DIREITO ADMINISTRATIVO Licenciatura em Direito Texto de apoio 28.10.

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Organizao Administrativa A organizao administrativa o modo de estruturao concreta que, em determinada poca, o ordenamento jurdico de um Estado d AP. Ela compe-se de um conjunto estruturado de unidades que desempenham a ttulo principal a funo administrativa. Essas unidades surgem quase sempre sob a forma de pessoas colectivas, embora por vezes apenas sob a forma de simples rgos. A Administrao Pblica (AP) globalmente considerada no , pois, uma nica pessoa colectiva pblica sendo antes constituda por uma constelao (conjunto) de pessoas colectivas pblicas das quais a mais importante o Estado, sem que se possa esquecer, entretanto, um elevado nmero de outras como as regies autnomas, as autarquias locais e os institutos pblicos. No entanto, as coisas poderiam ser de modo diferente. Poderamos imaginar a AP exercida apenas pelo Estado. O poder administrativo (e com ele a funo administrativa) seria confiado ento apenas ao Estado no respeito pela lei. Teramos a centralizao administrativa total que nos faria pensar na administrao napolenica em Frana, ainda que mesmo a no se tenha chegado a esse extremo. Mas no assim. A tendncia sempre foi para criar mais unidades e actualmente a organizao administrativa no nosso pas muito extensa e complexa, aumentando essa complexidade ultimamente o fenmeno da privatizao e com esta o da criao de entes de difcil enquadramento. Numa viso de conjunto da nossa actual organizao administrativa temos: 1. O Estado-Administrao (explicaremos melhor adiante) 2. Regies Autnomas (2) 3. Autarquias locais a) Municpios 308

b) Freguesias mais de 4.000 4. Associaes pblicas (algumas dezenas) 5. Institutos Pblicos (vrias centenas) 6. Entidades administrativas independentes ( algumas) Por tudo isto devemos falar de um princpio da pluralidade organizatria da AP por oposio ao princpio da unidade organizatria da AP ( Estado-Administrao) e devemos falar de uma AP policntrica. Chega-se a falar de Administraes Pblicas em vez de Administrao Pblica. Ligado a este princpio de pluralidade falaremos adiante. est o da descentralizao de que

Esta estrutura da nossa organizao administrativa consta desde logo da CRP, sendo de salientar entre outros os seguintes artigos:
Artigo 6. (Estado unitrio) 1. O Estado unitrio e respeita na sua organizao e funcionamento o regime autonmico insular e os princpios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralizao democrtica da administrao pblica. 2. Os arquiplagos dos Aores e da Madeira constituem regies autnomas dotadas de estatutos poltico-administrativos e de rgos de governo prprio.

Artigo 199. (Competncia administrativa) Compete ao Governo, no exerccio de funes administrativas: a) Elaborar os planos, com base nas leis das respectivas grandes opes, e faz-los executar; b) Fazer executar o Oramento do Estado; c) Fazer os regulamentos necessrios boa execuo das leis; d) Dirigir os servios e a actividade da administrao directa do Estado, civil e militar, superintender na administrao indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administrao autnoma;

Artigo 267. (Estrutura da Administrao)

1. A Administrao Pblica ser estruturada de modo a evitar a burocratizao, a aproximar os servios das populaes e a assegurar a participao dos interessados na sua gesto efectiva, designadamente por intermdio de associaes pblicas, organizaes de moradores e outras formas de representao democrtica. 2. Para efeito do disposto no nmero anterior, a lei estabelecer adequadas formas de descentralizao e desconcentrao administrativas, sem prejuzo da necessria eficcia e unidade de aco da Administrao e dos poderes de direco, superintendncia e tutela dos rgos competentes. 3. A lei pode criar entidades administrativas independentes. 4. As associaes pblicas s podem ser constitudas para a satisfao de necessidades especficas, no podem exercer funes prprias das associaes sindicais e tm organizao interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formao democrtica dos seus rgos. 5. O processamento da actividade administrativa ser objecto de lei especial, que assegurar a racionalizao dos meios a utilizar pelos servios e a participao dos cidados na formao das decises ou deliberaes que lhes disserem respeito. 6. As entidades privadas que exeram poderes pblicos podem ser sujeitas, nos termos da lei, a fiscalizao administrativa.

Pessoas colectivas pblicas Voltemos organizao administrativa e pluralidade de pessoas colectivas pblicas que a constituem. Falamos de pessoas colectivas pblicas (p.c.p.) dentro da organizao administrativa importa agora dizer algo mais sobre elas. Noo Pessoa colectiva organizao destinada prossecuo de fins ou interesses, a que a ordem jurdica atribui a susceptibilidade de ser titular de direitos e obrigaes (Castro Mendes, Direito Civil, Teoria Geral, 1978, I- p. 476 pblica a pessoa colectiva que prossegue fins de interesse pblico. Caractersticas: As pessoas colectivas pblicas so criadas por iniciativa pblica, isto no resultam de um acto de iniciativa privada como sucede quando cidados se juntam para formar por exemplo uma associao ou uma empresa. Dito doutro modo: as pcp nascem sempre de uma deciso pblica (a iniciativa privada no pode criar pessoas colectivas pblicas)

E tem por finalidade a prossecuo necessria de interesses pblicos e no de interesses privados, pois o que justifica a criao de pessoas colectivas pblicas a satisfao de interesses pblicos. As pessoas colectivas pblicas so dotadas em nome prprio de poderes e deveres pblicos para poderem levar a cabo a sua misso A deciso pblica de criao pode resultar da lei (ser o caso o mais frequente), mas tambm por decreto ou mesmo por acordo entre pessoas colectivas pblicas mediante escritura pblica (associaes de municpios) nos termos da lei. O facto de os municpios e as freguesias serem de origem muito antiga anterior at ao Estado no impede que possa dizer-se que estas entidades foram reconhecidas como pcp pelo Estado e que assim houve um acto pblico na sua entrada na organizao administrativa. Repare-se, no outro extremo, que o Estado pode suprimir municpios e freguesias dentro da Constituio e da lei. Tenha-se presente, por outro lado, que as regies autnomas dos Aores e da Madeira foram criadas pelo Estado s depois de 1974 O Estado continua a criar e a suprimir pcp como por exemplo institutos pblicos. Um problema especial coloca a criao do Estado. Este, como pcp originria surge por formas especiais (revoluo, acto de direito internacional pblico, etc.) que diferem da criao das outras pcp Regime jurdico No h um regime uniforme das pcp o que se compreende dada a sua diversidade. Algumas tm regras jurdicas definidas na CRP e isso o que desde logo sucede com o Estado. A CRP contm tambm importantes regras jurdicas sobre as regies autnomas e sobre as autarquias locais. Depois da CRP na lei que devemos procurar o regime jurdico das pcp. Assim sucede como adiante veremos melhor com as regies autnomas, as autarquias locais, as associaes pblicas, os institutos pblicos. Aspectos predominantes do regime jurdico: Quanto criao, modificao e extino a regra a de que no se podem autodissolver (ao contrrio das pessoas colectivas privadas); ver no entanto o caso das associaes de municpios de constituio voluntria.

Quanto capacidade as pcp so titulares de poderes e deveres pblicos (poderes de autoridade): assim o poder de praticar actos administrativos, poder regulamentar, poder tributrio em certos casos, etc. Embora esta matria esteja hoje em modificao fazem parte do regime jurdico das pcp em medida maior ou menor a existncia de: Autonomia administrativa e financeira Isenes fiscais Direito de celebrar contratos administrativos Posse de bens do domnio privado e em algumas delas bens do domnio pblico para alm de bens Pessoal dotado de estatuto especial (funcionrios pblicos - regime da funo pblica). Hoje em fase de profunda alterao reservando-se os funcionrios pblicos para funes de autoridade exercidas por certas pcp e passando ao estatuto de trabalhadores o restante pessoal. Sujeio das pcp a um regime administrativo de responsabilidade civil Sujeio de certas pcp a tutela administrativa por parte dos Estado ou das regies autnomas Sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas Foro administrativo os litgios em que esto envolvidas pcp so julgados nos tribunais administrativos, ainda que tambm aqui haja novidades. rgos As pessoas colectivas (sejam pblicas ou privadas) ao contrrio das pessoas fsicas no possuem rgos que permitam actuar. As pessoas fsicas olham, ouvem, sentem, tm cabea para pensar e mos para escrever ou digitalizar. As pessoas colectivas precisam de ultrapassar este problema e ele resolvido atravs da criao de rgos. A Universidade que uma pcp tem rgos, desde logo o Reitor, o Senado, a Assembleia da Universidade. Alis, parte destes rgos vo ser em breve substitudos por outros, pois uma recente lei veio alterar esta matria. Os rgos so estruturas (figuras organizativas) preenchidas por pessoas fsicas que desempenham desde logo uma importante funo que a de manifestar a vontade da pessoa colectiva (rgos de deciso ou deliberativos). E por isso se diz que os rgos so centros de poder.

H, no entanto, por exemplo, rgos de natureza consultiva (rgos consultivos) e rgos de fiscalizao (rgo de controlo).

Algumas noes bsicas rgo - figura organizativa, dotada de poderes decisrios (rgo deliberativo), consultivos (rgo consultivo), ou de fiscalizao (rgo de controlo), capaz de manifestar, preparar ou controlar as manifestaes de vontade imputveis ao ente (pcp). Investidura - acto de transformao de um indivduo ou indivduos em titulares do rgo ou em agentes da pessoa colectiva. Titular ou membro - qualidade que exprime a ligao de um indivduo, singularmente ou em colgio, a um rgo. Agentes - indivduos com uma relao especial de servio com os entes administrativos e que desenvolvem, sob a direco dos titulares dos rgos, a actividades dos servios (desempenham tarefas materiais de exerccio ou que contribuem para a preparao, conhecimento e execuo dos actos jurdicos) - os funcionrios. Classificao de rgos (tipos de rgos) Singulares - os que tm apenas um titular Colegiais - dois ou mais - trs no mnimo na actualidade rgos activos (decisrios ou deliberativos) - aqueles a quem compete tomar decises ou execut-las rgos consultivos - aqueles cuja funo esclarecer os rgos activos antes de tomarem uma deciso, nomeadamente atravs da emisso de pareceres. rgos de controlo - aqueles que tem por misso fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros rgos Servios As pcp no se bastam com rgos. Precisam de servios. Sem servios dificilmente as pcp cumpririam as suas misses. Noo - so unidades funcionais internas que actuam sob a direco dos rgos administrativos, limitando-se a levar a cabo actividades materiais ou tarefas auxiliares na preparao e execuo de decises dos rgos das pcp

Os servios so constitudos por largos milhares de pessoas fsicas (at agora, na sua grande maioria, funcionrios).

Atribuies Dissemos que as pcp existem para prosseguirem fins de interesse pblico. Ora estes fins de interesse pblico so as suas atribuies. consultando o diploma que rege uma pcp que ficamos a saber quais as suas atribuies. Competncias Outra coisa diferente so as competncias. Atravs das atribuies ficamos a saber quais so os fins das pcp. Atravs das competncias o modo como dentro da pcp esses fins sero prosseguidos. No basta dizer as atribuies (os fins) preciso dizer quem as exerce. Para isso necessitamos da noo de competncia Competncia - conjunto de poderes funcionais que a lei confere a rgos das pcp para a prossecuo das atribuies destas. Dizemos que um rgo competente quando tem poderes para fazer aquilo que pretende. Atribuies e competncias Assim se compreende que se diga que as atribuies dizem respeito pessoa colectiva, as competncias aos rgos desta. Ou dito doutro modo: as atribuies so das pessoas colectivas, as competncias so dos rgos. Esta regra sofre uma distoro no que respeita pessoa colectiva Estado. Nesta, cada ministrio tem atribuies. Repare-se que os ministrios so rgos da pcp Estado, mas apesar disso cada um deles tem atribuies e no competncias. Dentro de cada ministrio as competncias so conferidas aos respectivos rgos. Dito doutro modo: os ministrios funcionam como se fossem pcp. A importncia da distino ente atribuies e competncias grande, pois diferente a sano que se aplica quando h uma violao da lei por falta de atribuies ou por falta de competncias.

Se um rgo de uma pcp pratica, por exemplo, um acto que das atribuies de outra pcp esse acto nulo. Se um rgo de uma pcp pratica um acto que da competncia de outro rgo da mesma pcp esse acto anulvel (sano menos grave). Compreende-se que seja mais grave a situao em que um rgo de uma pessoa colectiva determinada invade a esfera de outra pessoa colectiva do que a situao que resulta de, dentro da mesma pessoa colectiva, um rgo invadir a esfera de outro rgo Algumas consideraes sobre a competncia.