www.referat.

ro

DREPT ADMINISTRATIV EUROPEAN - SUPORT DE CURS

Cuprins

Capitolul 1 - Uniunea European i dreptul administrativ Obiectiv general Obiective operaionale 1.1. Conceptul de administraie i de drept administrativ n Uniunea European 1.2. Structura politico-administrativ a Uniunii Europene 1.2.1. Instituiile politice 1.2.2. Structurile administrative 1.3. Izvoarele dreptului administrativ european 1.3.1. Izvoarele scrise 1.3.2. Dreptul cutumiar 1.3.3. Jurisprudena ca izvor de drept Bibliografie selectiv Tem de reflexie Teste Rspunsuri i comentarii la teste Capitolul 2 Spaiul administrativ european (SAE) Obiectiv general Obiective operaionale 2.1. Spaiul Administrativ European component a Spaiului Public European 2.2. Convergene administrative europene 2.3. Elementele componente ale Spaiului Administrativ European 2.3.1. Elementele componente ale Spaiului Administrativ European n legislaia primar 2.3.2. Elementele componente ale Spaiului Administrativ European n legislaia secundar Bibliografie selectiv Tem de reflexie Teste Rspunsuri i comentarii la teste

Capitolul 3 Principiile generale ale dreptului administrativ european Obiectiv general Obiective operaionale 3.1. Explicaii introductive 3.2. ncredere i previzibilitate 3.3. Deschidere i transparen 3.4. Rspunderea delictual a administraiei comunitare 3.5. Eficien i eficacitate Bibliografie selectiv Tem de reflexie Teste Rspunsuri i comentarii la teste Capitolul 4 Procesul decizional n Uniunea European ntre restriciile legale i libertatea de decizie Obiectiv general Obiective operaionale 4.1. Explicaii preliminare 4.2. Cile de contestare a deciziilor administrative ilegale 4.3. Limitele controlului realizat de Curtea European de Justiie asupra deciziilor cu caracter discreionar ale instituiilor comunitare 4.4. Limitele libertii de decizie a administraiei publice n domeniile specifice dreptului comunitar 4.4.1. Limitele puterii discreionare n dreptul funciei publice comunitare 4.4.2. Limitele puterii discreionare n Dreptul comunitar al concurenei 4.4.3. Limitele puterii discreionare n cadrul Politicii comerciale comune. Prevederi antidumping 4.4.4. Limitele puterii discreionare n cadrul Politicii agricole comune 4.4.5. Limitele puterii discreionare n cadrul Uniunii Vamale 4.4.6. Limitele puterii discreionare n Dreptul social comunitar 4.5. Principiul proporionalitii n practica decizional a instituiilor Uniunii Europene 4.5.1. Coninutul principiului proporionalitii n dreptul comunitar 4.5.2. Diferenierea principiului proporionalitii n funcie de domeniul de aplicare i de forma luat de aciunea oficial 4.5.3. Aplicarea principiului proporionalitii n domeniile de activitate comunitar Bibliografie selectiv Tem de reflexie Teste Rspunsuri i comentarii la teste

Capitolul 5 Principiul egalitii i nediscriminarea - reguli fundamentale ale dreptului administrativ european Obiectiv general Obiective operaionale 5.1. Consideraii privind transformarea ideii de egalitate n principiu fundamental de drept 5.2. Coninutul conceptelor egalitate i nediscriminare 5.2.1. Legislaia i jurisprudena comunitar privind principiul egalitii i nediscriminrii 5.2.2. Mijloacele prin care principiul egalitii i nediscriminarea devin realitate n aciunea de guvernare n statele membre ale Uniunii europene 5.3. Dreptul administrativ european cu privire la libera circulaie a persoanelor 5.3.1. Cadrul normativ general 5.3.2. Libera circulaie prin efectuarea de cltorii turistice 5.3.3. Politica n domeniul vizelor 5.3.4. Libera circulaie a forei de munc Bibliografie selectiv Tem de reflexie Teste Rspunsuri i comentarii la teste

Capitolul 1 Uniunea European i dreptul administrativ Cuprins: Obiectiv general Obiective operaionale Conceptul de administraie i de drept administrativ n Uniunea European Structura politico-administrativ a Uniunii Europene Izvoarele dreptului administrativ european Bibliografie selectiv Tem de reflexie Teste Rspunsuri i comentarii la teste

Obiectiv general: Adaptarea administraie publice din Romnia la cerinele impuse de U.E. n vederea integrrii Romniei in U.E. Obiective operaionale: nsuirea unor noiuni de baz privind administraia public european i provocrile la care este supus administraia public din Romnia. 1.1. Conceptul de administraie i de drept administrativ n Uniunea European Dreptul administrativ european este strns legat de noiunea administraiei publice europene. Astfel, administraia publica european formeaz obiectul de cercetare tiinific al tiinei dreptului administrativ european. Dup crearea Comunitilor Europene muli autori de drept administrativ i-au pus problema dac asistm la naterea unei noi administraii sau numai a unui mecanism viznd asigurarea cooperrii ntre administraiile naionale1. Astzi Uniunea European trece printr-o faz n care nu se mai poate spune c vechile state suverane mai exist n forma lor clasic, dar nici nu se poate vorbi de o real integrare. A fost creat un sistem n devenire, situat din punct de vedere juridic undeva ntre organizaie internaional i stat federal. De altfel, Lontin Jean Constantinesco (specialist francez n drept comunitar de origine romn) caracteriza juridic Comunitatea European ca fiind: o organizaie integrat cu caracter evolutiv2. Dreptul administrativ european
1

A se vedea n acest sens Ioan Alexandru,Mihaela Carausan,Ilie Gorjan,Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda,Alina Livia Nicu,Crina Radulescu,Catalin Silviu Sararu ,Dreptul Administrativ in Uniunea Europeana,Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007, p.211 2 Lontin Jen Constantinesco - La nature juridique des Communauts europnnes, Conferina Paul Henry Spaak, Lige, 1980

Tradiional, dreptul administrativ, ca ramur a dreptului i ca disciplin tiinific s-a limitat aproape n ntregime la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv interne, fiind studiat ca un sistem i o surs nchise de cunotine.3 Dreptul administrativ a aprut din smburele izolrii sale la nivel naional4. Poziia actual a dreptului administrativ naional n Uniunea European este aceea a integrrii ntr-un sistem global de ndepliniri de sarcini, n condiiile n care nu mai opereaz prezumia competenei exclusive a statului n privina ndeplinirii sarcinilor fa de populaie. Principiul subsidiaritii joac un rol esenial n repartizarea competenelor ntre diversele niveluri de realizare a sarcinilor autoritilor. Suntem astfel martorii dezvoltrii conceptului de stat constituional deschis, ale crui caracteristici, n opinia lui Stefan Hobe, sunt: inexistena unei competene exclusive privind ndeplinirea sarcinilor; intercondiionarea dintre aciunea internaional de restructurare a profilului intern al statului i directivele statale privind configurarea profilului organizaiilor internaionale; monopolul forei (monopolul exercitrii violenei legitime rmne n continuare n mna statului), crearea identitii (crearea unui sentiment al apartenenei la comunitatea european) i deschiderea ca scop al statului5. n interiorul ordinii juridice europene a aprut necesar s se priveasc dincolo de frontierele naionale i s se ncerce s se rspund la ntrebarea: care sunt punctele comune i diferenele de soluii reinute de sistemele de drept administrativ naionale, nu doar din interes teoretic i de drept comparat, ci i din necesiti practice. S-a afirmat c, ordine juridic n devenire, dreptul comunitar european are nevoie de a fi completat i dezvoltat ntr-o manier pertinent6. J. Schwarze arat c dreptul comunitar este format n primul rnd din norme de drept administrativ, n particular de drept administrativ economic i management public. Aceasta deoarece vizeaz pe de o parte organizarea i funcionarea instituiilor comunitare, actele emise de acestea i conformitatea lor cu tratatele de baz ale comunitii i reglementrile derivate7 iar, pe de alt parte vizeaz rolul de mijlocitor al administraiilor publice naionale n realizarea politicilor comunitare 8. Din aceast perspectiv, n opinia aceluiai autor, sintagma comunitate de drept folosit de Curtea European de Justiie pentru a desemna comunitile europene ar putea avea semnificaia de comunitate de drept administrativ. Trebuie subliniat faptul c nu putem disocia, n principiu, dreptul administrativ european ntr-un drept administrativ aplicabil doar instituiilor comunitare i un drept
3

Jrgen Schwarze - European Administrative Law, Office for official publications of the European communities, Sweet and Maxwell,1992, p.3 4 Ioan Alexandru Drept administrativ comparat, Ediia a II-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 317 5 Stefan Hobe Der offene Verfassungsstaat Zwischen Souvernitt und Interdependenz. Eine Studie zur Wandlung des Staatsbegriffs der deutschprachigen Staatslehre im Kontext internatinaler institutionalisierter Kooperation Duncker & Hzmblot, Berlin, 1998 6 Dacian Drago Recursul administrativ prealabil n dreptul administrativ comunitar, Revista transilvan de tiine administrative nr. 2 (5)/2000, p. 116 7 J. Schwarze Droit administratif europen, vol. I, Office des publications officielles des Communauts Europenes, Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 8 8 astfel dreptul administrativ european trateaz n mare parte aspecte care se refer la rolul de mijlocitor al administraiilor publice naionale, asigurnd libera competiie a firmelor din teritoriul Uniunii Europene, stimulndu-le astfel s ating standardele specifice statelor membre i acordnd sprijin ntreprinderilor, sprijin autorizat i monitorizat de ctre Uniunea European, a se vedea n acest sens OECD, 1999. European Principles for Public Administration. SIGMA Paper No. 27. Paris: SIGMA OECD

administrativ propagat n exterior i aplicabil instituiilor administrative din rile membre. Dezbaterea public european creeaz curente i opinii care strbat ntreaga Uniune. Astfel Codul bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul European la 6 septembrie 2001 la propunerea Mediatorului european cuprinde reguli i principii pe care instituiile comunitare trebuie s le respecte n raporturile cu cetenii europeni. Dar graie colaborrii Mediatorului european cu mediatorii naionali sau cu organele similare din rile membre aceste principii se aplic n ntreaga uniune. Dac prin drept administrativ european am nelege doar dreptul care guverneaz organizarea i funcionarea instituiilor Uniunii Europene, ne-am limita la viziunea clasic a organizaiei internaionale (vezi Consiliul Europei) care nu poate s impun deciziile sale statelor membre dect prin instrumentul tratamentului i necesitatea ratificrii lui pentru a produce efecte n dreptul intern9. Or, regulamentele Uniunii Europene sunt de aplicabilitate direct n dreptul intern al statelor membre. Exista un bogat coninut legislativ, cutumiar i jurisprudenial referitor la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie aa-numitul acquis comunitar. Acquis-ul10 comunitar formalizat i neformalizat contribuie la crearea unei convergene la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naionale conducnd treptat la crearea unui Spaiu administrativ european. Atunci cnd un stat membru eueaz n implementarea legislaiei Comunitii Europene, exist importante consecine legale. Statul este acuzat de responsabilitate non-contractual, prin inegalitatea svrit n nereuita transpunerii unei directive a Comunitii Europene sau n aplicarea unui regulament al acestuia. Acest lucru creeaz o motivaie suficient oricrei persoane individuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte judectoreasc11.
9

Regulile de drept administrative dup care se realiza administraia organismelor internaionale de tip clasic n perioada interbelic este analizat de Paul Negulescu n lucrarea Principes du Droit International Administratif, Acadmie de Droit International, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1935. n opinia sa dreptul internaional administrativ studiaz organizarea serviciilor naionale sau internaionale create pentru a satisface interese internaionale, modul lor de funcionare i de intervenie, n reglementarea, controlul i coordonarea activitilor statelor referitoare la aceste interese. Dreptul internaional administrativ examineaz regulile care guverneaz gestiunea intereselor generale, care, prin caracterul i importana lor, depesc limitele teritoriale ale statelor n raporturile dintre state sau ntre state i particulari. n dreptul administrativ intern se studiaz modul de intervenie al statului prin servicii publice care vizeaz limitarea activitilor indivizilor sau procurarea anumitor avantaje. n dreptul internaional administrativ, interveniile comunitii internaionale caut s limiteze i s reglementeze anumite activiti ale serviciilor publice ale statului n vederea stabilirii unei coordonri. Dreptul internaional administrativ era vzut ca dreptul Administraiei internaionale al crui principal reprezentant era Societatea Naiunilor alturi de care mai puteau fi numrate Organizaia internaional a muncii, Comisia european a Dunrii etc. 10 Sintagma Acquis comunitar introdus prin Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Europene (art. 2, 3 si 43) reprezint totalitatea normelor juridice care reglementeaz activitatea instituiilor UE, aciunile i politicile comunitare i const n: coninutul, principiile i obiectivele politice cuprinse n Tratatele originare ale Comunitilor Europene i n cele ulterioare (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht i Tratatul de la Amsterdam); legislaia adoptat de ctre instituiile UE pentru punerea n practic a prevederilor Tratatelor (regulamente, directive, decizii, opinii i recomandri); jurisprudena Curii de Justiie a Comunitii Europene; declaraiile i rezoluiile adoptate n cadrul Uniunii Europene; aciuni comune, poziii comune, convenii semnate, rezoluii, declaraii i alte acte adoptate n cadrul Politicii Externe i de Securitate Comun (PESC) i a cooperrii din domeniul Justiiei i Afacerilor Interne (JAI); acordurile internaionale la care CE este parte, precum i cele ncheiate ntre statele membre ale UE cu referire la activitatea acesteia.

Unele principii eseniale,cum ar fi dreptul la verificare juridic a deciziilor administrative,obligaia de motivare a actelor juridice comunitare sau motivele de recurs incluse n dispoziiile care asigur, dup modelul francez, o protecie jurisdicional mpotriva actelor comunitare neconforme cu tratatele, sunt prevzute n textele tratatelor de baz ale Uniunii Europene12. Un numr apreciabil de reguli scrise de drept administrativ au aprut ntre timp n dreptul derivat - reglementri adoptate n temeiul i n conformitate cu tratatele de baz. Aceste reglementri atribuite administraiilor europene cu un dublu rol: acela de instrument sau de interfa prin intermediul creia se deruleaz programe de asisten financiar, de aplicare a acquis-ului comunitar, i de educaie n spirit civic comunitar, precum i acela de entitate autonom dotat cu mijloace de aciune i de personal. Sub primul aspect se vorbete deseori despre creterea capacitii administraiei publice pentru a rspunde cerinelor tot mai diversificate pe care le presupune integrarea. Sub cel de al doilea aspect se vorbete despre creterea eficienei i coerenei actului administrativ i despre democratizarea funciei publice. ns o importan covritoare pentru dezvoltarea dreptului administrativ european a avut-o componena jurisprudenial. Astfel, imensa majoritate a principiilor juridice generale recunoscute azi n dreptul comunitar ca fiind aplicabile actelor administrative au fost elaborate de Curtea de Justiie a UE pe cale pretorian. Curtea de Justiie a UE acioneaz, n primul rnd, ca o curte administrativ - n sensul dreptului continental pentru Comuniti, n scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre, precum i personale13. Aceasta asigura respectarea dreptului in interpretarea si aplicarea tratatelor. Statele membre stabilesc caile de atac necesare pentru asigurarea unei protectii jurisdictionale efective in domeniile reglementate de dreptul Uniunii. Curtea de Justitie a Uniunii Europene cuprinde Curtea de Justitie, Tribunalul si tribunalele specializate.14 In opinia noastr cele trei componente ntrunite sub sintagma de Curte de Justitie a Uniunii Europene ndeplinete funcia puterii judectoreti, in acceptiunea clasica a separrii puterii in stat. Punctul de plecare al jurisprudenei administrative comunitare este considerat a fi hotrrea Algera din 12 iulie 1957 n care Curtea European de Justiie a statuat c lipsa din tratatele de baz a dispoziiilor necesare pentru rezolvarea unui litigiu cu caracter administrativ nu mpiedic soluionarea acestuia, urmnd a se avea n vedere legislaia, doctrina i jurisprudena statelor membre. Pornind de la o dubl restricie inexistent unei norme comunitare i interdicia denegrii de dreptate 15 Curtea, prin bogata ei jurispruden, a stabilit principii pe care toate statele membre trebuia s le respecte. Se
11

Curtea European de Justiie, n cazurile comune, C-6/90 si C-9/90 A. Francovich et. Al. V. Italia, 1991 12 A se vedea de exemplu art. 173 i 190 ale Tratatului Comunitii Economice Europene i art. 33 al Tratatului Comunitii Crbunelui i Oelului 13 O. Manolache Drept comunitar, vol. III, Justiia comunitar, ediia a doua, Editura ALL-BECK, 1999, p.8 14 Vezi art.9F din Tratatul de la Lisabona(pag.8 din M.of.nr.107/12.02.2008) 15 Referirea la obligaia Curii de a evita negarea justiiei demonstreaz clar influena gndirii juridice franceze. Interdicia binecunoscut a refuzului justiiei din Articolul 4 al Codului Civil precizeaz: Le juge qui refusera de jouer, sous pretexte du silence, de linsuffisance de la loi, pourra etre poursuivi comme coupable de deni de justice.

pot meniona astfel: principiul administraiei prin lege, principiul proporionalitii, al certitudinii legale, protecia solicitrilor legitime, nediscriminarea, dreptul la o audien n cadrul procedurilor decizionale din administraie, rapoarte interimare, condiii egale de acces la curile administrative, responsabilitatea noncontractual a administraiei publice. ns, de cele mai multe ori se observ c instana european nu a oferit o baz comunitar sau naional de drept pentru principii ca ncrederea, certitudinea legal sau proporionalitatea. Din contr, ea i-a asumat autenticitatea lor sau a stabilit caracteristicile lor speciale ca principii de drept comunitar n cele mai scurte formule. Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, dar i reglementrile europene n materie, dorim s descifrm n cadrul acestui curs, msura n care se poate spune c dreptul administrativ european( mai recent dreptul administrativ in UE)16 exist i ce posibiliti i limite condiioneaz evoluia sa ulterioar. Aa cum exist anumite probleme care necesit reglementarea n cadrul dreptului administrativ naional i la nivel european, principiile administrrii prin drept, conducerea administrativ nondiscriminatorie i echitabil, proporionalitatea, sigurana legal, protecia drepturilor legitime i meninerea unui proces administrativ corect i echitabil au ieit la iveal, au aprut probleme eseniale. Ele reprezint miezul i nceputul cristalizrii dreptului administrativ european17. Prin cursul nostru vom cuta s ilustrm ct de departe se poate extinde acum dreptul administrativ care, adesea, a trecut neobservat, la nivel european. Cercetarea o vom extinde i la cadrul problemelor dezvoltrii teoretice cu privire la dreptul administrativ european, dat fiind c, fr o dezvoltare doctrinar n acest domeniu, nu va fi posibil garantarea nici a eficienei msurilor administrative, nici a nivelului de transparen i compatibilitate a aciunilor administrative, cerute de asigurarea proteciei cetenilor. O inventariere sistematic a elementelor eseniale ale dreptului administrativ in UE nseamn analiza stabiliti lui actuale i descoperirea posibilitilor de evoluie. O abordare mult mai precis a cilor de dezvoltare poate fi ntreprins doar pe baza unei studieri riguroase a situaiei juridice existente. Cunoaterea mecanismelor de funcionare a sistemului juridic european presupune analiza principiilor supremaiei i efectului direct al dreptului comunitar precum i a modalitilor de asigurare a unui tratament echitabil pentru toi cetenii Uniunii. Urgena demersului studierii dreptului administrativ in UE deriv i din aceea c dreptul comunitar este n fapt aplicat direct doar ntr-o mic msur de Comisie, ca instituie comunitar, i mai curnd este aplicat n mod special de autoritile administrative naionale. Pe de alt parte, investigarea urmrete s clarifice nu numai influena principilor de drept administrativ naional asupra dreptului comunitar european, dar, n parte, i efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat asupra sistemelor juridice administrative naionale. n acest fel, problema crerii i evoluiei unui drept administrativ in UE nu trebuie neleas simplist, n sensul ngust al izolrii ntr-un sigur drept administrativ unificat al Uniunii Europene n aplicarea dreptului comunitar, ci ntrun sens mai larg, de a urmrii dezvoltarea ulterioar i convergena sistemelor de drept administrativ n Europa. n viitor, sistemele juridice naionale vor rmne capabile s
16

Vezi I.Alexandru si colectiv,Dreptul administrative in Uniunea Europeana,Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2007. 17 Ioan Alexandru Drept administrativ comparat, Ediia a II-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 319 i urm.

reziste unificrii tendinelor18, chiar dac cerine i dificulti similare acioneaz asupra administraiei publice att n statele membre ct i n comunitate, mpreun cu cerinele la nivel naional, care, n cele din urm, sunt la fel de presante ca cele ale comunitii. n aceste condiii trebuie pus urmtoarea ntrebare fundamental: ct de departe au evoluat principiile conducerii administrative n statele europene membre ale Uniunii i n ce msur sistemul a creat o balan adecvat ntre o administraie real i eficient i drepturile indivizilor. Nu trebuie n nici un caz s neglijm restriciile i rezistena care n viitorul apropiat vor continua s atace toate ncercrile de a efectua o unire a tuturor faetelor dreptului administrativ european, aa cum a fost definit. Rezistena clasic a dreptului administrativ la toate ncercrile de unificare este de notorietate, dat fiind flexibilitatea redus i identitatea conservatoare ancorat n reflexul istoric19. Cu toate acestea necesitatea democratizrii administraiei i apropierea ei de cetean este un deziderat european mprtit de toate rile membre. Observm astzi c, dei expresia i conceputul de lege (drept) al administraiei publice difer de la un sistem naional la altul, este posibil un acord asupra unei definiii comune a legii administrative, ca fiind un set de principii i reguli care se refer la organizarea i managementul administraiei publice i la relaiile dintre administraii i ceteni20. n ncercarea de a desprinde o serie de principii pentru dreptul administrativ in UE , trebuie avut n vedere c nu exist o doctrin strict recunoscut, bazat pe un raionament deductiv, n centrul dreptului judectoresc al Curii de Justiie al UE. Acest lucru este o consecin a poziiei legale speciale i a funciei Curii. Pe de alt parte, hotrrile Curii de Justiie, cel puin n ceea ce privete efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile. Din aceste motive trebuie s nelegem c un set de principii sau doctrine pentru dreptul administrativ in UE poate fi dezvoltat treptat prin asocierea, examinarea i diferenierea proceselor individuale. n acest sens AvocatulGeneral Gand (al poporului) concluziona n faa Curii: c n orice studii juridice, teoria poate fi construit numai prin aciuni succesive i reconcilierea raionamentelor; atunci se ajunge la un punct culminant. 1.2. Structura politico administrativ a Uniunii Europene 1.2.1. Tratatul de la Lisabona Ne obinuisem sa vorbim despre Constituia europeana, dar de la Consiliul din vara trecuta de la Bruxelles nu mai menionam cuvntul Constituie, att de temut de britanici. Vorbim doar despre amendarea tratatului pe baza cruia funcioneaz ceea ce este acum
18 19

Jrgen Schwarze op. Cit. (European Administrative Law), p.8 acest lucru este valabil i pentru rile din sud-estul Europei. Astfel n perioada interbelic Nicolae Iorga arta c n trecut au existat interese i orgolii naionale care s-au opus unei uniformizri la nivelul principiilor din administraiile naionale, dei la originea acestor administraii au stat verigi comune (sistemul administrativ tactic sau cel roman de exemplu) cu reminiscene pn n zilele noastre. A se vedea n acest sens N. Iorga Le Caractre Commun des institutions du Sud-Est de lEurope, Paris, Librairie universitaire J. Gamber, 1929 20 J. Ziller Administrations comparees: les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Montchrestien, Paris, 1993

Uniunea Europeana, tratat care exista de 50 de ani. Deci ceea ce se va numi Tratatul de la Lisabona este diferit de vechea Constituie prin forma in care sunt fcute reformele. Fiind o amendare a vechiului tratat limbajul textului este foarte juridic. Convenia Europeana realizase Constituia in ideea de a nlocui toate vechile texte legislative de baza ale Uniunii, si astfel textul era mult mai prietenos. In plus, in Tratatul de la Lisabona intrau noi opiuni pe care statele membre le-au negociat, si care nu erau incluse in Constituie. Aceasta este principala diferena de fond, pentru ca, dei scris mai complicat, Tratatul de reforma face acelai lucru adapteaz arhitectura UE la situaia extinsa, UE-27 de state membre. Elementele de noutate introduse de Tratatul de la Lisabona sunt: -UE-persoana juridica; Una dintre cele mai importante afirmaii ale Tratatului de la Lisabona este faptul ca Uniunea Europeana va avea personalitate juridica la fel ca un stat, si nu ca o organizaie internaionala. Comunitatea Europeana semneaz tratate de civa ani buni si este membra a Organizaiei Mondiale a Comerului, de exemplu. La fel cum s-au semnat tratate internaionale cu numele de Uniune Europeana. Totui, personalitatea juridica a UE nu era explicit recunoscuta in propriile sale acte fundamentale pana acum. Declaraia politica ataata Tratatului afirma, din nou, clar faptul ca daca are personalitate juridica nu da Uniunii Europene dreptul de a se substitui statelor membre in chestiuni pentru care nu a primit mandat sa o fac. -Transfer de suveranitate Tratatul de la Lisabona constituie un pas nainte in transferul de suveranitate de la statele membre la Uniunea Europeana, dar este unul limitat. Au fost extinse puterile Comisiei, Parlamentului si Curii de Justiie in domeniul justiiei si afacerilor interne. A fost nlturata, de asemenea, din anumite domenii puterea de veto a statelor membre. Statele au putere de veto pe politicile care cer decizii unanime. Cel mai important domeniu scos de sub incidenta unanimitii este Justiia si afacerile interne. UE va lua decizii cu majoritate simpla in ceea ce privete in domeniul cooperrii poliieneti si al cooperrii judiciare in materie penala. De asemenea, tot in domeniul Justiie si afaceri interne, noul Tratat confer Curii de Justiie dreptul de a judeca cazuri pe baza legislaiei UE JAI, ca azilul, vizele, imigraia ilegala sau cooperarea in materie juridica. Tratatul mai scoate de sub incidenta unanimitii cteva zeci de politici, numeric mai multe dect celelalte tratate, dar mai puin importante. Un exemplu sunt regulile de strngere a datelor statistice in zona euro. Mai important este ca noul Tratat permite votul majoritar pe propunerile naltului Reprezentant UE pentru Afaceri Externe si Politica de Securitate privind implementarea politicilor externe. Unanimitatea este nlturata si in ceea ce privete legislaia privind securitatea sociala a emigranilor, cu o clauza care permite unui guvern naional sa ceara votul unanim intr-o reuniune a Consiliului European daca legislaia pe cale a fi adoptata contravine flagrant intereselor sale. Sistemul de vot in Consiliu Tratatul introduce un nou sistem de vot in Consiliu, ceva mai simplu dect actualul. O decizie trece daca 55% din statele membre (15 din 27) sunt in favoarea ei sau daca statele care voteaz pentru formeaz 65% din populaia UE. In prezent statele membre au fiecare

un numr de voturi in Consiliu direct proporional cu numrul de ceteni. Astfel, o decizie este aprobata daca 255 sin 345 de voturi sunt voturi pentru. - Simplificarea amendrii Tratatul de la Lisabona introduce prevederi prin care Tratatul UE si politicile europene sa fie mai uor de modificat de acum nainte, eventual fara convocarea Conferinei Interguvernamentala(CIG). Aa-numita ratchet clause care permite statelor membre ca pe viitor, sa modifice chestiunile care pana acum erau amendate prin unanimitate, doar prin majoritate. Totui, clauza nu se aplica pentru reforme instituionale fundamentale ale Tratatului, pentru care CIG va trebui in continuare convocata. De asemenea, modificrile textului tratatului rmn in aria de decizii unanime a statelor membre, iar parlamentele naionale trebuie sa le aprobe. -Uniunea pstreaz cinci competente exclusive De asemenea, noul tratat stabilete si competentele UE si pentru prima data apar competente exclusive ale Uniunii in raport cu cele naionale. Sunt cinci domenii unde competentele Uniunii vor transcende celor naionale: uniunea vamala, stabilirea regulilor de concurenta necesare funcionarii pieei interne, politica monetara pentru statele membre din zona euro, conservarea resurselor biologice ale marii in cadrul politicii comune de pescuit si, nu in ultimul rnd, politica comerciala comuna. Printre domeniile cu competente partajate intre conducerea UE si statele membre se afla domeniile aparerii, energiei, dar si justiia ori agricultura. Un mesaj fundamental al summit-ului de la Lisabona, care va trebui sa se finalizeze printr-un document oficial al Uniunii, in martie 2008, este legat de determinarea Consiliului si, implicit, a UE ca in procesul de globalizare Uniunea sa nu mai aib poziia unei structuri politice care reacioneaz la efectele globalizrii, ci sa se implice in modelarea procesului de globalizare. La summitul de la Lisabona s-a concluzionat deja ca UE trebuie sa impun sau sa propun partenerilor, pana cnd sunt acceptate, seturi de reguli care sa pun pe picior de egalitate cele doua pari: Uniunea Europeana si partenerii acesteia, fie ca sunt puteri globale sau nu. Direciile majore pe care trebuie acionat si care trebuie sa aib acelai set de reguli sunt mediul, energia, concurenta, standardele de evaluare a activelor, transparenta in ceea ce privete operaiunile financiare, precum si protejarea proprietarii intelectuale. Pe aceste zone, Uniunea isi va axa efortul de realizare a setului de reguli valabile nu doar pentru sine, ci si pentru partenerii sai, fie ca se vor numi Statele Unite ale Americii, China sau India. - Consiliul UE Statele membre au convenit pentru o redistribuite a voturilor statelor membre in consiliu, care va fi realizata in mai multe faze in perioada 2014 2017. - Mini Comisia Europeana Tratatul micoreaz numrul de comisari care vor activa in Comisie din urmtorul mandat. Din 2014, comisarii vor ramane doua treimi din numrul de state membre, cu o regula de rotaie corespunztoare. Aceasta decizie este salutara in interesul eficienei decizionale. -Parlamentul European UE27 Tratatul de la Lisabona redistribuie locurile din Parlamentul European conform unei formule proporionale. Nici unul din Statele Membre nu va putea avea mai mult de 96 locuri sau mai puin de ase. Numrul maxim de deputai europeni va fi 750. In lumina

acestui Tratat vom analiza att instituiile noi cat si noua arhitectura juridica a Uniunii Europene.

1.2.2. Preedintele UE(instituie noua) Dup ratificarea Tratatului de la Lisabona (si ncepnd cu 1.01.2009 dup ratificarea tratatului de cele 27 state membre) Uniunea Europeana va avea un preedinte, dar comparaie care s-ar putea face cu preedintele Statelor Unite nu este deloc corecta. Deocamdat, cel puin, Preedintele Uniunii Europene ramane un simbol. Preedintele UE va fi, ca si pana acum, Preedintele Consiliului Uniunii Europene, doar ca va fi aleasa o anumita persoana, care va sta in aceasta funcie timp de 30 de luni[doi ani si jumatate]. Aceasta persoana va fi un politician de top, ales in unanimitate de primii minitrii si de preedinii statelor membre dar postului nu ii sunt ataate puteri executive. Vechiul sistem de preedinie rotativa a Consiliului European nu dispare, dar se schimba. Noul tratat va prevedea o preedinie compusa din trei state care vor prezida mpreuna reuniunile minitrilor din Consiliu. 1.2.3. Ex-Ministrul de externe, actualul nalt Reprezentant Uniunea Europeana nu va avea un ministru de externe, aa cum au dorit membri Conveniei Europene cnd au scris Constituia. Negocierile dintre statele membre au rezultat in denumirea postului nalt Reprezentant al Uniunii Europene pentru Afaceri Externe si Politica de Securitate . naltul reprezentant va fi o poziie nalta in arhitectura UE. Dei nu se poate substitui minitrilor de externe, deoarece orice politica in acest domeniu, implementata la nivel european, va trebui agreata in unanimitate de toate statele membre, naltul reprezentant va avea, probabil, o voce mai puternica pe scena internaionala dect oricare dintre minitri de externe ai statelor membre individual. Tratatul de la Lisabona prevede insa clar ca postul nu va interfera cu responsabilitile statelor membre in ceea ce privete formularea si implementarea politicilor lor externe. naltul reprezentant va fi Javier Solana, asa cum au stabilit statele membre cu ceva timp in urma. In noul post, Javier Solana, acum Secretar General al Consiliului Uniunii Europene si Inalt Reprezentant pentru Politica Comuna Externa si de Securitate, isi va pstra prestana diplomatica oferita de actualul sau post, dar va prelua si puterile financiare atribuite acum Comisarului pentru Politica Externa, Benita Ferrero-Waldner, care coordoneaz bugetul UE pe aciuni externe.

Organigrama institutiilor UE conform Tratatului de la Lisabona (13.12.2007)

CONSILIUL EUROPEAN Format din:sefi de state,guv.,Presedintele Cons.European,Presedintele Comisiei UE,I.R.U Atributii:impulsuri,orientari prioritati,allege Pesed.Cons.(2 ani +1/2)Emite :decizii

FUNCTIA LEGISLATIVA

FUNCTIA EXECUTIVA

FUNCTIA JUDECATOREASCA

PARLAMENTU L..UE 750 alsi/5ani Atributii:legislati ve,bugetare,contr ol pol.,consultative

CONSILIUL Format din repr.G C.R.P.-pregateste lucrarile Cons.

COMISIA EUROPEANA Asigura aplicarea tratatelor,masurilor adoptat -supravegheaza aplicarea dr.UE -fc de coordonare, executie,adm. FORMATA 1com./stat-5 ani

CURTEA DE JUSTITIE A UNIUNII EUROPENE

CONSILIU L AFACERIL OR GEERALE

CONSILIU L AFACERIL OR EXTERNE

CURTEA DE JUSTITIE

TRIBUNA LUL

TRIBU SPEIA E

1.2.4. Instituiile uniunii21 A)Parlamentul European n lumina Tratatului de la Lisabona din 13.12.2007 Parlamentul European Exercita, mpreuna cu Consiliul, funciile legislativa si bugetara. Acesta exercita funcii de control politic si consultative, in conformitate cu condiiile prevzute in tratate. Parlamentul European alege Preedintele Comisiei. Parlamentul European este compus din reprezentanii cetenilor Uniunii. Numrul acestora nu poate depi 750, plus preedintele. Reprezentarea cetenilor este asigurata in mod proporional descresctor, cu un prag minim de 6 membrii pentru fiecare stat membru. Nici unui stat membru nu i se atribuie mai mult de noua zeci si sase de locuri de locuri. Consiliul european adopta in unanimitate, la iniiativa parlamentului european si cu aprobarea acestuia, o decizie de stabilire a componentei parlamentului european, cu respectarea principiilor menionate la primul paragraf.
21

Vezi Legea nr.13/2008 de ratificare a Tratatului de la Lisabona, Titlul III, (publicat in M.of. nr.107/12.02.2008)

Membrii parlamentului european sunt alei prin vot universal direct, liber si secret pentru un mandat de 5 ani. Parlamentul european i alege preedintele si biroul dintre membrii si. B) Consiliul European Consiliul European ofer Uniunii impulsurile necesare dezvoltrii acesteia si ii definete orientrile si prioritile politice generale. Acesta nu exercita funcii legislative. Consiliul European este compus din efii de stat sau de Guvern ai statelor membre, precum si din preedintele sau si preedintele comisiei. naltul reprezentant al uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate participa la lucrrile Consiliului European. Consiliul European se ntrunete de doua ori pe semestru la convocarea preedintelui. Atunci cnd ordinea de zi o impune, fiecare membru al Consiliului European poate decide sa fie asistat de un ministru si, in ceea ce l privete pe preedintele Comisiei ,de un membru al Comisiei. Atunci cnd situaia o impune, preedintele convoac o reuniune extraordinara a consiliului European. Consiliul European se pronuna prin consens cu excepia cazului in care tratatele dispun altfel. Consiliul European isi alege preedintele cu majoritate calificata pentru o durata de doi ani si jumtate, posibilitatea rennoirii mandatului o singura data. In caz de mpiedicare sau de culp grav, Consiliul European poate pune capt mandatului preedintelui in conformitate cu aceeai procedura. Preedintele Consiliului European : - prezideaz i impulsioneaz lucrrile Consiliului European; Asigura pregtire i continuitatea lucrrilor Consiliului European in cooperare cu preedintele comisiei si pe baza lucrrilor Consiliului Afacerilor Generale; - acioneaz pentru facilitarea coeziunii i a consensului in cadrul Consiliului European; Prezint parlamentului european un raport dup fiecare reuniune a Consiliului European. Preedintele Consiliului European, la nivelul su i n aceasta calitate reprezentarea extern a Uniunii n probleme referitoare la politica extern de securitate comun fr a aduce atingere atribuiile naltului reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate. Preedintele Consiliului European nu poate exercita un mandat naional. C) Consiliul (fost Consiliul de minitri) Consiliul UE constituie o instituie fundamental pentru Uniune. Expresie a intereselor naionale, Consiliul UE asigur inseria statelor membre i a guvernelor n sistemul comunitar22. Astfel, Consiliul reprezint statele membre n structurile

22

Guy Isaac, Marc Blanquet Droit communautaire gnral, 8 e dition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001 p. 50 i urm. Prevederile TCE (Tratatul Comunitii Europene) i TUE (Tratatul Uniunii Europene) constituie drept pozitiv pn la intrarea n vigoare a Constituiei europene care se va produce la sfritul anului 2006 dup ratificarea sa de ctre toate statele membre. Dup intrarea n vigoare a Constituiei, TCE i TUE vor fi abrogate, Constituia prelund cea mai mare parte din prevederile celor dou tratate. n aceast lucrare vom utiliza trimiteri la TCE i TUE, dat fiind faptul c aceste tratate sunt n vigoare i i produc efectele la acest moment, dar totodat vom avea n vedere i proiecia sistemului comunitar n optica Constituiei.

comunitare, n politica extern i de securitate comun (PESC - pilonul 2 al UE) i n domeniul justiiei i a afacerilor interne (JAI - pilonul 3 al UE). Consiliul de minitri a fost nfiinat pe cale convenional, prin tratatele constitutive, avnd la nceput denumiri diferite: Consiliu (n Tratatele de la Roma instituind C.E.E. si EURATOM) sau Consiliul Special al minitrilor (Tratatul instituind C.E.C.A.). Prin Tratatul de fuziune din 1965 s-a creat o instituie unic pentru toate cele 3 comuniti, purtnd denumirea de Consiliul de Minitri. Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht din 1992, printr-o decizie proprie din 8 noiembrie 1993, instituia a decis s se numeasc ,,Consiliul Uniunii Europene.In momentul de fata denumirea acestuia a fost restrnsa la sintagma de Consiliu iar acesta exercita, mpreuna cu Parlamentul European, functiile legislativa si bugetara. Acesta exercita funcii de definire a politicilor si de coordonare, in conformitate cu conditiile prevazute in tratate

Organizarea i funcionarea Consiliului. Componena Consiliului Consiliul este format din cte un reprezentant la nivel ministerial al fiecrui stat membru mputernicit sa angajeze guvernul statului membru pe care il reprezint si sa exercita dreptul de vot[vezi art.9C din Tratatul de la Lisabona]. Compoziia Consiliului UE este variabil, n funcie de problemele care se dezbat pe ordinea de zi. Regsim astfel doua componente la nivelul Consiliului Uniunii23: 1. Consiliul Afaceri Generale asigura coerenta lucrrilor diferitelor formaiuni ale Consiliului. Acestea pregtete reuniunile Consiliului European si urmrete aducea la ndeplinite a masurilor adoptate,in colaborare cu preedintele Consiliului European si cu Comisia. 2. Consiliul Afaceri Externe elaboreaz aciunea externa a Uniunii, in conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul European si asigura coerenta aciunii Uniunii. Consiliul hotareste cu majoritatea calificata, cu excepia cazului in care tratatele dispun altfel. ncepnd cu 1 noiembrie 2014 majoritatea calificata se definete ca fiind egala cu cel putin 55% din membrii Consiliului, cuprinznd cel puin cincisprezece dintre acestia si reprezentnd state membre care ntunesc cel puin 65% din populaia Uniunii. Minoritatea de blocare trebuie sa cuprinda cel putin cel putin patru membri ai Consiliului, in caz contrar se considera a fi intrunita majoritatea calificata. Structuri de lucru ale Consiliului Principalele structuri de lucru sunt Preedinia, Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER) i Secretariatului General. Organizarea acestora este sumar redat de tratate, fiind dezvoltat n Regulamentul interior, adoptat n virtutea art. 207 pct. 3 T.C.E.
23

A se vedea i Ovidiu inca Drept comunitar general, ed. a II-a, Editura Didactic i Pedagogic R.A., 2002, p.90

Preedinia Preedinia Consiliului se exercit prin rotaie de fiecare stat membru al acestuia, pe o perioada de 6 luni dup o ordine fixat de Consiliu, statund n unanimitate (art. 203 alin. 2 T.C.E.). La nceput rotaia se face n ordinea alfabetic a statelor membre cu numele acestor state scrise n ortografia naional. Ulterior, datorit unor situaii practice create, s-a ajuns ca ntr-o prim perioad de 6 ani Preedinia s se schimbe n ordine alfabetic i n a doua perioad ordinea alfabetic s fie inversat ntre grupuri de dou state consecutive. n acest fel un stat membru care n prima perioad de ase ani i exercitase Preedinia n primul semestru, n a doua perioad urma s o exercite n semestrul doi astfel nct s nu dobndeasc consecutiv Preedinia n acelai semestru al anului. n cadrul Preediniei rotative se remarc, pe de o parte, tendina de a evita ca noii membri s ajung prea repede la exercitarea acestei funcii, iar pe de alt parte permiterea alternanei ntre statele , mari i cele ,, mici Preedintele Consiliului are att rol tehnic de pregtire a lucrrilor ct i un rol activ n procesul de luare a deciziilor. Astfel, preedintele are urmtoarele atribuii: 1. stabilete calendarul Preediniei 2. convoac Consiliul 3. stabilete ordinea de zi provizorie (aceast ordine poate fi schimbat prin votul unanim al membrilor) 4. urmrete realizarea consensului n cadrul Consiliului. Preedintele organizeaz i asigur respectarea regulamentului interior 5. semneaz actele adoptate de Consiliu i procesele verbale ale edinelor, notific directivele, deciziile i regulamentele Consiliului 6. reprezint Consiliu n relaiile cu instituiile comunitare, n special n faa Parlamentului European 7. conduce aciunile externe ale Uniunii Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER) Acesta asigur prezena permanent a reprezentanilor statelor membre pe lng instituiile comunitare. Comitatul are sarcina de a pregti lucrrile Consiliului i de a executa mandatele care i sunt ncredinate de acesta (art. 203 alin. 2 T.C.E). Toate punctele nscrise pe ordinea de zi a unei reuniuni a Consiliului fac obiectul unei examinri prealabile din partea COREPER, cu excepia cazurilor cnd exist o decizie contrar. COREPER este locul unde se dezvolt un dublu dialog: dialogul ntre reprezentanii permaneni i dialogul fiecruia dintre ei cu capitala sa. Reprezentantul permanent este pe de o parte avocatul guvernului su, nsrcinat s-i conving partenerii prin argumente bine fondate de poziia pe care o apr, iar pe de alt parte este avocatul poziiei celorlalte state membre i a Comisiei pe lng propria sa capital24. Reprezentanii permaneni sunt diplomai de carier iar adjuncii provin uneori din ministere tehnice. Dei ca structura exist un singur COREPER, acesta se poate reuni la doua niveluri: COREPER I si COREPER II. n cadrul COREPER II se reunesc
24

Guy Isaac, Marc Blanquet Droit Communautaire Gnral 8e dition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001, p. 52

reprezentanii permaneni titulari cu rang de ambasadori, fiind discutate probleme politice cu privire la aspecte instituionale, economice, financiare i de relaii externe. COREPER I reunete reprezentanii permaneni adjunci cu rang de minitri plenipoteniari i n cadrul lui se discut probleme tehnice. COREPER se reunete sptmnal n fiecare din cele doua formule ale sale. La lucrrile COREPER particip i reprezentantul Comisiei, afar de cazul cnd Consiliul decide altfel. De altfel Comitetul poart un dialog permanent cu Comisia care are iniiativa legislativ, cu privire la aspectele care vor fi prezentate Consiliului. Instana de control politic, COREPER orienteaz i supervizeaz lucrrile diferitelor grupuri de experi care funcioneaz n permanen pe lng Consiliu. El joac rolul de filtru ntre diferitele dosare i instane care prezint propuneri Consiliului25. COREPER-ul poate constitui grupuri de lucru permanente si ad-hoc care sunt alctuite din reprezentani naionali i sunt conduse de reprezentantul statului care asigura preedinia Consiliului Uniunii. Secretariatul General Consiliul este asistat de un Secretariat General, plasat sub responsabilitatea unui Secretariat General asistat de un Secretar general adjunct nsrcinat cu gestiunea Secretariatului General. Acetia sunt numii de Consiliu statund cu majoritatea calificat ( art. 207 pct. 2 TCE ). n urma Tratatului de la Amsterdam, Secretarul General exercit i funcia de nalt reprezentant pentru politica extern i de securitate comun. Ca urmare a Tratatului de la Lisabona Inaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate nu mai este Secretarul General ci o alta persoana aleasa de Consiliul European si care are functia de vicepresedinte al Comisiei Europene. Secretarul General este asistat de o administraie de peste trei mii de funcionari grupat n diverse direcii care au ca misiune asigurarea bunei desfurri a lucrrilor Consiliului, programarea reuniunilor, pregtirea proiectului cheltuielilor, gestionarea fondurilor puse la dispoziia Consiliului, realizarea de interpretri i traduceri, reproducerea de documente etc. Alte organe auxiliare al Consiliului sunt: Comitetul pentru agricultur - pregtete lucrrile care se refer la politica agricol comun. El exercit competenele COREPER n domeniul agricol Comitetul economic i financiar. nfiinat prin Tratatul de la Maastricht, s-a numit iniial Comitetul monetar. Denumirea actual o poart din 1999 o dat cu trecerea la cea de a treia etap a realizrii monedei unice. Comitetul supravegheaz situaia monetar i financiar a statelor membre i a Comunitii i prezint periodic situaia Consiliului i Comisiei. De asemenea el formuleaz avize la cererea Consiliului, a Comisiei sau din proprie iniiativ. Este format din cte 2 reprezentani ai fiecrui stat membru la care se adaug 2 reprezentani desemnai de Comisie i 2 reprezentani ai Bncii Centrale Europene. Comitetul pentru vize asist Consiliul n aplicarea politicii n domeniul vizelor n cadrul cooperrii n domeniile justiiei i al afacerilor interne, fiind compus din nalii funcionari.
25

idem

 Comitetul politic. Este compus din directorii afacerilor politice din Ministerele de Externe ale statelor membre, fiind prevzut prin Tratatul de la Maastricht (art. J8 par. 5). Comitetul urmrete situaia internaional n domeniile politicii externe i de securitate comun; emite avize din proprie iniiativ sau la cererea Consiliului; urmrete punerea n practic a politicilor convenite, fr a aduce prejudicii competenelor preediniei Consiliului sau Comisiei. Diverse Comitete de specialiti care prezint rapoarte Consiliului n domeniile n care au fost nsrcinate. nainte de a fi trecute pe ordinea de zi a Consiliului, rapoartele sunt controlate de COREPER. Atribuiile Consiliului n conformitate cu reglementrile comunitare, Consiliu are urmtoarele atribuii: exercita impreuna cu Parlamentul European functiile legilativa si bugetara; exercita functii de definire a politicilor si de coordonare, in conformitate cu conditiile prevazute in tratate. Consiliul nu mai este principalul legislator comunitar. Art. 207 din Tratatul C.E. (n redactarea stabilit de Tratatul de Amsterdam) arata situaiile n care Consiliul acioneaz n calitate de legiuitor. Astfel Consiliul avea aceast calitate atunci cnd el adopta reguli care erau legal obligatorii n/sau pentru state membre, prin intermediul regulamentelor, directivelor, deciziilor-cadru sau deciziilor, pe baza prevederilor pertinente ale Tratatelor, cu excepia deliberrilor care conduc la adoptarea de msuri interne, de acte administrative ori bugetare, de acte privind relaiile interinstituionale sau internaionale sau de acte neobligatorii (concluzii, recomandri sau rezoluii). Consiliul adopta acte normative pe baza propunerilor sau recomandrilor Comisiei i dup obinerea avizului (consultativ sau conform) Parlamentului sau a altor instituii comunitare prevzute de Tratate: Curtea de Conturi, BCE, Comitetul economic i social, Comitetul regiunilor, Curtea de Justiie.In lumina Tratatutului de la Lisabona atributul legsilativ este partajat cu Parlamentul UE caruia i-au crescut atributiile odata cu scaderea atrubutiilor Consiliului. Dreptul de iniiativ legislativ este rezervat Comisiei. Dat fiind acest lucru, Consiliul poate s cear Comisiei s ntreprind orice studii pe care le consider oportune pentru realizarea obiectivelor comune i s-i prezinte orice propuneri adecvate (art. 208 TCE). Consiliul poate adopta i acte administrative, respectiv regulamente i directive de executare a legislaiei proprii (acolo unde competenele executive nu au fost delegate Comisiei). Consiliul poate trage la rspundere administrativ guvernele naionale. Astfel el poate s hotrasc impunerea de amenzi ntr-un cuantum determinat, n procedura prevzut la art. 104 din Tratatul CE privind deficitele publice. Dat fiind asumarea i a unei sfere executive de ctre Consiliu, unii autori vorbesc de o adevrat ,,putere guvernamental care ar fi nsuit de aceast instituie 26. Consiliul exercit principalele funcii care revin n mod obinuit guvernrii. n materie de relaii externe autorizeaz deschiderea negocierilor n vederea ncheierii de acorduri internaionale, d Comisiei mandat de negociere (n virtutea art. 300 din Tratatul CE) i la termenul prevzut ncheie acordurile internaionale; n marile incinte internaionale
26

a se vedea n acest sens Guy Isaac, Marc Blanquet op. Cit., p. 57

(ONU, FMI ...) prin vocea preedintelui su exprim poziia Comunitii; joac un rol specific n negocierile de adeziune la Comunitate. n materie bugetar Consiliul definitiveaz proiectul de buget pe baza propunerilor prezentate de Comisie i particip alturi de Parlament la adoptarea sa (art. 203 din Tratatul CE). n cadrul politicii agricole comune acord ajutoare, iar n domeniul politicii economice poate s adreseze recomandri statelor membre i s stabileasc msuri de asisten. De asemenea Consiliul este ndreptit s ia msuri i s ntreprind aciuni specifice sau aciuni de ncurajare n diferite domenii (cooperare n materie de educaie - art. 149 TCE; politica de formare profesional art. 150 TCE; protejarea i ameliorarea sntii umane art. 152 TCE; asigurarea condiiilor necesare competitivitii industriei art. 157 TCE etc.). Consiliul are o competen general de a adopta actele menionate de art. 249 TCE (regulamente, directive, decizii, recomandri). Doar n cazul n care este expres prevzut n Tratat, Consiliul adopt acte de natur determinat directive sau decizii (art. 119 par. 2); numai directive (art. 137 par. 2) sau numai decizii (art. 104 par. 6, 9, 11, 12). Procedurile de vot n Consiliu Votul de Consiliu se poate realiza dup trei proceduri: 1. Votul unanim. Aplicarea principiului unanimitii d fiecrui stat un drept de veto. Abinerile din partea membrilor prezeni personal sau reprezentai nu vor putea mpiedica adoptarea de ctre Consiliu a actelor pentru care se cere unanimitate (art. 205 par. 3 TCE). Situaiile n care se cere votul unanim au fost reduse progresiv, fcndu-se treptat trecerea la majoritatea calificat. Mai exist ns cazuri n care este cerut unanimitatea, cum ar fi: modificarea unei propuneri a comisiei; adoptarea de ctre Consiliu a aciunilor i poziiilor comune n domeniul politicii externe i de securitate comun; constatarea nclcrii de ctre un stat a principiilor fundamentale pe care se bazeaz Uniunea prevzute n art. 6 al TUE (libertatea, democraia, respectul drepturilor omului i a libertilor fundamentale, statul de drept); aplicarea acordurilor ncheiate la nivel comunitar de partenerii sociali; suspendarea dreptului de vot pentru un stat care a violat principiile din art. 6 TUE etc. 2. Votul cu majoritate simpl (50% + 1 din totalul membrilor). Acest vot este solicitat doar n cazurile-limit, avnd un caracter excepional (este utilizat n situaii restrnse i de importan redus) adoptarea Regulamentului Interior, solicitrile adresate Comisiei de a prezenta o propunere legislativ, fixarea statutului comitetelor, stabilirea condiiilor i a limitelor cererii de informaii de la Comisie. 3. Votul cu majoritate calificat. Extinderea votului cu majoritate calificat a fost unul din obiectivele Conferinei interguvernamentale care a adus la adoptarea Tratatului la Nisa. Astzi majoritatea calificat este modalitatea cea mai frecvent prevzut. Calculul majoritii calificate se face n funcie de ponderea stabilit prin tratate 27, ea diferind n funcie de numrul statelor membre i de numrul de voturi atribuit fiecrui stat. n decursul timpului, votul cu majoritatea calificat a oferit posibilitatea unor aliane ntre statele membre n scopul promovrii unor interese comune. Acest tip de vot
27

n Europa celor 15 numrul total de voturi n Consiliu era de 87, majoritatea calificat fiind de 62 de voturi. Frana, Germania, Anglia i Italia aveau fiecare 10 voturi; Belgia, Grecia, Olanda i Portugalia 5 voturi; Austria i Suedia 4 voturi; Danemarca, Finlanda i Irlanda 3 voturi; Luxemburg 2 voturi

poate s duc i la situaia ca majoritatea s voteze mpotriva intereselor unui stat. n 1965, Frana a refuzat s aplice regulile votului cu majoritate calificat, temndu-se c va fi pus n minoritate n privina dosarului agricol. Criza a fost rezolvat prin compromisul de la Luxemburg din 28-29 ianuarie 1966 care a statuat faptul c un stat putea s blocheze o decizie care i afecta interesele eseniale, cu condiia ca discuiile s continue pn se ajungea la un acord unanim. ns prin Actul Unic European din 1987 se va hotr revenirea la situaia de dinainte de 1965, iar ulterior prin Tratatul de la Amsterdam (intrat n vigoare la 1 mai 1999) se va stipula clauza opting out care permite restabilirea ncrederii reciproce ntre satele membre i extinderea votului cu majoritate calificat. Dat fiind extinderea cu 10 ri de la 1 mai 2004 s-a prevzut c la data de 1 noiembrie 2004, o majoritate calificat este atins cnd se mplinesc dou condiii: o majoritate a statelor membre i d aprobarea (n anumite cazuri o majoritate de dou treimi) un minim de 232 de voturi este exprimat n favoarea propunerii, adic 72,3% din totalul de 321 de voturi existente. Repartiia voturilor pe state de la 1 noiembrie 2004 este urmtoarea: Germania, Frana, Italia, Anglia cte 29 de voturi fiecare; Spania i Polonia cte 27 de voturi fiecare; Olanda 13 voturi; Belgia, Republica Ceh, Grecia, Ungaria, Portugalia cte 12 voturi fiecare; Austria i Suedia cte 10 voturi fiecare; Danemarca, Irlanda, Lituania, Slovacia, Finlanda cte 7 voturi fiecare; Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia cte 4 voturi fiecare; Malta 3 voturi. Din 2007, o dat cu aderarea Romniei i Bulgariei, acestea au 14 i respectiv 10 voturi n Consiliu, conform Actului final al Conferinei care a adoptat Tratatul de la Nisa. Astfel, n Consiliu vor exista n total 345 voturi. Pentru adoptarea actelor Consiliului vor fi necesare cel puin 258 de voturi favorabile exprimate de majoritatea membrilor, cnd Tratatul prevede adoptarea pe baza unei propuneri a Comisiei. n celelalte cazuri, pentru adoptare vor fi necesare 258 de voturi favorabile exprimate de cel puin dou treimi dintre membri. Tratatul instituind o Constituie pentru Europa 28 prevede n art. 1-25 c o majoritate calificat se definete ca fiind egal cu cel puin 55% din membrii Consiliului, cuprinznd cel puin 15 dintre ei i reprezentnd statele membre care reunesc cel puin 65% "din populaia Uniunii. O minoritate de blocaj trebuie s includ cel puin patru membrii ai Consiliului. Prin derogare, atunci cnd Consiliul nu ia o decizie la propunerea Comisiei sau a ministrului UE al afacerilor externe, majoritatea calificat va fi definit ca fiind egal cu cel puin 72% din membrii Consiliului, reprezentnd ri ce cuprind cel puin 65% din populaia Uniunii. Aceste prevederi se vor aplica dup ratificarea Constituiei europene de ctre statele membre i intrarea ei n vigoare. Prin procedura votului cu majoritate calificat sunt avantajate statele mari care dispun de mai multe voturi n Consiliu. Teoretic o decizie ar putea fi blocat de o coaliie a rilor mici, dar diversitatea destul de mare a intereselor implicate, face ca acest lucru s fie greu de realizat n practic. Consiliul i Consiliul European
28

publicat n Journal officiel de l'Union europenne C 310 din 16 decembrie 2004

Consiliul (numit deseori Consiliul sau Consiliul de minitri) nu este acelai lucru cu Consiliul European. Consiliul European a aprut pe cale neconvenional, originile sale provenind din statele membre ale Comunitii Europene. Spre deosebire de acesta, Consiliul a aprut pe cale convenional, fiind nfiinat prin Tratatele instituind Comunitile europene. Prima reuniune a efilor de state i de guverne a avut loc n februarie 1961 la Paris i a fost consacrat iniiativei de a da natere planului Fushe care urmrea o aprofundare a procesului de integrare european. Din pcate eecul planului a dus la o ntrerupere a acestui gen de ntlniri pn n mai 1967 cnd liderii statelor din Comunitate s-au reunit pentru a aniversa 10 ani de la semnarea Tratatului de la Roma. Dup aceast dat, acest tip de ntlniri la vrf au continuat, cu o oarecare regularitate pn n 1973 cnd n ntlnirea de la Copenhaga, n comunicatul final s-a regsit un text care meniona posibilitatea instituionalizrii acestui tip de ntlniri. ns consacrarea juridic (oficializare) a Consiliului European va fi fcut abia prin Actul Unic European (A.U.E.) semnat n 1986 i intrat n vigoare la 1 ianuarie 1987, n care se meniona: Consiliul European reunete efii de stat sau de guvern ca i pe Preedintele Comisiei Comunitii Europene. Prin aceast formul se confirma oficial participarea Comisiei Europene la reuniunile Consiliului European. Instituionalizarea Consiliului European se va face prin Tratatul cu privire la Uniunea European de la Maastricht (intrat n vigoare n noiembrie 1993). n acest Tratat se realizeaz o definire foarte concis a misiunilor Consiliului European: d Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltrii sale i definete orientrile politice generale, dezbate asupra marilor orientri de politic economic ale statelor membre i definete principiile i orientrile generale de politic extern i de securitate comun. Consiliul European pstreaz o relaie strns cu Parlamentul European, instituia avnd obligaia ca dup fiecare reuniune s nainteze un raport Parlamentului; de asemenea Parlamentului i este naintat i un raport anual privind progresele realizate de Uniune pe calea integrrii. Preedinia Consiliului European este asigurat de ctre eful de stat sau/i de guvern care asigur preedinia Consiliului Uniunii Europene, realizndu-se astfel coerena ntre lucrrile Consiliului Uniunii Europene i cele ale Consiliului European. Consiliul European are n componena sa efii de stat i de guvern din statele membre. Spre deosebire de acesta Consiliul UE (Consiliul de Minitrii) are n componena sa minitrii afacerilor de externe (n cadrul Consiliului General) i/sau minitrii de resort (n cadrul Consiliilor specializate). Cu toate acestea Consiliul Uniunii Europene se poate ntruni n mod excepional la nivelul efilor de state i guverne (de exemplu n domeniul politicii monetare deciziile cele mai importante legate de moneda unic).

D) Comisia Europeana n general se apreciaz c aceast Comisie European este compus din dou mari tipuri de structuri: structura static (organizatoric) - format din Colegiul,

Portofoliile, Cabinetele, Direciile Generale i Serviciile i structura dinamic (funcional) care descrie modul de funcionare al acestor structuri, precum i activitatea serviciilor speciale constituite de Comisie pentru ndeplinirea unor sarcini adhoc (aa-numitele ,,task-force"). Mai nti, pentru a ne delimita sfera de analiz, trebuie s explicm noiunea de ,,structur". Prin definiia clasic a structurii, etimologic, nelegem felul n care toate elementele unui ansamblu, unui sistem sunt organizate ntre ele. Deci, structura nu poate fi conceput dect ca un raport ntre ntreg i parte. ntregul este Comisia European, privit n ansamblu. Prile componente le vom structura la dou niveluri: un prim nivel pe care l putem considera un nivel static care presupune inventarierea i identificarea elementelor de structur, a sub-sistemului format din unitile administrative; i un al doilea nivel pe care l vom numi dinamic, prin care se arat mecanismul, sistemul de relaii ntre unitile constituente29. Structura static Structura static a Comisiei Europene la aceast dat nu este una imuabil. Aceast structur existent la un moment dat reprezint de fapt o aezare de elemente care ncearc s se adapteze funciilor permanent n micare, dinamice ale Comisiei, funcii care la rndul lor sufer o serie de modificri de-a lungul timpului. COLEGIUL COMISIEI30 La nceput nalta Autoritate a Comunitii Europene a Crbunelui si Oelului (CECO) era compus din 9 membrii al cror statut echivala cu al actualilor Comisari europeni. Dar, la acea vreme portofoliile lor nu erau asemntoare cu portofoliile ministeriale. Se remarc faptul c, nc de la nceput, din 1952 acest tip de organizare a avut la baz un principiu care se aplic i astzi i anume principiul colegialitii. O organizare similar a avut i Comisia Comunitii Economice Europene (CEE) nc din 1958, sarcinile ei fiind divizate n 9 sectoare - 8 sectoare tehnice i unul administrativ -, fiecare sector fiind condus de un grup format din 3-4 Comisari, deci tot o structur dominat de principiul colegialitii. Aceast schem de organizare reprezenta de fapt un compromis ntre dou teze: pe de o parte teza strictei colegialiti, n sensul c decizia se pregtea, se adopta i se urmrea numai i numai n cadrul Colegiului31 i, pe de alt parte teza partajului de atribuii potrivit creia fiecare membru al Comisiei i asum o responsabilitate particular ntr-un anume sector32. Preedintele Comisiei se bucur de o putere discreionar n atribuirea sarcinilor ctre comisari, conform actului final al Conferinei de la Amsterdam. Originalitatea acestei instituii comunitare rezid i n aceea c nc de la nceputurile sale, Comisia a fost gndit ca o administraie de misiune, adic o administraie de concepie, aceast noiune fiind n opoziie cu cea de administraie de gestiune specific la nivel naional. Prin administraie de misiune nelegem o administraie care se adapteaz pentru rezolvarea unei anumite probleme la un moment
29

a se vedea i Dumitru Mazilu Integrarea European. Drept comunitar i instituii europene, Ediia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 122 30 Colegiul este o form de lucru a comisiei fiind format din totalitatea comisarilor 31 Art. 219 i 213 T.C.E. prevd c deciziile Comisiei sunt adoptate prin votul majoritii simple a membrilor si. 32 n sectoarele sau domeniile respective, comisarii europeni ntocmesc proiecte pe care le prezint comisiei, iar odat adoptate le susin n faa Consiliului i apoi urmresc aplicarea lor.

dat i ntr-un anumit loc n cadrul unei structuri strict specializate. De altfel, ideea de colegialitate nu era posibil dect intr-o astfel de concepie care red menirea instituiei i misiunile sale. Aa se explic de ce fondatorii Comunitii Europene nu au optat pentru o construcie cu structur vertical, aa cum este situaia n administraiile naionale unde avem o ierarhie piramidala, ci au dat prioritate unei structuri orizontale circumscrise principiului colegialitii. Treptat, n cadrul Comisiei s-a fcut translaia spre amplificarea activitilor de gestiune. Astfel, pe la sfritul anilor 60 s-a fcut simit din ce n ce mai mult rolul Comisiei de a gestiona politicile de competen comunitar. Acest lucru a dus inevitabil la apariia unui aparat administrativ amplu, destul de greoi. S-a pus ntrebarea dac schema de organizare a structurilor Comisiei a fost profund original sau dac au existat surse de inspiraie n administraia vreunei ri membre a Uniunii. n realitate se gsesc asemenea asemnri. Se afirm i astzi ca nc de la nceput Comunitatea European a Crbunelui i Oelului ca mod de administrare nu era altceva dect o transpunere la nivel european a structurii Comisariatului francez al Planului. Aadar, conceput ca o administraie de misiune iniial, dar evolund spre o administraie de gestiune, Comisia Comunitii Economice Europene a devenit apoi Comisia Comunitii Europene ca unic organism pentru toate cele trei comuniti care au existat iniial. Influenele au fost nu numai din administraia francez ci i din administraia german, apreciat ca fiind mai supl, mai lejer, cu o infrastructur mai redus. Putem aprecia faptul c Comisia a mprumutat direct de la administraia german modul de organizare. Modelul inspirat de administraia german a suferit n timp i influene franceze care se reflect mai cu seam n gradul accentuat, sporit de integrare vertical. Procedura de desemnare a Preedintelui Comisiei i a membrilor acesteia. Art. 214 paragraful 2 din Tratatul instituind Comunitatea European (TCE), modificat prin Tratatul de la Nisa, reglementeaz procedura de desemnare a preedintelui Comisiei i a membrilor acesteia. Astfel, Consiliul European, reunit n prezena efilor de stat si de guvern, hotrnd printr-o majoritate calificat, va propune Parlamentului European persoana pe care intenioneaz s o numeasc Preedinte al Comisiei Europene; nominalizarea trebuie s fie aprobat de Parlamentul European 33, cu majoritatea membrilor care il compun. In cazul in care acest candidat nu intruneste majoritatea, Consiliul European, hotarand cu majoritatea calificata, propune, in termen de o luna,un nou candidat, care este les de de Parlamentul European in conformitate cu aceeasi procedura.
33

Tratatul instituind o Constituie pentru Europa adoptat n variant final n cadrul Conferinei interguvernamentale de la Bruxelles din iunie 2004, dar care va intra n vigoare n urma ratificrii sale de ctre toate cele 25 de state membre la sfritul anului 2006 prevede, cu privire la alegerea preedintelui Comisiei europene c ,,innd cont de alegerile pentru Parlamentul European si dup consultrile necesare, Consiliul European, hotrnd cu majoritate calificat, propune Parlamentului European un candidat la funcia de preedinte al Comisiei. Acest candidat este ales de Parlamentul European cu majoritatea membrilor din care este format. Dac acest candidat nu ntrunete majoritatea, Consiliul European propune, n termen de o lun, un nou candidat pentru Parlamentul European, urmnd aceeai procedur".A se vedrea in acest sensn si art.9D(7) din Tratatul de la Lisabona din 13.12.2007.

Trebuie subliniat faptul c iniial, prin Tratatul de la Paris din 1952 i cel de la Roma din 1957, Parlamentul European nu avea nici un fel de competene n desemnarea Comisiei. Abia din 1983 Biroul lrgit al Parlamentului va juca un dublu rol in desemnarea Comisiei: 1. consultarea n privina numirii Preedintelui Comisiei; 2. dup desemnarea ntregii Comisii, Preedintele acesteia fcea o declaraie n faa Parlamentului urmat de un vot al euro-deputailor. Prin Tratatul de la Maastricht, Preedintele Comisiei era desemnat n urma consultrii Parlamentului European. Preedintele Comisiei trebuie s fie acum consultat pentru desemnarea celorlali membrii ai Comisiei. Investirea ntregului Colegiu avea loc dup un vot de aprobare n Parlament, dndu-se astfel o ncrctura politic mai mare Comisiei. Prin Tratatul de la Amsterdam din 1997 se face un pas nainte stabilindu-se c Parlamentul European trebuie s aprobe oficial numirea Preedintelui Comisiei i nu s dea doar un vot consultativ cum era prevzut n Tratatul de la Maastricht. Pe de alt parte acum Preedintele Comisiei particip efectiv la numirea i desemnarea colegilor si. Prin urmare, o dat cu trecerea timpului s-a manifestat tendina de consolidare a rolului Parlamentului n desemnarea Preedintelui i a Comisiei n ansamblu. Presedintele Comisiei: -defineste orientarile in cadrul carora Comisia isi exercita misiunea; -decide organizarea interna a Comisiei pentru a asigura coeerenta, eficacitatea si colegialitatea actiunilor acesteia. n ceea ce privete criteriile de desemnare a membrilor Comisiei, acestea se regsesc n Protocolul anex la TCE nr. 10, cu privire la extinderea Uniunii Europene, adoptat n 2001 la Nisa: 1. membrii comisiei sunt alei n raport de competena lor general i de posibilitatea de oferire a tuturor garaniilor de independen dintre cetenii naionali ai statelor membre. Constituia european mai adaug i dovada existenei unui ,,angajament european" (art. 1-26, para. 4), adic cu alte cuvinte necesitatea dovedirii ataamentului i a muncii efective n slujba idealurilor europene. 2. membrii Comisiei sunt selectai conform unui sistem de rotaie egal ntre statele membre, pe baza urmtoarelor principii: a) statele membre sunt cu strictee tratate n mod egal n ceea ce privete determinarea ordinii succesiunii i a duratei prezenei reprezentanilor lor n cadrul colegiului; n consecin, diferena dintre numrul total de mandate deinute de reprezentanii a doua state membre date nu poate fi niciodat mai mare de unu; b) sub rezerva lit. a), fiecare din colegiile succesive este constituit astfel nct s reflecte n mod satisfctor evantaiul demografic i geografic al tuturor statelor membre ale Uniunii. Dup aprobarea colegiului, preedintele numete vicepreedinii dintre membrii Comisiei (art. 217 pct. 3 TCE). Prin Tratatul de la Maastricht durata mandatului comisarilor europeni a fost prelungit de la 4 la 5 ani, pentru a coincide cu mandatul Parlamentului, durat meninut i n Constituia european (art. 1-26 par. 3). Mandatul poate fi rennoit.

nc de la nceputuri, o disput aprins la nivelul statelor membre s-a manifestat cu privire la numrul comisarilor europeni. Cnd comunitatea cuprindea numai ase membri, numrul comisarilor era de nou; n Europa ,,celor 9" numrul lor s-a ridicat la 13 (la 1 ianuarie 1973) i la 17 n Europa ,,celor 12", pentru ca din ianuarie 1995 numrul lor s fie de 20. Numrul membrilor Comisiei putea fi modificat de Consiliu prin unanimitate de voturi. Numrul comisarilor europeni a variat n funcie de numrul statelor membre innd cont de regula c fiecare stat membru era ndrituit s numeasc maxim doi comisari i minim unul. n practic ns au fost stabilite cte dou locuri de comisari pentru statele mari (Frana, Germania, Italia, Marea Britanie, Spania) i cte unul pentru cele 10 state mai mici. Din totdeauna a existat o disput cu privire la numrul comisarilor, opinia public considernd c numrul acestor comisari este prea mare ceea ce duneaz omogenitii i eficacitii Comisiei, diminueaz capacitatea sa de decizie i de funcionare, amenin prestigiul i autoritatea, ntrete caracterul birocratic. n realitate ns, problema numrului comisarilor nu este doar o problema de management public ci mai degrab o problem politic. n perspectiva aderrii unor noi state s-a cutat o soluie de compromis ntre numrul statelor membre i numrul comisarilor. Din mai 2007 Uniunea European numra 27 de state. Noua Comisie european care i-a nceput mandatul n noiembrie 2004 numr 25+2 comisari europeni, cte unul pentru fiecare stat membru. Preedintele desemnat al Comisiei este Jose Manuel Durao Barroso, fost premier al Portugaliei i care i succede lui Romano Prodi, fost premier al Italiei. Acesta este ajutat de cinci vicepreedini. n viitor, Constituia european prevede c prima Comisie care va fi numit conform prevederilor Constituiei (se pare c cea care va fi aleas n 2009) va fi compus dintr-un reprezentant din fiecare tar membr a Uniunii, inclusiv preedintele ei i ministrul de externe care va fi i vicepreedinte al Comisiei (art. 1-26 par.5). Urmtoarea Comisie va fi compus dintr-un numr de membrii, inclusiv preedintele ei i ministrul de externe UE, corespunztor a dou treimi din numrul rilor membre ale Uniunii. Consiliul european, votnd n unanimitate, are posibilitatea s schimbe acest procentaj (art. 1-26 par. 6). n ceea ce privete statutul comisarilor europeni, pe perioada mandatului acetia nu au dreptul s desfoare o alt activitate profesional remunerat sau nu. Atunci cnd sunt instalai n funcie, comisarii i iau un ,,angajament solemn s respecte, pe durata mandatului i dup ncetarea acestuia, obligaiile care decurg din sarcina lor, n special obligaia de onestitate i de pruden n a accepta dup ncetarea mandatului anumite funcii sau avantaje". n cazul nclcrii acestui angajament, Consiliul are obligaia s sesizeze Curtea de Justiie, care poate pronuna: a) demiterea din funcie sau dac i-a ncetat mandatul, b) decderea din dreptul de pensie. Pe timpul exercitrii mandatului, membrii Comisiei trebuie s acioneze independent, neacceptnd instruciuni din partea guvernelor sau a altor organisme. Ei sunt datori s se abin de la orice acte incompatibile cu funcia ce li s-a ncredinat. Comisia este independent fa de statele membre ale Uniunii, lucru stipulat nc prin Tratatul de la Roma din 1957 (art. 10). Independena Comisiei decurge att din procedura de desemnare Comisarilor ct i din principiul colegialitii care impune ca deciziile s fie luate de colectiv, ele neputnd fi imputabile membrilor si luai individual.

Comisia, n calitate de colegiu, rspunde politic n faa Parlamentului European. Constituia european prevede c Parlamentul European poate adopta o moiune de cenzur mpotriva Comisiei. Dac o astfel de moiune este adoptat, comisarii europeni sunt obligai s-i dea demisia n bloc. Este reflectat astfel principiul solidaritii care i unete pe membrii Colegiului n jurul programului Comisiei i a Preedintelui care a intervenit n desemnarea lor. Mandatul comisarilor poate nceta la expirarea mandatului, prin deces, moiune de cenzur a Parlamentului, demisie voluntar sau demitere din oficiu. n cazul decesului sau al demisiei voluntare comisarul respectiv va fi nlocuit pe durata rmas a mandatului de un nou membru numit de Consiliu, de comun acord cu preedintele Comisiei, dup consultarea Parlamentului, dac Consiliul nu decide n unanimitate c nu este necesar nlocuirea (art. 215 TCE). Un membru al Comisiei trebuie s-i prezinte demisia dac preedintele, dup aprobarea colegiului, i-a cerut acest lucru (art. 217 pct. 4 TCE). n caz de demisie din oficiu, membrii Comisiei rmn n funcie pn cnd sunt nlocuii sau pn cnd Consiliul decide c nu este necesar nlocuirea lor. Demiterea din oficiu intervine ca sanciune i nu poate fi propus de statele membre, chiar dac i-ar privi pe reprezentanii proprii. Poate fi cerut numai de ctre Comisie n ansamblul ei ori de ctre Consiliu. n oricare din cele dou situaii pronunarea revine n competena Curii Europene de Justiie34. PORTOFOLIILE Portofoliile sunt organizate dup numrul comisarilor, pe domenii de activitate, statele mari insistnd ca portofoliile cele mai importante s fie ncredinate comisarilor lor. Acordarea portofoliilor face obiectul unor negocieri, adesea dificile i complicate, la fiecare ,,rennoire de mandat"35. n doctrina de specialitate se apreciaz c n acest moment fiecare comisar a devenit un fel de ,,Ianus cu dou chipuri" deoarece n calitate de membru al Comisiei el aparine unei instane colegiale, orizontale, dar n acelai timp este responsabilul unui sector de activitate (portofoliu) al Comisiei n ansamblu. Sistemul de portofolii n care funcioneaz Comisia de la sfritul anilor 60 seamn aparent cu practicile naionale de guvernare. Similitudinile se opresc nsa doar aici, n sensul c fiecare comisar are o autoritate specific ntr-un anumit domeniu, n rest exist diferene mari. Astfel numrul portofoliilor n cazul Comisiei Europene este instabil, el fiind ajustat la numrul comisarilor. Anumite portofolii se bucur n cadrul Comisiei de o anumit stabilitate i coeren aa cum este Direcia General Agricultur sau D. G. Buget. Altele, cum ar fi portofoliul relaiilor externe, dei si-a conservat o lung perioad de timp structura, a cunoscut foarte multe modificri. Astfel din 1993 a existat Direcia General I care se ocupa de relaiile economice externe i Direcia General IA care preia relaiile politice externe. Modificri n structura portofoliului relaiilor externe s-au produs i n 1995 cnd Preedinia Comisiei a fost preluat de Jacques Santer, apoi n 1998, cnd a fost lansat
34

Orice membru al Comisiei, dac nu ndeplinete condiiile necesare exercitrii funciilor sale sau dac a comis o fapt grav, poate fi destituit de ctre Curtea de Justiie, la cererea Consiliului sau a Comisiei - art. 216 TCE i art. III-349 din Constituia european 35 a se vedea Dumitru Mazilu - Integrarea European. Drept comunitar i instituii europene, Ediia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 122

procesul de aderare. Astzi Direcia General de Relaii Externe cuprinde 10 directorate corespunztoare zonelor geografice cu care Uniunea desfoar diverse relaii. Sistemul portofoliilor este foarte contestat. Practic, cu fiecare rennoire a Comisiei, portofoliile au fcut obiectul unor negocieri, dificile de cele mai multe ori, ceea ce a condus la apariia unor portofolii de importan inegal. Motorul franco-german al Uniunii si-a dorit din totdeauna posturi de ,,supercomisari" care s dein portofoliile economice i prghiile financiare. La 12 august 2004, preedintele desemnat al noii Comisii Europene care i-a nceput mandatul n noiembrie 2004, Jose Manuel Durao Barroso, a anunat modul n care sunt repartizate portofoliile viitorilor comisari europeni. Cu aceast ocazie, acest oficial declara c ,,toi comisarii vor avea prerogative egale, nu vor exista comisari de mna nti i comisari de mna a doua" 36. Si intr-adevr pe lng faptul c fiecare ar va avea doar un singur comisar (cel puin n acest mandat), se observ faptul c posturile economice - cele mai importante, date fiind transformrile pe care le va suferi Uniunea extins - nu au fost acordate ,,motorului" franco-german al UE. Olanda, Irlanda, Marea Britanie i Spania dein portofolii-cheie, dar n schimb Germania i Frana au primit posturi importante i funcii de vicepreedinte (Industrie i transporturi) - astfel nct Durao Barroso a mpiedicat o revolt a acestora. Oricum, n pofida oricror discuii care se poart, se pare c acest sistem al portofoliilor este totui singurul sistem care este mai realist i pe baza cruia trebuie s fie organizat activitatea organului executiv al UE i al serviciilor sale. n ultimii 10 ani s-a remarcat tendina de a introduce o oarecare rigiditate n modul de organizare a portofoliilor, prin urmare o apropiere de structurile guvernamentale naionale. Preedintele Comisiei apare astfel ca un fel de prim-ministru care coordoneaz activitatea comisarilor. Tratatul de la Amsterdam a favorizat aceast tendin deoarece a prevzut ca preedintele Comisiei care este desemnat naintea celorlali comisari, trebuie s fie consultat cu privire la nominalizarea colegilor si. O dat cu aderarea unor noi state (Romnia, Bulgaria, Turcia, Croaia), numrul comisarilor va fi mai redus dect cel al statelor membre (a se vedea Tratatul de la Nisa Constituia european) i astfel, prin pierderea legturii cu elementul naional, vom putea vorbi de un adevrat Guvern european apropiat de guvernul unui stat (unde numrul posturilor de ministru este dictat de necesitile practice economice i sociale ale guvernrii i nu este prestabilit doar exclusiv pe criterii de algoritm politic) CABINETELE Cabinetele au rolul s-i asiste pe comisari n ndeplinirea sarcinilor ce le revin. Cabinetele au fost organizate dup modelul francez. Funcia de ef de cabinet este similar celei de Secretar general din Comisariatul Francez al Planului. n organizarea Cabinetului Preedintelui Comisiei Europene intr consilieri pe probleme economice, sociale, aa cum este structurat cabinetul unui prim-ministru. Consilierii au obligaia s pregteasc dosarele i s le aduc la zi cu ultimele evoluii n domeniul de activitate de care rspund. Acetia servesc ca o punte de legtur ntre comisar i directoratele generale din subordine. Cabinetele sunt ncadrate cu un ef de cabinet ajutat uneori de un adjunct precum i de un numr de membrii (consilieri), ntre 5 - la nivelul preedintelui - i 3 pentru ceilali comisari.
36

A se vedea Ziarul Financiar, 16 august, p. 12

Dat fiind rolul membrilor Cabinetului de a-l asista pe comisar, numirea lor nu se face dup regulile aplicabile desemnrii funcionarilor comunitari. Cabinetul nseamn de fapt echipa Comisarului, ea vine i dispare o dat cu Comisarul, fiind ataat i subordonat numai lui. Este evident astfel c relaiile dintre Comisar i membrii Cabinetului trebuie s se bazeze pe ncredere reciproc. ntotdeauna un nou comisar va aduce cu el o nou echip de oameni fideli i devotai lui. De multe ori acest lucru este de natur s creeze nemulumirea funcionarilor de carier care ocup posturile n urma susinerii unor examene, spre deosebire de membrii Cabinetului. ,,Conflictul" dintre funcionarii administrativi (de carier) i cei din cabinet a explodat cu ocazia demisiei celor 20 de Comisari din martie 1999 ca urmare a concluziilor unui comitet de anchet instituit de Parlamentul european dup ce se refuzase descrcarea bugetar a Comisiei pe anul 1996. n legtur cu structura Cabinetului se poate spune c suntem n prezena unei aa numite ,,administraii de stat major" care const n detaarea n cadrul Cabinetului a unor persoane de aceeai naionalitate cu a comisarilor, dar care provin din structura permanent a Comisiei Europene. Cu toate acestea, n ultimul timp se observ o tendin, instituit de Romano Prodi, de internaionalizare a cabinetelor. n timpul ct el a deinut preedinia Comisiei eful su de cabinet a fost un irlandez. Serviciile speciale La originea acestor servicii speciale se afl unitile constitute de Comisie pentru ndeplinirea unor sarcini ad-hoc, cu caracter temporar (aa numitele ,,task-forces" uniti operative). Membrii unui astfel de serviciu special erau detaai din cadrul altor compartimente fiind pui la dispoziia structurii ad-hoc pe durata misiunii pentru care era creat, desemnarea fcndu-se pe criterii personale de eful unitii. Astfel, n cadrul serviciului special acetia nu reprezentau interesele sau competenele compartimentului din care proveneau i unde se ntorceau dup detaare i nici nu angajau responsabilitatea acestuia. Structura e asemntoare administraiei de misiune din dreptul naional, Primul veritabil ,,task-force" a fost creat pentru gestionarea negocierilor de aderare la UE a Marii Britanii, a Irlandei i a Danemarcei. n prezent un asemenea serviciu special a fost reactivat pentru a se ocupa de negocierile de aderare cu rile din Centrul i Estul Europei, dobndind statutul de Direcie General. n general se remarc o tendin de permanentizare a acestor servicii speciale, de transformare a lor dintr-o administraie de misiune ntr-o administraie de gestiune. Un alt serviciu special este Secretariatul General al Comisiei Europene. Aceasta este poate cea mai important structur a Comisiei Europene. Este o structur complex condus de un Secretar General, echivalentul unui director general, asistat de doi adjunci i avnd 8 direcii n subordine: Direcia A - Gref i proces decizional; Direcia B Relaii cu societatea civil; Direcia C Programare i coordonare administrativ; Direcia D de coordonare a politicilor; Direcia E Resurse i afaceri generale; Direcia F Relaii cu Consiliul; Direcia G Relaii cu Parlamentul european, Mediatorul european, Comitetul economic i social european, Comitetul regiunilor i parlamentele naionale; Direcia H Afaceri instituionale37. efii celor 8 direcii din subordine sunt asimilai mai curnd unor directori generali adjunci dect unor directori, dat fiind c ei cumuleaz funcia proprie cu cea de coordonare a mai multor servicii. Secretariatul
37

site-ul Secretariatului General, www.europa.eu.int/comm/dgs/secretariat_general/orgasgfr.pdf

Organigrama

General este creat dup modelul naional francez i astfel se explic permanena titularilor acestui post. Prin comparaie din 1946 pn n 1987, n Frana s-au succedat 5 Secretari Generali ai Guvernului, fa de 34 de prim-minitri. n cadrul Comisiei Europene postul de Secretar General de la origini pana n prezent a fost ocupat doar de 3 persoane, actualul Secretar General fiind numit dup ce predecesorul s-a pensionat pentru limit de vrst. Secretariatul General ajutat de Serviciul Juridic joac un rol esenial n ceea ce privete respectarea procedurilor interne i de drept comunitar n cadrul Direciilor Generale i serviciilor asimilate. Aceast funcie de supraveghere intern plaseaz Secretariatul General n vrful ierarhiei administrative a Comisiei. De asemenea Secretariatul General joac un rol important i n supravegherea extern asupra administraiilor naionale din statele membre, aprnd n aceast postur, ca instan central de aciune i coordonare. Serviciile generale Fiecare Direcie i Serviciu General, asupra crora ne-am referit cnd am analizat structura static, funcioneaz pe baza unei structuri piramidale, avnd la vrf un director general care rspunde n faa unuia sau mai multor comisari. De principiu, din punct de vedere legal rezolvarea conflictelor ivite ntre Direcii i Uniti in de vrful piramidei, fiind de competena directorului general. ntre Direciile i Serviciile Generale nu exist o relaie de ierarhie, de subordonare, ci de colaborare. n practic se ivesc ns i probleme de conflict de competene, de coordonare i de modaliti de arbitraj ntre diferitele Direcii Generale, dat fiind c nu toate Direciile Generale exercit aceleai tipuri de funcii. Anumite Direcii Generale cumuleaz un rol de concepie (de reglementare) cu unul de gestiune, iar altele sunt limitate doar la rolul de concepie. n cazul direciilor care altur funcia de reglementare cu cea de gestiune distingem ntre Direciile Generale care se bazeaz pe administraiile naionale ale rilor membre UE i Direciile Generale care dispun un corp propriu de funcionari comunitari pentru a asigura implementarea actelor normative comunitare. n cadrul celui de al doilea tip de Direcii Generale se va regsi un mai mare grad de autonomie, dat fiind c eficiena lor nu depinde dect de propria for de ai realiza misiunea, nu de factori externi. n ceea ce privete Direciile Generale care au doar funcie de concepie (de reglementare, normativ) serviciile acestora trebuie s respecte ntotdeauna directivele directorului general. Cobornd cele dou structuri, static i dinamic, observm c dei exist principiul egalitii ntre servicii, totui apare o anumit superioritate a unora fa de celelalte datorat n principal urmtoarelor cauze: 1. exist servicii care dein puterea de a pune n aplicare competene importante ale Comisiei; 2. faptul c se opteaz tot mai mult pentru o structur vertical favorizeaz aceast situaie; 3. absena unei structuri de coordonare la nivelul serviciilor, astfel nct coordonarea sau arbitrajul va fi realizat de o instan politic arbitrar (Comisarul sau Directorul General) i nu de una administrativ.

FUNCIONAREA COMISIEI EUROPENE

Funcionarea oricrei administraii presupune existenta unor reguli, a unor proceduri. n cazul de fat, prin reguli de funcionare nelegem regulile interne din cadrul Comisiei Europene. Comisia este convocat de preedintele su i se ntrunete de regul o dat pe sptmna, miercuri i, ori de cate ori este necesar pentru a dezbate i adopta textele aflate pe ordinea de zi. Ordinea de zi este stabilit de preedinte, pe baza programelor anuale i trimestriale. Comisarii pot nscrie o problem care nu figureaz n programul trimestrial sau pot cere amnarea discutrii uneia. Adoptarea unui text de ctre comisie n edin urmeaz procedura prevzut de Regulamentul Interior i are loc dac ntrunete sprijinul a cel puin 13 din cei 25 de Comisari, deci o majoritate simpl. edinele Comisiei nu sunt publice. ntrunirile Colegiului sunt precedate i pregtite prin reuniuni ale efilor de cabinet. Elaborarea documentelor care vor fi prezentate n plenul Comisiei se face de ctre serviciile responsabile. nainte de a prezenta documentul Comisiei, serviciul responsabil va consulta departamentele care sunt asociate sau care sunt interesate n virtutea competenelor lor sau naturii subiectului i l va informa pe Secretarul general, dac acesta nu este consultat. Proiectul de act normativ trebuie s primeasc avizul din partea Serviciului Juridic care asigur conformitatea textului cu ordinea juridic comunitar. Dup aceea textul intr n examinarea aa-ziilor Juriti revizori", ncadrai n acelai serviciu juridic, care verific armonizarea terminologiei juridice a viitoarei norme, concordanele terminologice juridice n toate limbile oficiale ale Uniunii. Dac proiectul are implicaii privind bugetul i finanele va fi consultat Directoratul General responsabil de buget precum i cel responsabil de controlul financiar. n cazul n care nu exist acordul departamentelor consultate, se vor anexa la propunere punctele de vedere diferite exprimate de aceste departamente. edinele desfurate n plenul Comisiei sunt destinate dezbaterii celor mai importante probleme. Pentru problemele mai puin importante este suficient reuniunea efilor de cabinet. Pentru a uura activitatea Comisiei, pe lng procedura oral n edina plenar au mai fost institute dou modaliti de adoptare a deciziei: procedura de abilitare i procedura scris. Procedura de abilitare sau de delegare d posibilitatea Comisiei, n condiiile respectrii principiului rspunderii colegiale, s mputerniceasc pe unul sau mai muli dintre membrii ei sa ia, n numele i sub responsabilitatea sa, msuri de management sau administrative, inclusiv acte preliminare la o decizie care urmeaz a fi luat de Comisie la un moment ulterior. Comisia mai poate s nsrcineze pe unul sau mai muli dintre membrii si, cu acordul preedintelui, s adopte textul definitiv al unui act sau al unei propuneri ce urmeaz a fi prezentat celorlalte instituii i al crei coninut a fost deja determinat n dezbateri. Deciziile adoptate n conformitate cu delegarea de competen sunt luate n numele ntregi Comisii, care este pe deplin rspunztoare pentru ele38. Procedura scris39 d posibilitatea fiecrui comisar de a face propunerile pe care le consider necesare domeniului pe care l coordoneaz i de a le comunica n scris
38 39

a se vedea Octavian Manolache - Drept comunitar, ed. a III-a, Ed. All Beck, 2001, p. 95, 96 a se vedea Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - Drept instituional comunitar european, Ediia a IV-a, Ed. Actami, Bucureti, 1999, p. 111

celorlali comisari. Dac ceilali comisari nu formuleaz observaii sau amendamente, propunerile se consider adoptate, devenind decizii ale Comisiei, fr a mai urma o alt procedur. Dac se formuleaz amendamente, propunerile vor fi discutate n plenul Comisiei i numai dup aceea devin decizii. n procedura de adoptare a deciziilor rolul Direciilor Generale i a serviciilor asimilate lor este mai mult sau mai puin important dup cum proiectul care urmeaz a fi discutat n Colegiu are un caracter politic sau are mai mult un caracter tehnic. Cnd acest caracter este pronunat politic, Colegiul n ansamblu i Comisarii implicai joac rolul activ n pregtirea textului. Cnd n discuie se afl propuneri cu caracter tehnic sau cnd este vorba de acte de execuie serviciile sunt cele care au o contribuie hotrtoare. Se observ ns c, indiferent de situaie, definirea prioritilor se face la nivel politic. n legtur cu funcionarea Comisiei se pot semnala i unele aspecte negative. Unul din acestea privete dezvoltarea excesiv a unei administraii de stat major n jurul directorului general, ceea ce este de natur s genereze o distanare a vrfului structurii administrative de munca de pregtire a deciziei propriu-zise, care se efectueaz mai mult n direcii. ns, fenomenul cel mai ngrijortor n optica unor autori este general de deficienele n cooperare ntre servicii, acestea dnd dovad de multe ori de ignoran reciproc, ca i cum nu ar face parte din acelai sistem administrativ. Pentru ameliorarea acestor deficiene s-au propus unele soluii n cadrul unor proceduri particulare, cum ar fi de exemplu, nfiinarea unor grupuri inter-servicii cu o durat de funcionare permanent sau temporar, n funcie de specificul problemei de rezolvat. n ultimii 20 de ani acest tip de grupuri inter-servicii a cunoscut o expansiune formidabil, ceea ce a dat natere la necesitatea coordonrii i a acestora. COMPETENELE COMISIEI EUROPENE Competenele prevzute n art. 155 din Tratatul de la Roma s-au meninut n linii mari pn astzi, ele fiind urmtoarele: 1. Comisia European formuleaz propuneri, recomandri i avize (funcia de iniiativa) 2. exercit competenele de execuie 3. vegheaz la executarea Tratatelor (funcia de supraveghere) 4. dispune de putere de decizie proprie i particip la adoptarea actelor de ctre Consiliul i Parlamentul European (funcia de decizie) n plus fa de acestea, Comisia exercit i funcia de reprezentare extern a Uniunii Europene, aa cum rezult din prevederile Tratatului Comunitii Economice Europene (CEE). Comisia exercita funtii de coordonare, de executare si de administrare. FUNCIA DE INIIATIV Comisia are drept de iniiativ cu privire la actele pe care le adopt Consiliul i Parlamentul European. Comisia dispune de un adevrat monopol al iniiativei n cadrul UE, dat fiind c instituia de decizie - Consiliul - nu poate adopta acte juridice dect pe baza propunerilor Comisiei. Comisia poate s aleag momentul introducerii unei propuneri n faa Consiliului i joac un rol central n negocierile care preced adoptarea deciziei. n situaia n care

Comisia apreciaz c propunerea nu are anse, ea dispune de un drept de retragere a propunerii pn cnd Consiliul nu a luat o decizie. Monopolul de iniiativ al Comisiei este n general contestat de Parlamentul European care ar dori s dispun de acest drept la fel cum dispun parlamentele naionale. FUNCIA DE EXECUIE Pn la adoptarea Actului Unic European, Consiliul deinea att puterea legislativ ct i pe cea executiv. Comisia nu putea lua msuri de execuie dect n urma unei abilitri date de Consiliu. Cerinele legate de dinamica aciunii comunitare, de necesitatea asigurrii unei eficiene a aciunii comunitare a generat o serie de modificri pentru a se putea acorda Comisiei competene executive. Astzi Comisia dispune de principalele prerogative de execuie i de gestionare a problemelor comunitare. n cadrul funciei executive, Comisia are dou tipuri de competene: 1. competene de decizie proprie 2. competene delegate de Consiliu 1. Competene de a lua decizii proprii se refer la msurile necesare pentru punerea n aplicare a unor dispoziii din tratate40: a) msurile de protecie care pot fi aprobate de Comisie n domeniile agriculturii (art. 38 T.C.E.) i transporturilor (art. 75 i 76 T.C.E.) b) pe baza regulamentelor adoptate de Consiliu n domeniul concurenei, Comisia poate adopta decizii obligatorii pentru ntreprinderile de pe teritoriul Comunitii, nsa nu i pentru statele membre c) Comisia are competen de decizie proprie cu privire la ntreprinderile publice i ntreprinderile cu ,,drepturi speciale d) Comisia asigur supravegherea general n materia ajutoarelor de stat, avnd libertatea de a decide modificarea sau suprimarea ajutorului. Statele membre au obligaia de a comunica proiectele pentru ajutoarele de stat. n acest domeniu are competen i Consiliul care poate hotr prin excepie acordarea unui ajutor e) Comisia are libertatea de decizie n domeniul monopolurilor, acionnd pentru eliminarea discriminrilor cu caracter comercial f) Comisia are libertatea ca, n limitele i destinaiile creditelor alocate, s execute bugetul. Caracterul exclusiv al competenelor Comisiei n domeniul financiar a fost atenuat prin Tratatul de la Maastricht care a acordat unele competene financiare Consiliului si Parlamentului FUNCIA DE SUPRAVEGHERE Garantnd interesul general comunitar, Comisia trebuie s vegheze la respectarea tratatelor i a actelor instituiilor att de ctre ceteni ct i de ctre state sau alte instituii, acest control fiind conform cu natura Comunitilor 41. Comisia poate s interzic sau sa impun o anumit conduit. Urmare a unor prevederi sau chiar din oficiu, Comisia a dezvoltat n timp o ntreag procedur destinat s permit corectarea
40

A se vedea Ovidiu inca Drept comunitar general, ed a II-a, Editura Didactic i Pedagogic R.A., 2002, p. 189 41 Pentru funcia de supraveghere exercitat de Comisie n calitate de ,,gardian tratatelor" a se vedea Guy Isaac, Marc Blanquet - ,,Droit Communautaire Gnral" 8 e dition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001, p. 61 i urm.

inaciunii statelor membre nainte de a se ajunge la declanarea unui litigiu (n special prin aplicarea de sanciuni). Astfel, de exemplu, Comisia poate aplica sanciuni de o form general n materie de concuren prevzute de Tratatul C.E.E. sau n materie de control al securitii prevzute de Tratatul EURATOM. Aceast faz precontencioas a avut un adevrat succes n peste 80% din cazuri. Pe de alt parte, Comisia poate s introduc aciuni contra statelor membre pentru constatarea nendeplinirii obligaiilor lor stabilite prin Tratate sau aciuni n anularea actelor instituiilor comunitare. FUNCIA DE REPREZENTARE Reprezentarea intern este asigurat prin faptul c ambasadorii pe lng UE ai diferitelor ri i prezint scrisorile de acreditare i preedintelui Comisiei. Reprezentarea extern se realizeaz prin intermediul Delegaiilor cu rang de ambasad n statele tere, precum i prin Birouri n statele membre ale UE42. In momentul de fata, in baza Tratatului de la Lisabona din 13.12.2007 reprezentarea externa apartine Inaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate alaturi de Presedintele Consiliuluin European[ care devine si Preesedintele Uniunii Europene] fara insa a aduce atingere atributiile I.R.U. Studiind, n ansamblu, competenele Comisiei Europene observm c funciile acesteia evolueaz spre o situaie pe care o putem compara cu cea a unui guvern naional care dispune de iniiativ legislativ, execut legile, vegheaz i controleaz respectarea lor sub controlul Parlamentului care l-a investit. n ncheiere vom desprinde cteva idei legate de mecanismul actual de organizare i funcionare al Comisiei Europene. n primul rnd, n cadrul Comisiei se dorete s existe o administraie plurinaional. ns aceast exigen plurinaional poate fi un motiv de dificultate i de pierdere a celeritii n managementul personalului instituiei, fiind de multe ori un impediment n avansarea funcionarilor competeni. n fapt exist frne sau impedimente de ordin politic care se suprapun peste impedimente de ordin tehnic. Disfuncionalitile din administraia Comisiei Europene sunt de fapt cele preluate din administrative naionale. Pe de o parte existena unor pluri-structuri cu multe niveluri la care atribuiile sunt bine definite, dar fiind prea numeroase ncetinesc derularea procedurii, iar pe de alta parte - personalul extrem de numeros pe ansamblu. Astfel, Comisia European are peste 15 mii de funcionari permaneni, fr s lum n calcul funcionarii temporari care se apropie de 4 mii. Aceste neajunsuri au creat reacii de remediere care vin n primul rnd din interiorul administraiei comunitare. Reaciile de remediere a deficienelor pot fi situate la dou niveluri: un prim nivel l constituie ceea ce am putea numi administraia paralel cu caracter formal i un al doilea nivel care se refer la o administraie paralel cu caracter informal. Funcionarea acestui mecanism uria care este administraia european se caracterizeaz, aa cum constat muli autori, prin ncetineal i prin birocraie - ceea ce
42

a se vedea i I. Jinga, A. Popescu - Integrarea european . Dicionar de termeni Lumina Lex, Bucureti, 2000

comunitari. Ed.

este tipic mecanismelor oficiale. Exist mai multe tipuri de obstacole: un prim obstacol l constituie absena unei structuri de coordonare eficiente la baz; n al doilea rnd remarcm dispersia mijloacelor necesare unei aciuni eficiente. Rezolvarea primului tip de problem, adic a gsirii unei structuri de coordonare a dus la creterea unei structuri deja existente sau la apariia altora noi cu menirea de a asigura conexiunea ntre diferitele servicii ale Comisiei. Au aprut astfel structuri specifice unei administraii paralele cu caracter formal. O astfel de structur este Secretariatul General care deine puterea principal n gestionarea elementului esenial pentru luarea unei decizii - informaia. Un alt exemplu este Serviciul juridic - structur extrem de important care este consultat nc de la nceputul procesului de elaborare a unui text normativ. Alte structuri ale administraiei paralele cu caracter formal, a cror existen nu a fost prevzut iniial, sunt: task-forces-urile, grupurile inter-servicii, comitetele create de Consiliu, serviciile speciale, comitetele create de Consiliu pentru supravegherea activitii Comisiei. n orice administraie, pe lng relaiile n cadrul circuitelor oficiale, exist i circuite informale care scap cadrului normat, formalizat. Dac n administraia paralel formal ne gsim in faa unei denaturri a cadrului sau procedurilor existente, n administraia paralel informal este vorba despre crearea i stabilirea de circuite noi, de cadre informale de lucru. Spre deosebire de administraia paralel formal, administraia informal se bazeaz mai mult pe oameni dect pe structuri. Relaiile care caracterizeaz circuitele informale trec dincolo de cadrul pur al organizrii serviciilor. Aa de exemplu este de notorietate faptul c coordonarea ntre diferitele servicii nu trece n mod obligatoriu prin acel grup formal denumit inter-servicii care a fost creat special n acest scop sau chiar dac trece prin acest grup, acest lucru este simbolic. n fapt, sunt extrem de frecvente situaiile n care dou persoane cu responsabiliti n dou Direcii Generale diferite se pun de acord prin telefon asupra coninutului unui proiect care implic serviciile ce le sunt subordonate. Prin urmare, pe baza acestui acord informal, unul din cei doi introduce proiectul n circuitul oficial prin intermediul serviciilor Direciei Generale. Acestea nu au alt scop dect s amelioreze procedurile Comisiei. Un alt aspect al administraiei paralele informale este dat de legturile existente ntre funcionarii administrativi comunitari i administraiile rilor de origine. Exist situaii n care administraiile naionale i contacteaz direct conaionalii din cadrul Comisiei. Deci, prin intermediul oamenilor lor intervin n legtur cu un proiect de act normativ ori susin sau iniiaz un proiect de act normativ care este prezentat ca o iniiativ intern a Comisiei. Acesta nu este un fenomen foarte generalizat, ns el exist. n perspectiva Tratatului de la Lisabona intre 1.01.2009 si 31.10.2014 comisia este compusa din cate un resortisant al fiecrui stat membru, inclusiv preedintele si I.R.U. care este si unul dintre vicepreedinii acestuia. ncepnd cu 1.11.2014 Comisia va fi compusa dintr-un numr de membri, incluznd Preedintele si IRU , corespunztor cu doua treimi din numrul statelor membre, att timp cat CONSILIUL European nu decide modificarea acestui numr, hotrnd in unanimitatea Membrii Comisiei sunt alei dintre resortisanii statelor membre in conformitate cu un sistem de rotaie strict egal intre statele membre care sa reflecte diversitatea demografica si geografica a tuturor statelor membre. n concluzie se poate afirma c administraia Uniunii Europene, n general, i a Comisiei Europene, n special, reprezint un ansamblu complex, aflat n permanen

interaciune cu exteriorul, dar i ntre componentele sale, dotat cu o structur ierarhic i care sufer un permanent proces evolutiv. E)naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate, care prezideaz Consiliul Afacerilor Externe, contribuie prin propunerile sale la elaborarea politicii externe si de securitate comune si asigura punerea in aplicare a deciziilor adoptate de consiliul European si Consiliu. naltul reprezentant reprezint uniunea in chestiunile referitoare la politica extern i de securitate comun. Acesta desfoar, n numele uniunii, dialogul politic cu terii i exprim poziia Uniunii n cadrul organizaiilor internaionale i al conferinelor internaionale. n exercitarea mandatului su naltul reprezentant al uniunii este susinut de un serviciu european pentru aciunea extern. Acest serviciu lucreaz in colaborare cu serviciile diplomatice ale statelor membre i este format din funcionarii serviciilor competente ale Secretariatului General Al Consiliului i ale comisiei precum i din personalul detaat al serviciilor diplomatice naionale. Organizarea i funcionarea serviciului european pentru aciunea extern se stabilesc prin decizie a Consiliului. Consiliul European Hotrte la propunerea naltului reprezentant, dup consultarea parlamentului european si cu aprobarea comisiei. F)Curtea de Justiie a Uniunii Europene Cuprinde Curtea de Justiie a Uniunii Europene, tribunalul i tribunalele specializate. Aceasta asigur respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor. Statele membre stabilesc cile de atac necesare pentru a asigura protecie jurisdicional efectiv n domeniile reglementate de dreptul Uniunii. Curtea de Justiie este compus dintr-un judector pentru fiecare stat membru. Aceasta este asistat de avocaii generali. Tribunalul cuprinde cel puin un judector pentru fiecare stat membru. Judectorii i avocaii generali ai Curii de Justiie, precum i judectorii Tribunalului sunt alei dintre personalitile care prezint toate garaniile de independen i care ntrunesc toate condiiile prevzute de articolele 223 i 224 din Tratatul privind funcionarea uniunii europene. Acetia sunt numii de comun acord de ctre guvernele statelor membre pentru sase ani. Judectorii i avocaii generali care i ncheie mandatul pot fi numii din nou. Curtea de justiie a Uniunii Europene hotrte n conformitate cu tratatele; - cu privire la aciunile introduse de un stat membru, de o instituie ori de o persoane fizice sau juridice; - cu privire la aciunile introduse de un stat membru, de o instituie ori de persoane fizice sau juridice; - cu titlu preliminar; la solicitarea instanelor judectoreti naionale, cu privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validarea actelor adoptate de instituii. - n celelalte cazuri prevzute de tratate.

G)Banca Centrala Europeana Banca Centrala Europeana i bncile Centrale Naionale constituie sistemul European al Bncilor Centrale (SEBC). Banca central european i bncile centrale naionale ale statelor membre a cror moned este euro, care constituie Eurosistemul, conduc politica monetar a Uniunii. SEBC este condus de organele de decizie ale Banii Centrale Europene. Obiectivul principal al SEBC l reprezint meninerea stabilitii preurilor. Fr a aduce atingere acestui obiectiv, SEBC sprijin politicile economice generale n cadrul Uniunii pentru a contribui la realizarea obiectivelor acesteia. Banca Central European are personalitate juridic. Aceasta este singura abilitat s autorizeze emisiunea de moneda euro. Aceast independent n exercitarea competenelor i n administrarea finanelor sale. Instituiile, organele, oficiile i ageniile Uniunii, precum i guvernele statelor membre respect aceast independen. Banca Central European adopt msurile necesare ndeplinirii misiunilor sale n conformitate cu articolele 105 111a i cu articolul 115 c i cu condiiile prevzute in Statutul SEBC si al BCE. Statele membre a cror moneda nu este euro precum i bncile lor centrale isi pstreaz competenele in domeniul monetar, in conformitate cu articolele menionate. In domeniile in care are atribuii, Banca Central European este consultat asupra oricrui proiect de reglementare la nivel naional i poate emite avize. H)Curtea European de Conturi A fost instituit in 1997, examineaz legitimitatea i regularitatea intrrilor i ieirilor din Uniunea European i supravegheaz gestiunea financiar sntoas bugetului U.E. Curtea de conturi este compus de un cetean pentru fiecare stat membru numit de Consiliul Uniunii europene cu un mandat de 6 ani, carte poate fi nnoit. Din 1 ianuarie, 2007 Curtea este compus din 27 de membrii; din motive de eficien, Curtea poate instituii seciuni n interiorul ei, cu un numr redus de membri, pentru a adopta anumite categorii de relaii i preri. Membrii i desemneaz preedintele Curii, care rmne n post timp de trei ani. I)Organele consultative ale Uniunii. Parlamentul European, Consiliul i Comisia sunt asistate de un Comitet Economic i Social i de un Comitet al regiunilor, care excit funcii consultative. Comitetul Economic i Social este format din reprezentani ai organizaiilor patronale, salariale i ai altor reprezentani ai societii civile, in special din domeniile socio-economic, civic, profesional i cultural. Comitetul regiunilor este format din reprezentani ai comunitilor regionale i locale care sunt fie titulari unui mandat electoral in cadrul unei autoriti regionale sau locale, fie rspund din punct de vedre politic in fata unei adunri alese.

Mandatul membrilor Comitetului Economic i Social i al Comitetului Regiunilor nu este imperativ. Acetia isi exercit funciile in deplina independen in interesul general al Uniunii.

1.3. Izvoarele dreptului administrativ european 1.3.1. Izvoarele scrise Curtea de Justiie , fr a avea pretenia realizrii unei ierarhizri absolute, a stabilit o ordonare logic a sistemului izvoarelor dreptului comunitar n funcie de baza juridic a adoptrii lor i de relaia dintre ele. Sunt, astfel, enumerate urmtoarele izvoare: tratatele constitutive i cele subsecvente (dreptul primar), acordurile internaionale ncheiate de CE, dreptul comunitar derivat i sursele complementare. ntr-o manier general, putem distinge ntre sursele scrise i sursele nescrise ale dreptului comunitar. Sursele scrise cuprind, pe de o parte, sursele fundamentale, adic dreptul comunitar primar i dreptul comunitar convenional, i, pe de alt parte, dreptul comunitar derivat. Articolul care conine nomenclatura oficial a actelor comunitare derivate este art. 249 TCE (regulament, directiv, decizie, recomandare, aviz). A. Dreptul comunitar originar sau primar care cuprinde tratatele constitutive ale comunitilor i tratatele de modificare a acestora: Tratatul de constituire a Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (CECO) 18 aprilie 1951 Tratatul de constituire a Comunitii Economice Europene (CEE) - intrat n vigoare la 1 ianuarie 1958 Tratatul de constituire a Comunitii Europene a Energiei Atomice (CEEA) intrat n vigoare la 1 ianuarie 1958 Tratatul de fuziune, care a constituit un Consiliu i o Comisie unice pentru toate cele trei Comuniti (8 aprilie 1965) Actul Unic European (intrat n vigoare la 1 iulie 1987) Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht la 7 februarie 1992 i intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993 Tratatul de la Amsterdam (2 octombrie 1997) Tratatul de la Nisa (deschis spre ratificare la 26 februarie 2001)

 Tratatul instituind o Constituie pentru Europa43. Tratatul de instituire a Constituiei va intra n vigoare la 1 noiembrie 2006, cu condiia ca toate instrumentele de ratificare s fi fost depuse, sau n prima zi a celei de a doua luni ce urmeaz depunerii instrumentului de ratificare de ctre ultimul stat semnatar care ndeplinete aceast formalitate (art. IV-447 din Constituie). La data intrrii n vigoare vor fi abrogate Tratatul de instituire a Comunitii Europene (TCE) i Tratatul privind Uniunea European (TUE), precum i actele i tratatele care le-au completat sau modificat (art. IV-437, par. 1), majoritatea prevederilor din aceste tratate fiind preluate n fapt de ctre Constituie. Tratatele de adeziune ale rilor care au aderat ulterior la Comuniti Tratate de modificare a statutelor instituiilor europene (de exemplu Tratatul de modificare a statutelor Bncii Europene de Investiii (10 iulie 1975) Fiecare tratat conine un preambul i dispoziii preliminare (scopul ncheierii tratatului), clauze instituionale, clauze materiale i clauze finale (modalitatea de angajare a prilor, intrarea n vigoare i revizuirea)44. Clauze instituionale importante pentru dreptul administrativ european se refer la organizarea structurilor administrative (Comisia european), la instituiile care vegheaz la realizarea unei ,,bune administraii europene" (Mediatorul european), la funcionarea Curii Europene de Justiie pentru soluionarea contenciosului administrativ etc. Clauzele materiale care contureaz un drept administrativ european, pe de o parte, schieaz un cadru general de aciune administrativ, iar, pe de alt parte, vizeaz punerea n executare i executarea n concret a politicilor sectoriale comunitare. Cadrul general de aciune administrativ se circumscrie dreptului la o bun administraie, dreptul de petiionare, dreptul la verificarea juridic a deciziilor administrative, egalitatea de tratament a cetenilor n relaia cu administraia, dreptul la repararea prejudiciului produs de instituii i ageni comunitari etc. -Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeana si a Tratatului de instituire a Comunitatii Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007. B. Dreptul comunitar derivat (legislaia secundar). n conformitate cu art. 189 din Tratatul de constituire a C.E.E., izvoarele derivate sunt: regulamentul, directiva, decizia, recomandrile i avizele. Regulamentele sunt principalul izvor al dreptului derivat. Regulamentele au un caracter general, for obligatorie i aplicabilitate direct. Ele devin n mod automat
43

Tratatul de la Nisa prevedea n final lansarea unei dezbateri privind reforma profund a UE. Aceast prevedere a stat la baza deciziei luate de Consiliul de la Laeken de a convoca o Convenie European care s creeze un proiect de Tratat Constituional al UE. Convenia, sub preedinia lui Valry Giscard d'Estaing, dup ndelungi dezbateri a prezentat preedintelui Consiliului European la Roma, la 18 iulie 2003, proiectul de Constituie al UE. Textul proiectului a fost adoptat prin consens de Convenia European la 13 iunie i 10 iulie 2003. La Conferina interguvernamental de la sfritul lunii iunie 2004 desfurata la Bruxelles sa ajuns la un consens ntre statele membre cu privire la forma final a Constitutei (18 iunie 2004). La 29 octombrie 2004, la Roma, s-a semnat n mod oficial textul final al Constituiei de ctre efii de state i de guverne, tratatul constituional fiind deschis spre ratificare statelor membre. Ratificarea se va face de rile semnatare dup propriile proceduri constituionale, solicitndu-se n principiu, fie votul parlamentar, fie votul electoratului prin referendum. Varianta final a Constituiei a fost publicat n Journal officiel nr. C310/16.12.2004. 44 pentru o analiz detaliat a tipurilor de clauze a se vedea Guy Isaac, Marc Blanquet Droit communautaire Gnral" 8e dition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 200, p. 136-138

valide n ordinea juridic a statelor membre, fr a mai fi nevoie de msuri speciale ca publicarea sau ncorporarea n dreptul naional. Rolul regulamentelor e de a stabili un drept uniform pentru toat comunitatea. Dei neprevzut de art. 249 TCE, practica instituiilor confirmat de Curte a fcut o distincie ntre regulamentele de baz (drept derivat de nivelul I) i regulamentele administrative (drept derivat de nivelul II), de executare. Regulamentele de executare pot fi adoptate de ctre Consiliu sau de ctre Comisie, cu abilitarea dat de acesta, i ele sunt subordonate, din punct de vedere al interpretrii i validitii, regulamentului de baza fa de care trebuie s fie conforme 45. Regulamentele de executare par a fi veritabile acte administrative cu caracter normativ. ns i regulamentele de baz pot impune reguli obligatorii pentru activitatea administrativ. Aa este de exemplu Regulamentul nr. 3664/93 privind aplicarea interdiciei accesului privilegiat din partea autoritilor publice la instituiile publice comunitare i naionale prevzute de art. 104 A din Tratatul Comunitilor Europene (n prezent art. 102 TCE). Directivele, spre deosebire de regulamente, nu au o influen general, ci se adreseaz numai anumitor state, nu tuturor membrilor U.E. Directiva, n general, nu are aplicabilitate direct. Din dispoziiile nscrise n articolele 189 alin. 3 din Tratatul CEE, art. 161 alin. 3 din Tratatul CEEA i art. 14 din Tratatul CECO reiese c directiva leag orice stat membru destinatar cu privire la rezultatul ce trebuie atins lsnd instanelor naionale competena referitoare la form i mijloace. Directiva este un act obligatoriu care stabilete o obligaie de rezultat, absolut, n sarcina statelor membre destinatare. n principiu, alegerea formelor i mijloacelor de a o realiza este lsat la latitudinea statelor destinatare. Astfel, pentru a atinge obiectivele fixate ntr-o directiv, statele membre trebuie s adopte o nou legislaie naional sau s modifice ori s abroge dispoziii legislative, regulamentare sau administrative existente. Directivele reprezint astfel principala metod de armonizare a cadrului normativ intern al rilor membre (conform art. 100 CEE) prin care disparitile ntre normele naionale sunt gradual eliminate, aliniind astfel politicile guvernamentale la standarde comune 46. Conform jurisprudenei constante a Curii Europene de Justiie, un stat membru nu poate invoca dispoziii, practici sau situaii din ordinea sa juridic intern pentru a justifica nerespectarea obligaiilor rezultnd din directivele comunitare 47. n situaia n care statele membre nu transpun pe plan intern obiectivele stabilite n directiv, Curtea European de Justiie s-a pronunat n favoarea dreptului cetenilor Uniunii de a se prevala n mod direct de dispoziiile directivelor (cazul Van Duyn, nr. 41/74). Aceasta se va face ns cu condiia ca termenul de transpunere n dreptul naional a prevederilor directivelor s se fi scurs i ca dispoziiile acestor acte comunitare sa fie suficient de clare pentru a nu lsa statelor membre nici un dubiu cu privire la coninutul lor.
45

se vedea Octavian Manolache - Drept comunitar, ediia a III-a, Ed. All Beck, 2001, p. 132, precum i Guy Isaac, Marc Blanquet - op. cit., p. 148, 149 46 Andrei Popescu, Ion Jinga - op. Cit., pag. 94. n acelai sens a se vedea Leontin-Jean Constantinesco op. Cit., vol. I, pag. 41 - prin intermediul directivei se realizeaz travaliul de armonizare i de apropiere a sistemelor de drept naionale, ce presupun n chip necesar o munc de cunoatere i de comparare a soluiilor, regulilor i instituiilor juridice naionale. 47 Arrt de la Cour du 2 fvrier 1982. Commission des Communauts europennes contre Royaume de Belgique. Manquement - Non-application d'une directive relative aux dchets provenant de 1'industrie du dioxyde de titane. Affaire 68/81. Recueil de jurisprudence 1982 page 00153

Netranspunerea unei directive sau a unui regulament n dreptul naional expune statele membre la proceduri comunitare de impunere a lor. n ambele cazuri statul respectiv va fi considerat vinovat de nclcarea art. 5 al Tratatului CEE (,,statele membre vor lua msurile necesare, generale sau particulare, pentru a asigura ndeplinirea obligaiilor ce rezult din acest Tratat sau din aciunea instituiilor Comunitii. Ele vor facilita realizarea sarcinilor Comunitii. Ele se vor abine de la orice msur care ar putea periclita atingerea obiectivelor acestui Tratat") i al regulamentului sau directivei respective. Exist numeroase directive care compun dreptul administrativ european. Putem meniona Directiva 93/36EEC pentru coordonarea procedurilor de ncheiere a contractelor de achiziii publice sau Directiva 92/50/EEC referitoare la coordonarea procedurilor pentru ncheierea contractelor de servicii publice. Numeroi autori au cercetat modul de aplicare a directivelor administrative n dreptul intern. Astfel Eugenio Picozza cerceteaz efectele directivelor referitoare la achiziii publice 89/66548 i 92/1349 asupra procesului administrativ n Italia, n special modul n care prevederile directivelor au fost transpuse n legislaia italian 50. Modificri importante n dreptul naional au fost puse n eviden la nivelul disciplinei aciunii administrative, la nivelul condiiilor de exercitare a recursului administrative, precum i a coninutului procesului administrativ. Directivele pot fi directive cadru i directive de executare (administrative). Directivele de executare sunt adoptate de Comisie i pun n aplicare un regulament sau directiv cadru adoptat de Consiliu. Deciziile reprezint acte cu for obligatorie (art. 189 din Tratatul C.E.E.) pentru cei crora le sunt destinate, ele neavnd o influen general. Decizia vizeaz, n mod deosebit, aplicarea prevederilor tratatelor la situaii particulare, ea fiind echivalent actelor administrative individuale din dreptul intern. Decizia reprezint un instrument de excepie comunitar51. Se face deseori distincie n literatura de specialitate ntre deciziile cu caracter comercial, referitoare la concurena, i deciziile administrative, care sunt pur de executare, fiind adoptate cu deosebire n contextul politicilor comunitare i n materie de numire i promovare a funcionarilor52. O decizie important pentru configurarea dreptului administrativ european este Decizia Consiliului Nr. 1999/468 din iunie 1999 cu privire la stabilirea modalitilor de exercitare a competentelor de execuie conferite Comisiei53.

48

Council Directive 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination of the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of review procedures to the award of public supply and public works contracts (Official Journal L 395, 30/12/1989 P. 0033 - 0035) 49 Council Directive 92/13/EEC of 25 February 1992 coordinating the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of Community rules on the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications sectors (Official Journal L 076, 23/03/1992 P. 0014 - 0020) 50 Eugenio Picozza - Processo amministrativo e diritto comunitario, Casa Editrice Dott, Antonio Milani, 1997 51 a se vedea n acest sens Florian Coman - Drept comunitar european, Ediia a II-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2003, p. 68 52 a se vedea Octavian Manolache - Drept comunitar, ediia a III-a, Ed. All Beck, 2001, p. 140, precum i Cairns W. - Introduction to European Union Law, 2002, Manchester, Cavendish Publishing Ltd. 53 J. Of. L. 184/23 din 17.7.1999

Recomandrile i avizele nu au for obligatorie deoarece ele solicit numai adoptarea unei anumite conduite de ctre statele comunitare. Ele ndeplinesc un rol de apropiere a legislaiilor naionale, reprezentnd instrumente utile de orientare a legislaiilor interne. Putem meniona Recomandarea nr. 85/612 din 20 decembrie 1985 a Consiliului privind coordonarea prevederilor legale i administrative n legtur cu ntreprinderile pentru investiii colective h documente transferabile sau Avizul Comisiei nr. 95/532 din 30 noiembrie 1995 adresat guvernului belgian privind proiectele de ordine ministeriale relative la procedurile de navlosire, pentru transportul de mrfuri n navigaia interioar (J. Of. L. 302/39 din 15 dec. 1995). Neavnd for obligatorie, aceste acte nu pot fi atacate in justiie. C. Dreptul comunitar complementar (drept teriar) cuprinde acordurile internaionale la care Comunitatea European este parte i conveniile ntre statele membre care creeaz norme uniform aplicabile pe teritoriul Uniunii Europene. Acordurile ntre statele membre sunt de dou categorii: acorduri care rezult din deciziile adoptate de reprezentanii guvernelor statelor membre reunii n Consiliu acorduri pe care nsi tratatele le prevd Acordurile ncheiate de Comuniti cu tere state sau organizaii au ca temei juridic mai multe dispoziii din tratate. Astfel, Tratatul CEE, n art. 111, atribuie competene referitoare la ncheierea de acorduri tarifare; art. 113 atribuie competene pentru acorduri comerciale; art. 238 pentru acorduri de asociere i articolele 229-231 pentru acorduri cu organizaii internaionale. Analiznd toate aceste izvoare scrise ale dreptului comunitar observm c prin nici o dispoziie nu se confer Uniunii puterea de a elimina toate diferenele dintre prevederile naionale si dreptul comunitar, n sensul unei uniformizri depline la nivelul drepturilor administrative naionale. Puterea Uniunii de a induce o aproximare n aciunea administrativ naional ncepe numai acolo unde diferenele existente au un efect vtmtor, n sensul amestecrii n procesul de stabilire i funcionare a Pieei Comune. Instrumentele de intervenie ale Uniunii sunt limitate n genere la regulamente prin care se realizeaz o aplicare direct a dreptului comunitar i Directive cu aplicare indirect. O directiv armonizatoare are un avantaj fa de o reglementare i anume acela c permite statelor membre alegerea formei i a metodelor de transpunere (art. 189(3) E.E.C.), dnd posibilitatea de a se ine cont de caracteristicile naionale specifice. ns aceste instrumente nu confer Uniunii dreptul de a adopta reguli cuprinztoare care s guverneze partea general a dreptului administrativ, care trebuie aplicat cnd autoritile naionale implementeaz dreptul comunitar. ntre utilizarea regulamentelor i directivelor trebuie s existe Un raport optim. Se observ c necesitatea aplicrii uniforme a dreptului comunitar prin intermediul Regulamentelor n toate statele membre, ca principiu promovat de Tratate i de Curte, nu poate fi, sigur, suficient pentru a constitui o administraie centralizat cuprinztoare. Structurile administrative existente i caracteristicile naionale ale statelor membre, faptul c ele sunt mai aproape att fa de situaiile, cat i de oamenii pe care i administreaz ar pleda mai mult n favoarea faptului c formele i metodele de transpunere s poat fi alese la nivel naional, deci n favoarea utilizrii directivei. Cu alte cuvinte trebuie cutate ntotdeauna resorturile care s creeze un echilibru ntre uniformizare (prin Regulamente) i armonizare (prin Directive).

n ceea ce privete aplicarea indirect (prin transpunerea directivelor) trebuie artat mai nti c n msura n care legea, aa cum se prezint, cere ca aplicarea din zonele centrale ale politicii Uniunii s rmn n sarcina autoritilor statelor membre, se impune ntrebarea dac Uniunea, chiar dac nu trebuie s preia ea nsi procesul de aplicare, nu ar trebui cel puin sa l regleze. Stadiul actual este n mare parte acela de monitorizare a gradului de transpunere al directivelor comunitare i de aciune prin aplicarea de sanciuni postfactum statelor care nu au transpus directivele n termenul fixat n cadrul lor. Uniunea nu are prghii intermediare de reglare, dect prin intermediul statelor membre. Romnia a nceput procesul de negociere n vederea aderrii la Uniunea European la 15 februarie 2000. Compromisul ntre practicile administrative naionale i crearea unei Uniuni administrative impune eforturi n favoarea unei convergene prin crearea de reguli comune caracterizate prin simplitate i coeren i renunarea la formalismul excesiv care are cile lui de manifestare la nivelul tradiiilor din fiecare administraie. Toate aceste probleme sensibile legate de uniformizare i armonizare au impus oarecare rezerve n reglementarea unui drept uniform de aplicare administrativ a politicilor comunitare n statele membre. Astfel pn n prezent izvoarele scrise nu cuprind reguli cu privire la revocarea actelor administrative sau la perioadele limitrii i la plata dobnzilor n cererile de recuperare sau rambursare. Singurele regulamente care nu sunt limitate n aplicarea lor la domenii reale specifice sau probleme individuale sunt Regulamentul n problema limbii i Regulamentul determinnd regulile aplicabile perioadelor, datelor i limitelor de timp. Reguli administrative importante, aa cum vom vedea, au fost dezvoltate sub forma principiilor de ctre Curtea European de Justiie. Prin urmare legile scrise comunitare adoptate pn n prezent cu privire la problemele dreptului administrativ general sunt nc insuficiente. Msurile relevante trateaz n primul rnd probleme individuale, sau sunt limitate n aplicarea lor la sfere individuale ale competenelor comunitare. Numeroi autori au dezbtut problema codificrii dreptului comunitar54. Codificarea unui drept administrativ general pentru Uniunea European nu poate fi un scop n sine. Astfel, dac existau reguli pentru domeniile reale individuale, reguli care, dei cuprinztoare, erau ntr-un anume fel diferite, atunci o codificare general a dreptului administrativ este n mod clar o sarcin mai puin urgent. Numeroase hotrri ale Curii Europene cu privire la aplicarea principiilor legale generale nescrise din dreptul comunitar, demonstreaz, totui, c, chiar i msurile de drept secundar deja adoptate n cazuri individuale, nu ofer prin ele nsele, ntotdeauna, baze suficiente pentru o decizie, atunci cnd trebuie constatat legalitatea msurilor comunitare sau a msurilor luate de autoritile naionale abilitate cu aplicarea dreptului comunitar.
54

ncepnd cu anii 60 toate tentativele comunitare viznd adoptarea unei proceduri de codificare diferit de procedura legislativ normal au euat. Abia prin Acordul Interinstituional ntre Comisie, Parlament si Consiliu de la 20 decembrie 1994 s-a convenit asupra unei metode de lucru accelerate pentru codificarea oficial a textelor legislative. Codificarea vizeaz abrogarea actului de baz i a ansamblului modificrilor sale i nlocuirea cu un act unic publicat n seria ,,L a JOCE, dar care nu implic modificarea substanei actelor abrogate. Comisia face propunerile de abrogare i codificare care sunt examinate apoi, dup o procedur accelerat de Consiliu i Parlament. A se vedea n acest sens Guy Isaac, Marc Blanquet - Droit communautaire gnral, 8e dition, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001 p. 155, 156

O alt problem pe care o discutm aici este cea a admisibilitii argumentrii prin analogie ca izvor de drept. Trebuie artat de la bun nceput c aceast posibilitate este limitat, dat fiind subirimea general a dreptului administrativ european existent. Totui, este n general tiut c este un principiu permis pe teritoriul Uniunii, prin dreptul comunitar, s se motiveze prin analogie. Curtea European a fcut n multe ocazii uz de acest procedeu. Astfel, ntr-o hotrre din 1976, Curtea a aplicat prevederile existente asupra meninerii unei reclamaii pentru o rezerv de export unde bunurile pieriser ca rezultat al forei majore, prin analogie cu un caz similar, dar nereglementat prin dreptul comunitar, pentru o reclamaie cu privire la fondurile valutare compensatorii. De asemenea, n contextul Regulamentului 1408/71 n aplicarea regulilor de securitate social pentru muncitorii imigrani, Curtea European a folosit o aplicare a dreptului prin analogie, n scopul acoperirii unei lacune legislative, aplicnd o prevedere invocat ntr-un caz similar. Totui, n msura n care reguli de drept administrativ procedural sau real, speciale, sunt stabilite pentru domenii specifice ale dreptului comunitar, acestea sunt rareori adecvate pentru a fi aplicate, dat fiind natura, n mod necesar tehnic i detaliat, a unor asemenea prevederi, prin analogie la alte domenii sau chiar n alte circumstane. n concluzie, ca izvor de drept, dreptul comunitar scris existent nu cuprinde nici pe departe suficiente reguli pentru a asigura aplicarea administrativ. Posibilitile de a mbunti golul existent n cadrul acestor reguli printr-o aplicare a dreptului prin analogie, sunt n mod clar limitate. Problema decisiv este astfel n ce msur standarde suplimentare pentru controlul activitii administrative n conformitate cu principiile de drept au fost dezvoltate n dreptul nescris. 1.3.2 Dreptul cutumiar Cutuma sau obiceiul const ntr-o practic general relativ ndelungat, repetat n raporturile dintre subiectele de drept, acceptat de ctre acestea drept regul obligatorie n raporturile dintre ele55. Pentru ca un obicei s devin juridic (i deci izvor de drept), teoria romano-canonic a formulat dou condiii: a) o condiie obiectiv (material), constnd ntr-o practic veche i incontestabil (longa diuturna inveterata consuetudo); b) o condiie subiectiv (psihologic), n conformitate cu care regula (practica) respectiv are caracter obligatoriu (este necesar recunoaterea n cadrul sistemului legislativ norme de trimitere56 - opinio juris sive necessitatis), caracter care se poate revendica sub sanciune juridic57. Treptat s-a adugat o a treia condiie: caracterul precis - coninutul obiceiului (regula de conduit prescris) s poat fi determinat, s fie previzibil. Prin urmare obiceiul sau cutuma poate fi acceptat n drept conform locuiunii: Consensus omnium consuetudo pro servatur cu consimmntul tuturor, obiceiul servete drept lege.
55

conform K. Larenz - Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 1983, ediia a 5-a, Berlin, 1983, p. 431 ,,Dreptul cutumiar n sensul originar este o regul de conduit ntre oameni n practic, respectat extrem de mult de-a lungul unei perioade lungi de timp, la care se ader n convingerea c un precept al legii este astfel respectat. 56 codul civil francez trimite uneori la uzanele comerciale ca, de pild, art. 1873 57 Nicolae Popa - Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1997, p. 198, G.G. Mironescu Curs de Enciclopedia Dreptului, vol. I, Bucureti, 1939, p. 215

Forma clasic a dreptului nescris este dreptul cutumiar. Treptat el i-a pierdut nsemntatea, ajungnd ca astzi cutuma, dei recunoscut n toate statele europene, s aib un rol limitat n cadrul izvoarelor de drept. Codificarea dreptului a supus evoluia juridic legii. Dei locul cutumei i domeniul su sunt reglementate n ordinile juridice continentale n mod diferit, nu e mai puin adevrat c, n amnunt, aceast reglementare este apropiat i ea subliniaz caracterul secundar, subsidiar, limitat i excepional al acestui izvor juridic58. Doctrina juridic francez i german, i n general doctrina sistemelor de drept care aparin familiei romano-germanice recunosc dreptul cutumiar cu condiia existenei elementelor materiale (folosina regulat i continu timp ndelungat) i subiective (recunoaterea valorii juridice a obiceiului printr-o dispoziie legal). Pe continent formarea dreptului cutumiar este un proces de durat. Alta este ns situaia n sfera juridic anglo-saxon unde dreptul cutumiar joac un rol semnificativ mai ales n forma aa numitelor Convenii constituionale din sfera dreptului constituional59. Pentru a fi folosite aceste ,,obiceiuri strvechi" se cere s se dovedeasc c ele au fost aplicate din timpuri imemoriale (pn cnd memoria omului nu demonstreaz contrariul), c utilizarea lor a fost continu i nentrerupt din acele timpuri, existnd credina c este o cale legal i rezonabil de comportare. Elementul subiectiv este nuanat, Curile judectoreti avnd puterea de a recunoate o practic ndelungat ca regula i de a o integra astfel n dreptul aplicabil care constrnge (binding law). Cutuma joac un rol i n schimbarea precedentului judiciar care nu mai corespunde noilor realiti sociale. Dreptul cutumiar nsui are, n sistemul legal englez un mai puternic caracter conservator ca pe continentul european60. Condiiile premergtoare pentru recunoaterea dreptului cutumiar sunt asemntoare n diferitele sisteme legislative ale statelor membre ale Uniunii Europene, dei sunt ntr-o anumit msur, diferene semnificative, n particular cu privire la durata folosirii, necesar pentru ca regula s fie recunoscut ca o cutuma. Funcia pe care dreptul cutumiar o joac n diferitele dispoziii legale sau jurisprudeniale pare, de asemenea, s varieze. Avnd n vedere n particular acest ultim punct de vedere, este posibil s nelegem imperativul ca, date fiind caracteristicile speciale ale Uniunii Europene, s nu existe cerine exagerate asupra formrii dreptului cutumiar n acest context i aici, n particular, trebuie ca o perioad scurt de timp s fie suficient ca o practic s fie recunoscuta drept cutum (dat fiind structurarea relativ recent a dreptului comunitar). n acest context, ar putea fi util o comparaie cu dreptul public internaional, unde, sub cuvntul cheie ,,drept cutumiar imediat", o practic va ncepe s prind rdcini, ca rspuns al nevoii de o mai mare capacitate de schimbare61.
58

a se vedea Leontin-Jean Constantinesco - op. cit. (Tratat de drept comparat), vol. II, p. 188. Obiect de cercetare extrem de important n doctrina german din secolul al XIX-lea (a se vedea de exemplu lucrarea fundamental a lui Puchta, Das Gewohnheitsrecht, Erlangen, vol. I, 1828; vol. II, 1837) i, ntr-o msur cu mult mai redus, n doctrina francez (a se vedea Franois Gny, Methode d'interprtation et sources en droit priv positif, ed. 1, Paris, 1899), cutuma, ca izvor de drept i-a pierdut din importan n Sistemul nostru juridic. 59 O. Hood Philips - Drept constituional i administrativ, ediia a 6-a, Londra, 1978, p. 29 60 Ioan Alexandru - op. cit. (Drept administrativ comparat), p. 330 61 cf. Curtea Internaional de Justiie, ICJ Rep. 1969, 3(43) (North Sea Continental Shelf Case): ,,Dei trecerea doar a unei scurte perioade de timp nu este neaprat, sau prin ea nsi, o barier n calea formrii unei noi reguli a dreptului cutumiar internaional, pe baza a ceea ce la origine a fost o regul pur convenional, o cerere indispensabil ar fi ca n timpul perioadei n discuie, dei aceasta ar putea fi scurt, practica de stat, incluznd-o pe aceea a statelor ale cror interese sunt n special afectate, ar fi trebuit s fie

n afar de aceste detalii, este recunoscut n principiu c, date fiind condiiile generale deja citate, dreptul cutumiar poate aprea n sistemul legal al Uniunii Europene62. Legislaia Uniunii Europene recunoate practicile i tradiiile rilor membre dac nu contravin ordinii de drept comunitare. Astfel, cu titlu de exemplu, Constituia european recunoate libertatea de a desfura o activitate comercial n conformitate cu dreptul Uniunii i cu legislaiile i practicile naionale (art. II-16). De asemenea, lucrtorilor sau reprezentanilor acestora li se garanteaz, la nivele corespunztoare, o informare i o consultare n timp util, n cazurile i condiiile prevzute de dreptul Uniunii i de legislaiile i practicile naionale (art. II-27). n schimb practicile administrative naionale care, dac ar fi meninute, ar mpiedica libera circulaie a lucrtorilor trebuie s fie eliminate, ele contravenind scopurilor Uniunii i ordinii sale de drept (art. III-19). Legislaia comunitar nu conine norme de trimitere expres la cutume naionale sau existente n activitatea instituiilor europene. Referirea la acest gen de cutume o face ns Curtea European de Justiie. Teoretic, atitudinea Curii fa de practicile neprevzute de vreun text comunitar dezvoltate de instituiile comunitare sau de rile membre poate fi urmtoarea: a) de recunoatere, consacrare i sancionare prin acordarea de for juridic acelor cutume pe care le consider utile i necesare b) de acceptare i tolerare a acelora care, prin importana i semnificaia lor, nu reclam transformarea lor n norme cu caracter juridic, iar prin prevederile lor nu contravin ordinii de drept comunitare c) de interzicere a acelora care contravin ordinii de drept comunitare. n unele cazuri Curtea nu recunoate for juridic cutumelor intervenite n practica instituional. Astfel Curtea a hotrt c o practic a Consiliului, constnd n adoptarea actelor legislative ntr-un anumit domeniu pe o dubl baz juridic, nu este susceptibil de a deroga de la regulile tratatelor. O astfel de practic nu poate, prin urmare s creeze un precedent legnd instituiile Comunitii n ceea ce privete determinarea bazei juridice corecte63. n cadrul sistemului de competene al Comunitii, alegerea bazei juridice a unui act trebuie s se fondeze pe elemente obiective susceptibile de control jurisdicional. Printre astfel de elemente figureaz n special scopul i coninutul actului. ,,O simpl practic a Consiliului nu este susceptibil de a deroga de la regulile tratatului i nu poate n consecin, s creeze un precedent legnd instituiile
att extensiv ct i virtual uniform, n sensul prevederii invocate; - i ar fi trebuit, n plus, s apar n aa fel nct s arate o recunoatere general a faptului c o norm a legii de obligaie juridic este implicata. De asemenea, E. Menzel & K. Ipsen, Volkerreicht, editia a 2-a, Munchen, 1979, p. 709 i urm.; D. W. Greig, Dreptul internaional, ediia a 2-a, 1976, p. 19 i urm.; I. Brownli, Principiile dreptului public internaional, ediia a 3-a. Oxford, 1979, p. 6,9. 62 a se vedea i Dumitru Mazilu - Integrarea European. Drept comunitar i instituii europene, Ediia a II-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 81. Acest autor arat c dei aceste reguli nu ntrunesc condiia obiectiv clasic (s fi cunoscut o practic ndelungat), totui, cutuma se contureaz, treptat, iar unele practici comunitare ar putea fi luate n considerare ca un posibil izvor de drept n perspectiva extinderii ordinii juridice comunitare i ,,conturrii unor reguli ale obiceiului juridic. Se recunoate ns faptul c, n prezent, regulile obiceiului au devenit subiect de discuie n cadrul unor instituii comunitare. 63 Arrt de la Cour du 23 fvrier 1988. Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'lrlande du Nord contre Conseil des Communauts europennes. Normes minimales relatives la protection des poules pondeuses en batterie. Affaire 131/86. Recueil de jurisprudence 1988 page 00905

comunitare care, n prealabil adoptrii unei masuri, trebuie s determine baza juridic corect pentru efectul urmrit64. 1.3.3. Jurisprudena ca izvor de drept Dat fiind natura incomplet a dreptului scris, jurisdicia Curii Europene de Justiie are o importan deosebit mai ales n fixarea principiilor dreptului administrativ european. S-a afirmat de multe ori c Jurisprudena CEJ a avut o contribuie decisiv la crearea dreptului administrativ european. nc de la nfiinare CEJ a avut o poziie important printre instituiile comunitare. Art. 4 E.E.C meniona Curtea ca pe o instituie cu statut egal alturi de Consiliu, Comisie i Parlament. n primii ani, cazuistica Curii Europene a fost influenat de sistemele legislative ale primelor state membre UE, i n particular, de concepte provenite din legea administraiei franceze. Cu toate acestea nu a existat ns o influen exclusiv, iar o dat cu extinderea Uniunii s-a ajuns la o diversificare a surselor de inspiraie n gndirea legislativ a Curii. Aceasta nseamn ca hotrrile Curii Europene nu corespund numai unui sistem legislativ naional, ci c jurisprudena sa este mai degrab un compus al unor influene venite din partea tuturor statelor membre ale Uniunii65 Curtea European de Justiie are ca obiect fundamental asigurarea respectrii dreptului comunitar n interpretarea i aplicarea uniform a tratatelor. Astfel, la cererea unei instituii comunitare, a unui stat sau a unei persoane particulare interesate direct, Curtea poate s anuleze actele Comisiei, ale Consiliului de Minitri sau ale guvernelor naionale care ar fi incompatibile cu Tratatele. De asemenea, Curile Naionale de Justiie au responsabilitatea de a se asigura de punerea n aplicare a Tratatelor UE i a legislaiei secundare a Comisiei Europene. Cum legea CE trebuie s interpretat ntr-o manier uniform, curile naionale sunt nsrcinate, atunci cnd apare vreo neclaritate, s o supun spre deliberare, Curii Europene de Justiie (art. 177 din Tratatul CE). Aceasta a contribuit la rolul proeminent pe care Curtea European l are n dezvoltarea principiilor comune, prin stabilirea unui cadru interpretativ care trebuie urmat de curile naionale de justiie. Bibliografie selectiv: Tem de reflexie:

Ovidiu inca Drept comunitar general, ed. a II-a, Editura Didactic i Pedagogic R.A., 2002, - Titlul I, Capitolul - Instituiile i organele comunitare p. 86-131; Titlul I, Capitolul III - Exercitarea funciilor. Subpunctul 51. Funcia executiv p. 188-192 64 de Octavian Manolache Royaume-Uni Drept comunitar, ed. a III-a, Editura All Beck, Arrt la Cour du 12 novembre 1996. de Grande-Bretagne et d'lrlande du Nord contre Conseil de l'Union europenne. Directive 93/104/CE du Conseil concernant certains aspects de VII 2001, Capitolul II - Izvoarele dreptului comunitar, p. 17-41; Capitolul I'amnagement du temps de travail - Recours en annulation. Affaire C-84/94. Rocueil de jurisprudence Instrumente 1996 page I-05755 juridice comunitare, p. 129-160 65 J. Schwarze European Administrative Law, op. Cit. Augustin Fuerea Drept comunitar european. Partea general, Editura All Beck, 2003, Capitolul II - Delimitri conceptuale p. 31-48, Capitolul VIII Raportul dintre dreptul comunitar i dreptul intern p. 153-167 Ioan Alexandru, colectiv-Dreptul administrativ in Uniunea EuropeanaEditura Lumina Lex, Bucuresti, 2007

Care sunt competenele structurilor de lucru ale Consiliului Uniunii Europene? Teste: 1. Ce se nelege prin paradoxul ordinii juridice comunitare? 2. Conform Tratatului de la Nisa din 2007, Romnia i Bulgaria cte voturi vor avea n Consiliul Uniunii Europene? 3. Care este structura Comisiei Europene? Rspunsuri i comentarii la teste: 1. Paradoxul ordinii juridice comunitare const n ambiia pe care au avut-o fondatorii celor trei Comuniti europene de a constitui o ordine juridic intern prin mijloace tehnico-juridice a cror baz este dat de tratatul internaional. 2. Din 2007, o dat cu aderarea Romniei i Bulgariei la U.E. acestea vor avea 14 i respectiv 10 voturi n Consiliul Uniunii Europene. 3. Comisia European este compus din dou mari tipuri de structuri: structura static (organizatoric), format din Colegiu, Portofoliile, Cabinetele, Direciile Generale i Serviciile; Structura dinamic (funcional) care descrie modul de funcionare al acestor structuri.

Capitolul 2 Spaiul administrativ european (SAE) Cuprins: Obiectiv general Obiective operaionale Spaiul Administrativ European component a Spaiului Public European Convergene administrative europene Elementele componente ale Spaiului Administrativ European Bibliografie selectiv Tem de reflexie Teste Rspunsuri i comentarii la teste

Obiectiv general: Cunoaterea Spaiului Administrativ European, a convergenelor administrative europene. Obiective operaionale: nsuirea elementelor componente ale Spaiului Administrativ European EUROPA

Sursa: http://www.europa.eu.int/abc/maps/index_fr.htm#top 2.1. Spaiul administrativ European component a Spaiului Public European Dup Franois Guizot, civilizaia european este caracterizat de cteva trsturi care o disting net de toate celelalte dreptate, legalitate, spaiu public i libertate 66. Prin spaiu public Guizot nelege existenta intereselor generale, a ideilor publice, pe scurt a societii. Spaul public european este n construcie sub aspectul descoperirii legitimitilor i resorturilor interne care s-l guverneze. Conceptul de spaiu public european, nc neconturat teoretic in terminologia specific integrrii europene, va ngloba i descrie ntr-o maniera sistemic, mecanismele, procesele i fenomenele complexe ce guverneaz dezvoltarea sectoarelor publice i ale administraiilor europene, evideniind conexiunile i determinrile de natur administrativ, economic, social sau politic. Astzi se observ c, la nivelul Uniunii Europene, se dorete crearea unui spaiu public transnaional care s permit legitimarea instituiilor europene i fondarea unei identiti colective europene. Cu siguran ns definiia conceptual a spaiului public trebuie descoperit n lumina procesului de unificare politic a Europei, voina politic avnd un rol decisiv. Condiiile pentru existena unui Spaiu Public European pot fi rezumate la: existena unei Uniuni fondate pe drept existena instituiilor comunitare care s funcioneze de o manier democratic existena unui cadru organizat de dezbateri n viaa public bazat pe existena mijloacelor care s permit tuturor cetenilor din Uniune s se exprime public 67. Cile privind dezbaterea public i obinerea solidaritii publice europene rmn nc de inventat68. existenta cadrului care s permit conceptelor conturate n urma dezbaterilor din viaa public s fie legiferate prin intermediul dreptului public. Cadrul dezbaterilor publice europene i al iniiativelor ceteneti a fost creat de art. I-47 din Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa. Principiul democraiei participative impune ca instituiile Uniunii s acorde cetenilor i asociailor reprezentative posibilitatea de a-i face cunoscute opiniile i de a face schimb de opinii n mod public n toate domeniile de aciune ale Uniunii. Instituiile Uniunii sunt obligate de
66

Franois Guizot - Istoria civilizaiei n Europa. De la cderea Imperiului Roman pn la Revoluia Francez [1828], Bucureti, Humanitas, 2000, p. 38 67 Dfinition de notions de la sphre de la Socit civile 2002, par Jean Claude BOUAL, Paris / Horst GRTZKE, Berlin, Forum permanent de la Socit civile europenne, www.europa-jetz.org 68 Dominique Wolton sublinia recent: francezii, de exemplu, iau cunotin din pres, radio i televiziune, de noutile i dezbaterile care privesc ara lor, iar dezbaterea ntre partizanii i adversarii construciei europene nu este o dezbatere european, ci un mozaic de dezbateri n snul fiecrei ri europene. n afar de aceasta, cile solidaritii europene rmn de inventat: la ora la care Italia de Nord face mofturi n a susine eforturile Italiei de Sud de a-ij depi rmnerea n urm, sau la care excluderile mineaz unitatea naiunilor, o Europ politic destinat doar s sancioneze elanul economic al regiunilor europene cele mai favorizate poate expune celor mai duntoare crispri corporatiste i naionaliste - a se vedea Jean-Michel Besnier - Conceptele umanitii. O istorie a ideilor, Editura Lider, Bucureti, 1996

Constituie s menin un dialog deschis, transparent i constant cu asociaiile reprezentative i cu societatea civil. n vederea asigurrii coerenei i transparenei aciunilor Uniunii, Comisia trebuie s procedeze la ample consultri ale prilor interesate. La iniiativa a cel puin un milion de ceteni ai Uniunii dintr-un numr semnificativ de state membre, Comisia poate fi invitat s fac o propunere corespunztoare referitoare la chestiuni pentru care cetenii consider c este necesar un act juridic al Uniunii pentru punerea n aplicare a Constituiei europene. Dreptului public european i revine rolul de a include conceptele conturate la nivelul dezbaterii publice. Dreptul public, acoperind dreptul constituional i pe cel administrativ, rmne de referin pentru Spaiul public european, unii autori descoperind o adevrata convergen ntre administraiile europene bazat pe elementele dreptului public: sistemele politice europene au rmas fidele parlamentarismului, existena unor majoriti parlamentare ntemeiate pe disciplina de vot, practica referendar exercitat la nivel naional, descentralizarea, existena unei administraii de carier i, mai ales, modelul european al controlului de constituionalitate69. ansele unei unificri transnaionale a dreptului public sunt maxime n cazul unor comuniti apropiate de state care demonstreaz, n general, aceeai structur economic, social, cultural i politic. Aceste condiii fiind tot mai prezente n interiorul Uniunii Europene ar fi legitim sperana c micarea ctre o ius commune de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine i n domeniul dreptului public70. Comunitile europene au fost create pentru a conjuga eforturile mai nti n direcia unui Spaiu economic european. Aa cum arat istoria, Comunitile europene sau implicat mai nti n crearea unei piee economice comune, evolund apoi n crearea Uniunii Europene, instituie care nu este condus numai de interese economice, ci mai ales de dorina de a construi legturi sociale i politice ntre popoarele europene (aa cum i doriser iniial i semnatarii Tratatului de la Roma). Astzi Uniunea European nu nseamn numai o pia de bunuri i servicii. Astfel, Tratatul stabilind o Constituie pentru Europa vorbete n Capitolul IV din Titlul III, Partea a III-a despre Spaiul de libertate, securitate i justiie, iar unele lucrri doctrinare vorbesc despre un Spaiu social european71. n ultimul timp se vorbete n doctrin tot mai mult despre un Spaiu administrativ european. Acesta este o creaie exclusiv a doctrinei, termenul neexistnd ca atare n legislaie. Realitatea arat c este foarte dificil s vorbim n Europa despre un mod sau model de administraie public. Referitor la, dezvoltarea conceptului european de administraie public, Rutgers and Schreurs noteaz c administraia public se gsete nc la stadiul primar al conceptualizrilor i ntreprinderilor naionale. Pe lng acestea, aproape c nu exist nici un studiu despre administraia public european. Ce fel de administraie public se adreseaz Spaiului european rmne nc a fi descoperit 72. Noiunea de Spaiu administrativ european este mai mult o creaie a doctrinei bazat pe anumite principii relevate de legislaia primar i secundar a UE.
69 70

Florin Bucur Vasilescu - Constituionalitate i constituionalism, Ed. Naional, 1999, Bucureti, p. 14 a se vedea n acest sens Ioan Alexandru - Drept administrativ comparat, ed. Lumina Lex, 2000, p. 14 71 a se vedea Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu - Dreptul social european, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2003, p. 209-213 72 Rutgers, Mark and Petra Schreurs, 2000, .Briefly Noted from Europe: Discovering the European Idea of Public Administration' Administrative Theory and Praxis vol. 22, No.3, p. 621

Administraiile publice din statele membre UE dei au o structur foarte veche, ele s-au adaptat continuu la condiiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea European. Contactul constant dintre funcionarii publici ai statelor membre UE si Comisie, solicitarea de a dezvolta i implementa acquis-ul comunitar la standarde echivalente de ncredere n toat Uniunea, necesitatea unui sistem de justiie administrativ unic pentru Europa i mprtirea principiilor i valorilor administraiei publice au dus la o anumit convergen ntre administraiile naionale. Acest lucru a fost descris ca spaiul administrativ european73. Spaiul administrativ european poate fi neles n sens larg ca spaiu al administraiei publice europene i poate forma obiectul tiinei administrative, o tiin cu caracter multidisciplinar, n preocuprile sale intrnd elementele conceptului clasic de staatswissenschaften: drept public, economii publice i tiine politice 74. Structura european poate fi analizat din perspectiva acestor domenii care sunt studiate n proporii diferite i n curricula universitar naional 75. n sens restrns putem vorbi despre dreptul administrativ care reglementeaz acest spaiu european76. Noiunea de spaiu administrativ european poate fi gndit dup modelul spaiului economic i social european, fiind n legtur cu vastul sistem al cooperrii juridice. n mod tradiional, un spaiu administrativ comun este posibil atunci cnd un set de principii legale, norme i regulamente sunt uniform respectate ntr-un teritoriu acoperit de o constituie naional. Astfel putem vorbi despre dreptul administrativ al fiecrui stat suveran. Problema unei legi a administraiei publice unice pentru toate statele suverane integrate n UE a fost dezbtut foarte intens, nc de la nfiinarea Comunitii Europene, fr a se ajunge ns la un consens77. Sistemele legislative ale statelor membre UE se afl ntr-un proces constant de apropiere, n multe domenii diferite, sub ndrumarea legislaiei Comunitii, prin activitatea legislativ a instituiilor Comunitii i prin cazurile Curii Europene de Justiie. Conceptele legale ale CE sunt introduse n sistemele naionale prin regulamente direct aplicabile sau prin directive care determin adaptarea legislaiei naionale la specificul Uniunii. Aceste reglementri pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre i pot duce la importante schimbri n principiile legale aplicabile n administraia public.

73

SIGMA Papers, no. 23, Preparing Public Administration for the European Administrative Space, OECD, Paris, 1998 74 Drechsler, Wolfgang, 2001 - On the Viability of the Concept of Staatswissenschaften, European Journal of Law and Economics 12, p. 105-111. 75 tiinele care se studiaz n legtur cu administraia public la nivel naional sunt ilustrate n analiza fcut de Bernadette Connaughton (Deparment of Government and Society, University of Limerik, Ireland) i Tiina Randma (Departament of-Public Administration, University of Tartu, Estonia). Ei analizeaz aspectele comune i deosebirile din curricula de administraie public n rile europene, membre sau nu ale UE n lucrarea Teaching and Principles of Public Administration: is it possible to achieve a common European perspective?, www.unpan.org/europe-analyticalreport-untc.asp 76 Lucrarea SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris: SIGMA-OECD; http://oeccl/org/puma/sigmaweb trateaz perspectiva dreptului administrativ care guverneaz Spaiul administrativ european 77 a se vedea SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris: SIGMA-OECD; http://oecd/org/puma/sigmaweb, precum i J. Schwarze - op. cit. (European Administrative Law...), p. 12

Hotrrile Curii Europene de Justiie pot genera principii cu caracter general care s guverneze un drept administrativ european. Jurgen Schwarze arat c n multe cazuri interpretarea actelor legislative ale Comunitii Europene, de ctre Curtea European duce la modificri n felul n care principiile dreptului administrativ sunt aplicate ntr-un stat membru UE78. Suntem astfel martorii europenizrii dreptului administrativ. 2.2. Convergene administrative europene Convergena implic reducerea variantelor i disparitilor ntre sistemele administrative79, urmrind identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administraii europene. Convergena nu este propus ca o problem de putere i impunere a unui model particular. Un model european de administraie public este la ora actual n stadiul de ideal. Nu exist o administraie tip la care sa ne putem referi ca etalon 80. Constatnd aceast stare de fapt, vom ncerca ns s depistm liniile majore ale administraiei publice, astfel cum se contureaz acestea, n jurul principiilor comune rilor europene. n opinia prof. dr. Christoph Reichard de la Universitatea din Potsdam forele care conduc spre convergen ntre administraiile naionale din Uniune sunt: spaiul economic unificat care este factorul crucial pentru emergena structurilor administrative comune; o structur legal comun dezvoltat de Curtea de Justiie; permanenta interaciune dintre birocraii i politicieni; o doctrin n majoritatea rilor europene n favoarea unei aciuni publice de o calitate mai bun, ca i n favoarea reformei administrative 81. Cu toate acestea, o administraie public european nu exist: dei se manifest un curent unic n favoarea integrrii, exist numeroase diferene de drept, proceduri administrative si politici bugetare i fiscale; politicile sociale i de guvernare variaz considerabil iar ateptrile cetenilor nu sunt standardizate. Exist un numr limitat de studii sistematice despre convergena administrativ european. Conceptul este gsit mai ales n studiile de drept public i n rapoartele OECD/SIGMA legate de contextul lrgirii Uniunii. Se observ ns c nu exist un consens n doctrin cu privire la existena convergenei vis-a-vis de un model european comun. Nizzo, alturi de ali autori, consider c nu exist un SAE care n care spaiul repartizat convergenelor s-l depeasc pe cel al divergenelor 82. J. Schwarze apreciaz c structurile administrative naionale par a manifesta n particular o rezisten la influena european83. Studiul ntreprins de acest ultim autor asupra spaiului public din
78

Jurgen Schwarze - Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States, Baden-Baden, Sweet i Maxwell, Londra, 1996 79 Johan P. Olsen - Towards a European Administrative Space?, Online ARENA Working Papers, WP 02/26; Centre for European Studies; University of Oslo; www.arena.uio.no/ 80 a se vedea n acest sens Ioan Alexandru - Administraia Public. Teorii. Realiti. Perspective, ed. a II-a, Lumina Lex, 2001, p. 605 81 Christoph Reichard - prezentare la Conferina anual a grupului european de administraie public, Potsdam, 2002, www.uni-potsdam.de/egpa2002/registration/Form%20Al.pdf 82 Nizzo, C. 2001, National public administrations and European integration. Paris: OECD/Sigma. http://wwwl .OECD.org/puma/sigmaweb 83 Schwarze, J. 1996, The Europeanization of national administrative law. n J. Schwarze (ed.): Administrative Law under European Influence. On the Convergence of the Administrative Laws of the EU

12 state membre UE relev diferene substaniale i structurale ntre sistemele de drept administrativ i el prevede c ordinea administrativ naional nu o s-i piard particularitile i rolul dominant n viitorul apropiat. Documentele SIGMA observ ns c forele de conducere spre convergen au ctigat n ultimul timp vitez i putere. Din ce n ce mai mult diversitatea punctelor de vedere e plasat sub standarde administrative europene. Johan P. Olsen observ c, dei nu exist un acquis comunitar care s reglementeze administraia public european (Tratatele nu prescriu un model administrativ european), a aprut un acquis neformalizat84. Astfel statele membre, n ciuda faptului c au diferite tradiii legale i diferite sisteme de guvernare, au dezvoltat un corp comun de doctrin i mprtesc aceleai principii de drept administrativ i standarde de bun practic, precum i nevoia de implementare unitar i eficient a dreptului UE. Un exemplu n acest sens este instituia Mediatorului european care, prin reeaua de colaborare cu mediatorii naionali a creat un curent n administraia european privind deschiderea i transparena administrativ, dezvoltarea unei bune administraii i respectarea drepturilor omului. Factori care pot avea un rol n convergena administrativ european 1. Tratatele CE i legislaia secundar de implementare a lor sunt parte component a legilor naionale ale statelor membre. Administraiile publice i curile judectoreti naionale sunt obligate s aplice aceste Tratate, precum i legislaia secundar aferent, n aceeai msur n care aplic legile proprii. Astfel, dei fiecare stat membru are libertatea de a decide asupra modurilor de obinere a rezultatelor prevzute de Tratate i de legislaia secundar a UE, n cadrul Uniunii s-au dezvoltat nelesuri i principii comune administrative. Situaia este mai puin vizibil n cazul aranjamentelor administrative i organizaionale i al structurilor, deoarece exista o mare diversitate ntre formele i gradele de descentralizare ale statelor membre. Cu toate acestea activitatea legislativ a instituiilor europene este o surs major de autonomie administrativ european comun pentru statele membre, pentru curile lor judectoreti i pentru ceteni. Legislaia administrativ a Uniunii Europene are un pronunat caracter sectorial, fiind grupat pe un numr de domenii: libera concuren n cadrul pieei interne, telecomunicaii, mediu, agricultur, politic industrial, tiin i cercetare, control vamal etc. Acest important drept administrativ constituie acquis-ul comunitar al crui nivel de compatibilitate cu normele corespunztoare din rile candidate este impus de Comisia european n cadrul procesului de negociere pentru aderare. 2. O alt surs de apropiere administrativ este contactul constant dintre oficialii statelor membre i dintre acetia i cei ai Comunitii Europene. Relaiile interguvernamentale contribuie la construirea unei viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor UE la nivel naional i la un schimb benefic de iniiative pozitive pentru a obine rezultatele vizate de aceste politici. Cooperarea interadministrativ este un concept stipulat i promovat de Tratatul de la Maastricht (art. 209 A). Cooperarea i schimbul de informaii creeaz presiuni formale pentru atingerea standardelor comune i pentru a se asigura obinerea rezultatelor vizate de Tratatele i legislaia secundar a Comisiei Europene. Relaiile interguvernamentale contribuie la promovarea unui set de principii administrative comune de management, ceea ce va duce
member States: 789-840. London/Baden-Baden: Sweet & Maxwell/Nomos. 84 Johan P. Olsen op. cit.

apoi la implementarea unui model comun pentru comportamentul funcionarilor publici din Uniune. Acest efect este posibil mai ales datorit faptului c oficialii implicai sunt capabili s dezvolte o carier profesional stabil n cadrul serviciilor lor publice. Pe de alt parte Uniunea poate sprijini eforturile desfurate de statele membre pentru ameliorarea capacitii lor administrative n punerea n aplicare a dreptului Uniunii. Aceasta poate consta mai ales n facilitarea schimbului de informaii, de funcionari, precum i n susinerea programelor de formare (art. III-185 din Constituie). Consiliul european a recomandat statelor membre i Comisiei s dezvolte cooperarea administrativ n vederea punerii n aplicare a legislaiei comunitare n plan intern85. 3. Curtea European de Justiie are cel mai important rol n formarea principiilor administrative comune n Uniunea European. n timp ce legislaia secundar are mai degrab o influenta sectorial, hotrrile Curii Europene de Justiie duc la reflectarea i dezvoltarea unor principii administrative cu caracter general, chiar daca sunt stabile pornind de la cazuri particulare. n fapt, jurisprudena Curii Europene de Justiie este sursa principal pentru dreptul administrativ non-sectorial din Uniunea European. Curtea definete principii administrative proprii sau aplic principii create i definite de ctre Curile Administrative Naionale ale statelor membre. Prin stocarea acestora din urm se definesc apoi principii administrative generale, aplicabile tuturor statelor membre i locuitorilor acestora, n cadrul legislativ al Comunitii Europene. 4. Jurgen Schwarze subliniaz un fenomen de ntreptrundere a legislaiei Comunitii Europene n sistemele naionale. Aceasta const n faptul c ar fi foarte dificil de utilizat, n cadrul unui anumit stat, standarde i practici de aplicare diferite pentru legislaia naional i legislaia Comunitii europene 86. n mod progresiv, instituiile naionale au aplicat aceleai standarde i au utilizat aceleai practici pentru ambele. Acest lucru duce la ideea unui drept al administraiei publice comun, dezvoltat n statele membre ale UE. Acest gen de contaminare a legislaiei naionale de ctre principiile de drept ale Comunitii Europene contribuie de asemenea la stabilirea unui Spaiu Administrativ European. 5. Drumul ctre europenizarea administraiilor naionale este reflectat i de programele academice87. Exist o dimensiune european cu privire la studiul administraiei publice, regsit la nivelul curriculei universitare. Astfel, se regsesc n majoritatea curriculelor din rile membre cursuri de integrare european i de drept administrativ comparat. n toate aceste ri Administraia public integreaz discipline ca tiine politice, drept, economie, sociologie. Predomin ns abordarea legal a administraiei publice. 6. Johan P. Olsen consider c se poate ajunge la convergen pe dou ci: fie prin atractivitate, fie prin impunerea modelului superior. Atractivitatea presupune nvarea i imitarea voluntar a modelului superior, care este perceput ca funcional, util i legitim. Impunerea semnific convergena bazat pe utilizarea autoritii sau a puterii. Impunerea
85 86

a se vedea Rezoluia din 16 iunie 1994 - O.J.C. 179, 01/07/1994, p. 1-3 J. Schwarze - op. Cit (Administrative Law under European Influence...) 87 Bernadette Connaughton (Deparment of Government and Society, University of Limerik, Ireland) i Tiina Randma (Departament of Public Administration, University of Tartu, Estonia) - op. Cit. (Teaching and Principles of Public Adiministration: is it possible to achieve a common European perspective?), www.unpan.org/europenalyticalreport-untc.asp

a jucat un rol major n convergena european pn dup cel de al doilea rzboi mondial. Merit menionat astfel rolul pe care l-au jucat n istorie modelul roman de administraie sau cel napoleonian. n aceste modele cuceritorii i-au impus propriile principii de administraie rilor cucerite. Crearea Uniunii Europene actuale se bazeaz n mare msura pe atractivitate. Ziller observ c statele membre UE urmresc ntre ele politicile aplicate pentru a se inspira n domeniul administraiei publice, fiind vorba n acest caz de o imitare a modelului viabil 88. Practic administraiile europene s-au studiat i s-au copiat timp de secole unele pe altele n problemele administrative i i-au mprtit importante caracteristici89. La nivel european Ziller face o distincie ntre imitare (aproximare) i armonizare. Politica UE nu impune imitarea unui model (ca obligaie de rezultat), cci Uniunea nu urmrete o tergere a diferenelor culturale i a tradiiilor, ci doar o unitate n diversitate. Politica UE impune armonizarea, remarcnd n acelai timp c pentru aceasta nu este nevoie de un singur sistem administrativ i instituii identice n toata Uniunea. Acquis-ul UE nu creeaz instituii la nivel naional, ci doar impune un anumit mod de gndire despre un lucru. Modul de punere n practic a acestei concepii este la latitudinea statelor care sunt libere sa-i creeze ce instituii doresc n acest sens. De aceea nu vom gsi niciodat n statele membre o identitate perfect instituional i funcional. n general aranjamentele UE sunt compatibile cu meninerea unor structuri instituional i a unor practici naionale. n UE nu exist suportul pentru a impune o soluie unitar care s mearg spre o singur form de administraie. Actorii interni si diversitatea structural intern persist n ciuda intenselor interaciuni ntre administraii i competiiei ntre modelele naionale. Cu toate acestea se poate vorbi despre o tendin de apropiere instituional i decizional reflectat n cteva concepte: Tradiia autonomiei locale. Unul din factorii comuni importani ai evoluiei instituiilor administrative contemporane l reprezint relansarea autonomiei locale. Acest lucru este impulsionat i de principiul subsidiaritii, de tradiie german, dar preluat de legislaia primar european mai nti prin Actul Unic European din 1986, apoi prin Tratatul de la Maastricht. S-a stabilit astfel c n domeniile care nu in de competenta sa exclusiv, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiaritii, dect i numai n msura n care obiectivele aciunii avute n vedere nu pot fi realizate de o manier satisfctoare de ctre statele membre i pot deci, n funcie de dimensiunile i de efectele aciunii avute n vedere, s fie mai bine realizate la nivel comunitar. Comunitatea nu excede ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Tratatului de la Maastricht (art. 3B). Acest principiu este transpus nc dinainte de apariia Uniunii, n mod tradiional, i la nivel naional n raporturile dintre administraia central i cea local. Astfel, n Germania Federal, federalismul este consacrat n 1947, n Italia regionalismul e introdus prin Constituia din 1948, iar n Spania prin Constituia din 1978. n Frana reformele din 1982-1983 creeaz regiunile. Acelai lucru se ntmpl n Grecia, Portugalia, Olanda, Danemarca, Belgia. ntr-un mod general, se poate spune c n cvasi-totalitatea statelor europene democraia local constituie un fel de corolar al democraiei politice 90.

88

Ziller, J. 1998, EU integration and Civil Service reform. In Sigma Papers No. 23 1998 a: 136-154. Paris: OECD (CCNM/SIGMA/PUMA(98)39). 89 Johan P. Olsen - op. Cit. 90 I. Alexandru - op. Cit. (Administraia public...), p. 610

Preferinele statelor membre UE pentru autonomia administrativ trebuie s fie n consens cu implementarea efectiv i uniform a acquis-ului comunitar91. Multiplicarea structurilor de decizie i coordonare. Se observ n rile Uniunii o cretere a complexitii problemelor administrative n anumite domenii: economie, mediu, proces inovativ (informatic, biotehnic). De asemenea are loc o segmentare a structurilor administrative de decizie la nivel central, n funcie de specializrile tehnice sau de consideraiile politice ale momentului, fenomen generat de necesitatea de a amenaja autoritile de coordonare pe orizontal pentru a menine coerena politicilor naionale92. ns, dei deintorii puterii executive sunt peste tot liberi s-i, stabileasc structurile de conducere n cadrul democratic, funcia ministerelor este peste tot aceeai: de a programa activitile care le sunt ncredinate, de a pregti proiectele de decizii pe care Guvernul trebuie s le prezinte Parlamentului, de a asigura legtura cu organele executive ale administraiei locale. Apariia unor autoriti administrative independente fa de Guvern n diverse domenii. Astfel n domeniul drepturilor i libertilor eseniale ale cetenilor exist autoriti care l protejeaz pe cetean n raport cu aciunea administraiei, n scopul asigurrii, unei bune administraii (Ombudsman, comisar parlamentar, Defensor del Pueblo, Mediator al Republicii etc.). De asemenea apar activiti administrative noi care cer intervenii mai suple i mai puin formalizate cum ar fi quangos (organizaii neguvernamentale cvasiautonome) n Marea Britanie. Dehousse consider ns c o cretere a ageniilor europene autonome este combinat cu o nedorit putere discreionar, prin diseminarea forelor administrative i pierderea coordonrii i a coerenei actului administrativ93. Dar realitatea acestor autoriti autonome sugereaz c ideea unui singur segment care s controleze administraia este mai puin plauzibil. Autonomia de reglementare a acestor organisme administrative independente a fcut obiectul conferinei Grupului European de Administraie Public (GEAP) desfurat ntre 8-10 septembrie 1989 la Chester n Anglia, sub conducerea domnului profesor Hugo Van Hassel de la Universitatea Catolic din Leuven - Belgia. La aceast conferin s-a ncercat s se dea o definiie a acestor organisme, nscute dintr-o nevoie de descentralizare funcional i de mbuntire a gestiunii pentru a se putea rspunde rapid nevoilor populaiei i, uneori, chiar pentru a fi salvate drepturile fundamentale n anumite sectoare94. S-a subliniat c acest proces trebuie s fie depolitizat, numai aa putndu-se asigura independena relativ a acestor organisme. S-au ridicat o serie de probleme care au rmas deschise i care pot avea i astzi acelai ecou: n ce msur aceste organisme pot fi considerate realmente independente?; dat fiind faptul c ele scap controlului guvernamental, care ar putea fi influena lor asupra guvernului?; ntruct aceste organisme sunt nvestite cu o putere de reglementare, cum s-ar putea garanta controlul politic sau recursul judiciar?; cum vor fi finanate aceste organisme sau dac se bucur ele de o independen financiar?; care va fi gradul de birocratizare a acestor organisme?;
91 92

Johan P. Olsen - op. Cit. I. Alexandru - op. Cit. (Administraia public), p. 611 93 Dehousse, R. 2002, Misfits: EU law and the transformation of European governance. In C. Joerges and R. Dehousse (eds.): Good Governance in Europes Integrated Market: 207-229. Oxford: Oxford University Press. 94 a se vedea n acest sens revista Dreptul nr. 1-2/1990, anul I, seria a III-a, rubrica nsemnri - Cronici, articolul: Conferina pe tema autonomiei de reglementare a organismelor administrative, p. 143

vor constitui ele o surs de inovare sau, dimpotriv, vor tinde, pe termen lung, la garantarea propriei lor supravieuiri? Astzi se vorbete tot mai des despre nivelul de convergen al sistemelor administrative, n legtur mai ales cu integrarea unor noi state n Uniune. Se pornete de la ideea c un anumit sistem administrativ poate fi evaluat prin stabilirea nivelului la care principiile administrative europene sunt aplicate, att n legislaie, ct i n comportamentul zilnic al autoritilor publice i al funcionarilor publici. n acest sens, aceste principii administrative generale servesc ca standarde de msurare a ncrederii n administraia public, a gradului de responsabilitate al funcionarilor publici i al autoritilor publice, a efectului i viabilitii procedurilor utilizate n procesul de luare a deciziilor, de recurs la acestea etc. Nivelul pn la care diferite ri mprtesc i aplic aceste principii este relevant i pentru stabilirea compatibilitilor dintre sistemele administrative ale acestora. Cu alte cuvinte, acestea servesc ca precondiii pentru o mai bun integrare pe de o parte, i pe de alt parte, ca msurtori ale capacitii structurilor instituionale ale administraiei publice dintr-o ar de a implementa acquis-ul comunitar. Concluzia care se impune este urmtoarea: gradul ridicat de influen al principiilor administrative europene asupra legislaiilor naionale i prezena acestor principii n comportamentul real al actorilor publici (adic nivelul de implementare a acquis-ului comunitar neformalizat) sunt reprezentative i sunt corelate cu capacitatea rii respective de a adopta i implementa acquis-ul comunitar formalizat, legal. Se observ astfel c este necesar s se acorde o atenie mai mare aciunilor serviciilor publice naionale, deoarece acestea sunt instrumentele care asigur sau mpiedic transferul acestor principii legale administrative n aciunile publice i n procesul decizional. Pentru ca rile candidate la aderare s ating standardele cerute de Uniunea European este absolut necesar reformarea dreptului administrativ material i procedural i a comportamentului serviciilor publice n vederea respectrii principiilor administrative care se refer la ncredere, predictibilitate, responsabilitate, transparen i eficien. n plus, integrarea n Uniunea European este un proces de evoluie. Aceasta nseamn c o ar candidat trebuie s demonstreze un nivel de progres suficient pentru a exista o comparaie satisfctoare cu nivelul mediu al statelor membre ale Uniunii Europene. Nivelul transformrilor n 1986 (cnd Portugalia i Spania s-au alturat Uniunii Europene) s-a schimbat n 2004 (cnd Cehia, Ungaria, Polonia, Slovenia, Slovacia, Letonia, Lituania, Estonia, Cipru i Malta au aderat la Uniunea European) i este diferit astazi cnd rile fost candidate[Romania si Bulgaria] s-au alturat in 2007 Uniunii Europene. Aceasta nseamn c nu e suficient pentru rile candidate s ating nivelul mediu actual al administraiei publice existente acum n statele membre ale Uniunii Europene. Este necesar ca ele s ating nivelul mediu viitor al statelor membre de la momentul aderrii. Cu alte cuvinte, o ar candidat trebuie s fie capabil s depeasc diferena ntre nivelul actual al administraiei publice i nivelul mediu viitor al statelor membre cnd va fi efectiv membru al Uniunii Europene. La baza oricrui nceput de drum st un sistem de valori. Aa dup cum am vzut, Spaiul administrativ european se afl astzi la rscrucea cristalizrilor drumului su. Se pune ntrebarea de a descoperi care sunt valorile care ne permit s vorbim astzi despre apartenena unui stat la Spaiul european.

Profesorul Andrei Marga consider c pentru a vorbi de o apartenen la Spaiul european trebuie s distingem: apartenena geografic la Europa: plasarea ntre Atlantic i Urali, care sunt limitele geografice consacrate ale continentului; apartenena istoric la Europa: participarea la micrile care au dat formele instituionale i culturale ale continentului, de la crearea polisurilor, trecnd prin contactul cu tradiia iudeo-cretina, revoluiile moderne n cunoatere, economie i drept, la aprarea fundamentelor societii libere; apartenena instituional la Europa: ntruchiparea organizrilor i legislaiei caracteristice societii deschise; apartenena cultural: cultivarea unei atitudini n cunoatere i n viaa practic caracterizat de ncredere n analiza factual, failibilism i cultivarea spiritului critic. Acelai autor consider c, dac distinciile sunt fcute onest, atunci va trebui s admitem c, n perspectiva procesului de unificare european nceput dup rzboi, apartenena geografic i apartenena istoric nu decid apartenena european care este acum n discuie (vezi de exemplu cazul Turciei care n perspectiv poate deveni un membru al Uniunii Europene). Geografia i istoria sunt condiii indispensabile, dar, unificarea european, fiind un proces n prim linie instituional i cultural, apartenena european se judec considernd instituiile i cultura. Situarea n geografia i istoria european nu genereaz automat o europenitate cultural, dup cum o europenitate cultural poate fi gsita i n ri care nu aparin geografic i istoric n sens strict, Europei95. Cultura european conine o cultur a administrrii eficiente sprijinit pe o cultur a dreptului caracterizat de personalism, legalism i formalism. Walter Hallstein consider c CEE este n trei privine un fenomen de drept: ea este creaie a dreptului, ea este izvor de drept i ea este ordine de drept96. n cadrul culturii europene individul este subiect, referin i scop al reglementrilor juridice. Civilizaia european reprezint n fond concretizrile materiale ale culturii europene. H. R. Patapievici consider c articularea ideii de Europa s-a constituit ca teritoriu continental dinspre latura timpului i nu dinspre latura geografiei - cum s-a ntmplat ntrun mod cu totul natural n cazul Africii ori al celor dou Americi. Europa este starea de spirit care s-a constituit prin mobilizarea tehnicilor de proiectare temporal. Recunoti veritabilul spirit european dup capacitatea ntreprinderii umane de a se potrivi timpului, dup talentul de a crea n timp i de a supune timpul, prin virtutea de a ntreine ceea ce a fost construit, prin talentul de a face ca lucrurile s dureze n timp. Europa ncepe acolo unde tehnica de a mobiliza timpul este folosit pentru a stpni spaiul97. Claude Delmas vorbete despre o contiin european care devine operaional o dat ce interesul despre realitile europene intr n preocuprile cotidiene ale maselor depind astfel planul filosofic i al opiunilor politice98. 2.3. Elementele componente ale Spaiului Administrativ European

95

Andrei Marga - Filosofia unificrii europene, Editura fundaiei pentru studii europene, Cluj-Napoca, 2001, p. 26 96 Walter Hallstein - Gemeinschaftsrecht und nationales Recht in der europischen Wirtschaftsgemeinschaft, 1966, p. 542, citat de Andrei Marga - op. Cit., p. 174 97 H.-R. Patapievici - Omul recent, ed. a III-a, Ed. Humanitas, 2004, p. 62-64 98 Claude Delmas - Histoire de la civilisation europenne, Presses universitaires de France, 1969, Paris, p. 6

Elementele de arhitectur juridic a Spaiului Administrativ European se regsesc n legislaia primar i secundar a Uniunii Europene. 2.3.1. Elementele componente ale Spaiului Administrativ European n legislaia primar Fosta Constituie european (J.O. C310/16.12.2004) dar di Tratatul de la Lisabona din 13.12.2007 preiau majoritatea dispoziiilor referitoare la elementele administrative din versiunile consolidate (aduse la zi) ale Tratatului instituind Comunitatea European - TCE (J.O. C325/24.12.2002) i ale Tratatului instituind Uniunea European - TUE (J.O. C325/24.12.2002). Vom sublinia cteva elemente de arhitectur juridic a Spaiului administrativ european cuprinse n aceste tratate i ulterior n Constituia Uniunii Europene: a) Premisele cooperrii n domeniul administrativ Fosta Constituie european dedica cooperrii administrative Seciunea 7 din Partea a III-a (Politicile i funcionarea Uniunii), Titlul III (Politici i aciuni interne), Capitolul V (Domenii n care Uniunea poate decide s conduc o aciune de coordonare, de completare sau de sprijin), iar Tratatul de la Lisabona in Titlul XXIII art.176D(2) :Uniunea poate sprijini eforturile statelor membre pentru imbunatatirea capacitatii lor administrative de punere in aplicare a dreptului Uniunii.Aceasta actiune poate consta in, i special, in facilitarea schimburilor de informatii si de functionari publici si de functionarii publici, precum si in sprijinirea programelor de formare. Punerea n oper efectiv a dreptului Uniunii prin statele membre, lucru esenial pentru buna funcionare a Uniunii este considerat ca o chestiune de interes mutual (reciproc). Uniunea poate sprijini eforturile desfurate de statele membre pentru mbuntirea capacitii lor administrative de aplicare a dreptului Uniunii. Aceasta poate consta mai ales n facilitarea schimbului de informaii, de funcionari publici, precum i n susinerea programelor de formare profesional. Acest sprijin are ns un caracter facultativ, art. III-285 pct. 2 prevznd c nici un stat membru nu este inut s recurg la acest sprijin. Legile europene dispun msurile necesare realizrii acestui scop, excluznd orice armonizare a dispoziiilor legale i de reglementare ale statelor membre. b) Apropierea legislaiilor administrative n armonizarea legislativ un rol important l are Consiliul[fostul Consiliu de Minitri] care, dup consultarea Parlamentului European i a Comitetului Economic i Social poate s stabileasc, printr-o lege-cadru european, msurile pentru apropierea dispoziiilor legale, reglementare i administrative ale statelor membre, cu inciden direct asupra instituirii sau funcionrii pieei interne (art. III-173 din Constituie). c) Eliminarea barierelor administrative Cele patru liberti stipulate de Tratatul de la Roma, libertatea de micare a bunurilor, a serviciilor, a oamenilor i a capitalurilor nseamn c administraiile publice ale statelor membre, ca elemente cheie de implementare i asigurare a acestor drepturi, direct derivate din Tratate, trebuie s acioneze ntr-o direcie care s conduc spre aplicarea efectiv a lor. Astfel, in ceea ce privete libertatea de circulaie a persoanelor i serviciilor, art. III-134 din Constituie prevede c legea sau legea-cadru european trebuie

s vizeze n special asigurarea unei colaborri strnse ntre serviciile naionale de ocupare a forei de munc i eliminare procedurilor i practicilor administrative, precum i a termenelor de acces la locurile de munc disponibile, care rezult fie din legislaia intern, fie din acorduri ncheiate anterior ntre statele membre i care, dac ar fi meninute, ar mpiedica libera circulaie a lucrtorilor. De asemenea trebuie eliminate procedurile i practicile administrative care creeaz obstacole n libertatea de stabilire a resortisanilor unui stat membru pe teritoriul altui stat membru (art. III-138 din Constituie). Apoi n art. III-141 se prevede c legile-cadru europene faciliteaz accesul la activiti nesalariale (independente) i la exerciiul lor. Ele vizeaz coordonarea dispoziiilor legislative, reglementare i administrative ale statelor membre privind accesul la activiti nesalariale i exerciiul acestora. De asemenea Constituia prevede cooperarea administrativ n vederea realizrii Spaiului de libertate, securitate i justiie (art. III-263). Astfel, pentru punerea n oper a acestui Spaiu, Consiliul de Minitri, la propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului, adopt regulamente europene pentru a asigura cooperarea administrativ ntre serviciile competente ale statelor membre n domeniile de resort, precum i ntre acestea i Comisie. d) Clauza compromisorie n contractele de drept public Unele legislaii naionale cum este cea romneasc de exemplu, prevd posibilitatea stabilirii unei clauze compromisorii99 n contractele de drept public (art. 30 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor , actiualmente OUG 54/2006). n general autorii de drept administrativ opteaz pentru scoaterea contractului administrativ din sfera arbitrajului i supunerea sa doar judectorului administrativ care poate distinge mai bine interesul public100. La nivel european se observ ns c prin art. III-374 din Constituie, Curtea European de Justiie capt competena de a hotr n temeiul unei clauze compromisorii coninute ntr-un contract de drept public ncheiat de Uniune sau n numele su. e) Dreptul la o bun administrare (la o corect administrare) Acest drept apare mai nti n art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene adopt n cursul summit-ului de la Nisa n decembrie 2000. Constituia preia aceast Carta. La Consiliul european de la Tampere din octombrie 1999, cnd s-au pus n discuie metodele i instituiile care s redacteze Carta, Mediatorul european a propus ca n Cart s fie menionat dreptul cetenilor la calitatea prestaiilor realizate de administraie. Jacob Sderman, reales mediator european n 1999 considera c adoptarea acestei propoziii va avea repercusiuni foarte importante n rndul statelor membre sau viitoare, determinnd ca secolul XXI s fie secolul bunei administraii. Articolul II-101 din Constituie prevede c orice persoan are dreptul de a beneficia de un tratament imparial, echitabil i ntr-un termen rezonabil din partea instituiilor, organismelor i ageniilor Uniunii n ceea ce privete problemele sale. Acest drept comport:
99

prin clauza compromisorie nscris ntr-un contract prile convin ca litigiile ce se vor nate din acest contract sau n legtur cu acesta s fie soluionate pe calea arbitrajului, validitatea clauzei compromisorii fiind independent de valabilitatea contractului n care a fost nscris. 100 n Romnia, prin noua lege a contenciosului, Legea nr. 554/2004 publicat n M. Of. nr. 1154/2004, n art. 2 lit. c) se asimileaz actelor administrative i contractele administrative, astfel ca litigiile ce au drept obiect contractele administrative cad n competena instanei de contencios administrativ.

 dreptul oricrei persoane de a fi ascultat nainte de a se dispune o msura administrativ cu caracter individual care s o afecteze n mod defavorabil dreptul de acces al oricrei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime, a principiului confidenialitii i al secretului profesional obligaia pentru administraie de a motiva deciziile sale. Aceast obligaie era prevzut nc de Tratatul de la Roma prin art. 190. Prevederea este dezvoltat de art. 18 din Codul european al bunei conduite administrative . Astfel, toate deciziile instituiilor europene care pot s aduc atingere drepturilor sau intereselor unei persoane private trebuie s indice motivele pe care se bazeaz, preciznd faptele pertinente i baza juridic a deciziei. Funcionarii trebuie s evite s ia decizii care sunt cldite pe motivri sumare sau imprecise sau care nu conin observaii individuale. Dac este imposibil ca, din pricina numrului mare de persoane privind decizii similare, s se realizeze comunicarea n mod detaliat a motivelor deciziei i cnd rspunsurile standard sunt date, funcionarul trebuie s se asigure c va fi adus ulterior un rspuns motivat individual la fiecare cerere. f) Dreptul la repararea prejudiciului produs de instituii i ageni comunitari Orice persoan are dreptul la despgubire din partea Uniunii pentru daunele cauzate de ctre instituiile, organismele sau agenii acesteia, aflai n exerciiul funciunii, conform principiilor generale comune i drepturilor statelor membre (art. II101 pct. 3 i art. III-431 din Constituie). g) Limba de comunicare cu instituiile Uniunii Art. II-101 pct. 4 prevede c orice persoan poate s se adreseze instituiilor Uniunii ntr-una din limbile Constituiei [limbile statelor membre ale UE, conform art. IV-448] i trebuie s primeasc un rspuns n aceeai limb. h) Verificarea juridic a deciziilor administrative Tratatul de la Roma stipula n art. 173 un principiu legal administrativ important: dreptul la verificare juridic a deciziilor administrative care apar n hotrrile Comisiei Europene. Acest lucru este stipulat i n art. 230 din ultima versiune consolidat a Tratatului instituind Comunitatea European - Curtea de Justiie European controleaz legalitatea actelor adoptate de Parlament, Consiliu, Comisie i Banca Central European. n general, Tratatele comunitare stabilesc principiul n baza cruia actele instituiilor trebuie s fie conforme dispoziiilor tratatelor. n acest sens, de exemplu, tratatele folosesc n privina sarcinilor ncredinate Uniunii i instituiilor sale, expresii ca: n conformitate cu dispoziiile prezentului tratat sau n condiiile prevzute de prezentul tratat. Totodat deciziile individuale trebuie s fie n concordan cu regulamentele i directivele Uniunii. i) Sedentaritatea funcionarilor publici Art. III-133 pct. 4 din Constituie prevede c libertatea de micare a forei de munc nu se aplic funcionarilor din administraia public. Acest lucru este preluat n Statutul funcionarilor Comunitii Europene101 n art. 20 care menioneaz c funcionarul este obligat s aib reedina n localitatea unde este afectat sau la o asemenea distan care s nu-1 jeneze n exercitarea funciei sale. j) Egalitatea de tratament a cetenilor n relaia cu administraia Datorit gradului de abstractizare foarte ridicat, doctrina a afirmat c egalitatea este propriul su corolar. Considerat mai degrab ca un drept de principiu dect ca un
101

publicat n Regulamentul C.E.E., C.E.C.A., C.E.E.A. nr. 259/68 din 29 februarie 1968, publicat n J.O.C.E. nr. L 56 din 4.03.1968 modificat de mai multe ori

principiu de drept egalitatea ndeplinete o funcie de drept-garanie. n dreptul comparat, principiul egalitii n varianta sa modern este mai degrab interpretat ca o interdicie general a arbitrariului, impus n egal msur att legiuitorului ct i administraiei102. n legislaia primar a Uniunii, art. III-182 din Constituia European prevede c sunt interzise toate msurile i dispoziiile care nu sunt stabilite pe considerente de ordin prudenial i care stabilesc un acces privilegiat n instituiile, organismele sau ageniile Uniunii precum i n administraiile centrale, autoritile regionale sau locale, nalte autoriti publice sau alte organisme sau ntreprinderi publice ale statelor membre sau instituii financiare. Aceast dispoziie este dezvoltat prin art. 5 din Codul european al bunei conduite administrative adoptat la 6 septembrie 2001 de Parlamentul european. Astfel, n tratamentul cererilor venind din partea persoanelor i n luarea deciziilor, funcionarul public european vegheaz ca principiul egalitii de tratament s fie respectat. Persoanele care se gsesc n aceeai situaie trebuie s fie tratate n acelai mod. n caz de inegalitate de tratament, funcionarul vegheaz ca aceasta s fie justificat de caracteristicile obiective pertinente ale problemei tratate. Funcionarul trebuie s evite n special, orice discriminare nejustificat ntre persoane fondat pe naionalitate, sex, ras, culoare, origine etnic sau social, caracteristici genetice, limb, religie sau convingeri, opinii politice sau orice alt opinie, apartenena la o minoritate naional, situaie material, origine, handicap, vrst sau orientare sexual. k) Dreptul de petiionare Constituia prevede c orice cetean al Uniunii sau orice persoan fizic sau juridic cu reedina sau cu sediul social ntr-unul din statele membre are dreptul de a nainta, cu titlu individual sau n asociere cu alte persoane, o petiie Parlamentului European referitoare la un subiect care ine de domeniile de activitate ale Uniunii sau care l privete n mod direct (art. II-104 i art. III-334). l) Comisia de anchet pentru administrare defectuoas Art. 193 TCE preluat de art. III-333 din Constituie prevede c n cadrul ndeplinirii misiunilor sale, Parlamentul European poate s constituie, la cererea unui sfert din membrii si, o Comisie temporar de anchet pentru a examina, fr s aduc atingere atribuiilor conferite prin Constituie altor instituii sau organisme, acuzaiile de contravenie sau de administrare defectuoas privind aplicarea dreptului Uniunii 103, cu excepia cazului n care faptele sunt pe rol n cadrul unei instane i pe perioada ct continu procedura jurisdicional. Existena Comisiei temporare de anchet ia sfrit o dat cu prezentarea raportului sau. Investigaia Comisiei nu nlocuiete aciunile ntreprinse de alte instituii sau organisme n baza puterilor conferite de Tratat. Astfel, atunci cnd, de exemplu, Curtea de Conturi nainteaz un raport special, acesta din urm nu poate fi contrazis de ctre un raport al Comisiei de anchet i, pentru a evita aceast situaie, Parlamentul trebuie s consulte instituia n cauz naintea nfiinrii unei Comisii104. Prevederile detaliate care guverneaz exercitarea puterii, anchet a
102

a se vedea Simina Elena Tnsescu - Principiul egalitii n dreptul romnesc, Ed. All Beck, 1999, p. 4, 5 i 31 103 a se vedea, de exemplu, Decizia Parlamentului din 17 iulie 1996 de constituire a unei Comisii temporare de anchet pentru investigarea presupuselor contravenii sau a proastei administrri n implementarea dreptului comunitar n legtur cu encefalita spongiform bovin (O.J. C239/1) 104 Pierre Mathijsen Compendium de drept european, Ediia a 7-a, Editura Club Europa, 2002, p. 77

Parlamentului sunt cuprinse n Decizia Parlamentului, Consiliului i Comisiei din 1995 (O.J. L78/1). m) Mediatorul european. Buna i reaua administraie Regimurile moderne de drept administrativ afirm principiul c administraia este n serviciul cetenilor. Tratatul de la Maastricht a instituit funcia de Mediator european pentru a apra acest principiu i a ancheta eventualele cazuri de rea administraie n activitile instituiilor i organelor Uniunii Europene. El exercit un mecanism de control administrativ comparabil cu cel care permite controlul autoritilor publice la nivel naional de ctre Ombudsmen sau Avocatul poporului, n majoritatea rilor membre. n anul 2000, 12 din cele 15 state membre ale UE aveau un mediator naional. n Germania i Luxemburg, comisiile parlamentare nsrcinate cu examinarea petiiilor joac un rol analog. Italia nu are nc un mediator naional dei au fost depuse numeroase proiecte de lege n acest sens. Exist de asemenea un mediator la nivel regional sau comunal n numeroase state membre, de exemplu, n autonomias spaniole, regiunile italiene i landurile germane. Instituia Mediatorului european este prevzuta n prezent de art. 195 din versiunea consolidat a Tratatului privind instituirea Comunitii europene, prevederea fiind preluat ca atare de art. III-335 din Constituie. Mediatorul, numit de Parlamentul european pe durata unei legislaturi, este abilitat s primeasc plngerile emannd de la orice cetean al Uniunii, orice persoan fizic sau moral rezident sau avnd sediul sau statutar ntr-un stat membru, referitoare la cazurile de rea administraie (administrare incorect) n aciunea instituiilor, organelor i ageniilor Uniunii, exceptnd Curtea de justiie n exercitarea funciilor sale jurisdicionale105. Mediatorul european poate iniia anchete fie din proprie iniiativ, fie n baza plngerilor care i-au fost prezentate direct sau prin intermediul unui membru al Parlamentului european, afar de cazul n care faptele invocate fac sau au fcut obiectul unei proceduri jurisdicionale. n situaia n care mediatorul european constat un caz de administrare incorect, el sesizeaz instituia, organul sau agenia vizat, care dispune de un termen de trei luni pentru a se conforma. Dac cazul nu este rezolvat satisfctor pe parcursul investigaiilor mediatorul va ncerca s gseasc o soluie amiabil care rezolva situaia de administrare incorect i satisface plngerea. Dac ncercarea de conciliere d gre, mediatorul poate face recomandri de rezolvare a cazului. Dac instituia nu accept recomandrile acestuia, el poate nainta un raport special ctre Parlamentul European. Persoana care a fcut plngerea este informat despre rezultatul anchetelor. Mediatorul european prezint n fiecare an un raport Parlamentului european coninnd rezultatele anchetelor sale. Mediatorul poate fi demis de Curtea de Justiie, la cererea scris a Parlamentului european, dac el nu mai ndeplinete condiiile necesare pentru exercitarea atribuiilor sau dac a comis o fapt grav. Mediatorul este inut din punct de vedere Juridic s se achite de misiunea sa n deplin independen i imparialitate, el neputnd s solicite sau s accepte instruciuni de la o alt instituie.

105

Art. II-103 din Constituie prevede c toi cetenii Uniunii, toate persoanele fizice sau morale rezidente sau avnd sediul lor statutar ntr-un stat membru au dreptul de a sesiza mediatorul european despre cazurile de rea administraie n aciunea instituiilor, organelor i ageniilor Uniunii, excluznd Curtea de Justiie Europeana i Tribunalul de prim instan n exerciiul funciilor lor jurisdicionale.

Jacob Sderman, reales Mediator european106 de Parlamentul european n octombrie 1999, arat c instituia mediatorului, devenit operaional n septembrie 1995, a primit mai mult de 5000 de plngeri, noile plngeri sosind ntr-un ritm de peste 130 pe lun107. Majoritatea plngerilor cu privire la instituiile i organele comunitare vizeaz: lipsa de transparen sau refuzul la accesul la informaii; ntrzierile administrative excesive (ntrzierile administrative evitabile) sau ntrzierile de plat; procedurile de recrutare, notare i concurs pentru funcionarii publici europeni; litigiile contractuale i actele sau omisiunile Comisiei atunci cnd aceasta se ocup de (ancheteaz) infraciunile statelor membre la dreptul comunitar (dat fiind calitatea Comisiei de pzitor al Tratatelor). Fcnd o statistic pn n aprilie 2000, se observ c cele mai multe plngeri au vizat Comisia (665), urmnd apoi Parlamentul european (91), Consiliul (34) Si Curtea de Conturi (6). Mediatorul european poate deschide o anchet i din propria iniiativ, fr a mai fi necesar existena unei plngeri prealabile. El trebuie s uzeze ns de aceast prerogativ cu moderaie i n general atunci cnd frecvena plngerilor legate de o anumit problem permit generalizarea. Principalele iniiative pe care le ia pot viza: accesibilitatea documentelor, recrutarea n instituiile comunitare, procedurile de tratare a plngerilor cetenilor referitoare la infraciunile la dreptul comunitar i ntrzierile de plat ale Comisiei Europene. Rezultatele anchetelor ntreprinse de Mediatorul European pot fi ilustrate cu un exemplu: Parlamentul European a fost de acord s reclasifice civa oficiali portughezi, chestiune aplicabil din momentul numirii lor, dup ce mediatorul a descoperit c acetia au fost victimele unei discriminri. Ali candidai care au fost admii n urma aceluiai concurs de angajare fuseser angajai pe o poziie superioar. Aproape 70% din plngerile adresate Mediatorului european depesc cmpul su de competen deoarece se refer la administraiile naionale, regionale sau locale ale statelor membre cu privire la punerea n aplicare a numeroase aspecte de drept i politici comunitare. n acest caz Mediatorul european va ndruma plngerile ctre mediatorii i organele similare din statele membre. n fapt, drepturile individuale garantate de dreptul comunitar trebuie bineneles s fie respectate de autoritile publice de orice rang i la nivel naional. De aceea, din 1996 Mediatorul european a lansat cooperarea cu mediatorii naionali i organele similare din rile candidate la Uniunea European. Tratatul de la Amsterdam a enunat explicit principiile constituionale pe care se bazeaz Uniunea: libertatea, democraia, respectul drepturilor omului i libertilor fundamentale, statul de drept. Este important ca rile candidate s recunoasc contribuia mediatorilor i organelor similare n aplicarea acestor principii, a cror respectare este o condiie expres a Tratatului de adeziune la UE. Misiunea Mediatorului european este de a ataca reaua administraie sau cu alte cuvinte administrarea incorect (mauvaise administration). Acest termen nu este definit n nici un text din legislaia primar. De aceea Mediatorul european a propus, dup consultarea mediatorilor naionali din statele membre, urmtoarea definiie: exist o rea administraie cnd un organism public nu acioneaz n conformitate cu o regul de drept
106

n prezent Mediatorul european este P. Nikiforos Diamandouros, fost mediator naional al Greciei. A fost ales de Parlamentul Europei i deine postul ncepnd cu 1 aprilie 2003. 107 Jacob Sderman - Le Mdiateur de lUE et la bonne administration, in Tribune de la Gestion Publique, Bulletin bimestriel pour les praticiens del'administration publique des pays d'Europe centrale et orientale, vol. VI, n. 1-2000, SIGMA-OCDE, Paris

sau un principiu care i este impus108. Aceast definiie este destul de larg pentru c competena mediatorului cuprinde respectul drepturilor fundamentale, principiile dreptului administrativ i buna administraie. n 1997, Parlamentul european a adoptat o rezoluie care aprob aceast definiie. Pentru a proteja eficient drepturile cetenilor, este important explicarea regulilor bunei administraii pentru a ti n ce constau devierile de la aceasta. n iulie 1999, dup o anchet fcut din propria sa iniiativa, Mediatorul european a lansat n dezbatere public un Cod de bun conduit administrativ aplicabil n instituiile i organele comunitare. Codul a fost adoptat la 6 septembrie 2001 de Parlamentul european. Acest cod conine marile principii de drept administrativ european, ca de exemplu legalitatea, dreptul la o ascultare prealabil, proporionalitatea i protecia aspiraiilor legitime. n) Aplicarea de sanciuni administrative Tratatele recunosc Comunitilor o putere direct de sanciune numai n cazuri excepionale. n general, dac sanciunile administrative sunt prevzute de legislaia comunitar, statele membre sunt cele care le pun n aplicare109. Sanciunile aplicate direct de instituiile Uniunii vizeaz n principal domeniul concurenei. Astfel art. 83 TCE par. 2 lit. a), precum i art. III-163 din fosta Constituie[dar si Tratatul de la Lisabona] permite Consiliului s instituie amenzi i restricii pentru a asigura respectarea regulilor Tratatului cu privire la nelegeri i la abuzul de poziie dominant. Comisia este autorizat s aplice amenzi pentru nclcarea unor dispoziii de procedur sau a unor reguli de fond ale dreptului concurenei de ctre ntreprinderi, amenzi care pot ajunge pana la 10% din cifra de afaceri realizat de ntreprindere n exerciiul financiar anterior deciziei110. Obinerea sumelor care reprezint amenzile poate face obiectul unei executri silite realizate de autoritile naionale. Astfel art. III-401 din fosta Constituie prevedea c actele Consiliului de Minitri, ale Comisiei i ale Bncii Centrale Europene care impun o obligaie pecuniar unor persoane, altele dect statele, constituie titlu executoriu. Executarea silit este reglementat prin regulile procedurii civile n vigoare n statul membru pe teritoriul cruia are loc. Formula executorie este anexat deciziei, fr alt control dect cel de verificare a autenticitii deciziei, de ctre autoritatea naional pe care guvernul fiecrui stat membru o desemneaz n acest scop i despre care informeaz Comisia i Curtea de Justiie (art. III401 alin. 2). Dup ndeplinirea acestor formaliti, la cererea prii interesate, acesta poate continua executarea silit prin sesizarea direct a autoritii competente, conform legislaiei naionale (art. III-401 alin. 3). Executarea silit nu poate fi suspendat dect n temeiul unei decizii a Curii de Justiie. Cu toate acestea, controlul regularitii dispoziiilor de executare este de competena jurisdiciilor naionale (art. III-401 alin. 4). Sanciunile administrative aplicate de ctre statele membre vizeaz protejarea intereselor financiare ale Uniunii n derularea politicilor comunitare (n special gestiunea ajutoarelor n cadrul politicii agricole comune)111. Aplicarea acestor sanciuni administrative se bucur de un regim comun n ciuda diversitii practicilor administrative naionale, fiind consacrate prin reglementri comunitare 112 principiul caracterului neretroactiv al deciziei de aplicare a sanciunii, existena unui termen de
108 109

Jacb Soderman, idem Augustin Fuerea - Drept comunitar european. Partea general. Editura All Beck, 2003, p. 183 110 Augustin Fuerea - op. cit. (Drept comunitar european), p. 183. A se vedea i Regulamentul nr. 17 din 1962 (J.O.C.E. din 21.02.1962) 111 Ibidem, p. 184

prescripie de 4 ani, elaborarea unei liste de sanciuni, suspendarea sanciunii atunci cnd este declanat procedura penal etc. 2.3.2. Elementele componente ale Spaiului administrativ european n legislaia secundar A. Reglementri privind mijloacele Juridice de aciune ale administraiei europene (actele administrative) Ne vom referi aici la actele administrative unilaterale i la cele bilaterale (contractele publice). Actele administrative unilaterale Actele administrative unilaterale eman de la instituii ale UE, n temeiul puterii cu care au fost nvestite, pe baza i n vederea executrii tratatelor, a regulamentelor i directivelor. Paul Negulescu arat c organismele internaionale editeaz acte administrative normative, regulamentare (generale, obiective i impersonale) aa cum sunt statule interne de personal113 (se poate da ca exemplu Statutul personalului Bncii Europene de Investiii sau Regulamentul de personal al Institutului de Studii de Securitate al Uniunii Europene J.O.L. 039 du 09/02/2002). De asemenea aceste organisme pot emite subiective, adic acte administrative individuale, care fac aplicarea individual a unei norme generale. Prin aceste din urm acte se pot stabilii, modifica sau suprima situaii juridice individuale. Aa sunt: actele de numire, de avansare, de luare a unor msuri disciplinare sau de revocare a funcionarilor din aceste organisme, procesele verbale de constatare a contraveniilor i prin care se aplic amenzi de ctre funcionarii competeni. La nivelul UE nu exist deocamdat o reglementare de ansamblu a actelor administrative unilaterale. Cadrul general de existen a actului administrativ este esut n jurul principiilor dezvoltate mai ales de Curtea de Justiie European. Deciziile adoptate de Comisie sau Consiliu, izvoare ale dreptului comunitar derivat sunt considerate acte administrative ale Uniunii Europene pentru c adoptarea lor corespunde situaiilor n care administraiile naionale stabilesc n mod obligatoriu pentru ceteni - adoptnd un act administrativ - condiiile de aplicare a unei legi la un caz particular114. Printr-o astfel de decizie, instituiile comunitare pot cere unei ri membre sau unui cetean s acioneze sau s nu acioneze, conferindu-le drepturi sau impunndu-le obligaii. Decizia vizeaz ndeosebi aplicarea prevederilor tratatelor la situaii particulare. Ea este asimilat actelor naionale i constituie, n minile autoritilor comunitare, un instrument de executare concret prin mijloace administrative a dreptului comunitar. O decizie poate stabili, unuia sau mai multor state, un obiectiv a crui realizare trece prin edictarea de msuri naionale cu influen internaional (de exemplu decizia de accelerare a suprimrii unor impozite vamale). Decizia se prezint ca un instrument de
112

a se vedea Regulamentul Consiliului din 18.12.1995 privind protecia intereselor financiare ale Comunitilor (J.O.C.E, nr. L3I2 din 23.12.1995) 113 Paul Neguleseu op. cit., p. 94 114 Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu - Dreptul social european, ed. Fundaiei Romnia de Mine, 2003, p. 87; Florian Coman op. Cit., p. 68; Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - Drept instituional comunitar european, Ediia a IV-a, Editura Actami, Bucureti, 1999, p. 38, 39

legislaie indirect care nu exist fr directiv. Dar, spre deosebire de directiv, decizia este obligatorie n toate elementele ei, nu numai n ce privete rezultatul de atins, statele avnd posibilitatea s aleag numai forma juridic a punerii n aplicare n cadrul ordinii juridice naionale. Curtea European de Justiie a considerat c principalul criteriu de distincie ntre actele (deciziile) administrative i regulamentele normative trebuie cutat n gradul de generalitate a actului n chestiune. Astfel deciziile administrative conin dispoziii care privesc n mod direct i individual subiecte determinate (anumite persoane fizice sau juridice), trstura lor esenial fiind limitarea destinatarilor crora li se adreseaz. Regulamentele normative nu se adreseaz unor destinatari individualizai, desemnai sau identificabili, ele coninnd dispoziii generale i abstracte, cu adresabilitate asupra unei categorii largi de persoane. O asociaie care reprezint o categorie de persoane fizice sau juridice (sindicat, patronat etc.) nu poate fi privit n mod individual de un act care afecteaz interesele generale ale acestei categorii (deci actul care i se adreseaz va avea un caracter normativ). Regulamentele de executare adoptate de Consiliu sau de Comisie, cu abilitarea dat de acesta, edictate n vederea punerii n aplicare a regulamentelor de baz, pot fi echivalate actelor administrative cu caracter normativ. n aprecierea naturii juridice a actelor emise de Consiliu sau Comisie nu se ine seama numai de denumirea oficial a actelor (regulament, directiv, decizie etc.) ci n primul rnd trebuie inut cont de obiectul i coninutul concret al actului. n ceea ce privete procedura de elaborare a actelor administrative, regulile referitoare la formarea i exprimarea voinei instituiilor comunitare sunt stabilite prin tratate i prin interpretrile Curii Europene de Justiie i nu sunt lsate la dispoziia nici unui stat membru i nici a instituiilor ca atare. n elaborarea actului administrativ o parte important o constituie motivarea manifestrii de voin a administraiei. Indiferent de caracterul normativ sau individual actul trebuie motivat de o manier explicit, succint, clar i pertinent pentru ca destinatarul sau destinatarii s poat nelege raionamentele care au determinat emiterea sa (Hotrrea nr. 24/62 a Curii). Actului administrativ, odat adoptat de autoritatea competent, i se aplic principiul intangibilitii, ceea ce constituie un factor esenial pentru securitatea juridic i stabilitatea situaiilor juridice n ordinea comunitar. Respectarea riguroas i absolut a acestui principiu permite obinerea certitudinii c, posterior adoptrii, actul nu poate fi modificat dect cu respectarea regulilor de competen i procedur i c, pe cale de consecin, actul notificat sau publicat constituie o copie exact a actului adoptat, reflectnd fidel voina autoritii competente. Actele administrative cu caracter normativ se semneaz de ctre preedintele instituiei care le adopt, se public n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene i intr n vigoare la data prevzut n textul lor sau, n absena acesteia, n a douzecia zi de la publicare conform art. 254 TCE i art. I-39 din Constituia european. Actele administrative cu caracter individual sunt notificate destinatarilor i produc efecte de la data notificrii. Notificarea se consider realizat de la data la care actul a fost comunicat destinatarului iar acesta a fost n msur s ia cunotin de el. Actele administrative ale instituiilor europene beneficiaz de prezumia de legalitate n absena oricror indicii de natur a pune n discuie aceast legalitate. Prin

hotrrea Algera din 12 iulie 1957 jurisprudena european consacr principiul proporionalitii efectelor nulitii n dreptul administrativ, n raport cu finalitatea legii. Astfel se arat c ilegalitatea parial a unui act administrativ nu justific retragerea actului n ntregime [ci doar a prii care produce, efecte care contravin legii], dect n cazul cnd retragerea prii ilegale ar avea ca efect pierderea justificrii actului astfel emis. Anularea prin hotrre de ctre Curtea European de Justiie a deciziei unei instituii pe motivul existenei unui viciu de procedur cu privire la modalitatea de adoptare a acesteia nu afecteaz actele preparatorii (operaiile administrative prealabile emiterii actului) realizate de alte instituii. Aceste acte pregtitoare pot fi utilizate la emiterea unui alt act administrativ. Actelor administrative li se aplic prezumia de validitate. Toate subiectele de drept comunitar au obligaia de a recunoate deplina eficacitate a actelor instituiilor comunitare atta timp ct nevaliditatea lor nu a fost stabilit de Curtea European de Justiie i de a respecta fora executorie a actelor atta timp ct Curtea nu a decis amnarea execuiei lor. Cu toate acestea un act administrativ lovit de vicii grave i evidente i pierde prezumia de validitate i este considerat ca inexistent. Astfel de acte inexistente sunt de exemplu: un act administrativ care nu fixeaz cu suficient certitudine data exact de la care este susceptibil s produc efecte juridice (data de la care se consider ncorporat n ordinea juridic comunitar), un act care datorit modificrilor succesive crora le-a fcut obiectul si-a pierdut coninutul obligatoriu al motivrii, un act care nu poate fi definit i controlat fr a ne lovi de ambiguitatea ntinderii obligaiilor pe care le impune destinatarilor si, un act care nu identific cu certitudine care a fost autorul versiunii sale definitive. Astfel de acte nu produc nici un fel de efecte juridice i pot fi contestate n afara termenului de recurs administrativ sau jurisdicional. Administraia nu poate suspenda validitatea unui act emis dect printr-o manifestare scris a voinei sale clar i neechivoc. Retragerea unui act administrativ al unei instituii comunitare nu poate rezulta dect dintr-un act al aceleiai instituii care, fie desfiineaz n mod expres o decizie anterioar, fie se substituie precedentei. Curtea a apreciat c retragerea cu titlu retroactiv a unui act legal care confer drepturi subiective sau avantaje similare este contrar principiilor generale de drept. Retragerea actului ilegal este permis dac intervine n anumite condiii strict precizate de Curte: retragerea actului s intervin ntr-un termen rezonabil (un termen de dou luni sau mai mult de la emitere trebuie considerat rezonabil, iar un termen mai mare de doi ani trebuie considerat excesiv - Hotrrea T-20/96), respectarea principiului securitii juridice i respectarea principiului ncrederii legitime a beneficiarului actului care a crezut n aparena de legalitate a acestuia. Momentul determinant de la care se prezum c exist format ncrederea n aparena de legalitate a actului n contiina destinatarului este momentul notificrii actului i nu data adoptrii sau retragerii acestuia. Modificarea sau abrogarea actului administrativ se face de organul competent s l emit, cu excepia cazului n care o reglementare expres confer aceast competen unui alt organ (Hotrrea T-251/00 a celei de a treia camere a Tribunalului de prim instan). Noiunea de act administrativ unilateral nu este neleas n acelai mod n rile membre UE. Astfel, n Frana, Spania, Portugalia, Italia etc. ea nglobeaz actele

regulamentare ca acte individuale, pe cnd n Germania, actele regulamentare nu sunt considerate acte administrative. Contractele publice Legislaia comunitar in acest domeniu are ca scop deschiderea spre concuren a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toate ntreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene. Contractul de concesiune Contractul de concesiune este considerat n general o specie a contractelor publice. La nivel naional concesiunea nu este utilizat in toate statele membre ale UE, iar acolo unde se ntlnete prezint abordri diferite. Astfel n unele ri comunitare concesiunea este neleas ca un privilegiu oarecare, n altele ca un contract de ocupare domenial sau ca un contract de delegare a unei activiti publice. n dreptul comunitar retribuirea concesionarului are loc fie prin dreptul de exploatare a lucrrii, fie prin acest drept, asociat unui pre115. Comunicarea de interpretare a Comisiei cu privire la concesiunile n dreptul comunitar din 29.04.2000 pune accentul n mod deosebit pe respectarea n procedura de alegere a contractantului a principiilor nediscriminrii116, egalitii de tratament, asigurrii transparenei, principiul proporionalitii i ncheierea contractului intuitu personae. Un alt principiu consacrat este cel al recunoaterii mutuale (mutual recognition) care const n faptul c statele membre trebuie s accepte produsele i serviciile furnizate de ctre operatorii economici n alte ri comunitare, dac produsele i serviciile se gsesc la standardele statului care le recepioneaz. Aplicarea acestui principiu la concesiuni implic, n particular, c statul membru n care serviciul este furnizat trebuie s accepte specificaiile tehnice, atestatele, diplomele, certificatele i recunoaterile profesionale obinute ntr-un alt stat membru dac sunt echivalente cu cele din statul unde serviciul este furnizat. Interpretarea Comisiei precizeaz c legislaia UE nu interzice statelor membre s ncheie concesiuni dup metode proprii, dar care trebuie s fie compatibile cu dreptul Comunitar. La nivel naional s-a pus de multe ori problema delimitrii frontierelor dintre logica pieei comune i regimul public intern al fiecrui stat, sau cu alte cuvinte delimitarea frontierei dintre interesele comunitii i interesele naionale 117. n jurisprudena francez s-a subliniat faptul c nu orice concesiune intr n cmpul de referin al Tratatului CEE fiind vorba de o operaiune ce privete o activitate naional la care ia parte, pe deasupra i o autoritate public, regimul su ine de dreptul intern. Nu va exista nici o interferen cu dreptul comunitar, dect atunci cnd concesiunea d natere unor relaii susceptibile de a pune n cauz regulile Pieei comune118, n special condiiile impuse pentru protecia mediului concurenial n Uniune.
115 116

a se vedea Iulian Avram - Contractele de concesiune, Editura Rosetti, Bucureti, 2003, p. 222 este interzis discriminarea concesionarului pe motive de naionalitate, acest lucru fiind prevzut iniial de art. 7 din Tratatul de la Roma, Directiva nr. 77-762 din 21 decembrie 1976 privind coordonarea procedurilor de ncheiere a conveniilor publice de furnituri a impus principiul de nediscriminare n privina naionalitii cocontractantului autoritii publice. 117 Iulian Avram - op. cit., p. 222, 223 118 Brechon-Moulenes, Christine; Lorens, Francois; Bazex, Michael; Guisolphe, Ghyslaine; Auby, Jean-Bernard; Delvolve, Pierre - La concesion de service public face au droit communautaire, Sirey, Paris,

n acelai sens s-a pronunat i Curtea European de Justiie n Hotrrea din 18 iunie 1991 privind concesiunea de drepturi exclusive n materie de radiodifuziune i televiziune dreptul comunitar nu se opune atribuirii unui monopol asupra televiziunii din considerente de interes public, de natur neeconomic. Totui, modalitile de organizare i exerciiu a unui asemenea monopol nu trebuie s creeze vreun prejudiciu dispoziiilor Tratatului n materie de liber circulaie a mrfurilor i a serviciilor, ca i regulile concurenei. Unele state consider c prevederile Directivei 93/37/EEC nu se aplic contractelor ncheiate ntre autoritile publice i alte persoane legale guvernate de dreptul public (contractorul nu poate fi dect o persoan privat). Comisia atrage atenia prin interpretarea sa c potenialul concesionar poate fi att o persoan privat ct i o persoan guvernat de dreptul public (stabiliment public), lucru care rezult din coroborarea art. 3(3) cu art. 3(1) din Directiva 93/37/EEC. n sprijinul acestei interpretri se poate invoca principiul egalitii de tratament a operatorilor publici i privai, n virtutea cruia regulile comunitare se aplic n aceleai condiii ntreprinderilor publice i private119. Curtea de Conturi a Comunitilor Europene analizeaz legalitatea i calitatea managementului financiar (deci inclusiv oportunitatea angajrii unor cheltuieli) bazat pe fondurile UE, n legtur cu formalitile prealabile, ncheierea contractului i monitorizarea executrii acestuia. n raportul menionat mai sus (Joint Research Centre), Curtea critic procedura subconcesionrii, considernd c nu este n concordan cu filosofia legal a contractelor publice (dei directivele nu interzic expres subcontractarea, se consider c selecia fcut de autoritatea public este intuitu personae, n considerarea calitilor personale ale autoritii contractante) i n plus, atrage costuri adiionale. n general se observ c un principiu de drept public n rile europene, imposibilitatea subcontractrii fr acordul expres al autoritii subcontractante120. Achiziiile publice Legislaia n materie opereaz o distincie ntre contractele publice de furnizare de mrfuri, cele de furnizare de servicii i cele de lucrri121. Contractele publice de furnizare de mrfuri sunt reglementate de Directiva 93/36 (O.J. LJ99/1) intrat n vigoare la 14 iunie 1994 i modificat ulterior de Directiva 97/52 (O.J. L328/1). Aceast directiv are n vedere acordarea contractelor de acest tip i nu execuia lor care rmne n continuare sub incidena dreptului naional. De asemenea directiva are ca obiect doar contractele importante, a cror valoare depete suma de 130.000 Euro, n cazul n care este implicat statul sau de 200.000 Euro, n restul cazurilor. Directiva mai solicit evitarea discriminrilor n acordarea contractelor precum i publicarea inteniei de contractare a autoritii publice n Jurnalul Oficial al Comunitii122. Contractele de servicii publice sunt reglementate de Directiva 92/50 cu privire la coordonarea procedurilor de acordare a contractelor de servicii publice (O.J. L209/1) care a intrat n vigoare la 1 iulie 1993 i care a fost amendat in 1998 (O.J. L101/1). Aceast
1992, p. 59 119 J. Vandamme - Interventions publiques et droit communautaire, edition Pedome, 1988, p. 103 120 n Romnia, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor interzice subcontractarea 121 a se vedea i Pierre Mathijsen - op. cit. (Compendiu...), p.448 122 idem, p. 449

directiv se aplic contractelor cu valoare de cel puin 200.000 Euro. Este necesar s se realizeze o distincie ntre serviciile prioritate - crora li se aplic toate cerinele prevzute n Directiv - i serviciile neprioritare (ca de exemplu serviciile de formare cultural), care sunt acoperite doar de un sistem de supraveghere123. Contractele de lucrri publice sunt reglementate de dou directive - Directiva 71/305 (O.J. L185/5) modificat de Directiva 89/440 (O.J. L210/1) i Directiva 93/4 (O.J. L38/31) - care au fost modificate n 1993124. Aceste reglementri se aplic numai contractelor de lucrri publice a cror valoare este mai mare de 5 milioane Euro. Domeniile cu privire la ap, energie, transporturi i telecomunicaii constituie sectoare separate care se bucur de o reglementare proprie, distinct de regulile analizate mai sus. Pentru contractele publice de furnizare de mrfuri, de servicii i de lucrri publice n aceste domenii exist Directiva 93/38 asupra procedurii de achiziii a entitilor care opereaz n sectoarele de ap, energie, transporturi i telecomunicaii (O.J. L 199/89). Sub incidena acestei directive cad doar contractele a cror valoare este mai mare dect pragul de aplicabilitate menionat n cuprinsul reglementrii (astfel de exemplu n sectorul de telecomunicaii pragul pentru furnizarea de mrfuri este de 600.000 Euro, iar n celelalte sectoare este de 300.000 Euro). n aceste domenii de excepie, care beneficiaz de o reglementare special regulile sunt mai puin stricte: nu este obligatorie publicarea fiecrui contract i exist mai multe posibiliti de acordare a contractelor: licitaie deschis, contracte restricionate i negociate125. n 1987, prin Decizia 87/305 (O.J. L152/32) Comisia a nfiinat un Comitet Consultativ cu privire la procedura de deschidere a achiziiilor publice. n 2001 Comisia a publicat o Comunicare interpretativ asupra dreptului comunitar aplicabil achiziiilor publice i asupra posibilitilor de integrare a aspectelor sociale n achiziiile publice (O.J. C 333/27) precum i o Comunicare referitoare la integrarea aspectelor de mediu (O.J. C 333/12)126. La nivelul rilor membre, tehnica contractual este utilizat ca mod de aciune administrativ, n diferite variante. n unele state precum Frana, Italia, Spania, Portugalia, noiunea de contract administrativ permite administraiei s-i conserve prerogative de putere public. n aceste state administraia i-a creat propriile jurisdicii administrative, scpnd de sub tutela curilor ordinare. Promotorul teoriei contractelor administrative a fost Consiliul de Stat din Frana care prin jurisprudena sa de la sfritul sec XIX (avizul Consiliului de Stat din 18 martie 1888, hotrrea Therond din 4 martie 1910) a subliniat caracterul exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun al unor clauze din unele contracte ncheiate de administraie cu persoane particulare; s-a vorbit astfel despre contracte sui generis n care elementul contractual era dublat i chiar dominat de elementul de putere public. Doctrina francez, ncepnd cu Laferriere (Traite de la juridiction administrative et du recours contencieux din 1886) beneficiind de aportul deosebit al lui Gaston Jeze (Les contrats administratifs de l'Etat, des departements, des communes et des etablissementes publics din 1927) i de lucrarea excepional a lui Andre de Laubadere (Traite theorique et pratique des contrats administratifs, 1956) a dezvoltat permanent aceast teorie cutnd sa gndeasc mereu criterii ct mai adecvate
123 124

ibidem, p. 449 prin Directiva 93/37 (O. J. L199/54) amendat de Directiva 97/52 (O. J. L328/1) 125 Pierre Mathijsen - op. cit. (Compediu...), p. 450 126 ibidem, p. 450

pentru delimitarea acestor contracte i autonomizarea lor n raport cu contractele de drept civil sau comercial. n alte ri primeaz contractul de drept privat, administraia nebeneficiind n mod tradiional de prerogative derogatorii de la dreptul comun i fiind supus judectorului ordinar (Marea Britanie)127. Pe ansamblu se poate observa c, cu toate c dezvoltarea procedeului contractual apare inegal de la o ar la alta, asistm astzi la o expansiune continu a tehnicii contractuale, chiar i ntre persoanele juridice de drept public. Aceasta n contextul general n care se vorbete despre trecerea de la Old Public Administration (bazat pe modelul clasic weberian) la New Public Management (NPM), ca factor de convergen ntre administraiile europene, bazat externalizarea activitilor cu caracter comercial prin contracte administrative sau de drept comercial. B. Reglementri privind mijloacele de personal: funcia public din instituiile comunitare Statutul funcionarilor comunitari se aplic desigur doar n instituiile comunitare. Vom discuta cteva idei legate de acesta, dat fiind rolul su de potenial model, de structurare asupra unor cerine minime pe care trebuie s le ndeplineasc funcia public din rile candidate la aderare. Anticipm astfel conturarea unei convergene n funcia public din rile membre, mprtirea unor principii comune de organizare care s contureze n viitor un Spaiu administrativ comun al funciei publice. Statutul funcionarilor comunitilor europene a fost adoptat prin Regulamentul comun CEE, CECA i CEEA nr. 259/68 din 29 februarie 1968 (publicat n J.O.C.E nr. L 56 din 4.03.1968), modificat de peste 70 de ori pn n prezent. Anterior fiecare comunitate avea un statut propriu. Acest Statut este format din patru pri128: o prim parte este consacrat Statutului funcionarilor comunitari i are un numr de unsprezece anexe. Se prevd aici drepturile i obligaiile funcionarilor, elementele carierei funcionarului (modalitatea de recrutare, notarea, avansarea, promovarea, modalitile de ncetare a funciei), condiiile de munc ale funcionarului (durata lucrului, concediile), regimul pecuniar i avantajele sociale ale funcionarului (remuneraia, rambursarea cheltuielilor, securitatea social, pensiile, recuperarea sumelor ncasate pe nedrept, subrogarea Comunitilor), regimul disciplinar i cile de recurs. a doua parte este consacrat regimului aplicabil altor categorii de ageni europeni a treia parte cuprinde alte reglementri aplicabile funcionarilor i agenilor Comunitilor Europene a patra parte cuprinde reglementari luate de comun acord de instituiile Comunitilor Europene i aplicabile funcionarilor i altor ageni comunitari. Intervenia unei reglementari cu valoare de statut a avut ca efect faptul c a plasat funcia public comunitar n categoria funciilor publice aa-zis nchise, funcionarul public avnd astfel o situaie legal i reglementar bazat pe premisele permanenei
127

n rile anglo-saxone, administraia, sub rezerva important a vechii sale iresponsabiliti, se gsete plasat (n principiu) n faa curilor de justiie ordinare, pe acelai picior ca i particularii, trebuind s asculte de interveniile judectorului a se vedea n acest sens Ioan Alexandru Administraia Public. Teorii. Realiti. Perspective, Ed a II-a, Ed. Lumina Lex, 2001, p. 538-547 128 a se vedea Constana Clinoiu, Verginia Vedinas - Teoria funciei publice comunitare, Ed. Lumina Lex, 1999, p. 12

funciei i existenei unei ierarhii administrative. Se consacr astfel sistemul de carier n funcia public european. La nivel naional, trebuie observat c noiunea de carier prevaleaz n diverse state europene (Frana, Spania, Germania, Italia etc.) 129. Ea comport ideea c funcionarul public aflat n serviciul statului sau al unei colectiviti locale se gsete ntro situaie statutar (legal i impersonal) care i asigur anse rezonabile de promovare de-a lungul vieii sale profesionale i garanii suficiente privind securitatea activitii sale. Astfel avansrile se fac dup anumite reguli (concurs intern, tabele de avansare) i sanciunile disciplinare sunt reglementate cu rigoare. Din contr, n alte ri (Marea Britanie, Olanda, Belgia etc.), noiunea de activitate o domin pe aceea de carier organizat (sistemul de tip post). Astfel agentul este recrutat pentru a ocupa un loc de munc determinat i nu pentru a rmne n snul unei ierarhii de-a lungul creia ar urma s urce. De altfel unele state nici nu rein concepia de funcie public, ci o prefer pe aceea de civil service sau civil servant (Marea Britanie). Organizarea funciei publice comunitare. Funcionarul comunitar este persoana care a fost numit ntr-un post permanent al unei instituii a Comunitilor, printr-un act scris de ctre autoritatea investit cu competena de numire. Art. 5 din Statut prevede c funciile pe care le relev prezentul statut sunt clasate, din punct de vedere al naturii i al nivelului funciilor crora le corespund n patru categorii desemnate n ordine ierarhic descresctoare de la literele A, B, C i D. Constatm astfel c funcionarii europeni sunt mprii n patru categorii130: Categoria A - comport opt grade grupate n funcii desfurate pe dou gradaii, cuprinznd funcii de direcie, de concepie i de studiu. Pentru ocuparea acestor funcii se cer cunotine de nivel universitar i/sau o experien profesional de nivel echivalent. Funcionarii din aceast categorie au ca misiune elaborarea politicilor, pregtirea proiectelor actelor juridice i a raporturilor i aplicarea legislaiei comunitare. Funciile de direcie sunt asigurate de: directori generali (A1), directori (A2), efi de divizie (A3). Categoria B cuprinde cinci grade regrupate n funcii desfurate pe dou gradaii i corespund funciilor de aplicare i ncadrare care necesit cunotine de nivel de nvmnt secundar sau experien profesionala de nivel echivalent. Aceast categoric i cuprinde pe cei care primesc i analizeaz informaiile necesare fie pentru elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru a supraveghea i a face s fie respectat legislaia. Categoria C cuprinde tot cinci grade, regrupate n funcii desfurate pe dou gradaii. Cuprinde funciile de execuie care necesit cunotine de nvmnt de nivel mediu sau o experiena profesional de nivel echivalent. Aici se regsesc cei care ndeplinesc misiuni de secretariat i arhiv. Categoria D cuprinde doar patru grade regrupate n funcii desfurate pe dou gradaii i i corespund funciile de serviciu care necesit cunotine de nivel de nvmnt primar, eventual completate de cunotine tehnice

129

I. Alexandru - Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, Ediia a II-a, ed. Lumina Lex, 2001, p. 612-613 130 a se vedea n acest sens Constana Clinoiu, Verginia Vedinas - op. cit., p. 24-26

 Categoria LA cuprinde interpreii i traductorii. Acetia sunt grupai n ase grade, asimilate gradaiilor de la 3 la 8 de la categoria A i regrupate pe funcii desfurate pe dou gradaii. Statutul consacra norma de principiu potrivit creia funcionarii aparinnd aceleiai categorii sunt supui condiiilor identice de recrutare i de derulare a carierei. Recrutarea i promovarea funcionarilor comunitari sunt dominate de principiul concursului, care admite anumite excepii, n cazurile expres i limitativ prevzute de Statut (specialia generalibus derogant). Astfel art. 29 pct. 2 din Statut prevede c ,,o alt procedur de recrutare dect prin concurs poate fi adaptat de ctre autoritatea nvestit cu putere de numire pentru recrutarea funcionarilor pentru gradele A1 i A2 (directori generali, directori), precum i, n cazuri excepionale, pentru posturi care necesit calificri speciale. Pe lng aceste lucruri trebuie remarcat faptul c vechimea atrage n mod automat avansarea n funcie. Astfel prin articolul 44 se instituie principiul potrivit cruia funcionarul care a mplinit doi ani de vechime ntr-un ealon aparinnd gradului su este n mod automat avansat n ealonul urmtor acestui grad. Principiile funciei publice comunitare Vom sublinia aici faptul c drepturile i ndatoririle funcionarului public european sunt guvernate de urmtoarele principii: 1. necesitatea realizrii unei independene absolute a funcionarului public fa de orice guvern, autoritate, organizaie sau persoan exterioar instituiei sale - art. 11 alin. 1 din Statut 2. necesitatea de a asigura independena fa de statele membre ai cror naionali sunt 3. funcionarul trebuie s-i realizeze atribuiile i s-i regleze conduita exclusiv n vederea realizrii intereselor Comunitilor 4. privilegiile i imunitile sunt conferite funcionarilor exclusiv n interesul Comunitilor (ART. 23, 24) 5. funcionarii se gsesc n permanen la dispoziia instituiei (fr ca n acest mod s poat depi durata maxim de 42 de ore de serviciu/sptmn) 6. funcionarii sunt antrenai n pregtirea reglementrilor crora li se supun i n punerea lor n practic. Aceste principii se regsesc de cele mai multe ori transpuse i la nivelul funciilor publice naionale, tendina fiind evident ctre independena i profesionalizarea celor antrenai n pregtirea, adoptarea i executarea deciziilor administrative.

Bibliografie selectiv:

Ioan Alexandru - Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective. Ediia a II-a, Ed. Lumina Lex, 2001- Partea a cincia, Capitolul III - Administraia public i integrarea european, p. 601-646 Augustin Fuerea coord. - Studii de impact II. Evaluarea gradului de concordan a legislaiei romne cu acquis-ul comunitar, la nivelul anului 2002, pe capitole de negociere, Institutul European din Romnia, 2004, p. 9-19, cu privire la gradul de transpunere a acquis-ului comunitar i la gradul de compatibilitate a actelor normative care transpun acquis-ul comunitar Constana Clinoiu, Verginia Vedina - Teoria funciei publice comunitare, Ed. Lumina Lex, 1999, Capitolul II - Cariera funcionarului comunitar, Capitolul III - Drepturile i ndatoririle funcionarului public european, p. 28-102 Iulian Avram - Contractele de concesiune, Editura Rosetti, 2003, Capitolul XII - Concesiunile n dreptul comunitar, p. 216-228
Tem de reflexie: Ce se nelege prin spaiu administrativ european? Teste: 1. Definii spaiul administrativ european 2. Care sunt factorii care pot avea un rol n convergena administrativ european? Rspunsuri i comentarii la teste: 1. Spaiul administrativ european este acel spaiu guvernat de un set de principii legale (uniune fondat pe drept, existena instituiilor democratice, respectarea drepturilor omului) n care normele i regulamentele sunt respectate uniform, ntr-un teritoriu acoperit de o constituie votat de statele componente. 2. Factorii care pot avea un rol n convergena administrativ european sunt: Tratatele CE i legislaia secundar de implementare a lor; Contactul constant dintre oficialii statelor membre i dintre acetia i cei ai Comunitii Europene; Curtea European de Justiie ca formator al principiilor administrative comune n Uniunea European;

ntreptrunderea legislaiei Comunitii Europene n sistemele naionale; Atractivitatea sau impunerea modelelor superioare.

Capitolul 3 Principiile generale ale dreptului administrativ european Cuprins: Obiectiv general

Obiective operaionale Explicaii introductive ncredere i previzibilitate Deschidere i transparen Rspunderea delictual a administraiei comunitare Eficien i eficacitate Bibliografie selectiv Tem de reflexie Teste Rspunsuri i comentarii la teste

Obiectiv general: Definirea i analizarea principiilor generale ale dreptului administrativ european. Obiective operaionale: nsuirea acestor noiuni i principii i aplicarea acestora n dreptul intern. 3.1. Explicaii introductive n unele ri ca Belgia, Frana, Grecia, Irlanda i Marea Britanie se observ c principiile generale ale dreptului administrativ, menite s fixeze standarde i s sugereze un model comportamental al funcionarilor publici, apar risipite n diferite pri ale legislaiei n vigoare, n diferite acte ale parlamentului, pri specifice ale legislaiei delegate sau la curile judectoreti care se pronun n litigii care implic administraia public. Spre deosebire de acestea, alte ri au impus codificri generale n ceea ce privete procedura administrativ, cu scopul de a sistematiza aceste principii. Astfel au procedat Austria (din 1925), Belgia (1979), Danemarca (1985), Germania (1976), Ungaria (1957), Olanda (1994), Polonia (1960), Portugalia (1991) i Spania (1958). La nivel naional aceste principii sunt incluse n instituii i proceduri administrative de la toate nivelurile. Actorii sectorului public sunt obligai prin lege s se conformeze acestor principii legale, respectarea lor fiind controlat de corpuri de control independente, sisteme de justiie i fore judicioase, scrutine parlamentare i n unele cazuri, de persoane individuale autorizate131. La nivel european trebuie semnalat faptul c majoritatea principiilor generale ale dreptului administrativ au fost elaborate de Curtea European de Justiie. Curtea nu a definit ns conceptul de principiu general de drept. O mare varietate de terminologii sunt utilizate att n literatur, ct i n jurisprudena Curii. n parte, diferenele se refer la alegerea cuvintelor132, spre exemplu Curtea i Avocatul General utilizeaz diverse exprimri, cum ar fi: regula general acceptat, principiu general acceptat, principiu de baz al dreptului, principiu fundamental, principiu general etc.
131 132

a se vedea n acest sens Sigma nr. 27, OECD - Principles for Public Administration Originea diferenelor terminologice s-ar putea afla n problemele pe care le ridic traducerea deciziilor ntr-o alt limb

n doctrin, n diferite analize, apar puncte de vedere contradictorii asupra bazei i a statutului principiilor generale de drept133. Aceste diferene conceptuale pot fi relevante pentru aplicarea principiilor generale de drept. Exist totui un acord c principiile generale sunt de mare importan n jurisprudena Curii pentru a umple golurile de reglementare i ca ajutoare n interpretarea legislaiei comunitare. Acesta este rezultatul faptului c elementele ordinii legale europene sunt parte a unui proiect aflat nc n construcie, care, dat fiind sensibilitatea sa la progresul integrrii conine lacune i cere o interpretare extensiv134. n recunoaterea acestui fapt, Curtea a evitat s-i asume sarcina unei clasificri precise a principiilor generale de drept pentru a reine flexibilitatea pe care o necesit n scopul de a fi capabil s decid asupra problemelor substaniale care vin naintea sa, indiferent de divergenele terminologice. Principiile deduse de Curte pot fi sistematizate n patru grupe: 1) ncredere i previzibilitate; 2) deschidere i transparen; 3) responsabilitate; 4) eficien i eficacitate. Principiile dreptului administraiei publice i cele ale serviciului public sunt de multe ori greu de definit, uneori aprnd ntr-o oarecare antinomie. Astfel, eficiena pare a fi inexistent n unele proceduri; loialitatea fa de guvern pare a fi n opoziie cu integritatea profesional i cu neutralitatea politic; unele decizii par a fi luate uneori n afara legislaiei pozitive etc. De aceea, doctrina se refer la existena unor concepte oarbe legate de natura eluziv a principiilor administraiei publice. Conceptele oarbe sunt concepte frecvente, cu coninut eluziv sau chiar principii vagi care sunt emise i redefinite de ctre curile judectoreti sau de alte autoriti publice avizate, n cazuri particulare135. Aceast lips de claritate provoac numeroase dispute legale, supuse spre judecat curilor de justiie, care trebuie s coreleze propriile definiii emise anterior cu valorile sociale i cu percepiile care evolueaz n timp. n consecin, conturul conceptual al acestor principii rmne neclar n mod permanent. Conceptele oarbe sunt, n consecin, acelea de bun credin, rezonabilitate, de urmrire a binelui general i de loialitate. Virtual, toate principiile legale pot fi catalogate drept concepte oarbe. ncercrile de a asigura detaliul n aceste aspecte eluzive tinde s duc la inconsisten i contradicie. Contradicia i discrepana cauzeaz de asemenea dificulti n actualizarea principiilor, prin afectarea influenelor legale. Din perspectiva legal, apelarea la principiile oarbe pare potrivit, datorit maleabilitii acestora n situaii disparate. ns, din punct de vedere al comportamentului funcionarilor publici i al autoritilor publice, apare necesitatea dezvoltrii principiilor generale stabilite de Curte printr-o doctrin specific. O problem care s-a pus n doctrina european, a fost aceea a autenticitii principiilor generale de drept administrativ stabilite de Curtea de Justiie European. n fapt, s-a discutat dac aceste principii posed o direct autenticitate ca surse independente de drept comunitar sau dac nu cumva ele pot avea doar o autenticitate subordonat, n msura n care sunt recunoscute de dreptul scris136. Astzi se apreciaz c principiile de drept, indiferent de autenticitatea lor ca originar sau derivat din surse de drept, trebuie aplicate de
133

De exemplu, B. J. Boulois - Drept internaional al Comunitilor Europene, p. 153 i urm., care distinge ntre principii inerente oricrui sistem de drept organizat, principii generale comune dreptului n statele membre i principii deduse din natura Comunitilor, SEW, 1983, p. 514 i 515 134 I. Jinga Uniunea European, realiti i perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999 135 Sigma Paper no. 27 136 a se vedea Ioan Alexandru - Drept administrativ comparat, Ed a II-a revzut i adugit, Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 338-340

instituiile comunitare, Curtea putnd s condamne o nclcare a acestor principii, la fel ca pe oricare alt norm scris. Conturarea unor principii de drept prin metoda induciei pornind de la cazurile particulare judecate i aplicarea lor ulterioar n activitatea administrativ, nu este doar o problem a Curii ci i a administraiei comunitare i a legislativului comunitar. Prin practica continua, autoritile administrative pot da substan real principiilor de drept, fcndu-le legale efectiv deasupra i peste cazurile individuale, de vreme ce principiul c administraia poate s se oblige pe sine se aplic i n dreptul european. ns fora obligatorie a unor asemenea practici este mai mic dect cea a deciziilor Curii, de vreme ce orice articulare a unui principiu n cadrul administraiei este supus unui control ulterior din partea Curii137. Dincolo de orice divergene jurisprudeniale i cutumiare, se recunoate c este n sarcina legislatorilor comunitari s faciliteze aplicarea pozitiv a principiilor generale de drept. Dac, de exemplu, legislativul trebuie s decid dezvoltarea unor reguli generale pentru adoptarea i revocarea actelor administrative n cursul implementrii politicilor comunitare, la fel ca i Curtea, va fi obligat s fac o evaluare a principiului legalitii administraiei, pe de o parte, i al proteciei drepturilor legitime, pe de alt parte. n msura n care legislativul nu a acionat, rmne totui o problem a Curii s asigure substana acestor principii, pentru a evita o denegare de justiie. Altfel spus soluiile principiale ale Curii sunt provizorii pn cnd legislativul va adopta o soluie (identic sau diferit de soluia Curii) prin care va pune capt vidului legislativ. Att timp ct legislativul nu a luat nici o decizie, regula adoptat de Curte continu s se aplice, pn cnd Curtea nsi o nlocuiete sau o mbuntete. n Uniune exist un edificiu ierarhic foarte complex de norme i tipuri de activitate; problema care se ridic cu privire la fiecare din acestea este: cum trebuie s opereze principiile generale de drept ca standarde ale legalitii n raport cu care trebuie s fie aplicate. Edificiul are n vrf dreptul primar, care este astzi privit ca fiind de natur constituional138. Sub acesta sunt regulamentele Consiliului, pe care Consiliul le-a adoptat direct, pe baza legii primare. Mai mult, Comisia - de asemenea - are puteri ca n anumite circumstane s adopte reguli normative cu aplicare general139. n acest context exist pe de o parte prevederi care autorizeaz Comisia s acioneze din proprie iniiativ; alte autorizri conin anumite limitri de aciune, n particular acelea care sunt supuse aa-

137

astfel n Hotrrea 131/84 Curtea nu a acordat for juridic unei practici a Consiliului, constnd n adoptarea actelor legislative ntr-un anumit domeniu pe o dubl baz juridic, considernd c nu se poate deroga astfel de la regulile tratatelor. O astfel de practic nu poate, prin urmare s creeze un precedent legnd instituiile Comunitii n ceea ce privete determinarea bazei juridice corecte. 138 Asupra acestei probleme, n detaliu J. Schwarze, n Eine Verfassung fur Europa, Baden-Baden, 1984; de asemenea, opiniile lui E. Stein, G. Casper, pe tema Constituia european n curs de formare, n Societatea american de drept internaional, Darea de seam a celei de-a 72-a ntlniri anuale, Washington, 1978, p. 166 i urm. Walter Hallstein n celebrul su discurs n faa Parlamentului European din 17 octombrie 1962 (vezi Bul. 11-1962, 5 i urm.) vorbise deja despre problemele constituionale ale E.E.C.. n particular a se vedea principiile consacrate n Constituia pentru Europa, varianta final adoptat la summitul de la Bruxelles din iunie 2004. 139 Este clar din jurispruden (procesele 188-190/80 (directiva de transparen), 1982, E.C.R., 2545), c nu numai Consiliul are o putere autonom de legiferare, Comisia avnd doar autoritate de supervizare i implementare. Prevederi specifice ale Tratatului, cum ar fi art. 90 E.E.C., pot, de asemenea, permite Comisiei puteri de legiferare.

numitelor proceduri administrative sau ale Comitetelor de reglementare. Pe de alt parte, Comisia poate, de asemenea, s adopte acte administrative sub forma deciziilor individuale. Pe de alt parte, principiile generale de drept dezvluie o varietate de structuri. Exista, mai nti, cele despre care se poate spune c sunt reguli generale care sunt considerate ca rezonabile i care deriv din chiar principiul dreptii. Alte principii de drept au un grad ridicat de specificitate. Acestea din urm pot include deducii din norme generale care pot, n anumite circumstane, s fie n conflict i care sunt aplicabile doar ntr-o sfer circumscris i ngust. ntre aceste dou extreme exist numeroase forme mixte. De aceea apare ca necesar s facem cteva observaii asupra relaiei dintre aceste dou grupe de principii, raportndu-le una la alta. Cteva principii generale de drept sunt doar de aplicare subordonat, ceea ce nseamn c ele sunt fcute n particular pentru a umple goluri ale legii, reprezentnd o faet tipic i de dorit a ordinii legale comunitare. Este clar c un apel mai mult sau mai puin arbitrar la principiile generale de drept nu poate trece peste sau s abroge o prevedere legal aplicat exact la problema n discuie, dac aceasta nu face ea nsi obiect de contestare n temeiuri legale. Pe de alt parte, aceasta nu nseamn c normele scrise nu trebuie judecate n raport cu standardele stabilite de principiile generale de drept. Din contr, n multe cazuri, Curtea Europeana de Justiie a examinat dac acte normative specifice ale Comisiei sau ale Consiliului sunt sau nu compatibile cu principii de drept crora le-au acordat statut constituional. Este deci foarte dificil a dezvolta reguli cu aplicaie general, care s mearg dincolo de aceste observaii de baz. Aceti factori decisivi sunt: structura i nelesul fiecrui principiu individual de drept. Factorii decisivi determin relaia fiecrui principiu cu regulile scrise ale dreptului comunitar n cadrul ierarhiei normelor din ordinea legal a Comunitii. Cu toate acestea, este de conceput ca un anumit principiu general de drept, cu o sfer substanial insuficient conturat, s aib att statut constituional, ct i statut de principiu al dreptului administrativ140. O problem controversat analizat n acest context este dac i n ce msur principiile de drept comunitar pot constitui un standard fa de care aciunea administrativ din statele membre poate fi msurat. Pentru a ntreprinde un studiu tiinific asupra unei categorii de probleme sociale, trebuie s abordam mai nti fixarea metodei de studiu, adic determinarea procedeelor de cercetare i de raionare cele mai adecvate studiului acestor probleme i care s permit examinarea n profunzime a faptelor sociale, att de variate i multiforme, prin introducerea unui principiu de unitate i de ordine141. Metoda recomandabil nu poate s difere de cea consacrat altor ramuri de drept public142. Prin urmare va trebui s abordm o munc de observare i de analiz. Trebuie s fie examinate manifestrile vieii juridice care coordoneaz administraia pentru a desprinde principiile graie crora se asigur raporturile ntre Uniune, state i indivizi. Pe de alt parte abordarea metodologic a dreptului administrativ european trebuie s aib n centru principiul
140

Asupra statutului i gradului variat de concretizare a principiilor privind aplicarea normei de drept n dreptul public, vezi K. Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, ediia a 15-a, Heidelberg, 1985, para 185 141 Paul Negulescu - op. cit., p. 28 142 idem

funcionalitii care caut adevrul n spatele etichetelor, ncercnd s identifice substana drepturilor, puterilor i obligaiilor legale recunoscute i impuse n diferite sisteme de drept. Prin aplicarea induciei putem ajunge, cu prudena de rigoare, la concluzii generale i la formularea principiilor. Aceste principii trebuie s poat fi aplicate la cazurile noi, create de viaa social i pe care legislatorul nu le-a prevzut, innd cont c scopul oricrui raionament juridic este de a gsi soluii ntr-un conflict uman. n acest studiu nu trebuie pierdut contactul cu realitile sociale care pot da rspunsul la necesitatea crerii serviciilor administrative europene i a principiilor care le guverneaz. Studierea realitii sociale permite n principiu constatarea interdependenei i necesitatea cooperrii ntre state, indivizi i Uniune fcnd posibil crearea organismelor destinate s satisfac aceste nevoi i a principiilor de organizare i funcionare a lor. innd cont de aceste observaii, n cele ce urmeaz vom dezvolta cteva metode de determinare a coninutului principiilor generale. Teoria minimal. Unii autori au avansat ideea c principiile generale de drept se aplic n dreptul comunitar numai dac au un statut valabil de lege ori dac sunt recunoscute ca instituii legale n fiecare din ordinile legale participante n acelai fel143. Aceast concepie ajunge la o soluie minimal pentru c n acest mod msura dreptului comunitar n acest domeniu este redus la cel mai mic numitor comun. Un dezavantaj n plus al acestei teorii este c o modificare a dreptului unui stat membru trebuie s aib o consecin automat asupra dreptului comunitar. Este dificil corelarea acestei concluzii cu poziia care a fost unanim acceptat, conform creia ordinea legal a Uniunii este o ordine legal autonom care este n principiu independent de ordinea legal a statelor membre. Teoria maximal. Conform acestei teorii dreptul comunitar trebuie s ncorporeze prevederile statelor membre care ofer cea mai larg protecie a individului. O asemenea teorie face imposibil o cutare imparial a celei mai bune soluii pentru Uniune, indiferent de ntrebare, prin ea nsi dificil de rspuns, la care dreptul naional, lund n considerare caracteristicile speciale i cerinele funcionale ale Uniunii, deine de fapt cea mai progresist soluie la problemele de protejare a drepturilor individuale. Datorit acestor dezavantaje, cele dou teorii, minimal i maximal, sunt rar aplicate n practic. Astzi sunt susinute n special dou puncte de vedere diferite, o teorie a consensului i o teorie a comparrii. Teoria consensului. Aceast teorie sugereaz c principiile generale de drept trebuie s fie recunoscute cnd ntr-o problem legal particular exist un consens n soluiile adoptate n legislaiile naionale diferite. Mai problematic i n disput chiar printre acei care susin acest punct de vedere, este chestiunea asupra gradului n care exist temei comun n legislaiile naionale. Unii propun c principiile relevante ale dreptului comunitar trebuie introduse n toate legislaiile naionale cel puin n forma lor cea mai general. Alii cred c o anumit similitudine sau un anumit grad de suprapunere vor fi suficiente. Teoria comparaiei evaluative. Este foarte larg acceptat c o abordare corect pentru a determina principii generale de drept implic o comparaie evaluativ a drepturilor. Aceasta nseamn c nu este necesar s existe legi sau principii legale comparabile n toate statele membre, pentru a fi dedus un principiu european de drept administrativ. Aceast abordare pare s fie urmat de ctre Curtea European de Justiie n deciziile sale, pentru c

143

J. Schwarze - op. cit. (European Administrative Law), p. 71 i urm

ea a aplicat principii generale de drept ntr-o varietate de cazuri, chiar cnd Avocatul General nu a putut gsi reguli comparabile n toate statele membre144. Cei care avanseaz aceast ultim teorie sugereaz c pentru determinarea substanei principiilor generale de drept trebuie adoptat n principal o evaluare echilibrat a rezultatelor unei analize comparate a acestora. n conformitate cu acest punct de vedere, un principiu general de drept nu este cel care apare n forme similare n majoritatea legislaiilor. Un principiu general de drept este mai curnd cel care reprezint soluia cea mai bun bazat pe o analiz critic a soluiilor diverse oferite, ce rezult dintr-o analiz comparativ145. Aceasta ridic ns problema, cum putem distinge soluia cea mai bun? Punctul de plecare ar trebui s fie, n opinia autorilor implicai n aceast dezbatere, aprecierea c dreptul comunitar reprezint o ordine legal autonom. Astfel, exist o prezumie n favoarea coerenei ordinii legale comunitare. n consecin, principiul legal cel mai bun urmnd unei analize comparative, este cel care apare ca fiind cel mai compatibil cu ordinea legal a dreptului comunitar i care corespunde ct mai aproape capacitii funcionale i scopurilor Uniunii. Aceast abordare este avansat i de Curte, fiind n mod special evideniat n deciziile sale asupra drepturilor fundamentale. Astfel, n numeroase cazuri, Curtea a accentuat c att timp ct se orienteaz n recunoaterea drepturilor fundamentale comunitare dup tradiia constituional comun statelor membre, aceste principii trebuie s fie compatibile cu structura i obiectivele Comunitii146. Criteriul necesitnd ca principiile s fie adecvate cerinelor integrrii se aplic n mod egal i la determinarea pe baze comparative a principiilor generale de drept administrativ. Preocuparea major n domeniu este de a reconcilia drepturile individuale legale la protecie cu cerinele unei efective i eficiente administraii a Comunitii. De aceea, de multe ori, Curtea a luat n considerare, alturi de interesul ceteanului de protecie prin lege i aanumitele raiuni administrative147. 3.2. ncredere i previzibilitate Aceste deziderate mai pot fi identificate prin certitudine i securitate juridic n aciunile i deciziile administrative. Aceste principii vizeaz n fapt eradicarea arbitrariului din afacerile publice. Un principiu care pledeaz n favoarea ncrederii i previzibilitii este principiul administraiei prin lege sau al legalitii administraiei. Autoritile publice ajung la anumite decizii respectnd regulile i principiile generale, aplicate imparial (principiul nediscriminrii) oricrei persoane care le adreseaz o cerere. Administraia public trebuie s decid n funcie de legile n vigoare i de criteriile interpretative stabilite de curile de justiie, fr a lua n considerare vreun alt aspect. Litera legii se opune puterii arbitrare, relaionrii sau oricrei alte devieri. Acest principiu
144

Vezi n detaliu M. Akehurst - Aplicarea principiilor generale de drept de ctre Curtea de Justiie a Comunitilor Europene, 1981, p. 29 i urm., p. 32-40, cu referiri la jurispruden 145 J. Schwarze - op. cit. (European Administrative Law), subsol 102 i p. 222 146 Cazul 11/70, E.C.R., 1125-1134. Asupra jurisprudenei ulterioare a Curii n acest domeniu, vezi J. Schwarze, op. cit., 1986, p. 293 i urm 147 Cazul 39/84, Maizena GmbH mpotriva HZA Hamburg-Jonas, para 22, cu privire la deducerea sumelor compensatorii monetare pltite pentru produsul de baz n scopul calculrii sumelor compensatorii monetare pentru produsul secundar

jurisprudenial este preluat de Codul european al bunei conduite administrative din 2001, care n art. 4 intitulat Legitimitatea prevede c Funcionarul public comunitar acioneaz conform dreptului i aplic regulile i procedurile nscrise n legislaia comunitar. El vegheaz n special ca deciziile care afecteaz drepturile i interesele persoanelor s aib o baza juridic iar coninutul lor s fie conform dreptului. Principiul legalitii are legtur cu principiul conform cruia o autoritate public nu este investit n mod normal cu o putere de decizie exclusiv, aceasta fiind n contradicie cu legile n vigoare. Acest principiu este considerat a avea la baz doctrina francez care vorbete despre preeminence des actes reglementaires sur les actes individueles dune meme autorite publique148. O alt noiune legat de legalitate este i aceea a competenei legate. Astfel, autoritile publice pot decide numai asupra unor probleme aflate n jurisdicia lor legal. Competena nseamn o colecie de atribuii prestabilite legal n vederea bunei funcionri a serviciului public, n virtutea creia funcionarul poate decide asupra unei probleme de interes public, lucru care nu numai c autorizeaz persoana n cauz s ia o decizie, dar o i oblig s-i asume responsabilitatea pentru aceasta. O autoritate public competent nu poate renuna la aceast responsabilitate. Noiunea de competen este strict definit, astfel nct decizia unei persoane neautorizate, necompetente, este nul i va fi declarat ca atare de Curtea European de Justiie. n principiu n dreptul administrativ european nu se aplic principiul aparenei n drept (error comunis facit ius). Controlul de legalitate al actelor emise de instituiile comunitare se realizeaz printr-o procedur administrativ de ctre Mediatorul european (art. 195 din Tratatul instituind Comunitatea european), printr-o procedur politic de Comisia de petiii a Parlamentului European i printr-o procedur jurisdicional de Curtea European de Justiie (art. III-365 din Tratatul privind o Constituie pentru Europa). ncrederea i previzibilitatea nu vin n contradicie cu puterea discreionar a administraiei dac aceasta este exercitat n limitele conferite de lege. Practic puterea discreionar a administraiei nu se confund cu arbitrarul. n dreptul francez, puterea discreionar evoc, lato sensu libertatea de decizie i de aciune a executivului n cadrul dreptului. Ea reprezint pentru administraie libertatea de apreciere, de aciune i de decizie. n doctrina german, noiunea evoc pentru administraie o marj de comportament posibil i necesar n aplicarea legii. Stabilirea modului de aciune la un caz concret nu e influenat doar de cauze de legalitate, ci i de considerente de oportunitate149. Curtea de Justiie European a statuat n decizia pronunat n dosarul nr. 280/1980 cu privire la selecia funcionarilor publici c Aparine administraiei dreptul de a desemna criteriile de selecie, n virtutea puterii sale discreionare i innd cont de exigentele organizrii i raionalizrii serviciilor. Curtea de Justiie a subliniat de nenumrate ori, i mai ales n speele cu aspecte mai spectaculoase c ea urmrete, n ceea ce privete dreptul funciei publice europene respectul limitelor puterii discreionare i c se opune clientelismului ilicit. Atunci cnd decizia administrativ nu respect limitele exterioare pe care legea le stabilete puterii discreionare a administratei sau, cu alte cuvinte, atunci cnd administraia ordon un efect juridic neprevzut prin lege, intervine excesul de putere. n general, n doctrina intern se apreciaz c, cu ct

148 149

SIGMA Papers no. 27 J. Schwarze - Droit administratif europen, volume I, Office des publications officielles des Communautes Europeennes, Bruylant 1994, p. 274-294, citat de Constana Clinoiu, Verginia Vedinas - op. cit., p. 121

formele de control al exerciiului puterii publice sunt mai bine gndite i puse la punct, cu att riscul ca administraia s acioneze cu exces de putere devine mai redus150. Prin urmare deciziile n care se manifest puterea discreionar se refer la aspectele care, ntr-un cadru legal, confer autoritii publice o anumit libertate de decizie; acest lucru nu presupune n nici un caz devierea de la litera legii. Necesitatea puterii discreionare apare datorit faptului c legislaia nu poate prevedea orice tip de situaie care ar putea interveni n timp. De aceea, n mod expres, autoritilor publice li se confer acest statut. Curtea European de Justiie a elaborat o jurispruden a puterii discreionare n administraia public, fixnd cu strictee cadrul de exercitare a ei. Astfel, autoritile publice sunt obligate s acioneze numai cu bun credin, s urmreasc interesul public ntr-o manier rezonabil, s urmeze proceduri corecte, s respecte cerinele nediscriminrii i s urmreasc principiul proporionalitii. Cu alte cuvinte, puterea discreionar nu poate opera fr respectarea principiilor generale ale legii administraiei publice, din moment ce acestea creeaz practic o contrabalan vis-a-vis de puterea de decizie acordat autoritilor publice. Prin hotrrea C269/90151, Curtea a artat ca n cazurile n care instituiile Comunitii dispun de o anumit putere de apreciere, este necesar s fie respectate garaniile conferite de ordinea juridic comunitar n procedurile administrative. Printre aceste garanii figureaz n special obligaia pentru instituia competent s examineze, cu grij i imparialitate, toate elementele pertinente ale cazului n spe, s asculte persoana care va suporta consecinele emiterii actului, s se intereseze prealabil despre cum va fi recepionat actul i s motiveze decizia de o manier suficient. Un alt principiu care pledeaz n favoarea ncrederii i previzibilitii este principiul proporionalitii. Aceasta nseamn c aciunea administrativ trebuie s decurg n mod proporional cu obiectivul urmrit i respectiv cu finalizarea pe cale legal, neprivnd cetenii de nici un aspect care s faciliteze atingerea scopului propus i corect din punct de vedere legal. Proporionalitatea este n strns legtur cu rezonabilul. De asemenea, mai nseamn c este ilegal s aplici legea numai atunci cnd prin aceasta apare un avantaj, neintenionat omis de lege. Acest lucru poate constitui ceea ce se numete abuz de putere administrativ. Proporionalitatea este n mod particular relevant n cazurile de anchete administrative solicitate (cazuri de expropriere), n care persoane individuale sunt private de drepturile de proprietar n favoarea interesului public. n general se apreciaz c proporionalitatea administrativ poate fi analizat cel puin ca rezultat al combinrii a trei elemente (decizia luat, finalitatea acesteia i situaia de fapt creia i se aplic), dar n egal msur i ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o noiune cheie a dreptului administrativ i tiinei administraiei152. J. Ziller arat c, dintr-o perspectiv european, principiul proporionalitii este prezent n dreptul public al majoritii statelor comunitare153. Autorul consider c recunoaterea explicit a principiului n dreptul scris, jurisprudena sau doctrina este din ce n
150

Dana Apostol Tofan - Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, ed. All Beck, 1999, p.

18
151

Arret de la Cour du 21 novembre 1991. Technische Universitt Mnchen contre Hauptzollamt MnchenMitte. Demande de dcision prjudicielle: Bundesfinanzhof - Allemagne. Tarif douanier commun - Franchise pour appareils scientifiques - Valeur scientifique quivalente. Affaire C-269/90. Recueil de jurisprudence 1991 page 105469 152 Dana Apostol Tofan - op. Cit., p. 47 153 J. Ziller - Le principe de proportionnalit en droit administratif et droit communautaire, in L'Actualit juridique - Droit administratif, din 20 iunie 1996, numr special, p. 185

ce mai frecvent, dar ar trebui fcut distincia ntre rile n care acest principiu se aplic dreptului administrativ n ansamblul su i cele n care, utilizarea sa este limitat la cmpul de aplicare a dreptului comunitar. n prima categorie ar urma s intre cel puin patru ri. Astfel, dreptul administrativ din Germania, de peste un secol, cel din Portugalia, dup adoptarea Constituiei din 1976, cel din Austria, de 15 ani i cel din Olanda, de 10 ani consacr explicit, principiul proporionalitii, ca un principiu fundamental al dreptului public i s-ar prea c i rile nordice ar putea fi incluse n aceast categorie. n alte ri cum ar fi Italia, Spania i Irlanda, chiar dac o consacrare explicit a intervenit recent, utilizarea principiului pare limitat la cmpul de aplicare direct a dreptului comunitar. n alte ri, cum ar fi Luxemburg, Belgia, Grecia, dar mai ales n Frana, dei principiul nu este evocat expres n legislaie sau jurispruden, doctrina l identific i-l descoper aplicat ntr-o spe sau alta. n Marea Britanie s-ar prea de asemenea c practicienii au nceput s in cont de el. Natura principiului proporionalitii variaz de la o ar la alta datorit originii sale formale (n multe ri, singura surs este jurisprudena) ct i datorit funciilor pe care le ndeplinete154. n opinia aceluiai autor, codificarea treptat a procedurii administrative necontencioase n rile europene ar putea s-l aib n vedere. Exemplul reglementrii olandeze din 1992 este elocvent n acest sens: Consecinele defavorabile ale unei decizii pentru una sau mai multe persoane nu trebuie s fie disproporionate n raport cu scopurile vizate prin decizie. Principiul proporionalitii poate fi prevzut i n Constituia unui stat (de exemplu: Constituia portughez din 1976) sau chiar dac nu este prevzut explicit, doctrina i jurisprudena l pot considera unanim ca fcnd parte din noiunea de stat de drept, consacrat expres spre exemplu, prin art. 20 i 28 din Legea fundamental a Germaniei. Manifestarea frecvent a principiului se gsete i n funcia contencioas, cci proporionalitatea permite ghidarea judectorului n aprecierea sa privind exerciiul puterii discreionare a administraiei. Analizat din aceast perspectiv comparat, principiul proporionalitii demonstreaz modul de funcionare a mecanismelor de receptare n dreptul european. El este unul din principiile care ilustreaz cel mai bine fenomenul de inspiraie reciproc a sistemelor juridice ale statelor, aparinnd unei aceleiai Comuniti de drept care se dezvolt n prezent155. La nivelul Comunitii europene noiunea de proporionalitate a fost cu precdere dezvoltat de Curtea European de Justiie, urmnd o linie deja stabilit de legislaia german156, pentru ca apoi s fie consacrat n legislaia Comunitar i s ptrund n majoritatea sistemelor administrative europene. Se pot da ca exemplu unele decizii ale

154 155

idem, p. 186 idem, p. 188 156 sistemul german a consacrat principiul proporionalitii n domeniul ordinii publice nc din secolul al XIX-lea. Astfel prin sentina Kreuzberg Curtea Suprem a Prusiei i-a pus pentru prima dat problema dac nu cumva aciunea public depea n intensitate ceea ce era impus de scopul urmrit. n concluzie, Curtea a solicitat autoritii publice existena unei aprobri speciale ori de cte ori aceasta ncalc libertile ceteneti. Mai recent Curtea Constituional Federal a definit principiul proporionalitii n urmtorii termeni: Intervenia administraiei trebuie s fie adecvat i necesar pentru realizarea obiectivului su. Ea nu poate s impun poveri excesive asupra individului respectiv, i n consecin trebuie s fie rezonabil n efectul su asupra individului - Culegere de decizii ale Curii Constituionale Federale, vol. 48, p. 402.

Curii Europene de Justiie. Astfel, prin hotrrile 15/83157 i 181/84158 se arat c pentru a stabili dac o dispoziie de drept comunitar este conform cu principiul proporionalitii, este important s se verifice dac mijloacele care o pun n aplicare sunt adecvate i necesare pentru atingerea scopului urmrit. Hotrrea 181/84 mai arat c atunci cnd o reglementare comunitar stabilete o distincie ntre o obligaie principal, a crei ndeplinire este necesar pentru atingerea obiectivului vizat, i o obligaie secundar, avnd un caracter n principal administrativ, ea trebuie s respecte principiul proporionalitii n dozarea sanciunilor pentru nendeplinirea celor dou obligaii. Prin hotrrea 15/83 se statueaz c principiul proporionalitii nu este violat de o reglementare prevznd un control administrativ prealabil al condiiilor de utilizare a unor ajutoare financiare, dac exist pericolul de fraud. Principiul este preluat i n Constituia pentru Europa, unde n art. I-11 dedicat principiilor fundamentale ale Uniunii, pct. 4 statueaz c n virtutea principiului proporionalitii, coninutul i forma aciunilor Uniunii nu exced ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituiei. Aplicarea principiului este detaliat apoi n Protocolul pentru aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii din partea a IV-a a Constituiei (Dispoziii generale i finale). Codul bunei conduite administrative stipuleaz c n momentul lurii deciziilor, funcionarul vegheaz ca msurile luate s fie proporionate cu obiectivul urmrit. El va evita n special restrngerea drepturilor cetenilor sau impunerea de constrngeri cnd aceste restricii sau constrngeri sunt disproporionale n raport cu obiectivul aciunii angajate. n momentul lurii deciziilor, funcionarul trebuie s respecte justul echilibru ntre interesele persoanelor private i interesul public general. Un alt principiu care pledeaz n favoarea administraiei prin lege este acela al corectitudinii procedurale. Aceasta nseamn proceduri care s aplice legea n mod clar i imparial, s acorde atenie valorilor sociale, cum ar fi respectul fa de oameni i protecia demnitii lor. O aplicaie concret a corectitudinii procedurale este principiul care prevede c nici o persoan nu poate fi privat de drepturile sale fundamentale fr s fi fost avizat n prealabil si audiat ntr-o manier corespunztoare. Astfel, n hotrrea 234/84159 Curtea a considerat c respectul dreptului de aprare n toate procedurile deschise mpotriva unei persoane i susceptibile de a-i produce un prejudiciu constituie un principiu fundamental de drept comunitar i trebuie s fie asigurat chiar n absena oricrei reglementri cu privire la procedura n cauz. Acest principiu pretinde c persoana mpotriva creia Comisia a nceput o procedur administrativ, s fie n msur, n cursul acestei proceduri, s-i fac cunoscut cu folos punctul su de vedere despre realitatea i pertinena faptelor i circumstanelor invocate i despre documentele reinute de Comisie n sprijinul susinerii sale cnd exist o violare a dreptului comunitar. Cnd persoana respectiv nu este n msur s comenteze
157

Arrt de la Cour (deuxime chambre) du 17 mai 1984. Denkavit Nederland BV contre Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten. Demande de dcision prjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. March agricole - Aides au lait crm en poudre transform en aliments pour animaux -Conditions de versement. Affaire 15/83. Recueil de jurisprudence 1984 page 02171 158 Arrt de la Cour (cinquime chambre) du 24 septembre 1985. The Queen, ex parte E. D. & F. Man (Sugar) Ltd contre Intervention Board for Agricultural Produce (IBAP). Demande de dcision prjudicielle: High Court of Justice, Queens Bench Division - Royaume-Uni. Restitutions lexportation - Perte de caution - Principe de proportionnalit. Affaire 181/84. Recueil de jurisprudence 1985 page 02889 159 Arrt de la Cour du 10 juillet 1986. Royaume de Belgique contre Commission des Communauts europennes. Aides dEtat - Prise de participation dans le capital dune entreprise - Droits de la dfense. Affaire 234/84. Recueil de jurisprudence 1986 page 02263

documentele coninnd informaii acoperite de secretul afacerilor, Comisia nu poate reine aceste informaii n decizia sa. n acest sens se pronun i Constituia european n art. II-101 Dreptul la o bun administraie (analizat anterior). Codul bunei conduite administrative prevede (art. 16 - Dreptul de a fi ascultat i de a face observaii) c n cazul n care drepturile sau interesele cetenilor sunt n joc, funcionarul vegheaz ca drepturile de aprare s fie respectate n fiecare etap a procedurii de luare a deciziei. n cazul n care trebuie luat o decizie afectnd drepturile i interesele sale, orice persoan are dreptul s depun observaii scrise, i dac este necesar, s prezinte observaii orale nainte ca decizia s fie adoptat. Un alt element care susine ncrederea i previzibilitatea este principiul termenului rezonabil. ntrzierile n luarea deciziilor sau finalizarea procedurilor administrative pot cauza frustrri, injustiii sau pot afecta n mod negativ att interesul public ct i cel privat. ntrzierile pot rezulta din anumite resurse neadecvate sau din lipsa unei posibile rezolvri pe cale politic. Deseori acest fenomen este asociat cu ineficiena i incompetena funcionarilor publici. Procedurile legale pot facilita rezolvarea problemelor prin stabilirea unor limite clare de timp pentru finalizarea fiecrui caz. Pe de alt parte un serviciu public cu o schem de recrutare i avansare bazat pe merit i care presupune o pregtire permanent, poate reduce incompetena n cadrul administraiei publice, lucrnd astfel n favoarea adevratelor valori. Codul bunei conduite administrative prevede n art. 17 c funcionarul public trebuie s vegheze ca decizia referitoare la fiecare cerere sau plngere adresat instituiei s fie luat ntrun termen rezonabil, fr ntrziere, i n orice caz cel mai trziu la dou luni de la data recepiei. Aceeai regul se aplic n cazul rspunsului la scrisorile trimise de ceteni precum i rspunsurilor la notele administrative adresate de funcionar superiorilor si ierarhici pentru a le cere instruciuni cu privire la deciziile administrative pe care trebuie s le ia. Dac, n raport de complexitatea problemei ridicate, instituia nu poate decide n termenul menionat, funcionarul trebuie s-l informeze pe autorul cererii ct mai curnd cu putin. n acest caz, autorului cererii trebuie s i se notifice o decizie definitiv n termenul cel mai scurt posibil. Valoarea profesionalismului i a integritii profesionale n serviciul public influeneaz ncrederea i previzibilitatea administraiei publice. Integritatea profesional a serviciului public se bazeaz pe imparialitate i independen profesional. Codul bunei conduite administrative precizeaz c funcionarul este imparial i independent (art. 8). El trebuie s se abin de la orice aciune arbitrar care lezeaz cetenii precum i de la orice tratament preferenial. Conduita funcionarului nu trebuie s fie niciodat ghidat de interese personale, familiale sau naionale sau de presiuni politice. Funcionarul nu ia parte la o decizie n care el, sau rudele sale apropiate, au interese financiare. Imparialitatea se refer la absena preferinelor personale. n domeniul administraiei publice, preferina nseamn a favoriza un anumit aspect al unei situaii date, cauznd un prejudiciu nejustificat i nedrept interesului general sau drepturilor altor pri interesate. Pierderea independenei profesionale se manifest prin pierderea obiectivitii n gndire i judecat, n aa fel nct un caz nu va mai fi apreciat n funcie de elementele sale reale. Mita, presiunile, ambiia politica necontrolat i dorina asidu de promovare sunt principalele cauze ale pierderii independenei profesionale160. Merit subliniat faptul c un serviciu public al crui sistem de recrutare i promovare este n primul rnd bazat pe patronajul politic sau pe aliane de diferite tipuri, este mult mai
160

a se vedea n acest sens SIGMA Papers, no. 27 - op. Cit.

expus riscului de a desconsidera integritatea profesional dect un sistem care se bazeaz pe merite.

3.3. Deschidere i transparen Deschiderea sugereaz faptul c administraia este dispus s accepte un punct de vedere venit din afara ei, n timp ce transparena semnific gradul de deschidere n cazul unui scrutin sau al unei verificri 161 . Aceste dou caracteristici permit, pe de o parte, ca orice cetean implicat ntr-o procedur administrativ s poat urmri derularea acesteia, i pe de alt parte, ca administraia s permit i s accepte mult mai uor o evaluare venit din partea unor instituii autorizate sau ale societii civile. Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) consacr noiunea de transparen n art. 1, alin. 2, artnd c acest tratat marcheaz o nou etap n procesul de creare a unei uniuni tot mai strnse ntre popoarele Europei, n care deciziile sunt luate n cel mai mare respect posibil fa de principiile deschiderii i al apropierii de ceteni. Constituia pentru Europa prevede faptul c instituiile Uniunii trebuie s ntrein un dialog deschis, transparent i permanent cu asociaiile reprezentative i societatea civil (art. 1-47 - Principiul democraiei participative). De asemenea se prevede c toi cetenii Uniunii sau toate persoanele fizice i morale rezidente sau avnd sediul statutar ntr-un stat membru dispun de dreptul de acces la documentele instituiilor, organelor i ageniilor Uniunii, n forma n care ele au fost realizate, n condiiile legii europene care fixeaz principiile i limitele n care se poate exercita acest drept (art. 1-50 - Transparena instituiilor Uniunii). Transparent procesului decizional din instituiile europene este garantat de prevederile Regulamentului nr. 1049/2001 al Parlamentului european i Consiliului din 30 mai 2001 cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului european, Consiliului i Comisiei (J.O. L154/31.5.2001). n preambulul acestui Regulament se menioneaz c transparena permite asigurarea unei mai bune participri a cetenilor la procesul decizional, precum i garantarea n msur mai mare a legitimitii, eficacitii i responsabilitii administraiei n privina cetenilor ntr-un sistem democratic. Transparena contribuie la ntrirea principiilor democraiei i respectului drepturilor fundamentale. Beneficiarii acestui Regulament sunt toi cetenii Uniunii i toate persoanele fizice sau juridice rezidente sau avnd sediul lor ntr-un stat membru (art. 2 pct. 1). Prin documente ale instituiilor europene asupra crora se instituie un drept de acces, se neleg orice coninuturi indiferent de suportul lor (scris pe suport de hrtie sau stocat sub form electronic, nregistrat sonor, vizual sau audiovizual) cu privire la un domeniu legat de politici, activiti i decizii care intr n sfera de competen a instituiei respective(art. 3 din Regulament). n principiu, toate documentele instituiilor europene trebuie s fie accesibile publicului. Excepiile sunt strict prevzute de art. 4 din Regulament. Astfel, instituiile pot refuza accesul la un document n cazul n care divulgarea sa ar putea aduce atingere proteciei:
161

idem

a. interesului public, n ceea ce privete: securitatea public aprarea i afacerile militare relaiile internaionale politica financiar, monetar sau economic a Comunitii sau a unui stat membru b. vieii private i integritii individului, n conformitate cu legislaia comunitar referitoare la protecia datelor cu caracter personal. De asemenea, n condiiile art. 4 pct. 2 din Regulament, instituiile comunitare pot refuza accesul la un document n cazul n care divulgarea sa poate s aduc atingere proteciei: intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice determinate, incluznd i protecia dreptului de proprietate intelectual procedurilor jurisdicionale i avizelor juridice obiectivelor activitilor de inspecie, anchet si de audit mai puin n cazul cnd un interes public superior justific divulgarea documentului vizat. Un stat membru poate cere unei instituii comunitare s nu divulge un document care eman de la acest stat fr acordul prealabil al acestuia (art. 4 pct. 5 din Regulament). Aceste excepii de la accesul liber la documente se aplic numai n cursul perioadei pe durata creia protecia se justific innd de coninutul documentului. Excepiile se pot aplica n timpul unei perioade maxime de treizeci de ani. n cazul documentelor la care accesul public este refuzat pe motiv de ocrotire a vieii private sau a intereselor comerciale, excepiile de interdicie se pot aplica, dac este necesar, i peste aceast perioad (art. 4 pct. 7 din Regulament). Cererile de acces la documente sunt formulate n form scris, inclusiv prin mijloace electronice, ntr-una din limbile statelor membre i de manier suficient care s permit instituiei s identifice documentul. Solicitantul nu este obligat s justifice cererea sa (art. 6 pct. 1 din Regulament). Dac cererea nu este suficient de precis, instituia nu va respinge cererea, ci va invita solicitantul n vederea clarificrilor (art. 6 pct. 2 din Regulament). Cererile de acces la documente trebuie s fie tratate cu promptitudine de instituiile crora li se adreseaz. ntr-un termen de 15 zile lucrtoare cu ncepere de la data nregistrrii cererii, instituia trebuie s acorde accesul la documentele cerute i s furnizeze aceste documente. n cazul unui refuz total sau parial, instituia trebuie s comunice solicitantului un rspuns scris motivat i s l informeze despre dreptul su de a introduce o cerere confirmativ (art. 7 pct. 1 din Regulament). Reglementarea european instituie n favoarea solicitantului posibilitatea recurgerii la recursul graios. Astfel, n caz de refuz total sau parial sau de absen a rspunsului instituiei, solicitantul poate adresa, ntr-un termen de 15 zile lucrtoare de la data recepiei rspunsului instituiei sau de la data pn la care instituia era obligat s comunice un rspuns, n cazul tcerii administraiei, o cerere confirmativ n vederea revizuirii poziiei instituiei (art. 7 pct. 2 i 4 din Regulament). Recursul graios este o procedur administrativ prealabil obligatorie pentru recurgerea la calea justiiei. Cererea confirmativ trebuie s fie tratat cu promptitudine. ntr-un termen de 15 zile lucrtoare de la data nregistrrii cererii, instituia trebuie fie s acorde accesul la documentele cerute i s furnizeze aceste documente, fie s comunice, n scris, motivele refuzului su total sau parial. Dac se refuz total sau parial accesul, instituia va informa

solicitantul despre posibilitatea de a introduce un recurs jurisdicional mpotriva instituiei i/sau s prezinte o plngere mediatorului european (art. 8 pct. 1 din Regulament). De asemenea absena rspunsului instituiei n termenul legal este considerat ca un rspuns negativ i abiliteaz solicitantul s introduc un recurs jurisdicional contra instituiei i/sau s prezinte o plngere mediatorului european (art. 8 pct. 3). Pentru a permite cetenilor s se foloseasc n mod concret de drepturile conferite de Regulament, fiecare instituie european este obligat s in un registru de documente accesibil publicului. (art. 11 pct. 1 din Regulament). Fiecare instituie este obligat s publice un raport anual n care s menioneze numrul de refuzuri de acces la documente opuse de instituie i motivele acestor refuzuri (art. 17 pct. 1 din Regulament). n Raportul Comisiei Europene din 30.04.2004 cu privire la aplicarea n cursul anului 2003 a Regulamentului nr. 1049/2001 este cuprins un tablou comparativ referitor la repartizarea cererilor de acces ale persoanelor fizice i juridice la documentele Comisiei pe domenii de interes. Se observ c domeniile de maxim interes, unde au fost ndreptate cele mai multe cereri de acces la documente sunt reprezentate de Concuren, Fiscalitate i uniune vamal i Secretariatul general. Ca regul general, politica administratei publice ar trebui s fie una de deschidere i transparen. Numai cazurile de natur excepional, referitoare la securitatea european i naional sau la aspecte similare, ar trebui s fie inute secrete i confideniale. De asemenea, datele personale trebuie s fie protejate de terele persoane. Funcionarii care lucreaz cu datele personale ale cetenilor trebuie s respecte viaa privat i integritatea persoanelor, conform dispoziiilor din regulamentul CE nr. 45/2001 al Parlamentului european i Consiliului, din 18 decembrie 2000, referitoare la protecia persoanelor fizice cu privire la manipularea datelor cu caracter personal de ctre instituiile i organele comunitare i la libera circulaie a acestor date162. Funcionarii trebuie s evite n special s trateze datele personale n scopuri nelegitime sau s le transmit terilor neautorizai (Codul bunei conduite administrative, art. 21). Pe plan naional se observ de multe ori c autoritile au tendina de a declara unele documente ca fiind confideniale mai des dect este cazul. Astfel, cu excepia Suediei, care a manifestat deschidere i transparen nc de la sfritul secolului al XVIII163, standardul tradiional al administraiei a fost discreia. Numai ncepnd cu anii 60 a nceput s se dezvolte stilul deschis de guvernare n unele democraii, astzi fiind considerat un standard esenial pentru administraia public. nainte de anii 60, singura aplicaie a principiului de deschidere n democraiile vest europene era, pe de o parte principiul care prevedea faptul c legile intrau n vigoare numai dup publicarea lor ntr-un buletin oficial, iar pe de alt parte, faptul c deciziile administrative erau aplicabile numai dup comunicarea i acceptarea lor de ctre cei n cauz. Deschiderea i transparena pot duce la o limitare a proastei administrri i a corupiei. De asemenea, acestea sunt necesare pentru respectarea drepturilor individuale, n msura n care furnizeaz motivele necesare deciziilor administrative i ajut prile interesate s-i exercite dreptul de a solicita recurs. Aceste principii i gsesc aplicaia n legislaia european cu privire la administraia public. Astfel aciunile administrative trebuie s fie motivate i realizate de o autoritate
162 163

OJ L 8/1, 12.1.2001 a se vedea n acest sens SIGMA Papers no. 27

competent. Registrele publice trebuie fcute accesibile marelui public, instituiile UE fiind obligate s in un registru cu intrrile i ieirile de documente i cu msurile care se iau, conform art. 24 din Codul bunei conduite administrative. Agenii autoritii trebuie s-i fac public identitatea, n rspunsul sau avizul de primire al unei cereri trebuind s fie indicat numele i numrul de telefon al funcionarului care se ocup de dosar, precum i serviciul de care aparine (art. 14 pct. 2 din Codul bunei conduite administrative). Funcionarii publici trebuie s accepte anumite restricii n ceea ce privete ctigul din activiti private, care trebuie s fie anunate i autorizate nainte de a avea loc. Un element important pentru deschiderea i transparena n administraia public este obligaia autoritilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor. Curtea European de Justiie a artat de nenumrate ori c deciziile luate de funcionarii din instituiile europene trebuie s fie motivate de o manier suficient (motiver la dcision de faon suffisante)164. Motivaia trebuie s transmit elementele eseniale ale procedurii administrative aplicate i s aib un grad de justificare suficient pentru a permite prii interesate s solicite un recurs la decizia final. Motivarea trebuie s fie n fapt i n drept. Prin motive trebuie s se neleag att prevederile juridice ce ndreptesc instituiile s ia msuri, ct i raiunile ce motiveaz instituiile sa emit actul n cauz165. Menionarea prevederii juridice este necesar dat fiind c instituiile Uniunii pot s exercite doar acele puteri stipulate explicit n Tratat. Motivaia este foarte important n cazurile n care o solicitare a unei pri interesate este respins. n acest caz, motivaia trebuie s arate clar de ce argumentele prezentate de ctre partea solicitant nu au putut fi acceptate. Dac o reglementare nu este suficient motivat, aceast caren poate sta la baza anulrii actului respectiv, fiind vorba despre nclcarea unei cerine procedurale importante care poate fi invocat ntr-o aciune de revizuire a legalitii reglementrii respective n faa Curii Europene de Justiie. Curtea poate i trebuie s fac obiecii, din proprie iniiativ la orice deficien a motivaiei166. Prin motivarea de o manier suficient a actului emis de o instituie comunitar se permite prilor s-i apere drepturile, Curii Europene de Justiie s-i exercite funcia de control i statelor membre, precum i tuturor cetenilor interesai, s cunoasc condiiile n care instituia a aplicat Tratatul167. 3.4. Rspunderea delictual a administraiei comunitare n general, rspunderea presupune c o persoan sau o autoritate trebuie s explice i s justifice propriile sale aciuni. n dreptul administrativ, aceasta s-ar traduce prin faptul c orice organism administrativ trebuie s rspund de actele sale n faa unei alte autoriti administrative, legislative sau juridice. Aceasta se poate realiza prin mai multe mecanisme: prin curi de justiie, prin apelul la corpuri administrative superioare, prin sondarea opiniei publice, prin pres, controlul realizat de comisii parlamentare sau alte comisii speciale.
164

a se vedea Decizia C-269/90, Technische Universitt Mnchen - Mitte, Rec. p. I 5469 din 21 nov 1991; Decizia T-67/94, Rec., p. 11-2589 din 18 septembrie 1995 - Nlle/ Conseil et Commision; Decizia C-221/998, Rec. p. 1-8255 din 10 decembrie 1998 - Schrder et Thaman/Commision 165 Pierre Mathijsen - Compendiu de drept european. Ediia a 7-a, Editura Club Europa, 2002, p. 35 166 ibidem, p. 36 A se vedea i Hotrrea CEJ 158/80 Rewe v. Hauptzollamt Kiel n care Regulamentul 3023/77 a fost declarat nul ntruct nu cuprindea i declararea motivelor pe care era fundamentat. 167 Ibidem, p. 35. A se vedea i Hotrrea CEJ nr. 24/62 Germany v. Commission

Scopul controlului este de a stabili dac serviciile publice i exercit funciile n mod efectiv, eficient i n limitele de timp stabilite, precum i dac principiile i procedurile stipulate de reglementri speciale sau generale, sunt respectate. Rspunderea este un instrument care arat dac principii ca respectarea legii, deschiderea, transparena, imparialitatea i egalitatea n faa legii sunt respectate. Totodat rspunderea este esenial pentru consolidarea unor valori ca eficiena, ncrederea sau previzibilitatea n administraia public. Rspunderea delictual a autoritilor UE, ntemeiat pe art. 215 alin. 2 din Tratatul CE i art. II-101 pct. 3 din Constituie, se refer la daunele cauzate de instituiile sale sau de agenii si n exerciiul funciilor lor. n disputele legate de reparaiile pentru daunele rezultate din obligaiile necontractuale ale Comunitii, jurisdicia aparine Curii Europene de Justiie168. nc de la crearea Comunitilor, Tratatul CEE (art. 178 coroborat cu art. 215(2) ddea Curii competena de a decide asupra obligaiilor necontractuale ale Uniunii. n cazul obligaiilor necontractuale, Comunitatea va repara, conform principiilor generale comune dreptului statelor membre, orice daun cauzat de ctre instituiile sale sau de ctre angajaii si n timpul ndeplinirii sarcinilor ce le revin. Angajarea rspunderii extracontractuale a Comunitii presupune c reclamantul dovedete ilegalitatea comportamentului reproat instituiei respective, existena daunei i existena legturii de cauzalitate ntre acest comportament i prejudiciul invocat169. Pe de alt parte, natura ilegal a unui act nu face n mod automat responsabil Comunitatea pentru acordarea de reparaii n caz de daune. Astfel, n cazul legislaiei ce implic msuri de politic economic, Comunitatea nu i asum responsabilitatea obligaiilor necontractuale dect n cazul unei violri suficient de flagrante a unei reguli superioare de drept pentru a se asigura protecia prii pgubite170. Decizia171 nr. T-l 13/96 a Curii arat c omisiunile instituiilor comunitare nu sunt susceptibile de a angaja rspunderea extracontractual a Comunitii dect n msura n care instituiile au violat o obligaie legal rezultnd dintr-o dispoziie comunitar. Aceeai decizie arat c rspunderea non-contractual a Comunitii pentru daunele cauzate, fie prin actele normative adoptate de instituiile sale, fie prin omisiunile eronate de a adopta anumite acte nu poate fi angajat dect n prezena unei violri a unei reguli superioare de drept care i protejeaz pe particulari. n plus, dac o instituie a adoptat sau a omis s adopte un act normativ n cadrul puterii sale discreionare vaste, rspunderea Comunitii nu va fi angajat dect dac violarea are un caracter manifest i grav, nclcnd n mod evident limitele exercitrii propriilor puteri.
168

pentru detalii a se vedea Pierre Mathijsen - Compediu de drept european, Ediia a 7- a, Editura Club Europa, 2002, p. 156-158 169 arrts de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16, et du Tribunal du 13 dcembre 1995, Exporteurs n Levende Varkens e.a./Commission, T-481/93 et T-484/93, Rec. p. II-2941, point 80, du 11 juillet 1996, International Procurement Services/Commission, T-l75/94, Rec. p. II-729, point 44, du 16 octobre 1996, Efisol/Commission, T-336/94, Rec. p. II-1343, point 30, et du 11 juillet 1997, Oleifici Italiani/Commission, T-267/94, Rec. p. II-1239, point 20 170 Pierre Mathijsen - op. cit., p. 157. Se citeaz aici din jurisprudena CEJ cazurile comune 197/81 Ludwigshafener Walzmhle v. Council and Commission 171 Arrt du Tribunal de premire instance (cinquime chambre) du 29 janvier 1998. Edouard Dubois et Fils SA contre Conseil de lUnion europenne et Commission des Communauts europennes. Responsabilit non contractuelle - Acte unique europen - Commissionnaire en douane. Affaire T-l 13/96. Recueil de jurisprudence 1998 page II-00125

n situaia n care persoane fizice i juridice sunt vtmate prin acte emise de statele membre n baza unei legi comunitare, se pot distinge dou situaii. n primul rnd, n situaia n care solicitarea de reparaii vizeaz neconformitatea msurilor naionale de punere n aplicare cu reglementarea comunitar, Curtea European de Justiie nu are competena de soluionare. n acest caz statele membre pot fi chemate n judecat n faa instanelor naionale pentru aplicarea greit a dreptului comunitar172. n al doilea rnd, dac daunele cauzate de msurile naionale de punere n aplicare i au originea n reglementarea comunitar, rspunderea Comunitii poate fi stabilit de Curtea European de Justiie n baza dreptului comunitar173. Aciunile reparatorii fac obiectul unei limite temporare de cinci ani174. n situaia n care Curtea dispune acordarea de daune persoanelor fizice i juridice vtmate printrun act al instituiilor comunitare considerat de aceasta ca ilegal, actul respectiv devine virtual inaplicabil175. 3.5. Eficien i eficacitate. Acestea sunt dou aspecte legate mai ales de managementul serviciului public. i n cadrul mai larg al Uniunii Europene i menine valabilitatea maxima economistului Richard Farmer care, n 1988, sublinia c managementul este unul din factorii eseniali care explic de ce o ar este bogat sau srac176. n acest domeniu, un proiect ambiios al Uniunii Europene a fost adoptarea n martie 2000 a Strategiei de la Lisabona avnd drept obiectiv de a face din economia Uniunii cea mai dinamic i competitiv economie din lume pn n anul 2010. intele fixate n aceast strategie au constituit mereu obiectul unor intense dezbateri europene. Romano Prodi spre sfritul mandatului su de preedinte al Comisiei Europene vorbea despre un eec al Strategiei nominaliznd printre factorii principali ai acestuia ncpnarea statelor membre UE n a-i folosi veto-ul n faa iniiativelor economice propuse de Comisia European. Eecul s-ar fi datorat i faptului c Strategia cuprindea un numr foarte mare de domenii de la cercetare i educaie pn la mediu i politica de ocupare a forei de munc, unele inte fixate fiind imposibil de atins n termenul propus. Noua Comisie condus de Jose Manuel Barroso a dorit eficientizarea i relansarea acestei strategii prin reducerea intelor la 3 direcii principale i alte cteva secundare. Cele de prim plan se refer la: crearea de mai multe locuri de munc i sporirea calitii condiiilor de munc; creterea cunoaterii i inovaiei; asigurarea c spaiul UE este atractiv pentru mediul de afaceri. n ceea ce privete obiectivele secundare ele se refer n principal la dezvoltarea unei mai mari flexibiliti a pieei muncii, creterea investiiilor n cercetare i modernizarea proteciei sociale. Pentru sporirea eficienei Bruxelles-ul dorete ca fiecare stat membru s i fixeze un plan de aciune care s conin angajamente ferme177.
172

Pierre Mathijsen - op. cit., p. 158 care citeaz Hotrrea CEJ 120/87 Asteris v. Hellenic Republic and Commission 173 ibidem. A se vedea i Hotrrea 126/76 Dietz v. Commission 174 Protocolul asupra statutului Curii, art. 43 i Hotrrea 5/81 (Birra Whrer v. Council and Commission) 175 Pierre Mathijsen - op. cit, p. 158 176 Richard Farmer - Advances in International Comparative Management, vol. III, 1988 177 a se vedea i Lisbon Action Plan incorporating EU Lisbon Programme and recommendations for actions to Member States for inclusion in their national Lisbon Programmes - SEC(2005)192, Bruxelles, 4

Eficacitatea privete raportul dintre rezultatul obinut i obiectivul care trebuie atins. Acest concept presupune, pe de o parte, definirea n prealabil a unui obiectiv, iar pe de alt parte, msurarea (sau cel puin estimarea) rezultatului obinut178. Eficacitatea const n sigurana faptului c performanele administraiei publice se ndreapt ctre scopurile propuse, soluionnd problemele publice pe cale legal. Este necesar s se realizeze o analizare i o evaluare a politicilor publice permanent, pentru a ne asigura c acestea sunt corect implementate de ctre administraia public i de funcionarii publici. Eficiena reprezint raportul ntre rezultatul obinut i mijloacele angajate (raportul dintre output i input). Astzi, datorit constrngerilor fiscale existente la nivel naional, dar i european, performana efectiv i eficient a administraiei n asigurarea de servicii publice societii se afl din ce n ce mai mult n atenia autoritilor i opiniei publice. Eficiena, ca valoare managerial poate intra uneori n conflict cu restriciile legale. Managerii publici vd adesea procedurile legale ca inamici ai eficienei. Pretutindeni legislaia este un element conservator, iar inovaiile manageriale tind s o excead. Conflictul genereaz la rndul su instituii i soluii legale, astfel nct se poate afirma c managementul devine astzi motorul remodelrii dreptului n administraie 179. Printre elementele instituionale se numr i procesul de transferare a activitilor productive ctre sectorul privat prin proceduri contractuale (contracte administrative sau comerciale), administraia public pstrnd rolul de factor care concepe aceste contracte i apoi le monitorizeaz. n controlul gestiunii financiare a instituiilor Uniunii un rol important l are Curtea de Conturi European. Obiectul controlului realizat de aceasta const n verificarea legalitii i a principiilor de economicitate, eficien i eficacitate n gestionarea mijloacelor bneti ale organizaiei i n modul n care bunurile instituiilor Uniunii Europene sunt administrate. Prin controalele sale Curtea de Conturi European pune n eviden i atrage atenia administratorilor i organelor competente asupra lacunelor, neregularitilor i fraudelor constatate sau poteniale i semnaleaz ambiguitile ori insuficienele dispoziiilor aplicabile n materie de control care ar putea favoriza apariia unor asemenea fenomene negative180. Legislaia i jurisprudena instituiilor i structurilor Uniunii Europene prevd necesitatea unei administraii eficiente, avnd n vedere n special directivele i regulamentele UE. Astfel, administraiile naionale trebuie s se conformeze termenelor prevzute n directive pentru luarea msurilor concrete n vederea punerii lor n aplicare, Comunitatea impunnd astfel o anumit eficien la nivelul administraiei naionale181. Statele membre sunt astfel obligate s fac modificri n organizarea lor intern, n structurile administrative i n procedurile decizionale, cu scopul de a susine efectiv i n mod eficient legislaia european i s asigure o cooperare efectiv ntre instituiile CE. n constituiile vest europene de dat mai recent, ca cea a Spaniei din 1978, eficiena i eficacitatea sunt ridicate la rangul de principii constituionale, mpreun cu alte
fevrier 2005 178 a se vedea n acest sens Lucica Matei - Management public, Ed. Economic, 2001, p. 195 179 Ioan Alexandru - Dreptul i managementul. Dihotomie sau complementaritate. Impactul informatizrii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 43 i urm. 180 OCDE, Efectele aderrii la Uniunea European; Ed. Economic, Bucureti, 2000, Partea I Proces bugetar i control financiar. 181 a se vedea Curtea European de Justiie, Cazul 86/81, Comisia vs. Belgia (1982), ECR. 153 - n virtutea art. 15 din Directiva 78/176 referitoare la deeurile provenind din industria dioxidului de titan, statele membre trebuiau s pun n aplicare msurile necesare pentru a se conforma ntr-un termen de 12 luni de la notificare

principii clasice ca respectarea legii, transparena i imparialitatea. Legislaia cu privire la administraia public se refer deseori la economie, eficien i eficacitate (cele trei Euri) i respectarea legii, ca principii care trebuie s guverneze administraia public i activitatea funcionarilor publici.

Bibliografie selectiv:

Ioan Alexandru,colectiv - Drept administrativ in Uniunea Europeana, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007; Augustin Fuerea - Drept comunitar european. Partea general, Ed. All Beck, 2003, Capitolul VII, Seciunea 1 - Principiile generale ale dreptului comunitar, p. 141-147; European Principles for Public Administration, SIGMA Paper No. 27, 1999, OECD; Jurisprudena Curii Europene de Justiie - www.curia.eu.int cu privire la principiile dreptului administrativ european.
Tem de reflexie: Cum au reuit cteva idei de baz s devin principii generale ale dreptului administrativ european? Teste:

1. Ce se nelege prin principiul funcionalitii? 2. Ce presupune principiul corectitudinii procedurale? 3. n vederea eficientizrii strategiei U.E., Jose Manuel Barroso a propus reducerea intelor strategiei U.E. la trei direcii principale. Care sunt aceste direcii? Rspunsuri i comentarii la teste: 1. Principiul funcionalitii identific substana drepturilor, puterilor i obligaiilor legale recunoscute i impuse n diferite sisteme de drept; 2. Principiul corectitudinii procedurale presupune proceduri care s aplice legea n mod clar i imparial, s acorde atenie valorilor sociale; 3. Cele trei direcii principale propuse de Preedintele Comisiei UE Jose Manuel Barroso sunt urmtoarele: crearea de mai multe locuri de munc i sporirea calitii condiiilor de munc; creterea cunoaterii i inovaiei; asigurarea c spaiul UE este atractiv pentru mediul de afaceri.

Capitolul 4 Procesul decizional n Uniunea European ntre restriciile legale i libertatea de decizie Cuprins: Obiectiv general Obiective operaionale Explicaii preliminare Cile de contestare a deciziilor administrative ilegale Limitele controlului realizat de Curtea European de Justiie asupra deciziilor cu caracter discreionar ale instituiilor comunitare Limitele libertii de decizie a administraiei publice n domeniile specifice dreptului comunitar Principiul proporionalitii n practica decizional a instituiilor Uniunii Europene Bibliografie selectiv Tem de reflexie Teste Rspunsuri i comentarii la teste

Obiectiv general: Cunoaterea procesului decizional n Uniunea European. Obiective operaionale: Analiza procesului decizional n Uniunea European i limitele acestuia, determinat de restriciile legale i libertatea de decizie. 4.1. Explicaii preliminare

Aa dup cum am precizat n capitolul dedicat structurilor administrative, Comisia i exercit competenele ce i sunt conferite de Consiliu pentru aplicarea regulilor stabilite de acesta. Consiliul, prin Decizia nr. 1999/468 din 28 iunie 1999 (J. Of. L. 184/23 din 17.7.1999) a stabilit modalitile de exercitare a competenelor de execuie conferite Comisiei 182 . Competenele de execuie, cu excepia cazurilor specifice sau a actelor de baz care rezerv Consiliului dreptul de a exercita n mod direct unele dintre ele, sunt conferite Comisiei conform dispoziiilor care prevd acest efect n actul de baz. Aceste dispoziii vor preciza elementele eseniale ale competenelor astfel conferite. Cnd actul de baz impune anumite modaliti procedurale pentru adoptarea msurilor de execuie, aceste modaliti trebuie s fie conforme cu procedurile prevzute n decizie (art. 3, 4, 5 i 6). Decizia sus amintit reglementeaz patru metode procedurale pentru adoptarea deciziilor administrative: 1. Procedura de gestiune (management procedure, procdure de gestion). Aceasta se utilizeaz n cazul actelor care privesc aplicarea politicilor comunitare agricole i de pescuit sau cele referitoare la punerea n aplicare a programelor cu substaniale implicaii bugetare. n cadrul acestei proceduri Comisia este asistat de un Comitet de gestiune compus din reprezentanii statelor membre i prezidat de reprezentantul Comisiei. Reprezentantul Comisiei prezint Comitetului un proiect cuprinznd msurile care vor fi luate. Comitetul va emite un aviz asupra proiectului n cadrul unui termen pe care preedintele l poate stabili n funcie de urgena problemei n cauz. Avizul este emis cu majoritatea calificat prevzut de art. 205 par. 2 TCE n cazul deciziilor adoptate de Consiliu pe baza unei propuneri din partea Comisiei. Preedintele nu are drept de vot. Comisia va adopta, sub rezerva art. 8 din Decizie, msurile care sunt de aplicare imediat. Dac aceste msuri nu sunt conforme cu avizul emis de Comitetul de gestiune, ele vor trebui comunicate de ndat de ctre Comisie Consiliului. n acest caz, Comisia poate s amne aplicarea msurilor pe care ea le-a decis pentru o durat stabilit n fiecare act de baz, dar care nu poate n nici un caz s depeasc trei luni de la data acestei comunicri. n aceast perioad Consiliul, statund cu majoritate calificat poate lua o decizie diferit. 2. Procedura de reglementare (regulatory procedure, procdure de rglementation). Aceasta se utilizeaz pentru adoptarea msurilor de domeniul general destinate s aplice prevederi eseniale ale actelor de baz, inclusiv msuri cu privire la protecia sntii i securitii persoanelor, animalelor sau plantelor. Cnd un act de baz prevede c anumite elemente neeseniale ale acestui act pot fi adoptate sau aduse la zi prin proceduri de executare, aceste msuri trebuie s fie adoptate utilizndu-se procedura de reglementare. n realizarea acestei proceduri, Comisia este asistat de un Comitet de
182

anterior materia era reglementat prin Decizia nr. 87/373/CEE din 13 iulie 1987 cu acelai obiect.

reglementare. Compunerea comitetului i procedura votului n cadrul acestuia se realizeaz la fel ca n procedura de gestiune. n continuare Comisia, sub rezerva art. 8 din Decizie 183, adopt msurile respective dac ele sunt n conformitate cu avizul Comitetului de reglementare. Dac msurile respective nu sunt conforme cu avizul Comitetului sau dac avizul nu este emis, Comisia va prezenta fr ntrziere Consiliului o propunere referitoare la msura care urmeaz a fi luat i va informa Parlamentul european. Dac Parlamentul consider c o propunere prezentat de Comisie potrivit unui act de baz adoptat n conformitate cu procedura prevzuta de art. 251 TCE excede competenele de execuie prevzute n acest act de baz, va informa Consiliul despre poziia sa. Consiliul, n cazul n care va considera oportun s ia n considerare o astfel de poziie, poate s statueze cu majoritate calificat asupra propunerii, ntr-un termen care urmeaz s fie stabilit n fiecare act de baz, dar care nu va depi trei luni de la data prezentrii ei Consiliului. Dac n acest termen, Consiliul a indicat, cu majoritate calificat, c el se opune propunerii, Comisia o va reexamina. Comisia va putea s supun Consiliului o propunere modificat, s supun din nou propunerea sa ori s prezinte o propunere legislativ pe baza Tratatului. Dac la expirarea termenului Consiliul nici nu a adoptat msurile de aplicare propuse i nici nu a indicat opoziia sa fa de propunerea pentru msurile de aplicare, msurile de aplicare propuse vor fi adoptate de ctre Comisie. 3. Procedura consultativ (advisory procedure, procdure consultative). Este utilizat pentru adoptarea msurilor care nu sunt de resortul celor dou proceduri prevzute mai sus, lsndu-se Comisiei libertatea de a o aplica n orice caz n care ea este considerat a fi cea mai adecvat (art. 2 lit. c). n realizarea acestei proceduri Comisia este asistat de un Comitet consultativ compus la fel ca i celelalte dou. Reprezentantul Comisiei prezint Comitetului un proiect al msurilor care urmeaz a fi luate. Comitetul va emite avizul su asupra proiectului, n cadrul unui termen pe care preedintele su l fixeaz n funcie de urgena problemei n cauz, dac este necesar procedndu-se la vot. Avizul Comitetului va fi consemnat ntr-un proces-verbal; fiecare stat membru are dreptul de a cere ca s i fie consemnat poziia sa n acest proces-verbal. Comisia va ine cont pe ct posibil de avizul emis de Comitet. Ea va informa Comitetul n legtur cu modul n care avizul a fost luat n considerare. 4. Procedura de salvgardare sau de protecie (safeguard procedure, ,,procdure de sauvegarde). Aceast procedur poate fi aplicat cnd actul de baz confer Comisiei competena de a decide asupra msurilor de salvgardare. Comisia comunic Consiliului i statelor membre toate deciziile referitoare la msurile de salvgardare. Se poate prevede c, nainte de adoptarea deciziei sale, Comisia va consulta statele membre n conformitate cu modalitile determinate n fiecare caz. Orice stat membru poate s trimit Consiliului decizia Comisiei n cadrul unui termen determinat n actul de baz n cauz. Consiliul, statund cu majoritate calificat, poate lua o decizie diferit n cadrul termenului stabilit n actul de baz. n mod alternativ poate fi prevzut n actul de baz c, statund cu majoritate calificat, Consiliul poate s confirme, s modifice sau s revoce decizia adoptat de
183

Art. 8 prevede c dac Parlamentul european indic, ntr-o rezoluie motivat, c msurile de executare proiectate, a cror adoptare este preconizat i care au fost supuse unui comitet potrivit unui act de baz adoptat conform art. 251 din Tratat, ar excede competenele de executare prevzute n actul de baz, Comisia va reexamina msurile proiectate. Comisia poate, innd cont de aceast rezoluie i cu respectarea termenului de procedur n curs, s supun Comitetului noi proiecte de msuri, s continue procedura sau s prezinte Parlamentului i Consiliului o propunere pe baza Tratatului. Comisia informeaz Parlamentul european i Comitetul despre aciunea pe care intenioneaz s o ntreprind cu privire la rezoluia Parlamentului i motivele de a proceda astfel.

Comisie i c, dac Consiliul nu a luat o decizie n termenul menionat mai sus, decizia Comisiei este considerat revocat. Decizia instituie i modaliti de informare a Parlamentului de ctre Comisie care vor fi dezvoltate ulterior prin Acordul ntre cele dou instituii privind procedurile pentru implementarea Deciziei nr. 1999/468 (J.Of. L. 256/9 din 10 oct. 2000). n doctrina administrativ naionala se disting de obicei dou tipuri de relaii n cadrul crora acordarea unei liberti de decizie este susceptibil de a deveni o problem juridic, anume: n raportul dintre legiuitor i administraie, pe de o parte, i respectiv, ntre administraie i tribunale, pe de cealalt parte. n statele membre ale Uniunii Europene n care se regsete un control pronunat de constituionalitate asupra legislativului, studiul juridic al puterii discreionare a administraiei, se ntinde totodat, i asupra puterii discreionare legislative. Este vorba de libertatea de aciune a puterii legislative n cadrul constituiei, n opoziie cu libertatea administraiei n cadrul legii, n raport de instanele judectoreti. n general, se poate afirma c libertatea de decizie a puterii legislative este mai mare dect a puterii executive, de regul, actul fundamental al statului impunnd mai puine constrngeri constituionale legiuitorului dect legea, instituiilor executive. La nivelul Uniunii Europene observm n primul rnd ca nu exist o separare precis intre administraie si legislativ, ca n sistemele juridice naionale, ceea ce e de natur a pune ntrebarea dac distincia intre puterile discreionare administrative i cele legislative prezint un interes practic n dreptul comunitar. n al doilea rnd, n dreptul administrativ european problematica general a libertii de decizie administrativ se circumscrie conceptului global de putere discreionar, fr a mprumuta din specificul naional. Curtea European de Justiie nu reine distinciile clasice care se fac de exemplu n doctrina german ntre ,,puterea discreionar"184 i noiunea juridic nedeterminat185 i nici exemplul francez al ,,puterii de apreciere186. ntr-un sens generic, apropiat jurisprudenei Curii, M. Bullinger definete puterea discreionar printr-un ,,cmp al libertii de aciune, deschis administraiei publice atunci cnd

184

noiunea de ,,putere discreionar desemneaz n dreptul german ,,o anumit marj de libertate in decizie si aciune, posibilitatea de a alege ntre mai multe atitudini posibile - a se vedea in acest sens E. Forsthoff Trait de droit administratif allemand, tradus de M. Fromont, Bruxelles, Bruylant, 1969, p. 148 185 ,,noiuni juridice nedeterminate sunt considerate de E. Forsthoff (op. cit., p. 149) unele din conceptele utilizate de legiuitorul german, cum ar fi: binele public, ordine public, utilitate public, securitate public, pericol, ameninare, avantaj, dezavantaj, pagub etc. Dana Apostol Tofan analiznd doctrina administrativ german arat c operaiunea logic care const n a determina coninutul concret al noiunilor juridice nedeterminate nu reprezint exerciiul puterii discreionare. Spre deosebire de puterea discreionar, n cazul noiunii juridice nedeterminate regula de drept nu d administraiei posibilitatea de a alege ntre mai multe aciuni. Ea presupune, dimpotriv ca o singur aciune poate corespunde unui scop de atins. Autoritile urmeaz deci s cerceteze care este aceast aciune, fie pentru c termenii juridici ai textului au fost neinspirat alei, fie pentru c textul las o marj de incertitudine pentru a permite diferenele care ar fi eventual necesare. Aplicnd o noiune juridic nedeterminat, autoritile transform coninutul regulii juridice abstracte ntr-o decizie privind o situaie concret - a se vedea Dana Apostol Tofan - Puterea discreionar si excesul de putere al autoritilor publice, Editura All Beck, 1999, Bucureti, p. 17 186 doctrina francez vorbete despre putere sau marj de apreciere atunci cnd se pune problema latitudinii lsate administraiei in calificarea juridic a unui fapt. De asemenea se spune c exist putere discreionar atunci cnd, n prezena circumstanelor de fapt date, autoritatea administrativ este liber s ia o decizie sau alta, poate alege ntre aceste decizii sau altfel spus, atunci cnd conduita nu-i este dictat dinainte de drept - a se vedea G. Vedel, P. Delvolv - Droit administratif, vol. I, ed. a II-a, P.U.F., Paris, 1992, p. 529

conduita sa nu poate fi, nici complet definit n avans de lege, nici total controlat printr-un tribunal187. Curtea a reinut, prin hotrrea 247/1980 c ,,n determinarea politicilor lor n materie, instituiile comunitare competente beneficiaz de o larg putere de apreciere n ceea ce privete nu numai stabilirea bazelor actuale ale aciunii lor, dar si definirea obiectivelor urmrite, n cadrul prevederilor Tratatului, dup cum si alegerea instrumentelor de aciune corespunztoare Puterea discreionar nu trebuie confundat cu posibilitatea de a aciona arbitrar sau fr control, cum se pare c ar sugera-o utilizarea cuvntului ,,discreionar n francez sau formulele de genul: ,,dac se consider util sau ,,atunci cnd ministrul apreciaz specifice legilor britanice sau irlandeze188. Pe plan comunitar, necesitatea concret i practic de renunare la o reglementare integral a aciunii administrative, nu echivaleaz ns cu acordarea permisiunii administraiei de a dispune decizii arbitrare sau pariale. Tocmai de aceea administraia, in cadrul puterii sale discreionare, are obligaia de a explica de ce a adoptat o anumit conduit din mai multe posibile. nc de la nfiinarea celor trei Comuniti, tratatele constitutive au prevzut obligaia motivrii deciziilor indiferent de caracterul lor, constitutiv sau declarativ (art. 15 al Tratatului CECA, art. 190 din Tratatul CEE si art. 162 din Tratatul CEEA). Motivarea d posibilitatea cunoaterii modului de formare a voinei juridice a instituiilor emitente. Ceteanul poate aprecia astfel n cunotin de cauz dac introducerea unui recurs jurisdicional are sau nu anse de succes, iar Curtea European de Justiie are asigurate condiiile pentru aflarea adevrului in cauzele deduse189. Depirea limitelor puterii discreionare fixate prin legislaie i principii de drept reprezint deturnare de putere. Avocatul General Roemer n procesul nr. 3/1964 (Camera sindical a siderurgiei franceze/nalta Autoritate) considera ca ,,se poate vorbi despre deturnare de putere atunci cnd aceasta este utilizat n alte scopuri dect cele stabilite de lege. Aceast definiie poate fi nuanat n sensul unei lipse grave de previziune sau de circumspecie, echivalnd cu o nesocotire a scopului prevzut de lege190. O problem discutat n doctrin i jurispruden este aceea dac pentru a realiza o deturnare de putere este necesar sau nu s se acioneze cu un element subiectiv intenional191. Avocatul General Lagrange, n procesul nr. 3/1954 se pronuna n sensul c ,,elementul caracteristic al deturnrii de putere nu este nclcarea obiectiv a unei reguli de drept, ci existena unei intenii subiective ilegale, ntruct contrar scopului legii, autoritatea a emis decizia respectiv (teoria deturnrii subiective a puterii). n schimb CEJ pare a mprti (teoria obiectiv a deturnrii puterii n decizia nr. 8/1955 n care se afirma c exist deturnare de putere i atunci cnd, printr-o grav lips de previziune sau de circumspecie, a fost urmrit un alt scop dect cel prevzut de lege, nefiind necesar evidenierea inteniei vdite de a ocoli legea. O variant a deturnrii de putere o constituie deturnarea procedurii. Astfel prin hotrrea nr. 8/1957 (Grupul naltelor Furnale i Oelrii/nalta Autoritate) Curtea a stabilit eludarea de ctre Comisie a procedurii speciale prevzute in Tratatul CECO pentru
187 188

M. Bullinger - Das Ermessen der offentlinchen Verwaltung, 1984 J. Ziller - Administration compares. Les systmes politico-administratifs de lEurope des Douze, Montchrestien, Paris, 1993, p. 296 189 a se vedea i Pierre Mathijsen - Compediu de drept european, Ediia a 7-a, Editura Club Europa, 2002, p. 35, 36 190 Jurgen Schwartze - op. cit. (European Administrative Law) 191 ibidem

adoptarea deciziilor cu privire la sistemul cotelor n privina produciei de oel. Comisia nu respectase n acest caz procedura de consultare a Comitetului Consultativ i de obinere a avizului conform din partea Consiliului. Prin urmare, dat fiind c decizia n cauz fusese luat de Comisie prin deturnarea procedurii, Curtea a decis anularea ei. Pentru a se realiza o deturnare de procedur normele nclcate trebuie s fie imperative. nclcarea limitelor puterii discreionare se poate face i prin ignorarea manifest a unei reguli de drept. Curtea a considerat cignorarea trebuie s decurg dintr-o eroare evident de apreciere, din perspectiva dispoziiilor Tratatului, situaie n raport cu care a fost luat decizia (Hotrrea nr. 6/1954Guvernul Regatului Olandei/nalta Autoritate). n doctrin, ignorarea evident a dreptului aplicabil este asimilat unei depiri manifeste a limitelor puterii de apreciere.

4.2. Cile de contestare a deciziilor administrative ilegale Curtea European de Justiie are un rol important n soluionarea contenciosului administrativ comunitar. Ea acioneaz ca un veritabil tribunal administrativ examinnd plngerile persoanelor fizice i juridice mpotriva actelor comunitare i recursurile introduse de agenii instituiilor europene mpotriva acestora192. Cile de contestare a actelor comunitare n faa Tribunalului de Mare Instan i a Curii Europene de Justiie sunt: recursul n caren, recursul n anulare, recursul n interpretare i recursul n plin jurisdicie. Recursul n caren - reprezint un mijloc procesual comunitar pus la dispoziia statelor, a instituiilor comunitare, a ntreprinderilor i a particularilor, de a ataca n faa Curii, n anumite situaii strict delimitate, abinerea (omisiunea) Parlamentului european, Comisiei, Consiliului de minitri sau a Bncii Centrale Europene de a decide n materii n care aceste organe au, prin tratate, obligaia de a lua o anumit msur. nainte de a fi sesizat instana comunitar este necesar realizarea unui recurs administrativ prealabil care const n invitarea instituiei n cauz s acioneze. Invitaia trebuie s fie clar, precis i s avertizeze instituia n cauz c perseverarea n inactivitate va determina introducerea unui recurs n caren. Dac la expirarea unui termen de dou luni de la data invitrii, instituia nu a luat poziie, partea interesat are la dispoziie un nou termen de dou luni pentru a sesiza Curtea cu un recurs n carent propriu-zis (art. 232 TCE). n situaia n care instituia adopt o poziie n termenul legal stabilit, recursul jurisdicional n carent (n faa Curii) nu mai este posibil, putnd fi exercitat, dac este cazul, doar un recurs n anulare. De asemenea, dac poziia instituiei este comunicat n timpul procesului, dar nainte de darea hotrrii, litigiul va fi considerat lipsit de obiect. Curtea a apreciat c orice act sau aciune a instituiei respective (Consiliul sau Comisia), chiar dac nu mbrac un caracter formal i obligatoriu, trebuie considerate ca fiind luri de poziie care nu mai justific un recurs jurisdicional n caren. Astfel, dac instituia acioneaz n alt mod dect cel indicat de pri prin invitaia la aciune, aceast conduit echivaleaz cu o luare de poziie193. Stabilirea momentului n care instituia a omis s acioneze, i deci a momentului de la care poate fi introdus recursul administrativ, este dificil de realizat pentru c legislaia
192 193

Ovidiu inca - op. cit., p. 121 O. Manolache - Drept comunitar, vol. III, Justiia comunitar, ediia a II-a, Editura All Beck, 1999, p. 53; Dacian Drago - Recursul administrativ prealabil n dreptul administrativ comunitar, n Revista Transilvan de tiine Administrative nr. 2 (5)/2000, p. 118

comunitar nu stabilete nici un termen n care instituiile comunitare sunt chemate s acioneze. Curtea a apreciat c introducerea recursului administrativ trebuie s se fac ntr-un ,,termen rezonabil. n majoritatea hotrrilor CEJ, termenul rezonabil este inclus ntre 2 luni i 2 ani de a data existenei efective a obligaiei de aciune. n cauza 4/1970, Olanda/Comisia European dedus spre judecare CEJ, Avocatul General va invoca principiul securitii juridice mpotriva stabilirii arbitrare de ctre Curte a limitelor noiunii de ,,termen rezonabil, artnd c ,,ideea de a stabili pe cale jurisprudenial un termen a crui expirare s priveze pe cei interesai de dreptul de a sesiza administraia comunitar este contrar principiului securitii juridice i are mpotriva sa argumentul c nici metoda analogiei, nici cea a dreptului comparat, nu permit s se determine cu certitudine un termen care poate fi considerat ,,rezonabil. Recursul n anulare. Este un mijloc procesual care permite statelor, instituiilor comunitare, persoanelor fizice i juridice de a ataca n faa Curii un act obligatoriu emis de Consiliu, de Comisie, de Banca Central European, sau un act al Parlamentului European destinat s produc efecte juridice fat de teri i de a obine, n anumite condiii, desfiinarea acestuia (art. 230 TCE). Contenciosul n anulare poate fi fondat doar pe legalitate, nu i pe oportunitatea 194 actului . Este exclus posibilitatea ca CEJ s reformeze actul anulat. Astfel, n Hotrrea din 15 septembrie 1998 (European Night Services e.a./Commission) Curtea a decis c prezentarea unor concluzii n cadrul unui recurs n anulare care s impun Comisiei adoptarea unor msuri specifice sunt imposibil de primit. Judectorul comunitar nu este competent s adreseze injonciuni (ordine categorice) instituiilor comunitare sau s se substituie acestora. Aciunea trebuie formulat n termen de dou luni, dup caz, de la publicarea actului, de la notificarea reclamantului su, n lips, din ziua n care acesta a luat cunotin. Cauzele de ilegalitate invocate pe calea recursului n anulare sunt: incompetena, nclcarea formelor procedurale, nclcarea Tratatului sau a oricrei norme de drept privind aplicarea acestuia sau privind deturnarea de putere, formulate de ctre unul din statele membre, Parlamentul European, Consiliul de Minitri sau Comisie. De asemenea, orice persoan fizic sau juridic poate formula, n aceleai condiii, o aciune mpotriva actelor care i se adreseaz sau care o privesc direct i individual, precum i mpotriva actelor de reglementare care o privesc direct i care nu presupun msuri de executare. Dac aciunea este ntemeiat, Curtea de Justiie declar actul contestat nul i neavenit. Cu toate acestea, Curtea de Justiie indic, n cazul n care consider c este necesar, care sunt efectele actului anulat care trebuie considerate ca fiind definitive (art. 231 TCE), fcnd astfel o aplicare a principiului proporionalitii. Recursul n anulare ndreptat contra unui act care are un caracter pur confirmativ al unui act anterior, astfel nct anularea actului confirmativ se confund cu aceea a actului anterior trebuie s fie considerat ca fiind fr obiect i prin urmare imposibil de primit (Hotrrea CEJ nr. 26/76, Metro/Commission). Recursul n interpretare (deciziile preliminare, prejudiciale). Curtea de Justiie are competena de a hotr, cu titlu prejudicial asupra: a) interpretrii Tratatului; b) valabilitii si interpretrii actelor adoptate de instituiile Uniunii;
194

Louis Cartou LUnion Europenne, Trait de Paris-Rome, Maastricht, 1996, 2 Dalloz, p. 168

c)asupra interpretrii statutelor organismelor create printr-un act al Consiliului, cnd statutele prevd acest lucru. Cnd se ridic o asemenea chestiune n faa unei instane dintr-un stat membru, n cazul n care consider c pentru a se pronuna o hotrre este necesar o decizie n privina acestei chestiuni, aceast instan poate cere Curii de Justiie s pronune o hotrre. Cnd se ridic o asemenea chestiune ntr-o cauz pendinte n faa unei instane naionale ale crei decizii nu pot face obiectul unei ci de atac n dreptul intern, aceast instan trebuie s sesizeze Curtea de Justiie (art. 234 TCE). Prin urmare sunt abilitate s formuleze recursuri n interpretare att jurisdiciile supreme ale statelor ct i jurisdiciile care pronun n spea concret o hotrre nesusceptibil de recurs n dreptul intern195. Judectorul naional care deschide un recurs n interpretare va suspenda procesul pendinte i va comunica hotrrea sa Curii care o va notifica, prin grefier, prilor n cauz, statelor membre i Comisiei, precum i Consiliului dac actul n cauz eman de la acesta. Prile, statele membre i instituiile comunitare dispun de un termen de dou luni pentru a depune observaii scrise n faa Curii. Dup prezentarea concluziilor avocatului general, i dup ce deliberarea judectorilor a avut loc, hotrrea este pronunata n audien public i transmis prin grefier jurisdiciei naionale, statelor membre i instituiilor interesate. Aa cum sublinia i Louis Cartou spre deosebire de contenciosul n anulare care sancioneaz, cel n interpretare previne196. Hotrrea CEJ pronunat ntr-o decizie prejudicial are autoritate de lucru judecat relativ, numai ntre prile din litigiul concret dedus n faa judectorului naional. Deciziile prejudiciale ndeplinesc un fel de funcie de ghidare a dreptului naional n vederea realizrii unei aplicri uniforme a dreptului comunitar i formarea unei jurisprudene coerente n toate rile membre. Conceptul de for obligatorie prezumtiv a hotrrilor preliminare definit de M. Kriele cu privire la dreptul german, descrie cu acuratee efectul deciziilor Curii197. Recursurile de plin jurisdicie. Acestea dau posibilitatea Curii de a se pronuna asupra tuturor elementelor de fapt i de drept ale cauzei, modificnd hotrrea organului comunitar care a fost pus n discuie, n sensul de a stabili o alt soluie obligatorie pentru pri198. Se permite astfel Curii s substituie propriile sale decizii acelora ale instituiilor comunitare. Recursul de plin jurisdicie se deosebete de celelalte recursuri unde Curtea de Justiie nu avea posibilitatea reformrii actelor n cauz. a) Recursul n constatarea nendeplinirii de ctre state a obligaiilor decurgnd din tratatele constitutive. n cazul n care consider c un stat membru nu i-a ndeplinit una din obligaiile care i revin n temeiul Tratatului, Comisia poate s emit un aviz motivat, dup ce, n prealabil, i-a acordat statului respectiv posibilitatea de a-i prezenta observaiile. Dac statul n cauz nu se conformeaz n termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiie (art. 226 TCE). Observm c se instituie astfel un recurs administrativ prealabil sesizrii Curii de Justiie. Atunci cnd un stat nu i respect obligaiile asumate prin tratate, Comisia va invita statul membru s i prezinte observaiile sale prin adresarea unei scrisori cuprinznd datele litigiului i toate elementele necesare statului pentru a nltura nerespectarea tratatului
195 196

Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - op. cit., p. 147 Luis Cartou - op. cit., p. 168 197 M. Kriele - Theorie der Rechtsgewinnungentwickelt am Problem der Verfassungsinterpretation, vol. 41, ediia a II-a, Berlin, 1976, p. 243 i urm. 198 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - op. Cit., p. 148

sau, n cazul n care nu i nsuete punctul de vedere al Comisiei, pentru a-i pregti aprarea n proces. Dup primirea observaiilor din partea statului respectiv, dac Comisia consider c acest stat nu i-a ndeplinit obligaiile asumate prin tratat, aceasta poate emite un aviz motivat. Comisia se bucur de o putere discreionar n ceea ce privete emiterea avizului, avnd o larg putere de apreciere asupra ndeplinirii obligaiilor asumate de statele membre. Emiterea avizului motivat este obligatorie doar ca o condiie administrativ prealabil (recurs administrativ) pentru introducerea de ctre Comisie a aciunii la Curtea European de Justiie. Scopul procedurii administrative prealabile precontencioase este pe de o parte, de a da statului membru prilejul de a-i ndeplini obligaiile sale conform tratatului i, pe de alt parte, de a beneficia el nsui de drepturile sale de a se apra contra obieciilor ridicate de Comisie, acest dublu scop impunnd un termen rezonabil n care s rspund la scrisoarea formal i s dea curs avizului motivat sau dac este cazul s-i pregteasc aprarea199. b) Recursul mpotriva sanciunilor menite s aplice regulile comunitare. Tratatele i legislaia derivat pot impune sanciuni statelor sau persoanelor fizice i juridice. Recursul mpotriva sanciunilor aplicate statelor membre a fost reglementat nc prin Tratatul de la Paris art. 88 alin. 3 i 4. Recursul mpotriva sanciunilor aplicate particularilor i gsea reglementarea n art. 36, 44 i 92 din Tratatul CECA; art. 172 din Tratatul CEE, art. 83 i 144 (b) din Tratatul CEEA. Pentru dreptul administrativ european o importan deosebit o au cile de atac mpotriva sanciunilor administrativ disciplinare aplicate agenilor comunitari. Statutul funcionarilor Comunitilor europene adoptat n 1997 prevede n titlul VI c sanciunile disciplinare aplicabile funcionarilor comunitari sunt: avertismentul, blamul, suspendarea temporar a dreptului de avansare pe scar ierarhic, reducerea treptei de salarizare, retrogradarea, suspendarea din funcie, revocarea din funcie, concedierea pentru insuficien profesional. Funcionarii comunitari care sunt afectai direct de aceste sanciuni precum i orice alt persoan interesat care cade sub incidena Statutului (agenii contractuali de drept comunitar i contractualii de drept privat local200) pot utiliza cile de recurs prevzute de Statut. Pentru a introduce un recurs jurisdicional la Curtea European de Justiie, urmnd procedura reglementat de Statutul funcionarilor comunitari, este necesar parcurgerea urmtoarelor proceduri administrative prealabile: Exercitarea dreptului de petiionare. Orice persoan vizat de Statut poate sesiza autoritatea investit cu puterea de numire solicitndu-i s ia o decizie cu privire la persoana sa. Autoritatea investit cu puterea de numire comunic decizia sa motivat celui interesat ntr-un termen de patru luni de la data introducerii cererii. La expirarea acestui termen, lipsa rspunsului la solicitare echivaleaz cu decizia implicit de respingere susceptibil s fac obiectul unei reclamaii cu care va sesiza aceeai autoritate investit cu putere de numire (art. 90 paragraful 1 din Statut). Prin intermediul dreptului de petiionare persoana interesat nu exercit o cale de atac mpotriva unui act care o nedreptete, ci solicit instituiei creia i aparine, prin autoritatea investit cu puterea de numire, de a lua o anumit decizie cu privire la ea201. Analiznd art. 90 par. 1 teza final observm consacrarea n dreptul comunitar a actului administrativ implicit sau asimilat care const n refuzul autoritii competente de a rezolva o cerere. Exercitarea cii de atac administrative (recursul administrativ). Orice persoan vizat de Statut poate sesiza autoritatea nvestit cu putere de numire cu o reclamaie ndreptat
199 200

O. Manolache - op. Cit. (Drept comunitar, vol. III, 1999), p. 88 a se vedea Constana Clinoiu, Verginia Vedina - op. cit., p. 19-23 201 ibidem, p. 189

mpotriva unui act care o incrimineaz, fie c numita autoritate a luat o decizie, fie c ea s-a abinut s ia o msur impus de Statut (art. 90 paragraful 2 din Statut). Reclamaia trebuie s fie introdus ntr-un termen de trei luni. Acest termen curge: din ziua publicrii actului n cazul actului administrativ normativ; din ziua notificrii deciziei ctre destinatar i n orice caz cel mai trziu din ziua n care cel interesat a luat cunotina despre acel act n cazul actului administrativ individual. Dac actul individual cauzeaz neplceri unei alte persoane dect celui cruia i este destinat, termenul de trei luni va curge pentru acea persoan din ziua n care aceasta a luat cunotina de act i n orice caz cel mai trziu din ziua publicrii lui. Reclamaia trebuie s fie introdus ntr-un termen de trei luni de la data expirrii termenului de rspuns, atunci cnd reclamaia este fcut contra unei decizii implicite de respingere n sensul art. 90 paragraful 1 din Statut. Autoritatea nvestit cu puterea de numire comunic decizia sa motivat persoanei interesate ntr-un termen de patru luni ncepnd cu data prezentrii reclamaiei. La expirarea acestui termen, lipsa rspunsului echivaleaz cu decizia implicit de respingere susceptibil a face obiectul unui recurs la Curtea European de Justiie. Funcionarii comunitari nainteaz cererea iniial sau reclamaia Autoritii nvestite cu putere de numire prin intermediul superiorului ierarhic. n cazul n care actul eman de la superiorul ierarhic direct al funcionarului, poate fi sesizat direct autoritatea imediat superioar (art. 90 paragraful 3 din Statut). Pentru ca un recurs la Curtea European de Justiie s fie acceptat este necesar ca n prealabil s se fi sesizat cu reclamaie autoritatea nvestit cu putere de numire, cu respectarea art. 90 alin. 2, iar aceast autoritate s fi respins reclamaia, explicit sau implicit. Aceast reclamaie are natur juridic a unui recurs administrativ cu caracter obligatoriu pentru exercitarea recursului jurisdicional n faa CEJ. Introducerea unui recurs administrativ nu suspend executarea actului incriminat. ns, Statutul d posibilitatea celui interesat s introduc la Curtea de Justiie o cerere de suspendare a actului atacat, pn la soluionarea reclamaiei prealabile (art. 91 paragraful 4 din Statut). Recursul la CEJ trebuie naintat ntr-un termen de trei luni de la data notificrii deciziei explicite sau de la data expirrii termenului de rspuns n cazul deciziei implicite. Totui, atunci cnd o decizie explicit de respingere a unei reclamaii intervine dup decizia implicit de respingere dar n termenul de recurs, ea face din nou s curg termenul de recurs (art. 91 paragraful 3 din Statut). Aciunea formulat de funcionarul comunitar mpotriva actelor vtmtoare are natura unei aciuni n anulare202 prin care se sancioneaz neconcordana msurilor luate de instituiile comunitare fa de agenii lor cu reglementrile comunitare ierarhic superioare. Art. 2 alin. 3 din Statut las posibilitatea ca dou sau mai multe instituii s ncredineze uneia din ele sau unui organism instituional competenele autoritii nvestite cu putere de numire. n acest caz dreptul de petiionare i recursul administrativ se vor introduce pe lng organismul delegat s exercite competenele de numire (art. 91 bis din Statut). c) Recursul n responsabilitate extracontractual. Orice persoan interesat poate cere prin intermediul Curii repararea prejudiciului produs de instituii i ageni comunitari n exerciiul funciunii. Acest lucru a fost stipulat nc prin art. 6, 34 i 40 din Tratatul ( KCA, art. 187 din Tratatul CEEA i art. 214 din Tratatul CEE.
202

a se vedea n acest sens O. Manolache - op. cit. (1999), vol. 3, p. 113

d) Recursul n responsabilitate contractual. Curtea poate li investit cu soluionarea unui litigiu contractual, n calitate de instan arbitral, dac printr-o clauz compromisorie coninut ntr-un contract se stipuleaz acest lucru. Art. 238 TCE d posibilitatea Curii de Justiie de a hotr n temeiul unei clauze compromisorii dintr-un contract de drept public sau privat ncheiat de Uniune sau n numele acesteia. 4.3. Limitele controlului realizat de Curtea European de Justiie asupra deciziilor cu caracter discreionar ale instituiilor comunitare Protecia judiciar contra deciziilor discreionare luate de instituiile comunitare se realizeaz de Curtea European de Justiie. Aceasta asigur respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea legislaiei comunitare (art. 28 din Constituia European). Din aceast prevedere se desprind i urmtoarele limite n care deciziile cu caracter discreionar sunt deduse controlului Curii: Controlul juridic se oprete acolo unde nceteaz aplicarea dreptului i unde alte aspecte determin decizia, precum exemplul de oportunitate tehnic sau politic a unei msuri. Una dintre caracteristicile puterii discreionare este chiar aceea potrivit creia, aspectele extra-juridice admisibile limiteaz controlul judectorului. Este relevant opinia Curii n soluionarea afacerii 191/1982 (Fediol vs. Comisia) ce exprim n aceeai termeni raportul de principiu ntre puterea discreionar i controlul jurisdicional: n aceast privin, fr a putea interveni n aprecierea rezervat autoritilor comunitare prin regulamentul citat, judectorul este chemat s exercite controlul care este n mod normal al su n prezena unei puteri discreionare conferite autoritii publice. n cazul aprecierilor de ordin tehnic care vizeaz circumstane economice complexe se d credit administraiei comunitare, Curtea refuznd s se pronune. n acest sens art. 33 din Tratatul CECA prevedea c analiza Curii nu poate viza aprecierea unei situaii ce decurge din fapte sau circumstane economice, n privina crora au fost emise respectivele decizii sau recomandri. Tratatele arat c, Curtea European de Justiie are, cu titlu excepional, i n situaii bine determinate, o competen de control nelimitat a puterii discreionare (art. 172 din Tratatul CEE, art. 144 din Tratatul CEEA, art. 36 alin (2) al Tratatului CECA). Per a contrario, controlul jurisdicional al deciziilor discreionare este limitat n cazurile normale. Este permis, totui, controlul aprecierii situaiei economice generale, n special atunci cnd exist o plngere adresat Comisiei Europene privind comiterea unei deturnri de putere (art. 33 alin 1, teza a doua din Tratatul CECA). Controlul Curii Europene de Justiie intervine la mai multe nivele ale procesului de luare a deciziei si anume: Verificarea competenei. Instituia comunitar trebuie s dispun de competena necesar pentru a lua o anumit decizie. Comunitatea trebuie s aib competena s intervin n acel domeniu iar instituia s fie abilitat s intervin concret. n acest sens cu privire la competena rationae materiae a naltei Autoriti se pronun CEJ n hotrrea nr. 8/1955. Verificarea corectitudinii procedurii. Decizia trebuie s fie luat cu respectarea unei proceduri corecte, prevzut de lege (Hotrrea CEJ nr. 111/1963) Verificarea caracterului imperativ al msurilor. Pentru a putea fi contestate msurile respective trebuie s aib caracter imperativ, specific procedurii administrative.

 Verificarea circumstanelor de fapt. Faptele care stau la baza deciziei trebuie s fie complete i pertinente. Verificarea limitelor puterii de apreciere a administraiei. Curtea va cerceta dac o regul de drept primar sau derivat prescrie instituiei s ia o decizie determinat sau dac aceast instituie dispune n aceast privin de o putere de apreciere i care sunt limitele acesteia. 4.4. Limitele libertii de decizie a administraiei publice n domeniile specifice dreptului comunitar 4.4.1. Limitele puterii discreionare n dreptul funciei publice comunitare Analiza acestui domeniu este impus de faptul c dreptul funciei publice are un pronunat caracter discreionar n raport cu celelalte domenii de activitate europene. Controlul condiiilor de form ale unei decizii administrative. Alegerea formei procedurii de urmat. n ceea ce privete condiiile de form pe care trebuie s le ndeplineasc deciziile administrative cu privire la funcia public, vom analiza limitele puterii discreionare a administraiei n alegerea formei procedurii de urmat cu privire la numirea unui funcionar ntr-un post. Limitele puterii discreionare n acest domeniu sunt date de art. 29 paragraful 1 din Statutul funcionarilor Comunitilor Europene care dispune c n vederea ocuprii unui post liber ntr-o instituie, autoritatea nvestit cu putere de numire, dup ce a examinat: a) posibilitile de promovare i de mutare n cadrul instituiei; b) posibilitatea organizrii concursurilor n cadrul instituiei; c) cererile de transfer ale funcionarilor din alte instituii ale celor trei Comuniti Europene, deschide procedura concursurilor pe baza titlurilor obinute conform nivelului de instrucie ori n funcie de pregtirea tiinific, sau concurs pe baz de probe; sau concurs pe baza titlurilor obinute conform nivelului de instrucie ori n funcie de pregtirea tiinific i concurs pe baz de probe. Se observ c autoritatea nvestit cu putere de numire dispune de o putere discreionara n alegerea unei metode de selecie a candidailor. Exist o larg putere de apreciere i n cadrul dreptului preeminent de a dispune o promovare sau mutare n cadrul instituiei, precum i n a favoriza un concurs intern cu persoane din cadrul instituiei n defavoarea unuia extern. Statutul i jurisprudena CEJ au impus unele restricii. Astfel, n condiiile art. 45 paragraful 2 din Statut, concursul intern este obligatoriu pentru trecerea unui funcionar de la o ncadrare sau de la o categorie la o alt ncadrare sau la o categorie superioar. n plus prin Hotrrea 105/75 CEJ a stabilit c se afl n situaie de deturnare de putere acea autoritate nvestit cu putere de numire care organizeaz un concurs intern a crei finalitate o constituie numirea pe un post a unui funcionar public care nu ndeplinete condiiile de promovare. Forma deciziei administrative. n ceea ce privete forma de redactare a deciziei administrative, art. 25 alin. 2 din Statut prevede c orice decizie luat n aplicarea statutului trebuie s fie comunicat, n scris, de ndat, funcionarului interesat, de o manier motivat. Forma scris are rolul de a permite administraiei s fac proba deciziei sale i de a asigura securitatea juridic.

Controlul condiiilor de fond ale unei decizii administrative Verificarea circumstanelor de fapt. Controlul de fond al deciziei administrative implic n primul rnd verificarea circumstanelor de fapt (a faptelor cu caracter pertinent) n procedura de numire sau promovare a funcionarului public. Prin hotrrea 27/1963 CEJ a concluzionat c dat fiind c un element de fapt cum este un curriculum vitae care a fost consultat pentru procedura de promovare nu era nici cel care figura n dosarul personal al reclamantului, nici cel care a nsoit cererea sa de promovare, autoritatea investit cu puterea de numire nu a fost complet informat. Prin urmare pentru ca elementele care au fost avute n vedere de Comisie n momentul lurii deciziei erau incomplete, se impune anularea deciziei. Limitarea puterii discreionare a administraiei printr-un text de abilitare. Exist situaii specifice controlului de fond n care puterea discreionar a administraiei este limitat printr-un text de abilitare. Astfel Consiliul este abilitat prin art. 65 par. 1 din Statut s procedeze anual la un examen al remuneraiilor funcionarilor i altor ageni ai Comunitii, pe baza unui raport comun prezentat de Comisie i fundamentat pe situaia existent la data de 1 iulie, privind indicele comun stabilit de Oficiul Statistic al Comunitilor Europene i serviciile naionale de statistic ale statelor membre. Prin Hotrrea nr. 59/1981 Curtea a decis c dac art. 65 din Statut las la aprecierea Consiliului alegerea mijloacelor i a formelor celor mai potrivite pentru punerea n aplicare a unei politici de remunerare, se impune totodat, ca acesta s in cont n procesul de adaptare a remuneraiilor de cadrul politicii economice i sociale a Comunitii, precum i de eventuala cretere a nivelului de trai. Situaia n care administraia este legat de propriile sale reguli. O alt situate specific controlului de fond realizat de CEJ este dat de cazul n care administraia este legat de propriile sale reguli. Astfel, prin Hotrrea nr. 67/1981 (Ruske/Comisia) Curtea a reinut n legtur cu desfurarea unui concurs intern c: dac autoritatea investit cu putere de numire dispune de o larg putere de apreciere pentru a fixa condiiile unui concurs, atunci comisia de examinare este inut de respectarea textului avizului de concurs, aa cum a fost acesta publicat. Printr-o alt hotrre, respectiv nr. 280/1980 Curtea a recunoscut administraiei competena de a desemna criteriile de selecie n virtutea puterii sale discreionare, innd cont de exigenele de organizare i de raionalizare ale serviciilor, administraia fiind legat de condiiile de procedur pe care i le-a fixat. n spe s-a hotrt c nu exist un abuz de putere atunci cnd Curtea a fixat propriul criteriu de selecie i anume 150 de silabe pe minut pentru stenografie n prima limb de lucru, engleza. Prin urmare jurisprudena CEJ relev un principiu al administraiei comunitare i anume acela c administraia poate ea nsi s se lege de propriile sale reguli. Raportul dintre libertatea de decizie i deturnarea de putere. Deturnarea de putere apare atunci cnd n pofida unei puteri discreionare vaste, administraia ncepe s urmreasc obiective ilegale realiznd o utilizare abuziv a puterii discreionare de selecie. Art. 27 din Statut prevede c recrutarea funcionarilor se face innd cont de combinarea a dou criterii: criteriul competenei i criteriul echilibrului geografic. Pierderea din vedere a criteriului competenei i susinerea doar a celui privind echilibrul geografic las loc clientelismului politic i deturnrii de putere. Curtea European de Justiie n afacerea Schloh vs. Consiliu a reinut c cerina de reprezentativitate geografic dei este susceptibil de a se transforma n decizii obiective n materie de personal, nu poate avea

totui prioritate n faa criteriilor legale de recrutare, referitoare la competena profesional i la abilitile funcionarului. Limitarea puterii discreionare de ctre principiile generale de drept. Principiul general al egalitii este ilustrat de art. 27 din Statut care interzice discriminarea n recrutarea funcionarilor pe motiv de ras, credin religioas sau sex. Un rol important n limitarea puterii discreionare a administraiei l are principiul proporionalitii, cu precdere n dozarea msurilor disciplinare n sensul asigurrii unui echilibru ntre abaterea disciplinar i sanciune. Alte principii care limiteaz libertatea de decizie a administraiei sunt principiul bunei administrri, precum i principiile securitii juridice i al proteciei ncrederii legitime. n concluzie, dei dreptul administrativ european privind funcia public este un domeniu n care se manifest pregnant puterea discreionar a administraiei, exist format cadrul procedural care s asigure realizare a echilibrului adecvat ntre interesele individului i necesitile administrative prin sancionarea deturnrii de putere.

4.4.2. Limitele puterii discreionare n Dreptul comunitar al concurentei Dreptul concurenei n Comunitatea Economic European se compune din reglementri comunitare privind: interdicia nelegerilor, interdicia abuzului de poziie dominant asupra pieei, conduita ntreprinderilor publice i a celor monopoliste, interdicia anumitor ajutoare de stat. Vom analiza limitele puterii discreionare n acest domeniu. Interdicia nelegerilor. Prin nelegeri reinem acordurile, deciziile i practicile concertate ntre societile comerciale care sunt susceptibile de a afecta comerul dintre statele membre i care au ca obiect sau efect mpiedicarea, restrngerea sau denaturarea concurenei n interiorul Pieei Comune (art. 81 par.1 TCE; art. 85 par. 1 din Tratatul CEE). Toate acordurile astfel interzise sunt lovite de nulitate (art. 81 par. 2 TCE). Art. 81 alin. 2 nu precizeaz regimul nulitii sau modalitile de punere a sa n aplicare. Curtea de Justiie a precizat, de aceea, caracterul absolut i retroactiv al nulitii, artnd ca un acord nul nu mai poate produce nici un efect nici ntre pri, nici fa de teri (hotrrea pronunat la 25 noiembrie 1971 n cauza Bguelin Import). n ceea ce privete ntinderea acestei nuliti, n practic s-a precizat c trebuie s fie limitate doar acele pri ale acordului care constituie o nclcare a dispoziiilor Tratatului CE, n msura n care ele pot fi separate de restul acordului (hotrrea pronunat la 13 iulie 1966 n cauza Consten-Grundig)203. Dac prin acorduri i decizii se neleg acte juridice cu caracter obligatoriu, discuii s-au pus n legtur cu natura juridic a termenului de practici concertate. Prin Hotrrea ICI/Comisia de la mijlocul anilor 60 a stabilit limitele noiunii artnd c dac art. 85 din Tratatul CEE distinge noiunea de practic concertat de cele privind acordurile ntre ntreprinderi sau de deciziile de asociere ale ntreprinderilor, se deduce faptul c interdiciile stabilite de acest articol privesc o forma de coordonare ntre ntreprinderi care, fr a fi extins la realizarea unei convenii propriu-zise, substituie
203

Ileana Pascal, tefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - Politica n domeniul concurenei, Editura Centrul de Resurse Juridice, Bucureti, 2002, p. 15

contient o cooperare practic dintre ele, riscurilor concurenei. Curtea recunoate Comisiei puterea de apreciere a acestor situaii fixnd ca limit i regul de apreciere faptul c indiciile invocate pentru existena unei practici concertate nu trebuie s fie luate n considerare n mod izolat ci n ansamblul lor, inndu-se cont de caracteristicile pieei produselor respective. Comisia are dreptul de a obine informaii cu privire la astfel de nelegeri i de a realiza controale pe lng administraiile naionale i ntreprinderi. Atunci cnd Comisia European analizeaz nclcarea regulilor concurenei pe piaa intern a Uniunii, ea ia n considerare drept criteriu o concuren rezonabil, i nu modelul concurenei perfecte, care este un model ideal204. Exist i n acest domeniu situaii n care Comisia este legat de propriile sale reguli. Comisia European s-a preocupat de gsirea acelor criterii de determinare a pragului de sensibilitate peste care, odat depit, acordurile, deciziile sau practicile afecteaz concurena. Avnd n vedere obiectivul asigurrii unei concurene rezonabile i criteriul afectrii notabile a concurenei, Comisia a considerat c anumite acorduri ar trebui s fie considerate a priori ca nefiind n contradicie cu prevederile articolului 81 alin. 1. n acest sens, ea a dat publicitii o serie de comunicri care, dei nu au for obligatorie, conin criteriile semnificative de care aceasta tine seama n calificarea acordurilor, deciziilor i practicilor ca afectnd sau nu concurena205. Astfel, n Comunicarea Comisiei din 29 iulie 1968 cu privire la acordurile, deciziile i practicile concertate privind cooperarea ntre ntreprinderi se aduc o serie de argumente favorabile anumitor tipuri de acorduri dintre ntreprinderi, care sunt considerate benefice. Sunt date drept exemplu schimbul de opinii sau de experien, cooperarea n materie contabil, executarea n comun a proiectelor de cercetare i dezvoltare, utilizarea n comun a mijloacelor de stocare i transport, publicitatea n comun. Exist posibilitatea ca, n baza art. 81 alin. 3 din Tratatul CEE, s fie autorizate anumite acorduri interzise prin Art. 81 alin. 1. Pentru ca aceste acorduri s fie autorizate, alin. 3 impune ndeplinirea anumitor condiii. Astfel, acordul trebuie s contribuie la ameliorarea produciei sau a distribuiei produselor sau la promovarea progresului tehnic sau economic, trebuie s rezerve utilizatorilor o parte a profitului care rezult, iar restriciile impuse ntreprinderilor nu trebuie s depeasc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor. O ultim condiie este aceea conform creia ntreprinderile participante la acord s nu elimine concurena pe o parte substanial a pieei produselor n cauz. Astfel, Comisia trebuie s efectueze practic un bilan economic al acelui acord206. Cu privire la acordarea derogrilor prevzute de art. 81 alin TCE, Curtea a acordat Comisiei o marj de apreciere n ceea ce privete inventarierea faptelor i aprecierea lor, nu i n ceea ce privete decizia de exceptare, Comisia fiind obligat ca atunci cnd condiiile de fapt prevzute de art. 81 par. 3 TCE sunt ndeplinite s excepteze acordul, decizia sau practica de la interdicia nelegerilor. Prin urmare, n ceea ce privete decizia de exceptare Comisia are o competen legat i nu discreionar. n ceea ce privete verificarea circumstanelor de fapt, Curtea a decis n numeroase rnduri c ntreprinderile au dreptul la o analiz corespunztoare din partea Comisiei a cererilor lor referitoare la obinerea aplicrii prevederilor art. 85 par. 3 din Tratatul CEE, motiv pentru care, Comisia nu poate s se limiteze la a cere ntreprinderilor s fac proba
204 205

ibidem, p. 12 ibidem, p. 13 206 ibidem, p. 16

condiiilor presupuse de derogare, ci trebuie, n virtutea unei bune administrri, s convearg prin propriile mijloace la stabilirea faptelor i circumstanelor pertinente. Referitor la amploarea, ntinderea controlului Curtea a considerat n multe rnduri c exercitarea competenelor Comisiei presupune n mod necesar aprecieri complexe n materie economic... controlul jurisdicional al Curii asupra acestor aprecieri trebuie s respecte caracterul lor economic, limitndu-se doar la examinarea materialitii faptelor i calificrilor juridice, pe care Comisia le-a avut n vedere controlul se va exercita n primul rnd asupra motivrii deciziilor, care n raport de respectivele aprecieri trebuie s precizeze faptele i considerentele pe care se bazeaz. Abuzul de poziie dominant Art. 82 TCE arat c orice abuz de poziie dominant al uneia sau mai multor ntreprinderi n interiorul pieei interne sau ntr-un segment important al acesteia va fi interzis ca fiind incompatibil cu piaa intern, atta timp ct afecteaz comerul dintre statele membre. Noiunea de poziie dominant a fost definit de Curte prin Decizia nr. 27/76 (United Brands Company/Comisia) ca fiind o poziie de putere economic pe care o deine o ntreprindere i care i permite s afecteze concurena efectiv de pe piaa relevant printr-un comportament apreciabil independent fa de concurenii, de clienii i n ultim instan, fa de consumatorii si. Principalul indicator al dominanei este nivelul ridicat al cotei de pia, dar nu se pot neglija nici slaba putere economic a concurenilor, absena concurenei latente, controlul resurselor i tehnologiei sau existena unei reele dezvoltate de vnzri207. n ceea ce privete abuzul de poziie dominant, Curtea, n procesul Hoffman - La Roche/Comisia (Hotrrea din 13 februarie 1979), a artat c acesta este un concept obiectiv, constnd n recurgerea la metode diferite de acelea care creeaz condiiile unei concurene normale ntre produse i servicii pe baza tranzaciilor operatorilor comerciali, avnd ca efect scderea nivelului de concuren pe o pia deja perturbat de prezena societii comerciale respective. Art. 82 TCE enumr exemplificativ cteva cazuri de abuz de poziie dominant: impunerea direct sau indirect de preuri sau condiii comerciale incorecte; limitarea produciei, a pieei sau a dezvoltrii tehnologice n detrimentul consumatorilor; efectuarea de tranzacii echivalente n condiii diferite pentru pri diferite; forarea celorlalte pri implicate ntr-un contract s accepte obligaii suplimentare ce nu fac parte din contract. Alte cazuri de abuz de poziie dominant au fost identificate de Comisie i Curtea de Justiie: discriminarea prin preuri stabilite pe zone geografice, returnarea unor sume pentru fidelitate ce mpiedic clienii s obin produse de la furnizori concureni, reducerea preurilor n scopul eliminrii concurenei, refuzarea nejustificat a furnizrii ce poate duce la eliminarea concurenei, refuzarea acordrii de licene208. Comisia are o putere larg de apreciere (putere discreionar) asupra cazurilor de poziie dominant, Curtea limitndu-se la a analiza pertinena faptelor, motivarea de o manier suficient a deciziei Comisiei i respectarea de ctre Comisie a dispoziiilor de procedur comunitar n dozarea sanciunilor. Ajutoarele de stat incompatibile cu piaa comun Potrivit Art. 87, par. 1 TCE va fi considerat incompatibil cu piaa comun orice ajutor acordat de un stat membru sau din resursele de stat, sub orice form, care
207 208

Ileana Pascal, tefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - op. Cit. (Politica n domeniul concurenei), p. 20 ibidem, p. 21

distorsioneaz sau amenin s distorsioneze concurena prin favorizarea anumitor ntreprinderi sau producia anumitor bunuri atta timp ct afecteaz comerul dintre statele membre. Alin. 2 al art. 87 prevede o serie de excepii considerate compatibile cu piaa intern: ajutorul de stat cu caracter social acordat consumatorilor individuali, sub garania nediscriminrii legate de originea produselor n cauz; ajutorul acordat pentru repararea daunelor cauzate de dezastre naturale sau de situaii excepionale; ajutorul acordat zonelor din Germania afectate de divizarea rii (dup reunificarea acesteia). n alin. 3 al art. 87 TCE sunt enumerate ajutoarele care pot fi considerate compatibile cu piaa comun n condiiile specificate aici (de ex. ajutoarele destinate s favorizeze dezvoltarea economic a regiunilor n care nivelul de via este foarte sczut sau n care omajul este foarte ridicat). Alte categorii de ajutoare compatibile cu piaa comun pot fi determinate prin decizia Consiliului statund cu majoritate calificat, la propunerea Comisiei. Prin urmare, Comisia i Consiliul dispun de o marj de apreciere, de o putere discreionar n autorizarea ajutoarelor. n acest sens s-a pronunat Curtea de Justiie prin Hotrrea nr. 78/1976 (Steinike & Weinlig/Republica Federal a Germaniei): interdicia prevzut de par. 1 al art. 92 din Tratatul CEE [n prezent par. 1 al art. 87 TCE] nu este nici absolut i nici necondiionat, par. 3 al art. 92 din Tratatul CEE [alin. 3 art. 87 din TCE] acordnd Comisiei o larg putere de apreciere, iar Consiliului o putere extins n vederea admiterii ajutoarelor, prin derogare de la interdicia general din par. 1. Comisia este cea care are sarcina de a proceda la examinarea permanent a regimului ajutoarelor existente n statele membre (art. 88 TCE). n vederea realizrii acestei sarcini statele membre au obligaia de a informa n timp util Comisia cu privire la proiectele legislative care tind s instituie sau s modifice ajutoarele. n cazul n care Comisia European consider c un anumit tip de ajutor de stat nu este compatibil cu piaa comun i nici nu face parte din excepiile acceptate, aceasta cere statului membru s comenteze acest lucru n cel mult o lun. Art. 88 paragraful 2 stabilete c dac justificrile statului membru n cauz nu sunt satisfctoare, Comisia decide c statul membru s modifice sau s elimine ajutorul de stat ntr-o perioad dat (de regul, dou luni). Dac statul membru nu se conformeaz deciziei Comisiei pn la termenul limit stabilit, Comisia sau oricare alt stat membru interesat pot aduce problema n faa Curii de Justiie. n acelai timp, statul membru vizat poate i el recurge la Curtea de Justiie sau la Consiliul UE (dac acesta din urm nu-i face cunoscut poziia n cel mult trei luni, decizia rmne n sarcina Comisiei, iar dac hotrte c nu este vorba de o nclcare a regulilor concurenei, suspend toate procedurile desfurate pn la momentul respectiv)209. Prin Hotrrea nr. 30/1959 (De Gezammenlijke Steenkolenmijnen in Limburg / nalta Autoritate) n legtur cu interpretarea unei reglementri CECO, Curtea califica drept incompatibile cu piaa comun a crbunelui i oelului, subveniile sau ajutoarele acordate de ctre state. n aceeai spe subvenia este definit ca fiind o contribuie n bani sau n natur, acordat pentru susinerea unei ntreprinderi, de ctre cumprtorul sau utilizatorul bunurilor i serviciilor pe care le produce. n accepiunea Curii noiunea de ajutor este mai extins, mai cuprinztoare dect cea de subvenie, dat fiind faptul c ea presupune nu
209

ibidem, p. 26

numai prestaiile pozitive aa cum sunt subveniile, ci i interveniile care, sub diverse forme, uureaz sarcinile care n mod normal greveaz bugetul unei ntreprinderi. 4.4.3. Limitele puterii discreionare n cadrul Politicii comerciale comune. Prevederi antidumping. Condiiile n care se realizeaz comerul cu rile nemembre sunt reglementate de Politica Comercial Comun. Politica comercial comun se ntemeiaz pe principii uniforme, n special n ceea ce privete modificrile tarifare, ncheierea de acorduri tarifare i comerciale privind schimburile de mrfuri i servicii i aspectele comerciale ale proprietii intelectuale, investiiile strine directe, uniformizarea msurilor de liberalizare, politica exporturilor, precum i msurile de aprare comercial, printre care i cele care se iau n caz de dumping i de subvenii. Politica comercial comun se desfoar n cadrul principiilor i obiectivelor aciunii externe a Uniunii (art. 133 TCE). Supravegherea msurilor necesare pentru crearea unei politici comerciale comune se realizeaz de ctre Comisie. n acest sens Comisia European poate face i propuneri de armonizare a procedurilor de luare a deciziilor n domeniul economic care se refer la: - protecia mpotriva dumping-ului sau a importurilor subvenionate din ri care nu sunt membre UE, incluznd modificri ale procesului de luare a deciziilor pentru impunerea de taxe; - ntrirea politicii comerciale comune n privina proteciei mpotriva practicilor comerciale ilicite; - reguli comune privind importul, incluznd modificri care s permit Comisiei fie s limiteze perioada de valabilitate a documentelor de import, fie s schimbe regulile de import al produselor care prin cantiti mari sau prin condiiile favorabile importatorilor ar putea constitui o ameninare care s prejudicieze grav productorii comunitari. Msurile de protecie comercial n comerul cu rile din afara UE pot lua una din urmtoarele forme: Msuri de protecie (de salvgardare): tarife, cote, licene de import i retragerea facilitilor tarifare. Taxele anti-dumping. Potrivit reglementrilor n vigoare, un produs este considerat ca fiind subvenionat dac preul su de export ctre Uniune este mai mic dect valoarea normal a unui astfel de produs. Valoarea normal este de obicei neleas ca fiind preul solicitat de ctre exportator pe piaa sa local, n timp ce preul de export este neles ca fiind preul final solicitat primului cumprtor din Uniune. Diferena dintre cele dou preuri sau suma cu care preul normal depete preul de export este considerat ca marj de dumping. Taxe vamale de contracarare: este o msur care poate fi impus pentru a contracara efectele subveniilor unui produs importat. Acordurile voluntare de restricionare. Comisia European este mputernicit s accepte, n numele statelor membre, acorduri voluntare de restricionare a exporturilor dintr-o ter ar. Acestea sunt acorduri bilaterale neoficiale ntre Uniune i o ter ar i se refer de regul la produse sensibile cum sunt textilele, oelul i mainile. n ceea ce privete dreptul Comisiei de a sanciona practicile de dumping, Curtea a apreciat prin Hotrrea nr. 191/1982 (FEDIOL/Comisia) c dac n exercitarea competenelor ce i sunt recunoscute Comisia are obligaia de a constata de o manier obiectiv

faptele privitoare la existena practicilor de dumping, dar i la prejudiciul ntreprinderilor Comunitii, nu mai puin, ea dispune de o larg putere de apreciere pentru determinarea, n funcie de interesele Comunitii, a msurilor pe care, eventual, le consider necesare a fi luate, pentru a face fa situaiei constatate. Cu toate acestea, chiar dac Comisia dispune de o larg putere de apreciere n sancionarea practicilor de dumping, exist unele restricii cum ar fi respectarea garaniilor de procedur i motivarea n fapt a deciziei discreionare care trebuie s fie respectate. Atunci cnd o decizie a Comisiei de sancionare a dumpingului este contestat la CEJ pe motiv de deturnare de putere, n pronunarea unei hotrri, Curtea va ine seama n mod special de aceste dou restricii. Astfel, n concluziile la Hotrrea nr. 191/1982 Curtea arat c nu se poate refuza reclamanilor dreptul de a supune judectorului toate consideraiile care i-ar permite de a verifica dac Comisia a respectat garaniile procedurale acordate reclamanilor prin Regulamentul CEE nr. 3017/1979 i dac aceasta nu a comis erori manifeste n aprecierea faptelor, sau dac a omis sa ia n considerare elementele eseniale care ar fi de natur s fac a se crede n existena unui efect al dumpingului, sau faptul de a conine n motivarea sa consideraiile constitutive ale unei deturnri de putere. Din acest punct de vedere, fr a putea interveni n aprecierea rezervat autoritilor comunitare, potrivit regulamentului menionat, judectorul este chemat s exercite controlul care i incumb normal acestuia, n prezena unei puteri discreionare conferite autoritii publice. Criteriul erorii manifeste presupune o eroare grav de apreciere a faptelor, astfel nct Curtea nu va putea s anuleze o msur antidumping luat de Comisie dect n cazuri extreme. 4.4.4. Limitele puterii discreionare n cadrul Politicii agricole comune Tratatul de la Roma a pus la baza politicii agricole comune (PAC) trei principii: circulaia liber a produselor agricole, piaa unic, preuri comunitare unice; preferina comunitar: aprovizionarea pieei n primul rnd din producie proprie, ceea ce presupune protecie fa de importurile la preuri mai mici ale pieei mondiale i stimularea exporturilor prin subvenii; solidaritate financiar: acoperirea n comun a costurilor acestei politici prin taxe, prin intermediul bugetului comunitar i prin redistribuire. Politica agricol comun este una din cele mai importante politici ale Uniunii, cheltuielile cu agricultura reprezentnd 45% din bugetul comunitar. Obiectivele politicii agricole comune sunt conform art. 33 TCE, urmtoarele: a) creterea productivitii agriculturii prin promovarea progresului tehnic, prin asigurarea dezvoltrii raionale a produciei agricole, precum i prin utilizarea optim a factorilor de producie, n special a forei de munc; b) asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populaia agricol, n special prin majorarea venitului individual al lucrtorilor n agricultur; c) stabilizarea pieelor; d) garantarea siguranei aprovizionrilor; e) asigurarea unor preuri de livrare ctre consumatori rezonabile. Pentru realizarea acestor deziderate s-a apreciat c este necesar instituirea unei organizri comune a pieelor agricole, organizare care poate mbrca una din urmtoarele forme: a) reguli comune n domeniul concurenei; b) o coordonare obligatorie a diferitelor metode de organizare naional a pieei; c) o organizare european a pieei (art. 34 TCE). Pentru realizarea acestor deziderate Comisia prezint propuneri referitoare la elaborarea i punerea n aplicare a politicii agricole comune. La propunerea Comisiei,

Consiliul de Minitri adopt regulamente sau decizii europene privind fixarea preurilor, taxelor, ajutoarelor i limitrilor cantitative (art. 37 TCE). 4.4.4.1. Limitele puterii discreionare a Consiliului n reglementarea pieei agricole comune. a) Constrngeri formale Conform art. 37 TCE Consiliul este competent pentru toate deciziile n domeniul politicii agricole. Dar Consiliul, aa dup cum tim i poate delega Comisiei puterea de executare, care se va realiza n cadrul procedurii Comitetului de gestiune. Prin Decizia nr. 27/1970 Curtea a fost sesizat cu problema dac instituirea unui astfel de Comitet de gestiune nu constituie o ingerin n dreptul de decizie al Comisiei, ceea ce ar pune n discuie independent acestei instituii. Curtea a considerat legitim procedura de control al atribuiilor delegate de Consiliu de ctre un Comitet. Astfel s-a declarat legal procedura prin care Consiliul ncredina Comisiei un drept de aplicare autonom, restrns. b) Constrngeri de fond - Cerine referitoare la claritatea textului i la definirea termenilor Aplicarea dreptului agrar comunitar la nivel naional d natere la diverse nenelegeri legate de interpretarea formulrilor imprecise din textul comunitar, tendina fiecrui guvern naional fiind de a interpreta textul n cadrul propriului sistem normativ i doctrinar. Curtea European de Justiie, interpretnd termenul de import a artat c: n consecin dezvoltarea reglementrilor n materia politicii agricole se caracterizeaz printr-un efort de precizie i de elucidare a noiunilor principale, precum cea de import, destinata s faciliteze nlocuirea practicilor vamale divergente dintre statele membre printr-o practic comunitar uniform (Hotrrea nr. 5/1973). n acest context nu trebuie neglijat nici marja de apreciere a instanei de executare de care aceasta trebuie s dispun, dat fiind c este mai aproape de cei interesai. Deciziile instanei de executare trebuie s aib rigoarea i claritatea necesar pentru a fi corect aplicate. - Cerine referitoare la realizarea obiectivelor imperative prevzute de art. 33 TCE. Sa pus problema dac este necesar s se stabileasc o ierarhie ntre aceste obiective sau trebuie s se acorde tuturor aceeai importan. Curtea s-a exprimat prin Hotrrea nr. 5/1973 n sensul c pentru atingerea acestor obiective, instituiile comunitare trebuie s asigure concilierea permanent, putnd s stabileasc eventuale contradicii ntre aceste obiective privite separat i la nevoie, s acorde unuia sau altuia dintre ele, o preeminen temporar impus de faptele sau circumstanele economice i c dndu-se eventual preferina, n funcie de evoluia situaiei monetare, intereselor productorilor agricoli, Consiliul nu a nclcat prevederile Tratatului. Prin urmare practica Curii este n sensul de a lsa Consiliului o putere de apreciere n acordarea unei prioriti unui obiectiv sau altuia. Aceast putere discreionar las la ndemna Consiliului o diversitate de modaliti de intervenie. Prin Decizia 106/1981 Curtea s-a pronunat n sensul c n aceste condiii, innd cont de puterea de apreciere de care dispune Consiliul pentru punerea n practic a unei organizri comune de pia i avnd n vedere responsabilitile care i sunt atribuite prin Tratat pentru definirea mijloacelor corespunztoare pentru asigurarea realizrii progresive a unei piee unice, diversificarea modalitilor de intervenie, potrivit regiunilor Comunitii i consecinele sale nu constituie o discriminare. - Controlul asupra motivrii n fapt. Fiind un domeniu n care gradul de tehnicitate este ridicat, Curtea a recunoscut Consiliului i Comisiei libertatea de apreciere n privina

motivrii n fapt a deciziilor lor. Astfel, n Decizia nr. 112/1980 Curtea a acordat administraiei o putere de apreciere n privina situaiei pieei fructelor i legumelor referitor la cantitile disponibile de produse. Cu alte cuvinte n determinarea politicii lor n materie, instituiile comunitare competente beneficiaz de o larg putere de apreciere n ceea ce privete stabilirea bazelor actuale ale aciunii lor, a definirii obiectivelor urmrite, n cadrul prevederilor Tratatului, precum i a alegerii instrumentelor de aciune corespunztoare (Hotrrea nr. 197/1980). - Deturnarea de putere. n condiiile n care instituiile comunitare beneficiaz de o putere discreionar apreciabil, iar obiectivele politicii agricole comune permit o marj de aciune destul de mare, posibilitatea existenei unei deturnri de putere este destul de sczut. - Constrngeri datorate principiilor generate ale dreptului. Anumite principii de drept limiteaz puterea discreionar a instituiilor comunitare. Cteva astfel de principii sunt: interzicerea discriminrii ntre productorii i consumatorii din cadrul Uniunii (art. 34 TCE); principiul proporionalitii, principiul egalitii de tratament, principiul securitii juridice, principiul respectrii libertilor fundamentale. n concluzie putem afirma c libertatea de aciune a Consiliului n domeniul dreptului agricol se manifest n cadrul unor limite legale i jurisprudene foarte largi. 4.4.4.2. Limitele puterii discreionare a Comisiei n aplicarea politicii agricole comune. Fa de cele discutate mai sus, n cazul aciunii Comisiei exist unele particulariti pe care le vom expune aici: - Verificarea circumstanelor de fapt. Curtea a recunoscut Comisiei o larg putere discreionar n constarea faptelor artnd c n ceea ce privete evaluarea unei situaii economice complexe, Comisia i respectiv, Comitetul de gestiune, beneficiaz de o larg putere de apreciere ... n controlul de legalitate exercitat asupra unui asemenea tip de competen, judectorul trebuie s se limiteze la examinarea problematicii legate de o svrire a unei eventuale erori manifeste sau a unei deturnri de putere ori dac autoritatea nu a depit limitele puterii sale de apreciere (Hotrrea 5/1973). Acest lucru apare pregnant n puterea acordat Comisiei de a aprecia stabilirea taxelor compensatorii210 precum i n ceea ce privete punerea n aplicare a msurilor de salvgardare (de protecie). Astfel, limitele puterii de apreciere a Comisiei n aplicarea msurilor de salvgardare mpotriva importurilor se rezum la posibilitatea aplicrii a unor astfel de msuri n situaii de perturbare grav pentru piaa comun, n condiiile obiectivelor fixate de art. 33 TCE. - Limitarea puterii discreionare a Comisiei de ctre principiile generate de drept. Msurile luate de Comisie trebuie s fie ntotdeauna adecvate la obiectivele Tratatului, astfel nct marja de apreciere a Comisiei se circumscrie respectrii principiului proporionalitii. Protecia juridic a comercianilor i productorilor n
210

art. 38 TCE prevede c Atunci cnd ntr-un stat membru un produs face obiectul unei forme de organizare a pieei naionale sau al oricrei reglementari interne cu efect echivalent care afecteaz din punct de vedere concurenial producii similare dintr-un alt stat membru, statele membre aplic la import o tax compensatorie acestui produs provenind din statul membru n care exist respectiva organizare sau reglementare, cu condiia ca acest stat membru s nu aplice o tax compensatorie la export. Comisia adopt regulamente sau decizii europene de stabilire a cuantumului acestor taxe la nivelul necesar pentru a restabili echilibrul; de asemenea, Comisia poate autoriza recurgerea la alte msuri crora le stabilete condiiile i modalitile de aplicare.

cadrul Pieei agricole comune se realizeaz i prin intermediul principiilor egalitii, al interdiciei de discriminare, al securitii juridice i al proteciei legitime. Vasta putere de apreciere acordat Comisiei se poate explica prin faptul c domeniul agricol necesit numeroase msuri individuale neputnd fi posibil prevederea tuturor acestor situaii n reglementarea comunitar. Reglementarea de amnunt ar crea proceduri greoaie care ar mpiedica flexibilitatea n aciune a administraiei comunitare. Pe de alt parte Comisia, fiind un organ supranaional comunitar are rolul de a fixa tendinele integratoare n domeniul Pieei agricole comune. 4.4.5. Limitele puterii discreionare n cadrul Uniunii Vamale Uniunea vamal constituie unul din fundamentele Comunitii Europene, ea ntinzndu-se, potrivit art. III-151, par. 1 din Constituia european, la ansamblul schimburilor de mrfuri i coninnd interdicia de a se stabili ntre statele membre a taxelor vamale la importul sau exportul acestora, dup cum i a oricror taxe cu efect echivalent. n plus Uniunea Vamal prevede stabilirea unui tarif vamal comun (TVC) n relaiile cu ri tere. Crearea uniunii vamale a constituit un pas important n direcia crerii pieei interne unice, astfel c suprimarea drepturilor de vam ntre statele membre i stabilirea unui tarif vamal comun au reprezentat marile etape ale integrrii europene. Cu alte cuvinte uniunea vamal constituie unul dintre elementele structurale eseniale ale procesului de integrare. Importana sa economic rezid n crearea unui spaiu i a unei piee transfrontaliere pentru potenialul economic al statelor membre, care, prin unirea forelor, sunt mai capabile s fac fa luptei concureniale existente pe pieele mondiale. Din punct de vedere politic, tariful vamal comun deschide Comunitii posibiliti certe de aciune n domeniul dezvoltrii i n cel al comerului exterior. n plus, drepturile vamale au o importan financiar deosebit pentru bugetul Comunitii, ntruct aceste venituri fac parte din resursele proprii ale Comunitii. n sfrit, Uniunea Vamal constituie regimul juridic al dispoziiilor comunitare i naionale, parial suprapuse, i a cror varietate a subiectelor tratate fac din dreptul vamal, dup dreptul agricol, un domeniu de integrare avansat, aducnd o contribuie determinant la crearea unui drept administrativ european. - Principiul legalitii aplicabil vmilor Interdicia drepturilor vamale i a taxelor cu efect echivalent n interiorul Comunitii este absolut i cu efect imediat. Cu toate acestea, realizarea acestui imperativ necesit o vasta legislaie complementar, ceea ce explic importana deosebit a aplicrii tarifului vamal comun de ctre autoritile statelor membre. Ca i n dreptul agricol punerea n aplicare la nivel naional a dreptului vamal, comport riscul unei interpretri i al unei aplicri neuniforme, baza sa fiind constituit de Tariful Vamal Comun (TVC), fundamental dreptului vamal exterior, stabilit pe cale regulamentar de ctre Consiliu, i care conine un numr impresionant de poziii tarifare exprimate prin procente din valoarea mrfurilor. Cu toate acestea, TVC-ul nu garanteaz un tratament uniform la nivelul statelor membre, aplicabil situaiilor de spe, dat fiind faptul c dispoziiile care fixeaz condiiile de aplicare a tarifului vamal in de competena de reglementare a autoritilor legislative naionale. Din acest motiv, s-a impus cu acuitate adoptarea unor reglementri comunitare, menite a unifica dreptul vamal, precum Regulamentul nr. 1224/1980 referitor la valoarea

vamal a mrfurilor ori alte dispoziii privitoare la originea mrfurilor, la tranzitul comunitar etc., ceea ce a fcut ca dispoziiile naionale s piard teren n faa celor ale Comunitii. Cu toate acestea, n pofida numeroaselor reglementri comunitare, cu caracter complementar, chiar dac putem vorbi de subzistena unei armonizri legislative pariale, nu se poate afirma c ne aflam n faa unui domeniu de reglementare uniform. Pentru uniformizarea aplicrii dreptului vamal comun la scar comunitar, ncepnd cu anul 1968 au fost adoptate o serie de reglementri cu caracter interpretativ, dup cum i numeroase avize emise de ctre Comitetul de nomenclatur a tarifului vamal comun, dar care nu au putut s mpiedice Curtea de Justiie s dea anumite interpretri TVC-ului n mai multe afaceri supuse judecii. - Controlul aplicrii TVC-ului de ctre Curtea de Justiie. De principiu, autoritile vamale ale statelor membre trebuie s aplice tariful vamal comun, activitatea acestora fiind supus mai nti controlului tribunalelor naionale i apoi, al Curii de Justiie a Comunitilor Europene. n ultim instan, acesteia din urm i revine competena de a decide cum trebuie interpretat un concept vamal comun. Aceast decizie este luat, de-o manier general, n cadrul unei proceduri speciale, n contextul creia Curtea nu poate s se pronune asupra litigiului principal, trebuind doar s se limiteze la a furniza judectorului naional un fundament abstract de interpretare, bazat ns pe elementele de fapt derivate din cauza principal. Dei numrul unor asemenea afaceri supuse analizei Curii este greu de cuantificat, cauzele fiind numeroase, hotrrile pronunate reiau frecvent principii deja cunoscute pentru aplicarea noilor poziii tarifare. Este suficient a releva aici principiile referitoare la interpretarea noiunilor specifice nomenclaturii tarifului vamal comun pentru a cunoate natura i ntinderea caracterului juridic obligatoriu al acesteia. n afacerea nr.36/1971 (Henck vs. Hauptzollamt Emden) se pune problema de a ti conform cror criterii mrfurile trebuie s fie clasificate n tariful vamal comun. Referitor la aceast chestiune, Curtea s-a pronunat de maniera urmtoare: nelege c, n interesul securitii juridice i al activitii administrative, clasificarea mrfurilor n cadrul TVC-ului este de principiu efectuat, pe baza caracteristicilor lor efective. Decizia Curii n privina afacerii nr.46/1983 ( Gerlach vs. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen) este de asemenea relevant nu numai pentru c arat cum Curtea de Justiie poate orienta decizia judectorului naional, ci i pentru c ilustreaz tehnica aplicabil pentru clasificarea unei mrfuri extrem de specializat n cadrul Tarifului. Gradul mai mare sau mai mic al preciziei deciziei Curii depinde de caracteristicile particulare ale poziiilor i subpoziiilor tarifare respective. Cnd este posibil s se clasifice o marf n Tariful Vamal Comun doar pe baza proprietilor determinabile cu exactitate cu ajutorul tiinelor naturale, Curtea de Justiie ia o decizie de clasificare definitiv doar atunci cnd constatrile de fapt pe baza crora se fundamenteaz, sunt suficiente. Dimpotriv, dac poziia sau subpoziia vizeaz o combinare a caracteristicilor fondate pe aspectul exterior al mrfii i pe folosin la care este destinat, sau chiar pe adecvarea sa la o utilizare particular, se observ o anumit pruden a judectorilor Curii n clasificarea produsului ntr-o poziie sau subpoziie dat.

De principiu, Curtea de Justiie menajeaz puterea de apreciere a autoritilor vamale naionale, preciznd c aceast putere trebuie s se fondeze pe caracteristicile obiective. De asemenea, Curtea de Justiie confer Comisiei o marj de apreciere de ntindere limitat. Jurisprudena ilustreaz flexibilitatea Curii de Justiie n controlul deciziilor privind clasificarea mrfurilor n contextul tarifului vamal comun, precum i n privina dispoziiilor speciale opozabile autoritilor naionale, respectiv a celor comunitare. Se mai distinge n mod efectiv, voina Curii de a interpreta de-o manier clar i precis noiunile tarifare, n scopul de a promova o practic uniform n aplicarea lor. Principiul securitii juridice i cel al bunei administrri sunt regulile de interpretare dominante pentru Curtea de Justiie n domeniul dreptului vamal al Comunitii, acestea contribuind decisiv la asigurarea fiabilitii regimului vamal comunitar, de care beneficiaz de asemenea, interesele legitime ale operatorilor de pia, precum i obiectivele Comunitii n domeniul fiscalitii i al politicii comerciale. 4.4.6. Limitele puterii discreionare n Dreptul social comunitar. Crearea pieei comune presupune, n domeniul liberei circulaii a forei de munc, ca mobilitatea lucrtorilor salariai s nu fie mpiedicat printr-o ameninare de pierdere a drepturilor sociale. Piaa Comun nu poate fi pus n aplicare pentru salariai fr o reea social solid ce depete frontierele naionale. n acest sens, Curtea de Justiie n afacerea nr. 4311975 (Defence vs. Sabena) a reiterat puternic ca unul dintre scopurile Comunitii este paralelismul uniunii economice i garania progresului social printr-o aciune comun a statelor membre. n statele industrializate, politica social a devenit un element sine qua non al politicii serviciilor publice, nelegnd prin aceasta ansamblul msurilor destinate s mbunteasc condiiile de munc i de via ale oamenilor. ntinderea acestui concept al politicii sociale corespunde unei mari varieti a formelor de intervenie ale statului, cuprinzndu-le pe cele care merg de la asigurrile pentru pensii, la cele de omaj, de la sntatea public la reglementarea condiiilor de munc. De menionat c Tratatele comunitare conin n special, obiectivele politicii economice, fr ns a cuprinde reglementri coerente i complementare n materia politicii sociale, astfel c putem concluziona c politica social general ar trebui s rmn n competena statelor membre. Cu toate acestea, Comunitatea, aa dup cum stipuleaz o hotrre a Curii de Justiie, nc din anul 1968, este de drept competent ca n toate domeniile sale de activitate s in cont de aspectele politicii sociale. - Competenele Comunitii n materia politicii sociale. Capitolul intitulat Politica social, corespunztor art. III-209 - III-219 din Constituia european, ncepe prin meniunea potrivit creia Uniunea i statele membre, contiente de drepturile sociale fundamentale precum cele enunate n Carta Social European, semnat la Torino la 18 octombrie 1961, i n Carta comunitar a drepturilor sociale fundamentale ale lucrtorilor din 1989, au ca obiectiv promovarea ocuprii forei de munc, mbuntirea condiiilor de via i de munc, favoriznd o evoluie egal, o protecie

social adecvat, dialogul social, dezvoltarea resurselor umane care s permit un nivel ridicat i durabil de ocupare a forei de munc i combaterea excluderilor . Articolul nr. III-213 din Constituia european confer Comisiei misiunea de a ncuraja cooperarea ntre statele membre i de a facilita coordonarea aciunii lor n toate domeniile politicii sociale, n special n chestiuni privind: ocuparea forei de munc; dreptul muncii i condiiile de munc; formarea i perfecionarea profesional; securitatea social; protecia mpotriva accidentelor i bolilor profesionale; igiena muncii; dreptul sindical i negocierile colective dintre angajatori i lucrtori. n acest scop, Comisia acioneaz n strns legtur cu statele membre, prin studii, avize i prin organizarea de consultri, att pentru probleme pe plan naional, ct i pentru cele care intereseaz organizaiile internaionale, mai ales prin iniiative menite s stabileasc orientri i indicatori, s organizeze schimbul de bune practici i s pregteasc elementele necesare supravegherii i evalurii periodice. Parlamentul European este informat cu privire la aceasta. Constituia mai prevede faptul c fiecare stat membru asigur aplicarea principiului remunerrii egale a lucrtorilor de sex masculin i a celor de sex feminin pentru aceeai munc prestat sau pentru o munc echivalent (art. III-214 par. 1). Curtea de Justiie a recunoscut c o asemenea dispoziie, cuprins anterior n art. 119 din Tratatul CEE, are un efect direct, nu numai n raporturile dintre indivizi i statul membru ( aplicaie vertical), ci i n raporturile ntre indivizi (aplicaie orizontal). n cadrul programului su de aciune social din anul 1974, Consiliul a adoptat printre altele i cteva directive asupra egalitii de tratament n diferite domenii. ntre reglementrile n domeniul politicii sociale pot fi menionate Directiva din 17 februarie 1975 cu privire la apropierea legislaiilor statelor membre referitoare la concedierile colective, Directiva din 14 februarie 1977 asupra meninerii drepturilor lucrtorilor n caz de transferuri, precum i Directiva din 20 octombrie asupra proteciei lucrtorilor salariai n caz de insolvabilitate a angajatorului. Un alt instrument al politicii sociale comunitare este Fondul social european (FSE) a crui misiune este promovarea n cadrul Uniunii a facilitilor de ocupare i a mobilitii geografice i profesionale a lucrtorilor, precum i facilitarea adaptrii la mutaiile industriale i la evoluia sistemelor de producie, n special prin formare i reconversie profesional (art. III-219 din Constituia european). n sfrit, amintim Regulamentul nr. 1408/1971 referitor la aplicarea regimurilor de securitate social pentru lucrtorii migrani, un text legislativ de prim importan pentru realizarea pieei comune. Acest regulament are ca obiect asigurarea meninerii drepturilor sociale, exemplificnd aici, asigurarea pentru btrnee, asigurarea pentru boal, pentru omaj, a salariatului care lucreaz permanent sau temporar n alt stat membru al Comunitii. Exercitarea dreptului de liber circulaie acordat lucrtorilor nu trebuie s determine obstacole sau dezavantaje n securitatea lor social. Astfel, art. 13 din Regulamentul nr. 1408/1971 dispune c un lucrtor salariat nu poate fi supus n acelai timp dect legislaiei sociale a unui singur stat membru. Este vorba, ca regul general, de statul pe teritoriul cruia lucrtorul este angajat, chiar dac el are reedina pe teritoriul altui stat membru. Mai departe, acest text reglementeaz transferurile de prestaii de la un stat la altul, precum i totalizarea perioadelor de asigurare, potrivit criteriilor uniforme. - Libertatea de decizie a administraiei n dreptul social european. Dispoziia fundamental n domeniul material de aplicare figureaz n art.4, par. 1 din Regulamentul nr.1408/1971, potrivit cruia regulamentul se aplic tuturor legislaiilor referitoare la ramurile

securitii sociale care privesc anumite prestaii, enumerate limitativ n cadrul acestei dispoziii, exemplificnd aici, prestaiile de boal, de maternitate, de invaliditate, accident de munc i de boal profesional, precum i de btrnee. Articolul nr.4, par.4 delimiteaz domeniul de aplicare de o manier negativ, excluznd din cmpul de aplicare regimul de asisten social i medical, regimul de prestaii n favoarea victimelor de rzboi i pe cele ale consecinelor sale, precum i regimurile speciale ale funcionarilor sau ale personalului asimilat. Administraia naional este inut s furnizeze prestaiile prevzute de lege, dac sunt reunite toate condiiile legale. Ea nu dispune de nici o putere de apreciere care s-i permit s clasifice prestaia social respectiv ntr-o alt categorie, contrar calificrilor reinute de ctre Curtea de Justiie. Cu toate acestea, Regulamentul nr.1408/1971 conine unele dispoziii care acord administraiei statelor membre o marj limitat de apreciere. Dac administraia competent n statele membre nu dispune de nici o libertate de decizie n determinarea contribuiilor prevzute de Regulamentul nr. 1408/1971, ea poate s se prevaleze de competenele sale discreionare pentru acordarea prestaiilor, mai puin atunci cnd se pune problema unor dispoziii derogatorii care au n mod necesar un raport foarte strns cu situaia individual. n acelai timp, puterea discreionar a administraiei naionale i gsete limitele n principiile generate ale dreptului comunitar. Curtea de Justiie, recunoscnd administraiei naionale a muncii o larg marj de apreciere n prelungirea eventual a termenului prevzut de art. 69, par. 2 din Regulamentul nr. 1408/1971, precizeaz c ea trebuie totui n exercitarea acestei puteri discreionare, s in cont de principiul proporionalitii, principiul general de drept comunitar. Autoritatea trebuie s ia n considerare n aplicarea corect a acestui principiu n asemenea cazuri... durata de deplasare n timp n contextul termenului n cauz, motivul ntoarcerii tardive i gravitatea consecinelor juridice ce decurg dintr-o ntoarcere tardiv. n general, n dreptul social european, se observ totodat o tendin general de a nu se conferi administraiei o putere discreionar nelimitat, fr nici o restricie, acesteia trebuind s i se opun, cel puin, principiile generale ale statului de drept. 4.5. Principiul proporionalitii n practica decizional a instituiilor Uniunii Europene Principiului proporionalitii are, aa cum am vzut, att o susinere doctrinar i jurisprudenial, ct i legal, el fiind stipulat expres i n Constituia Uniunii Europene elaborate de Convenia european sub preedinia lui - Valery Giscar D'Estagny. Reamintim c n virtutea acestui principiu, coninutul i forma de aciune a instituiilor Uniunii nu trebuie s depeasc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor tratatelor constitutive. Cu alte cuvinte, acolo unde o instituie comunitar este nevoit s intervin ntr-o situaie dat, aceast intervenie trebuie limitat la eficacitatea sa, mai precis mijloacele folosite trebuie s fie proporionate cauzei n vederea atingerii eficienei aciunii. Orice depire a mijloacelor intr n sfera abuzului prin nclcarea flagrant a principiului proporionalitii. Se observ, prin urmare, ca de esena principiului este relaia cauzal ntre scop i mijloace. n cercetarea originilor istorice ale conceptului este necesar studierea jurisprudenei Curii Europene de Justiie care s-a inspirat din cele dou coli de gndire ce au marcat fizionomia principiului. Pe de o parte a existat - justiia vindicativ iar pe

de alt parte - justiia distributiv. Pe fundalul acestor curente s-au dezvoltat cele dou modele dominante de organizare statal, cel liberal (respectiv neoliberal) i cel weberian. Noiunea statului liberal nscuta nc din secolul al IX-lea susine c statul trebuie s se limiteze la realizarea unor obiective limitate sau posibil de a fi limitate. Acest tip de organizare poate fi considerat surs a principiului proporionalitii deoarece acest concept se ndeprteaz de conceptul de justiie - n sens direct - avnd ca premiz dreptul - ca factor n servirea unui scop folositor, mai precis, s fie legat de obiectivul pe care ncearc sa-l realizeze. n concluzie, dreptul reprezint o parte cauzal a unei relaii cauzale cuantificabile intre mijloacele i scopurile destinate s realizeze un rezultat dorit. Important n acest raionament este aportul adus de Jhering care n lucrrile sale: Scopul n drept i Competiia n drept a scos n eviden elementul rezultat care este de nenlocuit n drept. Prin urmare, acolo unde o autoritate public este nevoit s intervin ntr-o situaie dat, aceast intervenie trebuie limitat la eficacitatea sa, mai precis mijloacele folosite trebuie s fie proporionale cauzei n vederea atingerii eficienei aciunii. Orice depire a mijloacelor intr n sfera abuzului prin nclcarea flagrant a principiului proporionalitii. n doctrina modern, elveianul Therry Tanquerre definete astfel principiul proporionalitii: totalitatea mijloacelor puse la dispoziia administraiei trebuie s rmn ntotdeauna ntr-un raport echitabil cu interesul public urmrit 211. Prin urmare, se observ accentul pus pe relaia cauzal ntre scop i mijloace. Principiul proporionalitii are rolul n dreptul comunitar de a identifica substana i sensul libertilor fundamentale statuate prin tratatele constitutive, fiind complementar principiilor de justiie i echitate. Principiul proporionalitii are o importan considerabil n privina proteciei legale a individului, dat fiind rolul su de girant al substanei n legtur cu drepturile fundamentale protejate. n acest sens Cohen i Jonathan descriu principiul proporionalitii drept principiu structural regsindu-si originea chiar n dreptul comunitar i corespunznd unui drept fundamental al individului.212 De asemenea principiul proporionalitii poate avea un rol de instrument de interpretare care devine relevant ori de cte ori dou elemente de drept ocrotite de Constitute vin n conflict unul cu cellalt. Hesse propune ca acest tip de problem s fie soluionat prin aplicarea principiului reconcilierii practice, conform cruia drepturile protejate prin Constituie vor fi armonizate pn la punctul n care fiecare din ele ctig un nivel de realitate213. Acolo unde apar conflicte, acestea nu trebuie soluionate conferind unui anumit drept preceden fa de cellalt sau prin mijlocirea unei evaluri a intereselor sau chiar printr-o cntrire abstract a valorilor. n locul acestui fapt, principiul unitii Constituiei impune s se gseasc o soluie optimal, ambele drepturi trebuie restricionate n anumite limite spre a optimiza eficacitatea lor. n consecin, modul n care aceste limite sunt trasate trebuie s fie proporionate n fiecare caz individual. n acest context termenul de proporionalitate nseamn o relaie ntre dou entiti variabile, mai precis o relaie care confer cea mai bun cale de a optimiza cele dou drepturi, mai degrab dect o relaie ntre un obiectiv constant i unul sau mai multe mijloace de realizare variabile.
211

Thierry Tanquerre - Les principes constitutionnels regissant le droit administrative, Univ. de Geneve, Faculte de droit, 2002, p. 23 212 Citat de Jurgen Schwarze - op. Cit. (European administrative law), p. 719 213 Jurgen ScHwarze - op. citata, p. 686

Actul de natere modern al principiului l reprezint Tratatul de la Maastrich care lanseaz simultan principiul subsidiaritii i al proporionalitii att n doctrin ct i n sistemele legislative. n jurispruden acest principiu funciona deja la momentul semnrii tratatului, dar cunoate, dup acesta o accelerare a uzitrii lui. n viitor, dup intrarea n vigoare a Constituiei europene, cadrul de realizare a acestui principiu n instituiile comunitare va fi dat de Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, anexat Constituiei. n virtutea acestui protocol, Comisia trebuie s i motiveze propunerile legislative pe care le nainteaz Consiliului de Minitri cu privire la respectarea principiului proporionalitii. Orice propunere legislativ trebuie s cuprind o fi cu elemente detaliate care s permit formularea unei aprecieri cu privire la respectarea principiului proporionalitii. Aceast fi trebuie s cuprind i elemente de apreciere a impactului propriu pe plan financiar i, atunci cnd e vorba de o lege-cadru, a efectelor sale asupra reglementrilor care trebuie puse n aplicare de ctre statele membre, inclusiv, dac este cazul, asupra legislaiei regionale. Motivele care conduc la concluzia c un obiectiv al Uniunii poate fi atins ntr-un mod mai eficient la nivelul acesteia trebuie s aib la baz indicatori de calitate i, n msura posibilului, de cantitate. Comisia ia n considerare necesitatea de a face posibil ca orice sarcin, de ordin financiar sau administrativ, ce revine Uniunii, guvernelor naionale, autoritilor regionale sau locale, agenilor economici i cetenilor s fie ct mai redus posibil i pe msura obiectivului urmrit. n fiecare an Comisia prezint Consiliului European, Parlamentului European, Consiliului de Minitri i parlamentelor naionale un raport cu privire la aplicarea principiului proporionalitii. Acest raport anual este transmis, de asemenea, Comitetului Regiunilor i Comitetului Economic i Social. Atunci cnd consider c aciunea care privete Uniunea, sau absena unei astfel de aciuni risc s violeze principiul proporionalitii, Parlamentele Statelor membre pot interpela Consiliul Uniunii, ca i cetenii Uniunii care pot interpela Parlamentul Uniunii cu privire la nclcarea principiilor morale/juridice stabilite pe teritoriul Uniunii. Instituia astfel interpelat acionnd n exerciiul funciunii sale legislative, rspunde ntr-un termen care s nu perturbe i s nu ntrzie procesul legislativ n curs. Rspunsul este fcut public. Luarea n calcul a principiilor de subsidiaritate i de proporionalitate face obiectul unei motivaii nsuite de legile Uniunii. n momentul de fa, dup cum am vzut, dreptului comunitar european i lipsete un set detaliat de reguli administrative. De aceea, revizuirea aciunii administrative se face n principal pe baza unor principii legale generale nescrise deduse de Curtea European de Justiie - i de aici decurge importana special ataat principiului proporionalitii n dreptul administrativ european. Vom cerceta n cele ce urmeaz modul n care a fost dedus pe plan comunitar principiul proporionalitii, domeniul su de aplicare i msura n care poate servi drept criteriu pentru revizuirea diferitelor forme de aciune ale instituiilor comunitare, i n mod deosebit msura n care poate ajuta la protecia legal a cetenilor comunitii. Doctrina i jurisprudena s-au aplecat de multe ori asupra modalitilor prin care principiul proporionalitii a fost adoptat de dreptul comunitar. Astfel, n procesul 11/70 - Internationale Handelsgessellschaff contra Einfuhr und Verrastsele - Avocatul general Dulheillet de Lamothe a subliniat problema surselor legale prin care principiul a intrat n dreptul comunitar. Asupra acestui subiect el a declarat: n fapt, dreptul fundamental invocat n acest

caz este acela c individul nu trebuie s aib limitat libertatea sa de aciune dincolo de gradul necesar pentru protejarea interesului general.214 Ali autori au apreciat c principiul proporionalitii deriv din acela al legalitii. Astfel principiul proporionalitii este privit ca o manifestare a principiului literei legii i n particular ca o manifestare a principiului competenei limitate de ctre Tratat. De altfel nsi preocuparea original a Curii de Justiie a fost aceea de a formula anumite principii obiective ale aciunilor administrative care s respecte principiul literei legii, aceste principii avnd un efect obligatoriu asupra Comunitii i a autoritilor sale. n decizia sa din 13 februarie 1979 Curtea de Justiie a afirmat pentru prima dat c a considerat: respectarea principiului literei legii a fi una din trsturile fundamentale ale Tratatelor.215 Trebuie observat faptul c proporionalitatea este o chestiune care ine att de legalitate ct i de oportunitate, fiind una din limitele n cadrul creia se poate manifesta puterea discreionar a instituiilor comunitare. Dei apropiate ca structur, principiul proporionalitii nu se confund cu interdicia discriminrii. Analiznd jurisprudena C.E.J. Avocatul General Capotarti face o distincie clar ntre cele dou concepte: Non discriminarea se refer la relaia ntre diferite grupuri de persoane i ia forma egalitii de tratament ntre diferite grupuri de organizaii investite cu autoritate public, pe ct vreme principiul proporionalitii nseamn c poverile impuse anumitor persoane nu trebuie s depeasc etapele necesare, pentru a respecta interesul public n domeniul respectiv. Dac prin urmare, o msur impune asupra unor categorii de persoane o povar mai mare dect cea necesar, ea violeaz principiul proporionalitii.216 Dreptul comparat poate fi, aa dup cum am mai artat, o surs important din care se deduce principiul proporionalitii, dat fiind c acest principiu se regsete menionat sub diverse forme n toate legislaiile naionale217. Nu exist nici un motiv evident ca, spre a ajunge la o mai bun nelegere a principiului proporionalitii n, dreptul comunitar, s nu se recurg la tehnica de a folosi dreptul comparat ca metod de evaluare. Analiza comparativ a dus n mod clar la acceptarea principiului proporionalitii fiind acceptat ca un principiu constituional n diferitele sisteme legale, indiferent n ce form au fost preluate. Pe de alt parte Hanns Kutschen, fost Preedinte al Curii Europene de Justiie se ndoiete dac este necesar s se aplice i s invoce principiile supreme ale dreptului sau principiile legale care sunt comune Statelor Membre drept motiv pentru aplicabilitatea principiului proporionalitii n dreptul Comunitar.218 Dup acest autor, acest principiu deriv dintr-o deducie a prevederilor Tratatului ca atare. n opinia sa, Tratatele conin un mare numr de reguli i legi n anumite domenii care implic folosirea de msuri care sunt justificate sau necesare sau care cauzeaz cel mai puin ru funcionarii Pieei Comune.219 Aa dup cum afirmam mai sus un rol important cu privire la delimitarea sensului i substanei acestui principiu l-a jucat jurisprudena Curii Europene de Justiie, cu mult nainte ca principiul s fie consacrat oficial prin Tratatul de la Maastricht. n deciziile timpurii ale Curii, principiul proporionalitii a acoperit vidul cauzat de absena unor drepturi fundamentale definite n legislaia primar. n deciziile mai trzii, chiar atunci cnd efectul su era s aplice restricii asupra unor drepturi similare cu cele fundamentale, ele au oferit n grad considerabil
214 215

Jurgen Schwartze - op. citata, pg. 710 ibidem, p. 713 216 ibidem, p. 747 217 Ziller, J - Le principe de proportionnalit en droit administratif et droit communautaire, n L'Actualit juridique - Droit administratif, din 20 iunie 1996 218 Jurgen Schwartze - op. citata, p. 715 219 ibidem, p. 716

de protecie legal n dreptul comunitar. Astfel principiul proporionalitii va evolua de la o funcie de orientare a interpretrii realizat de Curte la o funcie de drept-garanie. n procesul 11/70 Internnationalle Handelsgesellschaft contra Einfuhr und Voratsstelle fur Getreide und Futtermittel, reclamantul pretinsese c sistemul de depozite impus n contextul organizrii comune a pieei cerealelor viola principiul libertii de aciune al libertii economice i al proporionalitii fixnd obligaii excesive pentru firme. Stabilind c respectul pentru drepturile fundamentale formeaz o parte integral a normelor de drept protejate de curtea de justiie, Curtea a examinat pur i simplu nclcarea principiului proporionalitii n sensul unei garanii aflat n legislaia comunitar care ar putea fi violat. Unghiurile variate sub care se poate aborda originea principiului proporionalitii n dreptul comunitar au avut o contribuie important ctre o mai bun cunoatere a bazelor i a semnificaiei actuale a acestui principiu al legislaiei comunitare. O alt problem pe care o vom discuta aici este cea a statutului principiului proporionalitii. n doctrin s-a discutat dac avem de-a face cu un principiu constituional sau pur i simplu cu un principiu al dreptului administrativ. Analiza diacronic ne arat c din anul 1970 cnd Ehlermann a afirmat c instana putea aplica principiul proporionalitii numai cnd revizuia aspectele administrative ale aciunilor comunitare i c acest principiu nu putea fi recunoscut drept criteriu pentru evaluarea ntregului domeniu al aciunii comunitare, jurisprudena Curii a progresat mult. ntre timp, principiul proporionalitii a devenit un principiu general, aplicabil n toate ramurile dreptului comunitar. Cu privire la statutul su actual, Hans Kutscher aprecia c principiul proporionalitii are dreptul de a avea acelai statut cu reglementrile tratatului, iar Avocatul General Capotorti, n Procesele 83/76, 94/76, 15/77 i 40/77 remarca c acest principiu este categoric deasupra regulamentelor [legislaia secundar] fiindc are drept scop protecia cetenilor - care deriv din drepturile fundamentale corespunztoare ale persoanelor. Principiul proporionalitii n sensul descris mai sus se bucur de statut constituional, fiind un criteriu de care trebuie s in seama orice reglementare comunitar. Pe de alt parte, natura specific a dreptului comunitar (inexistena unei departajri stricte ntre actele care cuprind reglementri primare i cele care cuprind reglementri de executare, administrative) l face pe Avocatul General Reischl s declare c a fi nclinat s spun c o proporie considerabil din aciunile Comisiei chiar atunci cnd discut reglementri de implementare ale regulamentului Consiliului pot fi localizate pe linia de grani ntre crearea propriu-zis a legilor i adoptarea prevederilor administrative.220 Aa cum am vzut, conceptul principiului proporionalitii este revendicat i de cercettorii dreptului constituional european deoarece este un principiu ce genereaz relaiile dintre Uniune i statele componente ale Uniunii, pe de o parte, iar pe de alt parte ntre statele Uniunii. Dac i vom acorda un statut constituional acestui principiu, se pune i problema n ce condiii ar putea fi restrns i limitat aplicarea principiului proporionalitii. ntr-o lucrare de drept constituional Le recours de droit public scris de prof. Marco Borghi (19931994), condiiile de restrngere a unui drept constituional sunt urmtoarele: A. baza legal - care poate fi: - Constituia;
220

ibidem, p. 718

- norme primare (adoptate de puterea legislativ); - norme primare delegate (adoptate de puterea executiv); - norme secundare; - cutuma B. Interes public (ordine public, msuri poliieneti, msuri sociale), presupune: - motive pertinente i interes public preponderent; - efectivitate: Legea este aplicat; - eficacitate: Legea permite atingerea obiectivelor vizate; - eficien: Msura este rentabil. C. Proporionalitate - ce presupune: - norm adecvat; - msuri necesare. n opinia autorului aceste principii reprezint corolarul a dou drepturi justiiabile: principiul separaiei puterilor i dreptul de vot, astfel nct cele trei condiii (A+B+C) nu sunt mijloace de recurs, nu sunt deci justiiabile. Am dorit s reliefam aceast opinie, ce ine de o abordare doctrinar, pentru a demonstra universalitatea abordrii acestui principiu, cel puin n doctrina dreptului public. Vom vedea ns, din jurisprudena Curii de Justiie i nu numai, c acest principiu este specific sistemului de drept comunitar, avnd serioase implicri n jurisprudena civil, comercial, fiscal, vamal etc. 5.1. Coninutul principiului proporionalitii n dreptul comunitar Principiul proporionalitii a fost aplicat de ctre Curtea de Justiie, folosindu-se un numr de termeni diferii. Procednd astfel, Curtea prefer expresii cum ar fi necesar, potrivit i esenial i pe baza acestor criterii, stabilete dac o anumit msur are cel mai puin efect restrictiv asupra agenilor economici, din punctul de vedere al libertii economice. Apare problema dac Curtea, aa cum fac curile administrative germane, recunoate existena principiilor cum ar fi: gradul de adecvare, necesitate i proporionalitate n sensul strict al termenilor sau dac, folosind aceste concepte, tot ceea ce face Curtea este s dea o expresie concret, fr o difereniere n plus, principiului general al proporionalitii. Chiar dac se poate presupune c principiul proporionalitii, aa cum este folosit n legislaia comunitar, i are originile n dreptul german, ar fi inoportun s se aeze pe picior de egalitate principiul din dreptul comunitar cu principiul aplicat n dreptul german, chiar i n aspectele sale subsidiare. Pe de o parte, trebuie luat n considerare faptul c principiul german relevant este bazat pe o tradiie foarte veche i, pe parcursul unui secol, a suferit multe aplicaii concrete. Prin contrast, principiul proporionalitii n dreptul comunitar a fost aplicat pe scar larg n jurisprudena Curii de Justiie numai de la nceputul anilor 1970 i pentru acest motiv, este mai puin concret n aplicarea sa dect principiul respectiv aplicat de curile germane. Pe de alt parte, trebuie s ne reamintim c, C.E.J. este format din judectori i avocai generali, colii ntr-o mare varietate de sisteme legale. Astfel, un avocat englez nu are aceeai experien n privina principiului proporionalitii, n expresia sa concret, ca i colegul su german. Totui, ca avocat general el va fi obligat s aplice principiul proporionalitii aa cum este folosit n legislaia comunitar. n consecin, cnd Curtea folosete expresii ca

adecvare/potrivire i necesitate - aa cum se ntmpl de obicei n dreptul german221 Curtea va face acest lucru doar spre a da o expresie concret principiului general al proporionalitii, fr a indica cu necesitate un grad total de armonizare cu terminologia i teoria german asupra acestui subiect. Dei temeiurile de judecat ale Curii, n multe cazuri folosesc doar un anumit aspect particular al principiului proporionalitii, un tablou general al jurisprudenei mai ales n opinia Avocailor Generali, arat o folosire clar a anumitor aspecte subsidiare ale textului proporionalitii. Vom analiza principiul proporionalitii sub aspectul componentelor sale: Gradul de adecvare. O msur comunitar este conform cu principiul proporionalitii din legislaia Comunitii Europene doar atunci cnd metoda folosit este adecvat scopului realizrii obiectivului urmrit. n general se apreciaz c, acolo unde nu exist un sistem detaliat i cuprinztor de drept administrativ, aa cum este cazul n dreptul comunitar, i n absena unor legi care s stabileasc drepturile fundamentale, pentru ca administraia s se supun dreptului i supravegherii/revizuirii judiciare, este nevoie de o relaie care s existe ntre obiectivul urmrit i metodele folosite. n acelai spirit, Curtea a susinut ntr-un numr de ocazii c: este o problem de msuri economice complexe, care, n scopul eficacitii lor, impun n mod necesar o mare libertate de decizie/putere discreionara i n plus, n privina efectelor lor adesea prezint un factor de incertitudine... Este suficient observaia c aceste msuri nu apar ca evident nepotrivite pentru realizarea obiectivului dorit.222 n alte circumstane, Curtea a afirmat c: n circumstanele unui caz ca acesta, cu beneficiul/avantajul evalurii eficacitii masurilor adoptate, s-ar putea presupune c problema principal este dac, la vremea cnd aceste msuri au fost adoptate, n mod clar ele nu conduceau la ndeplinirea elului urmrit.223 Curtea i limiteaz puterile de revizuire/supraveghere la evaluarea situaiei dac, la vremea cnd a fost adoptat, o anumit msur era n mod evident neadecvat pentru ndeplinirea obiectivului avut n vedere. Chiar dac ulterior devine evident c o anumit msur impune alte msuri suplimentare pentru a-i realiza pe deplin eficiena, acest fapt nu conduce automat la concluzia c msura respectiv este inadecvat. Necesitatea. Msura trebuie s fie necesar pentru ca scopul s poat fi realizat. n general se consider ca o msur nu este necesar dac impune o povar excesiv asupra persoanei in cauza. Intr-un mare numr de decizii, Curtea a insistat ca masurile Comunitare s nu depeasc ceea ce era necesar verificrii. Dreptul necesitii implic faptul c o msur este permis numai dac nu exist o alt msur, mai puin restrictiv, pentru a ndeplini obiectivul urmrit (alegerea rului cel mai mic). Cu alte cuvinte, dintre diferitele msuri posibile i adecvate, se pot folosi doar acele care au, implicaiile cele mai puin drastice. Astfel, de exemplu, Curtea a decis c obligaia de a da napoi banii primii ca prim pentru procesarea zahrului, folosit n alte destinaii dect cea iniial, nu depea ceea ce era necesar pentru realizarea obiectivului urmrit. n alte spee Curtea a hotrt c numai acele msuri sunt justificate, care satisfac necesiti urgente sau sunt absolut necesare, pentru realizarea obiectivului avut n vedere. ntr-un alt proces, de exemplu, s-a susinut c o prevedere referitoare la ambalaje depea ceea
221

n acest caz, trebuie luat n considerare faptul c, n anumite circumstane, traductorii angajai influeneaz i ei alegerea cuvintelor. 222 Jurgen Schwarze - op. citata - pg. 855 223 ibidem, pg. 855

ce era necesar pentru realizarea obiectivului urmrit, adic protecia consumatorului, i c scopul urmrit ar fi putut fi obinut la fel de eficient i prin msuri care implicau mai puine restricii asupra liberei micri a bunurilor. S-a clarificat i mai mult acest principiu atunci cnd s-a afirmat c nu metoda folosit trebuie s fie necesar ci restricia excesiv de libertate, implicat n alegerea metodei.224 Evaluarea necesitaii unei msuri prezint o limitare, i anume faptul c autoritilor li se confer o mare putere discreionar n domeniul politicii economice. Asupra acestui punct, Curtea afieaz foarte mult reticen n exercitarea puterilor sale de revizuire. Aceast problem este descris de Avocatul General Roemer n termenii urmtori: n acest caz avem de-a face cu un domeniu n care puterea discreionar a organismelor implicate are o importan considerabil. n acest sens, trebuie s lum cu seriozitate n considerare situaia total din cadrul Comunitii i s ntrim - i aici apare din nou aspectul financiar - dac trebuie spus mai mult n favoarea folosirii mijloacelor de nmagazinare - stocare, mai degrab dect n reducerea stocurilor. Ultimul aspect, dar nu cel din urm ca importan sunt consideraiile de politic comercial economic, n legtur cu care i situaia pieei internaionale, i interesul altor ri n domeniul politicii comerciale au importana lor. Toate acestea constituie puncte de vedere care fac de dorit s se respecte cea mai mare reinere posibil, chiar de la nceput, i s se formuleze critici doar atunci cnd se folosete puterea discreionar n mod absolut incorect.225 n consecin, este ntotdeauna posibil ca, C.E.J., atunci cnd ia decizii referitoare la politica economic, s considere c o anumit msur este necesar, pe baza precedentei evaluri a diferitelor interese implicate, i c aceast msur nu este cea mai puin restrictiv ci este cea mai adecvat pentru atingerea obiectivului urmrit, adic ndeplinirea Politicii Agricole Comunitare ntr-o anumit situaie particular. Proporionalitatea n sens restrns. Msura trebuie s fie ntr-un raport echitabil cu atingerea adus drepturilor particularilor. Proporionalitatea n sens strict vizeaz evaluarea utilitii msurii pentru binele general pe de o parte, fa de restrngerea drepturilor protejate ale cetenilor Comunitari, pe de alt parte. Protejarea interesului particular concomitent cu cel public prin principiul proporionalitii i gsete oglindirea n hotrrea 44/79 Haner contra Land Rheinland-Pfalz a CEJ. Procesul privea restricia dreptului de exercitare liber a unei anumite profesii i a dreptului la proprietate, printr-un ordin de interdicie referitor la plantarea unor noi podgorii. Dup ce a confirmat necesitatea msurii respective, Curtea a concluzionat c: restricia trebuie s fie justificat prin obiectivul interesului general urmrit de ctre Comunitate i s nu ncalce esena dreptului la proprietate, n forma n care aceasta este recunoscut i protejat. Dreptul la proprietate este un drept fundamental al individului. De altfel scopul final al principiului proporionalitii este reprezentat de protejarea drepturilor i libertii individului mpotriva restriciilor impuse de autoritile publice. Se mai consider c modul n care Curtea cntrete diferitele interese constituie, ntr-o anumit msura, o aplicaie a principiului realizrii echilibrului corect. Libertatea comercial, libertatea de exercitare a unei anumite profesii, sau libertatea concurenei, fie n cadrul Comunitii, fie n interesul individual, trebuie ntrite n comparaie i n funcie de politica public, asigurrile sociale, sntatea naional, protecia proprietii industriale si comerciale
224 225

ibidem, pg. 683 ibidem - pg. 858

i fa de interesul de a contracara anumite dificulti economice care apar brusc, ca interese individuale sau naionale provizorii. n alte spee Curtea a considerat c interesul comunitar, care impune o previzionare ct se poate de precis a tendinelor importurilor n fiecare stat membru i justific constituirea unui depozit-garanie n schimbul obinerii autorizrii de a importa, trebuie reconciliat cu necesitatea de a nu stnjeni comerul ntre statele membre prin obligaii prea rigide, necesitate care deriv din interesul public naional.226 n final trebuie remarcat faptul c principiul proporionalitii nu poate fi pus sub semnul egalitii cu principiul realizrii echilibrului corect. n loc de aceasta, principiul proporionalitii constituie un factor negativ fa de principiul echilibrului corect, pe care Konrad Hesse l consider prioritar. Motivul pentru acest fapt este c se poate foarte bine concepe c o msur poate fi proporional, dar i c s-ar fi putut obine o mai mare consideraie acordat interesului individual, printr-o mai puternic limitare a interesului public/naional. Aceeai consideraie se aplic i n dreptul comunitar. 5.2. Diferenierea principiului proporionalitii n funcie de domeniul de aplicare i de forma luat de aciunea oficial. Principiul proporionalitii nu constituie doar un criteriu prin care Curtea, n contextul unui anumit tip de procedur, i exercit puterile de supraveghere n privina msurilor de creare a legislaiei comunitare secundare. Din ce n ce mai mult, acest principiu al proporionalitii a devenit un criteriu de evaluare a aciunii administrative ntreprinse de instituiile comunitare i - mai puin frecvent - de ctre autoritile administrative ale statelor membre, deoarece acestea din urm sunt implicate n mod esenial n realizarea funciilor administrative ale comunitii. Cnd exist intenia de a diferenia, din punctul de vedere al principiului proporionalitii, n conformitate cu tipul de aciune oficial implicat, suntem confruntai cu problema c majoritatea msurilor care trebuie revizuite sunt reglementri/obiective ale Comisiei, care sunt dificil de clasificat dintr-un punct de vedere legal dar despre care se poate spune c se afl la frontiera dintre crearea reglementrilor legale i adoptarea msurilor administrative. Categoric c se poate face o distincie astfel nct importana proporionalitii s fie cu att mai mare cu ct e mai mare gradul de libertate discreionar, i cu att mai mic cu ct este mai precis definit maniera n care decizia respectiv a fost prevzut n prevederile legale. Dac lum drept punct de pornire scopul final al principiului proporionalitii, adic protejarea libertii individului mpotriva restriciilor impuse de autoritile publice, devine clar c este la fel de necesar s se evalueze proporionalitatea aplicrii legii de ctre administraie, ca i s se evalueze funcia ei de legiuitor, deoarece libertile pot fi ngrdite la ambele aceste nivele. n plus fa de diferenierea care trebuie fcut n funcie de nivelul la care este ntreprins - fie c e vorba de crearea de legislaie, fie c e vorba de aplicarea legii - trebuie stabilit o ierarhie n cadrul procesului de evaluare a proporionalitii conform statutului interesului legal protejat, intensitii modului n care dreptul respectiv e ngrdit, i ponderea interesului public aflat n joc. Aceasta trebuie s se ntmple deoarece, atunci cnd examinm dac o msur este compatibil cu principiul
226

ibidem, p. 860

proporionalitii, factorul decisiv trebuie s fie n prim instan nu calitatea formal a aciunii oficiale, ci intensitatea modului n care libertatea dreptului respectiv este ngrdit. n consecin, Curtea European de Justiie, atunci cnd evalueaz legalitatea unei msuri n lumina criteriului principiului proporionalitii, este mai puin nclinat s fac diferenieri conform manierei i formei de aciune adoptate de autoritatea respectiv. Acest lucru a fost clar exprimat n opinia Avocatului General Trabucchi n procesul 118/75, Watson i Belmann, cnd el a spus: ntr-adevr, principiul nu se limiteaz la cazuri de derogare de la astfel de drepturi, ci constituie un principiu aplicabil la modul general, constituind unul dintre acele principii care trebuie s guverneze aciunile efectuate de autoritile publice. Mai general vorbind, trebuie s conchidem c ori de cte ori, fr nici o justificare posibil bazat pe cerine obiective, autoritile statului supun cetenii naionali ai celorlalte state membre la intruziuni n viaa lor personal i n libertatea lor de micare, mai mari dect restriciile la care sunt supui cetenii aparinnd statului respectiv, astfel de intruziuni nejustificate constituie o intervenie ilegal n drepturile cetenilor i un amestec n viaa lor, care face ca drepturile lor s fie mai greu de exercitat.227 Dup ce a expus un numr de criterii pentru legalitatea aciunii administrative, indiferent de natura aciunii respective, el a continuat prin a face o difereniere n funcie de importana i de statutul dreptului/interesului protejat: Lipsa de legalitate a unei aciuni se stabilete cu att mai clar atunci cnd este stabilit i recunoscut faptul c intervenia statului ncalc un drept fundamental al individului228. n opinia sa, Avocatul General a ncuviinat ca cerinele societii de astzi i efectuarea de ctre stat a obligaiilor sale impuneau s se fac anumite ajustri limitelor la libertile pe care drepturile subiective fundamentale ale cetenilor le garantau, dar aceasta nu nseamn c fiecare restricie la aceste drepturi constituia o nclcare. Trebuie totui s fim de acord c o astfel de nclcare a avut loc cnd dreptul individului respectiv a fost nclcat n nsi esena lui. Astfel, principiul proporionalitii are, n acest sens, creditul de a constitui un mecanism pentru protejarea libertilor dreptului comunitar. n procesul 44/79, Haner contra Land Rheinland-Pfalz, care se referea n mod evident la o nclcare a drepturilor de proprietate (adic, interdicia de a planta noi podgorii), Curtea a examinat dac restriciile coninute n legea aflat n disput serveau intr-adevr interesului general, sau dac constituiau, n vederea obiectivului urmrit, o intervenie disproporionat i inacceptabil n privilegiile posesorului proprietii respective, care afecta esena nsi a drepturilor la proprietate. Pentru a stabili acest fapt era necesar, n opinia Curii, s se examineze care era obiectivul urmrit de reglementarea aflat n disput i dac exista, ntre msurile coninute n reglementare i obiectivul urmrit de ctre Comisie, o relaie adecvat.229 Cnd vorbim despre restrngerea - n scopul interesului general - a dreptului cetenilor individuali la dezvoltare economic, drept garantat de ordinea legal comunitar, interesele ceteanului comunitar trebuie legate n mod fundamental de metoda propus i de obiectivul urmrit. Procedndu-se astfel, interesele generale ale societii, care sunt demne de a fi protejate, trebuie cntrite fa de interesul/dreptul individual afectat, subnelegndu-se c, cu ct o msur de reglementare restricioneaz mai mult libertatea economic a individului, cu att mai important trebuie s fie cerina de protecie public. Principiul proporionalitii
227 228

Jurgen Schwartze - op. citat, pg. 862 ibidem, pg. 862 229 ibidem, pg. 866

ocup o poziie similar n dreptul comunitar cu cea adoptat de drepturile fundamentale din legislaia german. El i extrage importana decisiv din poziia sa de criteriu n procesul evalurii obiectivului interesului general, urmrit de ctre comunitate, pe de o parte, i garantarea esenial a drepturilor de baz, pe de alt parte. Totui, principiul proporionalitii i-a dezvoltat rolul su nu numai n domeniul interveniilor autoritilor comunitare n drepturile de baz, ci i n domeniul interveniei n interesele reale ale ceteanului comunitar i ale statelor membre. n mod similar, autoritile naionale sunt supuse acestui principiu, n dimensiunea sa specific comunitar, atunci cnd se implic n domenii care au o legtur cu dreptul comunitar. 5.3. Aplicarea principiului proporionalitii n domeniile de activitate comunitar Vom examina n cele ce urmeaz coninutul principiului proporionalitii pe baza jurisprudenei Curii Europene de Justiie n urmtoarele domenii de aplicare: a. Piaa agricol; b. Libera circulaie a mrfurilor; c. Politica comercial comun; d. Libertatea de circulaie a lucrtorilor; e. Libertatea de prestare a serviciilor i libertatea de stabilire a domiciliului i a firmei; f. Reguli comunitare cu privire la concuren i procedura administrativ de aplicare a lor. a. Piaa agricol Procesele din politica agricol comunitar se refer adesea la depozitele n bani pe care comercianii trebuie s le ofere ca garanie c-i vor ndeplini obligaiile i care le vor fi confiscate n caz ca nu le realizeaz. Cea mai mare categorie de procese implicnd astfel de depozite privete importul i exportul produselor agricole de pe pieele agricole comunitare, care trebuie s capete autorizaie oficial sub forma unei licene de import sau export. Se instituie astfel o garanie administrativ 230 la ndemna instituiilor comunitare care s le permit s controleze pieele relevante, fcnd o planificare just a tendinelor pieei. Autorizaia/licena este condiionat de formarea unui depozit (de bani) care are rolul de a asigura c tranzitul bunurilor respective are loc pe parcursul validitii licenei: dac importul sau exportul acestor articole nu are loc sau are loc doar parial, depozitul de bani este confiscat fie n ntregime, fie n parte231. Formarea depozitelor ofer administraiei o anumit garanie ca legile referitoare la comerul cu produse agricole vor fi respectate. n acest sens, Curtea de Justiie, n Procesul 11/70 a recunoscut legitimitatea sistemului de depozite/garanii pe baza faptului c - n
230

Cauiunea sau garania administrativ presupune n dreptul comunitar formarea obligatorie a unui depozit de bani nainte de a fi apt de a realiza anumite acte sau de a exercita anumite funcii, pentru a garanta orice datorii care ar putea s urmeze n mod special fa de autoritile publice. 231 n doctrin i n jurisprudena Curii Europene de Justiie s-a pus problema dac confiscarea depozitului, a garaniei are sau nu natura unei penaliti. n general s-a apreciat c instituia unei garanii nu poate dect cu greutate s fie asimilat cu instituia penalizrii. O penalizare are drept scop o pedeaps. O garanie are drept scop o prevenire i posibil o recompens. n opinia sa formulat pe 11 februarie 1982, Avocatul General Capotorti susine c aceast confiscare a depozitelor/cauiunilor prevzut de Reglementarea 572/78 nu este de natur a fi considerat drept penalizare sau o sanciune penal, n urmtorii termeni: Trebuie, mai nti de toate s se accentueze c, confiscare a unei garani prevzuta de Reglementarea 527/78 nu constituie natura unei penaliti ci, cel mult, o form de retragere a beneficiului oferit importatorilor de ctre reglementarea 805/68 i o interpretare a obligaiei generale de a plti o tax/impozit fixat de tariful Vamal Comunitar.

absena regulilor guvernnd licenele sau cauiunile aflate n disput - i Comisia i autoritile naionale nu ar avea controlul asupra cantitilor respective i deci nu ar fi capabile s opereze n mod direct acele mecanisme care controleaz piaa cerealelor. Formarea unei garanii l greveaz n mod obinuit pe comerciantul respectiv i cu plata unor dobnzi precum i alte cheltuieli. Practica Curii Europene de Justiie a stabilit n mod curent c toate costurile pe care le implic obligaia de realizare a garaniei administrative nu trebuie s fie disproporionate n legtur cu valoarea total a mrfurilor i a altor costuri. Limita superioar a taxei este atins atunci cnd impunerea unui depozit are efectul unei amenzi. Un alt exemplu de reguli internaionale n domeniul agriculturii care a fost evaluat n lumina principiului proporionalitii este sistemul cotelor pentru producerea de izoglucoz. ntr-o spe privind aceste cote Curtea s-a pronunat dup cum urmeaz: Prescrierea de cote, pe o anumit perioad de referin este o procedur obinuit n dreptul comunitar i este potrivit cnd e necesar verificarea produciei ntr-un anumit sector.232 Anterior acestei pronunri, Avocatul General Reische a examinat, detaliat, argumentele reclamantului i s-a pronunat n problema competiiei astfel: Principiul proporionalitii se aplic doar msurilor care se refer la cetenii individuali, iar n acest caz trebuie inut cont c principiile concurenei nu constituie parte din drepturile la libertate i proprietate ale indivizilor.233 n ceea ce privete proporionalitatea msurilor de compensare monetar, Curtea a apreciat c: n exercitarea autoritilor, instituiile trebuie s se asigure c sumele care le sunt impuse operatorilor comerciali nu sunt mai mari dect este necesar spre a realiza scopul pe care autoritile urmeaz sa-1 ndeplineasc; totui, nu urmeaz automat c obligaia respectiv trebuie msurat n legtur cu situaia individual a vreunui grup de operatori. Dat fiind multitudinea i complexitatea circumstanelor economice, o astfel de evaluare nu numai c ar fi imposibil de realizat, dar ar crea i o perpetu nesiguran a dreptului. O evaluare general a avantajelor i dezavantajelor msurilor avute n vedere era justificat, n acest caz, prin nevoia extrem de presant de practicabilitate a msurilor economice care au drept scop realizarea unei corectri imediate; i aceast nevoie trebuie luat n considerare n evaluarea intereselor opuse. b. Libera circulaie a mrfurilor Conform art. 28 i 29 TCE ntre statele membre, sunt interzise restriciile cantitative, att la import ct i la export, precum i orice msur cu efect echivalent. Peste 50% din toate procesele care ajung n faa Curii de Justiie (altele dect disputele pe probleme de personal) privesc libera micare a bunurilor/mrfurilor. Principiul proporionalitii a nceput s joace un rol din ce n ce mai important n echilibrarea celor dou principii opuse: libertatea de circulaie a mrfurilor i cerinele impuse de un sistem naional de comer. Dup o perioad lung i variata de evoluii, Curtea a pus bazele unei abordri cazuistice flexibile referitoare la libertatea de micare a bunurilor, prin definiii clare a unor msuri interzise n spaiul comunitar. n sentina Dassonville, Curtea a apreciat c toate legile comerciale emise de Statele Membre care sunt capabile s mpiedice, direct sau
232 233

J. Schwartze - op. citata, p.759 ibidem, p. 759

indirect n ansamblu sau n mod preferenial, comerul intra-comunitar urmau s fie considerate ca msuri avnd un efect echivalent cu cel al restriciilor cantitative i prin urmare interzise, conform Art.30 al Tratatului CEE (art. 28 i 29 TCE). n acest context, problema proporionalitii unei penalizri/amenzi n legtur cu nclcarea libertii de circulaie a mrfurilor a fost ridicat pe parcursul procedurilor penale prezentate n faa Tribunalului naltei Instane din Montpellier (Tribunal de Grande Instance) de ctre Procurorul Republicii i de ctre administraia vamal mpotriva partenerilor Riviora. Acetia importaser, n decembrie 1970 i decembrie 1971, mai multe transporturi de struguri de desert de origine spaniol n Frana, strugurii respectivi fiind expediai din Italia, unde se aflau n liber circulaie. Cnd au fost importai n Frana, aceste transporturi au fost acompaniate de un certificat emis de Institute Wazionale per il Hommescio Estero, care a confirmat c marfa se conform normelor standard de calitate n vigoare, i c ara de origine era Italia. La timpul importului, cota bilateral fixat de Frana pentru struguri importai din Spania fusese deja depita. Drept rezultat al unei investigaii conduse de autoritile vamale, partenerii Riviora au fost incriminai pentru importul de bunuri interzise, prin mijlocirea unei false declaraii de origine bazate pe documente inadecvate sau imprecise (vagi). Impunerea de sanciuni penale pentru declaraii false n cazuri n care se stabilise c aceste declaraii fuseser fcute n legtur cu importuri, care nu puteau fi nici interzise, nici limitate, a fost discutat de ctre Curte n termenii urmtori: Totui, aa cum s-a afirmat n sentina din 15 decembrie 1976 n Procesul 41/76 - Donckerwolchke contra Procureur de la republique, (1976) 2 ECR 1921, - o astfel de cerin ar cdea sub interdicia coninut n Articolul 30 TCEE (art. 28 i 29 TCE) dac importatorului i s-ar cere s declare n privina originii, altceva dect ceea ce tie sau dac omisiunea sau imprecizia declaraiei ar urma s atrag penalizrii disproporionate fa de natura contraveniei. n mod deosebit, penalizrile penale prevzute de Codul Vmilor n privina declaraiilor false fcute n scopul de a efectua importuri interzise, nu pot fi aplicate, fiindc obiectul procesului nostru nu este constituit de importurile interzise. Prin urmare, rspunsul trebuie s fie c, dei strugurii spanioli importai n Frana din Italia, au fost declarai ca fiind de origine italian i aceasta d temei aplicrii penalizrii pentru declaraii false, ar fi disproporionat s se aplice n mod nedifereniat penalizrile/pedepsele penale prevzute pentru declaraii false menite s permit efectuarea unor exporturi interzise. Art. 30 TCE arat c dispoziiile art. 28 i 29 TCE nu se opun interdiciilor sau restriciilor la import, export sau tranzit justificate pe motive de moralitate public, ordine public, siguran public, protecia sntii i a viei persoanelor sau a animalelor, conservarea plantelor, de protejare a unor tezaure naionale cu valoare artistic, istoric sau arheologic, sau de protejare a proprietii industriale i comerciale. Cu toate acestea, astfel de interdicii sau restricii nu trebuie s constituie un mijloc de discriminare arbitrar sau o restricie disimulat n comerul dintre statele membre. Principiul proporionalitii are de asemenea un rol crucial de jucat n acest domeniu. Curtea a subliniat c nu este suficient ca un stat membru s invoce unul din motivele de mai sus, deoarece msura restrictiv respectiv trebuie s fie justificat i s se pstreze n limitele date de respectarea principiului proporionalitii. Astfel, n ceea ce privete restriciile la libera circulaie a mrfurilor impuse de un stat membru justificate pe motiv de

protecie a sntii publice, Curtea a hotrt ca autoritatea unui stat membru de a interzice importurile produselor respective din alte state membre s fie restrns la ceea ce este necesar pentru a atinge scopul legitim al protejrii sntii. n consecin, reglementrile naionale prevznd o astfel de interdicie sunt justificate numai dac autorizrile ctre pia sunt oferite atunci cnd sunt compatibile cu nevoia de a proteja sntatea.234 Restricia cu privire la politica i sigurana public da natere la numeroase interpretri naionale. Cu toate acestea n opinia lui Jurgen Schwartze conceptul de politic i siguran public poate fi definit ca incluznd ntregul domeniu al legilor fundamentale, expuse de autoritile suverane, care au fost adoptate n interesul integritii sociale i politice ale societii.235. De cele mai multe ori CEJ a artat limitele n care se poate vorbi de msuri de protecie naional n cadrul principiului proporionalitii. Astfel, Curtea a susinut c: Un stat membru care este total sau aproape total dependent de importuri pentru aprovizionarea cu produse petroliere se poate baza pe temeinicia nelesului conceptului de siguran public/naional, conform art.36 TCEE (art. 30 TCE), n scopul de a cere importatorilor s-i acopere o anumit proporie din necesiti cumprnd de la rafinria situat pe teritoriul naional, la preturi fixate de ministerul de resort, pe baza costurilor implicate n exploatarea acestei rafinrii, dac producia rafinriei nu poate fi vndut la preuri competitive pe piaa respectiv.236 c) Politica Comercial Comun Politica comercial comun se ntemeiaz pe principii uniforme, n special n ceea ce privete modificrile tarifare, ncheierea de acorduri tarifare i comerciale, uniformizarea msurilor de liberalizare, politic exporturilor, precum i msurile de aprare comercial, printre care i cele care se iau n caz de dumping i de subvenii. Comisia, pentru punerea n aplicare a politicii comerciale comune se supune reglementrilor Consiliului (art. 133 TCE). Din jurisprudena Curii n acest domeniu rezult c: Orice msuri protecioniste stabilite de ctre Comisie pot fi adoptate numai n limita n care, pe o anumit perioad de timp, sunt strict necesare; aceasta implic faptul c atunci cnd Comisia crede c aceste condiii cerute pentru aplicarea msurilor respective sunt ndeplinite, se subnelege c a fost respectat principiul proporionalitii care st la baza ordinii legale a Comunitii.237 d) Libertatea de circulaie a lucrtorilor Conform art. 39 TCE lucrtorii au dreptul de a circula n mod liber n cadrul Uniunii. Orice discriminare pe motiv de naionalitate, ntre lucrtorii statelor membre, n ce privete ncadrarea n munc, remunerarea i alte condiii de munc este interzis. Sub rezerva limitelor justificate de motive de ordine, sigurana public i sntatea public lucrtorii au dreptul: a) de a rspunde ofertelor efective de ncadrare n munc; b) de a se deplasa liber n acest scop pe teritoriul statelor membre; c) de edere ntr-unul din statele membre pentru a desfura o activitate profesional n conformitate cu dispoziiile legale, de reglementare i administrative care reglementeaz ncadrarea n munc a lucrtorilor naionali; d) de a se stabili pe teritoriul unui stat membru dup obinerea unui loc de munc n acest stat n condiii care fac obiectul unor regulamente europene adoptate de ctre Comisie. Aceste dispoziii nu se aplic angajailor din administraia public.
234 235

Jurgen Schwarze - op. cit., p.797 ibidem, p. 798 236 ibidem, p. 799 237 ibidem, p. 809

A existat pericolul ca prevalndu-se de necesitatea aprrii ordinii publice naionale, a siguranei publice i sntii publice, statele membre s denatureze garania libertii de micare de semnificaia ei practic. Dei conceptele de ordine public i sigurana naional difer de la stat la stat, fiind concepte care se cantoneaz nc ntr-o arie a naionalului i suveranitii statale, totui, n privina msurilor pe care le adopt fa de strini, statele membre sunt constrnse prin legislaia comunitar i prin jurisprudena CEJ. Curtea a stabilit de multe ori c principiul proporionalitii are caracterul obiectiv al unui criteriu prin care se poate evalua interesul public, n acelai timp cu caracterul subiectiv al libertilor fundamentale ale cetenilor Comunitii. mpotriva protejrii cetenilor naionali de abuzul statelor membre, Directiva 64/221 CEE stipula c orice msur privind politica naional sau sigurana naional (deci, ordinele de expulzare) trebuie s fie legat n mod exclusiv de comportamentul personal al persoanei afectate (Art.3, alin. l). Drept rezultat, msurile bazate pe consideraii generale de prevenire sunt inadmisibile. n plus, consideraiile privind politica naional, sigurana naional i sntatea public nu pot fi folosite pentru scopuri economice. n opinia Avocatului general Capotorti factorii de raionalitate i proporionalitate sunt cele dou criterii care contribuie la restrngerea puterilor statelor membre de a aplica clauza salvgardrii ordinii publice. El a considerat c: Prin aceste criterii, i lund n considerare toi factorii care caracterizeaz conduita personal a persoanei respective si de asemenea situaia sa familial i relaiile pe care i le-a stabilit cu ara n care a intrat, riscul ca libertatea acordat administraiei naionale s dea natere unor aciuni arbitrare este evitat.238 n afara celor prevzute mai sus nici o restricie n interesul securitii naionale sau al siguranei publice nu va putea fi aplicat mpotriva drepturilor la libera circulaie a lucrtorilor. n plus toate aceste restricii trebuie luate de o manier democratic, respectndu-se principiile statului de drept. e) Libertatea de prestare a serviciilor i libertatea de stabilire a domiciliului i a firmei Conform art. 43 TCE sunt interzise restriciile impuse libertii de stabilire a resortisanilor unui stat membru pe teritoriul altui stat membru. Aceast interdicie vizeaz i restriciile la nfiinarea de agenii, sucursale sau filiale de ctre resortisanii unui stat membru stabilii pe teritoriul altui stat membru. n multe cazuri Curtea a fcut apel la principiul proporionalitii stabilind cu claritate faptul c regula conform creia un avocat poate avea doar o singur firm nu nseamn c legislaia unui Stat Membru poate s-i ceara unui avocat s aib un singur sediu pe ntregul teritoriu al Comunitii. O astfel de interpretare restrictiv ar nsemna c un avocat, avnd sediul ntr-un anumit stat membru, urma s beneficieze de libertatea ce-i era conferit de Tratat de a se stabili ntr-un alt stat membru, numai cu preul abandonrii sediului pe care-l deinea deja.239 Art. 49 TCE interzice restriciile la libera prestare a serviciilor n cadrul Uniunii n ce privete resortisanii statelor membre stabilii n alt stat membru dect cel al destinatarului prestrii. Principiul proporionalitii a fost aplicat n mod frecvent de ctre Curte n domeniul libertii de a presta servicii. Astfel, n procesul Nedherlands Hage Road (cu privire la compatibilitatea principiilor convenite cu legislaia olandez) referitor la oferta forei de
238 239

ibidem, p. 825 ibidem, p. 832

munc ctre o alt persoan juridic ce putea fi condiionat de autorizarea Ministerului Proteciei Sociale din Olanda, Curtea a conchis: libertatea de a presta servicii constituie unul din principiile fundamentale ale Tratatului i poate fi restricionat numai prin prevederi care sunt justificate de binele/bunstarea general i care sunt impuse tuturor persoanelor sau ntreprinderilor lucrnd n statul respectiv, n msura n care acest interes nu este salvgardat de prevederile la care ofertantul serviciului este supus n statul membru unde domiciliaz. f) Regulile comunitare cu privire la concuren i procedura administrativ de aplicare a lor. Conform art. 81 TCE sunt incompatibile cu piaa intern i interzise orice acorduri ntre ntreprinderi, orice decizii de asociere a ntreprinderilor i orice practici concertate care pot prejudicia comerul dintre statele membre i care au ca obiect sau efect mpiedicarea, restrngerea sau denaturarea concurentei n cadrul pieei interne, n special cele care constau n: a) impunerea direct sau indirect a preurilor de cumprare sau de vnzare sau a altor condiii de comercializare inechitabile; b) limitarea sau controlarea produciei, desfacerii, dezvoltrii tehnice sau investiiilor; c) mprirea pieelor sau surselor de aprovizionare; d) aplicarea unor condiii inegale la prestaii echivalente n raporturile cu partenerii comerciali, plasndu-i pe acetia n dezavantaj concurenial; e) condiionarea ncheierii contractelor de acceptarea de ctre parteneri a unor prestaii suplimentare care, prin natura lor sau conform uzanei comerciale, nu au legtur cu obiectul acestor contracte. Comisia este cea care vegheaz n principal la aplicarea acestor reguli. Acordarea de scutiri/exceptri de la interdicii fundamentale a acordurilor care restrng concurena este de domeniul exclusiv al autoritii Comisiei. Comisia poate cere guvernelor i instituiilor statelor membre ca i ntreprinderilor i asociaiilor de ntreprinderi toate informaiile necesare. Informaiile cerute de ctre Comisie nu trebuie s fie disproporionate fa de obiectivul urmrit de Comisie. Se accept n mod general c interesul Comisiei n elucidarea faptelor trebuie evaluat n comparaie cu eforturile necesare cerute din partea ntreprinderii care constituie subiectul investigaiei. Un element crucial n evaluarea faptului dac informaiile sunt sau nu disproporionate fa de obiectivul urmrit este opinia Comisiei c este suficient ca informaia cerut s fie important pentru scopul desfurrii i realizrii procedurii. Comisia este mputernicit s conduc toate investigaiile necesare chiar n cadrul sediului firmelor implicate, lucru care trebuie realizat n lumina cerinelor impuse de principiul proporionalitii. Comisia poate impune amenzi de pn la 10% din profitul total al unei firme ca penalizare pentru nclcri deliberate i neglijen ale interdiciilor tratatelor (art. 85 i 86 T.C.E.E.) i ale, deciziilor n privina concurenei date de ctre Comisie i pentru protecia procedurii administrative mpotriva informaiilor incorecte sau distorsionate. n contextul dreptului su nelimitat de a revizui actele discreionare, Curtea evalueaz seriozitatea nclcrilor i mrimea amenzii n conformitate cu aceleai criterii folosite de ctre Comisie. Dei n majoritatea proceselor Curtea confirm deciziile, atacate care impun amenzi, se tie c C.E.J. a redus suma amenzii si, fcnd astfel, a folosit n mod frecvent principiul proporionalitii sau consideraiile generale de corectitudine/justiie.

Astfel, ncepnd cu decizia Internationale Handelsgessellschaft din 29 noiembrie 1956 Curtea a stabilit c reacia naltei Autoriti la aciunile ilegale ale ntreprinderilor trebuie s fie proporional cu anvergura acelei aciuni. Toate aspectele discutate mai sus demonstreaz c principiul proporionalitii este aplicabil n toate domeniile legislaiei comunitare, ca un criteriu n evaluarea legalitii aciunilor instituiilor comunitare i a autoritilor naionale, criteriu care are adesea un efect decisiv fa de aciunea legislativ i de cea executiv. Principiul este prin urmare pe drept cuvnt privit ca un principiu crucial n limitarea legislaiei economice i a practicii economice n cadrul Comunitii. Principiul are n plus o importan special, mai larg, n dezvoltarea dreptului administrativ european. Acest principiu este, dup cum s-a exprimat fostul preedinte al CEJ, Hans Kutscher un bun exemplu al procesului reciproc de ntrire, armonizare i cooperare ntre sistemele legale europene n domeniul dreptului constituional. n acest context, sunt adecvate cuvintele Lordului Diplack, atunci cnd susine posibilitatea de a incorpora principiul proporionalitii, aa cum au sugerat cteva state membre ale comunitii europene, n legislaia englez: Domnii mei, nu vad nici un motiv ca, din cauz c o autoritate /putere decizional deriv dintr-o lege obinuit i nu dintr-o surs statutar, doar din aceast cauz autoritatea respectiv s fie imun n faa revizuirii/supravegherii judiciare. Revizuirea judiciar s-a dezvoltat, dup prerea mea, pn la un punct n care fr s repetm vreo analiz a msurilor prin care s-a ajuns la aceast dezvoltare, se pot clasifica n trei capitole motivele pentru care aciunile administrative trebuie s se supun controlului prin supraveghere/revizuire judiciar. Primul motiv l-a numi ilegalitate, al doilea iraionalitate i al treilea inoportunitate procedural. Nu nseamn c evoluiile ulterioare care se vor petrece pas cu pas, proces cu proces, nu vor putea aduga i alte motive la cele mai sus-menionate. M refer la posibila adoptare, n viitor, a principiului proporionalitii, care este recunoscut n dreptul administrativ ai ctorva membri asociai ai Comunitii Economice Europene; dar, pentru a rezolva cazul da fa, cele trei motive bine ntemeiate i recunoscute pe care le-am menionat mai sus vor fi suficiente240. n consecin, principiul proporionalitii poate fi caracterizat ca fiind cel mai important principiu legal general n domeniul dreptului economic comunitar.

240

Jurgen Schwartze - op. cit., pg. 866

Bibliografie selectiv:

Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea - Drept instituional comunitar european, Ediia a IV-a, Editura Actami, Bucureti, 1999, Capitolul V, Seciunea a VII-a - Recursurile n faa Curii de justiie, p. 142-150; Octavian Manolache - Drept comunitar, Ediia a III-a, Ed. All Beck, 2001, Capitolul VII, Subpunctul 5. Procedura de adoptare a actelor comunitare, p. 147-151; Dacian Drago - Recursul administrativ prealabil n dreptul administrativ comunitar, Revista transilvan de tiine administrative nr. 2(5)/2000, p. 116-123; Dana Apostol Tofan - Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Ed. All Beck, 1999; Ziller, J - Le principe de proportionnalit en droit administratif et droit communautaire, n L'Actualite juridique - Droit administratif, din 20 iunie 1996.
Tem de reflexie: Comparai cile de contestare a deciziilor administrative ilegale ale structurilor deliberative europene cu cele prevzute de legislaia romn privind abuzurile autoritilor publice romne. Teste: 1. 2. Ce se nelege prin recursul n caren? Ce se nelege prin principiul proporionalitii? Rspunsuri i comentarii la teste: 1. Recursul n caren reprezint un mijloc procesual comunitar pus la dispoziia statelor, a instituiilor comunitare, a ntreprinderilor i a particularilor, de a ataca n faa Curii, n anumite situaii strict delimitate, abinerea (omisiunea) Parlamentului european,

Comisiei, Consiliului de minitri sau a Bncii Centrale Europene de a decide n materii n care aceste organe au, prin tratate, obligaia de a lua o anumit msur; 2. Conform acestui principiu, coninutul i forma de aciune a instituiilor Uniunii nu trebuie s depeasc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor tratatelor constitutive.

Capitolul 5 Principiul egalitii i nediscriminarea reguli fundamentale ale dreptului administrativ european Cuprins: Obiectiv general Obiective operaionale Consideraii privind transformarea ideii de egalitate n principiu fundamental de drept Coninutul conceptelor egalitate i nediscriminare Dreptul administrativ european cu privire la libera circulaie a persoanelor Bibliografie selectiv Tem de reflexie Teste Rspunsuri i comentarii la teste Obiectiv general: Studierea metamorfozei ideii de egalitate n principiu fundamental de drept. Obiective operaionale: Asemnri i deosebiri ntre conceptele de egalitate i nediscriminare. 5.1. Consideraii privind transformarea ideii de egalitate n principiu fundamental de drept

Sfritul mileniului al doilea din existena omenirii dup Hristos i nceputul celui de al treilea sunt caracterizate prin prezena frecvent i constant n fluxul informaional difuzat de mijloacele de comunicare de mas a unor mesaje despre conceptele integrare european, integrare euroatlantic, globalizare. Vehicularea acestor noiuni este rezultatul trecerii de la stadiul de formulare a unor idei, de modelare teoretic, la stadiul de transpunere n practic a teoriei, proces care la rndul su poate determina modificri n concepia teoretic pe baza rezultatelor obinute n faza de aplicaie.

Este greu de precizat momentul apariiei ideii de egalitate, dar cu certitudine se tie c aplicaiile acestei idei au devenit tot mai diversificate i c ele evolueaz simultan cu evoluia societii. De-a lungul istoriei omeneti accepiunea matematic a cuvntului241 a ncetat s mai fie dominant, aplicarea lui n domeniul social devenind repede o realitate obinuit. Cea mai important aplicaie social a relaiei de egalitate a fost, este i va fi n domeniul drepturilor, libertilor i obligaiilor ceteneti242. Frmntrile sociale dintr-un loc sau altul din Europa, dintr-o etap istoric sau alta, prin aceea c aveau ca obiectiv obinerea anumitor drepturi i garantarea lor pentru grupuri mari de oameni, mai mult sau mai puin explicit, aveau ca punct de plecare ideea de egalitate. Revoluia francez (1789) este evenimentul avnd meritul de a fi oferit cadrul istoric pentru redactarea 243 i adoptarea primului document european cu valoare juridic prin care au fost definite drepturile omului. Acest fapt a fcut ca anul 1789 s fie un an de rscruce n evoluia conceptului drepturi i liberti ale omului la nivel european i chiar mondial, pornindu-se de la premisa egalitii: Les hommes naissent et demeurent libres et gaux en droit. Les distinctions sociales ne peuvent tre fondes que sur lutilit commune244. Afirmaia c ideea de egalitate n accepiunea social a fost nc de la nceput corelat cu aceea de drepturi i liberti ceteneti, cu ideea de lege care s le consacre i cu preocuparea pentru gsirea unor mijloace de garantare a drepturilor, libertilor i de asigurare a egalitii de tratament al indivizilor umani n legtur cu aceasta este susinut de prevederile articolului 6 din Declaraie, care prevede: La loi est lexpression de la volont gnrale. Tous les citoyens ont le droit de concourir personnelement ou par leurs reprsentants sa formation. Elle doit tre la mme pour tous, soit quelle protge, soit quelle punisse. Tous les citoyens tant gaux ses yeux, sont galement admissibles toutes les dignits, places et emplois publics, selon leur capacit et sans autre distinction que celles de leurs vertus et de leurs talents. Acest text asociaz conceptului egalitate ideea de nediscriminare i ideea c punctul de referin i etalonul n aprecierea agentului care urmeaz s acioneze n interesul colectivitii, desfurnd o activitate ce poate fi ncadrat n categoria serviciilor publice, s fie valoarea cu toate componentele sale: educaional, moral, profesional etc. n practica social s-au conturat n jurul ideii de egalitate preocupri n activitatea normativ. S-a pus problema reglementrii principiului egalitii, pe de o parte, ca egalitate fundamental n faa legii i, pe de alt parte ca egalitate formal n aplicarea legii. Deci, de ndat ce principiul egalitii i nediscriminarea au devenit realitate juridic, alctuirile sociale din orice colectivitate uman care au fost constituite cu scopul crerii condiiilor necesare
241

n Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Univers enciclopedic, Bucureti, 1998, p. 332 se dau definiiile: Egalitate, egaliti = faptul de a fi egal, stare a dou sau mai multor lucruri egale ntre ele, unde Egal, -, egali, -e = care este la fel cu altul ntr-o anumit privin sau care are aceeai valoare n aceeai unitate de msur. 242 Dovad st faptul c, alturi de accepiunea matematic, specialitii n lingvistic au consemnat ca neles al substantivului egalitate i formularea: Principiu potrivit cruia tuturor oamenilor i tuturor statelor sau naiunilor li se recunosc aceleai drepturi i li se impun aceleai ndatoriri, prevzute de regula de drept; situaie n care oamenii se bucur de aceleai drepturi i au aceleai ndatoriri, DEX, op. cit., p. 332. 243 Albert Soboul, 1789 L'an un de la liberte, etude historique, textes originaux, 3e edition, Edition sociales, Paris, 1973, p. 242-244. Formularea Declaraiei drepturilor omului i ceteanului a fost propus n mai multe variante de ctre La Fayette la 11 iulie 1789, de ctre Mirabeau la 17 august 1789 i de ctre al aselea birou al Adunrii Naionale la 19 august 1789. Forma final a fost adoptat la 26 august de ctre Adunarea Naional a Franei. 244 Articolul 1, Declaraia drepturilor omului i ceteanului.

pentru aplicarea legilor, al aplicrii nemijlocite a acestora i pentru asigurarea aplicrii lor, au obligaia de a aciona n vederea gsirii mijloacelor optime astfel nct egalitatea i nediscriminarea s nu fie doar valori teoretice, ci s devina realitate. Altfel spus, principiul egalitii i nediscriminarea trebuie s fie reguli fundamentale ale aciunii de guvernare n orice stat democratic. Aa cum se arat n literatura de specialitate 245 voina de a unifica politic Europa geografic este un fapt ce ine de istoria acestui continent, dar mijloacele folosite - anexri teritoriale, aliane cu scop de protecie militar - nu au condus dect la hegemonia unui stat asupra restului Europei continentale i, pe cale de consecin, la accentuarea tendinelor naionaliste. Ideea crerii unei Europe unite bazat pe consimmntul mutual al popoarelor este recent ca fapt, chiar dac spirite ilustre au afirmat-o nc din antichitate 246. n realitatea european contemporan exist o Uniune european care a ajuns la cel mai nalt nivel evolutiv de pn acum, nivel marcat prin formularea unui proiect de Constituie pentru Europa. Tratatul cu privire la instituirea unei Constituii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenia european n 2003, remis preedintelui Consiliului Europei la Roma (18 iulie 2003) i care, semnat la 29 octombrie 2004 la Roma (inclusiv de Romnia, chiar dac a avut statut de observator), cuprinde un titlu247 intitulat Egalitate. Astfel, ideea de egalitate i de nediscriminare a fost poziionat pe un alt palier n dreptul mondial. Dup etapa consacrrii ca regula fundamental n legislaiile naionale248, dup etapa constituirii mijloacelor pentru transpunerea sa n practic la nivel naional, n conformitate cu actele normative interne i internaionale, n noua structur, denumit Uniunea European, egalitatea i nediscriminarea au devenit obiect de reglementare pentru un nou tip de norme juridice: normele de drept comunitar. La acest nivel egalitatea i nediscriminarea au fost reglementate la nceput prin actele normative din diferitele domenii i au fost afirmate n jurisprudena comunitar, ajungnd n prezent principiu afirmat n proiectul de act normativ cu valoare constituional la nivelul Uniunii Europene. n concluzie, egalitatea i nediscriminarea fiind reguli de drept inclusiv n dreptul comunitar, pentru statele membre i pentru statele aspirante la calitatea de membru al Uniunii Europene, acestea trebuie s fie reguli fundamentale n modelarea i desfurarea aciunii de guvernare. 5.2. Coninutul conceptelor egalitate i nediscriminare Pentru ca instituiile care exercit prerogativele puterii executive s aib n activitatea lor n vedere respectarea principiului egalitii i s asigure nediscriminarea, este necesar precizarea coninutului acestor concepte. La momentul elaborrii prezentului capitol din cursul de Drept administrativ european, fiind n procesul de ratificare de ctre statele membre a proiectului Tratatului pentru instituirea unei Constituii pentru Europa exist un fundament teoretic comun pentru analiza doctrinar i pentru practic. Astfel, n Titlul III din Partea a II-a,
245 246

Philippe Icard, Droit matriel et politiques communautaires, Edition ESKA, Paris, 1999, p. 11. D. Rougemont (de), 28 socles dEurope, Paris, 1961, Editura Payot, reeditat Bartillat, Paris, 1990. 247 Titlul III din Partea a II-a intitulat Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii . 248 Declaraia drepturilor omului i ceteanului (1789), care a influenat puternic climatul politic european al vremii, a generat ntrebri i cutri exprimate n spiritul revoluionar al vremii, care a culminat la mijlocul secolului al XIX-lea, ntrebri care i-au gsit un prim rspuns la sfritul anului 1948, cnd, la 10 decembrie, Adunarea General a Naiunilor Unite a adoptat la Paris cu patruzeci i opt de voturi pentru i opt abineri - nregistrndu-se dou absene (statele Honduras i Yemen) - Declaraia universal a drepturilor omului. Chiar dac la adoptare, din punct de vedere juridic, acest document nu a avut dect o for moral, treptat influena sa a crescut considerabil, statele lumii ratificnd documentul i armonizndu-si legislaia.

intitulat Egalitate, se fac precizri privind egalitatea n drepturi249, privind nediscriminarea250 corelat cu diversitatea cultural, religioas i lingvistic251, privind egalitatea ntre brbai i femei252. n acelai titlu sunt reglementate, sub semnul principiului egalitii, drepturile copilului (Articolul II-84), drepturile persoanelor vrstnice (Articolul II-85) i integrarea persoanelor cu handicap (Articolul II-86). Drumul parcurs de popoarele statelor membre ale Uniunii Europene de la intrarea n vigoare a tratatelor constitutive pn la adoptarea proiectului Tratatului pentru instituirea unei Constituii pentru Europa a fost lung, complicat, iar la clarificarea coninutului conceptelor de egalitate i nediscriminare au contribuit toate sursele dreptului comunitar253: legislaia primar (Tratatele comunitare i alte acte fundamentale), legislaia secundar (actele juridice adoptate de instituiile comunitare), principiile generale ale dreptului, jurisprudena Curilor comunitare de justiie i dreptul internaional. 5.2.1. Legislaia i jurisprudena comunitar privind principiul egalitii i nediscriminrii Cu privire la principiul egalitii se consider c el rezult din natura dreptului comunitar, avnd drept consecin direct nediscriminarea. Sensul primar, original al cuvntului discriminare este cel de deosebire, distingere efectuat ntre mai multe elemente254. n literatura de specialitate255 nediscriminarea este definit ca un tratament egal al prilor n situaii identice i comparabile. Principiul egalitii nu este prezent explicit, ci prin aplicaii, n textele tratatelor comunitare. Astfel, art. 12 paragraf 1 TCE interzice expres discriminarea avnd ca punct de plecare naionalitatea. Mai mult, aplicnd procedura prevzut de art. 251 din acelai document, Consiliul poate s adopte reguli n vederea interzicerii discriminrii pe motiv de naionalitate256 i, sub rezerva dispoziiilor tratatului i n limitele competenei conferite Consiliului de Comunitate257, poate lua, msuri corespunztoare pentru combaterea discriminrii bazate pe sex, origine etnic ori ras, religie sau credin, handicap, vrst sau orientare sexual. De asemenea, art. 41 TCE interzice discriminarea ntre sexe ca urmare a aplicrii principiului c femeilor i brbailor trebuie s li se acorde plat egal pentru munc egal.

249 250

Articolul II-80: Toate persoanele sunt egale n faa legii. Articolul II-81: 1. Este interzis orice discriminare bazat pe motive de sex, ras, culoare, origini etnice sau sociale, caracteristici genetice, limb, religie sau convingeri, opinii politice sau orice alt opinie, apartenen la o minoritate naional, avere, natere, handicap, vrst sau orientare sexual. 2. n domeniul de aplicare a Constituiei i fr a se aduce atingere dispoziiilor sale specifice, se interzice orice discriminare pe motive de naionalitate. 251 Articolul II-82: Uniunea European respect diversitatea cultural, religioas i lingvistic. 252 Articolul II-83: 1. Egalitatea ntre brbai i femei trebuie asigurat n toate domeniile, inclusiv n materie de angajare, munc i salarizare. 2. Principiul egalitii nu mpiedic menionarea sau luarea unor msuri care prevd avantaje specifice n favoarea sexului subreprezentat. 253 Octavian Manolache, Drept comunitar, Editura All Beck, ediia a III-a, Bucureti, 2001, p 17-41. 254 Dicionar explicativ al limbii romne, op. cit., p. 307. 255 Octavian Manolache, op. cit., p. 29. 256 Art. 12 paragraf 2, TCE. 257 Art. 13, TCE.

Coninutul principiului egalitii i al regulii nediscriminrii este completat prin alte prevederi din legislaia primar sau secundar, dar mai ales prin jurisprudena comunitar. Spre exemplu, izvoarele de drept administrativ european care compun legislaia secundar trebuie s fie conforme obiectivelor fundamentale, generale ale Comunitilor i obiectivelor specifice ale acestora. n cazul n care printr-un tratat nu este specificat expres un obiectiv specific al unei activiti, acesta poate fi dedus prin interpretare, care se face conform principiilor generale ale dreptului comunitar, cum ar fi principiul c aplicrile difereniate trebuie s respecte principiul nediscriminrii, inclusiv atunci cnd regulile de aplicare acord unui stat membru o perioad mare de implementare, precum i prohibiiile specifice enunate la nivel de tratat n diferite domenii (art. 9, 48, 52 i 59 TCE)258. n ceea ce privete contribuia practicii la clarificarea coninutului i domeniilor de aplicabilitate ale principiului egalitii, se impun cteva observaii. O prim observaie se refer la faptul c, dei, n general, jurisprudena nu este acceptat ca izvor de drept n sistemul juridic continental, totui, jurisprudena Curii de Justiie este considerata izvor esenial de drept. Aceast practic are ca fundament realitatea c la fiecare aplicaie a normelor juridice este necesar interpretarea acestora - operaia de interpretare fiind cu att mai necesar cu ct legea este mai general i are lacune - i c n numeroase probleme Curtea de Justiie completeaz i precizeaz dispoziiile tratatelor concomitent cu asigurarea respectrii lor259. De exemplu, datorit reglementrii lacunare n materia concurenei referitor la validitatea unor acorduri ncheiate dup intrarea n vigoare a Regulamentului nr. 17/69, Curtea s-a pronunat260 astfel: deoarece Regulamentul presupune c att timp ct Comisia nu a luat o decizie, acordul poate sa fie implementat pe riscul propriu al prilor, urmeaz c notificarea conform art. 4 alin. (1) din Regulament nu are efect suspensiv. Prezint interes deosebit i faptul c n unele cazuri Curtea de Justiie face referire expres la hotrrile pronunate anterior261, fr ns ca aceast practic s o oblige ca totdeauna s utilizeze precedentul judiciar, ci, dimpotriv, ea a hotrt c tribunalele naionale pot cere o nou hotrre preliminar dac nu vor s urmeze decizia dat cu privire la un obiect asemntor, ntr-o cauz anterioar, ele fiind libere s utilizeze hotrrile preliminare fr consultarea Curii262. Curtea a avut contribuii importante n definirea sau perfecionarea coninutului unor concepte de drept comunitar ca efectul direct, prioritatea dreptului comunitar, aplicabilitatea direct, supremaia dreptului comunitar263. A doua observaie are n vedere faptul c principiul egalitii i regula nediscriminrii au aplicabilitate i au fost deja aplicate n cauze din cele mai variate domenii, ncepnd cu ordinea juridic n spaiul comunitar ca ordine juridic de tip nou, continund cu obiectivele Comunitii europene i cu instrumentele juridice comunitare i ajungnd la domeniul pieei comune, la cel al altor politici i aciuni comunitare.
258

C.D. Ehlerman, How flexible is Community law? An unusual approach to the concept of two speeds, n Michigan Law Review, vol. 82, nr. 5-6, 1984, p. 1288-1290 i O. Manolache, op. cit., p. 19. 259 L. Cartou, Communauts Europennes, Dalloz, 1991, p. 120 i O. Manolache, op. cit., p. 36. 260 Cauza 48/72, Brasserie de Haecht contra Spouses Wilkin-Jansen, hotrrea preliminar din 6 februarie 1973, considerentul 10, n Reports of cases before the Court of Justice, 1973, p. 77. 261 Cauza 88-90/75, Societ SADAM and others contra Comitato Interministeriale dei Prezzi and others, hotrrea preliminar din 26 februarie 1976, n Reports of cases before the Court of Justice, 1976, p. 323; cauza 61/79 Amministrazione delle Finanze dello Stato contra Denkavit Italiana S.r.l., hotrrea preliminar din 27 martie 1980, n Reports of cases before the Court of Justice, 1980, p. 1205, etc. 262 Cauza 28-30/62, Da Costa, hotrrea din 27 martie 1963, n Commun Market Law Reports, 1963, p. 237-238. 263 O. Manolache, op. cit., p. 37.

A treia observaie are n vedere faptul c practica judiciar a instanelor din spaiul Uniunii europene a contribuit la nuanarea coninutului conceptelor egalitate i discriminare. De exemplu, alturi de conceptele discriminare direct i discriminare disimulat sau indirect, jurisprudena a consacrat i conceptul de discriminare invers (pozitiv), artndu-se c poate exista discriminare pozitiv, n situaia n care un stat comunitar acord un statut privilegiat mai favorabil cetenilor altor state comunitare dect propriilor si ceteni i, n consecin, un tratament discriminatoriu fa de acetia din urm. Curtea de Justiie nu a obiectat asupra acestei categorii de discriminri, dar nu a exclus i posibilitatea interzicerii acestora. S-a decis ca regulile Tratatului CE nu ar putea s fie pe deplin nfptuite dac statul membru ar fi n poziia de a refuza s acorde beneficiul prevederilor dreptului comunitar acelora dintre cetenii si care au profitat de facilitile existente n materie de libertate de circulaie i de stabilire i care au dobndit, n virtutea unor asemenea faciliti, calificrile comerciale avute n vedere de Directiva nr. 64/427 din 7 iulie 1964 a Consiliului, privind activitile independente n industriile de producie i de prelucrare ntr-un alt stat membru dect cel a crui naionalitate o posed264. a) Ordinea juridic n spaiul comunitar i principiul egalitii n ceea ce privete ordinea juridic n spaiul comunitar, ea este construit pe realitatea c statele membre ale Comunitilor europene si, ulterior, ale Uniunii Europene, au convenit s renune la anumite atribute naionale specifice, definitorii pentru suveranitatea lor, transferndu-le unor organisme suprastatale i acceptnd c acestea nu vor putea fi redobndite doar n condiii de excepie, astfel nct transferul de putere ctre instituiile comunitare este considerat ireversibil265. Pornind de la faptul c nu se poate admite ca statele s renune n proporii difereniate la atributele menionate, se deduce c principiul egalitii de tratament trebuie respectat riguros astfel nct nici un stat s nu poat realiza alte avantaje dect cele care pot rezulta dintr-o repartizare echitabil a drepturilor i ndatoririlor n conformitate cu prevederile actelor juridice comunitare care trebuie corect aplicate. Spre exemplu, Curtea de Justiie a apreciat 266 c oferind puteri instituiilor comunitare, statele membre sunt, n egal msur, supuse unei limitri corespunztoare a drepturilor suverane i este n conformitate cu prevederile legislaiei comunitare ca domeniul fiscal s nu fie n afara acestor limitri. Cu privire la situaiile de excepie n care statele i pot recupera prerogativele, Curtea a apreciat267 c, dei, n cazul inaciunii Consiliului n situaii n care este necesar luarea de msuri n domenii aparinnd competenei exclusive a Comunitilor europene, nu genereaz obiecii meninerea sau instituirea de ctre state a unor msuri naionale destinate realizrii obiectivelor comunitare, n cadrul obligaiei de cooperare care le revine n consecin prevederilor legislaiei comunitare (art. 5 CEE), totui nu decurge de aici un principiu
264

Cauza 115/78, J. Knoors contra Secretary of State for Foreign Affairs, hotrre din 7 februarie 1979 n Reports of casses before the Court of Justice, 1979, 399; Cauza 246/80, C. Broekmeulen contra Huisarts Registratie Commissie, hotrrea preliminar din 6 octombrie 1981 n, Reports of casses before the Court of Justice, 1981, 2311. 265 P. J. Kapteyn, P. ver Loren van Themaat, Introduction to the law of the European Comunities, Ed. by L. W. Gormley, Kluwer-Deventer, 1990, p. 40; O. Manolache, op. cit., p. 49. 266 Cauza 17/67, Neumann/Hauptzollant/Saall, hotrrea din 13 decembrie 1967, n Repertoire Ordre Juridique, Jurisprudence relative a lordre juridique communautaire, Internet, http://curia.eu.int/common/recdoc/repertoirejurisp. 267 Cauza 165/88, ORO Amsterdam Beheer en Concerto/Inspecteur der Omzetbelasting, hotrrea din 5 decembrie 1989, n Repertoire Ordre Juridique, Internet, adresa citat.

general conform cruia statele membre ar avea obligaia de a se substitui Consiliului, dac acesta se abine de la a lua msuri care rezult din competena sa. Deci, tuturor statelor membre le este recunoscut n mod egal posibilitatea de a aciona n asemenea situaii, dar nu se instituie de principiu obligaia de a aciona. De asemenea, se impun menionate dou cauze importante. n demersurile de clarificri conceptuale n cadrul practicii, Curtea a apreciat268 c nu poate fi calificat ca acord internaional un act care este caracterizat ca decizie sau directiv comunitar att prin obiect ct i prin cadrul instituional n interiorul cruia a fost elaborat. n ceea ce privete faptul c statele membre au n mod egal obligaia de a participa la realizarea obiectivelor Comunitii, pe baza concepiei unitare a dreptului comunitar, Curtea a apreciat269 c, n legtur cu apropierea legislativ a statelor membre n anumite domenii, nu pot fi interpretate prevederile unor directive date pentru un domeniu determinat i restrns n sensul de a servi ca fundament pentru o interdicie legal care ar influena modul de organizare a unui sector comunitar. n cazul dat s-a luat n discuie art. 2 din Directiva 83/417 privind apropierea legislativ n materia lactoproteinelor destinate alimentaiei umane, apreciindu-se c nu se poate institui, pornind de la Directiv, o interdicie care s influeneze organizarea comun a pieelor agricole. b) Obiectivele Uniunii Europene i principiul egalitii Se cunoate c obiectivele fundamentale ale Uniunii europene sunt270: promovarea unei dezvoltri armonioase, echilibrate i durabile a activitilor economice n ansamblul Uniunii, promovarea coeziunii economice i sociale, promovarea unui grad nalt de competitivitate i de convergen a performanelor economice, un nivel de folosire a forei de munc i de protecie social ridicat, creterea nivelului de trai i a calitii vieii, promovarea solidaritii ntre statele membre, egalitatea ntre brbai i femei, un nivel ridicat al proteciei i ameliorrii mediului. Rezult c principiul egalitii este strns legat de obiectivele Uniunii europene, o component a coninutului su - egalitatea ntre femei i brbai - fiind chiar unui dintre acestea. Egalitatea ntre femei i brbai este un obiectiv recent, fiind reglementat la nivel comunitar prin modificrile aduse Tratatului de la Amsterdam. Acest obiectiv este exprimat n reglementrile comunitare prin consacrarea principiului egalitii care const n excluderea discriminrii sau n asigurarea unui tratament egal n situaii identice i comparabile271. Din punct de vedere al jurisprudenei prezint interes cteva aplicaii. Cu privire la obiectivele i fundamentele Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului s-a apreciat ca: - meninerea unor dispariti n condiii de concuren, fr a implica o discriminare interzis de Tratatul CECO, este consecina necesar i inevitabil a caracterului parial al integrrii realizate n acest tratat272;
268

Cauzele 91/79 i 92/79, Comission/Italia, hotrrile din 18 martie 1980, n Repertoire Ordre Juridique, Internet, adresa citat. 269 Cauza 133/99, Pays-Bas/Comission, hotrrea din 6 iunie 2002, Internet, adresa citat. 270 O. Manolache, op. cit., p. 60-62. 271 Idem, p. 62. 272 Cauzele 7/54 i 9/54, Groupement des industries siderurgiques Luxembourgeoise/Haute Autorit, hotrrea din 23 aprilie 1956, Rpertoire CECA, Internet, adresa citat.

- articolele 4b i 65 din Tratatul CECO reglementeaz, fiecare n domeniul su de aplicare, diferite aspecte ale vieii economice, dar nu se exclud, nu se anuleaz reciproc, dimpotriv, ajut la realizarea obiectivelor Comunitii, fiind complementare din acest punct de vedere; n anumite cazuri, dispoziiile lor pot acoperi fapte justificnd o aplicare concomitent i concurent a articolelor menionate273. - trebuie considerate n principiu ca discriminatoare i, n consecin, ca interzise de Tratatul CECO, msurile sau interveniile naltei Autoriti care sunt susceptibile de a crete considerabil diferenele ntre costurile de producie, exceptnd cazul n care este vorba despre modificri n productivitate i dac ele provoac, astfel, tulburri sensibile n echilibrul concurenial al ntreprinderilor atinse, sau, altfel spus, dac ele servesc sau conduc la a deforma concurena n manier artificial i considerabil274; - paguba provocat prin discriminare poate fi considerat ca o consecin care evideniaz discriminarea, ea nefiind inclus n definiia noiunii de discriminare, care presupune nainte de orice ca pentru situaii comparabile s fi fost prevzute condiii inegale275; Aceast concluzie din jurispruden a completat coninutul conceptului de discriminare subliniind c pot exista prejudicii neintegrate n noiune, ci avnd rolul de simplu indiciu n legtur cu o posibil discriminare. - n legtur cu coninutul conceptului de discriminare n jurisprudena comunitar s-a apreciat276 c noiunea de comparabilitate n sensul Tratatului CECA este de ordin obiectiv i, sub riscul (pedeapsa) de a face iluzorie interdicia discriminrilor, nu implic luarea n considerare a elementelor pur subiective; - cu privire la protecia egalitii de acces la sursele de producie i la lupta contra practicilor discriminatoare s-a apreciat277 c divulgarea de informaii referitoare la ntreprinderi trebuie s permit att egalitatea de acces la sursele de producie a tuturor utilizatorilor din piaa comun plasai n condiii comparabile (art. 3 al Tratatului C.E.C.A) ct i lupta contra practicilor discriminatoare. Exist, astfel, o legtur de scop ntre principiul publicitii i cel al nediscriminrii. De asemenea, n practic s-a concluzionat278 c pot aprea obstacole n ceea ce privete libera circulaie a produselor ca urmare a posibilelor divergene ntre legislaiile naionale, dar aceste obstacole trebuie acceptate numai n msura n care sunt recunoscute n scopul satisfacerii cerinelor obligatorii privind, n special, eficacitatea supravegherii fiscale, protecia sntii publice, corectitudinea tranzaciilor comerciale i aprarea consumatorului, adic trebuie s existe un interes general. De exemplu, n cauza 120/78 s-a cerut interzicerea accesului pe piaa naional german a buturilor alcoolice care nu au un grad minim de coninut n alcool. Discriminarea a fost considerat ca obstacol la comer incompatibil
273

Cauza NO2/56, Geitling Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft e.a/Haute Autorit, hotrrea din 20 martie 1957, Rpertoire CECA, Internet, adresa citat. 274 Cauzele 32/58 i 33/58, Snupat/Haute Autorit, hotrrea din 17 iulie 1959 i cauza 42/58, S.A.F.E/ Haute Autorit, hotrrea din 17 iulie 1959, Rpertoire CECA, Internet, adresa citat. 275 Cauzele de la 3/58 la 18/58, 25/58 i 26/58, Barbara Erzberghau/Haute Autorit, hotrrea din 10 mai 1960, Rpertoire CECA, Internet, adresa citat. 276 Cauza 16/61, Acciaiere ferriere e fonderie di Modena/Haute Autorit, hotrrea din 12 iulie 1962, Rpertoire CECA, Internet, adresa citat. 277 Cauza 27/84, Wirtschaftsvereinigung Eisen - und Stahlindustrie/Comission, hotrrea din 10 iulie 1985, Rpertoire CECA, Internet, adresa citat. 278 Cauza 120/78, Rewe-Zentral AG contra Bundesnonpolverwaltung fr Branntwein, hotrrea preliminar din 20 februarie 1979, n Reports of cases before the Court of Justice, 1979, p. 649; Cauza 14/68, Walt Wilhelm e.a/Bundeskartellant, hotrrea din 13 februarie 1969, Rpertoire CEE/CE, Internet, adresa citat.

cu art. 30[28] TCE, n timp ce diferenele de tratament pot fi permise n anumite cazuri, cum este cel n care este necesar cunoaterea limbii naionale pentru exercitarea anumitor profesii279. n cauza 14/68 s-a apreciat c articolul 7 din Tratatul CEE, care interzice fiecrui stat membru de a aplica n mod diferit dreptul su pe motiv de naionalitate a celor interesai, nu se refer la eventualele diferene de tratament i la distorsiunile care pot rezulta, pentru persoanele i ntreprinderile supuse jurisdiciei Comunitii, divergene existnd ntre legislaiile diferitelor state membre, ndat ce acestea afecteaz toate persoanele care intr sub aplicarea lor, dup criterii obiective i fr diferena dup naionalitatea lor. Cu privire la conceptul de discriminare, care, conform principiului egalitii, trebuie evitat pe ct posibil, s-a mai apreciat c trebuie s fie justificat suficient i nu arbitrar, iar diferenele n situaie, care sunt datorate fenomenelor naturale nu pot s fie considerate ca fiind discriminare n nelesul Tratatului CE. Astfel, n cauza 52/79280 au fost luate n discuie diferenele ntre factorii naturali i cei tehnici n ceea ce privete semnalele de televiziune, presupunndu-se c discriminarea ar fi creat prin regulile naionale care interzic transmiterea de reclame prin televiziunea prin cablu fa de staiile de emisie strine datorit faptului c situarea lor geografic le permite s emit semnalele lor numai n cadrul zonei naturale de recepie. S-a apreciat c discriminarea privete doar diferenele de tratament care apar n activitatea uman i, n special, din msurile luate de autoritile publice, ca discriminare. Comunitatea nu are nici o obligaie de a lua msuri de nlturare a diferenelor care sunt consecina inegalitilor naturale. Nu se poate ajunge la materializarea obiectivelor pentru care a fost constituit i organizat spaiul comunitar fr respectarea interzicerii discriminrii din motive de naionalitate. Jurisprudena comunitar n aceast materie este bogat. n primul rnd s-a fcut diferena ntre discriminarea formal i discriminarea material, artndu-se c281 tratamentul diferit n situaii neasemntoare nu conduce automat la existena unei discriminri, o aparen de discriminare formal putnd corespunde n fapt unei lipse a discriminrii materiale. De asemenea, s-a luat n discuie conceptul de discriminri disimulate, afirmnduse c regula egalitii de tratament consacrat prin dreptul comunitar interzice nu numai discriminrile vizibile, bazate pe naionalitate, dar i orice form disimulat a discriminrii care, prin aplicarea altor criterii de difereniere, conduc n fapt la acelai rezultat282. Cu privire la discriminarea disimulat, n alt spe283 s-a considerat c articolul 7 din Tratatul CEE interzice orice discriminare pe motiv de naionalitate n domeniul de aplicare al tratatului, inclusiv toate formele disimulate de discriminare care, prin aplicarea altor criterii de difereniere, conduc n fapt la acelai rezultat i c 284 principiul egalitii de tratament, a crui expresie particular sunt art. 52 i 59 din Tratatul CEE, interzice inclusiv toate formele disimulate de discriminare care, dei rezult prin aplicarea altor criterii de difereniere, conduc n fapt la acelai rezultat.

279 280

O. Manolache, op. cit., p. 30, nota de subsol 2. Cauza 52/79, J.V.C. Debauve and others contra Procureur du Roi, hotrrea preliminar din 18 martie 1980, n Reports of cases before the Court of Justice, 1980, 833; O. Manolache, op. cit., p. 30. 281 Cauza 31/63, Italic/Commission, hotrrea din 17 iulie 1963, Rpertoire CEE/CE, Internet, adresa citat. 282 Cauza 61/77, Commission/Irlande, hotrrea din 16 februarie 1978, Rpertoire CEE/CE, Internet, adresa citat. 283 Cauza 22/80, Boussac/Gersttenmeier, hotrrea din 20 octombrie 1980, Rpertoire CEE, sursa citat. 284 Cauza C-3/88, Comission/Italia, hotrrea din 5 decembrie 1989, Rpertoire CEE, sursa citat.

Interdicia discriminrii bazate pe naionalitate n materia activitilor economice care au caracter de prestri de munc salariat sau de prestri de servicii remunerate se extinde la ansamblul prestaiilor de munc sau de serviciu fr difereniere dup natura exact a legturii juridice n virtutea creia aceste prestri sunt ndeplinite285. Cu privire la caracterul general - obligatoriu al regulii nediscriminrii n jurisprudena comunitar s-a apreciat c aceast regul se aplic tuturor raporturilor juridice care pot fi localizate pe teritoriul Comunitii, fie n raport cu locul unde sunt stabilite, fie n raport de locul unde i produc acestea efectele 286. n legtur cu aceeai cauz s-a apreciat c interdicia pe motiv de naionalitate nu se refer la structura echipelor sportive, n particular sub forma echipelor naionale, formarea acestor echipe fiind o problem specific sportului, acest caz fiind o excepie, interdicia referindu-se la activitatea economic. S-a mai exprimat cu acelai prilej punctul de vedere c interdicia discriminrilor se impune nu numai cu privire la aciunea autoritilor publice, dar se extinde n egal msur i reglementrilor de alt natur care au ca obiectiv de a reglementa, n mod colectiv, munca salariat i prestrile de servicii. Mai trziu287, n materia excepiilor, s-a mai fcut o precizare. S-a concluzionat c este incompatibil cu articolele 7 i, dup caz, 48 la 51 sau 59 la 66 ale Tratatului CEE orice reglementare sau practic naional, chiar edictat de o organizaie sportiv, care rezerv doar cetenilor statului membru (care a primit dreptul de a participa), n calitate de juctori profesioniti sau semiprofesioniti, dreptul de a participa la ntlnirile de fotbal, cel puin ct nu este vorba despre o reglementare sau practic excluznd juctorii strini de la participarea la asemenea ntlniri pe motive neeconomice, innd de caracterul i cadrul specific al acestor ntlniri i interesnd doar sportul ca atare. Aparine judectorului naional sarcina de a califica activitatea supusa aprecierii de a lua n considerare articolele 7, 48 i 59 CEE, care au caracter imperativ, n vederea aprecierii valabilitii i efectelor unei dispoziii inserate n regulamentul unei organizaii sportive. n ceea ce privete egalitatea de tratament ca noiune, practica a contribuit la coninutul acestui concept prin aprecierea c288 principiul general al egalitii i, pe cale de consecin interzicerea discriminrii pe motivul naionalitate nu este dect o expresie specific, este unul dintre principiile fundamentale ale dreptului comunitar. Acest principiu are rolul de a conduce la realizarea obiectivului ca situaii comparabile s nu fie tratate n mod diferit, cel puin att timp ct o difereniere pe motive obiective nu este justificat. n jurisprudena comunitar s-a pronunat hotrrea n sensul c289 aplicarea, de ctre un stat membru, a unor dispoziii, de altfel conforme dreptului comunitar, mai riguroase dect cele aplicate, n acelai domeniu, de alte state membre, nu este contrar principiului nediscriminrii consacrat prin articolul 7 al Tratatului CEE, att timp ct ea se face n mod egal fa de orice persoan supus jurisdiciei statului respectiv. c) Instrumentele juridice comunitare i principiul egalitii Principalele instrumente comunitare sunt actele juridice ale instituiilor comunitare: regulamentele, directivele, deciziile, recomandrile i avizele. Lor li se adaug actele atipice. Sub denumirea de acte atipice, sau non-standard, n doctrina italian i englez se regsesc anumite categorii de acte, care pot fi descrise ca instrumente care nu au n principiu efecte
285

Cauza 36/74, Walrave et Koch/Association Union Cycliste Internationale e.a., hotrrea din 12 decembrie 1974, Rpertoire CEE/CE, Internet, adresa citat. 286 Idem. 287 Cauza 13/76, Dona/Montero, hotrrea din 14 iulie 1976, Rpertoire CEE/CE, sursa citat. 288 Cauza 810/79, Uberschar, hotrrea din 8 octombrie 1980, Rpertoire CEE/CE, sursa citat. 289 Cauzele 185/78 la 204/78, Van Dam, hotrrea din 3 iulie 1979.

juridice, dei, n mprejurri excepionale, ele ar putea fi considerate ntr-un asemenea sens 290. Din aceast categorie de acte se consider291 c fac parte: - actele care reglementeaz activitile interne ale instituiilor, ele fiind considerate uneori ca producnd efecte juridice; - programele generale de armonizare care au fost stabilite n domeniul nlturrii barierelor la comerul cu produse industriale sau care au cerut abolirea restriciilor la libertatea de stabilire i la libertatea de furnizare a serviciilor; - declaraiile generale sau acordurile interinstituionale fcute ori ncheiate de Parlament, Consiliu i Comisie, considerate a avea efecte juridice. i n ceea ce privete instrumentele juridice comunitare principiul egalitii are aplicabilitate. Astfel, lsnd la aprecierea statelor membre formele i metodele de aplicare a directivelor, n unele situaii statele respective pot impune sanciuni, cum ar fi n cazul nerespectrii unor interdicii, prin acordarea unor despgubiri care nu trebuie s fie pur simbolice, ci se impune s fie raportate la dauna suferit292. Ca exemplu poate fi dat Directiva nr. 76/207 din 9 februarie 1976 a Consiliului, privind aplicarea principiului egalitii de tratament pentru brbai i femei n legtur cu accesul la angajarea, pregtirea i promovarea profesional i condiiile de lucru. Aceast directiv a lsat statelor membre libertatea de a alege ntre diferite soluii corespunztoare pentru realizarea obiectivelor. n jurisprudena comunitar293 s-a considerat c este necesar, totui, c, dac un stat opteaz s penalizeze nerespectrile interdiciei discriminrii prin acordarea unei despgubiri, atunci, n scopul de a se asigura eficiena i efectul preventiv, acea despgubire trebuie s fie n orice caz corespunztoare, raportat la dauna suferit i trebuie s fie, n concluzie, mai mare dect o despgubire nominal, ca, de exemplu, rambursarea cheltuielilor suportate n legtur cu introducerea cererii de despgubire, n caz contrar nefiind ndeplinite cerinele unei transpuneri efective a Directivei. d) Plata comun i principiul egalitii Ideea de pia comun implic libera circulaie a mrfurilor, libera circulaie a persoanelor, libera circulaie a capitalului i plilor, libera circulaie a serviciilor. Fiecare dintre aceste liberti sunt n strns legtur cu ideea de egalitate i cu cea de nediscriminare, existnd o jurispruden bogat n domeniile menionate. n legtur cu domeniul de aplicare a liberei circulaii a persoanelor, prin art. 48 paragraf 1 TCE, n numerotarea i coninutul precedente Tratatului de la Amsterdam, n prezent art. 39, s-a prevzut c libera circulaie a lucrtorilor s fie realizat n cadrul Comunitii pn cel mai trziu la sfritul perioadei de tranziie. Aceasta a fost nfptuit deja prin Regulamentul nr. 1612/68 al Consiliului, din 5 octombrie 1968, privind libertatea de circulaie pentru lucrtori n cadrul Comunitii i prin Directiva nr. 68/360 din 15 octombrie 1968 a Consiliului privind abolirea restriciilor asupra circulaiei i rezidenei n cadrul Comunitii pentru lucrtorii din statele membre i familiile lor294, ambele fiind precedate de
290

O. Manolache, op. cit., p. 172 i W. Cairns, Introduction to European Union Law, Cavendish Publishing Limited, London-Sydney, 1997, p. 69. 291 Idem. 292 O. Manolache, op. dr., p. 137. 293 Cauza 14/83, Sabine von Colson and Elisabeth Kamann, hotrrea preliminar din 10 aprilie 1984, considerentul 28, n Reports of cases before Court of Justice, 1984, p. 1891. 294 L. 257/2 din 19 octombrie 1968, (Jurnal Oficial al Comunitilor europene), cu modificrile la zi, inclusiv prin Regulamentul nr. 2434/92 din 27 iulie 1992 al Consiliului; L. 245/1 din 26 august 1992 i L. 257/13 din aceeai dat. O. Manolache, op. cit., p. 191.

Regulamentele nr. 15/1961 i 38/64, respectiv de Directiva Consiliului din 25 martie 1964, care au fost abrogate. Conform art. 39, libera circulaie a lucrtorilor este asigurat n interiorul Comunitii. Ideea de libertate de circulaie implic nlturarea oricrei discriminri bazate pe naionalitate ntre lucrtorii statelor membre n ceea ce privete remunerarea, angajarea i al altor condiii de angajare (art. 39 paragraf 2). n materia circulaiei persoanelor s-a apreciat295 c Directiva 64/221 are menirea de a coordona msurile justificate de obiectivul protejarea ordinii publice i a siguranei publice (art. 48 i 56 din Tratatul CEE) pentru a corela aplicarea acestor msuri cu principiul fundamental al liberei circulaii a persoanelor n Comunitate i eliminarea oricrei discriminri, n domeniul de aplicare a tratatului, ntre naionali i cetenii altor state membre. Derogrile la regulile referitoare la libera circulaie a persoanelor constituind excepii de strict interpretare, noiunea comportament personal exprim exigena c o msur de expulzare nu poate avea n vedere dect ameninrile la adresa ordinii publice i securitii publice care ar putea fi comportamentul (faptul) individului. De asemenea, s-a apreciat c n context comunitar, n legtur cu derogrile la principiile fundamentale egalitate de tratament i libera circulaie a persoanelor, noiunea de ordine public trebuie neleas n mod strict, astfel nct importana sa s nu fie determinat n mod unilateral de fiecare dintre statele membre, fr controlul instituiilor Comunitii296. n practica judiciar297 s-a exprimat punctul de vedere ca principiul general al nediscriminrii, enunat n articolul 7 al Tratatului CEE i regulile stabilite prin articolele 48, 59 i 65 din acelai document au ca scop eliminarea tuturor msurilor care, n domeniul liberei circulaii a lucrtorilor i liberei prestri de servicii, impun unui cetean al unui stat membru un tratament mai riguros, sau l plaseaz ntr-o situaie de drept sau de fapt dezavantajoas cu situaia, n aceleai circumstane, a unui naional. Principiul general al nediscriminrii pe motiv de naionalitate, aplicat domeniilor particulare crora le sunt aplicabile prevederile articolelor 48, 52 i 59 din Tratatul CEE, implic faptul c libera circulaie a lucrtorilor, libertatea de stabilire i libera prestare de servicii cuprinde accesul la activiti salariate sau nesalariate i exercitarea lor n condiiile definite de legislaia statului membru de primire pentru proprii ceteni. O excepie la aceast practic apare n situaia recunoaterii i echivalrii diplomelor obinute n strintate cu cele obinute de cetenii statului respectiv n ar. n acest caz apare o discriminare, cetenilor care au obinut diplome n alte state condiionndu-li-se recunoaterea diplomelor de existena unui acord de reciprocitate n aceast materie298. Principiul nediscriminrii n domeniul condiiilor de acces la formare profesional299, care decurg din articolele 7 i 128 din Tratatul CEE implic faptul c un cetean al unui stat membru care a fost admis s urmeze o form de pregtire profesional n alt stat membru beneficiaz n acest scop de un drept de edere pe durata acestei pregtiri, drept care poate fi exercitat independent de eliberarea unui titlu de edere de ctre statul de primire. Dreptul de edere al unui student cetean al unui stat membru este totui limitat la ceea ce este necesar pentru a permite celui interesat s urmeze un stagiu de pregtire profesional i poate fi limitat n timp la durata studiilor urmate i s nu fie acordat dect n vederea
295 296

Cauza 67/74, Bonsignore/Oberstadtdirektor der Stadt. Cauza 36/75, Rutili/Ministre de linterieur, hotrrea din 28 octombrie 1975, Rpertoire CEE, sursa citat. 297 Cauza 251/83, Hang-Adrion, hotrrea din 13 decembrie 1984, Rpertoire CEE, sursa citat. 298 Cauza 58/90, Commission/ Italie, hotrrea din 25 iulie 1991, Rpertoire CEE/CE, sursa citat. 299 Cauza 357/1989, Raulin/Minister van Onderwijs en Wetenschappen, hotrrea din 26 februarie 1992, Rpertoire CEE/CE, sursa citat.

acestor studii sau subordonat condiiilor decurgnd din interesele legitime ale statului, membru, aa cum sunt acoperirea cheltuielilor de ntreinere i de asigurare de sntate, crora nu li se aplic principiul nediscriminrii n materia formrii profesionale. Constituie o discriminare interzis de articolul 7 din Tratatul CEE faptul unui stat membru de a cere unui student dintr-un al stat membru, beneficiar, conform prevederilor dreptului comunitar, de un drept de edere n statul membru de primire, ca el s dispun de un titlu de edere pentru a beneficia de un regim de finanare a cheltuielilor de acces la nvmnt. n context comunitar i, mai ales, ca justificare a unei derogri de la principiile fundamentale - egalitatea de tratament i libertatea de circulaie a lucrtorilor - noiunea de ordine public trebuie neleas strict, astfel nct importana sa s nu fie determinat n mod unilateral de fiecare dintre statele membre fr controlul instituiilor CEE 300. De asemenea, nu pot fi pronunate msuri restrictive cu privire la dreptul de edere, msuri limitate la o parte din teritoriul naional, de ctre un stat membru cu privire la cetenii altor state membre fcnd referire la dispoziii ale Tratatului CEE, dect n cazurile i condiiile n care asemenea msuri pot fi aplicate naionalilor statului n cauz. Principiul egalitii de plat ntre lucrtorii brbai i lucrtoare, stabilit de articolul 119 din Tratatul CEE, face parte dintre fundamentele Comunitii. El este susceptibil de a fi invocat n faa jurisdiciilor naionale. Acestea au datoria de a asigura protecia drepturilor pe care aceast prevedere legal le confer justiiabililor, cu precdere n cazul discriminrilor care au sursa lor n mod direct n dispoziii legale sau n convenii colective de munc, ca i n cazul unei remuneraii inegale a lucrtoarelor i lucrtorilor pentru aceeai munc, atunci cnd aceasta este ndeplinit ntr-o ntreprindere sau serviciu privat sau public301. Consideraii de siguran juridic innd de ansamblul intereselor n joc, att publice ct i private, mpiedic n principiu faptul de a repune n cauz plile pentru perioade trecute. Efectul direct al articolului 119 din Tratatul CEE nu poate fi invocat cu sprijinul revendicrilor referitoare la perioade de plat anterioare datei hotrrii, exceptnd lucrtorii care au introdus anterior un recurs n justiie sau au formulat o reclamaie echivalent. Chiar n domeniile n care articolul 119 nu ar avea efect direct, el nu ar putea fi interpretat ca reprezentnd competena n exclusivitate a legiuitorului naional pentru a pune n aplicare principiul egalitii n materie de remuneraie, aceast punere n aplicare putnd rezulta dintr-un concurs de dispoziii comunitare i naionale. Articolul 119 al Tratatului CEE, limitat la problema discriminrii n domeniul salarial ntre femei i brbai, constituie o regul special a crei aplicare este legat de date precise. El nu va fi interpretat ca prescriind, n plus fa de egalitatea n domeniul remuneraiilor, i egalitatea n domeniul altor condiii de munc. Faptul c determinarea anumitor condiii de munc (de exemplu fixarea unei limite de vrst) poate avea consecine bneti nu este un motiv suficient pentru a putea aplica prevederile articolul 119 pe motivul legturii strnse care exist ntre natura prestaiei i cuantumul salariului. Articolul 119 din Tratatul CEE se aplic direct oricrei forme de discriminare susceptibil de a fi constatat doar cu ajutorul criteriului egalitii de plat pentru munca egal, fr a fi necesare msuri comunitare sau naionale, determinnd acest criteriu, pentru punerea lui n aplicare302.
300 301

Cauza 36/75, Rutili/Ministere de linterieur, hotrrea din 28 octombrie 1975, Rpertoire CEE/CE, sursa citat. Cauza 43/75, Defrenne/SABENA, hotrrea din 8 aprilie 1976, Rpertoire CEE/CE, sursa citat. 302 Cauza 69/80, Worringham et Humphreys/Lloyds, hotrrea din 11 martie 1981, Rpertoire CEE/CE, sursa citat.

Fixarea unei vrste minime pentru ieirea la pensie diferit pentru brbai i femei, nu constituie o discriminare interzis de dreptul comunitar303. n materia securitii sociale a lucrtorilor migrani s-a stabilit n practica judiciar comunitar c msurile luate de Consiliu conform cu prevederile articolului 51 din Tratatul CEE nu trebuie s aib ca efect privarea unui lucrtor migrant de un drept ctigat dup legislaia statului membru unde el a lucrat i nici o dispoziie a tratatului nu aduce atingere libertii recunoscute Consiliului prin articolul 51 de a alege cu acest efect (nediscriminarea) orice modalitate obiectiv justificat, chiar dac msurile luate nu conduc la eliminarea total a riscului de inegalitate ntre lucrtori datorat diferenelor ntre regimurile naionale n cauz304. De asemenea, articolul 51 din Tratatul CEE prevede o coordonare nu o armonizare a legislaiilor statelor membre i las posibilitatea de a nlocui diferenele ntre regimurile de securitate social din statele membre, n consecin, n drepturile persoanelor care lucreaz acolo. Diferenele de fond i de procedur ntre regimurile de securitate social din fiecare stat membru i, plecnd de aici, n drepturile persoanelor care lucreaz aici nu sunt atinse de articolul 51 din Tratatul CEE. Obiectivul de a asigura lucrtorilor libera circulaie n spaiul comunitar (acela la care se refer articolele 48 la 51 din Tratatul CEE), este compromis i realizarea sa devine mai dificil dac diferenele evitabile n regulile de securitate social sunt introduse de dreptul comunitar. Pe cale de consecin, reglementarea comunitar n domeniul securitii sociale, adoptat n temeiul articolului 51 din Tratatul CEE, trebuie s nu introduc inegaliti suplimentare celor care rezult, deja, din armonizarea legislaiilor naionale305. La nivelul jurisprudenei comunitare s-a apreciat306 c este de competena legislativului fiecrui stat s reglementeze condiiile de drept sau ale obligaiei de a se afilia la un anumit regim de securitate social sau la una ori alta dintre ramurile acestui regim, att timp ct nu face discriminare ntre naionali i cetenii altor state membre. De asemenea, la nivelul instanelor judectoreti din spaiul comunitar s-a apreciat307 c articolele de la 48 la 51 din Tratatul CEE se opun, ca urmare a exercitrii dreptului la libera circulaie, faptului c muncitorii migrani s piard avantaje din domeniul securitii sociale pe care le asigur legislaia unui stat membru, pentru c o astfel de consecin ar putea s-i determine pe lucrtorii comunitari s i schimbe prerea cu privire la exercitarea dreptului de liber circulaie i ar putea constitui un obstacol n ceea ce privete aceast libertate. Fcnd aplicaie a punctului de vedere prezentat cu privire la calcularea pensiei i la modul de apreciere a unor perioade de invaliditate, instana a artat c exigenele legate de libera circulaie a lucrtorilor pot constitui un obstacol cu privire la aceast libertate dac la calcularea pensiei pentru limit de vrst acetia nu pot s se foloseasc de beneficiile prevzute n legislaia naional cu privire la asimilarea perioadelor de invaliditate unor perioade de activitate, pentru singurul motiv c la momentul apariiei incapacitii de munc era salariat nu n statul membru al instituiei debitoare, ci ntr-un alt stat membru. n concluzie, jurisprudena a apreciat c perspectiva
303

Cauza 19/81, Burfon/British Railways Board, hotrrea din 16 februarie 1982, Rpertoire CEE/CE, sursa citat. 304 Cauza 19/76, Triches/Caisse ligeoise pour allocation familiales, hotrrea din 13 iulie 1976, Rpertoire CEE/CE, sursa citat. 305 Cauza 41/84, Pinna/Caisse dallocation familiales de la Savoie, hotrrea din 15ianuarie 1986, Rpertoire CEE/CE, sursa citat. 306 Cauza 254/84, De Jong/Sociale Verzekeringsbank, hotrrea din 25 februarie 1986; cauza 43/86, Sociale Verzekeringsbank, hotrrea din 24 septembrie 1987, Rpertoire CEE/CE, sursa citat. 307 Cauzele 45/92 i 46/92, Lepore et Scamuffa/Office national des pensions, hotrrea din 9 decembrie 1993, Rpertoire CEE/CE, sursa citat.

pierderii, ntr-un stat membru, a dreptului la asimilarea perioadelor de invaliditate unor perioade de asigurare, care ar rezulta pentru un lucrtor din faptul c a mers sa lucreze ntr-un alt stat membru, este de natur, n anumite circumstane, s l fac pe lucrtor s-i schimbe prerea cu privire la folosirea dreptului de liber circulaie, fiind un obstacol n exercitarea acesteia, obstacol fundamentat pe inegalitatea de tratament. Deci, jurisprudena a demonstrat c libertii de circulaie a lucrtorilor trebuie s i se adauge msuri de securitate social 308, deoarece mijloacele de aplicare a legislaiilor naionale n materie ar putea constitui un obstacol la obiectivele pieei comune i de aceea, prin art. 42 TCE s-a instituit un sistem de coordonare a modelelor naionale de securitate social, Consiliul elabornd, cu procedura prevzut la art. 249 TCE, reglementri pentru a asigura lucrtorilor i dependenilor acestora cumularea, n scopul dobndirii i meninerii dreptului la beneficiul social i al calculrii cuantumului acestuia, a tuturor perioadelor luate n considerare potrivit legilor din diferite state membre, precum i plata de drepturi sociale persoanelor rezidente pe teritoriile statelor membre. Au fost adoptate o serie de reglementri de-a lungul anilor. Dintre acestea amintim: Regulamentele 3 i 4 din 1958, modificate i nlocuite prin Regulamentele 1408/71 i 574/72, modificate i ele ulterior inclusiv prin Regulamentele 1290/97 din 27 iunie 1997 i 1223/98 din 4 iunie 1998. n 1983 schema securitii sociale a fost codificat prin Regulamentul nr. 2001/83. Prin Regulamentul nr. 1390/81, dispoziiile Regulamentului nr. 1408/71 au fost extinse si la persoanele care activeaz independent (nesalariate) i membrilor lor de familie, iar prin Regulamentul 118/97 din 2 decembrie 1996 al Consiliului s-au modificat i actualizat Regulamentele nr. 1408/71 i 574/72. Directiva nr. 98/49 din 1998 a Consiliului 309 privete salvgardarea dreptului de pensie suplimentar al persoanelor angajate i independente care se deplaseaz n teritoriul Comunitii (L. 204/47 din 25 iulie 1998). Scopul acestor reglementri este acela de a se evita c securitatea social aplicabil ntr-un cadru teritorial divizat s constituie o piedic sau un obstacol la libera circulaie. Cu privire la libera circulaie a capitalului i plilor310 trebuie s observm c, dei n art. 3 lit. c) TCE se prevede c nfptuirea pieei interne se face prin realizarea, ntre altele, a nlturrii obstacolelor la libera circulaie a capitalului, iar Titlul III al Prii a III-a din tratat se refer numai la libera circulaie a mrfurilor, persoanelor, serviciilor i capitalului, totui, n concret, atunci cnd este reglementat materia liberei circulaii a capitalului, Capitolul 4 din acest titlu este denumit Capitalul i plile (art. 56-60). n consecin, libertatea plilor ar putea fi considerat ca fiind cea de a cincia libertate n cadrul comunitar, care decurge din celelalte patru liberti, ea neputnd avea o existen de sine stttoare. Numai dac sunt nfptuite toate cele patru liberti poate fi n cauz, de asemenea, realizarea liberei circulaii a plilor. Pe de alt parte, nici acele liberti nu pot fi considerate pe deplin asigurate dac mrfurile i serviciile nu pot fi pltite dect aplicnd anumite restricii sau interdicii ori nu exist posibiliti de transfer al sumelor dobndite ntr-o alt ar printr-o activitate desfurat potrivit legislaiei comunitare. Referitor la dreptul de stabilire, din art. 43 TCE se poate deduce c nu ntotdeauna acest drept este nsoit de un
308 309

O. Manolache, op. cit., p. 199-200. Printr-o serie de decizii ale Comisiei s-au stabilit formulare-model necesare aplicrii Regulamentelor 1408/71 i 574/72, iar n baza Regulamentului 1408/71 Comitetul administrativ al Comunitilor europene pentru securitatea social a muncitorilor migrani a adoptat Decizia nr. 156 din 7 aprilie 1995 privind regulile de prioritate n materie de drept de asigurare de boal i maternitate (Jurnal Oficial al Comunitilor europene, L. 249/41 din 17 octombrie 1995). 310 O. Manolache, op. cit., p. 202.

transfer de capital i, n consecin, de o liber circulaie a capitalului, alineatul (2) prevznd dreptul de a ncepe i a exercita activiti ca persoane independente i de a nfiina i administra ntreprinderi, n special companii i firme ... sub rezerva dispoziiilor capitolului privind capitalul. Aceste activiti pot s fie exercitate fr a necesita transfer de capital dintr-o alt ar, cel n cauz avnd posibilitatea, de exemplu, s solicite un credit n ara respectiv. Dac eventualele investiii pentru acele activiti impun un transfer de capital, atunci poate fi n discuie libera circulaie a capitalului. Circulaia capitalurilor este constituit din acea deplasare a lor ca operaii financiare care au n mod esenial legtur cu investirea fondurilor respective. n jurisprudena comunitar s-a apreciat c transferul fizic de bancnote nu poate fi, deci, clasificat ca o deplasare de capital cnd transferul n cauz corespunde unei obligaii de plat rezultnd dintr-o tranzacie implicnd circulaia mrfurilor i serviciilor, iar transferurile n legtur cu turismul ori cu cltoriile n scopuri de comer, educaie ori tratament medical constituie pli i nu o deplasare a capitalului, chiar dac ele sunt efectuate prin intermediul transferului fizic de bancnote311. De asemenea s-a apreciat c prin art. 56 din Tratatul CE paragraf 1 se interzic, n cadrul dispoziiilor Capitolului 4 orice restricii la circulaia capitalurilor ntre statele membre i rile tere312. Jurisprudena comunitar a precizat c dreptul de stabilire implic facultatea de a crea i a menine, avndu-se n vedere respectarea regulilor profesionale, mai multe de centre de activitate in Comunitate313. De asemenea, s-a exprimat punctul de vedere ca art. 52 [43] TCE i art. 53 TCE (abrogat prin Tratatul de la Amsterdam) nu se vor aplica unor situaii pur interne dintr-un stat membru ca n cazul n care unei companii, care are sediul principal ntr-un stat membru i i desfoar activitatea aici, i se cere s ndeplineasc regulile prin care autoritile regionale ale unui stat membru responsabil cu guvernarea unui arhipelag ce este parte a acelui stat, pretinde tuturor vnztorilor en-gros de produse petroliere care doresc s-i extind activitile n acea parte a teritoriului naional, s aprovizioneze un anumit numr de insule din arhipelag, avndu-se n vedere problemele de aprovizionare a regiunilor insulare, sau ca n situaia n care un naional al unui stat membru se angajeaz n cadrul teritoriului sau ntr-o activitate independent n privina creia el nu poate s invoce nici o pregtire profesional anterioar care s fi fost dobndit n alt stat membru314. Libertatea sau dreptul de stabilire presupune interzicerea discriminrii avnd drept criteriu de referin condiiile stabilite pentru proprii ceteni de legea rii unde se efectueaz acea stabilire. Aceast interdicie este o aplicare a principiului nediscriminrii aa cum este formulat la art. 12 TCE.
311

Cauzele 286/82 i 26/83 conexate, Graziani Luisi and Giuseppe Carbone contra Ministere del Tesoro, hotrrea preliminar din 31 ianuarie 1984 n Reports of cases before Court of Justice, 1984, 377 i cauzele 358 i 416/93, Criminal proceedings against Aldo Bordessa and others, hotrrea preliminar din 23 februarie 1995, considerentele 15 i 31, n Reports of cases before Court of Justice, 1995-1/2(1), 361. 312 Cauza 484/93 Peter Svensson and Lena Gustafsson contra Minister du Logement et de lUrbanisme, considerentele 8, 10 i 19, n Reports of cases before Court of Justice, 1995-11 (I), 3956; cauzele conexate 163-164/94 i 250/94, Criminal proceedings against Lucas Emilio Sanz de Lera and others, hotrrea preliminar din 14 decembrie 1995, n Reports of cases before Court of Justice, 1995-12 (I), 4821. 313 Cauza 104/94, P. H. Asscher contra Staatssecretaris van Financien, hotrrea preliminar din 27 iunie 1996, considerentele 34, 47-48 i 62, n Reports of cases before Court of Justice, 1996-6 (I), 3123, 3128, 3130. 314 Cauza 134/94, Esso Espanola SA contra Comunidad Autonoma de Canarias, hotrrea preliminar din 30 noiembrie 1995, considerentul 17, n Reports of cases before Court of Justice , 1995-11 (I), 4247 i cauza 152/94, Criminal proceedings against Geert Van Buynder, hotrrea preliminar din 16 noiembrie 1995, n Reports of cases before Court of Justice, 1995-11 (I), 3981.

Libertatea de stabilire n vederea exercitrii unei profesii sau desfurrii unei activiti de comer este n fapt o component a libertii de circulaie n spaiul comunitar i este necesar a fi asociat cu libertatea de furnizare a serviciilor. Libertatea de stabilire include conform art. 43 alin. (2) CE, dreptul de a ncepe i de a continua activiti ca persoane independente, ceea ce exprim de fapt dreptul de acces la astfel de activiti i dreptul de a nfiina i administra ntreprinderi (n special companii i firme315. n ceea ce privete libera circulaie a mrfurilor, regulile de baz privind aceast libertate sunt prevzute n art. 23 la 31 TCE. Coninutul acestei liberti face aplicare a ideii de realizare a unei uniuni vamale care s priveasc toate categoriile de mrfuri i s implice interzicerea ntre statele membre a taxelor vamale asupra importurilor i exporturilor sau a altor taxe cu efect echivalent, adoptarea unui tarif vamal comun n relaiile cu statele din afara spaiului comunitar i eliminarea restriciilor cantitative sau a msurilor avnd efect echivalent, ntre statele membre. Libera circulaie a mrfurilor poate fi afectat nu numai prin impunerea de taxe vamale sau a taxelor cu efect echivalent, ci i prin restricii cantitative ori alte msuri cu efect echivalent sau prin controlul schimburilor comerciale. Prin directive s-a stabilit c prevederile i practicile administrative care restrng importul sau exportul i, n consecin, afecteaz aceste activiti, pot fi asimilate unor msuri care au efecte echivalente unor restricii cantitative, dar nu i al msurilor care se aplic n mod egal importurilor i exporturilor de produse autohtone. De exemplu, n Directiva nr. 70/50 a Consiliului au fost menionate o serie de msuri, altele dect cele aplicabile n mod egal produselor importate i autohtone, care afecteaz importurile ce ar putea avea loc. n articolul 2 al Directivei se prevede lipsa efectului echivalent restriciilor n cazul msurilor luate ca urmare a unor prevederi aplicabile att produselor importate ct i celor autonome, prevederile reglementrilor care impun luarea msurilor considerndu-se nediscriminatorii. Totui, n practica judiciar a Curii de Justiie, s-a afirmat c316 dac anumite prevederi sunt susceptibile s restrng importul sau exportul, chiar dac sunt egal aplicabile, ele pot fi considerate n principiu ca avnd efect echivalent unor restricii cantitative i, n consecin, interzise. S-a apreciat c n scopul interzicerii unei msuri avnd efect echivalent unei restricii cantitative este suficient ca astfel de msuri s fie favorabile sau susceptibile de a mpiedica, direct sau indirect, real sau potenial, comerul intracomunitar cum ar fi, de exemplu, acele msuri al cror efect restrictiv excede scopul lor intrinsec conform acelor reguli317. Un pre minim fix, care, dei aplicabil fr deosebire produselor autohtone i produselor importate, este susceptibil de a avea un efect prejudiciabil asupra desfacerii pe pia a acestora din urm, trebuie s fie considerat ca avnd efect echivalent unei restricii cantitative n msura n care el mpiedic reflectarea n preul de vnzare cu amnuntul a preului lor de cost mai sczut. Curtea a apreciat c trebuie s se ajung la aceast
315

n nelesul art. 48 CE trebuie neles c este vorba despre ntreprinderile care au sediul lor statutar, administraia central sau principalul stabiliment pe teritoriul comunitar i care au fost constituite potrivit dreptului civil sau comercial, inclusiv societile cooperative i alte persoane juridice a cror constituire, existen i activitate sunt reglementate prin dreptul public sau privat, cu excepia celor care nu sunt productoare de profit. Vezi O. Manolache, op. cit., p. 207. 316 O. Manolache, op. cit., p. 175-176. 317 Cauza 155/73, Giuseppe Sacchi, hotrrea preliminar din 30 aprilie 1974, n Reports of cases before CoUrt of Justice, 1974, 409; cauza 8/74, Procureur du Roi contra Benoit and Gustave Dassonville, hotrrea preliminar din 11 iulie 1974 considerentul 5, n Reports of cases before Court of Justice, 1974, 837; cauza 82/77, Openbaar Ministerie of the Kingdom of the Netherlands contra Jacobus Philipus van Tiggele, hotrrea preliminar din 24 ianuarie 1978, n Reports of cases before Court of Justice, 1978, 25 etc.

concluzie chiar dac autoritatea competent este mputernicit s acorde exceptri de la preul minim fixat i aceast atribuie este liber exercitat cu privire la produsele importate, deoarece condiia ca importatorii sau comercianii trebuie s ndeplineasc formaliti administrative inerente unui astfel de sistem, poate constitui prin ea nsi o msur avnd un efect echivalent unei restricii cantitative, iar natura temporar a aplicrii de preuri minime fixe nu este un factor capabil de a justifica o astfel de msur deoarece ea este incompatibil pe alte temeiuri cu art. 30 [28] din Tratat318. n alt cauz s-a hotrt c319, dei un pre minim aplicabil fr distincie produselor autohtone i celor importate nu constituie n sine o msur avnd efect echivalent unei restricii cantitative, totui, el poate avea un asemenea efect cnd este fixat la un astfel de nivel meat vnzarea produselor importate devine mai dificil dect cea a produselor autohtone. De asemenea, o reglementare naional care are ca efect facilitarea exploatrii abuzive a unei poziii dominante susceptibil s afecteze comerul dintre state, a fost considerat ca fiind normal incompatibil cu art. 30 [28] din Tratat care interzice msurile echivalente restriciilor cantitative n msura n care aceasta reglementare are consecina de a face mai oneroase importurile de mrfuri provenind de la celelalte state membre320. e) Principiul egalitii i justiia comunitar Ideea de justiie comunitar are ca fundament realitatea c daunele pot fi produse prin diverse acte, inclusiv cele cu caracter normativ, dintre care se consider c trebuie exceptate tratatele comunitare i actele echivalente lor ca fiind acte de cea mai mare generalitate321. Celelalte acte pot s produc prejudicii dup adoptarea lor sau chiar prin modul lor de integrare n sistem sau de promulgare. Se poate s se introduc aciuni privind validarea acestor acte i, concomitent, s se cear, n aceeai cauz daune, Curtea urmnd s se pronune separat asupra valabilitii actului i asupra daunelor322. De exemplu, n privina msurilor Consiliului i ale Comisiei n legtur cu o procedur relativ la posibila adoptare a unor msuri antidumping, care au fost considerate ca o aciune legislativ implicnd opiuni de politic economic, s-a admis c poate fi atras rspunderea Comunitii n virtutea unor asemenea msuri numai dac exist o suficient de important (prin consecine) nclcare a unei reguli superioare de drept pentru protecia persoanelor, reguli care includ principiul proporionalitii, interzicerea abuzului de puteri, principiul tratamentului egal, principiul proteciei legitimelor ateptri, dreptul de a fi audiat323, dar o posibil imperfeciune n expunerea motivelor pe care este ntemeiat o msur coninut ntr-un regulament nu este motiv suficient s fac rspunztoare Comunitatea. S-a apreciat c aciunea n daune nu poate fi declarat admisibil cnd ea, n fapt, constituie o aciune deghizat pentru o aciune n anulare, dar aceasta nu poate determina concluzia c, dat fiind c unele condiii pentru introducerea lor coincid, s-ar putea schimba calificarea ei. De asemenea, se va declara inadmisibilitatea aciunii n daune atunci cnd cauza aciunii este ntemeiat pe pretinsa nelegalitate a unui act mpotriva cruia putea fi introdus aciunea. n alte situaii inadmisibilitatea unei cereri pentru
318

Cauza 82/77, Openbaar Ministerie of the Kingdom of the Netherlands contra Jacobus Philipus van Tiggele, hotrrea preliminar din 24 ianuarie 1978, n Reports of cases before Court of Justice, 1978, 25. 319 Cauza 13/77, NV GB - INNO - BM contra Vereniging van de Kleinhandelaars n Tabak (ATAB), hotrrea preliminar din 16 noiembrie 1977, considerentul 52, n Reports of cases before Court of Justice, 1977, 2115. 320 Cauza 179/90, Merci Convenzionali Porto din Genova SpA contra Siderurgica Gabrielli, hotrrea preliminar din 10 decembrie 1991, considerentele 20-24. 321 O. Manolache, op. cit., p. 564. 322 Idem, not de subsol 1. 323 Curtea de prim instan - cauza 167/94, Detlef Nlle contra Consiliului i Comisiei, hotrrea din 18 septembrie 1995, considerentul 51, n Reports of cases before Court of Justice, 1995-9/10 (II), 2611.

anularea actului poate s conduc la inadmisibilitatea cererii pentru daune, dei s-ar putea crede c aceasta ar contrazice caracterul autonom al aciunii n daune 324. Inadmisibilitatea cererii privind daunele poate interveni atunci cnd cererea respectiv este n realitate ndreptat ctre asigurarea retragerii unei decizii individuale care a devenit definitiv i, astfel, constituie un abuz procesual care ar avea efectul de a anula urmrile juridice ale acestei decizii pretins nelegale. Drept urmare, n msura n care cererile pentru despgubire rezult din acte care sunt aceleai cu cele contestate n plngerile pentru anulare i pentru o declarare a inaciunii, n urma aciunii acestea fiind ele nsele considerate ca inadmisibile, atunci ele trebuie declarate de asemenea, inadmisibile i din punct de vedere al despgubirii. 5.2.2. Mijloacele prin care principiul egalitii i nediscriminarea devin realitate n aciunea de guvernare n statele membre ale Uniunii europene Administraia public n oricare dintre statele membre ale Uniunii europene trebuie s fie, att prin activitatea de prescripie ct i prin cea de prestaie, un slujitor al ceteanului. Chiar dac exercit prerogative ale puterii publice, mai ales n contextul procesului de lrgire a Uniunii europene, la ale crei obiective specifice am fcut deja referire, este necesar, n ceea ce privete nelegerea conceptului de administraie public, deplasarea accentului de la conceptul de puissance publique ctre cel de service public. Guvernanii au obligaia legal i moral de a aplica i de a asigura aplicarea principiului egalitii i regulii nediscriminrii. Modalitile prin care principiul egalitii i nediscriminarea pot deveni realitate sunt diverse i mulimea lor se completeaz mereu cu noi elemente n funcie de problemele de soluionat care apar n practica social i de creativitatea celui care face aplicarea principiului. O prim modalitate de aciune este reglementarea, nelegnd prin aceasta elaborarea de ctre guvernani a unor acte juridice normative cu scopul de a fi aplicate uniform anumite prevederi legale. Alturi de hotrrile de guvern date n aplicarea legilor se impun menionate ordonanele de guvern simple i de urgen. Practica social arat c, deseori, guvernul este mai dinamic dect parlamentul i, ca urmare a faptului c sesizeaz mai rapid necesitatea de a reglementa o relaie social nou sau de a modifica actul normativ existent care privete o categorie de relaii sociale date, adopt ordonane de urgen sau ordonane simple. Aceast interferen ntre competena de a legifera i competena de a coordona aplicarea legii este o creaie a practicii, care a sesizat necesitatea consacrrii juridice a cerinei din realitatea obiectiv de a exista o delegare legislativ. Trebuie adugate actele cu caracter normativ ale instituiilor din administraia public local. Activitatea prescriptiv - n calitate de component a administraiei publice n accepiunea de activitate - trebuie s aib n vedere egalitatea cetenilor n ceea ce privete calitatea lor de destinatari i beneficiari ai prevederilor legale: n situaii comparabile trebuie aplicat acelai tratament juridic. O a doua modalitate de aciune are n vedere mbuntirea relaiilor cu publicul. n acest sens, este necesar a se nelege c guvernanii au obligaia legal i moral de a organiza un circuit informaional ntre ei i ceteni astfel nct s asigure o corect i complet informare a publicului cu privire la competena instituiilor din administraia public, la coninutul actelor normative pe care cetenii trebuie s le cunoasc fiind
324

J. Megret .a., Le droit de la Communaut conomique europenne, vol. I, Presse Universitaires de Bruxelles, 1970, vol. X (1), p. 276.

aplicabile n mod frecvent, la informaiile de interes public. n acest sens prezint o deosebit importan legislaia privind transparena decizional n administraia public i accesul la informaiile de interes public, guvernanilor revenindu-le ndatorirea complex de a elabora acte normative privind transpunerea n practic a acestei legislaii, de a crea cadrul material necesar pentru ca publicul s ia cunotin de informaia transmis de la administraie ctre el, s asigure informaiile cerute de ceteni i s creeze o structurare a alctuirilor sociale din componena administraiei publice de natur s asigure un nalt grad de operativitate n toate relaiile cu publicul. O a treia modalitate de aciune se refer la nivelul profesional al funcionarilor publici. n acest sens este necesar ca guvernanii s elaboreze o strategie privind cariera funcionarilor publici - formarea profesional, recrutarea i promovarea n funcie - pornind de la realitile spaiului comunitar. Necesitatea practic de a dispune de personal specializat pentru a beneficia de calitatea de funcionar comunitar determin preocuparea pentru realizarea unui sistem de formare profesional care s ofere nu numai posibilitatea acumulrii unor cunotine compatibile cu exigenele din spaiul Uniunii europene, dar, n acelai timp, s asigure absolvenilor documente de studii care s poat fi utilizate n acest spaiu ca urmare a recunoaterii lor de statele membre. Cu privire la principiul nediscriminrii i funcia public n literatura de specialitate325 s-a artat c dreptul comunitar i funcia public de carier sunt strns legate. Att din punct de vedere al principiului nediscriminrii n materie de naionalitate ct i al egalitii de tratament ntre brbai i femei trebuie s aib aplicare n materia accesului la funcia public. n spea analizat un cetean de origine portughez naturalizat n Frana solicit integrarea ntr-o funcie public superioar din administraia spitaliceasc. Acesta i fundamenta cererea pe obinerea unei diplome la coala Naional de Sntate Public din Lisabona urmat de experiena profesional n mai multe spitale timp de aproximativ 6 ani. Rspunsul dat a fost negativ pe motiv c accesul la funcia public n Frana se face pe baza reuitei ntr-o procedur de selecie, cel mai frecvent concursul. n raport cu acest rezultat a fost promovat o aciune n anulare la Tribunalul administrativ din Lil. S-a decis s confere judecarea cauzei Curii administrative de apel din Douai. Aceasta din urm a ridicat dou probleme: - prima referitoare la asimilarea unei titularizri unei diplome n sensul Directivei nr. 89/48/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1988, referitoare la un sistem general de recunoatere a diplomelor de nvmnt superior care sancioneaz formarea profesional cu o durat minimal de 3 ani; - a doua se refer la necesitatea reuitei la un concurs pentru accesul la funcia public spitaliceasc. n rspunsul su Curtea de Justiie nltur orice ambiguitate apreciind c directiva referitoare la diplome se aplic unei asemenea situaii iar obiecia cu privire la obligaia de a fi fost declarat reuit la un concurs cade prin raportare la principiul liberei circulaii a persoanelor diplomate (cu diplom de nvmnt superior). O a patra modalitate se refer la modelul structural al administraiei publice. Este necesar o preocupare permanent a specialitilor n tiina administraiei pentru gsirea unor variante de model pe baza estimrilor cu privire la noile tipuri de relaii sociale care pot s apar ntre cetean i administraie astfel nct acetia, n calitatea de beneficiar al
325

Philippe Icard, Principe de non-discrimination et fonction publique: larret Isabel Burbaud du 9 septembre 2003, Revue du Droit de LUnion europenne, Editions Clment Juglar, nr. 4/2003, p. 887-896.

activitii de prestaie i prescripie din administraia public s poat beneficia de aplicarea principiului egalitii i nediscriminrii. Experimentul social denumit Uniunea European, izvort din nevoia gsirii unor noi instrumente pentru asigurarea n colectivitate a binelui general corelat cu binele individual326, are printre principiile fundamentale principiul egalitii i nediscriminarea. Legislaia din spaiul comunitar i aplicaiile acesteia sub forma jurisprudenei comunitare ofer, statelor membre i statelor aspirante la calitatea de membru, jaloane ce trebuie respectate de instituiile care ndeplinesc funcia de guvernare. Asemenea puncte de ghidaj sunt oferite i n materia principiului egalitii i regulii nediscriminrii. Pentru guvernani prezint interes deosebit egalitatea i nediscriminarea n domeniul persoanelor. n acest domeniu n spaiul comunitar trebuie fcut diferena ntre libera circulaie a persoanelor i egalitatea de tratament ntre femei i brbai. Astfel, n domeniul nediscriminrii cu privire la libera circulaie a persoanelor legislaia i jurisprudena comunitar ofer reguli i interpretri de reguli pe dou direcii: aria de aplicare a principiului - cu precizarea c se poate vorbi despre discriminare direct i discriminare indirect sau disimulat - i limitri n aplicarea acestuia. Cu privire la aria de aplicare a principiului trebuie avute n vedere de asemenea dou direcii: a) nediscriminarea n ceea ce privete salariaii, cu precizarea a trei surse posibile de discriminare care trebuie atent supravegheate: naionalitatea, condiiile de munc i drepturile sociale; b) nediscriminarea n ceea ce privete profesiile independente (liberale) cu precizarea a dou surse posibile de discriminare: recunoaterea diplomelor i specificul profesiilor. Din punct de vedere al limitelor de aplicare i al excepiilor la principiul egalitii i nediscriminrii, legislaia i, mai ales, jurisprudena comunitar au n vedere ordinea public i agenii publici). Cu privire la ordinea public trebuie atent analizate i trebuie cunoscute componenele conceptului care impun excepiile i condiiile de aplicare a acestora, iar n ceea ce privete agenii publici guvernanii trebuie s neleag i s aplice esena concepiei comunitare cu privire la conceptul de funcie public, s cunoasc modalitile de participare la exercitarea prerogativelor de putere public mpreun cu condiiile de acces la anumite profesii. n materia nediscriminrii ntre femei i brbai, trebuie avute n vedere n aciunea de guvernare i folosit experiena de la nivel comunitar n urmtoarele domenii: a) discriminarea formal, care se refer la discriminrile legate de locul de munc (posturi rezervate, stare de graviditate, maternitatea i paternitatea) i la discriminrile legate de starea civil (homosexualitatea i transexualitatea); b) discriminarea pozitiv. Aceste puncte de referin oferite de practica social din statele membre ale Uniunii europene trebuie atent avute n vedere i respectate n realizarea programelor de guvernare, n activitatea de elaborare a actelor normative elaborate pe baza i n aplicarea legii i n alegerea modalitilor concrete de aciune a tuturor instituiilor publice care sunt constituite n stat pentru a exercita prerogativele puterii executive.
326

n proiectul Tratatului pentru instituirea unei Constituii pentru Europa, n Partea I, Titlul I, articolul 3, paragraf 1 se arat: Uniunea are ca scop s promoveze pacea, valorile sale i bunstarea popoarelor sale, iar articolul 2 se precizeaz c Uniunea este constituit pe valorile respectului i demnitii umane, libertii, democraiei, egalitii, strii de drept, ca i respectrii drepturilor omului. Aceste valori sunt comune statelor membre ntr-o societate caracterizat prin pluralism, toleran, justiie, solidaritate i nediscriminare.

5.3. Dreptul administrativ european cu privire la libera circulaie a persoanelor 5.3.1. Cadrul normativ general Cnd Aristotel a definit, n lucrarea sa Politic, tendina nnscut a omului de a cuta societatea semenilor si, acea definiie se restrngea la agora. Astzi, aceast pia public este planeta. Mic univers fiind, cum denumea Democrit omul, acesta simte nevoia de expansiune spaial dup un model interacionist dat de nevoia de comunicare i de satisfacere a trebuinelor. Fiind un animal social (zoon politikon), n sens aristotelian, are dorina micrii, mobilitii, schimbrii, evoluiei spatio-temporale. Din vremuri imemoriale, n numele unui instinct primar devenit raiune de a fi, omul a cltorit, nvingnd spaiile din nevoia de relaionare, de progres. Tamerlan, Alexandra Macedon, Napoleon Bonaparte sunt lideri de mulimi care au dus expansiunea n numele spaiului vital pn la extrem. nlturarea barierelor convenionale inclusiv a granielor, nvingerea prejudecailor, dialogul pentru compatibilizarea etno-religioas reprezint soluia pentru crearea unor zone libere, a unor spaii fr vize precum Schengenul european, a unor cartiere precum China-town n New York n care convieuirea, relaiile umane sunt neantagonice. n societatea global informaional holonic n care trim astzi, se pare c migraia uman devine redundant. Aparent paradoxal omul migrator va fi constrns s prefere spaiul virtual ntr-o hipersocietate electronic precum un nou Eden al convieuirii i concordiei. Totui, interaciunea culturilor lumii poteneaz evoluia civilizaiei. Pentru asta este nevoie de schimb, de comunicare, de micare. Planeta astzi este un continuu du-te-vino. Deviza Space is our future lansat de NASA reprezint nu numai un american dream, ci visul milioanelor de tritori ai Terrei. Odiseea spaial reprezint extinderea la Cosmos a nevoii de circulaie liber a omului. Acest drept (satisfacerea lui ca necesitate a fiinei umane) trebuie s nu se exercite discriminatoriu. Pentru estomparea tendinelor hegemonice, revanarde, aventuriste azi, mai mult ca oricnd, trebuie s existe principii, norme de drept internaional, reglementri i asumri mondiale menite s favorizeze progresul, s faciliteze comunicarea i s gestioneze fenomenul, pentru a nu degenera n expansiuni primitiv-militare, extinderi neo-coloniale, migraii ale srciei, expedientelor, suprapopulrii sau dezrobirii. Experienele noii ordini mondiale vizeaz i acest aspect, mai ales c satul planetar este pe cale de a deveni realitate, dar nici rzboaiele de falie sau ciocnirile ntre civilizaii din al treilea val, descrise de Samuel P. Huntingdon i Alvin Taffler, nu pot fi trecute cu vederea. Eterogenitatea populaiilor, decalajele economice, culturale i de mediu impieteaz, pe deoparte efectul globalizator, dar pe de alt parte catalizeaz fenomenul migraionist. Integrarea Europei n satul planetar despre care vorbete directorul revistei Foi et Developpement Albert Longchamp presupune c idealul de suprimare a spaiului i timpului s devin realitate327. Renunarea la granie ar prea pentru unii primul semn al naterii unei societi fr ideologic, supusa presiunilor instituiilor comunitare. Pentru a exclude o astfel de
327

a se vedea Satul planetar i mondializarea comunicrii - articol de Albert Longchamp, tradus n revista Pluralitas, volumul 4, anul 2001 p. 3-10. Expresia de ,,sat global a fost lansat n anii '60 de Marshall Me Luhan

interpretare specific europesimitilor, Constituia european a prevzut c Uniunea respect bogia diversitii sale culturale i lingvistice i vegheaz la pstrarea i dezvoltarea patrimoniului cultural european (art. 3 Obiectivele Uniunii). Pe de alt parte nu trebuie ignorat faptul c libertatea de circulaie se particularizeaz dintre celelalte drepturi ale omului prin aceea c exercitarea i realizarea deplin a acesteia implic relaiile dintre state, armonizarea poziiei acestora privitoare la acest drept, fapt ce influeneaz pozitiv atmosfera internaional.328 Nevoia omului de a cltori este o constant a vieii. De aceea armonizarea i funcionarea dreptului liberei circulaii a cetenilor, rmne o prioritate constant i o obligaie de importan vital. Prima consacrare la nivel global a principiului liberei circulaii a persoanelor s-a realizat prin art. 13 din Declaraia Universal a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948: orice persoan are dreptul s circule liber i s-i aleag reedina n interiorul unui stat. Orice persoan are dreptul de a prsi orice ar, inclusiv ara sa, i de a reveni n ara sa. Pe plan european acest drept a fost inclus n Tratatul de la Roma din 1957 care a pus bazele Comunitii Economice Europene. Printre obiectivele C.E.E. era statuat eliminarea, ntre statele membre, a obstacolelor n calea liberei circulaii a persoanelor, serviciilor i capitalului. Esena libertii de circulaie a persoanelor const n eliminarea discriminrilor ntre cetenii statului membru pe teritoriul cruia se afl acetia sau i desfoar activitatea i cetenii celorlalte state membre care locuiesc sau muncesc pe teritoriul acestui stat. Discriminrile se pot referi la condiiile de intrare, deplasare, munc, angajare sau remuneraie329. Dei, Tratatul de la Roma afirm datoria Comunitii de a asigura libera circulaie a persoanelor, pn la jumtatea anilor '80 eforturile depuse n acest sens au reuit s reglementeze parial aspectele legate de libera circulaie a anumitor categorii de persoane: lucrtorii i familiile acestora, furnizorii de servicii i agenii economici. Curtea European de justiie a jucat un rol extrem de important n consolidarea acestui proces, att prin semnalarea i eliminarea neclaritilor, ct i prin semnalarea golurilor legislative.330 n cursul anilor '80 au avut loc dezbateri europene asupra semnificaiei noiunii de liber circulaie a persoanelor. Pentru anumite state membre, acest drept trebuia aplicat doar cetenilor europeni din statele membre, ceea ce implica meninerea controlului la frontiere pentru a distinge cetenii europeni de resortisanii rilor tere. Alte state, din contr, doreau stabilirea unei libere circulaii pentru toi i, n consecin, suprimarea controlului la frontiere. n faa imposibilitii de a gsi un acord n cadrul Tratatelor Comunitii Europene, Frana, Germania, Belgia, Olanda i Luxemburg au semnat la 14 iunie 1985 n localitatea belgian Schengen Acordul privind reducerea treptat a controalelor la frontierele comune. Obiectivul acestui acord a fost suprimarea progresiv a controalelor la frontierele comune i instaurarea unui regim de liber circulaie pentru toate persoanele resortisani ai statelor semnatare, ai celorlalte state ale Comunitii sau rilor tere. La acest acord se adaug Actul Unic European, intrat n vigoare la 1 iulie 1987, document care a nlturat ultimele bariere n calea realizrii pieei unice i a dus la accelerarea procesului de
328

Ionel Fecioru - Libertatea de circulaie ntre deziderat i realitate, Editura Ministerului de Interne, Bucureti, 2000, p. 23. 329 Ileana Pascal, tefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian, Libera circulaie a persoanelor, Editura Centrul de Resurse Juridice, Bucureti, 2002, pag. 15. 330 Ibidem, pag. 12.

extindere a dreptului la libera circulaie asupra unor noi categorii de persoane: studeni, persoane ce nu depun activiti economice, dar au suficiente resurse de trai.331 Libera circulaie a persoanelor este definit de Actul Unic European din 1987 ca fiind una din cele patru liberti fundamentale care formau Piaa intern alturi de libertatea de circulaie a bunurilor, a serviciilor i a capitalurilor. Prin Piaa intern se nelegea un spaiu fr frontiere interne care trebuia s funcioneze n aceleai condiii ca o pia naional: mrfurile, persoanele, serviciile i capitalurile trebuiau s circule n cadrul ei fr nici un control la frontierele dintre statele membre.332 Cele cinci ri care au ncheiat Acordul Schengen vor semna la 19 iunie 1990 o Convenie de aplicare a acestuia. Intrat n vigoare la 26 martie 1995, ea a permis abolirea frontierelor interne ntre statele semnatare i crearea unei frontiere exterioare unice unde sunt efectuate controale de intrare n Spaiul Schengen dup o procedur identic. Astfel, strinii care intr n acest spaiu cu viz i permis de edere eliberat de o ar semnatar pot circula liber pe teritoriul oricrei ri care a aderat la Convenie 333. Regulile comune n materie de vize prin instituirea unei vize uniforme (pentru toate statele membre), dreptul de azil i controlul la frontierele externe au fost adoptate n scopul de a permite libera circulaie a persoanelor n cadrul rilor semnatare fr a perturba ordinea public. Pentru a concilia libertatea cu securitatea intern, consacrarea de facto a liberei circulaii a persoanelor a fost nsoit de msuri compensatorii. De aceea statele membre au convenit s acioneze n vederea mbuntirii coordonrii ntre serviciile de politic, de vam i justiie i s ia msurile necesare pentru combaterea terorismului i a criminalitii organizate. S-a pus la punct astfel o ntreag procedur administrativ de gestionare a Spaiului Schengen prin crearea unui sistem de informare complex cu privire la schimbul datelor de identitate ale persoanelor i descrierea obiectelor cercetate, Sistemul de informare Schengen (SIS). La Acordul Schengen au aderat ulterior Italia care a semnat Acordul la 27 noiembrie 1990, Spania i Portugalia la 25 iunie 1991, Grecia la 6 noiembrie 1992, Austria la 28 aprilie 1995 precum i Danemarca, Finlanda i Suedia la 19 decembrie 1996. Islanda i Norvegia au devenit pri la Convenia Schengen fr a fi ri comunitare, semnnd un acord cu UE la 18 mai 1999 i devenind astfel participate la spaiul de liber circulaie din cadrul Uniunii. Singurele state membre ale UE care nu aparin spaiului Schengen sunt Marea Britanie i Irlanda. Directiva Consiliului din 28 februarie 2002 reglementeaz cererea Irlandei de a participa la cteva dispoziii ale acquis-ului Schengen, un pas premergtor spre adoptarea deplin a acquisului Schengen de ctre acest stat. Principalele msuri adoptate de statele aparinnd Spaiului Schengen privesc: abolirea controalelor la frontierele comune i intensificarea controlului la frontierele externe; definirea comun a condiiilor de trecere a frontierelor externe; separarea n cadrul aeroporturilor i porturilor ntre cltorii din Spaiul Schengen i cei provenind din afara Spaiului; armonizarea condiiilor de intrare i de vize pentru sejururi scurte;

331 332

Dr. Viorel Marcu, Drept instituional comunitar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag. 13. dr. Camelia Stoica, Libera circulaie a persoanelor n Uniunea European, Editura Oscar Print, Bucureti, 2001, pag. 17-18. 333 Ionel Fecioru , op. Cit., pag. 13-14.

 realizarea unei coordonri ntre administraii pentru a supraveghea frontierele (ofieri de legtur, crearea de baze de date); definirea rolului transportatorilor n lupta contra imigraiei clandestine; obligaia de declarare pentru toi resortisanii rilor tere care circul dintr-o ar n alta; definirea regulilor referitoare la procedura cererilor de azil (Convenia de la Dublin); introducerea dreptului de urmrire a unei persoane pe ntreg spaiul Schengen; intensificarea cooperrii judiciare prin trecerea la un sistem de extrdare mai rapid i o mai bun executare a ordinelor judectoreti; crearea sistemului de informaii Schengen (SIS). Toate aceste msuri luate prin decizii i declaraii adoptate de Comitetul executiv instituit prin Convenia de aplicare din 1990, actele adoptate n vederea punerii n oper a Conveniei de ctre instanele crora Comitetul executiv le-a conferit putere de decizie, Acordul semnat la 14 iunie 1985, Convenia de aplicare a acestuia semnat la 19 iunie 1990, protocoalele i acordurile de adeziune care au urmat formeaz acquis-ul Schengen. Tratatul de la Maastricht, intrat n vigoare n 1993, a introdus conceptul de cetenie european prin care s-a acordat drept de liber circulaie i de liber reziden n interiorul Uniunii tuturor cetenilor statelor membre ale Uniunii Europene. n plus, Tratatul a plasat n domeniul de interes comun al statelor membre i politica referitoare la azil, problematica trecerii frontierelor externe i politica referitoare la imigraie (Titlul VI cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne, cunoscut i sub numele de al Treilea Pilon al UE)334. Tratatul de la Amsterdam din 1997 i Tratatul de la Nisa din 2001, au consacrat, la rndul lor, realizarea pieei interne i poziia important pe care o au cele patru liberti fundamentale n procesul integrrii europene.335 Prin Tratatul de la Amsterdam s-au introdus prevederi legate de vize, azil, imigraie i politici specifice liberei circulaii a persoanelor i s-a prevzut o perioad de 5 ani pn la momentul n care se vor aplica procedurile comunitare i n aceste domenii. La Amsterdam s-au creat condiiile pentru nfiinarea progresiv a unei zone comune de libertate, securitate i justiie. n momentul redactrii Tratatului de la Amsterdam s-a decis integrarea acquis-ului Schengen n Uniunea European ncepnd din 1 mai 1999, deoarece el corespunde unuia din principalele obiective ale pieei unice: libera circulaie a persoanelor. Integrarea juridic a acquis-ului Schengen n Uniunea European a fost nsoit de o integrare instituional. Consiliul a nlocuit Comitetul executiv Schengen, iar Secretariatul General al Consiliului a luat locul Secretariatului Schengen. Un document important pentru libera circulaie a persoanelor l-a constituit Carta Drepturilor Fundamentale semnat la Consiliul European de la Nisa din decembrie 2000. Art. 45 din Cart prevede c: 1. ,,Orice cetean sau orice cetean a Uniunii Europene are dreptul de a se deplasa i de a-i stabili reedina n mod liber pe teritoriul statelor membre. 2. Libertatea de circulaie i de edere poate s fie acordat, n conformitate cu Tratatul instituind Comunitatea European, cetenilor unor ri tere care domiciliaz legal pe teritoriul unui stat membru.
334

Ileana Pascal, tefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - Libera circulaie a persoanelor, Editura Centrul de Resurse Juridice, Bucureti, 2002, p. 12 335 Revista Dreptul, nr. 11/2002, pag. 85

Retrospectiva actelor care au consacrat libertatea de circulaie a persoanelor n dreptul comunitar ne arat evoluia sensului acestui drept. Astfel, dac iniial primele prevederi n acest domeniu considerau individul doar ca agent economic - ca angajat sau furnizor de servicii, ulterior conceptul s-a extins pentru a cuprinde i aspectele legate de noiunea de cetean al Uniunii, indiferent de orice dimensiune economic sau de diferene legate de naionalitate336. Libertatea de circulaie se particularizeaz dintre celelalte drepturi ale omului prin aceea c exercitarea i realizarea deplin a acesteia implic relaiile dintre state, armonizarea poziiei acestora privitoare la acest drept, fapt ce influeneaz pozitiv atmosfera internaional. De asemenea, prin exercitarea dreptului la libera circulaie se produc efecte att n plan macro, ct i micro-social, ndeplinind rolul de factor de progres att pentru colectiviti, ct i pentru personalitatea uman (n mod special), mbogindu-i cunotinele i dezvoltndu-i sentimentele.337 Prin politica sa, Uniunea European are n vedere crearea unei zone europene de libertate, securitate i justiie n care nu mai este nevoie de controlul persoanelor la frontierele interne, cetenii europeni beneficiind de dreptul fundamental de a se deplasa i de a se stabili unde doresc. 5.3.2. Libera circulaie prin efectuarea de cltorii turistice Actul Final al Conferinei pentru Securitate i Cooperare n Europa (C.S.C.E.) din anul 1975 de la Helsinki a marcat nceputul actualei evoluii spre destindere n viaa internaional, prin atenia mai mare acordat problemei libertii de circulaie, stabilind msuri n privina dezvoltrii turismului internaional. Apreciem c turismul constituie principala form de manifestare a libertii de circulaie, dintotdeauna curiozitatea i dorina de a vedea i altceva dect li se ofer n ar ai crei ceteni sunt, i-a determinat pe oameni s organizeze vizite turistice n tot spaiul european, turismul fiind recunoscut i ca unul dintre fenomenele pozitive care contribuie la meninerea i consolidarea destinderii i prosperitii generale. Ascensiunea turismului se datoreaz i creterii economice n cadrul creia, revoluia n transporturi s-a dovedit hotrtoare, ntruct a facilitat efectuarea din ce n ce mai rapid i mai confortabil a cltoriilor. n cadrul Conferinei O.N.U. despre Turism i Calatorii Internaionale de la Roma n 1963, a fost subliniat distincia clar ntre turiti i vizitatori, pe criteriul duratei sejurului: peste 24 de ore, turist, iar sub acest interval, vizitator (excursionist). Aceast distincie a fost nsuit de Organizaia Mondial de Turism care a recomandat i condiiile de baz pe care trebuie s le ndeplineasc turistul internaional: - nu intenioneaz s emigreze sau s obin un loc de munc remunerat n ara de destinaie; - nu viziteaz ara respectiv n calitate de diplomat sau membru al forelor armate; - nu depinde de nici una dintre categoriile de mai sus; - nu este refugiat, nomad sau muncitor n zona limitrof graniei; - nu intenioneaz s stea mai mult de un an; - scopul vizat: recreere, familie, sport, participare la conferine, studii;

336 337

Ileana Pascal, tefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - op. cit., p. 15 Ionel Fecioru, op.cit., pag. 32.

- s cltoreasc pentru probleme comerciale sau afaceri, inclusiv asisten tehnic, fr a depi un an; - s fie funcionar al unor organisme internaionale, care se deplaseaz n misiuni oficiale, cu durata mai mic de un an;338 Dup mobilul cltoriei, turitii pot fi clasificai n trei categorii: - turiti autentici - care cltoresc de plcere n timpul lor liber; - turiti de afaceri; - ali turiti, studeni n strintate, pelerini, misionari religioi sau persoane care se deplaseaz la tratament sau pentru evenimente de familie. Motivaia religioas constituie un important motiv pentru dezvoltarea turismului. Credincioii, indiferent de religie, cltoresc foarte mult din diferite motive, unii pentru vindecare fizic i ntrire spiritual n diferite locuri, iar alii pentru a vizita locuri celebre ca Vaticanul, Zidul Plngerii din Ierusalim, Mecca etc. n ansamblul schimbrilor internaionale, turismul ocup locul doi dup petrol i constituie un adevrat paaport pentru pace, actuala deviza a Organizaiei Mondiale de Turism. 5.3.3. Politica in domeniul vizelor Convenia Schengen elimin controalele la frontierele interne ale statelor membre concomitent cu ntrirea controalelor la frontierele externe ale Spaiului Schengen. Procedura administrativ comun prevede c la frontierele externe ale Spatiului Schengen, cetenii UE trebuie doar s prezinte un document de identificare valid, iar cetenii terelor ri cuprinse n lista comun a rilor ai cror ceteni au nevoie de viz de intrare trebuie doar s posede o viz unic valabil n ntregul Spaiu Schengen. Totui, fiecare stat membru are libertatea de a cere viz n cazul cetenilor altor tere ri339. Acquis-ul n domeniul politicii vizelor este reprezentat de art. 9-27 din Convenia de Implementare a Acordului Schengen precum i de alte acte normative referitoare la implementarea acquis-ului Schengen n rile UE: stabilirea unui model tip de viz (Regulamentul Consiliului 334/2002 CE de modificare a Regulamentului 1683/1995); stabilirea unui model uniform de formular de cerere de viz, eliberat de statele membre titularilor unui document de cltorie nerecunoscut de statul membru care stabilete formularul (Regulamentul Consiliului 333/2002 CE). Regulamentul Consiliului 539/2001 CE fixeaz lista rilor tere ai cror resortisani sunt supui obligaiei de viz pentru a trece frontierele externe ale statelor membre UE. Regulamentul stabilete i lista rilor ai cror ceteni sunt exceptai de la aceast obligaie. n 2001 lista negativ a UE, cu privire la rile ai cror ceteni aveau nevoie de viz pentru a intra n spaiul comunitar, cuprindea un numr de 134 de ri (Anexa I la Regulamentul 539/2001). Lista este un document flexibil care a suferit unele modificri n timp. Astfel, n ceea ce privete Romnia, urmare a deciziei Consiliului Uniunii Europene privind liberalizarea regimului de circulaie a cetenilor romni in spaiul Schengen, la data de 12 decembrie 2001 a fost publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene modificarea Regulamentului 539/2001. Potrivit procedurilor comunitare, noua Reglementare produce efecte juridice n termen de 20 de zile calendaristice de la publicare, astfel nct accesul
338 339

Ionel Fecioru, op.cit., pag. 23. Ileana Pascal, tefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - op. cit, p. 17

fr viz al cetenilor romni pe teritoriul statelor Schengen s-a putut face ncepnd cu data de 1 ianuarie 2002. Reglementarea liberei circulaii a cetenilor posesori ai unei vize de lung durat n spaiul comunitar este fcut de Regulamentul Consiliului 1091/2001, care se refer la libera circulaie a persoanelor care posed o viz cu durata mai mare de 30 de zile340. Dac un stat membru UE ia decizia s ndeprteze un cetean de pe teritoriul su, decizia sa este valabil pe ntreg spaiul rilor membre UE. n acest sens Directiva Consiliului 2001/40 CE reglementeaz cadrul legal privind recunoaterea reciproc a deciziilor de ndeprtare a rezidenilor statelor tere. Furnizarea de informaii cu privire la problemele legate de vize i de cooperare poliieneasc se face prin Sistemul de Informaii Schengen (SIS) format din reele naionale de computere (N-SIS) conectate la un sistem central (C-SIS). Accesul la SIS este restricionat n principal la politic i la autoritile responsabile cu controlul la frontiere. Reglementarea legal a acestui sistem este dat de art. 92-125 din Convenia de Implementare a Acordului Schengen. Dup o serie de programe anterioare (Sherlock n 1996, Odysseus n 1998), Consiliul a adoptat n iunie 2002 programul ARGO referitor la cooperarea administrativ n domeniul frontierelor exterioare, vizelor, azilului i imigraiei care se va desfura n perioada 1 ianuarie 2002 - 31 decembrie 2006. Programe privind cooperarea ntre administraiile vamale ale statelor membre sau ntre serviciile de politic, precum EUROPOL, ori programe de cooperare n domeniul judiciar, precum programul GROTIUS, duc la realizarea unei solidariti ntre state i la crearea unui spaiu comunitar sigur. 5.3.4. Libera circulaie a forei de munc Libera circulaie a lucrtorilor este reglementat prin art. 48-49 din Tratatul de la Roma. n acest tratat libera circulaie a lucrtorilor este definit prin dreptul de a rspunde la oferte privind locuri de munc, de a se deplasa n acest scop pe teritoriul statelor membre, de a rmne pe teritoriul statelor membre pentru a desfura o activitate, precum i de a rmne pe teritoriul unuia din acestea dup ce o persoan a desfurat o activitate (art. 48, par. 3). Prin urmare libera circulaie a lucrtorilor presupune c lucrtorul care se deplaseaz rspunde unei oferte efectiv fcute cu privire la un loc de munc, nefiind vorba despre un drept absolut al lucrtorului de a se deplasa n mod liber pe teritoriul rilor membre pentru a cuta un loc de munc341. De acest drept beneficiaz numai lucrtorii din statele membre. Termenul de lucrtor cuprinde persoanele angajate n ara gazd, cele care se afl n cutarea unui loc de munc, omerii api de munc si care anterior au fost angajai ( CEJ, cazul Hoekstra, Nr. 75/63), persoanele incapabile de munc datorit bolii sau accidentrii suferite n timpul angajrii n ara gazd (art. 7(1) al Directivei nr. 68/360), persoanele care au atins vrsta normal de pensionare n timpul desfurrii activitii n ara gazd. Statele membre sunt obligate s nlture orice restricii administrative interne care ar putea s mpiedice exercitarea acestui drept. Prevederile tratatelor institutive privind libera circulaie a lucrtorilor au fost dezvoltate iniial prin Regulamentul Consiliului nr. 1612/68 care dispunea n preambulul
340 341

ibidem, p. 17 a se vedea n acest sens Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu - op. cit., p. 94

su c mobilitatea minii de lucru n Comunitate trebuie s constituie pentru lucrtori unul din mijloacele care s garanteze posibilitatea mbuntirii condiiilor de via i de lucru i s faciliteze promovarea social. Aceast reglementare iniial a fost modificat i mbuntit prin Regulamentul nr. 2434/92 din 27 iulie 1992. Principiul de baz este acela al egalitii de tratament, fiecare cetean al unui stat membru avnd posibilitatea de a exercita o funcie remunerat ntr-un alt stat membru n condiiile aplicabile resortisanilor acestuia din urm. Conform Regulamentului 1612/68 (art. - 10 i 11) beneficiar al dreptului este att lucrtorul ct i membrii familiei sale care au un drept derivat din dreptul persoanei care exercit dreptul de liber circulaie. n noiunea de familie sunt incluse soia i descendenii pn la vrsta de 21 de ani, rudele n linie ascendent ale lucrtorului sau otului i dependente de acesta. Decizia Comisiei 93/569 CEE de aplicare a Regulamentului 1612/68 conine prevederi referitoare la ridicarea restriciilor de deplasare i edere pentru muncitorii i familiile lor n interiorul Comunitii. Ei trebuie s ndeplineasc anumite condiii i s aib dovada unui permis de edere pe teritoriul statului unde lucreaz. Carta Drepturilor Fundamentale semnat la Consiliul European de la Nisa din decembrie 2000 n art. 15 face referire la dreptul oricrui cetean sau cetene ai Uniunii de a avea libertatea de a cuta un serviciu, de a lucra, de a se stabili sau de a furniza servicii n orice stat membru. Tot acest articol, n alineatul 3 dispune ca rezidenii rilor pri, care sunt autorizai s munceasc pe teritoriul statelor membre, au dreptul la condiii de munc echivalente cu acelea de care beneficiaz cetenii sau cetenele Uniunii Europene. Prin Decizia Consiliului din 7 mai 2002 s-a creat un Comitet consultativ pentru libera circulaie a persoanelor care are menirea de a propune msuri de mbuntire i de uniformizare a legislaiei n domeniul circulaiei forei de munc n spaiul comunitar.342 Serviciile administrative specializate din fiecare stat membru au obligaia, instituit prin Regulamentul 1612/68, de a trimite periodic serviciilor specializate din celelalte state membre precum i Biroului european de coordonare n domeniu informaii privind: a) ofertele de locuri de munc susceptibile s fie ocupate de resortisanii altor state membre; b) ofertele de locuri de munc adresate statelor membre; c) cererile de locuri de munc depuse de persoanele ce au declarat n mod formal c doresc s lucreze n alt stat membru; d) informaii, pe regiuni i ramuri de activitate, privind solicitanii de locuri de munc ce s-au declarat n mod efectiv dispui s ocupe un loc de munc n alt ar. Orice ofert de locuri de munc adresat serviciilor de ocupare ale unui stat membru trebuie s fie comunicat i analizat de serviciile de ocupare competente ale statelor membre n cauz (art. 16 din Regulamentul nr. 2434/92). Pentru realizarea dezideratului liberei circulaii a forei de munc a fost necesar adoptarea unor reglementri comunitare privind recunoaterea diplomelor i calificrilor profesionale care s permit angajarea n munc n statul de primire, pentru activiti care au dobndit o diplom sau o calificare profesional n statul de origine. n urma extinderii Uniunii Europene din mai 2004 libera circulaie a forei de munc se va aplica i cetenilor noilor State Membre, avnd la baz aranjamentele tranzitorii stabilite n Tratatul de Aderare al Cehiei, Estoniei, Ciprului, Letoniei, Lituaniei, Ungariei, Maltei, Poloniei, Sloveniei i Slovaciei la Uniunea European (dei tratatul cu
342

Ileana Pascal i colectiv, op.cit., pag. 20.

Ciprul nu cuprinde restricii privind libera circulaie a muncitorilor, iar n ceea ce privete Malta exist doar posibilitatea invocrii unei clauze de siguran). n primii doi ani dup aderarea noilor State Membre, accesul la pieele de munc ale actualelor state Membre va depinde de legea naional i de politica acelor state, precum i de acordurile bilaterale pe care le pot avea cu noile State Membre. Unele State Membre au indicat c intenioneaz s deschid n ntregime pieele muncii lucrtorilor din toate noile State Membre. Alte ri dintre actualele State Membre intenioneaz s permit un acces mai restrictiv, care va fi difereniat n funcie de noile State Membre n cauz. Pe timpul ct actualul Stat Membru aplic msuri naionale, accesul la un loc de munc n acel stat se va face doar pe baza unui permis de munc. La sfritul primilor doi ani dup aderare, Comisia va ntocmi un raport pe baza cruia Consiliul va analiza funcionarea negocierilor provizorii. n plus, fiecare din actualele State Membre trebuie s nainteze Comisiei o notificare oficial specificnd daca intenioneaz s continue msurile la nivel naional pentru nc maxim trei ani sau dac vor aplica regimul procedurii comunitare de liber circulaie deplin a muncitorilor. n principiu, la cinci ani dup aderare, aranjamentele tranzitorii se vor ncheia. Exist, totui posibilitatea pentru un actual Stat Membru s cear Comisiei autorizarea continurii msurilor la nivel naional pentru nc doi ani, dar numai dac se confrunt cu perturbri grave pe piaa muncii. Aranjamentele tranzitorii nu se pot prelungi pe o perioad mai mare de maxim apte ani. Dup ncheierea restriciilor la nivel naional i intrarea n vigoare a libertii de circulaie a lucrtorilor actualele State Membre nu mai pot solicita permis de munc, ca o condiie de acces la piaa lor de munc. n schimb ns un actual Stat Membru poate solicita reimpunerea restriciilor dac se confrunt cu probleme serioase pe piaa muncii sau pentru orice alt ameninare de acest fel (clauza de siguran). Comisia trebuie s hotrasc ce tip de restricii pot fi impuse i pentru ct timp. Orice Stat Membru poate solicita Consiliului s anuleze sau s amendeze deciziile Comisiei. Acest lucru trebuie convenit cu majoritate de voturi. Dei clauzele de siguran sunt caracteristice oricrui Tratat de Aderare, acestea nu au fost niciodat invocate. Un regim juridic aparte a primit libera circulaie cu privire la angajarea n administraia public. Astfel, n Tratatul CEE se stipula n art. 48(4) faptul c statele membre pot refuza sau restrnge accesul la locurile de munc din domeniul administraiei publice pe temeiul ceteniei lucrtorului. Curtea European de Justiie a artat prin Hotrrea nr. 152/73 (cazul Sotgiu) c excepia prevzut de art. 48(4) nu se aplic tuturor locurilor de munc din administraia public ci numai celor care implic exerciiul autoritii de stat. Jurisprudena Curii Europene de Justiie a dat noiunii de administraie public un coninut restrictiv pentru a permite ocuparea funciilor publice i de ali ceteni ai statelor membre UE343. Prin Hotrrea nr. 149/79 (Comisia/Belgia) Curtea a definit conceptul de administraie public ca fiind un concept comunitar care se aplic numai autoritii oficiale i are n vedere numai lucrtorii i funciile care urmresc aprarea intereselor generate ale statului. Prin urmare, derogarea prevzut de art. 48(4) va fi de uz limitat, fiind aplicabil doar posturilor care solicit din partea persoanelor care le ocup o loialitate special

343

A se vedea Ioan Alexandru - Dreptul i managementul. Dihotomie sau complementaritate. Impactul Informatizrii, Ed, All Beck, Bucureti, 2004, p. 54

ctre stat, aa cum sunt funciile judectoreti, ealoanele superioare ale administraiei de stat, forele armate i poliia344. Practica administraiilor naionale a fost de cele mai multe ori de a exclude pe cetenii altor ri membre ale Uniunii de la exercitarea unui numr foarte mare de profesii care aveau o anumit legtur cu administraia public neleas n sens larg. De aceea n 1998 Comisia European a publicat o not n care arat c n general nu pot cdea sub incidena excepiei prevzute de art. 48(4): serviciile privind ngrijirea sntii publice; predarea n instituiile de nvmnt ale statului; cercetarea n domenii nemilitare n instituii publice; organismele publice responsabile cu prestarea serviciilor comerciale345. Introducerea conceptului de cetenie european prin Tratatul de la Maastricht a lansat premisa ruperii barierelor conservatoare naionale, punnd relaiile de loialitate fa de stat pe o baz integraionist european care va determina cderea treptat n desuetudine a art. 48(4), dac aspiraiile integraioniste se vor menine la nivel politic. Un ultim aspect trebuie semnalat n normele dreptului administrativ european cu privire la libera circulaie a persoanelor i anume n legtur cu libertatea de stabilire i de edere pe teritoriul unui stat membru. Dreptul de stabilire se deosebete de dreptul de edere, primul fiind aplicabil pentru exercitarea unui comer sau profesii, ori pentru desfurarea unei activiti salariate, iar dreptul la edere fiind aplicabil pentru cetenii Uniunii Europene, care se afl n alte situaii dect acestea. Astfel, Directiva, nr. 90/364 reglementeaz dreptul la edere pentru resortisanii unui stat membru care nu au beneficiul acestui drept n baza altor dispoziii comunitare. Acordarea dreptului de edere este condiionat de prezentarea unei garanii sociale, constnd dintr-o asigurare medical i de existena unor mijloace de trai suficiente, care s asigure riscul de boal i s evite ca aceste persoane s devin o sarcin dificil pentru serviciile de asigurare social a statului de primire. Exercitarea dreptului de edere se face prin eliberarea unei cri de edere de resortisant, valabila pe 5 ani, care poate fi rennoit, dar se poate impune revalidarea ei dup o perioada de 2 ani.

Bibliografie selectiv:

Octavian Manolache - Drept comunitar, Ediia a III-a, Ed. All Beck, 2001, Capitolul II, Subpunctul 3.6. Principiul egalitii, p. 29-33; Jurisprudena Curii Europene de Justiie cu privire la principiul egalitii, www.curia.eu.int; Camelia Stoica - Libera circulaie a persoanelor n Uniunea European, Editura Oscar Print, Bucureti, 2001; Ileana Pascal, tefan Deaconu, Codru Vrabie, Niculae Fabian - Libera circulaie a persoanelor, Editura Centrul de Resurse Juridice, Bucureti, 2002
344 345

A se vedea n acest sens Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu - op. Cit, p. 103 ibidem, p. 104

Tem de reflexie: Premisele i geneza conceptului de egalitate n evoluia societii omeneti. Teste: 1. Ce se nelege prin acte atipice sau non-standard i ce acte fac parte din aceast categorie? Rspunsuri i comentarii la teste: 1. Prin acte atipice sau non-standard se neleg acele categorii de acte, care pot fi descrise ca instrumente care nu au n principiu efecte juridice, dei, n mprejurri excepionale, ele ar putea fi considerate ntr-un asemenea sens. Din aceast categorie fac parte: - actele care reglementeaz activitile interne ale instituiilor, ele fiind considerate uneori ca producnd efecte juridice; - programele generale de armonizare care au fost stabilite n domeniul nlturrii barierelor la comerul cu produse industriale sau care au cerut abolirea restriciilor la libertatea de stabilire i la libertatea de furnizare a serviciilor; - declaraiile generale sau acordurile interinstituionale fcute ori ncheiate de Parlament, Consiliu i Comisie, considerate a avea efecte juridice.

Powered by http://www.referat.ro/ cel mai tare site cu referate