectivamente su accionar se entiende como una manifestacin de la voluntad del Estado. El inciso primero del mencionado artculo 6 es claro en sealar que todos los rganos del Estado deben someter su accin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella, por lo que, a priori, no queda ninguna duda de que, como rgano del Estado, la Direccin del Trabajo est obligada a obrar conforme a la Ley Fundamental y a las normas dictadas en virtud de ella. En el mismo sentido, al disponer el artculo 6 en su inciso segundo que los preceptos de la Constitucin obligan a los titulares o integrantes de los rganos del Estado tanto como a toda persona, institucin o grupo, la Ley Fundamental pretende que los integrantes de la comunidad poltica toda asuman el compromiso de ajustar su conducta a sus mandatos e inspirar sus actos en el propsito de colaborar al cumplimiento de las finalidades del Estado5, extendiendo as la obligacin de obrar conforme a la Constitucin a todos quienes integran la Direccin del Trabajo. Finalmente, el inciso tercero del artculo 6 establece el principio de responsabilidad para todo quien infrinja lo dispuesto por sus dos predecesores. Por su parte, el artculo 7 de la Constitucin seala que Los rganos del Estado actan vlidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona o grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitucin o las leyes.

SILVA BASCUN, Alejandro, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo IV, Bases de la institucionalidad, Nacionalidad y ciudadana, Justicia electoral, 2 Ed. Santiago. Editorial Jurdica de Chile. 1997. 136p. bidem. 133p.

26

Todo acto en contravencin a este artculo es nulo y originar las responsabilidades y sanciones que la ley seale. Este artculo prescribe requisitos de validez para los actos de autoridad, al sealar que estos slo sern vlidos si, copulativamente, concurren los requisitos de investidura, competencia y forma, recogiendo en forma detallada uno de los postulados definitorios del derecho pblico: el de que la autoridad slo puede hacer aquello para lo cual se halla expresamente facultada, a diferencia de los particulares, que en la esfera de sus relaciones privadas pueden hacer cuanto no les est expresamente prohibido6. Lo realmente significativo de esta norma, referido al tema sobre el que trata este trabajo, es su inciso segundo, toda vez que ste es enftico en sealar que ninguna persona u rgano del Estado puede obrar fuera de las atribuciones que expresamente le haya conferido la Constitucin o las leyes, so pena de la nulidad de derecho pblico prescrita en el inciso tercero del mismo artculo. Esta norma, en definitiva, rechaza categricamente toda extensin por analoga o que se deduzca fuera de una interpretacin leal de la verdadera intencin del precepto, por lo que la atribucin de una competencia tiene que ser indiscutible, sin perjuicio de las facultades discrecionales que se le otorguen a determinado rgano, las que tampoco pueden caer en la arbitrariedad7. De la lectura de los dos artculos que consagran la supremaca constitucional en nuestra Ley Fundamental no cabe ms que concluir que, como todo rgano del Estado, la Direccin del Trabajo debe someter su accionar a la Ley Fundamental y que no puede obrar fuera de las expresas atribuciones que le haya entregado la Constitucin y las leyes. Por lo tanto, al ejercer la totalidad de sus funciones, y en particular la potestad fiscalizadora, debe respetar especialmente los derechos fundamentales consagrados en el artculo 19 de la Constitucin respecto de las
6

SILVA BASCUN, Alejandro. Ob. cit.. 148p. bidem. 133p.

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personas que se puedan ver afectadas con su obrar, y poner nfasis en los derechos de igualdad ante la ley (artculo 19 nmero 2), igual proteccin de la ley en el ejercicio de sus derechos (artculo 19 nmero 3), respeto y proteccin a la vida privada y a la honra de la persona y familia (artculo 19 nmero 4), inviolabilidad del hogar y de toda forma de comunicacin privada (artculo 19 nmero 5), a desarrollar cualquier actividad econmica que no sea contraria a la moral, al orden pblico o a la seguridad nacional (artculo 19 nmero 20) y el derecho de propiedad (artculo 19 nmero 24); estos son derechos particularmente vulnerables a la hora de ser objeto de una fiscalizacin por parte de la Direccin del Trabajo u otra entidad fiscalizadora del Estado, y toda persona est en posicin de exigir su resguardo a travs de los medios que la Constitucin y las leyes le otorgan. Sin perjuicio de los derechos que la Direccin puede pasar a llevar en el ejercicio de sus facultades, es preciso destacar tambin los derechos cuya materializacin resguarda y fomenta con su accionar: el derecho a la vida y a la integridad fsica y psquica de la persona (artculo 19 nmero 1), a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin (artculo 19 nmero 8), a la proteccin de la salud (artculo 19 nmero 9), a la seguridad social (artculo 19 nmero 18), a sindicalizarse (artculo 19 nmero 19) y, especialmente, el derecho a la libertad de trabajo y su proteccin (artculo 19 nmero 16).

4.4.

Tratados internacionales

El ordenamiento jurdico chileno flucta entre otorgar a los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile el rango de norma legal o constitucional. Algunos autores, incluso, sostienen que podran tener un rango supraconstitucional. Sin embargo, parece existir cierto consenso en que a lo menos los tratados que versan sobre derechos humanos tienen rango constitucional, lo que se sustenta en lo prescrito por el inciso segundo del artculo quinto de la Constitucin Poltica de la Repblica. Al respecto, se ha sealado que, en cuanto al aludido artculo quinto, se acord introducir 28

la reforma genrica que permita que los tratados internacionales sobre los derechos de la persona, ratificados por Chile y vigentes, se incorporaran a la legislacin chilena con rango constitucional8. En la actualidad, la Direccin del Trabajo afirma en su portal institucional que existen varios convenios de la OIT que le resultan aplicables: 1. Convenio N1 sobre las horas de trabajo en la industria de 1919 2. Convenio N11 sobre el derecho de asociacin (agricultura) de 1921 3. Convenio N 115 sobre la proteccin contra las radiaciones de 1960 4. Convenio internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares de 2005 5. Convenio N 98 sobre el derecho de sindicalizacin y de negociacin colectiva de 1949, el que es considerado uno de los convenios fundamentales para el Servicio 6. Convenio 103 sobre la proteccin de la maternidad de 1952, sin perjuicio de que su revisin del ao 2000 no ha sido ratificada por nuestro pas 7. Convenio internacional N 135 sobre los representantes de los trabajadores de 1971 8. Convenio N 131 sobre la fijacin de los salarios mnimos de 1970 9. Convenio N 80 sobre la revisin de los artculos finales de 1946, que constituye una revisin de los tratados hasta la fecha de la disolucin de la Sociedad de Naciones 10. Convenio N 87 sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicalizacin de 1948, el que tambin es considerado un convenio fundamental 11. Convenio Internacional N14 sobre el descanso semanal en industrias de 1921 12. Convenio Internacional N13 sobre el uso de la cerusa en la pintura de 1921.
CUMPLIDO, Francisco, Historia de una Negociacin para la Proteccin y Garanta de los Derechos Humanos, Nuevas dimensiones en la proteccin en la proteccin del individuo, Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile.
8

29

13. Convenio N 105 sobre la abolicin del trabajo forzoso de 1957 14. Convenio N 121, sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales de 1964 15. Convenio N 136 sobre el benceno de 1971 16. Convenio N 138 sobre la edad mnima de 1973 17. Convenio N 140 sobre la licencia pagada de los estudios de 1974 18. Convenio N 100 sobre igualdad de remuneracin de 1951 19. Convenio N 111 sobre la discriminacin (empleo y ocupacin) de 1958 20. Convenio N12 sobre la indemnizacin por accidentes del trabajo de trabajadores agrcolas de 1921 De entre estos veinte tratados, varios tratan sobre derechos que son considerados fundamentales, por lo que su jerarqua normativa no estara en duda. Especial importancia tienen los que versan sobre el derecho a sindicalizacin de los trabajadores. Ms all de esto, los derechos consagrados por estos veinte tratados y los que eventualmente suscriba Chile sobre la materia, perfectamente pueden ser invocados por quienes se sientan vulnerados en ellos, desde el momento que se integran a nuestra legislacin al ser ratificados por Chile.

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II. La potestad inspectora de la Administracin y el procedimiento administrativo de inspeccin

En este captulo se trata de contextualizar la discusin que motiva este trabajo, otorgando nociones de derecho administrativo que nos permitirn entender la posicin de la Direccin del Trabajo en este mbito.

1. Los rganos de la administracin del Estado En este numeral, utilizo como base los apuntes de clase de la ctedra de Derecho Administrativo que el profesor Carlos Carmona dict el primer semestre del ao 2006 en la Universidad de Chile. En la primera parte de este trabajo, y ms especficamente en el nmero 4.2. del captulo I, aludimos al concepto de rgano del Estado citando una definicin del profesor Silva Bascun, que deca relacin con que a travs de dichos rganos se manifestaba la voluntad del Estado. En esa oportunidad concluimos que la Direccin del Trabajo s poda encuadrarse dentro de tal definicin, lo que nos llev a afirmar que en virtud de ello estaba sujeta a lo prescrito en los artculos 6 y 7 de la Constitucin Poltica de la Repblica. Dentro del gnero de los rganos del Estado se encuentran los rganos de la Administracin del Estado, que son los que cumplen la funcin especfica de colaborar con el Presidente de la Repblica en la labor administrativa, por lo que tienen como objetivo ltimo el de fomentar el bien comn. En nuestro pas la Constitucin Poltica de la Repblica no utiliza la expresin rganos de la Administracin del Estado y se refiere a estos organismos sin desarrollar su tarea especfica ni detallar sus funciones; la que s emplea el trmino es la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, que en el inciso 2 de su artculo 1 contiene un listado de ellos. En dicha enumeracin no aparece mencionada la Direccin del Trabajo, lo que 31

no obsta a que este Servicio pueda ser considerado un rgano de la administracin del Estado, ya que no es una lista taxativa por contener una frmula abierta al sealar y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa, incluidos. Las consecuencias de que un rgano del Estado pueda ser considerado parte de la Administracin son variadas. Destacan de entre ellas que por este solo hecho se le aplican las disposiciones de la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, que se rige por los principios de legalidad, control, responsabilidad y servicialidad, que es considerado un sujeto de derecho y que tiene personalidad jurdica de derecho pblico. El D.F.L. N 2 en su artculo 1 define a la Direccin del Trabajo como un Servicio tcnico dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsin Social con el cual se vincula a travs de la Subsecretara del Trabajo. Por su parte, en su portal institucional la Direccin se define como un Servicio Pblico descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propio. Est sometido a la supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio del Trabajo y Previsin Social9. Dentro de los grados de autonoma de los rganos de la administracin del Estado los rganos descentralizados estn en un segundo nivel, detrs de los rganos autnomos, que gozan de la mayor independencia al ser la Constitucin quien les asigna su funcin. Los servicios descentralizados tienen las siguientes caractersticas: Gozan de personalidad jurdica propia, por lo que tienen su propio representante, tanto en materia judicial como extrajudicial, en la persona del director. Gozan de patrimonio propio, siendo dueos de bienes y pudiendo realizar todo tipo de actos respecto de ellos. Estn sujetos a la supervigilancia o tutela del Presidente, con el que se relacionan pero del que no dependen, lo que constituye el rasgo distintivo de su

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descentralizacin, porque si dependiera del ministerio se tratara de un rgano centralizado. El Presidente o el ministerio que ejerza la supervigilancia lo hace como un control indirecto, ejerciendo ciertas interferencias en la accin del servicio, toda vez que los servicios pblicos ejecutan y no son los que definen las polticas pblicas. Atendiendo a estas caractersticas, no queda ms que concluir que la Direccin del Trabajo es un rgano de la Administracin del Estado descentralizado, dado que cumple con las dos primeras caractersticas reseadas. Respecto de la tercera, podramos dudar dada la diferencia recin aludida entre la definicin del D.F.L. N2 con la que encontramos en el portal institucional de la Direccin del Trabajo, puesto que la primera habla de una dependencia al Ministerio del Trabajo y Previsin Social, mientras que la segunda hace alusin a una supervigilancia del Presidente a travs de dicho Ministerio. Para resolver esta disyuntiva es necesario hacer presente que, en virtud del artculo 46 del DFL N2, tanto el Director como el de Subdirector del Trabajo son funcionarios de exclusiva confianza del Presidente de la Repblica, adems de que el primero de ellos es el representante judicial y extrajudicial de la entidad, lo que constituye un claro indicio de que lo que ejerce el Presidente a travs del Ministerio del Trabajo y Previsin Social no es un control jerrquico que d cuenta de una dependencia sino un control indirecto, por lo que resulta difcil plantear la posibilidad de que se trate de un servicio centralizado. Por lo mismo, no queda ms que atribuir el error en la definicin contenida en el artculo 1 del D.F.L. N 2 a una falta de actualizacin de este cuerpo normativo, debido a las enormes variaciones que ha sufrido la Direccin del Trabajo desde su origen. Luego de esta aproximacin a la institucin que motiva esta investigacin, pasaremos a la parte ms genrica de este Captulo, para ahondar en las potestades de los rganos de la Administracin del Estado y, en especial, en la inspectora.

2. Potestades de los rganos de la administracin del Estado

33

El concepto de potestad se asocia a la idea de sujecin, al caracterizarse principalmente por proyectar efectos hacia terceros independientemente de la voluntad de estos. Se trata de un poder exorbitante que no est al alcance de los sujetos privados y que restringe el mbito de libertad de los particulares, implicando una obligacin de soportar a los ciudadanos que muchas veces va a constituir un gravamen para ellos10. El profesor Garca de Enterra lo ha definido de la siguiente manera La potestad es un poder abstracto y genrico, ordinariamente derivado de status legales y no originable por convenciones negociables, cuyo efecto consiste en las modificaciones de las situaciones jurdicas existentes (potestades innovativas) o en el mantenimiento, realizacin o tutela de situaciones jurdicas preexistentes, sin modificarlas o innovarlas; no tiene un objeto concreto; no supone, como el derecho subjetivo, especificidad de objeto dominado, sino que existe en relacin a un marco genrico de posibles objetos; no encuentra enfrente obligaciones singulares, prestaciones o actuaciones debidas, sino ms bien sujeciones, vinculacin puramente pasiva de soportar la realizacin de sus efectos propios11. La potestad inspectora, por ejemplo, puede encuadrarse en el segundo grupo de potestades, es decir, dentro de las que se dirigen a tutelar el cumplimiento del ordenamiento jurdico y que se manifiestan mediante actos jurdicos que tienden hacer valer, realizar, conservar o tutelar condiciones jurdicas preexistentes sin innovarlas o modificarlas. En los nmeros que siguen haremos un anlisis en profundidad de la potestad inspectora de la administracin.

3. La potestad inspectora de la administracin

10

RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 76p.

GARCA URETA, Agustn, La Potestad inspectora de las Administraciones pblicas, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, 2006, Madrid, 28p.

11

34

Para efectos de este trabajo, recogeremos el concepto de potestad de inspeccin que nos proporciona Agustn Garca Ureta, quien la define como una actividad administrativa ordinaria de intervencin, de carcter ejecutivo, para la comprobacin del ejercicio de derechos y obligaciones por parte de un particular, con el fin de determinar su adecuacin al ordenamiento jurdico, para lo que incluye la recopilacin de datos, la vigilancia, la investigacin y, en especial, la verificacin del desarrollo ordenado de la actividad de la que el particular sea titular12. Su funcin genrica es la de velar por el cumplimiento del ordenamiento jurdico mediante la adecuacin del comportamiento de los sujetos privados a la legalidad, para lo que despliega una serie de recursos, que por lo general persiguen el acopio de informacin sobre los sujetos inspeccionados. Rivero Ortega seala que la razn de ser de la funcin inspectora es encauzar las conductas de los sujetos realizando as el ordenamiento jurdico, intentando que el ser se convierta en el deber ser preestablecido, razn de ser para la que puede adoptar distintas formas, desde la prevencin de peligros hasta el control absoluto de cuerpos y mentes13. Las caractersticas particulares que distinguen a la inspeccin como potestad administrativa son las siguientes14: Su origen es normativo. Es una potestad pblica, al tratarse de un poder de intervencin en la esfera jurdica de los ciudadanos. Esto implica que su atribucin se debe hacer a favor de los poderes pblicos. Se trata de una potestad heteroatribuida, por venir atribuida por una norma cuyo autor es un sujeto distinto a su titular. Ha de ser atribuida expresamente o, en su caso, entenderse de manera implcita, pero inequvoca.
GARCA URETA, Agustn, La Potestad inspectora de las Administraciones pblicas, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, 2006, Madrid, 29p.
13 12

RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 86p. GARCA URETA, Agustn. Ob. Cit., 29-30p.

14

35

 Implica que un tercero o terceros han de someterse a la misma. Se trata de una eventualidad de soportar las consecuencias de su ejercicio, en que el ciudadano se encontrar en una situacin de sujecin que pasar a ser de obligacin cuando se ejercite efectivamente. Es irrenunciable e inalienable. Es imprescriptible, en tanto la norma que la prevea no sea derogada o modificada por otra posterior. Ha de ser especfica, ya que no es posible que una norma atribuya a la Administracin potestades indeterminadas. Se ejerce para servir un inters pblico, por lo que se trata de un poder debido a otros o fiduciario. Su ejercicio debe ser adecuado a los fines para los que se atribuye. Tal como ya sealamos, se trata de una potestad que pertenece a las potestades no innovativas o conservativas.

Adems de estas caractersticas, se le ha atribuido a la potestad de inspeccin una naturaleza mixta, por afectar a la vez a los sujetos, su actividad o sus bienes15. Desde sus orgenes, el anlisis de la potestad inspectora de la administracin debe asociarse a un examen del concepto de polica, del que la primera resultara tributaria. Se trata de un concepto con una evolucin histrica dilatada y mrgenes poco precisos, pero que para efectos de este trabajo identificaremos en la actualidad con la consecucin del orden o inters pblico, con la necesidad de que los ciudadanos no lo perturben y con el uso de la coaccin y la vigilancia propias de la inspeccin. Sin embargo, las connotaciones de poder genrico que acarrea el concepto,

impresentables en el ideal de un Estado con tintes liberales, hace que hoy en da se hulla de una asociacin tan directa y se aluda a la polica slo como referencia. De hecho, se ha dado paso a situar a la potestad inspectora dentro de la categora de actividad administradora de ordenacin o de administracin ordenadora ms que
15

BERMEJO VERA, Jos, La Administracin Inspectora, Revista de Administracin Pblica, Madrid, 147, 1998, p. 47.

36

como parte de la actividad de polica16, identificndola con la intervencin sobre el ciudadano que implica una limitacin de sus derechos.

3.1.

Sobre el deber de sujecin a la inspeccin La inspeccin implica un deber de sujecin del ciudadano a la misma, al ponerlo

en la necesidad jurdica de someterse al ordenamiento como sistema normativo general y absoluto. Se trata de un deber genrico del que puede ser sujeto pasivo cualquier ciudadano, ya que, independiente de su condicin, todos pueden caer en el deber jurdico de soportar la comprobacin de que estn cumpliendo con el ordenamiento jurdico. En la prctica, la inspeccin tiende a que los sujetos que potencialmente pueden ser objeto de ella la perciban como una advertencia de control permanente del cumplimiento de obligaciones y deberes que les impone el ordenamiento jurdico, de la que no van a poder sustraerse. La inspeccin tiene una doble dimensin: por una parte constituye un deber negativo, ya que el ciudadano debe soportar el ejercicio concreto de la potestad como sujeto pasivo de la misma, y por otra implica deberes positivos, ya que generalmente la materializacin de la potestad va a conllevar la obligacin de prestar o proporcionar la informacin pertinente al rgano inspector. En general, el ciudadano se ver en la obligacin de prestar una colaboracin activa a la inspeccin, so pena de incurrir en infracciones mayores. El deber genrico de sujecin a la inspeccin no acarrea por s mismo una restriccin en el mbito de libertad de los ciudadanos, pero s lo va a acarrear la inspeccin en concreto. Es por esto que en el contexto de la economa actual las intervenciones inspectoras deben ser singulares y enmarcadas en un plano temporal17, al implicar una limitacin de derechos fundamentales de los ciudadanos como son los
GARCA URETA, Agustn, La Potestad inspectora de las Administraciones pblicas, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, 2006, Madrid, 16-24p.
17 16

bidem. 53p.

37

vinculados a la libertad econmica. Sin embargo, es necesario precisar que se trata de una limitacin que slo restringe el ejercicio de un derecho y jams va a constituir una privacin del mismo que d lugar, por ejemplo, a una compensacin indemnizatoria.

3.2.

Escenario actual de la potestad inspectora El concepto de Estado y los objetivos que ste ha perseguido a travs de la

historia han sufrido diversas modificaciones; es as como hemos presenciado al Estado polica, al Estado liberal o al Estado social, entre otros. Pero ms all de los cambios ideolgicos y polticos que han acarreado estas mutaciones, hay un factor que se mantiene constante en su ncleo, y se es su actividad vigilante. En cualquier modelo de Estado la funcin inspectora es un elemento fundamental, porque donde existe un poder que ordena y ejecuta se ha de supervisar el cumplimiento de lo ordenado, pues la vigilancia es el presupuesto de su accin real; esto constituye la esencia del poder ejecutivo y es una tarea constante, comn a todos los tipos de Estado y de Administracin18. Si bien desde los primeros tiempos se pueden identificar manifestaciones de inspeccin administrativa, como por ejemplo el control al que estaba sujeto el mercado o agora en Grecia o en el poder de control o polica del Praefectus Urbis sobre cualquier habitante de Roma19, el desarrollo de la moderna inspeccin puede asociarse a las contingencias sociales que surgieron tras la revolucin industrial. Es con el surgimiento de las primeras leyes obreras y el inicio de la intervencin social del Estado donde podemos presenciar por primera vez la inspeccin tal como la concebimos en la actualidad. Es por esto que la inspeccin de trabajo es, por esencia, la manifestacin tpica del intervencionismo estatal, existiendo una ntima conexin entre el desarrollo del Estado con tintes sociales y el ejercicio de funciones inspectoras en materia laboral.

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RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 25-26p. Ibd. 33p.

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En los tiempos que corren, y en el contexto de una tecnologa que avanza vertiginosamente, el Estado se ve obligado a potenciar ciertas reas de intervencin en pos de proteger a los ciudadanos en sus derechos fundamentales. Esto trae consigo una ampliacin de su actividad inspectora, dado que debe velar por el cumplimiento de la mayor cantidad de normas que dicta en ese sentido, lo que se ha visto reforzado con el hecho de contar a su disposicin con medios materiales que le facilitan esa tarea. Sin embargo, esta situacin acarrea a su vez grandes riesgos, dado que el lmite entre la legtima intervencin en pos de resguardar el bien comn y la injerencia desmedida en la esfera de los particulares es muy tenue, lo que hace necesario delinear los alcances de este Estado computarizado y capaz de ejercer un control demasiado invasivo sobre sus ciudadanos. En la actualidad el Estado cuenta con tecnologas que ni siquiera imaginaba hace pocas dcadas atrs. Esto es positivo en cuanto hace posible que la labor inspectiva se realice con mayor facilidad y en forma ms efectiva, pero tambin acarrea el riesgo de que las inspecciones destinadas a proteger los derechos fundamentales de determinados sujetos terminen por vulnerar el derecho a la intimidad y la libertad econmica de los inspeccionados. En este sentido es necesario ser extremadamente prudente y recordar que los derechos fundamentales fueron concebidos en sus orgenes como una defensa frente a actuaciones abusivas del poder pblico, lo que hoy se identifica como su faz negativa, y que debera constituir un lmite a la funcin inspectora20 an cuando asumamos que ciertos derechos, tales como los recin aludidos, deben ser relativizados en algunos casos por motivos de inters pblico o la proteccin de otros derechos como la salud o la seguridad. Por otra parte, si bien nuestro pas en las ltimas dcadas ha tendido a una desregulacin de la actividad econmica, sta tiene como consecuencia una nueva regulacin, no necesariamente menos rigurosa que la anterior, pero quiz inspirada en ideales distintos. Al desregular ciertas reas, el Estado se ve obligado a establecer las
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RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 121p y siguientes.

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reglas del juego del nuevo escenario en el que se van a situar los particulares y, sobre todo, a impedir que se pasen a llevar los derechos de quienes quedan en una situacin de indefensin. Es por esto que, a pesar de los costos que acarrea, la intervencin en mbitos como la proteccin a los consumidores, la defensa de la libre competencia o la fiscalizacin laboral se vuelve absolutamente necesaria, aunque su amplitud va a depender de las bases ideolgicas del respectivo modelo de Estado que se trate. En definitiva, el complejo escenario actual conlleva la necesidad de recordar que los derechos fundamentales de los inspeccionados y los de quienes se quiere proteger con las inspecciones son igual de relevantes, por lo que hay que encargarse de velar por la proteccin de unos y otros con el mismo nfasis. 3.3. Principios que rigen la potestad inspectora de la Administracin

Los principios consagrados en nuestro ordenamiento jurdico y, en especial, los positivizados por la Constitucin Poltica de la Repblica, ejercen una influencia innegable en toda la actividad de la Administracin. Pero, en el mbito de su potestad inspectora, podemos asignarles la funcin especfica de determinar los presupuestos y lmites de su ejercicio, condicionndola para que efectivamente realice y resguarde los valores consagrados en el texto constitucional. De este modo, del universo de los principios comunes a todo el ordenamiento, surgen algunos que cobran especial relevancia en la materia que tratamos, los que detallo a continuacin: 3.3.1 Principio de legalidad

El principio del sometimiento pleno de la Administracin a la ley y al derecho es una exigencia mnima del estado de derecho. En nuestro ordenamiento, y tal como sealamos en numerales anteriores, los artculos 6 y 7 de la Constitucin Poltica de la Repblica consagran la supremaca constitucional y, con ello, el principio de legalidad respecto de los rganos del Estado, al exigir que su actuacin se adece a lo que prescribe la Ley Fundamental y las leyes dictadas conforme a ella.

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La justificacin primera del principio de legalidad es la necesidad de que toda accin singular del poder est justificada en una ley previa, tanto para legitimarla en la voluntad general como para ratificar la divisin de poderes que exige el Estado de Derecho. Sin embargo, esta concepcin tan rgida pierde fuerza en el ordenamiento jurdico-administrativo actual que, dada su complejidad y el permanente avance de la sociedad, hace imposible que sea la ley la que prevea cada uno de los movimientos de la Administracin. Es necesario distinguir conceptos que muchas veces se usan como sinnimos, pero que tienen una virtualidad propia. En primer lugar, se debe tener presente que el concepto de legalidad y el de reserva de ley tienen distintos alcances; la reserva de ley alude a las materias reservadas a normas de rango exclusivamente legal, mientras que la legalidad abarca un espectro mucho ms amplio, puesto que comprende a todas las normas del ordenamiento y no slo a las leyes propiamente tales. Esta aclaracin asimila la legalidad con la nocin de juricidad, al incluir en ella a la totalidad de las normas del ordenamiento jurdico independiente de su fuente. La consecuencia de dicha asimilacin va a ser que el requisito de la legalidad se va a satisfacer cuando la Administracin acte conforme al ordenamiento entendido en un sentido genrico, y no necesariamente apegada irrestrictamente a la ley. Aterrizando esta conceptualizacin al tema que nos convoca, el principio de legalidad, tal como lo entendemos, es particularmente indispensable en la rama inspectora de la administracin por un motivo muy simple: la idea de inspeccin implica necesariamente una intervencin en la esfera privada de los particulares. Sin duda alguna, podemos afirmar que la inspeccin es una medida de tipo ablatorio, en el sentido de que implica una capacidad de intervencin sobre el ciudadano, por lo que requiere una vinculacin positiva con la ley, es decir, sta no slo va a constituir un lmite de su accionar, sino que tambin va a tener que proporcionarle la habilitacin y determinar sus contornos. Al incidir en la libertad del individuo, la instauracin de una intervencin inspectora debe ser recogida, aunque slo en su esquema esencial, en una ley que la habilite, en forma expresa o implcita, pero inequvoca. Es esta caracterstica, propia e inseparable del concepto de inspeccin administrativa, el que vuelve absolutamente necesario que sea el legislador quien establezca su procedencia 41

y fije su alcance, determinando el s y el cmo de las intervenciones administrativas. El Estado de Derecho no slo exige una habilitacin expresa de toda intervencin administrativa, tambin supone que las leyes especifiquen en forma clara y comprensible en qu trminos puede tener lugar la intervencin, con especial nfasis en las garantas procedimentales que protegen los derechos fundamentales21. A pesar de ello, la ley que establezca y delimite la intervencin inspectora necesariamente va a requerir de la colaboracin del reglamento para su materializacin. El reglamento, norma generalmente bajo sospecha al ser generada por el poder ejecutivo a espaldas de la voluntad general representada por el Parlamento, est para asegurar la aplicacin de la ley y para que los mandatos de sta sean plena y efectivamente aplicados; an cuando su intervencin deba reducirse al detalle de la ley y deba ser predecible en su alcance, es la naturaleza de las cosas la que obliga a la remisin al mismo. Ante escenarios como la inspeccin, que exigen cierta especializacin tcnica y estn sujetas a constante evolucin, el aparato legislativo simplemente se ve imposibilitado de proporcionar las normas necesarias para su desarrollo. Adems, al tratarse de una potestad con vocacin eminentemente preventiva, las leyes deben dejar un margen de apreciacin a la administracin en su ejercicio, porque de lo contrario su actividad se volvera rgida y previsible, perdiendo toda su eficacia. 3.3.2. Principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad supone una idoneidad de las actuaciones de la administracin, que debe materializarse tanto al momento de atribuir la potestad como a la hora de ejercerse. Este principio se justifica en la proteccin a los derechos fundamentales, dado que en materia inspectiva las intervenciones administrativas pueden resultar muy invasivas para quien las sufre. La idea es que el contenido de los actos de intervencin sea congruente con los motivos y fines que los justifiquen, y que

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RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 109p.

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de entre varios admisibles, se elija el menos restrictivo de la libertad individual. La proporcionalidad se relaciona tambin con la percepcin que tiene la poblacin de la inspeccin, puesto que si los ciudadanos perciben que sta es arbitraria o desmedida en sus mtodos tendrn una percepcin negativa de la Administracin, lo que a su vez le restar eficacia a su accionar.

3.3.3. Respeto de los derechos fundamentales

El artculo 5 de la Constitucin Poltica de la Repblica consagra el principio de que los derechos fundamentales son transversales a todo el ordenamiento jurdico y que es deber del Estado velar por su proteccin, lo que se aplica tambin a la Administracin. Para la inspeccin administrativa, tal como hemos adelantado, el respeto de los derechos fundamentales es uno de sus objetivos fundamentales, tanto en su faceta positiva de carcter prestacional como en su faceta negativa de barrera en contra del arbitrio estatal. En su faceta positiva, las inspecciones son absolutamente necesarias para que el Estado pueda garantizar a los ciudadanos el otorgamiento de sus prestaciones y el respeto de sus derechos, y la mayora de ellas se dirigen precisamente a evitar que estos se vulneren, a travs del acomodo de la conducta de los infractores al ordenamiento vigente. Por su parte, la faceta negativa de los derechos fundamentales constituye un lmite a la funcin inspectora, dado que sta debe ejercerse de modo que no implique un abuso de los derechos de quienes la sufren. La doctrina ha formulado las posibles limitaciones al ejercicio de los derechos que tienen importancia frente a la determinacin de los contornos de la potestad de inspeccin: la prohibicin absoluta del ejercicio de un derecho, la prohibicin relativa sujeta a excepcin a conceder por la Administracin y, por ltimo, la libertad de llevar a cabo una determinada actividad. En los dos primeros casos, la inspeccin encuentra un papel realmente relevante, porque en el primer supuesto debe velar para que la prohibicin no se transgreda, y en el segundo ha de comprobar que las condiciones en que se autoriz determinada actividad se den en la prctica. As, en la tercera

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hiptesis, siendo la libertad el principio general, la actividad inspectora debe reducirse al mnimo necesario22. A modo de conclusin, podemos plantear que tanto los derechos fundamentales en s mismos como sus posibles formas de limitacin son un factor fundamental a la hora de delimitar los contornos de la actividad inspectora de la Administracin.

3.3.4. Principio de eficacia

La eficacia se dirige a la consecucin de objetivos prefijados por el ordenamiento y, si bien es cierto que la funcin inspectora no constituye un fin en s misma sino una potestad instrumental, una herramienta en manos de la administracin, no debe olvidarse que se trata de un poder dirigido a acomodar la conducta de los sujetos privados a lo exigido por el ordenamiento. En este sentido la necesidad de eficacia en la ejecucin de la funcin inspectora se vuelve ms patente, pues si la realizacin de las normas que componen el ordenamiento depende en buena medida de la existencia de un eficaz aparato inspector, la funcin inspectora se convierte en una clave para la consecucin de objetivos de inters general y de la efectiva aplicacin del derecho. Sin lugar a dudas, la eficacia constituye un factor de legitimacin de la funcin inspectora frente a la ciudadana y puede considerarse como una de las vertientes del principio de proporcionalidad, ya que debe ser entendida tambin como necesaria utilizacin de medios idneos para obtener los fines perseguidos por el ordenamiento, es decir, herramientas adecuadas y suficientes para servir eficazmente los intereses generales23. A priori, pareciera ser que una medida administrativa proporcionada va a tender a la eficacia, al proyectar a la ciudadana que se trata de una medida justa.
GARCA URETA, Agustn, La Potestad inspectora de las Administraciones pblicas, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, 2006, Madrid, 27-28p.
23 22

RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 133 y 134p.

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La eficacia depende de la organizacin administrativa de los distintos rganos de inspeccin y de los medios materiales y personales con que cuenten, por lo que su consecucin va a requerir un esfuerzo constante por parte de quienes dirijan y ejerzan la inspeccin.

3.4.

Finalidades de la inspeccin administrativa

Para cumplir con los objetivos genricos que persigue, la inspeccin administrativa desarrolla finalidades ms especficas, como son la pedaggica e informativa, la recaudatoria y la preventiva. 3.4.1. Pedaggica e informativa

Uno de los objetivos que debe perseguir la inspeccin administrativa es el de educar a la poblacin en el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurdico, puesto que muchas de las infracciones que cometen los ciudadanos son ms por desconocimiento que por mala fe. Dada la multiplicidad de normas que regulan las distintas actividades econmicas susceptibles de ser inspeccionadas, es preciso que la Administracin asuma su responsabilidad e informe oportunamente a la poblacin a fin de evitar infracciones por ignorancia. Esta finalidad puede ejercerse de muchas maneras, tanto mediante la instruccin previa a la inspeccin como tambin en recomendaciones e instrucciones durante la misma, que den la chance a los ciudadanos de enmendar sus conductas infractoras en pos de evitar una sancin administrativa. La finalidad pedaggica puede vincularse tambin al principio de

proporcionalidad que debe guiar la actividad de la funcin inspectora, pues ante ciertas infracciones leves la medida idnea por parte del ente inspector puede ser la de informar al infractor y brindarle la posibilidad de reacomodar su conducta, antes de proceder a sancionarlo con una multa que puede resultar demasiado gravosa frente a la medida de la vulneracin del ordenamiento.

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En la actualidad, los servicios inspectores tambin deben cumplir la funcin de asesorar e informar a los agentes econmicos a los que fiscalizan. A modo de ejemplo, y tal como sealamos en la primera parte de este trabajo, el artculo 1 del D.F.L. N 2 indica como funcin de la Direccin del Trabajo la divulgacin de los principios tcnicos y sociales de la legislacin laboral. Adems, cuerpos normativos posteriores le han encargado tambin la funcin de entregar asistencia tcnica a los actores del mundo laboral, para favorecer y promocionar relaciones laborales armnicas y equilibradas, con lo que definitivamente se consolida una funcin pedaggica o informativa de la Direccin del Trabajo. Si el objetivo principal de la inspeccin administrativa es acomodar la conducta de los ciudadanos al ordenamiento jurdico, la educacin de la poblacin debe ser una prioridad, dado que los ciudadanos informados incurrirn en menos faltas y ser necesario destinar menos recursos a la fiscalizacin, agilizndola y permitiendo su focalizacin en los sectores donde efectivamente se cometan las infracciones.

3.4.2. Recaudatoria

Es indudable que el Estado debe velar por la recaudacin de fondos que le permitan subsistir y llevar a cabo las prestaciones a las que est obligado. Para ello cuenta con distintos mecanismos, de entre los que destaca el establecimiento de una carga tributaria sobre la poblacin. Y si bien el establecimiento de multas administrativas como consecuencia de un procedimiento de inspeccin efectivamente permite el ingreso de fondos a arcas fiscales, resulta impropio estimar que uno de los objetivos que inspiran su creacin sea el de recaudar fondos para el Estado. El establecimiento de multas administrativas debe estar inspirado, tal como profundizaremos al tratar someramente la potestad sancionadora de los rganos de la Administracin, en una retribucin abstracta de la conducta ilcita24, en una sancin punitiva sobre el infractor, en el sentido de reprender su conducta y conminarlo a no

GARCA URETA, Agustn, La Potestad inspectora de las Administraciones pblicas, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, 2006, Madrid, 37p.

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incurrir nuevamente en ella. Es por ello que el ingreso de fondos a arcas fiscales debe ser un factor secundario y accesorio, y jams el que motive la sancin, ya que de lo contrario la desnaturalizara y dara pi a mltiples abusos en pos de aumentar el volumen de los fondos percibidos.

3.4.3. Preventiva La prevencin se aparta de la finalidad primera de la inspeccin, consistente en el resguardo de la legalidad, y se dirige a un objetivo ms especfico dentro de la misma: el resguardo de los bienes jurdicos que reconoce y ampara, lo que se concreta en una proteccin contra los riesgos que acarrean ciertas actividades de la sociedad. Para Rivero Ortega sta debe ser la finalidad primordial de la Administracin, para lo cual el aparato inspector debe ser eficaz en su rama preventiva en forma tal que evite la comisin de infracciones, residenciando as los poderes sancionadores en manos de los jueces. De este modo, se estara respetando el principio de subsidiaridad del ius puniendi25 estatal. En definitiva, pensamos que los mecanismos de sancin o restauracin no pueden ser los mecanismos principales de la actuacin de la Administracin, sino nicamente medios que se debern activar de forma subsecuente a la prevencin26. La preponderancia de la prevencin en materia inspectora es consecuente con los cambios que ha presentado la sociedad en las ltimas dcadas, principalmente en lo que respecta a la desregulacin en materias econmicas, tal como ya se seal en el apartado sobre la situacin actual de la inspeccin, debido a que el repliegue estatal debe extender a su vez potestades como la inspectora en la medida que debe verificar el cumplimiento de los nuevos deberes que el ordenamiento impone.

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RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 81p.

GARCA URETA, Agustn, La Potestad inspectora de las Administraciones pblicas, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, 2006, Madrid, 31p.

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La prevencin va a ser eficaz en la medida que los ciudadanos perciban que las inspecciones son realizadas en forma apropiada y certera, de modo que ante la sola eventualidad de que vaya a producirse una, decidan por s mismos no cometer las infracciones. Esto es lo que se puede denominar el efecto intimidatorio de la inspeccin que, al igual que como ocurre en la potestad sancionadora, opera sobre los ciudadanos al saberse potenciales sujetos pasivos de ella. Se trata, por tanto, de una advertencia de control permanente del cumplimiento de obligaciones y deberes27. Por otra parte, es necesario establecer tambin un vnculo entre la finalidad preventiva y la pedaggica o informativa, toda vez que la entrega de informacin a la poblacin constituye un medio eficaz de prevenir las infracciones al ordenamiento, por lo menos las que se cometen por desconocimiento de la normativa. De este modo, la finalidad pedaggica o instructiva puede ser considerada una proyeccin a futuro de la prevencin.

3.5.

Potestad inspectora versus potestad sancionadora La potestad inspectora no es equivalente a la sancionadora, no puede

subsumirse en ella ni es una fase de la misma, sino que es una potestad distinta, an cuando eventualmente pueda servir como fundamento para su posterior ejercicio. De hecho, es cuando se constata el incumplimiento del ordenamiento por parte del inspeccionado cuando la inspeccin puede derivar en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin; de esto se colige que, de ejercerse la potestad sancionadora, sta se ejercer en forma posterior a la inspeccin. La inspeccin, tal como se ha venido explicando, persigue la adecuacin del ciudadano al ordenamiento, alejndose as de objetivos como la represin o la retribucin abstracta de la conducta ilcita. La sancin es la ultima ratio del Estado, por lo que la inspeccin debe perseguir precisamente no tener que sancionar, y slo acudir
27

GARCA URETA, Agustn, La Potestad inspectora de las Administraciones pblicas, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, 2006, Madrid. 32p.

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a dicha potestad cuando no se puedan utilizar otros medios ms convincentes para lograr que los particulares cumplan las rdenes y prohibiciones. En general, se puede establecer una clara diferencia entre las medidas sancionadoras y las propias de la inspeccin: las medidas sancionadoras no se dirigen a restaurar o mantener el ordenamiento, sino que constituyen una manifestacin del ius puniendi estatal, del poder represivo, que busca infringir un mal que se limita a castigar el hecho que constituye una infraccin al ordenamiento28. Y si bien se puede considerar que ambas tienen en comn un elemento intimidatorio, en el caso de la medida sancionadora ste es muchsimo ms directo, constituyendo la sancin administrativa una amenaza mayor sobre el ciudadano que la inspeccin. Ms all de que, conforme a los tiempos que corren, la Administracin en general debiera focalizarse en la prevencin, evitando la causacin del dao o mitigndolo de haberse concretado, no por ello se debe desestimar la importancia de la potestad sancionadora, la que necesariamente debe intervenir ante infracciones ya materializadas o de cierta gravedad. En cuanto al tema que nos convoca, en captulos que siguen estudiaremos con mayor detencin una medida tpicamente sancionadora como es la multa administrativa y, en especial, la que cursa la Direccin del Trabajo.

4. Forma de materializacin: el procedimiento administrativo de inspeccin 4.1. Necesidad de un procedimiento administrativo de inspeccin Antes de profundizar en los aspectos particulares que eventualmente encontraramos en el procedimiento administrativo aplicado a la potestad inspectora, es necesario evaluar si resulta necesario aplicar ste a dicha potestad de la Administracin. De ms est decir que, tal como en el resto de sus aristas, resulta poco
GARCA URETA, Agustn, La Potestad inspectora de las Administraciones pblicas, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, 2006, Madrid, 43p.
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esclarecedora a este respecto la normativa vigente en nuestro pas, por lo que se hace necesario hacer un anlisis un poco ms de fondo. La consagracin del procedimiento administrativo es una conquista del Estado de Derecho; el establecimiento de normas tendientes a regular el comportamiento de la Administracin, restringiendo as la posibilidad de arbitrariedad en su actuar, es propio de los ideales ms primarios del constitucionalismo moderno. Este procedimiento se ha esforzado, desde sus orgenes, en satisfacer dos ideales en constante lucha: la eficacia de la Administracin y la tutela de los derechos de los ciudadanos; por una parte, la Administracin debe velar por cumplir con sus objetivos en forma eficiente, para lo que debe valerse del procedimiento administrativo pero, por otra, es este mismo procedimiento el que debe constituir una proteccin a los derechos de los ciudadanos frente a ella. El artculo 19 N 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica establece que toda sentencia de un rgano que ejerza jurisdiccin debe fundarse en un proceso legalmente tramitado, para luego agregar que corresponder al legislador establecer las garantas para que dicho proceso sea racional y justo. Esta exigencia valrica, por mucho que el actuar de los rganos inspectores no derive en una sentencia propiamente tal, debe plasmarse en todo mbito, y el procedimiento de inspeccin no puede constituir una excepcin, por lo que es imperioso que se desarrolle conforme a estas exigencias de racionalidad y justicia. Para la doctrina, el procedimiento administrativo, tomado desde un punto de vista genrico, hace referencia a ordenacin de una serie de actos cuyos efectos jurdicos estn vinculados entre s para la produccin de una decisin administrativa. Esta definicin vincula necesariamente la nocin de procedimiento administrativo con la produccin de un acto o decisin administrativa, lo que la distanciara de la potestad inspectora, que necesariamente acarreara consigo un componente de instrumentalidad; esta postura se apoya en el supuesto de que los actos emanados de la potestad inspectora no tendran virtualidad resolutoria por s mismos y que, en general, no terminaran en una decisin administrativa propiamente tal, sino en la 50

preparacin de actos propios de otras potestades de la Administracin, como son, por ejemplo, las sanciones administrativas. Bermejo Vera sostiene que la potestad de inspeccin, al ser consustancial a la actividad de control, es de por s de trmite o interlocutoria de decisiones definitivas que se adoptaran, precisamente, tras la realizacin material de la inspeccin29. Se afirma que la inspeccin no se adecua habitualmente a la nocin de procedimiento formalizado, en el sentido de dirigido a la adopcin de determinada decisin, por lo que no debera ser necesariamente procedimentalizada30. Si nos valemos de esta postura, resultara difcil plantear la necesidad de un procedimiento administrativo en el ejercicio de la potestad de inspeccin. Sin embargo, esta afirmacin nos parece del todo peligrosa. Aludir a una supuesta instrumentalidad de los actos administrativos de inspeccin nos remite a la discusin, tratada en el numeral 3.5., sobre la independencia de la inspeccin frente a la potestad sancionadora y, tal como ya se explic, somos de la idea que se trata de potestades distintas y que el ejercicio de la inspeccin no es necesariamente una fase preliminar de la potestad sancionadora. Dadas las caractersticas particulares de la inspeccin, tratadas largamente en el nmero 3 de este captulo, creemos que, por tratarse de una potestad autnoma, a travs de ella s se toman decisiones que, no por tratarse de declaraciones o constataciones de hechos determinados, carecen de toda virtualidad resolutiva, al ser igualmente manifestaciones de voluntad de la Administracin. Y este hecho, que los actos administrativos de inspeccin no constituyan decisiones o resoluciones en s mismos, tampoco les priva de su virtualidad abusiva e interventora en la libertad de los ciudadanos, que es precisamente lo que se combati desde siempre a travs del procedimiento administrativo, por lo que apelar a este matiz para sostener que no se requiere de procedimiento administrativo en la inspeccin no parece ms que una forma solapada de dar cabida a la arbitrariedad en ella. La
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BERMEJO VERA, Jos, La Administracin Inspectora, Revista de Administracin Pblica, Madrid, 147, 1998, p. 43.

GARCA URETA, Agustn, La Potestad inspectora de las Administraciones pblicas, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, 2006, Madrid, 132-134p.

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inspeccin administrativa, por el solo hecho de constituir una intervencin de la Administracin en la esfera de libertad de la poblacin, requiere de las mnimas garantas procedimentales que impidan un abuso de la misma, por lo que planteamos que es del todo necesario que opere en el marco del procedimiento administrativo, an cuando, por sus caractersticas, adopte rasgos peculiares. De hecho, es el mismo Bermejo Vera quien, luego de sostener que la potestad de inspeccin es interlocutoria de decisiones definitivas, se apura en precisar que las potestades inspectoras no pueden vulnerar las propias normas de procedimiento administrativo especfico o general, ni las de proteccin de derechos fundamentales de los ciudadanos31.

4.2. Sujetos intervinientes En el procedimiento administrativo de inspeccin se distinguen claramente dos sujetos:

4.2.1. El rgano inspector El rgano inspector, que es quien materializa la potestad inspectora de la Administracin, debe cumplir con dos requisitos clave: la imparcialidad y la especializacin32. La imparcialidad se garantiza a travs de un adecuado proceso de seleccin de los funcionarios a cargo de la inspeccin administrativa, no slo en el aspecto tcnico, sino tambin, en la medida de lo posible, en cuanto a sus caractersticas personales: no puede ser imparcial un inspector cuyos desrdenes de personalidad lo conduzcan a comportarse de modo agresivo o que sea susceptible de corromperse o que manifieste animadversin respecto de determinado gnero de
31

BERMEJO VERA, Jos, La Administracin Inspectora, Revista de Administracin Pblica, Madrid, 147, 1998, p. 54. RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 189p.

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personas. Por otra parte, si bien en cuanto a la imparcialidad he aludido a factores subjetivos, la especializacin obedece a caractersticas objetivas, tales como los estudios cursados por el inspector sobre determinada materia o los conocimientos que pudo adquirir sobre ella por otras vas, tales como un determinado empleo o capacitacin; la especializacin se vuelve absolutamente indispensable en escenarios como el actual, en donde los constantes avances tecnolgicos impediran ejercer de buena forma la inspeccin de no contar con funcionarios expertos en sus materias y altamente capacitados para enfrentar los permanentes cambios en las distintas disciplinas. Es en virtud de este ideal de especializacin que se sostiene que, a diferencia de otras manifestaciones de potestad, la inspeccin se afecta fundamentalmente a rganos administrativos personalizados33 y tcnicamente preparados para ejercer correctamente su funcin, lo que por una parte asegura la efectividad de las administraciones inspectoras, y por otra, la confidencialidad o secreto que se exigen de todos quienes participan en dicha funcin. Son estas dos caractersticas las que otorgan la objetividad que serviran de fundamento, por ejemplo, al valor probatorio de las actas administrativas, que aludiremos ms tarde. Un rol relevante que asume el rgano inspector es el de decidir cundo materializar su potestad sobre los ciudadanos. La regla general indica que la potestad de inspeccin se ejerce de oficio por la Administracin. Es ella la que decide cundo y cmo intervenir y, an cuando se puedan prever ciertos supuestos, parte de la eficacia de la inspeccin va a radicar en el hecho de que su ejercicio no pueda ser previsto por los ciudadanos, porque de lo contrario estos podran modificar las reales condiciones en que ejercen las actividades sujetas a inspeccin. A pesar de ello, es necesario que se establezcan ciertos lmites, en cuanto, por ejemplo, al nmero de inspecciones que puede sufrir una misma empresa, dado que, por mucho que se persiga un ideal de eficiencia, ello no puede convertir la inspeccin en un asedio en contra del fiscalizado.

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BERMEJO VERA, Jos, La Administracin Inspectora, Revista de Administracin Pblica, Madrid, 147, 1998, p. 44.

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Para Rivero Ortega la funcin inspectora debera concebirse como una potestad discrecional en cuanto al cundo y al dnde de su ejercicio, una vez que sta haya sido habilitada por ley. Sin embargo, el mismo autor se apresura en especificar que no se pueden concebir potestades absolutamente discrecionales, pudiendo siempre hallarse en ellas elementos reglados que facilitan su control a travs de diversos mtodos, como puede ser, por ejemplo, la autovinculacin administrativa por la tcnica del precedente34. Todo esto tendiente a evitar que la discrecionalidad de la inspeccin devenga en arbitrariedad. En definitiva, an cuando la ley determina las hiptesis de intervencin, los sujetos que la sufrirn y el modo en que sta se llevar a cabo, rasgos propios de una potestad reglada, la puesta en marcha de la inspeccin va a tener un fuerte componente de discrecionalidad. En el ejercicio de la inspeccin, el rgano a cargo deber cumplir con ciertas obligaciones mnimas, tales como identificarse e informar al sujeto sobre el objeto de inspeccin, que permitirn que se ejerza una tutela a favor de los ciudadanos. Por el lado de la eficacia, el rgano contar con poderes como la posibilidad de paralizar una actividad que constituya un riesgo para la poblacin o de intervenir la empresa controlada. Todo esto, por supuesto, deber ser regulado por la ley correspondiente y, en el caso del rgano inspector que motiva este trabajo, ser tratado con profundidad en el Captulo III.

4.2.2. El sujeto inspeccionado Es el afectado directamente por el procedimiento de inspeccin, quien realiza una actividad regulada o controlada por el aparato administrativo; el concepto sujeto es el que mejor lo define, en contraposicin a considerarle un objeto del procedimiento.

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RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 195-196p.

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Por otra parte, tampoco puede ser un mero sujeto pasivo del procedimiento, porque el ideal de la inspeccin exige que tanto el rgano inspector como el sujeto inspeccionado ejerzan un rol preponderante en el procedimiento administrativo, y no en el sentido de un enfrentamiento entre ambos, sino en el de prestar la colaboracin que permita el correcto desarrollo de la misma. Es difcil concebir una inspeccin eficaz sin la colaboracin del sujeto inspeccionado, dado que resultara del todo compleja la determinacin de las condiciones exactas en que lleva a cabo la actividad inspeccionada. Tomada desde este punto de vista, la colaboracin se concibe ms como un derecho, que permite al ciudadano exponer su situacin y defenderse de las acusaciones que se le imputan, que como un deber genrico y absoluto en pos de la Administracin35. Adems de ste, el sujeto de la inspeccin tambin debera contar con otros derechos, tales como el de acceso al expediente, de discrecin respecto de informaciones protegidas por ley o el de conocer la naturaleza o el alcance de la inspeccin. Como contrapartida, el ciudadano se ver en la obligacin de proporcionar al rgano inspector la informacin que se requiera por ley y en la de permitir el acceso al lugar donde debe tener lugar la inspeccin. Es necesario enfatizar, tal como ya insinuamos al tratar el principio de legalidad en la inspeccin, que slo las personas fsicas o jurdicas que las leyes determinen deben someterse al control que se deriva de la potestad de inspeccin, y esto en la medida que precisamente prescribe la norma36.

4.3. Naturaleza y valor probatorio de las actas de inspeccin Las actas de inspeccin gozan de presuncin de veracidad. Tal como ya sealamos respecto de los rganos inspectores, uno de los fundamentos de ello reside
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RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 166p.

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BERMEJO VERA, Jos, La Administracin Inspectora, Revista de Administracin Pblica, Madrid, 147, 1998, p. 45.

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en las caractersticas que estos deberan tener, a saber, la imparcialidad y la especializacin, aunque tambin se ha acudido a justificaciones de tipo pragmtico, basadas en la dificultad probatoria de determinadas conductas. Sin embargo, el real fundamento del valor probatorio que se concede a las actas de inspeccin es una consecuencia natural de su consideracin como actos administrativos, como declaraciones de conocimiento emanadas de la Administracin en el ejercicio de su potestad de inspeccin37. Esto an cuando se discuta el valor resolutorio de las mismas, puesto que aunque se trate de actos preparatorios de decisiones administrativas posteriores, igual implican una manifestacin de voluntad de la Administracin en determinado sentido. El otro fundamento que se invoca, y que se podra emparentar con el pragmtico recin expuesto, es el de la eficacia de la Administracin. Este planteamiento supone que si los funcionarios de la Administracin realizan la inspeccin respetando los requisitos sustantivos y procedimentales establecidos para tales efectos tendran que ofrecer una versin objetiva de los hechos fiscalizados, por lo que no resulta infundado otorgarle un mayor valor probatorio a lo que ellos constaten por sobre declaraciones infundadas de los sujetos inspeccionados. La doctrina plantea tambin algunas crticas en contra de la presuncin de veracidad de que gozan las actas de inspeccin, como la posible vulneracin a la presuncin de inocencia del fiscalizado. En contra de esta postura, es necesario aclarar que la presuncin de veracidad no constituye por s misma un indicio de verdad absoluta, sino que debe entenderse como que dichas actas son un primer medio de prueba sobre los hechos que constan en ellas, cuya valoracin definitiva debe medirse a posteriori. El valor probatorio que en definitiva ha de otorgarse a las actas administrativas de inspeccin se decidir en caso que el ciudadano inspeccionado decida recurrir, ya sea por va administrativa o judicial, en contra de la sancin a la que

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RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 203-204.

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pudo dar origen el procedimiento administrativo de inspeccin, siempre que la injusticia de dicha sancin sea atribuida a falencias en la inspeccin que se la motiv. A raz de esta discusin, surge la necesidad de enfatizar que la presuncin de veracidad de las actas de inspeccin no constituye una inversin estricta de la carga de la prueba, que conducira a la aplicacin de un principio de presuncin de culpabilidad del fiscalizado, inaceptable en el contexto de un Estado de Derecho; aunque si bien en la prctica implica una inversin en el onus probandi, esto constituye slo un punto de partida desde el cual el fiscalizado puede defenderse. Tanto en los procedimientos administrativos como en los judiciales de impugnacin de sanciones administrativas producto de procedimientos de inspeccin, debe estimarse que las actas tienen un valor probatorio como de prueba preconstituida38, pero que ello no implica que el sujeto de la inspeccin no pueda contradecir lo afirmado en ellas. El principio de contradictoriedad, que se aplica tanto a los procedimientos administrativos como los judiciales, constituye la mejor defensa del ciudadano en contra de la indefensin que pudiera ocasionarle la aparente posicin ventajosa de la Administracin a la hora de aportar sus antecedentes, por lo que fortalecerlo y favorecer las garantas de contradiccin parecen ser la mejor solucin para evitar lesionar sus derechos. En definitiva, es aportando prueba en contrario como el sujeto fiscalizado puede desvirtuar lo afirmado por las actas de inspeccin, por lo que el ordenamiento debe velar por otorgar reales instancias para que pueda hacerlo. El procedimiento racional y justo al que alude el artculo 19 N 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica exige por s mismo el derecho a utilizar los medios probatorios pertinentes para la defensa, pues de lo contrario sta ser imposible. Lo anterior es, por lo dems, un principio general de nuestra legislacin, reconocido en otros cuerpos normativos como el Estatuto Administrativo o el Cdigo Procesal Penal.

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RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Estado Vigilante, Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la administracin, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, 209-211p.

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5. Normativa aplicable al procedimiento administrativo de inspeccin A continuacin, se realizar un anlisis de las normas que constituyen el ncleo del procedimiento administrativo en general y que, por lo mismo, reciben plena aplicacin respecto del procedimiento administrativo de inspeccin. En este anlisis, y dado lo inoficioso que sera reproducir las normas en su totalidad, nos referiremos a las disposiciones ms relevantes para el tema de esta investigacin, para en el captulo siguiente empezar a vincular lo desarrollado en trminos genricos particularmente con la Direccin del Trabajo.

5.1.

Ley N 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado (en adelante Ley N 18.575) La Ley N 18.575, tal como ya se seal en el nmero 1 de este Captulo,

contiene una breve enumeracin de los rganos que colaborarn con el Presidente de la Repblica en la administracin del Estado, la que no es taxativa, al incluir a los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa. El artculo 2 reitera el sometimiento de los rganos de la Administracin a la Constitucin y las leyes, consagrando el principio de legalidad a su respecto, y en el artculo 3 se establece como finalidad la promocin del bien comn. Otras materias relevantes que regula la Ley de Bases son las que siguen: El Ttulo I de la Ley N 18.575, denominado Normas generales, en el mismo artculo 3, pero esta vez en su inciso 2, establece un catlogo de principios que regirn el actuar de la Administracin, tales son el de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinacin, impulsin de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas. Su artculo 4 consagra el rgimen de

responsabilidad del Estado. Luego, el artculo 18 establece la responsabilidad administrativa del personal de la Administracin, y se refiere al ejercicio de la potestad disciplinaria, indicando que sta asegurar el derecho a un justo y 58

racional procedimiento. El artculo 7 consagra un rgimen jerarquizado y disciplinado para los funcionarios de la Administracin, que luego profundiza en el artculo 11, al referirse al control jerrquico. Por su parte, el artculo 10 ahonda en la impugnabilidad de los actos administrativos, brindando para tal efecto dos recursos administrativos: el de reposicin frente al mismo rgano, y el jerrquico ante el superior correspondiente. El artculo 13 consagra el principio de probidad administrativa y el ideal de transparencia con que debe ejercerse la funcin pblica. El artculo 14 estableca las bases de un procedimiento judicial de requerimiento de informacin a los rganos de la Administracin, enunciando las normas a las que se sujetara el mismo; sin embargo, la Ley N 20.285 sobre Acceso a la Informacin Pblica, que entr en vigencia el da 20 de abril de 2009, lo derog mediante el artculo segundo de sus Disposiciones Transitorias, sujetando dicho procedimiento a lo dispuesto por su articulado, el que estudiaremos luego. El artculo 15 remite al Estatuto Administrativo respecto del personal de la Administracin, al que tambin hace mencin los artculos 16 y 17; mientras el primero de ellos seala los requisitos de ingreso a la Administracin y el derecho a postular en igualdad de condiciones, el segundo hace alusin a la dignidad de la funcin pblica y al carcter tcnico, profesional y jerarquizado de la misma, factores que deber tener en consideracin dicho Estatuto. En directa relacin con el ideal de especializacin de los rganos de inspeccin que tratamos en el nmero anterior, el artculo 20 prescribe que la Administracin asegurar la capacitacin y perfeccionamiento de su personal, conducente a obtener la formacin y el conocimiento necesarios para ejercer sus labores. El Ttulo II de la Ley de Bases se denomina Normas especiales, y su Prrafo 1, De la organizacin y funcionamiento, se divide en dos partes.

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En su artculos 22 a 27 trata sobre los Ministerios. En ellos se establece que los Ministerios son los rganos superiores de colaboracin del Presidente de la Repblica en las funciones de gobierno y administracin de los sectores que se les encomiende, y que los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos de la mxima autoridad. Adems, se establece la divisin administrativa de los Ministerios. Por su parte, los artculos 28 a 42 tratan sobre los servicios pblicos. Se les define como rganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas de manera regular y continua y se establece que estarn sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del respectivo Ministerio. Esto depender de que se trate de rganos centralizados o descentralizados; los primeros actan bajo la personalidad jurdica y con los bienes y recursos del fisco, y estn sometidos a la dependencia del Presidente a travs del ministerio correspondiente, mientras que los segundos actuarn con personalidad jurdica y patrimonio propios que la ley les asigne, y estarn sometidos slo a la supervigilancia por parte del Ministerio. Los artculos mencionados tambin se refieren al jefe de servicio o Director, quien ser el funcionario de ms alta jerarqua dentro del respectivo organismo; a su vez, el artculo 36 establece que la representacin judicial y extrajudicial de los servicios descentralizados corresponder a este director o jefe de servicio. El artculo 33 trata sobre la desconcentracin territorial y funcional de los rganos, mientras que el artculo 39 hace mencin a las contiendas de competencia entre autoridades administrativas. El artculo 40 seala que tanto los Ministros de Estado y los Subsecretarios como los jefes superiores de servicio, con ciertas excepciones, sern de exclusiva confianza del Presidente de la Repblica, y debern cumplir con los requisitos que all se sealan. El artculo 41 prescribe los requisitos para la delegacin del ejercicio de las facultades y atribuciones propias y, finalmente, el artculo 42 consagra la responsabilidad de los rganos de la Administracin del Estado por falta de servicio.

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El prrafo 2 de este Ttulo II se denomina De la carrera funcionaria. En el artculo 44 y 45 estipulan que tanto el ingreso en calidad de titular como la promocin se realizarn mediante concurso pblico, y que la eleccin de los postulantes se efectuar mediante procedimientos tcnicos, imparciales e idneos que aseguren una apreciacin objetiva de sus aptitudes y mritos. Por su parte el artculo 45 ordena que el sistema de carrera de este personal debe proteger la dignidad de la funcin pblica, y establece su carcter tcnico, profesional y jerarquizado; adems, agrega los factores del mrito, la antigedad y la idoneidad de los funcionarios. El artculo 46 consagra la estabilidad del empleo para los funcionarios de la Administracin y establece las hiptesis de cesacin de sus servicios. En el artculo 47 se instaura un procedimiento de carcter general de calificacin del desempeo de los funcionarios pblicos, junto con una hoja de vida en que se anotarn sus mritos y deficiencias, calificacin que se considerar para el ascenso, eliminacin o estmulos que reciba el funcionario. Finalmente, el artculo 48 hace alusin a la capacitacin y el perfeccionamiento de los funcionarios de la Administracin. El Ttulo III, denominado De la probidad administrativa, define en el artculo 52 el principio de la probidad administrativa como el observar una conducta funcionaria intachable y un desempeo honesto y leal de la funcin o cargo, con preeminencia del inters general sobre el particular. Ms tarde, ya en el Ttulo IV, el artculo 62 enumera un listado de conductas que contravienen especialmente el principio de probidad administrativa. En adelante, en su prrafo 2 trata sobre las inhabilidades e incompatibilidades administrativas. En el prrafo 3, denominado De la declaracin de intereses, se hace una enumeracin de autoridades que debern presentar una declaracin pblica de intereses dentro del plazo de treinta das desde la fecha de la asuncin del cargo, dentro de los que se cuenta a los jefes de servicio y los 61

funcionarios que se desempeen hasta el nivel de jefe de departamento o su equivalente; respecto de esta declaracin de intereses, se establecen sanciones administrativas en los artculos 65 y 66. El prrafo 4, denominado De la responsabilidad y de las sanciones encarga, en su artculo 61, a las reparticiones encargadas del control interno de los rganos de la Administracin y a la Contralora General de la Repblica la obligacin de velar por la observancia de las normas de este ttulo.

5.2.

Ley N 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los rganos de la Administracin del Estado (en adelante Ley N 19.880) Su artculo 1 dispone que la presente ley establece y regula las bases del

procedimiento administrativo de los actos de la Administracin del Estado, y luego seala que en caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicar con carcter de supletoria; esto ltimo cobra real importancia para el tema de esta investigacin, por lo que ser profundizado en el Captulo IV. En su artculo 2, la Ley N 19.880 delimita su mbito de aplicacin, especificando que las disposiciones de la presente Ley sern aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa; adems, se aplicarn a la Contralora General de la Repblica, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, a los gobiernos regionales y las municipalidades. Luego, en su artculo 3 entrega un concepto de acto administrativo, definindolo como las decisiones formales que emitan los rganos de la Administracin del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pblica; tras definirlos, agrega que estos actos gozan de una presuncin de legalidad, de imperio y de exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecucin de oficio por la autoridad administrativa.

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Otras normas de la Ley N 19.880 que dicen relacin con el tema que nos ocupa son las siguientes: En su Captulo I, denominado Disposiciones Generales, se enumera y desarrollan los principios que regirn el procedimiento administrativo, que son los siguientes: escrituracin, gratuidad, celeridad, conclusivo, economa procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstencin, no formalizacin, inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad. Es importante hacer presente que el artculo 16 fue recientemente modificado, remitiendo el aludido principio de transparencia y publicidad a la Ley N 20.285 sobre Acceso a la Informacin Pblica, al sealar en su inciso segundo que salvo las excepciones establecidas en la Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y de Acceso a la Informacin de la Administracin del Estado y en otras disposiciones legales aprobadas con qurum calificado, son pblicos todos los actos y resoluciones de los rganos de la Administracin del Estado, as como sus fundamentos y documentos en que stos se contengan, y los procedimientos que utilicen en su elaboracin o dictacin. Luego, en el artculo 17, se enumeran los derechos de las personas en sus relaciones con la Administracin, de entre los que destacan los signados con la letra a), referido a conocer el estado de la tramitacin de los procedimientos en que tengan condicin de interesados, y con la letra f), en cuanto a formular alegaciones y aportar documentos en el curso del procedimiento. Estos derechos, de suma importancia para esta investigacin, sern tratados en el nmero 2.8. del Captulo III. El Captulo II, se denomina El Procedimiento Administrativo. En su prrafo 1, de las Normas bsicas, el artculo 18 nos entrega una definicin de procedimiento administrativo, entendindolo como una sucesin de actos trmite vinculados entre s, emanados de la Administracin y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal, y que consta de tres etapas: iniciacin, instruccin y finalizacin. 63

Agrega que todo el procedimiento administrativo deber constar en un expediente escrito o electrnico, donde se asienten los documentos presentados por todas las partes interesadas. El artculo 21 estipula que se considerarn interesados en el procedimiento administrativo a quienes lo promuevan como titulares de derechos, a los que, sin promoverlo, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisin que se adopte, y a aqullos cuyos intereses puedan resultar afectados por la resolucin y se apersonen previo a la dictacin de la resolucin definitiva. Por su parte, el artculo 23 establece plazos a ser respetados por autoridades y personal al servicio de la Administracin, mientras que el artculo 25 puntualiza que dichos plazos son de das hbiles, entendindose por inhbiles los sbados, domingos y festivos. El artculo 27 establece como plazo mximo de duracin para el procedimiento administrativo el de 6 meses, desde su iniciacin hasta que se emita la decisin final. En su prrafo 2, de la Iniciacin del procedimiento, el artculo 28 establece que los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada. Luego, en el artculo 32 se consagran medidas provisionales, que podrn ser adoptadas por el rgano administrativo de oficio o a peticin de parte. En su prrafo 3, de la Instruccin del procedimiento, el artculo 34 define los actos de instruccin como aqullos necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba

pronunciarse el acto, para luego ordenar que stos se realizarn de oficio, sin perjuicio de que los interesados tengan derecho a proponer determinadas actuaciones. El artculo 35 trata sobre el importantsimo tema de la prueba en el procedimiento administrativo, sealando que los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, y que sta se apreciar a conciencia; agrega que el instructor del procedimiento ordenar la apertura de un periodo de prueba por 64

un plazo no superior a treinta ni inferior a diez das. Finalmente, se estipula que el instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, y mediante resolucin motivada. El artculo 37 seala que para los efectos de la resolucin del procedimiento se solicitarn los informes contemplados en las disposiciones legales pertinentes, para luego puntualizar que stos sern facultativos y no vinculantes para la Administracin. El artculo 39 estipula un periodo de informacin pblica cuando la naturaleza del procedimiento as lo requiera. El Prrafo 4 se denomina Finalizacin del procedimiento. En su artculo 40 seala que pondrn trmino al procedimiento la resolucin final, el desistimiento, la declaracin de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud cuando sta no est prohibida, adems de la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes. El artculo 41 estipula el contenido de la resolucin final del procedimiento administrativo, disponiendo, entre otras cosas, que sta decidir las cuestiones planteadas por los interesados, sin poder agravar su situacin inicial; adems, otorga contenido al principio de inexcusabilidad, privando a la Administracin de la facultad de abstenerse de resolver los procedimientos administrativos. El artculo 43 consagra la figura del abandono del procedimiento en caso de inactividad del interesado por ms de treinta das, caso en el cual la Administracin le advertir de su situacin, brindndole siete das ms para que realice las diligencias correspondientes; de mantenerse la pasividad del interesado, la Administracin declarar el abandono del procedimiento y ordenar su archivo. Finalmente, el artculo 44 prescribe que la Administracin podr no declarar el abandono en caso de que la cuestin suscitada afecte el inters general o fuera conveniente continuarla para su esclarecimiento. El Captulo III, de la Publicidad y ejecutividad de los actos administrativos, en su prrafo 1, denominado Notificacin, distingue los actos administrativos de efectos individuales de los que afectaren a personas cuyo paradero fuere 65

ignorado: las primeras deben notificarse a los interesados conteniendo su texto ntegro, mientras que las segundas debern publicarse en el Diario Oficial. El artculo 46 indica que las notificaciones se harn por escrito, mediante carta certificada dirigida al domicilio que el interesado hubiere designado; esta modalidad de notificacin se entender practicada a contar del tercer da siguiente a su recepcin en la oficina de Correos que corresponda. Otra modalidad de notificacin que se contempla es la personal por medio de un empleado del rgano correspondiente, quien dejar copia ntegra del acto o resolucin que se notifica en el domicilio del interesado. Luego, el mismo artculo 46 estipula una tercera forma de notificacin, que es la que se realiza en la oficina o servicio de la Administracin si el interesado se apersonara a recibirla, firmando en el expediente la debida recepcin. Finalmente, el artculo 47 estipula la notificacin tcita, que es la que opera cuando el interesado a quien afectare el acto hiciere cualquier gestin en el procedimiento con posterioridad al acto, que suponga necesariamente su conocimiento. El Prrafo 2, de la Publicacin, estipula la obligacin de publicar en el Diario Oficial determinados actos administrativos, que tienen como comn denominador el tener un alcance ms amplio al mero individual, adems de los que expresamente se ordene publicar. El Prrafo 3, de la Ejecucin, que en su artculo 50 contiene una declaracin de principios, al afirmar que la Administracin pblica no iniciar ninguna actuacin material de ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolucin que le sirva de fundamento jurdico. Luego, seala que el rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa. El artculo 51 estipula que los actos de la Administracin Pblica sujetos al derecho administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo casos excepcionales. Finalmente, el artculo 52 indica que los actos administrativos no tendrn efecto retroactivo, salvo cuando

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produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros. El Captulo IV, de la Revisin de los actos administrativos, en su Prrafo 1 de los Principios generales, contempla la invalidacin parcial de los actos administrativos contrarios a derecho; sta podr ser parcial o total y previa audiencia del interesado, y siempre dentro del plazo de dos aos desde la notificacin o publicacin del acto. El artculo 54 seala que interpuesta una reclamacin ante la Administracin no podr el mismo reclamante deducir igual pretensin ante los tribunales de justicia hasta que sta haya sido resuelta, y que la interposicin de la reclamacin administrativa interrumpir el plazo para ejercer la accin jurisdiccional. El artculo 56 estipula que se ordenar que se corrijan por la Administracin o por el interesado, en su caso, los vicios que se advierta en el procedimiento, fijando plazos para ello. Finalmente, el artculo 57 trata sobre la suspensin del acto, que slo podr efectuarse mediante peticin fundada del interesado y que no procede por la interposicin de recursos administrativos en contra del acto. El Prrafo 2 se denomina De los recursos de reposicin y jerrquico. El artculo 59 seala que el recurso de reposicin se interpondr dentro del plazo de cinco das ante el mismo rgano que dict el acto que se impugna, y que en subsidio podr interponerse el recurso jerrquico, caso en el cual, de rechazarse total o parcialmente la reposicin, el expediente se elevar al superior que corresponda. Se indica tambin que, de no deducirse reposicin, el recurso jerrquico se interpondr para ante el superior jerrquico de quien hubiere dictado el acto impugnado dentro de los cinco das siguientes a su notificacin. A continuacin se enumeran las autoridades respecto de cuyos actos no puede interponerse recurso jerrquico, entre las que cuentan los jefes superiores de los servicios pblicos descentralizados, sealando que en este caso la reposicin agotar la va administrativa. El mismo artculo establece el plazo de treinta das para resolver el recurso jerrquico, plazo en el que deber or tambin al rgano recurrido. 67

El Prrafo 3, Del recurso extraordinario de revisin, en su nico artculo, consagra este recurso excepcional y seala las circunstancias calificadas que debern concurrir para interponerlo. El Prrafo 4, De la revisin de oficio de la Administracin, hace referencia a la facultad de los rganos de la Administracin de revocar los actos administrativos que haya dictado, fijando para tal efecto circunstancias en que esta revocacin no procede. Su artculo 62 indica que la autoridad administrativa que dict una decisin que ponga trmino a un procedimiento podr aclararla y rectificar sus errores de forma de oficio o a peticin del interesado. En su Captulo V y final, la Ley N 19.880 contiene Disposiciones finales, algunas de las cuales tienen una gran relevancia prctica, tales como las que tratan sobre el silencio positivo y el silencio negativo. El artculo 64 se refiere al primero de ellos, prescribiendo que transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento sin que la Administracin se pronuncie sobre ella, el interesado podr denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que deba resolver el asunto, requirindole una decisin acerca de su solicitud; dicha autoridad deber otorgar recibo de la denuncia, junto con su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerrquico dentro del plazo de 24 horas. Si luego de ello la autoridad no se pronuncia en el plazo de cinco das desde la recepcin de la denuncia, la solicitud del interesado se entender aceptada, caso en que el interesado podr pedir que se certifique sin ms trmite que su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. Por su parte, el artculo 65 trata sobre el silencio negativo. ste estipula que se entender rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal, cuando la Administracin acte de oficio, cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos y cuando se ejerza el derecho de peticin contemplado en el 68

numeral 14 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica. En este caso, el interesado tambin podr pedir que se certifique sin ms trmite que su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal, entendindose que desde la fecha en que se emita dicho certificado empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan. Finalmente, el artculo 66 otorga a los actos administrativos que concluyan por aplicacin del silencio positivo o negativo los mismos efectos que aqullos que culminaran con una resolucin expresa de la Administracin, desde la fecha de la certificacin respectiva.

5.3.

Decreto con fuerza de Ley N 29 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N 18.834 sobre Estatuto Administrativo. El Estatuto Administrativo es el cuerpo legal encargado de regular las

relaciones entre el Estado y el personal de los ministerios, intendencias, gobernaciones y de los servicios pblicos centralizados y descentralizados creados para el cumplimiento de la funcin administrativa, con las excepciones contempladas en el inciso segundo del artculo 21 de la Ley N 18.575. De su extenso articulado rescatar las disposiciones ms relevantes para el tema que motiva este trabajo: En su Ttulo I, denominado Normas generales, el artculo 2 estipula que los cargos de planta o a contrata slo podrn corresponder a funciones propias de las instituciones a las que rige el Estatuto, y que respecto de las dems actividades deber procurarse que su prestacin se efecte por el sector privado. El artculo 3 entrega una serie de conceptos, entre los que se rescata el de carrera funcionaria, que el Estatuto vincula a los principios jerrquicos, profesionales o tcnicos que garanticen la igualdad de oportunidades para el acceso, la dignidad de la funcin pblica, la capacitacin y el ascenso, la estabilidad en el empleo y objetividad en las calificaciones en funcin del mrito y de la antigedad. El artculo 5 prescribe que para los efectos de la carrera 69

funcionaria las instituciones slo podrn tener las siguientes plantas de personal: de Directivos, de Profesionales, de Tcnicos, de Administrativos y de Auxiliares. El artculo 6 agrega que la carrera funcionaria se iniciar con el ingreso en calidad de titular a un cargo de la planta y que se extender hasta los cargos de jerarqua inmediatamente inferior a los de exclusiva confianza. El artculo 7 enumera los cargos que sern de exclusiva confianza del Presidente de la Repblica o de la autoridad facultada para efectuar el nombramiento, y en su letra c) incluye a los jefes superiores de los servicios pblicos, sus subdirectores, directores regionales o jefaturas de niveles jerrquicos equivalentes o superiores a dichas jefaturas, cualquiera que sea su denominacin. El artculo 8 seala que los cargos de jefes de departamento y los de niveles de jefatura jerrquicos equivalentes de los ministerios y servicios pblicos sern de carrera, y establece las reglas especiales a las que se sometern, bsicamente relativas a los concursos a los que debern someterse los postulantes a ellos. El artculo 9 indica que todo cargo pblico necesariamente deber tener asignado un grado de acuerdo con la importancia de la funcin que se desempee y, como consecuencia, le corresponder el sueldo de ese grado. El artculo 11 excluye del rgimen del Estatuto Administrativo a los profesionales que se contraten a honorarios para la realizacin de labores accidentales. El artculo 12 establece los requisitos para ingresar a la Administracin del Estado, los que detallaremos por estimarlos relevantes en relacin al tema que nos convoca: (i) Ser ciudadano. An cuando se establecen hiptesis de contratacin de extranjeros, la letra a) del artculo 12 se apresura en aclarar que en igualdad de condiciones se preferir a los chilenos. (ii) Haber cumplido con la ley de reclutamiento y movilizacin, cuando fuere procedente. 70

(iii) (iv)

Tener salud compatible con el desempeo del cargo. Haber aprobado la educacin bsica y poseer el nivel educacional o ttulo profesional o tcnico que por la naturaleza del empleo exija la ley.

(v)

No haber cesado en un cargo pblico como consecuencia de haber obtenido una calificacin deficiente, o por medida disciplinaria, salvo que hayan transcurrido ms de cinco aos desde la fecha de expiracin de funciones.

(vi)

No estar inhabilitado para el ejercicio de funciones o cargos pblicos, ni hallarse condenado por crimen o simple delito.

Estos requisitos cobran suma importancia al tratar el tema de la objetividad y especializacin de los funcionarios que desempeen la funcin inspectora, tal como ya tratamos en numerales anteriores de este trabajo. El Ttulo II se denomina De la carrera funcionaria. En su Prrafo 1, Del ingreso, se establece que el ingreso a los cargos de carrera en calidad de titular se har por un concurso pblico tcnico y objetivo y que todas las personas que cumplan con los requisitos correspondientes tendrn el derecho a postular en igualdad de condiciones. Luego, se prohbe expresamente todo acto de discriminacin que se traduzca en exclusiones o preferencias que tengan por objeto anular o alterar la igualdad de oportunidades en el empleo, puntualizando que las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no sern consideradas discriminacin. Esta disposicin es de suma importancia puesto que entrega operatividad al derecho contemplado en el nmero 17 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica, a saber, el derecho a la admisin a todas las funciones y empleos pblicos, y su enrgico planteamiento debera considerarse un ejemplo para otros cuerpos normativos. Ya en su prrafo 3, y en relacin con la objetividad y especializacin de los funcionarios de la Administracin, el artculo 26 define la capacitacin como 71

el conjunto de actividades permanentes, organizadas y sistemticas destinadas a que los funcionarios desarrollen, complementen, perfeccionen o actualicen los conocimientos y destrezas necesarios para el eficiente desempeo de sus cargos o aptitudes funcionarias, para en su artculo siguiente distinguir tipos de capacitacin y asignarles un orden de preferencia. El articulado que sigue le otorga especial relevancia a la capacitacin de los funcionarios, asignndole fondos y otorgndole obligatoriedad para quienes sean seleccionados para ella. En su prrafo 4 De las calificaciones, se establece que el sistema de calificacin tendr por objeto evaluar el desempeo y las aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y caractersticas de su cargo, y servir de base para la promocin, los estmulos y la eliminacin del servicio. El artculo 33 prescribe que todos los funcionarios deben ser calificados anualmente en alguna de las cuatro listas que se establecen para ese efecto, que van desde la distincin hasta la eliminacin del cargo, y el artculo 34 enumera cargos que no sern calificados, entre los que cuentan los Jefes Superiores de la institucin. Estas calificaciones estarn a cargo de Juntas Calificadoras, segn prescriben los artculos 35 y 36. En el mismo sentido, el artculo 53 al referirse a los concursos internos consolida cuatro factores a evaluar en los funcionarios aspirantes: capacitacin pertinente, evaluacin del desempeo, experiencia calificada y aptitud para el cargo, cada uno en un 25%. El Ttulo III, De las obligaciones funcionarias, en su artculo 61 las enumera detalladamente. De entre ellas destacan las contempladas en la letras g), sobre el cumplimiento del principio de probidad administrativa, h), de guardar secreto sobre determinados asuntos y k), de denunciar ante a la justicia, con la debida prontitud, los crmenes o simples delitos, y a la autoridad competente, los hechos de carcter irregular de que tome conocimiento en el ejercicio de su cargo.

72

En el artculo 84 se enumeran una serie de prohibiciones a las que estarn afectos los funcionarios de la Administracin. Entre ellas destacan las signadas en la letra e), que dice relacin con someter a tramitacin innecesaria o dilacin los asuntos sometidos a su conocimiento o exigir para estos efectos documentos o requisitos no establecidos en las disposiciones vigentes, en la letra f), relativa a solicitar o aceptar donativos o privilegios de cualquier naturaleza para s o para terceros, y en la letra g), en la parte que hace alusin al mal uso de la informacin reservada o confidencial del organismo. Tanto las obligaciones como las prohibiciones de los funcionarios sern tratadas en profundidad en el nmero 2.6 del Captulo III de este trabajo. El Prrafo 6, De las incompatibilidades, establece la incompatibilidad jerrquica entre familiares y la de todos los empleos a que se refiere el Estatuto entre s y con todo otro empleo o funcin que se preste al Estado, salvo las excepciones contempladas en el artculo 87. El Ttulo IV se denomina De los derechos funcionarios, y de su articulado destacamos el derecho a la estabilidad y al ascenso consagrados en el artculo 89, y el derecho a defensa que debe prestarle la institucin en caso de atentados contra su vida o integridad corporal en el desempeo de sus funciones. Ms adelante, el artculo 161 seala que los derechos de los funcionarios consagrados por este Estatuto prescribirn en el plazo de dos aos contados desde la fecha en que se hubieren hecho exigibles. El Ttulo V trata De la responsabilidad administrativa. En su artculo 120, se especifica que la sancin administrativa es independiente de la responsabilidad civil y penal, por lo que las decisiones jurisdiccionales no privan de la posibilidad de aplicar al funcionario una medida disciplinaria en razn de los mismos hechos. Esta disposicin se contrapone al artculo 54 de la Ley N 19.880, que seala que interpuesta una reclamacin ante la Administracin no podr el mismo reclamante deducir igual pretensin ante los tribunales de justicia hasta que sta haya sido resuelta, por lo que no queda ms que concluir

73

que el criterio respecto de la eventual responsabilidad de la Administracin es menos severo que el de la responsabilidad funcionaria. El artculo 121 enumera las medidas disciplinarias de que pueden ser objeto los funcionarios: censura, multa, suspensin del empleo desde treinta das a tres meses y la destitucin, mientras que el artculo 126 establece la investigacin sumaria en contra de los funcionarios en caso se eventuales sanciones disciplinarias y en los casos que prescriba la ley. Para hechos de mayor gravedad, los artculos 127 y 128 contemplan el sumario administrativo, que puede incluso derivar en la remisin de los antecedentes a la justicia ordinaria para efectos de iniciar una investigacin criminal. El Ttulo VI trata De la cesacin del cargo. En l se enumeran las causales de cesacin (artculo 146), que son la aceptacin de la renuncia, la obtencin de jubilacin, la declaracin de vacancia, la supresin del empleo, el trmino del periodo por el cual se es designado y el fallecimiento del funcionario. Luego, el artculo 148 puntualiza que, tratndose de cargos de exclusiva confianza, la remocin se har efectiva por medio de la peticin de renuncia que formular el Presidente de la Repblica o la autoridad llamada a efectuar el nombramiento, caso en el cual el funcionario deber presentar su renuncia dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, bajo el apercibimiento de declararse vacante el cargo. Por su parte, el Ttulo VII trata de la Extincin de la responsabilidad administrativa. Su artculo 158 estipula un plazo de cuatro aos para la prescripcin de la accin disciplinaria, contados desde el da en que el funcionario hubiere incurrido en la accin u omisin que le da origen. Por ltimo, el Ttulo final, denominado Disposiciones varias, contiene el artculo 162, que enumera los funcionarios que, conforme al artculo 43 de la Ley de Bases, se regirn por estatutos de carcter especial. En particular, la letra e) de este artculo menciona al personal que cumpla funciones fiscalizadoras en: la Fiscala Nacional Econmica, el Servicio Nacional de 74

Aduanas, el Servicio de Impuestos Internos, la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, la Superintendencia de Valores y Seguros, la Superintendencia de Seguridad Social, la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones y la Direccin del Trabajo. Respecto de los funcionarios contemplados en esta letra e) como de los aludidos en los otros cinco numerales del artculo 162, estos se sujetarn a las normas de este Estatuto en los aspectos no regulados por sus estatutos especiales. El artculo 4 transitorio del Estatuto Administrativo puntualiza que mientras no se dicten los nuevos estatutos especializados a que se refiere el aludido artculo 162, continuarn rigiendo los que actualmente en vigencia, aplicndose

supletoriamente las normas del presente Estatuto. A pesar de la exhaustiva investigacin que hicimos a este respecto tanto externamente como al interior de la Direccin del Trabajo, no nos fue posible ubicar un estatuto de carcter especial respecto del personal que cumple funciones fiscalizadoras en la Direccin del Trabajo. En efecto, de la informacin que tuvimos a mano no nos qued ms que concluir que todos los funcionarios de la Direccin del Trabajo, sin excepcin alguna, se rigen por lo establecido en el Estatuto Administrativo. De hecho, en su Manual de autoinstruccin sobre los Procedimientos de fiscalizacin, que estudiaremos a fondo en el Captulo III de esta investigacin, se hacen reiteradas alusiones al Estatuto Administrativo, sobre todo en lo que respecta a las obligaciones y prohibiciones funcionarias, an cuando no se plantea una aplicacin estricta del mismo.

5.4. Ley 20.285 sobre acceso a la informacin pblica. Esta Ley entr en vigencia recin el 20 de abril de 2009, prometiendo generar toda una revolucin en cuanto al acceso a la informacin pblica por parte de los ciudadanos. En su artculo 1 delimita su mbito de aplicacin, sealando que regula el principio de transparencia de la funcin pblica, el derecho de acceso a la informacin 75

de los rganos de la Administracin del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la informacin. Luego, el artculo 2 dispone que esta Ley ser aplicable a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pblica, y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa, as como tambin a la Contralora General de la Repblica, al Banco Central, a las empresas pblicas creadas por ley, a las empresas del Estado y sociedades en que ste tenga participacin accionaria superior al 50 % o mayora en el directorio, en las disposiciones que esta Ley expresamente seale; respecto de los dems rganos del Estado, estos se ajustarn a las disposiciones de sus respectivas leyes orgnicas que versen sobre los asuntos que trata esta Ley. Dada la importancia que cobran ciertas disposiciones de esta Ley para el tema que nos convoca, a continuacin detallaremos algunas de sus disposiciones: En su Ttulo I, de Normas generales, los artculos 3 y 4 consagran la transparencia como un principio clave para el desempeo de la funcin pblica, al que deben dar cumplimiento tanto las autoridades como los funcionarios de la Administracin del Estado. El inciso segundo del artculo 4 plantea una definicin del principio de transparencia, como el consistente en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administracin, as como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa informacin, a travs de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley. El Ttulo II, denominado De la publicidad de la Informacin de los rganos de la Administracin del Estado, estipula en su artculo 5 que En virtud del principio de transparencia de la funcin pblica, los actos y resoluciones de los rganos de la Administracin del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictacin, son pblicos, salvo las 76

excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de qurum calificado. Asimismo, es pblica la informacin elaborada con presupuesto pblico y toda otra informacin que obre en poder de los rganos de la Administracin, cualquiera sea su formato, soporte fecha de creacin, origen, clasificacin o procesamiento, a menos que est sujeta a las excepciones sealadas. Transcribimos esta norma completamente puesto que puede considerarse una declaracin de principios, resumiendo en pocas lneas el espritu que inspir la creacin de la Ley de acceso a la informacin pblica. El Ttulo III, De la Transparencia Activa, enumera en su artculo 7 una serie de informaciones que los rganos de la Administracin del Estado debern mantener a disposicin permanente del pblico en sus sitios electrnicos, los que, adems, debern ser actualizados una vez al mes; stas dicen relacin genrica con la estructura, el personal, las facultades y los gastos del rgano respectivo. El artculo 8 entrega un arma a la ciudadana para materializar sus derechos, otorgndole a cualquier persona la facultad de reclamar ante el Consejo para la Transparencia si alguno de los organismos de la Administracin no informa lo prescrito en el artculo anterior, accin que se tramitar conforme al procedimiento establecido para la accin de amparo al derecho a la informacin que mencionaremos ms adelante. El Ttulo IV, denominado Del Acceso a la Informacin de los rganos de la Administracin del Estado, establece en su artculo 10 que toda persona tiene derecho a solicitar y recibir informacin de cualquier rgano de la Administracin del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley. Luego, el artculo 11 consagra un largo listado de principios que reconocera el derecho a la informacin, a saber: relevancia, libertad de informacin, apertura o transparencia, mxima divulgacin, divisibilidad, facilitacin, no

discriminacin, oportunidad, control, responsabilidad y gratuidad. El artculo 21 establece las nicas causales de secreto o reserva de ley en cuya virtud se podr denegar total o parcialmente el acceso a la informacin: 77

(i)

Cuando la publicidad, comunicacin o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del rgano requerido, particularmente: a) Si es en desmedro de la prevencin, investigacin y persecucin de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurdicas y judiciales b) Tratndose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopcin de una resolucin, medida o poltica, sin perjuicio que los fundamentos de aqullas sean pblicos una vez que sean adoptadas c) Tratndose de requerimientos de carcter genrico, referidos a un elevado nmero de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atencin requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales.

(ii)

Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte los derechos de las personas, particularmente tratndose de su seguridad, su salud, la esfera de su vida privada o derechos de carcter comercial o econmico.

(iii)

Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte la seguridad de la Nacin, particularmente si se refiere a la defensa nacional o la mantencin del orden pblico o la seguridad pblica.

(iv)

Cuando su publicidad, comunicacin o conocimiento afecte el inters nacional, en especial si se refieren a la salud pblica o las relaciones internacionales y los intereses econmicos o comerciales del pas.

(v)

Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de qurum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales sealadas en el artculo 8 de la Constitucin Poltica. El artculo 24 prescribe que vencido el plazo de veinte das hbiles

prorrogables a treinta concedido por el artculo 14 para efectos de entregar la 78

informacin requerida por el particular, o denegada la peticin, el solicitante podr recurrir ante el Consejo para la Transparencia solicitando el amparo a su derecho a la informacin. En contra de la resolucin a esta accin que deniegue el acceso a la informacin, proceder el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante, conforme al artculo 28 y siguientes, resolucin contra la cual no proceder recurso alguno. El Ttulo V, Del Consejo para la Transparencia, viene a instaurar este organismo al que ya se haba hecho alusin recurrentemente en la Ley. En los artculos 31 y 32 se le define como una corporacin autnoma de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, que tiene por objeto promover la transparencia de la funcin pblica, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la informacin de los rganos de la Administracin del Estado y garantizar el derecho de acceso a la informacin. El Ttulo VI se denomina Infracciones y Sanciones. Como su nombre lo indica, en l se establecen sanciones a quien deniegue infundadamente el acceso a informacin (artculo 45), a quien no entregue oportunamente la informacin en la forma decretada (artculo 46), a quienes no cumplan con las normas sobre transparencia activa (artculo 47), las que consistirn en multas

correspondientes a distintos porcentajes de la remuneracin del infractor. Adems, el artculo 48 prescribe que las sanciones debern ser publicadas en los sitios electrnicos del Consejo para la Transparencia y del rgano o servicio al que ste pertenezca. Finalmente, el artculo 49 establece que estas sanciones se aplicarn luego de realizarse una investigacin sumaria o un sumario administrativo, conforme a lo dispuesto en el Estatuto Administrativo, an cuando tambin pueden ser impuestas por la Contralora General de la Repblica, cuando as lo solicite el Consejo. Finalmente, el Ttulo VII de Disposiciones Transitorias introduce

modificaciones a ciertos cuerpos legales para efectos de concretar la puesta en 79

marcha de la Ley, entre los que cuentan la Ley N 18.575 y la Ley N 19.880, tal como ya se adelant en los numerales en que se trataron dichas normas. A la fecha, ms all de las expectativas iniciales que gener la promulgacin de esta ley, en la prctica nos seguimos encontrando con dificultades para acceder a la informacin al interior de los servicios pblicos, las que se hicieron patente en la realizacin de esta investigacin. Sin embargo, la sola alusin a la Ley sobre acceso a la informacin nos facilit en parte la tarea, cumpliendo as, aunque sea de forma indirecta, su objetivo principal.

5.4.

Ley 20.416 que fija normas especiales para las empresas de menor tamao De fecha 3 de febrero de 2010, esta ley viene a responder a la necesidad de

proteger y fomentar la actividad de las empresas de menor tamao en nuestro pas. En este sentido, introduce interesantes modificaciones a diversos cuerpos legales, entre los que cuenta el Cdigo del Trabajo. A continuacin, pasaremos a revisar sus aspectos ms interesantes relativos a nuestro tema de investigacin. En su artculo primero, define como su objetivo el facilitar el desenvolvimeinto de las empresas de menor tamao, mediante la adecuacin y creacin de normas regulatorias que rijan su iniciacin, funcionamiento y trmino, en atencin a su tamao y grado de desarrollo. El artculo segundo seala que se entender por empresas de menor tamao las micorempresas, pequeas empresas y medianas empresas. Se define a las microempresas como aqullas cuyos ingresos anuales por ventas y servicios del giro no hayan superado las 2.400 Unidades de Fomento en el ltimo ao calendario; a las pequeas empresas como aqullas cuyos ingresos anuales por ventas, servicios y otras actividades del giro sean superiores a 2.400 Unidades de Fomento y no exceden de 25.000 Unidades de Fomento en el ltimo ao calendario; y por ltimo, define a las medianas empresas como aqullas cuyos ingresos anuales por

80

ventas, servicios y otras actividades del giro sean superiores a 25.000 Unidades de Fomento y no exceden las 100.000 unidades de fomento en el ltimo ao calendario. El artculo sexto implica una verdadera innovacin en el tema de los procedimientos de fiscalizacin de la administracin, por lo menos en lo que respecta a las empresas de menor tamao. Esta disposicin, por ser extremadamente relevante y llamativa para esta investigacin, ser transcrita en su integridad: Los servicios pblicos que realicen procedimientos de fiscalizacin a empresas de menor tamao, debern mantener publicados en sus sitios web institucionales y disponibles al pblico en sus oficinas de atencin ciudadana, los manuales o resoluciones de carcter interno en los que consten las instrucciones relativas a los procedimientos de fiscalizacin establecidos para el cumplimento de su funcin, as como los criterios establecidos por la autoridad correspondiente que guan a sus funcionarios y fiscalizadores en los actos de inspeccin y de aplicacin de multas y sanciones. El incumplimiento de dichas normas por los funcionarios fiscalizadores, y la interpretacin extensiva o abusiva de la ley o de las disposiciones de los manuales o resoluciones a que se refiere el inciso anterior, darn lugar a la nulidad de derecho pblico del acto fiscalizador, adems de las responsabilidades administrativas que correspondan. Sin perjuicio de lo sealado en el inciso primero, sern aplicables a la obligacin de publicidad que establece el presente artculo las causales de secreto o reserva contempladas en el artculo 21 de la Ley N 20.085. Sin duda, esta es la disposicin ms completa en cuanto a la necesidad de regulacin del procedimiento administrativo de fiscalizacin y a la publicidad que se le debe dar al mismo, siendo totalmente revolucionaria en el contexto de la normativa que hemos revisando hasta ahora. Ms an cuando tiene por destinatario a las empresas de menor tamao, quienes son los fiscalizados potenciales ms vulnerables.

81

En el artculo duodcimo se establecen las modificaciones a diversos cuerpos normativos que acarrea la implementacin de la Ley. En su nmero 3) alude al Cdigo del Trabajo, disponiendo la intercalacin de un artculo 505 bis luego del artculo 505, la sustitucin del antiguo artculo 506 por uno nuevo, la intercalacin de los artculos 506 bis y 506 ter despus del artculo 506 y sustituyendo al artculo 511 por uno nuevo. En todas estas modificaciones se tiende a introducir variantes en cuanto a los criterios aplicables a las empresas de menor tamao respecto de las dems, las que sern analizadas en cuanto sea pertinente en el Captulo III de este trabajo. Finalmente, el artculo primero transitorio dispone que dentro de los dos primeros aos de vigencia de la presente ley, la Subsecretara de Economa y Empresas de Menor Tamao har una revisin de la reglamentacin actualmente aplicable a las Empresas de Menor Tamao, con la finalidad de proponer a los rganos pblicos competentes las adecuaciones que sean necesarias para el cumplimiento del objetivo sealado en el artculo primero de esta Ley. Todo esto, con el objeto de dar origen a un compendio de normas aplicables a las empresas de menor tamao, el que ser puesto a disposicin de los usuarios en la pgina web del ministerio. En virtud de este artculo transitorio, se establece que deberemos esperar dos aos para que lo dispuesto en la Ley que fija normas especiales para las empresas de menor tamao, incluido el artculo sexto recin transcrito, se materialice

completamente. En efecto, a la fecha de terminacin de este trabajo, la pgina web de la Direccin del Trabajo an no cuenta con informacin relativa al trato especial de estas empresas.

82

III. Procedimiento administrativo de fiscalizacin aplicado por la Direccin del Trabajo

1. Potestad inspectora de la Administracin y la Direccin del Trabajo: la funcin fiscalizadora Dentro de las funciones y atribuciones con que cuenta en la actualidad la Direccin del Trabajo, la que profundizaremos en la ltima parte de este trabajo es la funcin fiscalizadora, como forma de materializacin de la potestad inspectora de la Administracin. Tal como se seal al comienzo de esta investigacin, la Direccin del Trabajo surgi como una respuesta a las desigualdades que se produjeron en el contexto de la revolucin industrial. En adelante, el Estado asumi la proteccin de la parte ms dbil de la relacin contractual laboral, y con ese objeto surgi un profuso ordenamiento laboral que, para cumplir satisfactoriamente con sus nobles objetivos, requera utilizar un servicio especializado, que fiscalizara su efectiva puesta en prctica. En definitiva, por ms acabada que resulte una norma, sta slo tiene valor si se aplica de modo efectivo, por lo que una Direccin del Trabajo eficaz constituye la mejor garanta para el cumplimiento de la misma, teniendo en cuenta las especiales caractersticas del Derecho del Trabajo, como son su carcter tutelar y el hecho de que sus normas sean de orden pblico La Direccin del Trabajo entiende por labor fiscalizadora aquella que, persiguiendo el control del cumplimiento de los derechos laborales, previsionales y de higiene y seguridad consagrados por la ley en beneficio de los trabajadores, ha de valerse de un examen razonado por parte del fiscalizador de la realidad laboral en la que dichos derechos deben materializarse, para determinar al fin, si dicha realidad especfica se ajusta a la normativa laboral vigente. Asimismo, agrega que el objetivo especfico y primordial de la fiscalizacin es facilitar un progresivo cambio conductual de los empleadores que incurran en infracciones al orden laboral vigente. Esta labor es 83

llevada a cabo por funcionarios pblicos que tienen el carcter de ministros de fe respecto de las actuaciones ejecutadas en el ejercicio de su funcin, denominados genricamente inspectores del trabajo o fiscalizadores, y su actividad es realizada fundamentalmente por medio de visitas a los lugares de trabajo, y se desarrolla tanto por iniciativa propia, como en virtud de una denuncia o por requerimiento de las autoridades respectivas39. En la actualidad, la potestad de inspeccin es conferida a la Direccin del Trabajo en las siguientes normas: Artculo 505 del Cdigo del Trabajo estipula que La fiscalizacin del cumplimiento de la legislacin laboral y su interpretacin corresponde a la Direccin del Trabajo El Considerando N 2 del D.F.L. N2 estipula que la Direccin del Trabajo es el organismo creado por ley para supervigilar la aplicacin de esas leyes las que garantizan los derechos sociales de los trabajadores y realizar convenientemente la labor tcnica y fiscalizadora respectiva El inciso segundo del artculo 1 del mismo D.F.L. N2 prescribe Le corresponder particularmente, sin perjuicio de las funciones que leyes generales o especiales le encomienden: a) La fiscalizacin de la aplicacin de la legislacin laboral. Adems, debemos recordar el marco normativo que rige a la Direccin del Trabajo, detallado en el nmero 4 del Captulo I de este trabajo, que contiene una serie de normas que atribuyen a este Servicio la potestad de inspeccin sobre diversas situaciones; para estos efectos, nos remitiremos a los contenidos desarrollados en ese nmero.

2. Procedimiento General de Fiscalizacin de la Direccin del Trabajo

39

Orden de Servicio N4, de 12 de junio de 2001.

84

La Direccin del Trabajo se ha preocupado de construir un Procedimiento General de Fiscalizacin a partir de la normativa difusa que le rige, para lo cual elabor dos normas de carcter interno, la Orden de Servicio N4 de fecha 12 de junio de 2001, que Sistematiza y actualiza regulacin de procedimientos de fiscalizacin y sus efectos jurdicos, y la Circular N88 de fecha 5 de julio de 2001, denominada Manual de Procedimientos de Fiscalizacin, tendientes a uniformar el procedimiento de fiscalizacin a aplicar por los Inspectores del Trabajo. La Orden de Servicio N4 seala entre sus fundamentos estar destinada a sistematizar y actualizar las normas administrativas que regulan los procedimientos de fiscalizacin, entendiendo esto como parte del proceso de modernizacin de la labor de fiscalizacin, que se encuadra en un contexto ms amplio de modernizacin de la Direccin del Trabajo y de la Administracin Pblica en general. Por su parte, la Circular N 88 establece un tipificador de infracciones laborales y diversos cuadros en que se establecen determinadas sanciones y grados para cada tipo de infraccin. Sin embargo, estas normas, adems de ser de difcil acceso para los particulares, los que, en la mayora de los casos, ignoran incluso su existencia, han sufrido innumerables modificaciones desde su dictacin, lo que devuelve la incertidumbre sobre la materia. La Orden de Servicio N4 define el Procedimiento General de Fiscalizacin como el conjunto ordenado y sistemtico de actos administrativos destinados a cumplir la finalidad de asegurar el cumplimiento de la legislacin laboral y de seguridad social, segn las facultades que el ordenamiento jurdico le ha entregado a la Direccin del Trabajo. Con el objeto de reordenar la materia, y dentro de su Plan Estratgico Institucional definido a comienzos del ao 2000, la Divisin de Fiscalizacin de la Direccin del Trabajo hizo un nuevo esfuerzo de sistematizacin y reorden las normas internas que informan los procedimientos de fiscalizacin, elaborando un Manual de autoinstruccin sobre los Procedimientos de fiscalizacin, con el objeto de ilustrar sobre el tema a los inspectores y funcionarios a cargo de los mismos. Dicho Manual, al cual tuvimos acceso en su versin actualizada, es de uso interno de la Direccin y no est a disposicin de los particulares, salvo que se solicite directamente en la Direccin del 85

Trabajo; consideramos de gran importancia este material, dado que contiene una visin completa sobre cmo la misma Direccin del Trabajo quiere que se desarrollen los procedimientos de fiscalizacin. Es de suma importancia tener en consideracin que la Direccin plantea que, tanto la fiscalizacin como el cumplimiento de los objetivos contenidos en planes y programas institucionales, se deben ajustar total y cabalmente a la normativa de fondo y forma que regula la fiscalizacin de este Servicio, cuya parte procedimental cuenta bsicamente con regulacin administrativa40. De este modo, se remite directamente a las normas de procedimiento administrativo, lo que es de suma importancia, puesto que dicha normativa, analizada profusamente en el nmero 5 del Captulo II de esta investigacin, enriquece considerablemente los mrgenes de este Procedimiento General de Fiscalizacin.

A continuacin, y basndonos fundamentalmente en la Orden de Servicio N4 y la Circular N88, junto con el Manual de autoinstruccin recin aludido y en toda la normativa que tenemos sobre la materia, que en parte ya hemos desarrollado en numerales anteriores de este trabajo, vamos a analizar cmo debera materializarse la potestad inspectora de la Direccin del Trabajo, segn la ptica de esta ltima.

2.1.

Caractersticas del procedimiento administrativo de fiscalizacin

El Manual de autoinstruccin de Procedimientos de fiscalizacin es enftico en sealar las diferencias entre el procedimiento administrativo y el procedimiento jurisdiccional. Bsicamente, seala que el primero es aplicable a conflictos que recin surgen, por lo que son de menor complejidad, mientras que el segundo opera frente a conflictos ya consolidados, que por lo general tienen una densidad mayor. En este contexto, y basndonos en lo que prescribe la Orden de Servicio N4, enunciaremos

40

Procedimientos de fiscalizacin, Manual autoinstruccional, Escuela Tcnica de Formacin, Divisin de Inspeccin, Direccin, del Trabajo, 2009, p. 32.

86

los

rasgos

caractersticos

que

debe

tiene

la

fiscalizacin

como

actuacin

administrativa: Rpida y oportuna: Se seala que su tramitacin promedio alcanzar un promedio mximo de dos o tres meses por fiscalizacin, en contraposicin a los procedimientos judiciales, que como mnimo tienen una duracin de un ao en primera instancia. Simple: La Direccin plantea que la simpleza del procedimiento administrativo de fiscalizacin se funda en la unilateralidad investigativa por parte del fiscalizador; adems, alude al hecho que el o los trabajadores se mantienen ajenos, y slo en calidad de interesados o eventuales beneficiados de la investigacin. De aplicacin masiva y general: En virtud de sus objetivos, la fiscalizacin laboral requiere de una gran capacidad disuasiva de la infraccionalidad, lo que requiere su presencia masiva en la sociedad. De efectos provisionales, esencialmente revisable a nivel jurisdiccional, sin perjuicio de la posibilidad de revisin administrativa: Esto porque sus efectos son impugnables, tanto a nivel administrativo como jurisdiccional. De bajo costo: Se refiere tanto a la inexistencia de costos para los interesados o beneficiados en activar la fiscalizacin, como tambin al ideal de ocasionar la menor alteracin posible en la actividad del fiscalizado, con pleno respeto a sus derechos. Con alto impacto disuasivo y demostrativo: El procedimiento de fiscalizacin busca su extensin e irradiacin a todas las potenciales situaciones que se encuentren alrededor de los casos de infraccin, induciendo as al cumplimiento por la necesidad y conveniencia de respetar la ley, para no verse expuesto a una sancin administrativa que se presenta en forma rpida y eficaz. Es necesario hacer presente que esta caracterstica que persigue el procedimiento administrativo de fiscalizacin se relaciona directamente con la finalidad preventiva de la potestad de inspeccin, a la que hicimos referencia en el nmero 3.4.4. del segundo captulo de esta investigacin. 87

 Con aplicacin preponderante en las fases preventivas de la conflictividad laboral o en las primeras etapas de su manifestacin: Las que, de por s se caracterizan por tener menor complejidad e intensidad. Debe percibir y apreciar los hechos en forma directa e inmediata: En virtud de ello, se requiere una actitud activa y alerta del funcionario, que es el encargado de constatar la realidad del sitio fiscalizado, por lo que la inspeccin no debe limitarse al examen de los documentos que proporcione para tal efecto el empleador, sino que debe centrarse en lo que el fiscalizador pueda percibir a travs de sus sentidos. 2.2. Clasificacin de la fiscalizacin laboral

En el desarrollo de la labor inspectiva pueden identificarse dos fases: una investigativa, de apreciacin de los hechos, y otra resolutiva; esta ltima es la que implica la generacin de actos administrativos, especficamente la sancin

administrativa, de detectarse infracciones a la norma tutelada. En virtud de estas fases, es posible distinguir la fiscalizacin ordinaria o propiamente tal, que abarca en plenitud ambas fases, de otra llamada extraordinaria, que slo utiliza la fase investigativa, y que termina con un informe destinado a sustentar otras decisiones o actos administrativos, sin contemplar la procedencia de sanciones por parte de la Direccin del Trabajo. A continuacin, desarrollaremos esta clasificacin de la fiscalizacin laboral, para efectos de situar en ella el Procedimiento General de Fiscalizacin de la Direccin del Trabajo. 2.2.1. Fiscalizacin ordinaria o propiamente tal Tal como adelantamos, es la que tiene prevista todas las fases sustantivas de la actividad inspectora, por lo que tiene las dos fases bien definidas: la investigativa, en que se aprecian los hechos, y la resolutiva, en la que se aplica una sancin administrativa en caso de detectarse una infraccin a la norma tutelada. Es importante hacer presente que, por mucho que este tipo de fiscalizacin contemple la posibilidad de aplicacin de una multa administrativa, esto ocurrir slo si el fiscalizado ha cometido una infraccin a la normativa laboral, por lo que el hecho de no cursar dicha

88

multa no desnaturaliza a la fiscalizacin ordinaria, sino que slo implica que la resolucin de la fiscalizacin consisti en eximir de sancin al fiscalizado. Esta fiscalizacin se clasifica en: 2.2.1.1. General: Es la regulada a nivel bsico y estructural a travs del Procedimiento General de Fiscalizacin, que se encuentra concebido para una aplicacin supletoria respecto de los procedimientos ordinarios pertenecientes a la segunda clasificacin, es decir, los de carcter especial, que tienen ciertas modificaciones respecto de ste. A su vez se puede subdividir en:

Solicitada: Es la fiscalizacin originada en una denuncia, sin importar cul sea el origen de sta. La peticin puede ser realizada por los interesados, ya sea directamente a la Direccin o a otras reparticiones pblicas que le transmitan dicha solicitud, o por cualquier persona o entidad, inclusive por funcionarios del Servicio que no cumplan funciones en la Inspeccin a la que corresponda diligenciarla. Segn la carga de trabajo que implica, sta se subdivide en: (i) Puntual: La que investiga slo el o los conceptos mencionados en la correspondiente denuncia, y constituye la regla general en materia de fiscalizacin. Su contenido puede abarcar la investigacin de hasta cuatro conceptos estandarizados, referidos a un mismo lugar de trabajo, a un nmero de trabajadores no superior a 15 y a un lapso de tiempo de seis meses anteriores a la denuncia. (ii) Extendida: Es la que abarca ms de cuatro conceptos estandarizados, respecto de los mismos criterios delimitadores que rigen a la fiscalizacin puntual.

De oficio: Es la fiscalizacin que se realiza por disposicin del Servicio en cumplimiento de sus objetivos institucionales, normalmente por iniciativa propia de la unidad operativa o por determinacin de la Superioridad. Se subdivide en:

89

(i)

Por refiscalizacin: Surge de una fiscalizacin concluida con la aplicacin de una multa, con relacin a una infraccin que no consta que haya sido subsanada con posterioridad luego del trmino de la fiscalizacin.

(ii)

Individual: Es la que, sin originarse en una solicitud de fiscalizacin o denuncia, se aplica sobre un empleador escogido por el fiscalizador sin previa asignacin, para efectos de completar la carga de trabajo que se le haya asignado con anterioridad.

(iii)

Por programa: Se refiere a un colectivo o conjunto de empleadores seleccionados por sector geogrfico, actividad econmica u otra variable o combinacin de ellas, y que responde a una planificacin previa y a un procedimiento de ejecucin coordinado que agrupa la labor de un grupo de fiscalizadores a la vez. Puede ser dispuesto y/o ejecutado desde el nivel local, regional o nacional.

2.2.1.2.

Fiscalizacin

especial:

Es

la

fiscalizacin

que

se

refiere

determinadas materias o conceptos a investigar cuyo diligenciamiento se encuentra regulado por normas excepcionales, especiales o de mayor desarrollo que las contempladas en el Procedimiento General de Fiscalizacin, an cuando estas ltimas se le aplican en forma supletoria. Tiene su fundamento en la naturaleza y particularidades del concepto investigado, o en la existencia de normas legales o reglamentarias especiales. Los procedimientos especiales de

fiscalizacin son los siguientes: Fiscalizacin de la informalidad laboral Fiscalizacin del trabajo de menores de edad Fiscalizacin previsional Fiscalizacin de suspensin ilegal del trabajador aforado Fiscalizacin de condiciones de higiene y seguridad bsicas en los lugares de trabajo Fiscalizacin de labores desempeadas por trabajadores extranjeros 90

Fiscalizacin de personas con fuero o inmunidad de jurisdiccin Fiscalizacin de la simulacin para eludir el cumplimiento de las obligaciones laborales y previsionales Investigacin de accidentes del trabajo graves y/o con consecuencia de muerte Fiscalizacin por denuncia o constatacin de hechos referidos a ocultamiento de accidentes de trabajo y/o enfermedades profesionales Fiscalizacin por no pago o pago atrasado de remuneraciones. Cumplimiento diferido. Fiscalizacin especial para la micro y pequea empresa, que es la que cuenta con un mximo de 49 trabajadores, en la modalidad y plazos que indica.

2.2.2. Fiscalizacin extraordinaria o informativa Es aquella que, como ya se adelant, slo utiliza la fase de apreciacin y constatacin de hechos, y cuya finalidad habitual es obtener informacin, la que despus ser contenida en un informe de fiscalizacin destinado a sustentar o fundamentar el ejercicio de alguna otra facultad u obligacin administrativa que no tenga prevista la aplicacin de sanciones. Algunos de estos procedimientos extraordinarios son los siguientes: Requerimiento de escrituracin de contrato a trabajador Reclamacin del trabajador ante la modificacin unilateral de su contrato en el mbito del artculo 12 del Cdigo del Trabajo Investigacin de objeciones de legalidad en la negociacin colectiva. Investigacin de beneficios previsionales Investigacin para determinar otorgamiento de sistema excepcional de distribucin de la jornada de trabajo Investigacin de conductas eventualmente constitutivas de prcticas

antisindicales o desleales Investigacin ante denuncias de acoso sexual Certificacin de trabajo de casa particular Calificacin de trabajo de proceso de continuo 91

Fiscalizacin para estudio de dictamen Investigacin de la figura de subterfugio contemplada en el artculo 478 del Cdigo del Trabajo Investigacin de deuda previsional de empresas declaradas en quiebra Tratamiento de denuncias por vulneracin de derechos fundamentales en el marco de la Ley N 20.087.

En sntesis, dentro de este esquema, el Procedimiento General de Fiscalizacin que estudiaremos se aplica respecto del procedimiento de Fiscalizacin Ordinaria (o propiamente tal) General. 2.3. Principios que rigen al Procedimiento General de Fiscalizacin

La Orden de Servicio N4, plantea que existen ciertos principios que rigen los procedimientos de fiscalizacin: El proceso inspectivo de terreno es uno, continuo e indivisible: Se inicia con la visita y termina, en el evento de existir infracciones, con la notificacin y ejecutoriedad de las sanciones correspondientes. Todo este proceso se encuentra a cargo de un mismo funcionario, el fiscalizador de terreno, sin perjuicio de la intervencin de otras instancias internas del Servicio. La visita inspectiva es, por regla general, una, nica y continua: Slo excepcionalmente podr suspenderse por problemas de tiempo, tamao de la empresa o ubicacin geogrfica de la misma, por el ms breve plazo, para finalizarla o retomarla tan pronto sea posible. La aplicacin de las sanciones se regir en conformidad a la ley y de acuerdo a una poltica claramente definida por el Servicio: Deber responder a una orientacin uniforme y objetiva para todo el Servicio, sin perjuicio de los mrgenes de discrecionalidad permitidos al fiscalizador. Se enfatiza el carcter de procedimiento administrativo, diferencindolo claramente del jurisdiccional. La fiscalizacin se debe realizar ntegramente en terreno: Esto es, en el lugar de trabajo inspeccionado, salvo las excepciones que el propio procedimiento 92

contemple. Ello porque es all donde se desarrolla la relacin laboral y en donde deben cumplirse las exigencias legales. El anlisis documental ser uno de entre varios medios para establecer los hechos fiscalizados: La fiscalizacin requiere de la recopilacin de los antecedentes de hecho, constatados en terreno por el fiscalizador, como de la elaboracin de un juicio de valor sobre cmo stos se ajustan a la normativa legal. Por lo tanto, la fiscalizacin debe ser perceptiva, desarrollada a travs de los sentidos del fiscalizador, por lo que slo excepcionalmente se admitir un anlisis exclusivamente documental. La fiscalizacin no se suspende, como regla general: En sintona con los dos primeros principios enunciados, y sobre la base de la celeridad de todo el procedimiento administrativo, la fiscalizacin no debe detenerse. 2.4. Estructura bsica del Procedimiento General de Fiscalizacin: la Fiscalizacin Ordinaria General El Procedimiento General de Fiscalizacin contiene la estructura bsica de la Fiscalizacin Ordinaria General, pero su influjo irradia tambin al desarrollo de todo tipo de procedimiento inspectivo, incluso al ordinario con regulacin especial tratado en el nmero 2.2.1.2. de este Captulo y al extraordinario, abordado en el nmero 2.2.2. Este Procedimiento consta de cinco etapas: activacin, asignacin del cometido, preparacin del cometido, visita inspectiva y trmites posteriores. 2.4.1. Activacin Dice relacin con el origen de la actuacin que se encomienda, que, atendiendo a los distintos tipos de fiscalizacin, puede ser a solicitud o denuncia o de oficio. Cualquiera que sea el tipo de fiscalizacin de que se trate, el procedimiento se activar al ingresar los datos en el sistema informtico, tras lo cual, ste generar un folio e imprimir una cartula que encabezar el expediente respectivo.

2.4.2. Asignacin

93

Es el acto de encomendar la gestin de fiscalizacin a un funcionario determinado. Esto es realizado por el jefe o encargado de la unidad operativa de fiscalizacin, con arreglo a criterios tcnicos y de oportunidad, persiguiendo siempre la asignacin de cargas de trabajo equiparadas respecto de todos los fiscalizadores que conforman la fuerza de trabajo de la unidad operativa, en un ejercicio conjunto de parmetros de orden cronolgico, geogrfico y conforme a la naturaleza del concepto o empleador a fiscalizar. La asignacin ordinaria es la que se produce los dos primeros das del mes respecto de las fiscalizaciones activadas en el mes anterior acumuladas para tal efecto, mientras que la extraordinaria es la que se produce en cualquier momento durante el mes correspondiente, respecto de fiscalizaciones ordinarias cuando la carga de trabajo as lo permite, de fiscalizaciones con urgencia que se asignan con un da de anticipacin o de oficio por el fiscalizador, cuando no se ha cumplido con la respectiva carga de trabajo. Adems, existen las asignaciones especiales por reasignacin, en caso de ausencia justificada del fiscalizador que la tena a su cargo, y las de casos parcialmente tramitados, que operan cuando se da plazo al empleador para corregir la infraccin detectada y, dada la duracin de ste, se debe dejar la revisin de su cumplimiento para el mes siguiente. 2.4.3. Preparacin del cometido Es la que debe realizar el fiscalizador asignado en forma previa a la visita inspectiva, premunindose de todos los elementos para una ptima gestin fiscalizadora. En definitiva, deber ordenar la ejecucin de la fiscalizacin, dando cumplimiento a los siguientes pasos: 2.4.3.1. Confeccionar un plan de trabajo mensual: En l consignar el da y hora estimativos de cada fiscalizacin, reservar una maana semanal para la atencin de oficina, que es lo previsto como mnimo, y proveer un mecanismo de contacto telefnico. 2.4.3.2. Preparacin de informacin: Recopilar el mximo de informacin disponible relativa al empleador a fiscalizar, obtenindola de todos los 94

medios que dispone, de tal forma que le permitan formarse una idea previa lo ms acabada posible de la realidad y la conducta laboral del empleador a fiscalizar. Adems, deber revisar la normativa aplicable, y todo antecedente que se estime necesario, particularmente con relacin a casos que se visualizan de mayor complejidad o en los que se estime que el fiscalizador no se encuentra suficientemente preparado. 2.4.3.3. Preparacin instrumental: El fiscalizador deber portar su credencial y premunirse de toda la documentacin que eventualmente se requiera en funcin de la materia denunciada, tales como textos legales que correspondan, formularios, etc. 2.4.4. La visita inspectiva Constituye la etapa medular de la fiscalizacin. Es el contacto del fiscalizador con la realidad a fiscalizar y se caracteriza, como ya adelantamos, por desarrollarse en forma continua, por regla general en la misma empresa, y por culminar conjuntamente con el proceso inspectivo propiamente tal. Comprende las siguientes etapas: 2.4.4.1. Llegada al lugar a fiscalizar: Por regla general va a ser de improviso, segn el Plan de Trabajo Mensual del fiscalizador para el respectivo periodo. El fiscalizador se movilizar por sus propios medios o los que el Servicio le proporcione y, slo cuando ello sea imposible, en casos excepcionales se dispondr de medios dispuestos por la propia empresa; en este caso se requerir autorizacin expresa del jefe de la unidad, y se cuidar de que medie el menor tiempo posible entre el aviso a la empresa y la visita misma. 2.4.4.2. Presentacin con el fiscalizado: Una vez en la empresa, el fiscalizador deber realizar una breve presentacin ante el empleador o la persona a cargo, acreditando su calidad a travs de la credencial institucional; esto en cumplimiento de una de las obligaciones bsicas del ente inspector, tal como vimos en el nmero 4.2. del Captulo II de este trabajo. 95 circulares, dictmenes, resoluciones, manuales,

Conjuntamente, el fiscalizador notificar del comienzo del proceso inspectivo amparado en las disposiciones legales correspondientes, mediante la lectura del Informe de Inicio de Fiscalizacin que se le proporcionar para dichos efectos. 2.4.4.3. Solicitud de documentacin: Luego del paso anterior, el fiscalizador solicitar la inmediata disponibilidad de toda la documentacin que estime necesaria, la que no recepcionar ni analizar en ese momento, sino con posterioridad. La nica excepcin la constituye el Registro control de asistencia, el que solicitar, recepcionar, utilizar y conservar el fiscalizador durante todo el curso de la visita. La documentacin que el fiscalizador puede solicitar exhibir al empleador puede ser de diversa ndole, as, podr requerir informacin laboral, previsional, contable-laboral y de otro tipo. La Direccin del Trabajo ha establecido que la documentacin laboral que puede requerirse en una visita inspectiva es la siguiente: contrato de trabajo, registro control de asistencia, libro auxiliar de remuneraciones, reglamento interno de orden, higiene y seguridad, comprobante de pago de remuneraciones, comprobantes de feriado, instrumentos colectivos, finiquitos, documentacin comercial y documentacin previsional. Si el empleador o su representante anticipan que la

documentacin no se encuentra disponible, cualquiera sea el motivo que esgriman, se le conminar a solucionar dicho problema durante el lapso de tiempo que el fiscalizador ocupar para cumplir todas las etapas previas al anlisis documental, el que durar aproximadamente entre 20 y 60 minutos. Asimismo, le anticipar la cursacin de una sancin inmediata por dicha infraccin, en caso que ella no se repare en el plazo previsto. 2.4.4.4. Inspeccin perceptiva: Sin perjuicio de que debe actuar con profesionalismo y cortesa, evitando producir perjuicios innecesarios o injustificados, el inspector debe actuar con celo y precisin, debiendo tomar posesin del lugar investigado, procurando percibir a travs de 96

todos sus sentidos, en forma directa y personalizada, los hechos que constituyen el objeto de su actuacin. En todo caso, independiente del concepto denunciado, deber recorrer toda o parte de la empresa, oportunidad en la cual podr constatar las diversas situaciones de irregularidad posibles. Conjuntamente con esta constatacin de los hechos, el fiscalizador levantar un acta y ejemplar autocopiativo de la resolucin de multa, que slo ser puesta en conocimiento del fiscalizado al comienzo de la fiscalizacin, y que se le entregar en caso de constatarse una infraccin. 2.4.4.5. Entrevista con los trabajadores: En toda fiscalizacin deber entrevistar y enrolar a los trabajadores, utilizando para ello el formulario Acta de entrevista y revisin documental. Para estos efectos, nunca requerir de la autorizacin del empleador, debido a que ello forma parte de sus facultades inherentes. Para evitar posibles represalias del empleador respecto de algn trabajador en especial, se entrevistar siempre a una determinada muestra representativa de ellos, lo que dificultar al empleador descubrir quin dio cuenta de las posibles infracciones; esto salvo en los casos en que no se podr guardar esta confidencialidad, dado que los conceptos a investigar pueden ser referidos a trabajadores especficos. Por regla general las entrevistas sern individuales y formales, y se har a todos los trabajadores o a una muestra no superior a quince, dependiendo del nmero de trabajadores de la empresa. Cuando en la empresa exista ms de una organizacin de trabajadores, se deber entrevistar a lo menos a un representante de cada una de ellas. De surgir materias sensibles de cierta entidad como, por ejemplo, cuando se encuentre en riesgo la vida o la salud de los trabajadores, stas debern ser tratadas obligatoriamente en forma inmediata, y si producto de las entrevistas a los representantes de los trabajadores se consignan nuevas denuncias o solicitudes de investigacin, el 97

fiscalizador decidir incluirlas en la misma fiscalizacin o ingresar una nueva denuncia. Excepcionalmente, y cuando en el curso de cualquier procedimiento inspectivo aparezca de manifiesto la informalidad laboral, ste se entender ampliado para cubrir el diligenciamiento de esta materia. 2.4.4.6. Revisin y anlisis documental: El Procedimiento General de Fiscalizacin es enftico constituya en una sealar forma que por mucho que la de acreditar

documentacin

privilegiada

determinados hechos, ella no tiene efectos absolutos, puesto que muchas veces la falta de documentacin sobre cierta materia no hace ms que develar una infraccin que se quiso ocultar a travs de ello. Por regla general, la documentacin se va a revisar en el lugar de trabajo, en las mismas dependencias de la empresa, durante la nica y continua visita inspectiva. Se revisar un periodo de seis meses hacia atrs contados desde la denuncia o el momento de la visita y, siguiendo los criterios esbozados en el caso de la entrevista de trabajadores, se revisar la documentacin de todos ellos o slo de una muestra representativa. Si finalmente, y a pesar del tiempo que se le proporcion para dichos efectos, el empleador no exhibe la documentacin solicitada, se le cursar una sancin, y slo en casos excepcionalsimos se le otorgar ms tiempo para reunir dicha documentacin y exhibirla en la oficina del Servicio, an cuando igualmente se le sancionar por el incumplimiento a sus obligaciones documentales. 2.4.4.7. Resoluciones del fiscalizador: Es la etapa culminante de la visita, en la que el fiscalizador deber demostrar su capacidad y preparacin; en ella resolver por s solo o pedir orientacin en caso de duda a su jefe de fiscalizacin o de asesora jurdica. En casos excepcionales, la dejar pendiente si, an con la asesora sealada, mantiene dudas.

En definitiva, todo el procedimiento de fiscalizacin que realiza el fiscalizador busca obtener una completa constatacin de los hechos, una posterior apreciacin jurdica de 98

los mismos y, de constatarse la infraccin, la aplicacin de una sancin administrativa denominada Resolucin de multa. Todos los aspectos esenciales constatados en la visita inspectiva sern consignados en el Informe de fiscalizacin del sistema informtico y, si no se detect la existencia de infracciones, ste se convertir en el documento principal y casi nico de la fiscalizacin, y permitir darla de baja en la pantalla de egreso de fiscalizaciones del sistema informtico. Es en el ejercicio de la segunda de las fases recin mencionadas, es decir, en la apreciacin jurdica de los hechos, en donde la Direccin del Trabajo ha sido cuestionada con mayor fuerza. En su Manual de autoinstruccin de Procedimientos de fiscalizacin, la Direccin define la apreciacin jurdica de los hechos como una calificacin administrativa, con menores exigencias que la judicial (sin un proceso centrado en la bilateralidad y en la recepcin de prueba, sino que en la unilateralidad de una investigacin tcnica y profesional de un representante administrativo del Estado investido con la calidad de ministro de fe), indispensable para cumplir la labor inspectiva y eventualmente culminar con la aplicacin de sanciones administrativas para las infracciones constatadas. Agrega que para desarrollar esta labor el fiscalizador igualmente se apoyar en redacciones estandarizadas confeccionadas para dichos efectos41. Jurisprudencialmente, tal como profundizaremos en el nmero 4 de este Captulo, se ha establecido que las facultades fiscalizadoras de la Direccin del Trabajo se limitan a la constatacin objetiva de hechos constitutivos de infracciones. Sin embargo, en la prctica la Direccin ha incurrido reiteradamente en excesos a este respecto, cursando multas a partir de la calificacin jurdica de determinadas hiptesis. Esta situacin ha tratado de ser corregida, sin demasiado xito, a travs de numerosos fallos que han dejado sin efecto las resoluciones de multa aplicadas en virtud de este exceso en las facultades de la Direccin del Trabajo. Sin embargo, y tal como tambin aadiremos al estudiar la jurisprudencia a este respecto, el problema es un poco ms complejo de lo que parece, puesto que an no es del todo pacfico el lmite en donde la

41

Procedimientos de fiscalizacin, Manual autoinstruccional, Escuela Tcnica de Formacin, Divisin de Inspeccin, Direccin, del Trabajo, 2009, p. 59.

99

Direccin del Trabajo deja de apreciar hechos y empieza a interpretarlos, excedindose en sus atribuciones. Al respecto, la Direccin del Trabajo ha emitido diversos dictmenes para delimitar su funcin, entre los que destaca el Dictamen ORD. N 4078/236, de fecha 14 de julio de 2007, que seala respecto del Servicio que sus facultades se extienden a la fiscalizacin e interpretacin de la legislacin laboral vigente y no, a la dilucidacin de cuestiones de hecho que suscitan controversia entre partes y que por tanto, precisan de un pronunciamiento jurisdiccional. 2.5. Trmites posteriores a la fiscalizacin

Son los trmites que deben cumplirse despus de la visita inspectiva y del trmino de la fiscalizacin propiamente tal, respecto de todas y cada una de las fiscalizaciones terminadas. Luego de la entrega y revisin, que son trmites internos que deber llevar a cabo cada fiscalizador, se debe proceder al archivo de la fiscalizacin, conforme a la nueva modalidad que implement la Circular N 80, de 22 de julio de 2008, y que entr en vigencia el 1 de agosto del mismo ao: Se implementarn dos sistemas de archivo, uno de archivo con multa y otro de archivo sin multa. Toda la documentacin de la fiscalizacin quedar en dicho archivo, que ser administrado por el Jefe de Unidad de Inspeccin. Para efectos prcticos, se utilizarn archivadores que indicarn si se trata de informes con o sin multa. Respecto del archivo con multa, recepcionado algn recurso administrativo, se extraer el expediente del archivo y, tanto ste como el recurso interpuesto, se remitirn a la instancia resolutora de la Inspeccin para su tramitacin respectiva e ingreso en el Sistema Informtico. De interponerse una reclamacin judicial, de igual modo se extraer el expediente del archivo, pero esta vez para derivarlo a los encargados de estructurar la defensa en tribunales.

100

2.6.

Facultades,

obligaciones

prohibiciones

de

los

funcionarios

fiscalizadores De toda la informacin que hemos tratado hasta ahora, podemos sistematizar un listado de facultades, obligaciones y prohibiciones del sujeto activo del procedimiento de fiscalizacin. Es necesario hacer presente que, por iniciativa propia, incluiremos las facultades, obligaciones y prohibiciones contempladas en la normativa administrativa estudiada en el Captulo II de esta investigacin en su totalidad, y no slo las que contemplan las normas internas de la Direccin del Trabajo; esto, en relacin a la tesis que se sostiene en este trabajo, y que se profundizar en el Captulo IV. 2.6.1. Facultades Los inspectores del trabajo tendrn el carcter de ministro de fe de todas las actuaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones, y los hechos que constaten constituirn presuncin legal de veracidad para todos los efectos legales, incluso para los efectos de la prueba judicial (artculo 23 del D.F.L. N2). En virtud de la facultad recin descrita, los inspectores del trabajo tienen asociada la de tomar declaraciones bajo juramento (artculo 23 del D.F.L. N2). En el ejercicio de sus funciones, los inspectores podrn visitar los lugares de trabajo a cualquiera hora del da y la noche, y an fuera de su territorio jurisdiccional, caso en el que la visita podr ser de oficio o producto de un requerimiento de personas que se identifiquen debidamente (artculos 24 y 27 del D.F.L. N2). Exigir de parte del empleador fiscalizado todas las facilidades necesarias para cumplir con sus funciones fiscalizadoras, tales como el acceso a todas las dependencias, facilitarle las conversaciones privadas con los trabajadores y tratar personalmente con el empleador sobre los problemas que deba solucionar en sus cometidos (artculo 24 del D.F.L. N2). Exigir por parte del empleador fiscalizado la facilitacin de los libros de contabilidad (artculo 24 del D.F.L. N2). 101

Requerir de los empleadores, patrones o de sus representantes y de sus organizaciones, toda la documentacin necesaria para efectuar las labores de fiscalizacin, y todos los datos pertinentes para realizar las encuestas que patrocina la Direccin del Trabajo (artculos 31 del D.F.L. N2).

Requerir el auxilio de la fuerza pblica para el desempeo de sus funciones (artculo 26 del D.F.L. N2). Facultad para cursar multas administrativas, regulando su monto y pudiendo duplicarlo en conformidad a la ley (artculo 32 del D.F.L. N2 y artculo 503 del Cdigo del Trabajo).

Facultad de clausurar el establecimiento o faena, en caso de reincidencia en la infraccin (artculo 34 del D.F.L. N2). Ordenar la suspensin inmediata de las labores que constituyan un peligro inminente para la salud o vida de los trabajadores, o cuando se constate la ejecucin de trabajos con infraccin a la legislacin laboral (artculo 28 del D.F.L. N2).

Citar

empleadores,

trabajadores,

directores

de

sindicato

los

representantes de unos u otros, o cualquiera persona en relacin con problemas de su dependencia, para procurar solucin a los asuntos que se le sometan o para prevenir posibles conflictos (artculo 29 D.F.L. N2). El funcionario fiscalizador tiene derecho a ser defendido y exigir que la Direccin del Trabajo persiga las responsabilidades civiles y criminales de las personas que atenten contra su vida o su integridad corporal con motivo del desempeo de sus funciones, o que por dicho motivo lo injurien o lo calumnien en cualquier forma (artculo 90 del Estatuto Administrativo).

De lo recin expuesto, no cabe ms que concluir que los fiscalizadores de la Direccin del Trabajo cuentan con amplias facultades de intervencin sobre la esfera de los fiscalizados, las que, en su mayora, se encuentran minuciosamente detalladas en el Ttulo IV del D.F.L. N2, denominado Del ejercicio de las funciones y de las atribuciones de los inspectores; esta rigurosidad se encuentra plenamente justificada dadas las particularidades de su funcin, ya que los cuerpos normativos propios del 102

derecho administrativo no podran contener las facultades de los inspectores del trabajo, por ser stas propias de su labor solamente y no de los dems funcionarios de la Administracin. 2.6.2. Obligaciones En primer lugar, y como funcionarios de la Administracin del Estado, debern cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio y obedecer las rdenes que les imparta su superior jerrquico (artculo 7 de la Ley N 18.575). Luego, y como funcionarios sujetos al Estatuto Administrativo, debern dar estricto cumplimiento a las obligaciones funcionarias contempladas en el artculo 61 de dicho cuerpo legal, que son las siguientes: a) Desempear personalmente las funciones del cargo en forma regular y continua, sin perjuicio de las normas sobre delegacin. b) Orientar el desarrollo de sus funciones al cumplimiento de los objetivos de la institucin y a la mejor prestacin de los servicios que a sta correspondan. c) Realizar sus labores con esmero, cortesa, dedicacin y eficiencia, contribuyendo a materializar los objetivos de la institucin. d) Cumplir la jornada de trabajo y realizar los trabajos extraordinarios que ordene el superior jerrquico. e) Cumplir las destinaciones y las comisiones de servicio que disponga la autoridad competente. f) g) Obedecer las rdenes impartidas por el superior jerrquico. Observar estrictamente el principio de probidad administrativa, que implica una conducta funcionaria moralmente intachable y una entrega honesta y leal al desempeo de su cargo, con preeminencia del inters pblico sobre el privado. 103

h)

Guardar secreto en los asuntos que revistan el carcter de reservados en virtud de la ley, del reglamento, de su naturaleza o por instrucciones especiales.

i) j)

Observar una vida social acorde con la dignidad del cargo. Proporcionar con fidelidad y precisin los datos que la institucin le requiera relativos a situaciones personales o de familia, cuando ello sea de inters para la Administracin, debiendo sta guardar debida reserva de los mismos.

k)

Denunciar ante el Ministerio Pblico o ante la polica si no hubiere fiscala en el lugar en que el funcionario presta servicios, con la debida prontitud, los crmenes o simples delitos, y a la autoridad competente los hechos de carcter irregular, especialmente de aqullos que

contravienen el principio de probidad administrativa regulado por la ley N 18.575. l) Rendir fianza cuando en razn de su cargo tenga la administracin y custodia de fondos o bienes, de conformidad con la Ley Orgnica Constitucional de la Contralora General de la Repblica. m) Justificarse ante el superior jerrquico de los cargos que se le formulen con publicidad, dentro del plazo que ste le fije, atendidas las circunstancias del caso. Luego, el artculo 64 del mismo cuerpo normativo establece obligaciones especiales de las autoridades y jefaturas, a saber: a) Ejercer un control jerrquico permanente del funcionamiento de los rganos y de la actuacin del personal de su dependencia. b) Velar permanentemente por el cumplimiento de los planes y de la aplicacin de las normas dentro del mbito de sus atribuciones. 104

c)

Desempear sus funciones con ecuanimidad y de acuerdo a instrucciones claras y objetivas de general aplicacin, velando permanentemente para que las condiciones de trabajo permitan una actuacin eficiente de los funcionarios.

Proporcionar informacin al fiscalizado en cumplimiento del principio de transparencia, con las limitaciones establecidas en los artculos 21 y 22 de la Ley sobre acceso a la informacin pblica (artculo 13 inciso segundo de la Ley N 18.575, artculo 3 de la Ley sobre acceso a la informacin pblica y artculo 16 de la Ley N 19.880).

Obligacin de informar por escrito al Jefe de la Inspeccin competente en caso de haber actuado fuera de su competencia territorial (artculo 27 del D.F.L. N2).

En cuanto las obligaciones que pesan sobre el fiscalizador, vemos que no se repite la prolijidad que vimos respecto de sus facultades. En efecto, stas no figuran en el D.F.L. N 2, sino que deben ser extradas de las normas propias del derecho administrativo. Sin perjuicio de que es lgico concluir que las obligaciones de todo funcionario pblico tambin se aplican a los inspectores del trabajo, por lo que no sera necesario que stas se reprodujeran en la ley orgnica del Servicio, llama la atencin que en la normativa interna de la Direccin del Trabajo referida al procedimiento administrativo de fiscalizacin encontremos reproducidos slo algunas de estas obligaciones, y no una remisin genrica a las mismas.

2.6.3. Prohibiciones Divulgar los datos que obtengan con motivo de sus actuaciones y revelar secretos industriales o comerciales de que hubieran tomado conocimiento en su cargo. (artculo 40 del D.F.L. N2). Desempearse en forma particular en funciones relacionadas con su cargo y que comprometen el fiel y oportuno cumplimiento de sus deberes (artculo 41 del D.F.L. N2).

105

Como funcionarios de la Administracin del Estado, estn sujetos a las prohibiciones contempladas en el artculo 84 del Estatuto Administrativo: a) Ejercer facultades, atribuciones o representacin de las que no est legalmente investido, o no le hayan sido delegadas. b) Intervenir, en razn de sus funciones, en asuntos en que tengan inters l, su cnyuge, sus parientes consanguneos hasta el tercer grado inclusive o por afinidad hasta el segundo grado, y las personas ligadas a l por adopcin. c) Actuar en juicio ejerciendo acciones civiles en contra de los intereses del Estado o de las instituciones que de l forman parte, salvo que se trate de un derecho que ataa directamente al funcionario, a su cnyuge o a sus parientes hasta el tercer grado de consanguinidad o por afinidad hasta el segundo grado y las personas ligadas a l por adopcin. d) Intervenir ante los tribunales de justicia como parte, testigo o perito, respecto de hechos de que hubiere tenido conocimiento en ejercicio de sus funciones, o declarar en juicio en que tenga inters el Estado o sus organismos, sin previa comunicacin a su superior jerrquico. e) Someter a tramitacin innecesaria o dilacin los asuntos entregados a su conocimiento o resolucin, o exigir para estos efectos documentos o requisitos no establecidos en las disposiciones vigentes. f) Solicitar, hacerse prometer o aceptar donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza para s o para terceros. g) Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal, material o informacin reservada o confidencial del organismo para fines ajenos a los institucionales. h) Realizar cualquier actividad poltica dentro de la Administracin del Estado o usar su autoridad, cargo o bienes de la institucin para fines ajenos a sus funciones. i) Organizar o pertenecer a sindicatos en el mbito de la Administracin del Estado; dirigir, promover o participar en huelgas, interrupcin o paralizacin

106

de actividades, totales o parciales, en la retencin indebida de personas o bienes de la institucin para fines ajenos a sus funciones. j) Atentar contra los bienes de la institucin, cometer actos que produzcan la destruccin de materiales, instrumentos o productos de trabajo o disminuyan su valor o causen su deterioro. k) Incitar a destruir, inutilizar o interrumpir instalaciones pblicas o privadas, o participar en hechos que las daen. l) Realizar cualquier acto atentatorio a la dignidad de los dems funcionarios. Se considerar como una accin de este tipo el acoso sexual, entendido segn los trminos del artculo 2, inciso segundo, del Cdigo del Trabajo. En el caso de las prohibiciones, creemos conveniente incluir en su totalidad las contempladas en el Estatuto Administrativo, puesto que son del todo procedentes respecto de los inspectores del trabajo.

2.6.4. Responsabilidad del fiscalizador En caso de incumplimiento a las prohibiciones y limitaciones impuestas al funcionario fiscalizador, ste ser sancionado con pena de suspensin o destitucin, sin perjuicio de las penas establecidas en el artculo 246 del Cdigo Penal. En el evento de vulnerarse alguna de estas prohibiciones, y de afectar con ello al ciudadano fiscalizado, ste podr dirigirse por escrito al jefe superior jerrquico del fiscalizador, con los antecedentes de respaldo respectivos, para los efectos de que ste adopte las medidas pertinentes para perseguir eventuales responsabilidades administrativas, regidas conforme a las normas generales del procedimiento administrativo.

2.7.

Derechos y deberes del ciudadano fiscalizado

A continuacin, daremos un listado de los derechos y deberes del ciudadano fiscalizado por la Direccin del Trabajo, basado en la normativa que ya hemos estudiado. Al igual que respecto del fiscalizador, tambin incluiremos respecto del ciudadano fiscalizado los derechos y deberes contemplados en la normativa administrativa estudiada en el Captulo II de esta investigacin en su totalidad, y no slo los que consagran las normas internas de la Direccin del Trabajo; esto, en 107

relacin a la tesis que se sostiene e este trabajo, y que se profundizar en el Captulo IV. 2.7.1. Derechos Con fecha 28 de diciembre de 2007 la Directora del Trabajo dict la Orden de Servicio N11, que Define nueva carta de derechos ciudadanos para la Direccin del Trabajo, seala su forma de cumplimiento, mecanismos de seguimiento, control y evaluacin de los compromisos y la difusin de la misma.42 Esta nueva carta de derechos ciudadanos viene a reemplazar a la Carta Ciudadana, que databa del ao 1999 y se haba vuelto insuficiente para el nuevo contexto en que se desenvolva el Servicio. La nueva carta de derechos ciudadanos consagra un listado de derechos de los usuarios de la Direccin del Trabajo, de los cuales slo los siguientes podran recibir aplicacin respecto del ciudadano fiscalizado: a) Ser tratados, tanto hombres como mujeres, con respeto y sin discriminacin respetando la diversidad existente en nuestra sociedad b) Ser atendido en forma diligente e igualitaria, sin trmites innecesarios y en un tiempo prudente. c) Exponer sus sugerencias, felicitaciones y quejas sobre el desempeo del Servicio y sus funcionarios y que los mismos sean considerados para la mejora de los procedimientos. En su Orden de Servicio N4, la Direccin del Trabajo contempla una serie de derechos del ciudadano emanados de las normas administrativas que consagran el principio de probidad en nuestra legislacin (artculos 3 y 13 de la Ley N 18.575), y que no se encuentran explcitos en ninguna otra norma a la que se pueda acceder en forma pblica. Estos derechos son los que siguen: a) Derecho a exigir la acreditacin del fiscalizador y a ser notificado del comienzo del procedimiento de fiscalizacin, con la indicacin de las
Esta Orden de Servicio no se trata ms en esta investigacin, dado que se dirige principalmente a quienes acuden a la Direccin para efectuar denuncias o solicitar informacin, por lo que creemos que slo se aplica parcialmente a los ciudadanos fiscalizados.
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disposiciones legales en que ste se sustenta. Este derecho incluye el de comunicarse con la Inspeccin del Trabajo de la que dependa al funcionario fiscalizador en caso de duda respecto de la identificacin exhibida. b) Recibir un ejemplar del formulario Inicio de fiscalizacin c) A ser informado acerca del curso de la fiscalizacin. d) A que el procedimiento de fiscalizacin sea breve y transparente, y que no altere innecesariamente las labores habituales de la empresa. e) Derecho a exigir una explicacin breve del procedimiento de fiscalizacin, de su contenido elemental y de los fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio del mismo. f) A conocer, firmar y recibir copia de la Acta de constatacin de hechos que se levante al finalizar la fiscalizacin de que sea objeto. g) A ser informado sobre las instancias administrativas de asesora jurdica a empleadores. h) A solicitar indicacin de los plazos legales de revisin administrativa y judicial de las sanciones aplicables. i) A recibir, una vez que el fiscalizador le hubiere entregado la copia de la notificacin de la multa, el formulario N 10 correspondiente a la eventual solicitud de reconsideracin administrativa o de reemplazo parcial de la o las multas por un programa de capacitacin, con el objeto de acreditar el posterior cumplimiento, a satisfaccin del Servicio. j) A ser informado acerca de la instancia competente para conocer y resolver la solicitud de reconsideracin de las sanciones que se apliquen, as como solicitar la indicacin de los plazos legales de la revisin administrativa y judicial de las sanciones aplicables. Esta carta de derechos, sistematizada por la propia Direccin del Trabajo, cobra suma importancia, dada la poca precisin a este respecto que presentan los cuerpos normativos que hemos venido estudiando. Sin embargo, preocupa que est contenida en un Orden de Servicio interna, a la cual no tiene acceso directo la poblacin sino slo sus funcionarios, dado que de poco sirven derechos tan pormenorizados si los ciudadanos no se encuentran al tanto de ellos para poder exigir su cumplimiento. 109

Conforme a la Ley N 19.880, en cuyo artculo 17 consagra los derechos de las personas en sus relaciones con la Administracin, estos derechos son los siguientes:

a) Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente y la devolucin de los originales, salvo que por mandato legal o reglamentario stos deban ser acompaados a los autos, a su costa b) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de la Administracin, bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos c) Eximirse de presentar documentos que no correspondan al procedimiento, o que ya se encuentren en poder de la Administracin d) Acceder a los actos administrativos y sus documentos, en los trminos previstos por ley e) Ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrn de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Los actos de instruccin que requieran la intervencin de los interesados habrn de practicarse en la forma que resulte ms cmoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales f) Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin g) Exigir las responsabilidades de la Administracin Pblica y del personal a su servicio, cuando as corresponda legalmente

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h) Obtener informacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar i) j) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las leyes. Derecho a exigir un trato respetuoso y corts (Tambin en el artculo 61 letra c) del Estatuto Administrativo). k) A ser debidamente notificado de las sanciones que se le apliquen, as como del resultado de la reconsideracin de multa que se hubiere planteado a la autoridad administrativa (Tambin en el artculo 508 del Cdigo del Trabajo y artculo 39 del D.F.L. N2). l) A reclamar judicialmente en contra de la resolucin que se pronuncia sobre una solicitud de reconsideracin (Tambin en el artculo 503 del Cdigo del Trabajo). Derecho a exigir un trato respetuoso y corts (artculo 61 letra c) del Estatuto Administrativo). A reclamar judicialmente en contra de la resolucin que se pronuncia sobre una solicitud de reconsideracin (artculo 503 del Cdigo del Trabajo). De esta revisin podemos concluir que, en cuanto a los derechos de los fiscalizados, tambin debemos hurgar en normas internas de la Direccin del Trabajo y en disposiciones propias del derecho administrativo para poder recopilarlos, lo que configura un dramtico contraste frente a lo detalladas que estn las facultades de los inspectores del trabajo en la ley orgnica del Servicio.

2.7.2.

Deberes

De otorgar al fiscalizador todas las facilidades para que pueda cumplir con sus funciones, tales como el acceso a todas las dependencias o sitios de las faenas, facilitarles las conversaciones privadas que sean necesarias mantener con los trabajadores y tratar personalmente con los inspectores sobre los problemas que deban solucionar en sus cometidos (artculo 24 del D.F.L. N2).

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Facilitar sus libros de contabilidad, si los inspectores as lo exigieran (artculo 24 del D.F.L. N2). Exhibir a los inspectores toda la documentacin necesaria para efectuar las labores de fiscalizacin y todos los datos pertinentes para realizar las encuestas que patrocina la Direccin del Trabajo, incluso sus registros contables (artculo 31 del D.F.L. N2).

Mantener toda aquella documentacin que deriva de las relaciones de trabajo en los establecimientos y faenas en que se desarrollen labores y funciones (artculo 31 del D.F.L. N2).

Asistir a las citaciones requeridas por el fiscalizador para efectos de procurar solucin o prevenir posibles conflictos (artculo 29 del D.F.L. N2).

Como contrapartida de las facultades de los fiscalizadores, estos deberes tambin se encuentran en la ley orgnica de la Direccin, y para sistematizarlos no es necesario recurrir al derecho administrativo. 2.8. Derechos de los trabajadores, sus representantes y las organizaciones sindicales Aunque en principio los trabajadores fiscalizados, sus representantes y las organizaciones sindicales no son parte interesada en el procedimiento de fiscalizacin, al ser los destinatarios de las normas protectoras del mismo tienen ciertos derechos, a saber: Derecho a activar el procedimiento de fiscalizacin a fin de obtener la debida tutela de sus derechos laborales (artculo 42 del D.F.L. N2 y artculo 8 de la Ley N 18.575). A la confidencialidad de su denuncia (artculos 40 y 41 del D.F.L. N2 y artculo 61 letra h) del Estatuto Administrativo). Al igual que respecto del ciudadano fiscalizado, el Manual de autoinstruccin de Procedimientos de Fiscalizacin de la Direccin del Trabajo consagra una serie de derechos para los trabajadores, que no estn explcitamente formulados en cuerpo legal alguno, pero que se derivan tanto del principio de probidad administrativa como de lo prescrito por el nmero 3 del artculo 220 del Cdigo 112

del Trabajo, que establece como fines principales de las organizaciones sindicales el deber de velar por el cumplimiento de las leyes del trabajo y la obligacin de denunciar sus infracciones: a) Derecho a ser informado de las instancias ante las cuales podr exigir el cumplimiento de sus demandas. b) Derecho a pedir la revisin del procedimiento de fiscalizacin a fin de verificar si el funcionario actuante se ajust o no a los procedimientos existentes, siempre que se acompaen antecedentes que as lo justifiquen. c) Derecho a entregar informacin adicional al fiscalizador, pertinente a las materias fiscalizadas o a otras que pudieren derivar en nuevos procedimientos de fiscalizacin al momento de iniciarse estos. d) Derecho a requerir una refiscalizacin para el caso que, ejecutoriada la sancin aplicada en la primera fiscalizacin, no se hubiera acreditado el cumplimiento a las disposiciones legales, convencionales o arbitrales que la motivaron. e) Derecho a ser consultado al inicio del procedimiento de fiscalizacin y a ser odo durante el transcurso del mismo. 3. La multa cursada por la Direccin del Trabajo y su procedimiento de reclamacin An cuando la potestad sancionadora de la Direccin del Trabajo no es el tema a tratar en esta investigacin, y su profundidad escapa con creces a los lmites de la misma, abordaremos la multa administrativa como una posible culminacin del Procedimiento General de Inspeccin. 3.1. La multa administrativa cursada por la Direccin del Trabajo

La potestad sancionadora es conferida a la Direccin del Trabajo en el artculo 503 del Cdigo del Trabajo, que prescribe Las sanciones por infracciones a la ley laboral y de seguridad social y a sus reglamentos, se aplicarn administrativamente por los respectivos inspectores del trabajo o por los funcionarios que se determine en el reglamento correspondiente. 113

Asimismo, los artculos 506 y 507 del mismo cuerpo legal sealan multas a aplicar en determinadas situaciones, y sufrieron modificaciones con la implementacin de la Ley 20.416 que fija normas especiales para las empresas de menor tamao. El artculo 506 fue sustituido por uno nuevo, en el que se establece que las infracciones al Cdigo del Trabajo y a sus leyes complementarias que no tengan sealada una sancin especial sern penadas con sanciones distintas segn si se trate de una pequea o micro empresa, una empresa mediana o una empresa grande, conforme a la clasificacin de los empleadores en estas tres categoras implementada por el nuevo artculo 505 bis. Para este artculo, la micro empresa es la que tiene contratados de 1 a 9 trabajadores, la pequea empresa la que tiene contratados de 10 a 49 trabajadores, la mediana empresa la que tuviere contratados de 50 a 199 trabajadores y la gran empresa la que tuviere contratados a ms de 200 trabajadores. Por su parte, la Orden de Servicio N4 se refiere a la multa administrativa y a los recursos que proceden en su contra y la Circular N88 es la encargada de tipificar infracciones y entregar cuadros con distintas categoras de multas. La potestad sancionadora consiste en la facultad de cursar multas administrativas, que son sanciones de tipo pecuniario aplicables a una persona natural o jurdica que ha infringido una disposicin legal. Es necesario enfatizar que el hecho que la ley haya entregado esta facultad a los fiscalizadores de la Direccin del Trabajo es una situacin excepcional en el concierto internacional, ya que en la generalidad de los pases son los tribunales de justicia o un rgano administrativo superior los que aplican este tipo de sanciones. La Orden de Servicio N4 dispone que la sancin administrativa de multa es la principal herramienta disuasiva con que cuenta el fiscalizador, por lo que resulta esencial que su uso est precedido de la mxima racionalidad y legalidad dirigida al logro de tal objetivo. Agrega despus que la aplicacin de la multa se subjetiviza y objetiviza a la vez ya que, por una parte es el fiscalizador el que, por regla general, aplicar y notificar las multas que estime procedentes, pero por otra, ste deber ceirse a una poltica institucional en la materia, que contiene un conjunto de reglas y pautas destinadas a garantizar un criterio de uniformidad y coherencia en la tarea de determinar el monto de la infraccin aplicable. Esta poltica est detallada en la Circular 114

N88, en conformidad a la ley, cuyo principal objetivo es la tipificacin de los hechos infraccionales en un tipificador elaborado para dichos efectos, y discurre principalmente en torno a los siguientes aspectos: La precalificacin de todas las infracciones posibles en tres categoras: menos graves, graves y gravsimas. La divisin del rango de las multas en tres tramos que correspondern a los mismos tres tramos definidos para la gravedad de las multas. La investigacin y el pronunciamiento obligatorio del fiscalizador sobre determinadas circunstancias objetivas que, en determinados casos, le permitirn alterar la regla precedente, cambiando el tramo predefinido, ya sea hacia el o los ms graves, o hacia el o los ms leves. As el fiscalizador consignar en su informe un cuadro resumen razonando de la concurrencia de estas circunstancias objetivas que, ponderadas unas con otras, constituirn agravantes o atenuantes y que, en consecuencia, sern elementos idneos para ponderar el monto de la sancin definitivamente aplicable. Los elementos que permitirn constituir agravantes o atenuantes sern: el nmero de trabajadores afectados, la gravedad del dao causado a los derechos laborales de los trabajadores afectados, la voluntad de reparacin o no del infractor, la conducta laboral pretrita del infractor, la capacidad econmica de la empresa, la reprochabilidad, y la obstruccin o cooperacin con la fiscalizacin. Estas atenuantes y agravantes estn establecidas en los anexos 6 y 7 de la Circular N88 y en lo sucesivo debern adecuarse tambin a lo dispuesto por la Ley 20.416 que fija normas especiales para la empresa de menor tamao. El funcionamiento pleno del sistema de fiscalizacin regulado en este instrumento normativo implicar una significativa presencia e insistencia del Servicio frente a las conductas infractoras que hayan sido sancionadas con multa, pues, por regla general, se generarn las refiscalizaciones que sean necesarias para obtener el cumplimiento de las normas legales, convencionales o arbitrales. Es necesario hacer presente que el aludido tipificador constituye una herramienta de apoyo u orientacin en la labor sancionadora, puesto que de no encontrarse en l 115

un hecho tipificado en algn cuerpo normativo, el fiscalizador deber igualmente cursar la infraccin correspondiente conforme a los hechos constatados, e identificarlos con el cdigo del tipificador de hechos infraccionales que ms se les asemeje, para luego informar la falta de dicho tipo en pos de su posterior incorporacin. Toda infraccin constatada y subsistente al momento de la visita inspectiva deber ser sancionada en el acto, con notificacin inmediata o en forma diferida en el evento que se produzcan las situaciones excepcionales contempladas en el Anexo 6 de la Circular N88; dicha notificacin constituye un trmite esencial, en la medida en que tal resolucin adquiere existencia jurdica slo a partir del momento en que es legalmente notificada al destinatario. Con todo, no se cursarn multas en aquellas situaciones de infraccin que al momento de la visita inspectiva ya se encuentren regularizadas, o se regularicen en el curso de la misma porque su naturaleza permite hacerlo en forma retroactiva, salvo que se trate de una conducta reiterativa, en cuyo caso procede sancionar. Desde el punto de vista formal, toda multa deber contener: Una parte expositiva: en la que se contiene la identificacin del funcionario sancionador, del infractor y los hechos que originan la sancin. Una parte considerativa: en la que se expone las normas infringidas y las que sancionan dichas infracciones. Y una parte resolutiva: que contiene la decisin de sancionar y la determinacin del monto de la multa aplicada. A este respecto, y volviendo a lo dispuesto por la Circular N88, hay que hacer hincapi en la necesidad de que la multa se encuentre correcta y debidamente tipificada, por lo que debe contener claramente la infraccin que se ha constatado conforme al tipificador de hechos infraccionales establecido en la aludida Circular, los conceptos y normas legales infringidos, los trabajadores afectados, los periodos del incumplimiento y las disposiciones sancionadoras. Esto es de suma importancia, puesto que justamente por errores en este aspecto es que se dejan judicialmente sin efecto una gran cantidad de multas. Finalmente, es necesario puntualizar que las sanciones laborales constituyen un acto unvoco, por lo que ser irrelevante el nmero de trabajadores afectados por la 116

infraccin para determinarla. No obstante ello, el nmero de trabajadores afectados por la sancin s ser relevante para otros aspectos, tales como la graduacin de la sancin. 3.2. La impugnacin de la multa administrativa cursada por la Direccin del Trabajo La impugnacin de las multas cursadas por la Direccin del Trabajo est regulada en los Ttulos II y Final del Libro V del Cdigo del Trabajo, que trata sobre la jurisdiccin laboral. Estas disposiciones, que pasaremos a estudiar en profundidad, junto con las ya mencionadas Orden de Servicio N4 y Circular N88, que regulan procedimentalmente el tema, establecen dos vas para hacer esta impugnacin: la va administrativa y la va judicial. Luego de ser notificado, el afectado por la resolucin de multa deber optar slo por una de las alternativas de impugnacin, sin perjuicio de la posibilidad de deducir reclamacin judicial en contra de la resolucin que se pronuncie sobre la solicitud de reconsideracin administrativa. A continuacin, se detallar el procedimiento de impugnacin de multa administrativa cursada por la Direccin del Trabajo en sus dos posibilidades: 3.3. Va administrativa: Reconsideracin de multa administrativa

El Manual de autoinstruccin de Procedimientos de Fiscalizacin de la Direccin del Trabajo define la solicitud de reconsideracin de multa administrativa como aquel recurso de impugnacin que se ejerce ante el mismo Servicio que aplic la multa, ms especficamente ante el Director del Trabajo, superior jerrquico del fiscalizador que dict la resolucin de multa administrativa objetada, que busca, en el evento de que la multa haya sido mal cursada, que sta sea dejada sin efecto; por el contrario, en el caso que la multa sea procedente, se pretender la rebaja del monto de la misma en virtud del cumplimiento de la correccin de la infraccin43.

Procedimientos de fiscalizacin, Manual autoinstruccional, Escuela Tcnica de Formacin, Divisin de Inspeccin, Direccin, del Trabajo, 2009, p. 73.

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La posibilidad de reconsiderar administrativamente una resolucin de multa administrativa es otorgada por los artculos 511 y 512 del Cdigo del Trabajo (que en el antiguo procedimiento eran los artculos 481 y 482 del mismo cuerpo legal). El artculo 511 del Cdigo del Trabajo, recientemente sustituido por la Ley 20.416 que fija normas especiales para las empresas de menor tamao, prescribe lo siguiente: Facltese al Director del Trabajo, en los casos en que el afectado no hubiere recurrido de conformidad al artculo 503 y no hubiere solicitado la sustitucin del artculo 506 ter de este Cdigo, para reconsiderar las multas administrativas impuestas por funcionarios de su dependencia en la forma siguiente: 1) Dejando sin efecto la multa, cuando aparezca de manifiesto que se ha incurrido en un error de hecho al aplicar la sancin. 2) Rebajando la multa, cuando se acredite fehacientemente haber dado ntegro cumplimiento, a las disposiciones legales, convencionales o arbitrales cuya infraccin motiv la sancin. Si dentro de los quince das siguientes de notificada la multa, el empleador corrigiere la infraccin, el monto de la multa se rebajar, a lo menos, en un cincuenta por ciento. Tratndose de la micro y pequea empresa, la multa se rebajar, a lo menos, en un ochenta por ciento. Luego, el artculo 512, dispone: El Director del Trabajo har uso de esta facultad mediante resolucin fundada, a solicitud escrita del interesado, la que deber presentarse dentro del plazo de treinta das de notificada la resolucin que aplic la multa administrativa. Esta resolucin ser reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo dentro de quince das de notificada y en conformidad al artculo 474 de este Cdigo. 3.3.1. Ente resolutor Si bien los aludidos artculos 511 y 512 del Cdigo del Trabajo asignan esta competencia al Director del Trabajo, la dificultad material de que ste resuelva personalmente la gran cantidad de solicitudes de reconsideracin de multa que se presentan ao a ao ha llevado a que se produzca una delegacin de competencia en la materia. Mediante Resolucin Exenta N444, de fecha 2 de mayo de 2007, el 118

Director del Trabajo deleg la facultad de mantener, rebajar o dejar sin efecto, segn corresponda, las multas administrativas aplicadas por funcionarios de este Servicio en: El Jefe de la Divisin de Inspeccin y Directores Regionales del Trabajo, respecto de multas aplicadas por funcionarios de su competencia directa, cualquiera sea su monto. Inspectores Provinciales y Comunales del Trabajo, y en los Jefes de los Centros de Conciliacin y Mediacin, respecto de multas cursadas por funcionarios de su jurisdiccin, cualquiera sea su monto. No obstante lo anterior, el Director del Trabajo podr en cualquier momento, previa revocacin del acto delegatorio respectivo, delegar en el Jefe de la Divisin de Inspeccin y en los Directores Regionales del Trabajo la facultad de mantener, rebajar o dejar sin efecto las multas cursadas por funcionarios del Servicio, respecto de materias y/o montos determinados y programas nacionales o regionales de fiscalizacin. Lo anterior no obsta para que el Director del Trabajo o los Jefes de Divisin y Jefe de Divisin Jurdica o los Directores Regionales del Trabajo, segn el caso, ejerzan el control jerrquico permanente del funcionamiento y actuacin de los funcionarios en sus respectivos mbitos. Asimismo, en la Resolucin Exenta N142, de fecha 6 de febrero de 2007, el Director del Trabajo deleg facultades en materia de sustitucin de multas administrativas aplicadas por infraccin a normas de higiene y seguridad. En definitiva, lo que va a determinar al ente resolutor que conocer y resolver la solicitud de reconsideracin en cada caso ser el denominado elemento diferenciador, que corresponde al monto del o los conceptos laborales, previsionales o de higiene y seguridad que se encuentra en los rangos recin definidos. Finalmente, y en virtud del principio de la indivisibilidad, el elemento diferenciador correspondiente arrastra al resto de los conceptos que pudieran contenerse en la Resolucin de Multa, puesto que la competencia o instancia resolutora de la reconsideracin ser siempre una sola. Por lo tanto, y a modo de conclusin, afirmamos que, en caso de existir una pluralidad de multas en una misma resolucin,

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no se divide nunca el tratamiento de la reconsideracin de las diferentes multas contenidas en ella. 3.3.2. Plazo de interposicin La interposicin de la reconsideracin administrativa debe efectuarse dentro del plazo de treinta das contados desde la notificacin de la multa de que se trate. Dado que no se seala la modalidad de este plazo, es importante tener presente que el artculo 25 de la Ley N 19.880 dispone que los plazos en el procedimiento administrativo son de das hbiles, entendindose por inhbiles los sbados, domingos y festivos. 3.3.3. Causales de procedencia de la solicitud de reconsideracin En virtud del ya aludido artculo 511 del Cdigo del Trabajo, las causales de procedencia de la reclamacin administrativa de multa son los siguientes: La correccin de la infraccin: Dentro del plazo de 15 das de aplicada la Resolucin de Multa, mediante la acreditacin fehaciente del ntegro cumplimiento de las normas que motivaron la sancin a satisfaccin del Servicio. Error de hecho: Errores sustanciales que enervan la procedencia de la resolucin de multa.

3.3.4. Requisitos de admisibilidad de la solicitud de reconsideracin Corresponde al fiscalizador que aplic la sancin, mediante el uso del formulario Informe del fiscalizador sobre Solicitud de Reconsideracin de multa, realizar un examen de admisibilidad de la presentacin, a fin de determinar si cumple copulativamente con todos y cada uno de los siguientes requisitos: Presentacin por escrito, cumpliendo con los requisitos bsicos de

individualizacin del recurrente y de la resolucin a reconsiderar. En su Manual de autoinstruccin de Procedimientos de Fiscalizacin, la Direccin del Trabajo afirma que uno de los requisitos de la solicitud de reconsideracin es que se haya presentado dentro del plazo fatal de treinta 120

das corridos desde la notificacin de la multa. Creemos que esta afirmacin no es correcta, ya que el artculo 511 del Cdigo del Trabajo no habla de un plazo fatal de das corridos, por lo que la interpretacin ms directa es la de aplicar para estos efectos el ya mencionado artculo 25 de la Ley N 19.880. Que se trate del primer ejercicio del derecho respecto de la multa administrativa de que se trate. Que no exista reclamacin judicial en contra de la misma resolucin de multa que se pide reconsiderar. De no cumplirse con la totalidad de estos requisitos deber consignarse en el Formulario sealado, y se informar de ello al solicitante mediante oficio ordinario remitido por correo certificado, en el que se le sealar que su presentacin no se acogi a tramitacin, expresando los motivos que fundaron tal decisin. De ser admisible la solicitud, el fiscalizador estudiar los hechos o antecedentes nuevos aportados, pronuncindose expresamente si estima o no acreditada la correccin de la infraccin de haberse alegado ello, lo que por regla general se har documentalmente, y sobre su opinin sobre cmo resolver la solicitud. Slo en casos excepcionales se requerir una brevsima visita de control en terreno. Luego, deber evacuar y entregar el informe al Jefe de Unidad, para lo que cuenta con el plazo de dos das hbiles desde que se le distribuy la presentacin, ampliable a un mximo de seis das hbiles. Posteriormente, el Jefe de Unidad, despus de revisar someramente el informe, lo remitir a la instancia resolutora en un plazo mximo de dos das hbiles desde que lo recibi. 3.3.5. Sustitucin de la multa por la asistencia a curso de capacitacin El artculo 506 ter, intercalado junto con el artculo 506 bis luego del artculo 506 en el Cdigo del Trabajo por la Ley 20.416, que fija normas especiales para las empresas de menor tamao, prescribe lo siguiente: Tratndose de micro y pequeas empresas, y en los casos en que el afectado no hubiere recurrido de conformidad a los artculos 503 y 511 de este Cdigo, el inspector del trabajo respectivo autorizar, a solicitud del sancionado, y slo por una vez en el

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ao respecto de la misma infraccin, la sustitucin de la multa impuesta por alguna de las modalidades siguientes: 1. Si la multa impuesta es por infraccin a normas de higiene y seguridad, por la incorporacin en un programa de asistencia al cumplimiento, en el que se acredite la correccin de la o las infracciones que dieron origen a la sancin y la puesta en marcha de un sistema de gestin de seguridad y salud en el trabajo. Dicho programa deber implementarse con la asistencia tcnica del organismo administrador de la ley N 16.744, al que se encuentre afiliada o adherida la empresa infractora y deber ser presentado para su aprobacin por la Direccin del Trabajo, debiendo mantenerse permanentemente a su disposicin en los lugares de trabajo. La presente disposicin ser igualmente aplicada por la autoridad sanitaria que corresponda, en aquellos casos en que sea sta quien aplique la sancin. 2. En el caso de multas no comprendidas en el nmero anterior, y previa acreditacin de la correccin, de la o las infracciones que dieron origen a la sancin, por la asistencia obligatoria del titular o representante legal de la empresa de menor tamao, o de los trabajadores vinculados a las funciones de administracin de recursos humanos que l designe a programas de capacitacin dictados por la Direccin del Trabajo, los que tendrn una duracin mxima de dos semanas. La solicitud de sustitucin deber presentarse dentro del plazo de treinta das de notificada la resolucin de multa administrativa. Autorizada la sustitucin de la multa de conformidad a lo dispuesto

precedentemente, si el empleador no cumpliere con su obligacin de incorporarse en un programa de asistencia al cumplimiento o de asistencia a programas de capacitacin, segn corresponda, en el plazo de sesenta das, proceder al aumento de la multa original, el que no podr exceder de un 25% de su valor. De lo transcrito se colige que se puede sustituir la resolucin de multa por la asistencia a programas de asistencia al cumplimiento o programas de capacitacin debidamente acreditados, de cumplir con los requisitos ya sealados. Esta posibilidad dice relacin con la necesidad de otorgar facilidades a las empresas de menor tamao, 122

dada su vulnerabilidad econmica, adems del cumplimiento de objetivos disuasivos propios de la nocin de multa administrativa, y es una de las modificaciones legales introducidas por la Ley 20.416 al Cdigo del Trabajo. Antes de esta modificacin, el artculo 506 contena una hiptesis de sustitucin de multa por programas de capacitacin, pero menos desarrollada. Asimismo, la Orden de Servicio N14, de fecha 29 de diciembre de 2005, del Departamento de Relaciones Laborales, implement un procedimiento relativo al reemplazo parcial de multa administrativa por va de capacitacin, el cual podra operar cuando el solicitante contara con un total de entre 10 a 25 trabajadores, los cuales debern existir al momento en que se cursa la infraccin. Los efectos jurdicos, de acreditarse la correccin, de autorizarse la asistencia al curso y en el caso de que efectivamente se concurra, consistir en reducir la multa administrativa al 10% de su monto original.

3.3.6. Lugar de presentacin La solicitud de reconsideracin administrativa de multa deber presentarse ante la misma Inspeccin del Trabajo en la que se desempeaba el fiscalizador que curs la sancin. 3.4. Va judicial

La otra alternativa que se proporciona para impugnar una resolucin de multa administrativa es la va judicial, contemplada en los incisos tercero a quinto del artculo 503 del Cdigo del Trabajo, que dispone lo siguiente: La resolucin que aplique la multa administrativa ser reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince das hbiles contados desde su notificacin. Dicha reclamacin deber dirigirse en contra del Jefe de la Inspeccin Provincial o Comunal a la que pertenezca el funcionario que aplic la sancin. Admitida la reclamacin a tramitacin, previa verificacin de los requisitos sealados en el inciso anterior, su substanciacin se regir por el procedimiento de aplicacin general contenido en el Prrafo 3, del Captulo II, del Ttulo I del presente 123

Cdigo, a menos que la cuanta de la multa, al momento de la dictacin de la resolucin que la impone o de la que resuelve la reconsideracin administrativa respecto de ella, sea igual o inferior a 10 Ingresos Mnimos Mensuales, caso en el cual se substanciar de acuerdo a las reglas del procedimiento monitorio, contenidas en los artculos 500 y siguientes del siguiente Cdigo. En contra de la sentencia que resuelva una reclamacin se podr recurrir conforme a lo establecido en el artculo 502 del presente Cdigo. Este artculo presenta algunas modificaciones respecto del antiguo artculo 474 del Cdigo del Trabajo, del que es sucesor, de entre las cuales se pueden destacar las siguientes: En primer lugar, el nuevo artculo 503 elimina el requisito establecido en el inciso tercero del antiguo artculo 474 del Cdigo del Trabajo, referido a la consignacin de la tercera parte de la multa como presupuesto de su reclamacin judicial. Adems, el nuevo artculo 503, en su inciso tercero, especifica en contra de quin deber dirigirse la reclamacin. El inciso cuarto del artculo 503 establece que las reclamaciones de multa cuya cuanta sea menor a 10 Ingresos Mnimos Mensuales debern tramitarse conforme al procedimiento monitorio, inexistente en el antiguo procedimiento laboral. Finalmente, el inciso quinto del artculo 503 consagra el derecho de recurrir en contra de la sentencia recada en una reclamacin judicial de multa por todos los recursos disponibles en el nuevo proceso, salvo el de unificacin de jurisprudencia. Este inciso tiene una gran relevancia prctica, pues viene a zanjar una vieja discusin jurisprudencial respecto de la recurribilidad de estas sentencias.

3.4.1. Plazo de interposicin El inciso tercero del artculo 503 del Cdigo del Trabajo dispone que la resolucin que aplique la multa administrativa ser reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo dentro de quince das hbiles contados desde su notificacin. 124

Es necesario hacer presente que existe cierta controversia respecto de la modalidad de este plazo, puesto que hay dos alternativas posibles: entenderlo como un plazo propio del procedimiento laboral, es decir, considerando inhbiles los das domingos y festivos, o computndolo de acuerdo a lo establecido en el procedimiento administrativo regido por la Ley N 19.880, y ms especficamente en su artculo 25, que dispone que se entendern por inhbiles los das sbados, domingos y festivos. De este modo, no existe claridad sobre si el da sbado se considera o no en el conteo del plazo, lo que tiene una gran trascendencia prctica, toda vez que implica una alteracin en la terminacin del mismo. Al respecto, no ha habido pronunciamiento del Departamento Jurdico de la Direccin del Trabajo. Sin embargo, existe cierta tendencia jurisprudencial a entender que se aplica respecto de este plazo la modalidad propia del procedimiento administrativo.

3.4.2. Reclamo judicial en contra de la resolucin que resuelve una solicitud de reconsideracin de multa El inciso segundo del artculo 512 del Cdigo del Trabajo prescribe lo siguiente respecto de la facultad del Director del Trabajo para dejar sin efecto o rebajar las multas administrativas impuestas por funcionarios de su dependencia: Esta resolucin (en donde se ejerza esta facultad) ser reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo dentro de quince das de notificada y en conformidad al artculo 503 de este Cdigo. Cabe hacer presente que este inciso corresponda al antiguo artculo 482 del Cdigo del Trabajo, respecto del cual no sufri modificaciones, salvo que este ltimo remita al artculo 474. De este modo, el plazo para interponer la reclamacin judicial en contra de la resolucin que resuelve la reconsideracin administrativa de multa ser tambin de quince das hbiles, aplicndose respecto del mismo la discusin ya aludida en el punto anterior sobre la naturaleza de dicho plazo. 3.4.3. Procedimiento aplicable 125

Conforme a la cuanta de la multa cursada, se va a determinar si la reclamacin judicial de multa se substanciar conforme a las normas generales del procedimiento laboral o segn las normas del procedimiento monitorio, lo que implica una gran diferencia en la prctica. Esto debido a que el procedimiento de aplicacin general en materia laboral es ms extenso y permite a las partes aportar una mayor cantidad de antecedentes para fundar sus pretensiones. Sin embargo, el hecho de que las reclamaciones de multa por cuantas menores sean tramitadas conforme a las normas del procedimiento monitorio resulta positivo, puesto que permitir descongestionar a los tribunales de este tipo de causas, facilitando una solucin gil y expedita para ellas. El monto que marcar la divisin entre uno u otro procedimiento ser de 10 Ingresos Mnimos Mensuales. 3.4.4. Sujeto pasivo de la accin El inciso tercero del artculo 503 dispone que la reclamacin judicial de multa deber dirigirse en contra del Jefe de la Inspeccin Provincial o Comunal a la que pertenezca el funcionario que aplic la sancin. Por lo tanto, el sujeto pasivo de la accin no podr ser el fiscalizador que curs la multa. 3.4.5. Recurso de proteccin y reclamacin judicial de multa El recurso de proteccin ha sido definido como la accin constitucional que cualquier persona puede interponer ante los tribunales superiores, a fin de solicitarle que adopten inmediatamente las providencias que juzguen necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurarle la debida proteccin, frente a un acto u omisin arbitraria o ilegal que impone una privacin, perturbacin o amenaza al legtimo ejercicio de derechos y garantas que el constituyente establece, sin perjuicio de los dems derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales competentes44. Sus principales caractersticas son ser una accin cautelar de los derechos consagrados en la Constitucin Poltica de la Repblica y el materializarse en

MATURANA MIQUEL, Cristian, Los Recursos, Apuntes de clase, Universidad de Chile, agosto de 2000, p. 206.

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un procedimiento concentrado e inquisitivo, lo que lo convierte en un remedio pronto y eficaz para amparar en forma inmediata al afectado. Este recurso, considerado por la doctrina ms como una accin constitucional que como tal, slo sirve para la proteccin de algunos de los derechos fundamentales consagrados en el artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica, entre los que se cuentan el contemplado en el N21, es decir, el derecho a desarrollar cualquier actividad econmica, y el signado en el N24, a saber, el derecho a la propiedad. Basados en la supuesta afectacin de uno de estos derechos o de ambos, muchos fiscalizados han recurrido al recurso de proteccin como va judicial de reclamacin de resoluciones de multa de la Direccin del Trabajo, as como tambin de otras actuaciones administrativas propias de la fiscalizacin, como las instrucciones. Si bien la Direccin del Trabajo ha planteado la tesis de que no procede la utilizacin del recurso de proteccin como subsidiario de los medios de impugnacin que el legislador expresamente ha dispuesto para recurrir de las resoluciones de multa de la Direccin del Trabajo, es decir, la reclamacin judicial consagrada en el artculo 503 del Cdigo del Trabajo, en la actualidad los tribunales superiores han tendido a aceptar su procedencia, tal como expondremos luego en el nmero 4 de este Captulo. Respecto a su tramitacin , el recurso debe interponerse dentro del plazo fatal de treinta das corridos contados desde la ejecucin del acto o la ocurrencia de la omisin o desde que se haya tenido noticia o conocimiento cierto de los mismos, y se debe presentar ante la Corte de Apelaciones en cuya jurisdiccin se haya cometido. Finalmente, y fiel a su naturaleza concentrada, el recurso no debe cumplir con formalidades especiales, salvo la de ser interpuesto por escrito y contener la expresin del derecho constitucional vulnerado, junto con la circunstancia de encontrarse ste protegido efectivamente por el recurso de proteccin. 4. Anlisis de jurisprudencia No obstante que este trabajo no se centra en la reclamacin judicial de las multas administrativas cursadas por la Direccin del Trabajo, creemos necesario analizar jurisprudencia a este respecto para efectos de analizar lo que han dicho los Tribunales de justicia sobre temas relevantes para esta investigacin, tales como los 127

lmites de su facultad fiscalizadora o la modalidad del cmputo de los plazos de reclamacin, entre otros. A continuacin, haremos una exposicin de sentencias recadas en reclamaciones judiciales de multas cursadas por la Direccin del Trabajo, reproduciendo de ellas lo que a nuestro juicio resulta importante para esta investigacin. Es importante puntualizar que los nombres de las empresas reclamantes sern omitidos, y que en su lugar se ocupar el genrico Empresa, mientras que los nombres de los trabajadores sern reemplazados por el genrico Trabajador, todo esto para resguardar la privacidad de las personas naturales y jurdicas involucradas en los juicios que analizaremos; en cuanto a los dems datos, estos no sufrirn alteracin alguna.

4.1. Sentencias relativas a los lmites de las facultades fiscalizadoras de la Direccin del Trabajo

En esta primera parte, analizaremos en forma conjunta una serie de sentencias relativas a la delimitacin de las facultades fiscalizadoras de la Direccin del Trabajo, en cuanto a la interpretacin de las normas laborales:

4.1.1. Empresa con Direccin del Trabajo, Rol N 72-1008, ante el 8 Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, de fecha 16 de enero de 2009. En principio, en este reclamo se impugna la Resolucin N 1902, en virtud de la cual se acogi slo parcialmente la solicitud de reconsideracin administrativa de multa en contra de la resolucin Ns 3089.06.049-1, 2, 3 y 4, que impuso multas por los siguientes conceptos: a) No consignar por escrito en el contrato de trabajo la modificacin de la estipulacin referida a labor de marino vigilante (guachimn) respecto de los trabajadores b) No pactar por escrito horas extraordinarias 128

c) No contar con cuadro regulador de trabajo visado por la autoridad martima d) Por no otorgar el descanso mnimo de 8 horas continuas dentro de cada da calendario La solicitud de reconsideracin fue rechazada respecto de todas las multas, salvo la signada en la letra c), que fue rebajada. Luego, a este reclamo le fueron acumuladas las causas Rol N 222-2008 y 2212008, tambin del 8 Juzgado del Trabajo de Santiago. Respecto de la causa Rol N222-2008, sta impugna la Resolucin N 1901, que rechaz la reconsideracin administrativa de la multa N7717/06/050-1, cursada por mantener excluido de la limitacin de la jornada ordinaria de 45 horas semanales al trabajador Sr. Trabajador, cuya naturaleza de sus servicios no cumple con los requisitos legales establecidos en el artculo 22 del Cdigo del Trabajo, al no desempear efectivamente labores con facultades de administracin. Por su parte, la causa Rol N221-2008 trata sobre la reclamacin judicial de la Resolucin N 1980, que rechaz la solicitud de reconsideracin administrativa en contra de la multa Ns 7717.06.048-1 y 2, cursadas por las siguientes infracciones: a) Por no mantener toda la documentacin necesaria para efectuar labores de fiscalizacin b) Por no otorgar correctamente los das de descansos compensatorios al personal embarcado Resolviendo de la totalidad de las multas acumuladas, el Tribunal resolvi respecto de lo que nos ocupa: Quinto: Que al efecto cabe tener presente que gozan de presuncin legal de veracidad los hechos constatados por el fiscalizador de la Inspeccin del Trabajo, presuncin que emana del artculo 23 del Decreto con Fuerza de Ley N2 de 1967, Ley Orgnica del Servicio, siempre que se trate de antecedentes fcticos evidentes y propios de sus atribuciones. Octavo: Que respecto de las multas sealadas precedentemente, el fiscalizador para la apreciacin de los hechos, le fue necesario recalificar la situacin contractual de los trabajadores, interpretando las clusulas de sus contratos con la reclamada, a la luz del principio de primaca de la realidad. 129

Adems, la autoridad de control, interpret, a su parecer, los pactos escritos de horas extraordinarias suscritos por las partes, para concluir que estos no cumplen las exigencias del artculo 32 del Cdigo del Trabajo. Noveno: Que este proceder de la Direccin del Trabajo, en orden a interpretar las clusulas de un contrato y dems estipulaciones y cotejarlas con la realidad, implica un exceso en sus atribuciones conferidas por la ley y una violacin al principio de juricidad de los actos de la administracin, consagrado en el artculo 7 de la Constitucin Poltica de la Repblica, desde que la autoridad fiscalizadora slo se encuentra facultada para sancionar aquellas conductas que abiertamente producen una infraccin a las leyes laborales, o sea, cuando la contravencin es evidente, situacin que no se da en el caso de autos. Finalmente, el tribunal resuelve acoger la reclamacin de multa, slo en cuanto se deja sin efecto las resoluciones N 1902 respecto de las multas N 3089/06/049-1 y 2, la N1901 y la N1900, respecto de la multa N7717/06/049-1.

4.1.2. Empresa con Inspeccin del Trabajo Rol 374-2007, llevada ante el 2 Juzgado de Letras del Trabajo de Talagante, de fecha 27 de mayo de 2008. Por medio de este reclamo judicial, Empresa impugna la Resolucin de Multa Ns 7828/07/57-1 y 2, ambas de fecha 12 de junio de 2007, interpuesta por las siguientes infracciones: a) Simular la contratacin de trabajadores a travs de la Empresa 1, aparentando trabajo en rgimen de subcontratacin, toda vez que de los hechos constatados en la fiscalizacin, se estableci que el empleador Empresa es quien ejerce el vnculo de subordinacin y dependencia, situacin que afecta a los 36 trabajadores que seala. b) No escriturar el contrato de trabajo respecto de los mismos 36 trabajadores que indica.

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La primera de estas infracciones llev a la Inspeccin del Trabajo respectiva a cursar una multa de 300 Unidades Tributarias Mensuales, mientras que la segunda de ellas, deriv en la aplicacin de una multa de 525 Unidades Tributarias Mensuales. Al respecto, el Tribunal se pronunci en el siguiente sentido: Sexto: Que como primera cuestin controvertida sometida al conocimiento de este Tribunal, esta sentenciadora comparte los argumentos vertidos por la reclamante en el sentido que a la Inspeccin del Trabajo no le corresponde calificar la naturaleza de la relacin contractual existente entre la empresa reclamante y la empresa contratista, sin perjuicio de que en cumplimiento del mandato legal contenido en el artculo 476 del Cdigo del Trabajo tiene la facultad de fiscalizar el cumplimiento de la legislacin laboral e interpretar tal normativa a travs de la constatacin de hechos en sus visitas inspectivas Ahora bien, como consecuencia de la referida constatacin de hechos el fiscalizador concluy que exista la infraccin de simular la contratacin de trabajadores a travs de la apariencia de trabajo en rgimen de subcontratacin, sealando que en este caso particular Empresa simula a travs de la empresa contratista la contratacin de trabajadores correspondiendo a la empresa principal la real obligacin contractual Que del tenor de este ltimo prrafo el Tribunal estima que efectivamente la Inspeccin del Trabajo en la persona de su fiscalizador se ha excedido en sus atribuciones ya que no slo se limit a constatar hechos que acaecan en la empresa fiscalizada, sino que como consecuencia de ellos arrib a la conclusin de que exista una simulacin de contratacin de trabajadores a travs de la apariencia de trabajo en rgimen de subcontratacin, lo que implica pronunciarse sobre una materia que importa una calificacin jurdica de los servicios prestados, cuestin que se encuentra al margen de las facultades conferidas a la Inspeccin del Trabajo por el Cdigo del ramo, ya que son materias que deben ser resueltas por la judicatura de la especialidad, como lo ha sostenido la Excma. Corte Suprema.

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Sptimo: Que as las cosas y habiendo dejado ya establecido que es en sede judicial donde debe resolverse este conflicto, corresponde al Tribunal pronunciarse sobre el cumplimiento o incumplimiento por parte de la empresa reclamante de las normas legales que regulan el trabajo en rgimen de subcontratacin y una vez determinado lo anterior, pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia de la multa aplicada a la referida empresa por la Inspeccin del Trabajo en contra de la que se reclama. Dcimo quinto: Que la controversia radica en el cuarto de los requisitos estimados como necesarios para que exista el trabajo en rgimen de subcontratacin, a saber, que las sealadas obras o servicios sean ejecutadas por el contratista con trabajadores de su dependencia Dcimo octavo: Que en consecuencia, slo queda analizar el informe de Fiscalizacin emitido por la Inspeccin Provincial del Trabajo de Talagante, antecedente fundante de las multas reclamadas, retomando para ello lo ya consignado en el considerando sexto de esta sentencia. Dicho documento fue emitido por la fiscalizadora, como ya se dijo, atribuyndose facultades propias de los Tribunales de justicia, al calificar jurdicamente hechos, ms que constatar la aplicacin de la legislacin laboral, actividad propia de un procedimiento contencioso en el que se analice el fondo del asunto, difcil de resolver mediante una simple fiscalizacin. En efecto, el calificar la naturaleza de la prestacin de servicios, estimando que se estara frente a una simulacin, constituye una cuestin que se encuentra al margen de las facultades conferidas a la Inspeccin del Trabajo, por lo que esta sentenciadora le restar valor, siendo este informe, en cualquier caso, insuficiente en s mismo, para probar las faltas que se tradujeron en las faltas reclamadas. Dcimo noveno: Que de otro lado, y por aplicacin del principio inspirador de nuestra legislacin laboral, de la primaca de la realidad, que se aplica precisamente sobre la simulacin, y que tiende a establecer el puente entre lo que es y lo que debe ser, importando alejarse de la rigurosidad del formalismo de la norma para atender el dato de la realidad y su vinculacin con la norma legal, esta sentenciadora ha adquirido 132

la conviccin que la empresa reclamante no ha simulado la contratacin de trabajadores, a travs de la apariencia de trabajo en rgimen de subcontratacin. En definitiva, y en virtud de todos estos antecedentes, el Tribunal acoge el reclamo interpuesto por Empresa, ordenando devolver al recurrente la consignacin efectuada para realizar el reclamo, ejecutoriada que sea la sentencia. Finalmente, cabe resear que el Tribunal no conden en costas a la reclamada, por estimar que tuvo motivo plausible para litigar.

4.1.3. Empresa con Inspeccin Provincial del Trabajo, causa Rit I-9-2009, Procedimiento monitorio, Juzgado de Letras del Trabajo de La Serena, de fecha 6 de mayo de 2009. En este reclamo Empresa reclama judicialmente de las resoluciones de multa Ns 3677/2009/030-1 y 2, de fecha 20 de marzo de 2009, cursadas por cometer las siguientes infracciones: a) No llevar correctamente registro de Asistencia de horas trabajadas al consignar en tarjeta reloj control hora de ingresos y salidas en forma manual, lo expuesto respecto del todo el personal y, b) No otorgar un da de descanso semanal en compensacin por las actividades desarrolladas en das domingos respecto de los trabajadores y perodos que se indican, lo anterior como consta en tarjetas de asistencia tenidas a la vista. stas por 7 y 14 Unidades Tributarias respectivamente. Al respecto, el Tribunal seal: Sexto: Que de la prueba rendida en estos autos el Tribunal llega a las siguientes conclusiones: () Cuatro: Que a pesar de este sistema irregular del control de la asistencia de los trabajadores, ste no ha generado perjuicio a los mismos, puesto que se han 133

cancelado las horas extraordinarias y se han otorgado a los trabajadores los descansos semanales que les corresponden, motivo por el cual el Tribunal rebajar la multa al mnimo que la ley permite, considerando adems que la empresa ha demostrado preocupacin por el tema en cuestin y ha buscado soluciones alternativas con el nimo de no perjudicar a sus trabajadores. Cinco: Que respecto de la segunda multa cursada, esto es, no otorgar un da de descanso semanal en compensacin por las actividades desarrolladas en das domingos respecto de los trabajadores y perodos que se indican en la resolucin recurrida el Tribunal acoger la reclamacin en tal sentido y dejar sin efecto la multa cursada por haberse acreditado, que a los trabajadores mencionados en la resolucin de multa, se les concedieron sus das de descanso semanal, incluido el da domingo, y la infraccin cursada se debi a un error en la escritura de las tarjetas de control de asistencia correspondientes a los trabajadores mencionados y en los perodos sealados en la resolucin, como ha quedado acreditado en estos autos, con el mrito de sus propias declaraciones y de las tarjetas de control de asistencia acompaadas en prueba por la demandante. Sexto: Que sin perjuicio de las conclusiones a que ha llegado el Tribunal, expuestas en el considerando anterior, el Tribunal estima que el fiscalizador de la Inspeccin del Trabajo actu dentro de las facultades que la ley le otorga no correspondindole a dicho funcionario la interpretacin de la norma, labor privativa del Tribunal, sino sencillamente constatar las infracciones a la legislacin laboral y con su mrito, cursar las multas correspondientes, respecto de lo cual el afectado tiene derecho a reclamar, utilizando el procedimiento regulado en el artculo 503 del Cdigo del Trabajo, como aconteci en estos autos. En definitiva, el Tribunal resuelve dejar sin efecto la multa signada con la letra a) y rebajar la signada con la letra b) al mnimo que la ley permite, es decir, a 2 Unidades Tributarias Mensuales.

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4.1.4. Empresa con Inspeccin Provincial del Trabajo, causa Rit I-15-2009, Procedimiento Monitorio, Juzgado de letras del Trabajo de La Serena, de fecha 9 de julio de 2009. Empresa reclama judicialmente de la Resolucin de Multa N 3154/09/23, de fecha 21 de abril de 2009, cursada por la siguiente infraccin: No contar el sitio de trabajo con comedores, fundamentado en lo dispuesto en los siguientes artculos, artculo 28 del Decreto Supremo N 594 de 1999 del Ministerio de Salud y artculos 184 y 506 del Cdigo del Trabajo., ascendente a la suma de 13 Unidades Tributarias Mensuales. A este respecto, el Tribunal resolvi: Sptimo: Que del mrito de la prueba rendida por la demandante consistente en la documentacin acompaada, contratos de trabajo y liquidaciones de remuneraciones de los trabajadores, se desprende que ellos cuentan con un horario para almorzar entre las 13.00 horas y las 14.15 horas y adems en sus remuneraciones aparece una cantidad que se les paga por el empleador por concepto de colacin, por lo que ellos disponen del tiempo y del dinero para realizar su colacin fuera del recinto de la empresa donde trabajan. Sin perjuicio de ello, se encuentra acreditado en autos con los hechos constatados por el fiscalizador que efectivamente haba tres trabajadores almorzando el da de la fiscalizacin en un lugar ubicado en el segundo piso de la Empresa que no cuenta con las condiciones higinicas mnimas necesarias para que ellos almuercen en dicho lugar, lo que hicieron con el consentimiento del empleador. Que en efecto, en el juicio no se ha rendido prueba alguna en orden a desvirtuar los hechos relatados y que fueron percibidos por el fiscalizador de la Inspeccin del Trabajo, relatados en el Informe de Fiscalizacin y que fueron sealados en la resolucin que curs la infraccin, respecto de los cuales opera la presuncin de veracidad contemplada en el artculo 23 del D.F.L. N 2, y que adems, el reclamante si bien no reconoce expresamente en su reclamo, tampoco los niega.

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Que sin embargo, el Tribunal estima, que las funciones que desempean los trabajadores en esta causa no son de aquellas contempladas en el artculo 28 del Decreto Supremo N 594, ya sealado, que por su naturaleza o modalidad requieran que los trabajadores consuman alimentos en el sitio de trabajo, ms an si los trabajadores tienen como se seal, su horario de colacin y adems tienen una cantidad mensual que se les asigna por el empleador para efectos de colacin, como ha quedado demostrado con la documentacin acompaada por la demandante, corroborada por la declaracin de los testigos que depusieron por esa parte. Por lo tanto, no se podra exigir en principio al empleador de dichos trabajadores, la implementacin de un comedor con las condiciones de higiene necesarias para que stos puedan consumir sus alimentos en el local donde trabajan. Octavo: Que no obstante lo anterior, en esta causa, es el propio empleador quien voluntariamente, ha permitido que los trabajadores consuman alimentos en el lugar de trabajo y al hacerlo, se ha obligado a cumplir con la normativa que regula dicha conducta, en concreto el artculo 184 del Cdigo del Trabajo en relacin con el artculo 28 del Decreto Supremo N 594, el que ha sido infringido por el empleador en este caso, al no proporcionar a los trabajadores un lugar adecuado para que estos puedan almorzar. Adems, considerando que se trata de trabajadores con una remuneracin mnima, resulta beneficioso para ellos que su empleador les permita consumir sus alimentos en el lugar de trabajo por el ahorro que ello implica, pero no por ello el empleador quedar eximido de la regulacin legal de la conducta voluntariamente asumida por l; en otras palabras, este empleador ha asumido voluntariamente una conducta frente a sus trabajadores, consistente en permitir que ellos almuercen en el lugar de trabajo, pero dicha conducta debe realizarla cumpliendo con la normativa legal, el hecho que la conducta no sea obligatoria para este empleador, no significa que pueda realizarla arbitrariamente, infringiendo la norma, al adoptar la modalidad sealada, debe hacerlo cumpliendo con la normativa legal que regula dicha conducta y que ha sido infringida. Noveno: Que sin perjuicio de las conclusiones a que ha llegado el Tribunal, expuestas en el considerando anterior, el Tribunal estima que el fiscalizador de la 136

Inspeccin del Trabajo actu dentro de las facultades que la ley le otorga no correspondindole a dicho funcionario la interpretacin de la norma, labor privativa del Tribunal, sino sencillamente constatar las infracciones a la legislacin laboral y con su mrito, cursar las multas correspondientes, respecto de lo cual el afectado tiene derecho a reclamar, utilizando el procedimiento regulado en el artculo 503 del Cdigo del Trabajo, como aconteci en estos autos. Atendido estos antecedentes, el Tribunal resuelve rebajar la multa cursada al mnimo legal, es decir, a 1 Unidad Tributaria Mensual. 4.1.5. Empresa con Inspector Provincial de Coquimbo de la Direccin del Trabajo de la IV regin de Coquimbo, causa Rit N I-4-2008, Juzgado de Letras del Trabajo de La Serena, de fecha 12 de marzo de 2009. A travs de esta reclamacin judicial, Empresa impugna la Resolucin N 482, de 27 de noviembre de 2008, que rechaz la reconsideracin administrativa de la Resolucin de Multa N6253-08-027-1, cursada por la infraccin de haber suscrito contratos en supuestos distintos a los establecidos por la ley para las empresas de servicios transitorios, respecto de determinados trabajadores, ascendente a la suma de 220 Unidades Tributarias Mensuales. Al respecto, el Tribunal dispuso lo siguiente: Sexto: Que, como se indic en el fundamento cuarto precedente, en los procedimientos sobre reclamos de multas impuestas por la Inspeccin del Trabajo, atendida la calidad de ministro de fe que ostentan los funcionarios fiscalizadores, la carga de desvirtuar los hechos por ellos constatados durante los procedimientos de fiscalizacin, recae totalmente sobre la reclamante, la que en este caso, estima esta sentenciadora, aport en la audiencia de juicio elementos que resultaron

absolutamente insuficientes Sptimo: Que, an cuando basta lo expuesto en el considerando anterior para desechar el reclamo, estima esta sentenciadora que de la abundante prueba documental aportada por la reclamada aparece de manifiesto que los hechos 137

constatados por el fiscalizador no son de aquellos que autoricen la suscripcin de contratos de suministro de personal, de la manera prevista por el legislador. Basta para ello analizar los contratos marco suscritos entre la reclamante y la empresa Empresa, tanto en su tenor, sus fechas y a la luz de la actividad propia de la empresa usuaria Octavo: Que, tal como lo indica la reclamada, el argumento de carecer la Inspeccin del Trabajo de facultades para fiscalizar a las empresas que suscriben los contratos de suministro de servicios por tratarse de una relacin civil o mercantil entre stas que escapa del derecho del trabajo, efectivamente carece de todo sustento legal pues dicha circunstancia determina precisamente el cumplimiento de las obligaciones para con sus trabajadores por parte de los empleadores, que claramente se enmarca dentro de sus facultades pues la norma del artculo 183-H del Cdigo del ramo de manera alguna limita las facultades ordinarias de fiscalizacin de la reclamada, previstas en el D.F.L. N2 de 1967. En cuanto a la supuesta incompetencia territorial del ente fiscalizador alegada por la reclamada no es tal, desde que el establecimiento principal y donde ejercen sus funciones los trabajadores se encuentra en Coquimbo y, por lo tanto, dentro de su competencia. Finalmente, estima esta juez que en la labor fiscalizadora realizada por la Inspeccin del Trabajo no se ha ejercido una labor jurisdiccional propia de los tribunales de justicia pues, aunque hubo un abundante anlisis de documentacin en el procedimiento, la apreciacin de los hechos es propia y necesaria de toda labor de fiscalizacin, de manera de constatar si existe o no una vulneracin de los derechos de los trabajadores. En virtud de estos antecedentes, el Tribunal resolvi rechazar el reclamo interpuesto por Empresa, condenndola al pago de las costas de la causa.

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4.1.6. Empresa con Inspeccin del Trabajo de La Florida, Rol N4131-2009, Recurso de apelacin, Corte Suprema, de fecha 28 de julio de 2009. En este caso, Empresa presenta un recurso de apelacin en contra de la sentencia que rechaz su recurso de proteccin interpuesto en contra de la Resolucin de Multa N N3458/08/50, de 18 de julio del ao 2008, que le sancion por determinar que efectu deducciones de las remuneraciones al Trabajador sin contar con el acuerdo escrito de ste, por el perodo de junio del ao 2008. Esta sentencia nos parece sumamente ilustrativa de lo confusos que son los mrgenes de las facultades de la Direccin del Trabajo en cuanto a una eventual interpretacin de la ley laboral, lo que se refleja en lo que decidi la Corte Suprema y en lo que se expone en el voto disidente, que plantea una posicin absolutamente distinta a este respecto. En virtud de lo anterior, reproduciremos la sentencia en forma ntegra, por resultar atingente al tema de esta investigacin en su totalidad: Santiago, veintiocho de julio del ao dos mil nueve. Vistos: Se reproduce la sentencia en alzada con excepcin de sus fundamentos quinto a octavo, que se eliminan; Y se tiene en su lugar y adems presente: Primero: Que tal como este tribunal ha venido sosteniendo en forma reiterada conociendo de asuntos como el presente, y se ve en la necesidad de consignarlo tambin en esta sentencia con la finalidad de mantener la uniformidad de la jurisprudencia sobre este particular, el artculo 2 del Cdigo del Trabajo -junto con reconocer la funcin social que cumple el trabajo- otorga al Estado la misin de amparar al trabajador en su derecho a elegir libremente su empleo y tambin la de velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestacin de los servicios, labor esta ltima que corresponde cautelar en representacin del Estado a la Direccin del Trabajo y en cuya virtud, especialmente en lo que al presente recurso interesa, sta debe fiscalizar la aplicacin de la ley laboral; 139

Segundo: Que, sin embargo, tales facultades deben ejercerse slo cuando dicho servicio se encuentre frente a situaciones de infraccin a las normas laborales, o sea, cuando con su actividad de fiscalizacin se sorprendan ilegalidades claras, precisas y determinadas que le compete sancionar; Tercero: Que en el actual caso, al contrario de lo expresado precedentemente, la Inspeccin Comunal del Trabajo de La Florida procedi, a travs de la resolucin N3458/08/50 de 18 de julio del ao 2008, a sancionar a Empresa luego de determinar que efectu deducciones de las remuneraciones al Sr. Trabajador sin contar con el acuerdo escrito de ste por el perodo de junio del ao 2008; Cuarto: Que la empresa recurrente seal que de acuerdo al artculo 429 del Cdigo del Trabajo corresponde al sindicato el pago de las remuneraciones, beneficios y cotizaciones previsionales de cargo del empleador que comprenden el tiempo que abarquen los permisos sindicales, cuyo es el caso de autos. Explica que la Inspeccin del Trabajo desestim este precepto sin tener facultades para ello, luego de interpretar el contrato de trabajo y concluir que su parte est obligada a pagar el tiempo que abarquen los permisos sindicales, suponiendo que si la empresa pag tal tiempo anteriormente respecto de este trabajador este beneficio se incorpora como clusula tcita al contrato; Quinto: Que, informando, la Inspeccin del Trabajo sostuvo que en la fiscalizacin se constat que a partir del mes de febrero del ao 2007 el Sr. Trabajador comenz a hacer uso de los permisos sindicales sin que se le aplicara por el empleador algn descuento por tal situacin sino hasta el mes de junio del ao 2008, lo que importa la existencia de una clusula tcita que complementa o modifica el contrato suscrito entre el actor y el trabajador sealado; Sexto: Que de tal modo la recurrida se ha arrogado facultades propias y excluyentes de los tribunales competentes en la materia, esto es, de los Juzgados del Trabajo. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 420 del Cdigo del Trabajo, corresponde a stos conocer de las cuestiones o controversias suscitadas

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entre empleadores y trabajadores por aplicacin de las normas laborales o derivadas de la interpretacin y aplicacin de los contratos individuales y colectivos del trabajo; Sptimo: Que de lo sealado precedentemente aparece de manifiesto que la recurrida en estos autos incurri en un acto ilegal que perturba la garanta constitucional contemplada en el artculo 19 N 3 inciso cuarto de la Constitucin Poltica de la Repblica, pues nadie puede ser juzgado por comisiones especiales sino por el tribunal que seale la ley y que se halle establecido con anterioridad por sta, desde que asumi en la prctica la funcin de juzgar que pertenece

constitucionalmente a los Tribunales de Justicia. Y de conformidad, adems, con lo que disponen el artculo 20 de la Constitucin Poltica de la Repblica y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia se revoca la sentencia apelada de veinte de abril ltimo, escrita a fojas 99, y se declara que se acoge el recurso de proteccin deducido en lo principal de la presentacin de fojas 38, debiendo la Inspeccin Comunal del Trabajo de La Florida adoptar las medidas tendientes a dejar sin efecto la Resolucin N 3458/08/50, de 18 de julio de 2008. Acordada con el voto en contra de los Ministros Sr. Pierry y Sr. Brito, quienes fueron de parecer de confirmar la sentencia apelada y en consecuencia rechazar el recurso de proteccin, por las siguientes consideraciones: Primero: Que estiman estos disidentes, como lo han sealado en sentencias anteriores recadas en recursos de proteccin interpuestos contra la Inspeccin del Trabajo, que la autoridad administrativa est facultada para calificar jurdicamente los hechos, siendo esta actividad parte de la funcin administrativa. En efecto, es precisamente dicha calificacin jurdica la que es indispensable para el ejercicio de esa labor, en particular para la sancin administrativa, por lo que, en consecuencia, no existe garanta constitucional alguna que deba protegerse por la presente va, ya que la Inspeccin del Trabajo de que se trata no ha actuado como comisin especial sino en el ejercicio de sus facultades administrativas. Segundo: Que el control de la legalidad de los actos administrativos por parte del juez, fundamental para el estado de derecho, consiste en examinar la legalidad de 141

los mismos en relacin con sus distintos elementos, a saber: forma, competencia, fin, objeto y motivos del acto, siendo el control en relacin con los motivos el ms caracterstico del control jurisdiccional pues se refiere al anlisis de los hechos que fundamentan el acto administrativo. En relacin a los motivos, el juez controla y verifica la existencia de los motivos que sirven de fundamento al acto, la calificacin jurdica que de los mismos ha hecho la autoridad, cuando ella sea necesaria para su fundamento; y, eventualmente, la apreciacin de los hechos, siendo esto ltimo muy excepcional, pues por principio corresponde a la discrecionalidad administrativa. Es precisamente por ello que la calificacin jurdica de los hechos no puede por s sola constituir una ilegalidad, ya que forma parte integrante de la actividad administrativa; pero el error en la misma puede y debe ser controlada por el juez, el que por regla general lo har en un procedimiento de lato conocimiento en un juicio interpuesto contra la resolucin de la Administracin, como ocurre, en el caso del Cdigo del Trabajo aplicable a este recurso de proteccin, en el procedimiento jurisdiccional contemplado en su artculo 474, que debiera ser la va adecuada para resolver el tipo de asuntos ventilado en este caso; no correspondiendo entonces por el solo hecho de que la autoridad administrativa la haya efectuado, que se acoja un recurso de proteccin en su contra. Tercero: Que la calificacin jurdica de los hechos ocurre cada vez que en el procedimiento destinado a la elaboracin de un acto administrativo, la autoridad administrativa aplica a un hecho una norma que le sirve de fundamento y que justifica su dictacin, o un concepto jurdico indeterminado, por lo que privarla de dicha facultad paralizara a la Administracin e impedira el cumplimiento de su funcin. Por lo dems, as lo ha entendido la ley cuando, por ejemplo, el artculo 5 nmero 3 de la ley 17.322 sobre Cobranza Judicial de Cotizaciones indica que la oposicin del ejecutado ser admisible cuando exista Errada calificacin de las funciones desempeadas por el trabajador, lo que equivale a decir que ella es admisible cuando la Administracin ha efectuado una errada calificacin jurdica de los hechos. Cuarto: Que lo anterior tiene particular relevancia, por cuanto la Inspeccin del Trabajo carece de titularidad para imponer denuncias ante los tribunales, por lo que al 142

prohibirle efectuar la calificacin jurdica de los hechos por ser una actividad reservada a los tribunales de justicia, se est despojando de contenido a las normas de proteccin al trabajador, ya que ningn rgano de control, sea jurisdiccional o administrativo, llevar a cabo dicha calificacin, y la eventual conducta transgresora de la ley quedar sin sancin, salvo que sea el propio trabajador afectado el que reclame, lo que en muchos casos resulta ilusorio. Finalmente, no debe olvidarse que la referida fiscalizacin administrativa est sujeta al control jurisdiccional, pues la empresa tiene accin de reclamacin ante la judicatura laboral, ante la cual proceden las alegaciones relativas al mrito de la fiscalizacin.

4.1.7. Empresa con Inspeccin del Trabajo de Valparaso, causa Rol N239-2009, Recurso de nulidad, Corte de Apelaciones de Valparaso, de fecha 27 de julio de 2009. Empresa interpone reclamo judicial en procedimiento monitorio en contra de la Resolucin de Multa Administrativa N 4264/09/8-1, de fecha 19 de marzo de 2009, cursada por la infraccin de: No pagar ntegramente la indemnizacin legal sustitutiva de aviso previo a la trabajadora Sra. Trabajadora, despedida de acuerdo al artculo 161, inciso primero del Cdigo del Trabajo, al no incluir en la base de clculo la asignacin de movilizacin que se pagaba mes a mes, ascendente a la suma de 7 Unidades Tributarias Mensuales. Al respecto, el Tribunal dispuso: Cuarto: Que, atendido que lo controvertido es la base de clculo de las indemnizaciones de acuerdo a lo dispuesto en el art 172 del Cdigo del Trabajo, materia de derecho, no se recibi la causa a prueba. Quinto: Que, la inclusin de las asignaciones de colacin y de movilizacin ha dado lugar a jurisprudencia contradictora, razn por la cual dicha materia necesariamente ha de ser conocida en sede jurisdiccional, no correspondiendo a la Inspeccin del Trabajo sancionar en razn de ella. Por consiguiente se har lugar a la reclamacin. 143

Respecto de esta sentencia, la Inspeccin del Trabajo present un recurso de nulidad ante la Ilustre Corte de Apelaciones de Valparaso, fundndose para ello en las causales contempladas en la letra e) del artculo 478 del Cdigo del Trabajo, esto es, cuando la sentencia se haya dictado con omisin de cualquiera de los requisitos establecidos en el artculo 501 inciso final del citado cuerpo legal, en la letra e) del artculo 478 referida a cuando la sentencia hubiere otorgado mas all de lo pedido por las partes o se extendiera a puntos no sometidos a la decisin del Tribunal, y en el artculo 477 del Cdigo del Trabajo, esto es, infraccin de ley que hubiere influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo. En cuanto nos atae, el Tribunal de alzada seal: Tercero: Que estos sentenciadores rechazarn la causal de nulidad-artculo 478 letras e) en relacin con los artculos 501 inciso final y 456 No 5,6 y 7 todos del Cdigo del Trabajo- en atencin a que reiteradamente la jurisprudencia ha sostenido que el Cdigo del Trabajo consagra la funcin estatal de amparar al trabajador, velando por el cumplimiento de las normas laborales, y dentro de dicha funcin, la Direccin del Trabajo debe fiscalizar la aplicacin de la ley laboral. Pero las facultades de esta Direccin en orden a aplicar una sancin- sern ejercidas cuando en la fiscalizacin se encuentre infracciones claras, precisas y determinadas, cuyo no es el caso. A mayor abundamiento la propia autoridad administrativa ha sostenido la

misma tesis que la jurisprudencia; en efecto, el Director del Trabajo mediante dictamen No 1882- 46 , de 15 de mayo del 2003, sostuvo, que los Servicios del Trabajo estn facultados para conocer y resolver los reclamos de trabajadores derivados de una relacin extinguida, de instruir el pago de prestaciones adeudadas, de aplicar las sanciones administrativas por infracciones laborales o previsionales que se detecten, en todos los casos en que no se verifique controversia en cuanto a la existencia misma del derecho que se reclama, evento este ltimo en el cual la competencia corresponde necesariamente a los Juzgados de letras del Trabajo.

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En el caso particular, la Inspeccin del Trabajo, procedi a multar a la empresa reclamante por no considerar en la base de clculo de las indemnizaciones por el despido que haba sido objeto la trabajadora la asignacin de movilizacin y ,que a juicio de la recurrente le corresponda cancelar, conforme a lo dispuesto en el artculo 172 del Cdigo del Trabajo, asunto respecto del cual la jurisprudencia no es uniforme, hecho que esta ultima reconoce en el cuerpo principal de su escrito que reclama el defecto en examen, de manera que lo que llev realmente a cabo fue la interpretacin de la relacin laboral existente, arrogndose una facultad de los tribunales de justicia competente en la materia y contrariando uno de los principios derechos fundamental cual es, el debido proceso, consecuentemente el fallo impugnado cumple con el numeral N 5 del artculo 459 del Cdigo del Trabajo. En virtud de esta y de ms argumentaciones que no vienen al caso, la Ilustre Corte de Apelaciones rechaz el recurso de nulidad interpuesto en contra de la sentencia dictada por el Juzgado de Letras de Valparaso, acordada en contra del voto disidente del abogado integrante Sr. Carlos Fuentes Palma, quien estuvo por acoger el recurso y que, respecto de lo que nos interesa, seal: Segundo: Que, el criterio sustentado en el considerando quinto de la sentencia recurrida, pareciera sugerir que las certezas jurdicas de la Direccin del Trabajo debieran provenir de la jurisprudencia emanada del Poder Judicial, en circunstancias que tales certezas -infracciones claras y evidentes a la legislacin laboral- han de provenir de su propia interpretacin, en cumplimiento del mandato legal del artculo 505 inciso primero del Cdigo del Trabajo, que impone a esa Direccin el deber de interpretar la legislacin laboral, completando la siguientes ecuacin: la Direccin del Trabajo, a fin de cumplir su rol fiscalizador, debe interpretar la legislacin laboral y, conforme a esa labor exegtica, sancionar o no sancionar. En su labor interpretativa, la Direccin del Trabajo, en cuanto Poder Ejecutivo de la Repblica, no puede entenderse subyugada a la jurisprudencia del Poder Judicial, entre otras razones, por la independencia de los Poderes Pblicos, garantizada en la Constitucin Poltica de la Repblica y lo dispuesto en el artculo 3 del Cdigo Civil, sin perjuicio del ya mencionado artculo 505 inciso primero del Cdigo del Trabajo. 145

Tercero: Que, la funcin interpretativa de la Direccin del Trabajo no es novedad en nuestra legislacin, pues tambin la ejercen, entre otras, la

Superintendencia de Seguridad Social, la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones y la Superintendencia de Instituciones de Salud Previsional, sin olvidar la Contralora General de la Repblica. Se trata de aprovechar la experiencia y la visin ms cercana y especializada que tienen estos rganos fiscalizadores respecto de ciertas parcelas de la realidad nacional, lo que da origen a la llamada jurisprudencia administrativa, que no es propiamente la juris prudentiae, en el sentido latino de la expresin, y que no menoscaba de ninguna manera la funcin del Poder Judicial, que siempre tendr la ltima palabra en el caso concreto de que se trate, merced a los arbitrios que, sin excepcin, la ley premune para recurrir a la instancia judicial. Esta sentencia, al igual que la anterior, refleja la dificultad de determinar en qu punto la Direccin del Trabajo se arroga facultades propias de los tribunales de justicia.

4.1.8. Empresa con Inspeccin Provincial del Trabajo de Copiap, Rol N7430-2008, Recurso de apelacin, Corte Suprema, de fecha 26 de enero de 2009. En este caso, Empresa utiliza la herramienta del recurso de proteccin para impugnar las resoluciones de multa Ns 6279/08/311, 2 y 3, cursadas por haber incurrido en las siguientes infracciones: a) No contener el contrato de trabajo la estipulacin referida a duracin y distribucin de la jornada de trabajo respecto del Sr. Trabajador, lo que importara infraccin a lo dispuesto en por los artculos 10 y 477 del Cdigo del Trabajo; b) Mantener excluido de limitacin de jornada ordinaria de 45 horas semanales al Sr. Trabajador, cuya naturaleza de sus servicios no cumple con los requisitos legales establecidos en el inciso segundo del artculo 22 del Cdigo, del Trabajo, al no desempear efectivamente labores de gerente de administrador, 146

sin fiscalizacin superior inmediata lo que importara infraccin a lo dispuesto en el artculo 22 inciso 1 del Cdigo del Trabajo; y c) No llevar correctamente el registro de asistencia y horas trabajadas al no consignar la firma a la hora de entrada y salida respecto del Sr. Trabajador desde 01/02/2008 al 30/07/2008, lo que importara infraccin a lo previsto en los artculos 33 y 477 del Cdigo del Trabajo con relacin al artculo 20 del reglamento 969 de 1993. Estas multas constituiran un actuar ilegal y/o arbitrario por parte de la Direccin del Trabajo que privara y perturbara a Empresa en el legtimo ejercicio de los derechos garantizados por la Constitucin Poltica de la Repblica en su artculo 19 N 3 inciso cuarto, N 21 y N 24, por lo que solicita que la Corte adopte de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y, en particular, disponga que se dejen sin efecto las mismas. La Corte de Apelaciones de Copiap rechaz el recurso de proteccin por no observar una actuacin arbitraria o ilegal por parte de la recurrida que afecte los derechos ya aludidos. Al respecto, la reclamante interpuso recurso de apelacin ante la Excelentsima Corte Suprema, la que, en cuanto nos interesa, dispuso lo siguiente: Primero: Que el artculo 2 del Cdigo del Trabajo, junto con reconocer la funcin social que cumple el trabajo, otorga al Estado la misin de amparar al trabajador en su derecho a elegir libremente su empleo y, tambin, la de velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestacin de los servicios, labor esta ltima que corresponde cautelar, en representacin del Estado, a la Direccin del Trabajo, y en cuya virtud especialmente en lo que al presente recurso interesa sta debe fiscalizar la aplicacin de la ley laboral; Segundo: Que, sin embargo, tales facultades deben ejercerse slo cuando dicho servicio se encuentre frente a situaciones de infraccin a las normas laborales, o sea, cuando con su actividad de fiscalizacin se sorprendan ilegalidades claras, precisas y determinadas que le compete sancionar;

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Sexto: Que como puede advertirse de lo expuesto en los motivos precedentes, la Inspeccin Provincial del Trabajo de Copiap procedi a interpretar por s las clusulas contractuales relativas a la relacin laboral existente entre la empresa recurrente y el trabajador que se menciona en la resolucin impugnada, determinando que en este caso no es procedente la exclusin de la limitacin de la jornada ordinaria de 45 horas semanales por no encontrarse ste en alguna de las situaciones que contempla el inciso segundo del artculo 22 ya citado, arrogndose as facultades propias y excluyentes de los tribunales competentes en dicha materia, esto es, de los Juzgados del Trabajo. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 420 del Cdigo del Trabajo, corresponde a stos conocer de las cuestiones o controversias suscitadas entre empleadores y trabajadores por aplicacin de las normas laborales o derivadas de la interpretacin y aplicacin de los contratos individuales y colectivos del trabajo; Sptimo: Que de lo sealado precedentemente aparece de manifiesto que la recurrida en estos autos incurri en un acto ilegal que perturba la garanta constitucional contemplada en el artculo 19 N 3 inciso 4 de la Constitucin Poltica de la Repblica, pues nadie puede ser juzgado por comisiones especiales sino por el Tribunal que seale la ley y que se halle establecido con anterioridad por sta, desde que asumi, en la prctica, la funcin de juzgar que pertenece constitucionalmente a los tribunales de justicia. En virtud de lo anterior, la Corte Suprema revoca la sentencia apelada, y declara que se acoge el recurso de proteccin, ordenando a la Inspeccin Provincial del Trabajo de Copiap adoptar las medidas tendientes a dejar sin efecto la resolucin N 6279/08/31, de 30 de julio pasado. Esta sentencia nos demuestra que no es del todo cierto lo que sostiene la Direccin del Trabajo en cuanto a que los tribunales de justicia han desestimado los recursos de proteccin en contra de las resoluciones de multa administrativa, supuestamente debido a que se habra estimado que sta no era la va establecida por el legislador para la reclamacin judicial de las multas. Por el contrario, an cuando ha habido fallos en este sentido, gran parte de los recursos de proteccin s son acogidos. 148

4.1.9. Empresa con Fiscalizador de la Inspeccin Provincial del Trabajo, Rol N37352008, Recurso de apelacin, Corte Suprema, de fecha 29 de julio de 2008. En este caso, como en el anterior, Empresa recurri de proteccin en contra de resolucin de multa N 3719 08 034, de 11 de marzo de 2008, cursada por haber cometido las siguientes infracciones a la legislacin laboral: a) No contener el contrato de trabajo la estipulacin referida a monto, forma y perodo de pago b) No llevar correctamente el registro de asistencia y de horas extras trabajadas y llevar duplicidad de registro consistente en dos libros de registros de firmas: libro de registro de firmas y libro de horas; c) No otorgar descanso en das domingo y festivos por el perodo septiembre de 2007 a febrero de 2008; d) No pagar horas extraordinarias por el referido perodo; e) No declarar oportunamente las cotizaciones provisionales en AFP y no declarar oportunamente las cotizaciones provisionales en la Sociedad administradora de seguro de cesanta. Esta resolucin de multa habra vulnerado la garanta contemplada en el N24 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica. La Corte de Apelaciones de Temuco acogi el recurso de proteccin slo en cuanto el fiscalizador ordena dejar sin efecto en la resolucin objeto del recurso las multas signadas en las letras a), b) y d). En contra de esta resolucin, se present recurso de apelacin, respecto del cual la Corte Suprema, en cuanto nos atae, resolvi lo siguiente: Primero: Que es presupuesto de la sentencia que hace lugar a la accin cautelar de proteccin de derechos la existencia de un acto u omisin ilegal esto es contrario a la ley segn el concepto contenido en el artculo 1 del Cdigo Civil o arbitrario producto del mero capricho de quien incurre en l y que afecte una o ms de 149

las garantas constitucionales a cuyo respecto ha sido previsto este recurso; el que ha de ser resuelto haciendo consideraciones vinculadas nicamente con la verificacin de la existencia de algn derecho, de alguno de los estndares mencionados y de la vulneracin de aquellos; Segundo: Que el artculo 2 del Cdigo del Trabajo, junto con reconocer la funcin social que cumple el trabajo, otorga al Estado la misin de amparar al trabajador en su derecho a elegir libremente su empleo y, adems, la de velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestacin de los servicios, labor esta ltima que corresponde cautelar en representacin del Estado a la Direccin del Trabajo y en cuya virtud, especialmente en lo que al actual recurso interesa, sta debe fiscalizar la aplicacin de la ley laboral y sancionar su incumplimiento, de acuerdo a lo dispuesto en los artculos 476 y siguientes del Cdigo del Trabajo; Tercero: Que, de los antecedentes del recurso, consignados latamente en la parte expositiva del fallo en alzada, aparece claramente que la recurrida constat diversas situaciones objetivas, a saber, que la empresa Intec Ingeniera Elctrica Ltda. no incluy en los contratos de trabajo de quince de sus trabajadores alguna estipulacin referida al monto, forma y perodo de pago del trato, concepto que se pag desde septiembre de 2007 hasta febrero de 2008; que respecto de esos trabajadores no llev correctamente el registro de asistencia y de horas trabajadas por mantener dos libros de registro de firmas, llamados libro de asistencia y libro de tratos ; que no les otorg descanso en das domingo y festivos por el perodo de septiembre de 2007 a febrero de 2008 ni les pago horas extraordinarias por ese perodo; que no declar oportunamente las cotizaciones previsionales en AFP, respecto de las instituciones, trabajadores y perodos que indic en anexo previsional, correspondiente a las horas extraordinarias ni tampoco declar oportunamente las cotizaciones previsionales en la sociedad administradora del seguro de cesanta, correspondientes a horas extraordinarias. Todas las situaciones anteriores fueron calificadas como

incumplimiento de las leyes laborales;

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Cuarto: Que, de lo antes expuesto, se concluye que el funcionario recurrido no ha invadido la competencia del Poder Judicial arrogndose facultades jurisdiccionales, pues se ha limitado a ejercer las previstas en la ley segn se dijo en el considerando segundo, lo que a su entender importa infracciones manifiestas a la legislacin laboral; por lo que atendida la naturaleza administrativa de las infracciones de que se trata no se ha constituido en una comisin especial en detrimento de la garanta del juez natural prevista en el artculo 19 N 3 inciso cuarto de la Carta Fundamental, como lo sostiene la recurrente. Tal proceder, adems, conforme a lo ya sealado no puede calificarse de arbitrario; Quinto: Que por no existir de parte de la autoridad recurrida alguna accin ilegal o arbitraria que afecte derechos fundamentales susceptibles de ser protegidos mediante el arbitrio cautelar, ste no puede prosperar; Sexto: Que lo concluido es sin perjuicio de lo que pudiera resolverse por los tribunales competentes sobre el mrito de lo verificado en la fiscalizacin impugnada. En virtud de esto, la Corte Suprema revoca la sentencia apelada y declara que se rechaza en su totalidad el recurso de proteccin interpuesto por Empresa. Esta sentencia de nuestro mximo Tribunal no hace ms que confirmar lo apuntado en el fallo anterior, en el sentido de que no es cierto que las Cortes de Apelaciones tiendan a rechazar la procedencia del recurso de proteccin en contra de las resoluciones de multa administrativas cursadas por la Direccin del Trabajo. Esto porque, si bien la Corte Suprema revoc la sentencia que acogi el recurso de proteccin interpuesto por Empresa, lo hizo por un tema de fondo, y no porque estimara que ste no fuera el medio idneo de reclamar judicialmente por la interposicin de una multa administrativa por parte de la Direccin del Trabajo.

4.1.10. Conclusiones

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De las sentencias recin expuestas, se pueden extraer ciertos tpicos comunes. En primer lugar, se advierte que los fallos favorables a las empresas se fundan en su totalidad en la circunstancia de que la Direccin habra sobrepasado sus funciones propias, arrogndose competencia propia de los Tribunales de justicia; esto nos lleva a concluir que a la hora de presentar un reclamo judicial de multa administrativa ste es el argumento a defender, ms que temas de fondo. En definitiva, lo que hay que determinar es que a la hora de fiscalizar el inspector del trabajo se excedi en sus facultades, constituyndose en una suerte de comisin especial destinada a juzgar al fiscalizado. Las sentencias son reiterativas en sealar que el artculo 2 del Cdigo del Trabajo, en su inciso noveno, otorga al Estado la misin de amparar al trabajador en su derecho de elegir libremente su trabajo y velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestacin de los servicios, lo que realiza a travs de la Direccin del Trabajo. En virtud de ello es que este Servicio debe fiscalizar el cumplimiento de las normas laborales, aplicando sanciones administrativas siempre y cuando se encuentre frente a situaciones de infraccin a las normas laborales que constituyan ilegalidades claras, precisas y determinantes. El nmero 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica consagra el debido proceso y estipula que nadie podr ser juzgado por comisiones especiales. A juicio de nuestros tribunales, cuando la Direccin del Trabajo se excede en sus facultades cayendo en la interpretacin de las normas o contratos o realizando una calificacin jurdica de determinadas situaciones, estara vulnerando esta garanta, arrogndose facultades propias y excluyentes de de los tribunales competentes en la materia. En sntesis, podemos afirmar que la jurisprudencia ha fijado el lmite de las facultades de fiscalizacin de la Direccin del Trabajo en la constatacin de situaciones objetivas, en la apreciacin de hechos que deben ser sancionados slo si constituyen infracciones claras, precisas y determinadas. El problema, tal como adelantamos, dice relacin con lo difuso de estos mrgenes. Los votos disidentes expuestos en las sentencias signadas en los 152

numerales 4.1.6. y 4.1.7. siembran un razonable manto de duda sobre la facultad de interpretacin de la Direccin del Trabajo. En ellos se seala que la calificacin jurdica sera propia de la funcin administrativa e indispensable para su ejercicio, y que por s sola no puede constituir una ilegalidad. A mayor abundamiento, se postula que privar a la Direccin de su funcin interpretadora sera despojar de contenido a las normas de proteccin al trabajador, y que es el error en esta calificacin el que debe ser controlado por va jurisdiccional, no la calificacin misma. Como se ve, el dilema no es tan simple. El lmite entre la apreciacin objetiva de hechos puntuales y la interpretacin o calificacin de los mismos no es ntido, por lo que an queda mucho por analizar en este sentido. Y an cuando la jurisprudencia en la actualidad parece inclinada por una interpretacin ms restrictiva de las facultades de fiscalizacin de la Direccin del Trabajo, el tema no est zanjado todava. 4.2. Sentencias analizadas en forma singular

A continuacin, expondremos una serie de fallos en los que destacaremos aspectos especficos de nuestro inters.

4.2.1. Empresa con Direccin Regional del Trabajo, Rol N1251-2008, llevada ante el Primer Juzgado del Trabajo de Santiago, de fecha 2 de mayo de 2009. En este reclamo, Empresa reclama de la Resolucin de Multa N 3836.08.010, cursada por la infraccin de haber contratado trabajadores de reemplazo durante la huelga de la empresa. Sin embargo, una vez notificada de la demanda, la Inspeccin Comunal del Trabajo Santiago Sur Oriente, a travs de la Resolucin N0001, dej sin efecto dicha resolucin de multa por los motivos que se sealarn. A este respecto, el tribunal resolvi: Segundo: Que la Inspeccin Comunal del Trabajo Santiago Sur Oriente, a travs de la Resolucin N0001, de 26 de enero del ao en curso, dej sin efecto la multa 153

cursada por resolucin materia del presente reclamo, basado en que, examinados los antecedentes del caso, se constat la existencia de un error al aplicarla, toda vez que esa entidad mediante Ordinario N1006, de 2 de septiembre de 2008, autoriz a la reclamante a contratar personal de reemplazo a contar del primer da de hecha efectiva la huelga, iniciada el 1 de septiembre de dicho ao, de manera que ha resultado improcedente aplicar una multa posterior y con efecto retroactivo, conforme lo impide el artculo 52 de la Ley N19.880 que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de la administracin del Estado. Tercero: Que, en consecuencia atendido lo anteriormente expuesto, y por carecer de objeto el presente proceso, no queda ms que rechazar el reclamo interpuesto, en la forma que se indicar. Esta sentencia nos parece interesante, puesto que es curioso constatar que, luego de presentado y notificado el reclamo judicial, sea la misma Inspeccin Comunal del Trabajo que curs la multa administrativa la que, en virtud de lo dispuesto en el artculo 53 de la Ley N 19.880, invalide la misma al constatar un error de hecho al aplicarla.

4.2.2. Empresa con Inspeccin Comunal del Trabajo, Rol N 740-2007, llevada ante el 7 Juzgado del Trabajo de Santiago, de fecha 1 de julio de 2009. En este reclamo judicial, Empresa impugna la resolucin administrativa N425, que deneg la solicitud reconsideracin administrativa respecto de la resolucin de multa N 1312-6315-07-052-1, cursada por la infraccin de no llevar para efectos de controlar las asistencias y determinar las horas de trabajo ordinarias o extraordinarias un registro de asistencia del personal. Al respecto, el Tribunal dispuso: Cuarto: Que en forma previa a resolver el fondo de la discusin de autos, es necesario hacerse cargo de la alegacin de la reclamada relativa a la preclusin del derecho de la reclamante para accionar en este procedimiento, la que ser 154

desestimada, toda vez que el reclamo ha sido interpuesto no contra la resolucin que impuso la multa, sino contra la que rechaz la reconsideracin solicitada, accin ejercida dentro de plazo, sin que se desprenda de los artculos 481 y 482 del Cdigo del Trabajo, la imposibilidad de revisar el fondo del reclamo y la efectividad de haberse cometido la infraccin, ms an, cuando una interpretacin contraria importara la imposibilidad de que tales hechos fueran revisados por un Tribunal imparcial distinto del organismo que curs la multa. Quinto: Que en cuanto al fondo de la accin, debe resolverse si efectivamente la reclamante incurri en las infracciones sancionadas, siendo de su cargo acreditar que ello no ocurri, habida cuenta de la presuncin legal de veracidad, de que goza el informe que concluy en la imposicin de la multa Sptimo: Que en relacin a tales alegaciones, cabe considerar que por una parte la resolucin reclamada, as como la primitiva resolucin de multa y el informe del fiscalizador, no permiten por s solos determinar el modo en que ste ltimo arriba a la conclusin de no ser aplicable a los trabajadores en cuestin, a la norma del inciso 2 del artculo 22 del Cdigo del Trabajo, careciendo por tanto la multa de fundamento en este sentido, debiendo considerarse en segundo trmino, que al constatar una sancin, dando ms valor a los hechos percibidos por el fiscalizador que a lo estipulado en el contrato, en mrito del principio de primaca de la realidad y la irrenunciabilidad de las normas laborales, la reclamada se inmiscuye en el mbito de interpretacin de dichos contratos, actividad que el legislador, en el artculo 420 del Cdigo del Trabajo, entrega exclusivamente al Juez del Trabajo, estimndose en consecuencia, que la reclamada en su labor fiscalizadora, ha excedido las facultades que el D.F.L. N2 del ao 1967 del Ministerio del Trabajo y Previsin Social le entrega a estos efectos, a la luz de una situacin de hecho, sin duda discutible, desvirtuar un contrato, lo que slo puede ser efectuado en un procedimiento laboral, con aplicacin de todas las normas del debido proceso, tanto para quien pretende desvirtuar el contrato, como para quien afirme la validez de las clusulas cuestionadas, por lo que, no siendo la Inspeccin del Trabajo, sino los Tribunales de Justicia los llamados a resolver controversias entre la aplicacin del contrato y la ley, se acoger la peticin de dejar sin efecto la resolucin reclamada, 155

en aquella parte en que mantiene la multa cursada mediante resolucin N 1312-631507-052-1. Esta sentencia nos parece interesante toda vez que aborda dos temas delicados. En primer lugar, se hace cargo de una defensa que se repite mucho en este tipo de juicios por parte de la Direccin del Trabajo, a saber, la preclusin del derecho de la reclamante de revisar por va judicial el fondo del asunto, una vez que se ha hecho uso de la reconsideracin administrativa de multa. A diferencia de varios fallos que encontramos en que los tribunales lisa y llanamente no se pronuncian a este respecto, centrando su argumentacin en otras lneas, el 7 Juzgado del Trabajo de Santiago s lo resuelve, y acertadamente a nuestro parecer, afirmando que esta postura no puede derivarse de la letra de la ley, y que aceptarla implicara la imposibilidad de revisar el fondo del asunto por parte de un ente objetivo distinto de quien curs la multa. En segundo trmino, esta sentencia hace alusin a la falta de fundamentacin de la multa administrativa, toda vez que repara en el hecho de que el inspector no consigna el modo en que concluy que los trabajadores no se sujetaban a las hiptesis del artculo 22 del Cdigo del Trabajo.

4.2.3. Empresa con Director del Trabajo, Rol N 1754-2006, llevada ante el 7 Juzgado del Trabajo de Santiago, de fecha 15 de septiembre de 2008. En este reclamo, Empresa reclama de la resolucin N 198, de fecha 9 de febrero de 2006, que no acogi su solicitud administrativa de reconsideracin de multa, manteniendo as las resoluciones de multa Ns 13.16.3388.05.159-1, 2 y 3, todas de fecha 18 de noviembre de 2005, impuestas por: a) No llevar para los efectos de controlar la asistencia y determinar las horas de trabajo, ordinarias o extraordinarias, un registro de asistencia de personal respecto a las personas que la resolucin indica b) No mantener en el establecimiento la documentacin que deriva de las relaciones de trabajo, respecto de los trabajadores indicados anteriormente 156

c) No comparecer el empleador, sin justificacin a una citacin de la Inspeccin del Trabajo La primera por 22 Unidades Tributarias Mensuales y las otras dos por 8 Ingresos Mnimos Mensuales cada una. Al respecto, en el considerando cuarto de la sentencia el 7 Juzgado del Trabajo de Santiago dispuso: Cuarto: Que de los escritos de discusin se concluye que la controversia se centra especficamente en determinar si se incurri en un error de hecho por parte del fiscalizador al cursar las sanciones que se impugnan. Quinto: Que al efecto debe tenerse presente que gozan de presuncin legal de veracidad los hechos constatados por el fiscalizador de la Inspeccin del Trabajo, presuncin que emana del artculo 23 del D.F.L. N2 de 1967, Ley Orgnica del Servicio, siendo de cargo del reclamante el onus probando para convencer a este Tribunal de lo contrario. As, para los efectos de la segunda multa cursada, se tendr como cierto que la actora no mantena toda la documentacin laboral en el lugar de trabajo, como se seala en el informe de fiscalizacin manual de fojas 31 a 33. Sexto: () se sigue que al momento de la fiscalizacin el empleador no exhibi los contratos de trabajo de los trabajadores aludidos, por lo que el fiscalizador de acuerdo con los hechos que observ y, no a las funciones pactadas por las partes ni a la excepcin de limitacin de jornada acordada por stas, consider que estos se

encontraban sujetos al lmite de jornada laboral, motivo por el cual deban registrar su asistencia y determinar las horas de trabajo ordinarias y extraordinarias del personal de consultores seniors y junior del Departamento de Servicios Corporativo del Campus, encontrndose entre otros los mencionados trabajadores, no acreditndose que en el referido departamento s se registrara asistencia o que todos los trabajadores de aqul se encontraran exentos de la limitacin de jornada. Sptimo: Que en cuanto a las otras dos multas cursadas, no se ha rendido en autos prueba alguna para acreditar un error de hecho a su respecto, debiendo tenerse por 157

cierto lo constatado por el fiscalizador, el que verific que la actora no mantena en el lugar de trabajo todos los documentos relativos a la relacin laboral de los trabajadores individualizados Octavo: Que en consecuencia, en cuanto a la existencia de los errores de hecho que se invocan por parte de la actora, en autos no hay antecedentes que permitan sostener a este sentenciador que aparezca de manifiesto algn error de hecho por parte de la entidad reclamada en el proceso de aplicacin de multas que habilite a este Tribunal para dejarlas sin efecto. Finalmente, el Tribunal decidi rebajar la multa signada en la letra a) a 10 Unidades Tributaras Mensuales, en virtud del mrito de los contratos de trabajo y sus anexos correspondientes a los trabajadores individualizados en la resolucin de multa, acompaados por la actora y que se agregaron de fojas 7 a 14, en los cuales consta que en estos tres casos se pactaron por las partes en forma previa a la multa cursada la excepcin de limitacin de jornada y la signada en la letra b) a la suma de 4 Ingresos Mnimos Mensuales pues consta del documento signado a fojas 54 y 55, que efectivamente se concurri por parte de la entidad fiscalizada a la Inspeccin del Trabajo con posterioridad a la citacin, esto es, el 22 de noviembre de 2005, lo que si bien no es suficiente para sostener que no se incurri en la infraccin, demuestra una intencin tarda de cumplir con ella. (Considerando Noveno). Por su parte, la resolucin de multa signada en la letra b) se mantuvo. En cuanto nos interesa, el considerando sexto se refiere a un tema fundamental en el procedimiento de fiscalizacin, a saber, la percepcin de los hechos por el fiscalizador a travs de sus sentidos. Tal como ya sealamos en la primera parte de este Captulo, sta es esencial en el procedimiento administrativo de fiscalizacin, lo que podemos ver aplicado en esta sentencia, en la cual claramente se prioriza por sobre lo estipulado en los contratos entre las partes. Respecto de esta ponderacin, consistente en situar lo percibido directamente por el fiscalizador por sobre lo pactado entre las partes, surge la duda de si el fiscalizador se excedi en sus atribuciones, toda

158

vez que podra considerarse que incurri en una calificacin jurdica de la naturaleza de la relacin entre las partes.

4.2.4. Empresa con Inspeccin del Trabajo, Rol N1212-2009, Recurso de casacin en el fondo, Corte Suprema, de fecha 6 de abril de 2009. En primera instancia, Empresa reclam judicialmente de la Resolucin N 1.180, de 3 de julio de 2007, dictada por la Inspeccin Provincial del Trabajo de Talca, la que pronuncindose sobre la solicitud de reconsideracin de multa administrativa impuesta en virtud de Resolucin N 3147/07/082, cursada por la infraccin de no otorgar descanso en da domingo respecto de los trabajadores y feriados que se mencionan, no encontrndose exceptuada de dicho descanso, no la admiti a tramitacin por haber sido interpuesta fuera del plazo legal. En primera instancia el Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Talca acogi la reclamacin, mientras que la Ilustre Corte de Apelaciones de dicha ciudad revoc la sentencia de primer grado, declarando que el recurso de reconsideracin administrativa haba sido interpuesto extemporneamente. En contra de esta ltima resolucin, la reclamante interpuso recurso de casacin en el fondo, que la Corte Suprema resolvi del siguiente modo: Primero: Que, en conformidad a lo dispuesto en el artculo 775 del Cdigo de Procedimiento Civil, pueden los tribunales, conociendo por va de apelacin, consulta o casacin, o en alguna incidencia, invalidar de oficio las sentencias cuando los antecedentes del recurso manifiesten que ellas adolecen de vicios que dan lugar a la casacin en la forma, debiendo or sobre este punto a los abogados que concurran a alegar en la vista de la causa, lo que no se hizo por haberse advertido la situacin que se describir encontrndose la presente causa en estado de acuerdo. Segundo: Que es causal de nulidad formal, de acuerdo a lo establecido en el artculo 768 N 5 del Cdigo de Procedimiento Civil, la circunstancia de haberse dictado la sentencia con omisin de alguno de los requisitos establecidos en el artculo 170 del mismo texto legal, en la especie, artculo 458 del Cdigo del Trabajo, cuyo N 5 159

dispone que la sentencia debe contener las consideraciones de hecho y derecho que le sirvan de fundamento. Quinto: Que, por consiguiente, es dable concluir que la sentencia atacada ha incurrido en la causal de nulidad adjetiva sealada en el motivo segundo que antecede, razn por el cual corresponde hacer uso de la facultad concedida a esta Corte en la norma transcrita en el fundamento primero precedente, lo que constituye un imperativo, en la medida en que el vicio anotado, ha causado al demandante un perjuicio reparable slo con la anulacin pertinente. Por estas consideraciones la Corte Suprema invalida de oficio la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Talca y dicta siguiente sentencia de reemplazo, cuyos pasajes ms interesantes reproduciremos a continuacin: Tercero: Que, en primer lugar, corresponde consignar que, efectivamente, en los Ttulos II y Final del Libro V del Cdigo del Trabajo, relativos al procedimiento de reclamo por sanciones por infracciones a las leyes y reglamentos vigentes y a la fiscalizacin de las sanciones y prescripcin, no se observan normas relativas a la manera de computar los plazos all establecidos. Asimismo, es dable anotar que, sin duda, la normativa contemplada en los citados artculos 481 y 482 de la codificacin mencionada, regula la forma de ejercer una accin ante una autoridad administrativa, por cuanto el Director Nacional del Trabajo, funcionario que tiene a su cargo el servicio tcnico de igual nombre, dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, lo es y en tal calidad le corresponde ejercer las funciones que, especficamente le encomienda el Decreto con Fuerza de Ley N 2, de 1967, sin perjuicio de las que leyes generales o especiales le encarguen, cuyo es el caso, a propsito de las solicitudes de reconsideracin de multas administrativas. Cuarto: Que, por consiguiente, ante el Director del Trabajo, se sigue un procedimiento administrativo, esto es sucesin de actos trmite vinculados entre s, emanados de la administracin y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal , conforme lo establece el artculo 18 de la Ley N 19.880, de 29 de mayo de 2003, la cual establece las bases de 160

los procedimientos administrativos que rigen los actos de los rganos de la Administracin del Estado. Quinto: Que, en esta lnea de deducciones, no cabe duda que comoquiera que el Cdigo del Trabajo, no regula especficamente el procedimiento a seguir ante el Director del Trabajo, limitndose a indicar que la presentacin debe ser escrita y realizada por el interesado dentro del plazo de treinta das, contados desde la notificacin de la resolucin que aplic la multa, corresponde acudir a lo dispuesto en el artculo 1 de la ley N 19.880, ya sealada, en cuanto a que En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicar con carcter de supletoria, es decir, como complemento en el evento que el procedimiento administrativo especial adolezca de alguna falencia. Sexto: Que, como ya se dijo, ni en el procedimiento administrativo especial que establece el artculo 482 del Cdigo del Trabajo, ni en la restante normativa prevista en los Ttulos pertinentes de ese texto legal, se seala la forma de computar el plazo de treinta das de que dispone el interesado para pedir la reconsideracin ante el Director del Trabajo, de la multa administrativa aplicada, por lo tanto, fuerza es concluir la supletoriedad de la Ley N 19.880 y, en la materia debatida, de su artculo 25, el cual dispone: Cmputo de los plazos del procedimiento administrativo. Los plazos de das establecidos por esta ley son de das hbiles, entendindose que son inhbiles los das sbados, los domingos y los festivos an cuando en la especie no se trate de un trmino fijado en dicha ley, sino en un procedimiento administrativo especial, previsto en una normativa distinta, esto es, en el Cdigo del Trabajo, cuyo texto omite la regulacin especfica, lo que obliga a hacer regir el artculo ya transcrito de la citada Ley N 19.880. Sptimo: Que, en consecuencia, se impone como aserto la naturaleza de hbiles de los treinta das, establecidos en el artculo 482 del Cdigo Laboral, para solicitar reconsideracin de la multa administrativa impuesta por infraccin a la legislacin laboral o de seguridad social. Conclusin que por lo dems, resulta de toda lgica, si se considera que, en general, los servicios administrativos permanecen 161

cerrados al pblico durante los das inhbiles y no disponen de sistemas de recepcin de solicitudes que deban realizarse dentro de un plazo determinado. Octavo: Que, por lo tanto, en el fallo en alzada se ha decidido acertadamente la controversia en lo que dice relacin con la forma de computar los plazos para interponer la solicitud de reconsideracin administrativa ante la autoridad de igual naturaleza, sin perjuicio que los sustentos son los que se han expuesto precedentemente. En virtud de estos antecedentes, la Corte Suprema confirma la sentencia de primera instancia, sin costas. Esta sentencia nos parece interesante puesto que aborda el tema ya tratado en el nmero 3.4. de este Captulo. Al respecto, este fallo de la Corte Suprema plantea una postura muy clara: el plazo para reclamar administrativa o judicialmente de una resolucin de multa debe computarse conforme a lo dispuesto en la Ley N19.880, es decir, teniendo por das no hbiles los sbados, domingos y festivos. Esto no hace ms que reafirmar la aplicacin de las normas de procedimiento administrativo al proceder de la Direccin del Trabajo.

4.2.5. Empresa con Director Regional Metropolitano del Trabajo, Rol N78-2009, Corte Suprema, Recurso de casacin en el fondo, de fecha 24 de marzo de 2009. En este juicio, Empresa reclama de la Resolucin N 956 de fecha 29 de junio de 2007, que rechaz la solicitud de reconsideracin administrativa respecto de la Resolucin de Multa N 13.07.3791.06.055, cursada por impedir sin motivo justificado la fiscalizacin de fecha 20 de junio de 2006, al no permitir la revisin documental de los trabajadores, expulsando violentamente a la fiscalizadora actuante del

establecimiento. En primera instancia, el Tribunal rechaz el reclamo, mientras que la Corte de Apelaciones de Santiago declar inadmisible el recurso de apelacin, por no considerarse ste procedente para la decisin de trmino en este tipo de

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reclamaciones. En contra de dicha resolucin, la reclamante interpuso recurso de casacin en el fondo, el que, en lo que nos interesa, pasamos a reproducir: Vistos y teniendo presente: Que, en conformidad con lo dispuesto en el artculo 767 del Cdigo de Procedimiento Civil, el recurso de casacin en el fondo procede en contra de las sentencias definitivas inapelables y contra sentencias interlocutorias inapelables cuando ponen trmino al juicio o hacen imposible su continuacin, naturaleza jurdica que no reviste la decisin por la cual se declara inadmisible el recurso de apelacin interpuesto en contra de una sentencia definitiva de primer grado, cuyo es el caso. Por estas consideraciones y norma legal citada, se declara sin lugar el recurso de casacin en el fondo deducido por el reclamante a fojas 85, contra la resolucin de trece de octubre de dos mil ocho, que figura a fojas 81. Sin perjuicio de lo resuelto y, actuando de oficio esta Corte, de acuerdo con lo prevenido en el artculo 437 del Cdigo del Trabajo, se tiene presente lo siguiente: Segundo: Que, para decidir la inadmisibilidad sealada, los Jueces del grado consideraron que en contra de las resoluciones administrativas que imponen sanciones de multa, emanadas de la Direccin del Trabajo, el procedimiento se encuentra establecido en el Ttulo II del Libro V del Cdigo del Trabajo, en el cual no se concibe el recurso de apelacin contra la decisin de trmino, no resultndole aplicables las normas del prrafo 5 del Ttulo I del mismo Libro, relativas al procedimiento ordinario de que trata. Tercero: Que, al respecto cabe sealar que las disposiciones relativas a los procedimientos de reclamo por sanciones por infracciones a las leyes y reglamentos vigentes, que se apliquen administrativamente, estn contenidas en los artculos 474, 475 y 482 del Cdigo del Trabajo, sin que en ellas se establezca expresamente la procedencia del recurso de apelacin, como se dice en la decisin de segunda instancia, aunque tampoco aparece su denegacin explcita.

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Cuarto: Que, por lo tanto, corresponde hacer regir la disposicin contenida en el artculo 426 del Cdigo citado, en cuanto ella regula la aplicacin supletoria de los Libros I y II del Cdigo de Procedimiento Civil, a falta de norma expresa establecida en este texto laboral o en leyes especiales, cuyo es el caso, por cuanto, como se anot, el procedimiento sobre reclamacin contra resoluciones que imponen multas no se refiere a la procedencia de recursos, sin embargo, prescribe, en el inciso cuarto ...Una vez ejecutoriada la resolucin que aplique la multa administrativa, tendr mrito ejecutivo, persiguindose su cumplimiento de oficio por el Juzgado de Letras del Trabajo... , es decir, implcitamente considera que para proceder a la ejecucin de la sancin, es necesario que se hayan agotado las instancias pertinentes. Quinto: Que, en esta lnea de deducciones, es dable asentar que la regla general acerca de la procedencia del recurso de apelacin, est dada en el artculo 187 del Cdigo de Procedimiento Civil, en cuanto dispone que lo son todas las sentencias definitivas, y no ha sido materia del debate que la resolucin que decide el reclamo contra una multa administrativa reviste la naturaleza jurdica de sentencia definitiva, pues pone fin a la instancia resolviendo la cuestin que ha sido objeto del juicio, de modo que como tal, es apelable y de esta apelacin corresponde conocer a la Corte de Apelaciones respectiva, en conformidad a lo establecido en el artculo 63 N 3, letra a) del Cdigo Orgnico de Tribunales. Sexto: Que, por otra parte, la conclusin anotada precedentemente, en orden a que procede el recurso de apelacin en contra de las sentencias de primera instancia que resuelven un reclamo interpuesto en contra de la resolucin que aplica una multa administrativa o de la que rechaza la reconsideracin, no se opone a las reglas especficas del Cdigo del Trabajo, desde que este cuerpo legal, en su artculo 463, establece que en los juicios laborales tendrn lugar los mismos recursos que proceden en los juicios ordinarios en lo civil, y se les aplicarn las mismas reglas en todo cuanto no se encuentra modificado por las normas de este prrafo, en el que no se advierte restriccin alguna a propsito de las sentencias de que se trata e, incluso, en el artculo 465, se prescribe que slo son apelables las sentencias definitivas de primera instancia, entre otras especficamente all sealadas. 164

Octavo: Que, por consiguiente, en la tramitacin de este proceso, al resolver la inadmisibilidad del recurso de apelacin interpuesto en contra de la sentencia definitiva de primera instancia, se ha incurrido en error susceptible de enmendarse sobre la base de las facultades otorgadas en el artculo 437 del Cdigo del Trabajo, de modo que esta Corte anular las resoluciones, notificaciones y actuaciones necesarias para la correccin pertinente. En virtud de estas consideraciones, la Corte Suprema anula de oficio las sentencias de primera y segunda instancia. Esta sentencia viene a pronunciarse sobre un debate que se suscit en el contexto del antiguo procedimiento laboral. Dado que el Cdigo del Trabajo no estableca en forma expresa la procedencia de la apelacin en contra de la sentencia que recayera en una reclamacin judicial de multa administrativa, en reiteradas ocasiones las Cortes de Apelaciones resolvieron que, dada la especial naturaleza de este procedimiento, no proceda el recurso de apelacin respecto del mismo. Sin embargo, el nuevo proceso laboral vino a resolver este problema, ya que el inciso quinto del artculo 503 es claro en sealar que en contra de la sentencia que resuelva una reclamacin se podr recurrir conforme a lo establecido en el artculo 502 del Cdigo del Trabajo, es decir, por medio de todos los recursos establecidos en dicho cuerpo normativo, con excepcin del recurso de unificacin de jurisprudencia. De este modo, el nuevo procedimiento consagra en forma expresa el derecho de reclamantes y reclamada de recurrir en contra de las sentencias dictadas en este tipo de procedimiento a travs del recurso de nulidad ante la Corte de Apelaciones respectiva.

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IV.

Deben aplicarse estrictamente las normas del procedimiento administrativo al procedimiento de fiscalizacin de la Direccin del Trabajo?

Finalmente, hemos arribado al ltimo captulo de esta investigacin, en el que se pretende resolver esta interrogante a partir de los temas desarrollados a lo largo de los nmeros anteriores. Para ello, empezaremos revisando en forma somera lo avanzado hasta ahora. En primer lugar, partimos con un anlisis de la Direccin del Trabajo como institucin, analizando el contexto de su creacin, su forma de trabajo y funciones propias, as como tambin la normativa que le es directamente aplicable. Luego, profundizamos en la potestad inspectora de la Administracin, para derivar en su forma de materializacin, es decir, en el procedimiento administrativo de inspeccin. Finalmente, expusimos el procedimiento administrativo de fiscalizacin aplicado por la Direccin del Trabajo, incluyendo adems lo que han sealado al respecto los tribunales de justicia, a travs de fallos recados en las reclamaciones judiciales de multa administrativa. Teniendo en vista estos antecedentes, lo importante es determinar hasta qu punto lo estudiado en el Captulo II de este trabajo, es decir, la potestad inspectora de la Administracin y nociones de procedimiento administrativo de inspeccin, recibe aplicacin en lo abordado en el Captulo III, a saber, el procedimiento administrativo de fiscalizacin aplicado por la Direccin del Trabajo. Lo cierto es que la respuesta no es clara y est llena de matices. En primer trmino, concluimos que la Direccin del Trabajo es un rgano de la Administracin del Estado, puesto que tiene como funcin la de colaborar con el Presidente de la Repblica en la labor administrativa, teniendo como objetivo ltimo el de fomentar el bien comn. Como tal, reciben plena aplicacin respecto de ella todas las normas estudiadas en el nmero 5 del Captulo II de este trabajo, es decir, las normas propias del derecho administrativo. En cuanto al tema sobre el que trata esta investigacin, es decir, la aplicacin de las normas del procedimiento administrativo a 166

la funcin fiscalizadora de la Direccin del Trabajo, la norma ms importante a analizar es la Ley N 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los rganos de la Administracin del Estado. El inciso primero del artculo 1 de la Ley N 19.880 dispone En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicar con carcter de supletoria, lo que, tal como adelantamos en el nmero 5.2. del Captulo II, es fundamental para comprender la razn de ser del presente trabajo. A partir de esta disposicin, no queda ms que concluir que, salvo lo regulado en procedimientos especiales, la Ley N 19.880 rige ntegramente los procedimientos administrativos de los rganos de la Administracin del Estado, entre los que cuenta la Direccin del Trabajo. Esto ltimo puede corroborarse al revisar la Instruccin Presidencial sobre aplicacin de la Ley N19.880, Gab. Pres. N004, de fecha 19 de junio de 2003, que fue distribuida a una serie de autoridades, entre las que se cuenta, en el nmero 77, a la Directora de la Direccin del Trabajo; esta Instruccin ordena a los Jefes de Servicio revisar los procedimientos internos para acomodarlos a lo dispuesto en dicha norma. En segundo trmino, la potestad inspectora de la Direccin del Trabajo le es conferida en el artculo 503 del Cdigo del Trabajo, el que establece que la fiscalizacin del cumplimiento de la legislacin laboral y su interpretacin corresponde a la Direccin del Trabajo. Adems, la encontramos consagrada en la letra a) del inciso segundo del artculo 1 del D.F.L. N 2. Respecto de la forma de materializacin de esta potestad, la Direccin del Trabajo ha confeccionado un Procedimiento General de Fiscalizacin a partir de dos cuerpos normativos internos dictados para ello, la Orden de Servicio N4 y la Circular N88, las que en la prctica son de difcil acceso, dado que ni siquiera es posible localizarlas en la pgina web del Servicio. A partir de ellas, la Direccin elabor un Manual de autoinstruccin sobre los Procedimientos de fiscalizacin, que contiene detalladamente los pasos a seguir en el procedimiento administrativo de fiscalizacin, y que es distribuido a los inspectores del trabajo en forma interna.

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De lo anterior es posible concluir que las normas que rigen a la Direccin del Trabajo no contemplan un procedimiento administrativo especial de fiscalizacin. Por una parte, las normas que confieren la potestad inspectora a la Direccin del Trabajo no regulan la forma de materializacin de dicha potestad, al no contemplar disposiciones procedimentales. En cuanto a las normas que configuran lo que la Direccin del Trabajo denomina Procedimiento General de Fiscalizacin, stas no pueden considerarse un procedimiento especial en los trminos del artculo 1 de la Ley N 19.880, puesto que se trata de normas de carcter interno que la ciudadana desconoce, por lo que mucho menos puede exigir su cumplimiento. Por lo tanto, y al no contar con un procedimiento administrativo especial, el procedimiento administrativo de fiscalizacin de la Direccin del Trabajo debera regirse ntegramente por lo establecido en la Ley N 19.880, as como por las dems normas administrativas que rigen el actuar de los rganos de la Administracin del Estado. La fiscalizacin del cumplimiento de la normativa laboral y previsional es una manifestacin de la potestad inspectora de la Administracin, por lo que necesariamente conlleva una intervencin en la esfera de libertad de los particulares. Tal como ya sealamos en el nmero 4.1. del Captulo II de este trabajo, tenemos la firme conviccin de que esta intervencin debe llevarse a efecto dentro de los lmites del procedimiento administrativo, para resguardar los derechos de los ciudadanos y evitar abusos por parte de los fiscalizadores. Por otro lado, la fiscalizacin laboral tiene ciertas particularidades que exigen complementar las leyes administrativas de aplicacin general, puesto que razonablemente stas no cuentan con las normas inherentes a un procedimiento de fiscalizacin de estas caractersticas. En resumen, dado que la potestad inspectora debe ceirse a un procedimiento administrativo, y que resulta necesario que este procedimiento contemple normas que le son propias y excluyentes, creemos en la necesidad de elaborar un verdadero procedimiento administrativo de fiscalizacin de la Direccin del Trabajo, o bien, uno comn a los rganos que ejercen la potestad inspectora de la Administracin. Esto a travs de la elaboracin de normas procedimentales o bien de la sistematizacin de las internas ya existentes, para luego difundirlas a la ciudadana, otorgando tanto a fiscalizadores como fiscalizados la posibilidad de usar este procedimiento a su favor. Mientras este 168

procedimiento administrativo de fiscalizacin no exista como tal y slo consista en un conjunto de normas internas de la Direccin, el procedimiento administrativo debe regir en forma estricta. Finalmente, y puesto que a la fecha este procedimiento especial de fiscalizacin no existe, pensamos que es interesante hacer una contraposicin entre el actual Procedimiento General de Fiscalizacin de la Direccin del Trabajo y el procedimiento administrativo consagrado en la Ley N 19.880. Al respecto, de una mera comparacin parece fcil concluir que mientras el primero es ms rico en detalles referidos a la fiscalizacin misma, lo que es evidente dado que fue diseado exclusivamente para ello, el segundo es ms generoso en derechos y garantas para los particulares. Esto no hace ms que confirmar nuestra postura, en cuanto a la necesidad imperiosa de que se elabore un procedimiento administrativo de fiscalizacin propio de la Direccin del Trabajo o de los rganos fiscalizadores en general, que efectivamente contemple tales garantas, o que remita directamente a las ya consagradas en las normas administrativas que estudiamos. Por otro lado, encontramos materias tratadas en el procedimiento administrativo contemplado en la Ley N 19.880 que hasta el momento no han recibido aplicacin directa en el procedimiento administrativo de fiscalizacin de la Direccin del Trabajo. Por ejemplo, la Direccin del Trabajo ha emitido dictmenes a travs de los cuales ha limitado la procedencia del recurso jerrquico administrativo contemplado en el artculo 59 de la Ley N 19.880 respecto de multas administrativas cursadas por la Direccin del Trabajo, estableciendo que ste slo procede cuando el recurrente ha agotado previamente la instancia administrativa especial que contempla la ley, a saber, la prevista en los artculos 511 y 512 del Cdigo del Trabajo45.

Dictamen ORD. N 7222/369 de 25 de noviembre de 1997 y Dictamen ORD. N 4443/246 de 28 de julio de 1997.

45

169

En definitiva, creemos que la Direccin del Trabajo, como cualquier otro rgano de la Administracin del Estado, debe contar con reglas claras en cuanto a su interaccin con los particulares. Ya sea remitiendo derechamente a las normas de derecho administrativo de aplicacin general o a travs de normas administrativas especiales, debe ser capaz de entregar garantas a los ciudadanos sobre cmo va a intervenir en su esfera de libertad. Es por esta conviccin que nos alarmamos frente a la situacin actual del procedimiento de fiscalizacin de la Direccin del Trabajo, puesto que una regulacin a travs de normas internas desconocidas para los fiscalizados nos parece inaceptable. Por lo tanto, y para responder a la pregunta planteada en el inicio de este Captulo, podemos afirmar que, en la situacin actual, lo estudiado en el Captulo II de este trabajo, es decir, lo relativo a la potestad inspectora de la Administracin y el procedimiento administrativo de inspeccin, debera recibir aplicacin ntegra en lo abordado en el Captulo III, a saber, en el procedimiento administrativo de fiscalizacin de la Direccin del Trabajo, puesto que este ltimo no cuenta con un procedimiento especial de fiscalizacin en los trminos del artculo 1 de la Ley N 19.880. Y el procedimiento que estudiamos en dicho Captulo no puede ser exigible para los fiscalizados, puesto que, adems de estar disperso en normas internas de la Direccin, no es de pblico conocimiento ni ha sido consagrado en normas de aplicacin general.

170

Conclusin

La hiptesis inicial de este trabajo fue que las normas generales que rigen el procedimiento administrativo consagrado en la Ley 19.880 deberan ser aplicables a la Direccin del Trabajo, tal como a cualquier otro rgano de la Administracin del Estado. Sin embargo, en el transcurso de la investigacin, aparecieron matices que llevaron a afinar dicha hiptesis. Del estudio de la Ley N 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los rganos de la Administracin del Estado, pudimos concluir que de no existir un procedimiento administrativo especial, sus disposiciones deberan regir en forma directa. A su vez, del anlisis de la normativa aplicable a la Direccin del Trabajo, dedujimos que a su respecto no existe un procedimiento administrativo especial de fiscalizacin, salvo normativa dispersa y de orden interno que ni siquiera est al alcance de los fiscalizados. Por lo tanto, el procedimiento administrativo debera regir ntegramente respecto del procedimiento de fiscalizacin de la Direccin del Trabajo, puesto que dicha normativa no puede considerarse un procedimiento administrativo especial de fiscalizacin. A partir de lo anteriormente expuesto, podemos sealar que la hiptesis inicial fue ligeramente modificada, en el sentido que la tesis final puede definirse del

siguiente modo: dada la ausencia de un procedimiento administrativo especial de fiscalizacin, la Direccin del Trabajo debe regirse por el procedimiento administrativo contemplado en la Ley N 19.880 y las dems leyes administrativas que estudiamos en el Captulo II de este trabajo. As, podemos afirmar que la hiptesis inicial, no obstante su modificacin, fue comprobada, derivando tambin en una tesis adicional, referida a la necesidad de elaborar dicho procedimiento administrativo especial de fiscalizacin, dadas las particularidades de la fiscalizacin laboral respecto del procedimiento administrativo de aplicacin general. En este sentido, creemos que este trabajo constituye un aporte al campo especfico de la fiscalizacin laboral, puesto que a la fecha existe muy poca 171

informacin disponible a este respecto. Sobre el particular, sostenemos que hemos realizado una sistematizacin e investigacin acuciosas sobre la materia, por lo que esperamos que ello sirva para que en un futuro cercano la Direccin del Trabajo se d cuenta del importantsimo rol que juega en nuestra sociedad, asuma dicha responsabilidad, y elabore normas claras respecto de su accionar en la esfera de los particulares y, en especial, en cuanto a la fiscalizacin sobre los mismos, puesto que creemos que es un aspecto especialmente delicado en el cual fcilmente se pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. Esto porque, si bien est claro que la Direccin del Trabajo debe velar por el respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores, no por ello debe necesariamente pasar por sobre los de los fiscalizados, sino que debe propiciar relaciones de trabajo ms armnicas y beneficiosas para todas las partes involucradas.

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Bibliografa

1. Constitucin Poltica de la Repblica.

2. D.F.L. N2 de 1967 del Ministerio de Trabajo y Previsin Social que dispone la reestructuracin y fija funciones de la Direccin del Trabajo.

3. Ley

18.575

Orgnica

Constitucional

de

Bases

Generales

de

la

Administracin del Estado.

4. Ley N 19.880 que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los rganos de la Administracin del Estado.

5. Ley N 20.285 sobre Acceso a la Informacin Pblica.

6. Ley 20.416 que fija normas especiales para las empresas de menor tamao

7. Orden de Servicio N11 del 28 de diciembre de 2007 que define una nueva Carta de Derechos Ciudadanos de la Direccin del Trabajo.

8. Orden de Servicio N4 de fecha 12 de junio de 2001, que Sistematiza y actualiza regulacin de procedimientos de fiscalizacin y sus efectos jurdicos.

9. Circular N88 de fecha 5 de julio de 2001, denominada Manual de Procedimientos de Fiscalizacin. 10. Procedimientos de fiscalizacin, Manual autoinstruccional, Escuela Tcnica de Formacin, Divisin de Inspeccin, Direccin, del Trabajo, 2009

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