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Poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel

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Novembro de 2004

Ministrio das Cidades

CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL LUIZ INCIO LULA DA SILVA Presidente

MINISTRIO DAS CIDADES OLVIO DUTRA Ministro de Estado ERMNIA MARICATO Secretria-Executiva JORGE HEREDA Secretrio Nacional de Habitao RAQUEL ROLNIK Secretria Nacional de Programas Urbanos ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental JOS CARLOS XAVIER Secretrio Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana JOO LUIZ DA SILVA DIAS Presidente da Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU AILTON BRASILIENSE PIRES Diretor do Departamento Nacional de Trnsito Denatran MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA Presidente da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre Trensurb

APRESENTAO

A criao do Ministrio das Cidades representa o reconhecimento do Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva de que os imensos desaos urbanos do pas precisam ser encarados como poltica de Estado. Atualmente cerca de 80% da populao do pas mora em rea urbana e, em escala varivel, as cidades brasileiras apresentam problemas comuns que foram agravados, ao longo dos anos, pela falta de planejamento, reforma fundiria, controle sobre o uso e a ocupao do solo. Com o objetivo de assegurar o acesso moradia digna, terra urbanizada, gua potvel, ao ambiente saudvel e mobilidade com segurana, iniciamos nossa gesto frente ao Ministrio das Cidades ampliando, de imediato, os investimentos nos setores da habitao e saneamento ambiental e adequando programas existentes s caractersticas do dcit habitacional e infra-estrutura urbana que maior junto a populao de baixa renda. Nos primeiros vinte meses aplicamos em habitao 30% a mais de recursos que nos anos de 1995 a 2002; e no saneamento os recursos aplicados foram 14 vezes mais do que o perodo de 1999 a 2002. Ainda pouco. Precisamos investir muito mais. Tambm incorporamos s competncias do Ministrio das Cidades as reas de transporte e mobilidade urbana, trnsito, questo fundiria e planejamento territorial. Paralelamente a todas essas aes, iniciamos um grande pacto de construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU, pautado na ao democrtica, descentralizada e com participao popular, visando a coordenao e a integrao dos investimentos e aes. Neste sentido, foi desencadeado o processo de conferncias municipais, realizadas em 3.457 dos 5.561 municpios do pas, culminando com a Conferncia Nacional, em outubro de 2003, e que elegeu o Conselho das Cidades e estabeleceu os princpios e diretrizes da PNDU. Em consonncia com o Conselho das Cidades, formado por 71 titulares que espelham a diversidade de segmentos da sociedade civil, foram elaboradas as propostas de polticas setoriais de habitao, saneamento, transporte e mobilidade urbana, trnsito, planejamento territorial e a PNDU.

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Como mais uma etapa da construo da poltica de desenvolvimento, apresentamos uma srie de publicaes, denominada Cadernos MCidades, para promover o debate das polticas e propostas formuladas. Em uma primeira etapa esto sendo editados os ttulos: PNDU; Participao e Controle Social; Programas Urbanos; Habitao; Saneamento; Transporte e Mobilidade Urbana; Trnsito; Capacitao e Informao. Com essas publicaes, convidamos todos a fazer uma reexo, dentro do nosso objetivo, de forma democrtica e participativa, sobre os rumos das polticas pblicas por meio de critrios da justia social, transformando para melhor a vida dos brasileiros e propiciando as condies para o exerccio da cidadania. Estas propostas devero alimentar a Conferncia Nacional das Cidades, cujo processo ter lugar entre fevereiro e novembro de 2005. Durante este perodo, municpios, estados e a sociedade civil esto convidados a participar dessa grande construo democrtica que a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Olvio Dutra
Ministro de Estado das Cidades

CIDADE: ESPAO DE PROMOO E EXPANSO DA CIDADANIA A POLTICA DE MOBILIDADE URBANA DIAGNSTICO OBJETIVOS, DIRETRIZES E ESTRATGIA DA POLTICA CONSIDERAES FINAIS

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CIDADE: ESPAO DE PROMOO E EXPANSO DA CIDADANIA

Este caderno mais um passo no processo de construo da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel. Dadas a profunda desigualdade e excluso scio-espacial que caracterizam a urbanizao brasileira, o processo participativo de concepo de polticas pblicas, marca do atual governo federal, visto como uma necessidade para a elaborao de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano que tenha como nalidade a produo de cidades mais justas e humanas, lugar da promoo e expanso da cidadania, do fortalecimento da democracia atravs do acesso universal ao espao urbano e do desenvolvimento econmico. A ampla participao da sociedade na proposio, discusso e elaborao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel necessria para que se forme uma melhor compreenso daquilo que signica e representa a Mobilidade para o desenvolvimento urbano. A urbanizao e as polticas urbanas no Brasil foram marcadas por uma viso setorial. No sentido de transformar esse paradigma que foi criado o Ministrio das Cidades, para exercer um trabalho de integrao das polticas urbanas atravs da realidade territorial. Na reunio do Conselho das Cidades de junho de 2004 foram apresentados ao Comit Tcnico de Trnsito, Transportes e Mobilidade Urbana os documentos com os princpios e diretrizes para a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel e a Poltica Nacional de Trnsito. A partir de ento, a Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana SeMOB e o Departamento Nacional de Trnsito Denatran promoveram reunies em todas as capitais brasileiras para apresentar esses documentos, num processo que se revelou importante pelas contribuies agregadas e, sobretudo, por demonstrar claramente a complementaridade dos temas. De posse dessas contribuies foram elaboradas novas verses dos documentos que, em seguida, tiveram suas diretrizes e princpios aprovados pelo Conselho das Cidades, em setembro de 2004, e que fazem parte deste caderno. A presente publicao, em forma de documento para discusso, tem como objetivos apresentar o atual estgio de evoluo de construo da poltica, as propostas e consensos acerca da mobilidade urbana sustentvel e, apresentar os principais eixos, objetivos e estratgia da implementao de uma poltica nacional de mobilidade urbana, subsidiando, assim, um documento nal a ser submetido apreciao do Conselho das Cidades. O contedo do caderno est dividido em trs partes que sintetizam diferentes contribuies para a formulao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano da qual a Poltica de Mobilidade subsidiria. Primeiro so apresentados subsdios para a compreenso do conceito de mobilidade em sua relao com a realidade urbana e a denio de Mobilidade Urbana Sustentvel,

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conforme vem sendo utilizada pelo Ministrio das Cidades. O objetivo disseminar essas idias, permitindo a sua ampla apropriao pela sociedade e a esperada transformao de alguns paradigmas do urbanismo brasileiro. Segue um amplo diagnstico da questo, apresentando a realidade da mobilidade urbana nas cidades brasileiras e justicando a importncia da temtica. A partir da, so apresentados mais insumos para contribuir na construo coletiva da poltica de mobilidade. O processo de formulao da poltica de mobilidade tambm revisto, com o objetivo de diagnosticar e subsidiar os avanos, as novas proposies e etapas que se fazem necessrios. O registro dos principais objetivos da Poltica Nacional de Mobilidade permite a compreenso dos princpios que a norteiam, e que esto traduzidos nas Diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade, aprovadas no Conselho Nacional das Cidades. Finalmente, so apresentadas as estratgias traadas pelo Ministrio das Cidades como um todo, e pela SeMOB em particular, para a implantao desta Poltica, assim como os Programas e Aes atualmente em execuo.

A poltica de Mobilidade Urbana

FOTO CUSTDIO COIMBRA

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Uma exata compreenso das propostas de urbanizao e mobilidade deve ser antecedida por uma breve viso daquilo que, institucionalmente, ao menos nas ltimas dcadas, foi feito das polticas pblicas urbanas na rea de transporte, trnsito e mobilidade. No perodo que vai dos anos 1970 at 1989, o Governo Federal rmou, por algum tempo, uma relativa integrao da questo urbana a partir da existncia do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU. Esse Conselho surgiu da Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana CNPU (1974 a 1979) criada, por sua vez, a partir do primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento PND que previu a criao de nove Regies Metropolitanas no pas. Em 1986 foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano, que reunia as polticas de saneamento, habitao, poltica urbana e transportes urbanos, somando inclusive o BNH, a EBTU e a CNDU. Por razes polticas essa conformao foi alterada vrias vezes ao longo dos cinco anos de governo que se sucederam, gerando inecincia na capacidade formuladora de uma poltica pblica para a questo urbana. No incio dos anos 1990, as polticas de habitao e saneamento foram transferidas para o Ministrio da Ao Social, no qual permaneceram at o incio de 1995 quando passaram para a Secretaria de Polticas Urbanas SEPURB/MP, vinculada ao Ministrio do Planejamento. J os transportes urbanos, incluindo a CBTU e a Trensurb, continuaram no Ministrio dos Transportes. Em 1999 foi criada a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica SEDU/PR com a atribuio de formular, implementar e coordenar as polticas nacionais de desenvolvimento urbano, as aes e programas de urbanizao, de habitao, de saneamento bsico, incluindo o transporte urbano.

A ATUAO DO MINISTRIO DAS CIDADES E DA SEMOB NA IMPLEMENTAO DA MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL TEM COMO EIXOS ESTRATGICOS QUE ORIENTAM SUAS AES: O DESENVOLVIMENTO URBANO E A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL, A PARTICIPAO SOCIAL E A UNIVERSALIZAO DO ACESSO AO TRANSPORTE PBLICO; E O DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL E A MODERNIZAO REGULATRIA DO SISTEMA DE MOBILIDADE URBANA

Ao nal deste longo perodo em que houve vrias mudanas institucionais na conduo da poltica urbana e, principalmente durante o nal dos anos 80 e incio dos anos 90, quando o processo de urbanizao atingiu propores ainda mais extraordinrias, percebe-se que o tratamento inadequado da questo urbana pelo poder pblico foi um dos fatores que contriburam para a consolidao de padres de desenvolvimento urbano que, atualmente, se conguram como grandes problemas que precisam ser enfrentados. Ressalta-se que no m dos anos 80, devido crise scal e promulgao da Constituio Brasileira, que determinou a competncia do tratamento dos transportes urbanos aos executivos locais, o governo federal extinguiu a EBTU e, desde ento, os transportes vm sendo tratados de maneira pontual e dissociada das polticas de habitao e saneamento, assim como sem dialogar com as polticas energtica, tecnolgica, ambiental, regional, econmica e social.1 O Ministrio das Cidades congrega, atualmente, todas as polticas pblicas de trnsito e transporte urbano. rgos que se encontravam dispersos em outros Ministrios, como o
1 MCidades/SeMOB/Diretoria de Regulao e

Gesto Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel: oportunidades, princpios e diretrizes. Texto para discusso, abril de 2004.

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A mobilidade corresponde s diferentes respostas dadas por indivduos e agentes econmicos s suas necessidades de deslocamento

Denatran no Ministrio da Justia, ou empresas, como a CBTU e a Trensurb, no Ministrio dos Transportes, passaram a compor a estrutura do Ministrio das Cidades, articulados com a Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana SeMOB, criada junto com o Ministrio. Essa nova estruturao tem como um dos seus maiores desaos integrarse com as demais polticas pblicas urbanas. Desta maneira, mais que agregar todo o setor de transporte urbano, o Ministrio das Cidades e a SeMOB, em particular, tm como objetivo consolidar a Poltica de Mobilidade Urbana Sustentvel e, nesta perspectiva, criar polticas pblicas transversais, que dem conta das profundas necessidades das cidades brasileiras, contribuindo para o acesso

terra urbanizada, habitao com condies dignas de saneamento e mobilidade e que respeitem os princpios de sustentabilidade ambiental e econmica. A atuao do Ministrio das Cidades e da SeMOB na implementao da mobilidade urbana sustentvel tem como eixos estratgicos que orientam suas aes o desenvolvimento urbano e a sustentabilidade ambiental, a participao social e a universalizao do acesso ao transporte pblico, e o desenvolvimento institucional e a modernizao regulatria do sistema de mobilidade urbana. Para tanto so denidos alguns instrumentos: poltica scal e investimentos pblicos, desenvolvimento institucional e capacitao de agentes, lei de diretrizes e normas complementares de transporte urbano, informao para melhoria e aprimoramento da gesto e do controle

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social, instrumentos urbansticos como Planos Diretores e fomento pesquisa e inovao tecnolgica. O Governo Federal pode ainda estimular os municpios na implantao da mobilidade urbana sustentvel apoiando projetos que atendam suas diretrizes; fomentando a implantao de programas de mobilidade para pessoas com decincia; a utilizao dos meios no-motorizados de transporte e o barateamento no custo dos deslocamentos, principalmente para a populao de mais baixa renda; implantando programas de capacitao de tcnicos na rea; realizando o necessrio Desenvolvimento Institucional do setor e sua clara e adequada regulao.

A MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL PODE SER DEFINIDA COMO O RESULTADO DE UM CONJUNTO DE POLTICAS DE TRANSPORTE E CIRCULAO QUE VISA PROPORCIONAR O ACESSO AMPLO E DEMOCRTICO AO ESPAO URBANO, ATRAVS DA PRIORIZAO DOS MODOS NO-MOTORIZADOS E COLETIVOS DE TRANSPORTE, DE FORMA EFETIVA, QUE NO GERE SEGREGAES ESPACIAIS, SOCIALMENTE INCLUSIVA E ECOLOGICAMENTE SUSTENTVEL. OU SEJA: BASEADO NAS PESSOAS E NO NOS VECULOS

O QUE MOBILIDADE URBANA?


Existem vrias denies e acepes acerca do termo mobilidade. Antes de denir o escopo do termo em uso nas polticas pblicas do Ministrio das Cidades, e que se quer aqui difundir como forma de valorizar princpios universais e sustentveis para as cidades brasileiras, necessrio esclarecer o que vem a ser mobilidade e as derivaes do termo, relacionadas, de uma forma ou outra, durao do deslocamento, ao lugar de permanncia que o deslocamento implica (origens e destinos) e s tcnicas colocadas em uso para sua efetivao. A mobilidade um atributo associado s pessoas e aos bens; corresponde s diferentes respostas dadas por indivduos e agentes econmicos s suas necessidades de deslocamento, consideradas as dimenses do espao urbano e a complexidade das atividades nele desenvolvidas. Face mobilidade, os indivduos podem ser pedestres, ciclistas, usurios de transportes coletivos ou motoristas; podem utilizar-se do seu esforo direto (deslocamento a p) ou recorrer a meios de transporte

no-motorizados (bicicletas, carroas, cavalos) e motorizados (coletivos e individuais).2 Se a diviso modal se insere como a forma mais objetiva de se instituir grupos ou classes entre aqueles que se deslocam no espao cotidiano, para alguns autores essas divises no devem ter tanto crdito, pois o motorista, o pedestre e o passageiro so todos papis passveis de serem representados por um mesmo indivduo. De toda maneira, necessrio considerar tanto a mobilidade quanto o trnsito em si como processos histricos que participam das caractersticas culturais de uma sociedade e que traduzem relaes dos indivduos com o espao, seu local de vida, dos indivduos com os objetos e meios empregados para que o deslocamento acontea e, dos indivduos entre si. A mobilidade tambm pode ser afetada por outros fatores como a renda do indivduo, a idade, o sexo, a capacidade para compreender as mensagens, a capacidade para utilizar veculos e equipamentos do transporte, todas essas variveis podendo implicar em reduo de movimentao permanente ou temporria. Por todas as razes aqui expostas, necessrio tratar os deslocamentos no apenas
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Vasconcelos, Eduardo A. Transporte urbano, espao e eqidade. FAPESP, So Paulo, 1996.

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como a ao de ir e vir, mas a partir do conceito de mobilidade, acrescido da preocupao com a sua sustentabilidade. A Mobilidade Urbana Sustentvel pode ser denida como o resultado de um conjunto de polticas de transporte e circulao que visa proporcionar o acesso amplo e democrtico ao espao urbano, atravs da priorizao dos modos no-motorizados e coletivos de transporte, de forma efetiva, que no gere segregaes espaciais, socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel. Ou seja: baseado nas pessoas e no nos veculos.3 Como se vem demonstrando, a Mobilidade Urbana Sustentvel deve ser entendida de uma forma ampla, como o resultado de um conjunto de polticas de transporte, circulao, acessibilidade e trnsito, alm das demais polticas urbanas, cujo objetivo maior est em priorizar o cidado na efetivao de seus anseios e necessidades, melhorando as condies gerais de deslocamento na cidade.

A MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL COMO UM EIXO DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO


O conceito de mobilidade que vem sendo construdo nas ltimas dcadas encontra substncia na articulao e unio de polticas de transporte, circulao, acessibilidade e trnsito com a poltica de desenvolvimento urbano. Este conceito base para as diretrizes de uma poltica-sntese, que tem como nalidade primeira proporcionar o acesso amplo e democrtico ao espao urbano, de forma segura, socialmente inclusiva e ambientalmente sustentvel. A mobilidade urbana, ao congregar em sua efetivao todas as principais caractersticas da
3MCidades/SeMOB/Diretoria

de Mobilidade Urbana A mobilidade urbana sustentvel, texto para discusso, maro de 2003.

congurao da cidade, seus equipamentos, infra-estruturas de transporte, comunicao, circulao e distribuio, tanto de objetos quanto de pessoas, participa efetivamente das possibilidades de desenvolvimento de uma cidade. Quer devido aos vultosos investimentos que a circulao despende para sua efetivao, quer seja enfocada a determinao e interdependncia dos sistemas de circulao com o espao social em sua totalidade, chega a ser evidente que aes de valorizao da mobilidade urbana tm reexo direto no desenvolvimento urbano. Anal, uma poltica de mobilidade, que respeite princpios universais e de benefcio maioria da populao, tem seus resultados traduzidos em um maior dinamismo urbano, numa maior e melhor circulao de pessoas, bens e mercadorias, valorizando a caracterstica principal do urbano que ser um espao de congregao e cruzamento de diferenas, da criao do novo num ambiente dinmico e pblico. A idia de mobilidade, centrada nas pessoas que transitam ponto principal a ser considerado numa poltica de desenvolvimento urbano que busque a produo de cidades justas, de cidades para todos, que respeitem a liberdade fundamental de ir e vir, que possibilitem a satisfao individual e coletiva em atingir os destinos desejados, as necessidades e prazeres cotidianos. As noes de mobilidade e de desenvolvimento urbano, assim denidos, permitem superar vises arraigadas no urbanismo brasileiro que, historicamente, privilegiou a uidez do trnsito para os automveis e, de maneira quase que exclusiva, foi dirigido apenas para os grandes centros urbanos. Passa-se, pois, a considerar no desenvolvimento urbano as demandas de mobilidade peculiares aos usurios mais frgeis do sistema, como as crianas, as pessoas com decincia e os idosos. Alm dis-

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so, considera-se o fato de que longe dos grandes centros urbanos tambm existem cidades, nas quais vivem pessoas que se locomovem, muitas vezes em condies precrias, sobre lombos de animais, em carrocerias de pequenos veculos, a p, em vias inadequadas, muitas vezes sem condies mnimas de segurana. Partindo de uma mudana de foco no trato da questo inclusive de uma viso setorial do transporte para uma viso integrada de mobilidade no espao urbano -, os seguintes aspectos so considerados essenciais na construo de uma poltica de mobilidade, assim como para uma poltica de desenvolvimento urbano: a promoo de formas de racionalizao, integrao e complementaridade de aes entre os entes federados na organizao do espao urbano e dos sistemas integrados de transporte o fortalecimento institucional, do planejamento e da gesto local da mobilidade urbana

o reconhecimento da importncia de uma gesto democrtica e participativa das cidades no sentido de propiciar formas de incluso social e espacial a garantia de maior nvel de integrao e compromisso entre as polticas de transporte, circulao, habitao e uso do solo a promoo de condies para as desejveis parcerias entre os setores pblico e privado, que possam responder pelos investimentos necessrios para suprir as carncias existentes nos sistemas de transportes e pactuar mecanismos que assegurem a prpria melhoria da qualidade urbana a priorizao de aes que contribuam para o aumento da incluso social, da qualidade de vida e da solidariedade nas cidades brasileiras

A mobilidade centrada nas pessoas que transitam ponto principal a ser considerado numa poltica de desenvolvimento urbano

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FOTO CUSTDIO COIMBRA

Diagnstico

Diversos estudos e pesquisas vm sendo produzidos em todo o mundo, e tambm no Brasil, acerca da mobilidade urbana, dos modos de deslocamento adotados em cada lugar e dos efeitos desta escolha sobre a economia, o meio-ambiente, a segurana, o bem-estar social e a prpria qualidade de vida nas cidades. O seguinte diagnstico acerca da mobilidade urbana no Brasil no pretende ser exaustivo, que abarque a totalidade das variveis que fazem parte da questo e, tampouco, tem a pretenso de realizar uma radiograa minuciosa da mobilidade urbana no contexto de diferenas to profundas quanto as representadas por cada um dos 5.561 municpios brasileiros. O objetivo deste diagnstico trazer ao debate os elementos que fundamentam as

opes estratgicas adotadas para enfrentar a questo e permitir uma melhor compreenso tanto da importncia do tema, quanto das diretrizes para a formulao da poltica de mobilidade sustentvel, aprovada na reunio do Conselho das Cidades realizada em setembro de 2004. Desta forma, pretende-se identicar no processo de urbanizao os problemas e desao que vm sendo enfrentados pelo Ministrio das Cidades na formulao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, subsidiria e integrante da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
O processo de urbanizao acelerada por qual passou o pas, alm de promover a transferncia populacional da rea rural para a urbana, concentrou boa parte destes fluxos migratrios

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EXPANSO URBANA E O MODELO DE TRANSPORTE E CIRCULAO


O Brasil um pas marcado por profundas desigualdades e por uma enorme diversidade scio-espacial. Essas marcas podem ser evidenciadas em todas as escalas, entre as diversas regies do pas, entre os 27 Estados da federao, entre cada um dos 5.561 municpios e, inclusive de forma intensa, internamente a cada um desses entes federados que representam o poder local. A populao brasileira atualmente em grande medida (82%) urbana, sendo que 70% desses brasileiros se concentram em apenas 10% do territrio. A concentrao urbana ca mais bem explicitada quando se constata que apenas 455 municpios pouco mais de 8% dos 5.561 somam mais de 55% do total de habitantes do pas. As nove principais Regies Metropolitanas concentram 30% da populao urbana e, particularmente, a grande parcela dos mais pobres. Dessa forma, as grandes aglomeraes urbanas revelam com maior profundidade a caracterstica desigual do pas, concentrando a pobreza e a riqueza, muitas vezes no mesmo territrio. O processo de urbanizao acelerada por qual passou o pas, alm de promover a transferncia populacional da rea rural para a urbana, concentrou boa parte destes uxos migratrios. Nas Regies Metropolitanas, sobretudo, desencadeou-se um padro de urbanizao de expanso horizontal. Este modelo de desenvolvimento urbano crescimento atravs de expanso permanente, de baixa densidade, da fronteira urbana foi impulsionado pelo planejamento, pelas polticas de nanciamento e produo habitacional e das infra-estruturas dos sistemas de circulao e de saneamento. A disponibilidade de crdito a juros subsidiados, voltada sempre para a produo de

PARA OS SETORES DE MENOR RENDA, A ALTERNATIVA DO LOTEAMENTO OU CONJUNTO HABITACIONAL PERIFRICO (LOTES, APARTAMENTOS OU CASAS PRPRIAS) CONSAGROU-SE COMO SENDO A OPO, JUSTIFICADA PELO IMPACTO DO PREO MAIS BAIXO DOS TERRENOS NA FRANJA EXTERNA DAS CIDADES

imveis novos, permitiu classe mdia das grandes cidades constituir novos bairros e centralidades nas cidades gerando, alm da expanso horizontal, o paulatino esvaziamento dos centros tradicionais. Do ponto de vista da estratgia de produo e nanciamento das infra-estruturas, os centros tradicionais foram abordados apenas como centros econmicos saturados, devendo ser objeto de descentralizao das atividades, inclusive administrativas.4 Para os setores de menor renda, a alternativa do loteamento ou conjunto habitacional perifrico (lotes, apartamentos ou casas prprias) consagrou-se como sendo a opo, justicada pelo impacto do preo mais baixo dos terrenos na franja externa das cidades. A poltica habitacional como um todo, praticada por agentes pblicos, privados e, inclusive, de forma irregular e/ou ilegal, seguiu a mesma lgica, gerando um desenho de produo das infra-estruturas na mesma direo. No entanto, para os mais pobres, ao contrrio das novas centralidades de classe mdia, a proviso da infra-estrutura tem se dado sempre posteriormente.5

ROLNIK, Raquel e BOTLER, Milton Por uma poltica de reabilitao de centros urbanos. Revista culum, So Paulo, 2004. 5 CARDOSO, Adauto A produo e a reproduo de assentamentos precrios. Paper encaminhado ao Ministrio das Cidades, 2003. MARICATO, Ermnia Brasil Cidades, alternativas para a crise urbana. Vozes, Petrpolis, 2001.

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Este modelo de urbanizao, tpico das metrpoles brasileiras, atualmente reproduzido nas mais diversas cidades, de todos os tamanhos. Combinado com outras formas de expanso do urbano e de criao de novas cidades, o modelo resulta num territrio profundamente desigual, com uma diversidade enorme de caractersticas e dinmicas que torna a formulao e a execuo de polticas um enorme desao, sobretudo a partir da esfera federal. Alm disso, tal modelo de expanso tem fortes impactos negativos na mobilidade, uma vez que sobrecarrega os sistemas de transportes devido ao aumento constante das distncias a serem percorridas. nesse sentido que se entende a importncia do debate acerca de polticas que possibilitem sociedade questionar e reetir sobre o futuro desejado para a mobilidade cotidiana. At mesmo pequenas e mdias cidades vivem, hoje, problemas ligados circulao motorizada, reproduzindo modelos insustentveis do ponto de vista ambiental e scio-econmico adotados nas grandes cidades.

verizadas em uma grande mancha urbana. Na maior parte das grandes cidades esse processo no foi devidamente acompanhado pela rede de transporte que, aos poucos, foi deixando de atender aos desejos e necessidades de deslocamento de grande parcela da populao. A ocupao irracional do solo urbano, que deixa reas vazias ou pouco adensadas nas reas mais centrais e ocupa periferias mais distantes, resultado da dissociao entre o planejamento do transporte, a ocupao do solo e a especulao fundiria no controlada. Para alm do planejamento da rede, podese apontar tambm uma forma de relao patrimonialista das empresas operadoras em relao s linhas de nibus, na qual o operador se sente o proprietrio da linha que opera e dos itinerrios percorridos, defendendo de forma muitas vezes intransigente o seu territrio e dicultando a implementao de

A ocupao irracional do solo urbano resultado da dissociao entre o planejamento do transporte, a ocupao do solo e a especulao fundiria no controlada

CRESCIMENTO PERIFRICO, FRAGMENTAO URBANA E IMPACTO NAS REDES DE CIRCULAO


Em diversas cidades brasileiras, nas ltimas dcadas, constata-se uma piora na qualidade do transporte coletivo urbano. Entre outros motivos pode-se apontar a falta de uma rede de transporte integrada, que atenda aos desejos de deslocamento da populao e permita a racionalizao dos deslocamentos segundo modos diversos de transporte adaptados a cada um dos motivos das viagens. No entanto, a principal razo para tal fato est vinculada ao processo contnuo de crescimento perifrico das cidades, que se descentralizaram e se conurbaram, tornando-se multinucleadas, com atividades dispersas e pul-

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O MODELO DE MOBILIDADE ADOTADO NOS GRANDES CENTROS URBANOS BRASILEIROS QUE VEM, DE FORMA QUASE NATURAL, SENDO REPRODUZIDO PELAS CIDADES DE PORTE MDIO, FAVORECE O USO DO VECULO PARTICULAR, REFORANDO O ESPRAIAMENTO DAS CIDADES E A FRAGMENTAO DO ESPAO DEVIDO FLEXIBILIDADE DOS DESLOCAMENTOS AUTOMOBILSTICOS. DESSA FORMA, CIDADES SE ESTRUTURAM E SE DESENVOLVEM PARA ACOLHER, RECEBER, ABRIGAR O VECULO PARTICULAR E ASSEGURAR-LHE A MELHOR CONDIO POSSVEL DE DESLOCAMENTO NAS REAS URBANAS

reestruturaes das redes de transporte, sobretudo formas de intermodalidade que so muitas vezes vistas como possveis formas de competio. Essa competio entre os diversos modos de transporte historicamente constatada no Brasil e, muitas vezes, traduz-se numa competio por recursos pblicos para a implantao das necessrias redes de transporte. Dessa forma, o urbanismo brasileiro sente at hoje as diculdades de implantao de polticas de integrao entre redes de transporte, impedindo a necessria intermodalidade como forma de propiciar mobilidade e romper com o modelo automobilstico de deslocamento, que drena a maior parte dos investimentos pblicos. Alm disso, o transporte coletivo urbano, da forma como hoje planejado e produzido, funciona como indutor, nem sempre involuntrio, da ocupao irracional das cidades. Ou seja, mesmo com baixo controle pblico, o transporte permanece como determinante da possibilidade de ocupao e consolidao de novos espaos, s que nesse caso, sem haver o controle pblico, servindo a interesses particulares em detrimento do interesse pblico e coletivo. Portanto, de fcil constatao que o transporte urbano, sendo inserido no plane-

jamento integrado das cidades, incorporando os princpios da sustentabilidade plena e tendo o seu planejamento e controle submetido aos interesses da maioria da populao, pode se tornar um relevante e ecaz instrumento de reestruturao urbana e vetor da expanso controlada ou direcionada das cidades. Alm disso, o modelo de mobilidade adotado nos grandes centros urbanos brasileiros que vem, de forma quase natural, sendo reproduzido pelas cidades de porte mdio, favorece o uso do veculo particular, reforando o espraiamento das cidades e a fragmentao do espao devido exibilidade dos deslocamentos automobilsticos. Dessa forma, cidades se estruturam e se desenvolvem para acolher, receber, abrigar o veculo particular e assegurar-lhe a melhor condio possvel de deslocamento nas reas urbanas.

A INTEGRAO SETORIAL, INSTITUCIONAL E TERRITORIAL DAS POLTICAS


As cidades brasileiras, como j citado, vm adaptando h vrias dcadas o uso do solo urbano para a prtica da circulao automobilstica. A transformao dessa realidade implica na vinculao da poltica de trnsito a uma nova forma de prtica urbana, ou seja, a uma nova forma de se viver a cidade. A transformao pretendida das cidades brasileiras ser iniciada quando as polticas de circulao passarem a se ocupar efetivamente do uso do solo, compreendendo que diversos equipamentos urbanos como se apresentam na atualidade, apenas existem em funo do automvel, reforando seu uso. necessrio ter-se em mente a relao biunvoca do uso do solo com o trnsito e o transporte, pois cada edicao gera uma necessidade diferente de deslocamento, que deve ser atendida e, por outro lado, a movimentao de

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veculos, pessoas e cargas interfere na implantao e utilizao das edicaes. O desenvolvimento urbano mal planejado ou planejado de forma a atender os interesses de uma pequena parcela da populao (investidores e especuladores do solo urbano) tem contribudo para estabelecer um quadro de deteriorao da mobilidade e qualidade de vida nas cidades. Se por um lado necessrio que se exera o controle do espraiamento urbano, como forma de reduzir distncias de deslocamento e custos do transporte coletivo, incorporando ao planejamento urbano princpios que atuem como inibidores do crescimento desordenado, como os previstos no Estatuto das Cidades, por outro lado necessrio que exista um planejamento dos transportes integrado aos demais setores responsveis pela produo das cidades, planejando seu crescimento a partir do uso e da ocupao do territrio. Isso quer dizer que as polticas pblicas devem se pautar por princpios equnimes de urbanizao, levada a cabo em cada novo loteamento e parcelamento do solo. Nesse sentido, a associao, atravs do planejamento integrado, entre o controle e a gesto pblica dos transportes, a compreenso das lgicas que racionalizam o uso do solo e a incorporao dos princpios de Mobilidade Urbana Sustentvel, podem formar as bases de um novo planejamento, com maior sinergia e efetividade, das cidades brasileiras. Os principais desaos de tal poltica de mobilidade e de uso e ocupao do solo so os seguintes: Consolidar e regularizar os centros, reas j ocupadas e as parcelas informais da cidade, promovendo maior aproveitamento da infra-estrutura j instalada, maior densicao e aliviando a presso por novas ocupaes perifrica

Ter planejamento e gesto sobre o crescimento das cidades, de modo que se oriente a ampliao da mancha urbana do ponto de vista do interesse pblico Controlar a implantao de novos empreendimentos pblicos e privados, condicionando-os a internalizar e minimizar os impactos sobre o ambiente urbano, trnsito e transporte. Garantir o uso pblico do espao urbano, priorizando o pedestre, solucionando ou minimizando conitos existentes entre a circulao a p e o trnsito de veculos, oferecendo qualidade na orientao, sinalizao e no tratamento urbanstico de reas preferenciais para o seu deslocamento Implantar obras e adequaes virias para priorizao dos modos de transporte nomotorizados e coletivos

Por outro lado, o investimento em fortalecimento e desenvolvimento institucional requerido para que tais medidas possam ser implantadas no isolado e tampouco se restringe gesto do trnsito ou do transporte pblico, mas abrange outras reas da gesto municipal. Os municpios, de forma geral, necessitam estruturar-se e capacitar-se para planejar e controlar o desenvolvimento dos espaos urbanos. O crescimento, em muitos casos, ocorre sem nenhuma forma de controle ou de regulamentao sobre o uso e ocupao do solo, sobre a expanso das infra-estruturas ou mesmo sobre a implantao de novos equipamentos, sendo guiado de acordo com as leis de mercado referentes ao valor da terra e aos nveis relativos de acessibilidade. A histrica diculdade de incorporar a idia de mobilidade urbana ao planejamento urbano e regional tambm est entre as causas da crise de qualidade das cidades brasileiras, contribuindo fortemente para a gerao dos

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A falta de um organismo metropolitano que coordene e integre os transportes nessas regies interfere na crise da mobilidade, gerando muitos problemas

cenrios atuais onde se constatam cidades insustentveis do ponto de vista ambiental e econmico.

MOBILIDADE URBANA E A QUESTO METROPOLITANA


Os problemas de mobilidade urbana no espao metropolitano se explicam atravs do processo de metropolizao que caracterizou o desenvolvimento urbano do pas nas ltimas trs ou quatro dcadas. Alm da progressiva expanso demogrca e espacial destas megacidades, dois fatores se destacam: as opes e prioridades dos investimentos pblicos em relao a cada um dos diferentes modos de transporte e a incapacidade de equacionamento institucional da gesto metropolitana,

em especial nos aspectos relativos mobilidade das pessoas e das mercadorias. Vericam-se trs fases distintas na formao das metrpoles no Brasil. A primeira vai de 1973, quando foram institudas pelo governo federal as nove regies metropolitanas, at 1988, com a promulgao da nova Constituio. Nesse perodo, houve forte centralizao da regulao e do nanciamento pelo governo federal, cabendo aos estados a responsabilidade de implementar polticas metropolitanas. Esse modelo foi simtrico para todas as regies metropolitanas, havendo em cada uma delas a necessidade de realizar planos associados ao reconhecimento tcnico das prprias realidades, o que aconteceu com a criao das empresas metropolitanas de planejamento. No entanto, esses planos foram produzidos sob a gide dos estados, no reetindo as particularidades dos municpios e, tampouco, criando um ambiente para a ao coordenada das

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aes. No que diz respeito organizao do transporte pblico urbano nessas regies, ainda na dcada de 1970, so previstas as Empresas Metropolitanas de Transporte Pblico (EMTU), com a proposta de integrar a rede de transportes metropolitanos nos aspectos fsicos, operacionais, tarifrios e institucionais. A segunda fase marcada pela Constituio de 1988 e caracterizada pela retrao dos investimentos federais e pela descentralizao e fortalecimento dos governos locais. Na escala da Unio, a coordenao dos transportes cou a cargo do Ministrio dos Transportes e, nas escalas estaduais e municipais, verica-se uma quase completa ausncia da questo metropolitana na agenda dos governos. Em meados dos anos 1990, h uma terceira fase de trato da questo metropolitana, quando os estados passam a tomar certas medidas de institucionalizao. Alguns dos principais obstculos organizao metropolitana do transporte vericados desde a criao das EMTUs persistem at os dias de hoje: conitos de competncia no exerccio da coordenao sobre os modos de transporte metropolitanos os modos ferrovirios urbanos ainda permanecem sob a tutela federal (trens metropolitanos de Recife, Porto Alegre, Belo Horizonte e demais trens de subrbio das capitais) ou estadual (metrs de So Paulo e Rio) sendo que, de acordo com a Constituio de 1988, competncia municipal a estruturao e coordenao dos servios locais de transporte urbano, faltando mecanismos para que a organizao possa ocorrer quando os deslocamentos se do entre municpios fragilidade da organizao metropolitana, que passou a se constituir em uma espcie de quarta instncia de poder, sem, entretanto, dispor de recursos nanceiros prprios nem de autonomia administrativa,

PREVALECE NO PAS, A AUSNCIA DE UMA GESTO INTEGRADA E COMPARTILHADA (GESTO METROPOLITANA). OS ESTADOS QUE INVESTIRAM NESSA FORMA DE GESTO, VIA DE REGRA, SUAS AES SE RESTRINGIRAM A SERVIOS ESPECFICOS, NO HAVENDO O PLANEJAMENTO URBANO METROPOLITANO. CONSTITUI-SE UM DESAFIO DIRIO PARA AS REGIES METROPOLITANAS BRASILEIRAS, PROVER TRANSPORTE DE QUALIDADE AOS SEUS HABITANTES E FAZER COM QUE UM CONTINGENTE DE MILHES DE PESSOAS TENHA ACESSO DIARIAMENTE S ATIVIDADES URBANAS

porm com forte polarizao ou concentrao de poder poltico das e nas capitais acirramento de conitos de interesse pela gesto de recursos nanceiros

A falta de um organismo metropolitano que coordene e integre os transportes nessas regies interfere na crise da mobilidade, gerando entre outros problemas: distribuio heterognea da rede, com relativo excesso de oferta nas reas mais adensadas ou mais prximas da regio central e falta de atendimento adequado nas regies perifricas, no correspondendo s necessidades e desejos de deslocamento da maior parcela da populao

falta de integrao fsica e tarifria entre os modos superposio de redes, de interesses e disputas, inclusive polticas

Segundo o Art. 25 da Constituio Brasileira, a atual competncia de instituir e regulamentar as Regies Metropolitanas est a cargo dos Estados. Porm, aps a aprovao da Constituio, o devido Artigo no foi regulamentado, no havendo uma denio clara das caractersticas bsicas de uma Regio Metropolitana. Assim, cou a cargo dos Estados

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regulament-las, conforme suas especicidades e interesses. Dessa forma, na medida que o poder de ao institucional e de gesto restringe-se ao Estado, os Municpios caram, na maioria dos casos, alijados das decises metropolitanas, enfraquecendo a participao do poder local, o que tem dicultado o enfrentamento das questes. Prevalece, assim, no Pas, a ausncia de uma gesto integrada e compartilhada (gesto metropolitana) e, nos casos em que os Estados investiram nessa forma de gesto, via de regra, suas aes se restringiram a servios especcos, no havendo o planejamento urbano metropolitano. Constitui-se um desao dirio para as Regies Metropolitanas brasileiras, prover transporte de qualidade aos seus habitantes e fazer com que um contingente de milhes de pessoas tenha acesso diariamente s atividades urbanas. O recente seminrio realizado pela SeMOB em parceria com o BNDES sobre Mobilidade Urbana em Regies Metropolitanas, em dezembro de 2003, bem como as recentes audincias pblicas sobre Transporte e sobre Regies Metropolitanas promovidas pela Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos Deputados CDUI, convergiram em apontar a riqueza e complexidade da gesto metropolitana, e, tambm, a urgente necessidade de seu enfrentamento com apoio federal. Tal armao reforada com os resultados do Seminrio Internacional O Desao da Gesto das Regies Metropolitanas em Pases Federados promovido em 2004 pela Casa Civil, com a participao de diversos ministrios, inclusive do Ministrio das Cidades. H, portanto, um enfrentamento para alm do plano local e que precisa de urgente abordagem, que o planejamento e gesto em escala metropolitana. exatamente aqui que o tema mobilidade urbana pode dar as suas

mais ricas contribuies. Integrar as gestes estadual/metropolitana e municipal, racionalizar o uso de vias e a circulao de veculos, evitar superposio de linhas, integrar modos, viabilizar tarifas mdicas, induzir o cidado a usar alternativas ao transporte individual, efetuar o planejamento, o controle e a gesto da rede metropolitana de transporte pblico so alguns dos itens da agenda metropolitana que certamente contribuiriam muito para racionalizar o uso de recursos pblicos, diminuir a poluio ambiental, aumentar a produtividade urbana, dar amplo acesso a servios como sade, educao, lazer e, conseqentemente, melhorar a qualidade de vida e contribuir para a promoo da incluso social.6

O DESAFIO DA INTERMODALIDADE NOS TRANSPORTES URBANOS


A qualidade do transporte coletivo urbano tem se deteriorado nos ltimos anos tambm por falta de uma rede de transporte bem estruturada e integrada de tal forma que atenda aos desejos de deslocamento da populao segundo modos adaptados aos motivos de viagens. Sabe-se que, por um lado, o processo acelerado de urbanizao no foi devidamente acompanhado pela rede de transporte e, por outro, que a ocupao desordenada do solo urbano, com a existncia de reas vazias nos centros, combinadas ocupao de reas cada vez mais distantes, revela a dissociao entre transporte e ocupao do solo, onerando e dicultando o atendimento. Essas caractersticas da urbanizao brasileira, somadas a aspectos especcos relacionados com cada um dos modos de transporte urbano, tm inuenciado tambm a fraca

MCidades/SeMOB/DENATRAN Plano de Ao de Mobilidade Urbana em Regies Metropolitanas, maio de 2004.

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existncia de intermodalidade nos deslocamentos urbanos. Dessa forma, nas cidades brasileiras, de maneira geral, o privilgio ao uso do automvel particular esteve associado maneira mais simples e barata de viabilizar uma forma coletiva de transporte, no caso os nibus, que se utilizam, via de regra, da mesma infra-estrutura dos automveis. Mas a questo da baixa intermodalidade dos sistemas de transportes nas cidades brasileiras est vinculada a diversos outros fatores, entre eles institucionais, como j revelados para as Regies Metropolitanas, e mesmo aspectos culturais, que denem o pedestre como cidado de segunda categoria, no viabilizando suas viagens, que representam a forma mais simples de se propiciar a ligao entre modos distintos de transporte. As maiores diculdades encontradas para a implantao de sistemas intermodais encontram-se na anlise fragmentada acerca dos sistemas de mobilidade, que resulta em solues fragmentadas ou pontuais. Os sistemas sobre trilhos vinculados ao Ministrio das Cidades tiveram sua implantao

iniciada na dcada de 1980. No incio da dcada de 1990, como parte da poltica de descentralizao, o governo federal decidiu realizar investimentos ampliando os sistemas existentes com o objetivo de transferi-los aos estados. Os recursos para os novos investimentos foram obtidos atravs de nanciamento junto ao Banco Mundial, com contrapartida da Unio. Entre os sistemas nominados o nico que no integrou o programa de nanciamento foi o de Porto Alegre, que ora desenvolve seu projeto de expanso no contexto de uma rede estrutural para a regio metropolitana. Embora no processo de descentralizao houvesse compromissos dos governos locais com a implantao de rgos de coordenao regional de transporte, e a necessidade de estratgias integradas de desenvolvimento urbano e planos regionais de transporte pblico, excetuando a regio de Recife (que elaborou uma rede estrutural integrada e est

At mesmo pequenas e mdias cidades vivem, hoje, problemas ligados circulao motorizada, reproduzindo modelos insustentveis do ponto de vista ambiental e scio-econmico

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ATUALMENTE, A COMPANHIA BRASILEIRA DE TRENS URBANOS (CBTU), VINCULADA AO MINISTRIO DAS CIDADES, ADMINISTRA LINHAS DE TRENS EM 6 CAPITAIS DO PAS, TODAS ELAS APRESENTANDO DIFICULDADES

em fase de implantao de uma estrutura institucional metropolitana de planejamento e gesto do transporte), os demais estados no cumpriram esses objetivos. Os principais sistemas sobre trilhos vinculados ao Ministrio das Cidades atravs da CBTU e Trensurb (Recife, Belo Horizonte, Fortaleza, Salvador e Porto Alegre) so, atualmente, subsidiados, sendo a cobertura de parcela de seus custos supridos com recursos do tesouro federal. Contribui para o nvel atual dos subsdios a inadequada integrao dos sistemas sobre trilhos em redes multimodais, conforme apontado. Porto Alegre est executando estudo estratgico de integrao do transporte da RMPA, que tem como objetivo a obteno de uma rede estrutural integrada de mdia e alta capacidade e um modelo institucional permanente para a coordenao e integrao do transporte. Tais estudos esto sendo conduzidos pelo Grupo Executivo de Integrao GEI que conta com representantes dos trs nveis de governo. A implementao das diretrizes e metas denidas no Estudo de Planejamento Estratgico de Integrao do Transporte Pblico Coletivo da RMPA ser detalhada no Plano Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana PITMUrb, da Regio Metropolitana de Porto Alegre. Atualmente, a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), vinculada ao Ministrio das Cidades, administra linhas de trens em 6 capitais do pas, todas elas apresentando diculdades.

Pesquisa recente conduzida pela ANTP nas principais capitais brasileiras que possuem sistemas metro-ferrovirios, diagnostica a situao atual da insero dos sistemas sobre trilhos no contexto do transporte metropolitano: redes de nibus municipais, intermunicipais e os sistemas sobre trilhos no esto planejados como sistemas funcionais complementares h sobreposio de linhas de nibus e trilhos urbanos a infra-estrutura fsica para a integrao modal, em muitas situaes, inadequada ou inexiste as redes existentes, quando tomadas no seu conjunto, geram desequilbrios espaciais e temporais, onerando os usurios do sistema de transporte os sistemas de bilhetagem eletrnica que vm sendo implantados, no so projetados com foco na integrao tarifria dos modos As redes e os modos aqui apresentados e a integrao necessria entre cada um deles apenas pode se efetivar quando forem considerados todos os demais modos de transporte que compem o cotidiano de determinada cidade. Dessa forma, a integrao deve considerar com nfase o papel da marcha a p e o uso de bicicletas como modos de integrao entre os demais modos, o que implica em possibilitar sua prtica segura e agradvel. Alm disso, deve-se considerar a existncia de mecanismos de informao das possibilidade de intermodalidade existentes, indicando caminhos e acessos, assim como custos e benefcios. Os demais modos de transporte, incluindo os automveis, devem ser considerados no exerccio da intermodalidade, lembrando sempre que para cada tipo ou motivo de viagem pode-se propor uma forma melhor adaptada de realizar o deslocamento.

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PRINCIPAIS DESECONOMIAS E CUSTOS SOCIAIS DO MODELO DE CIRCULAO


O modelo de circulao automobilstica e o urbanismo a ele combinado tem se mostrado ineciente e inecaz em todos os lugares onde foi implantado. Vrias grandes cidades brasileiras que j investiram milhes em infraestrutura de vias, tneis e viadutos tm visto os seus esforos e recursos serem transformados em outros vrios milhes gastos em horas de congestionamentos e poluio ambiental. Apesar dos investimentos serem sempre com o objetivo de melhorar o uxo de veculos, somente em curtssimo prazo essa inteno se concretiza, pois, a melhoria se traduz imediatamente em estmulo maior utilizao do transporte individual. Segundo estudo do IPEA7, realizado em 10 cidades brasileiras, as condies desfavorveis de trnsito levam a trs principais tipos de deseconomias: Tempo: a cada ano corresponde um custo de 250 milhes de horas para os usurios de automveis e 120 milhes para os usurios de nibus Consumo excessivo de energia: os congestionamentos causam um consumo excessivo de 190 mil litros de gasolina e de cinco mil litros de diesel na hora de pico, o que corresponde, por ano, a um gasto excessivo de 200 milhes de litros de gasolina e 4 milhes de litros de diesel Poluio: os automveis so responsveis pela emisso excessiva de 90 toneladas de CO (122 mil ton/ano) O conhecimento dos custos externos associados ao setor de transportes que afetam o meio ambiente, como poluio atmosfrica,
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IPEA/ANTP Reduo das deseconomias urbanas com a melhoria do transporte pblico no Brasil. 1998

aumento do efeito estufa e aumento do nmero de acidentes de trnsito importante para que essas externalidades sejam previstas nos processos de planejamento e avaliao de sistemas de transporte. O conhecimento desses custos pode tambm orientar a formulao de polticas pblicas que visem atenuar impactos e reduzir os custos gerados pelos sistemas de transporte e, dessa forma, otimizar a aplicao dos recursos pblicos. No caso do sistema de transporte rodovirio, o uso de combustveis fsseis o principal responsvel pela m qualidade do ar nas cidades, alm de ser o principal contribuinte dos gases de efeito estufa. Na Regio Metropolitana de So Paulo, em 1995, os veculos automotores contriburam com 98% das emisses de monxido de carbono, 97% de hidrocarbonetos (HC), 97% de xidos de nitrognio (NO), e 85% de xidos de enxofre (S) e 40% de particulados. A gravidade do problema se expressa por meio dos prejuzos sade da populao em geral e, em particular, das pessoas idosas e das crianas. O monxido de carbono (CO), por exemplo, provoca tonturas, dores de cabea, sono, reduo dos reexos e perda da noo de tempo. Alm disso, um dos principais responsveis por acidentes de trfego em reas de grande concentrao, aumentando o estado de morbidez das pessoas idosas. Outras emisses como os hidrocarbonetos e o xido de nitrognio provocam irritao nos olhos, no sistema respiratrio, produzindo alergia, asma, bronquite crnica e reduo de visibilidade. O processo decisrio e as polticas pblicas devem considerar as deseconomias e externalidades prprias a cada um dos modos de transporte. Segundo estudo da ANTP, o automvel tem um gasto 12,7 vezes maior de energia do que o nibus, gera 17 vezes mais poluio, consome 6,4 vezes mais espao na via e gera um custo de transporte oito vezes maior que o

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A ADAPTAO DAS CIDADES PARA O USO INTENSIVO DO AUTOMVEL TEM LEVADO VIOLAO NO APENAS DOS PRINCPIOS ECONMICOS, MAS TAMBM, DAS CONDIES AMBIENTAIS, DA QUALIDADE DAS REAS RESIDENCIAIS E DE USO COLETIVO, BEM COMO DEGRADAO DO PATRIMNIO HISTRICO E ARQUITETNICO, DEVIDO ABERTURA DE NOVAS VIAS, AO REMANEJAMENTO DO TRFEGO PARA MELHORAR AS CONDIES DE FLUIDEZ E AO USO INDISCRIMINADO DAS VIAS PARA O TRNSITO DE PASSAGEM

nibus, todos os dados relativos ao nmero de passageiros por quilmetro transportado. Dessa forma, a adaptao das cidades para o uso intensivo do automvel tem levado violao no apenas dos princpios econmicos, mas tambm, das condies ambientais, da qualidade das reas residenciais e de uso coletivo, bem como degradao do patrimnio histrico e arquitetnico, devido abertura de novas vias, ao remanejamento do trfego para melhorar as condies de uidez e ao uso indiscriminado das vias para o trnsito de passagem. Por outro lado, a incompatibilidade entre o ambiente construdo das cidades, o comportamento dos motoristas, o grande movimento de pedestres sob condies inseguras, faz o Brasil deter um dos mais altos ndices de acidentes de trnsito em todo o mundo. A gravidade do problema se revela tanto no nmero absoluto de acidentes quanto nas taxas proporcionais frota veicular e s populaes consideradas. Sem dvida a face mais perversa do trnsito se apresenta nos acidentes, que assombram, sobretudo, pela dimenso humana. Os dados ociais mostram que a cada ano so produzidos mais de um milho de acidentes no Brasil, mais de 33 mil pessoas so mortas e cerca de 400 mil so feridas, sendo que 120 mil tornam-se invlidas em ocorrncias de

trnsito. Dos mortos, 50% so pedestres, ciclistas ou motociclistas, a parcela mais vulnervel nas vias urbanas. De 1961 a 2000, o nmero de feridos no trnsito multiplicou-se por quinze e o de mortos por seis. A falta de punio imediata refora o desrespeito pela vida. As primeiras medidas de impacto na segurana veicular adotadas no Brasil datam apenas do incio da dcada de 1990, com a obrigatoriedade do uso do cinto de segurana em todo o territrio nacional, seguida da aprovao do Cdigo de Trnsito Brasileiro, adaptado para as transformaes que ocorreram nos ltimos anos no trnsito e nos veculos. Ainda que essas e outras medidas tenham produzido impacto e gerado redues na gravidade dos acidentes, muito h que se fazer na questo da segurana do trnsito no Brasil. Quantitativamente, os acidentes de trnsito representam o segundo maior problema de sade pblica no Brasil, s perdendo para a desnutrio, sendo que a Organizao Mundial da Sade (OMS) alerta e prev que, daqui a 20 anos, os acidentes de trnsito representaro a terceira maior causa mundial de mortes. Comparaes e estudos indicam que, atualmente, a participao do Brasil no nmero de veculos da frota mundial de 3,3%, sendo, porm, responsvel por 5,5% do total de acidentes fatais registrados no mundo. O ndice de trs mortos por dez mil veculos/ano, tido como aceitvel pela ONU, est bem abaixo dos nove mortos por dez mil veculos/ano registrado no Brasil. Estes acidentes tm um custo enorme para o pas, muitas vezes no considerado na denio das mais diversas polticas pblicas. O estudo realizado pelo IPEA, em parceria com a ANTP e o Denatran, citado anteriormente, pesquisou os impactos econmicos e sociais dos acidentes de trnsito nas 49 principais aglomeraes urbanas brasileiras, totalizando 378 municpios e o Distrito Federal.

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Os custos considerados associados aos acidentes de trnsito incluem: danos materiais, congestionamentos, atendimento mdicohospitalar e reabilitao, custos previdencirios e judiciais, perda de produo pela interrupo da atividade produtiva e custo do impacto familiar, referindo-se ao impacto do acidente no crculo familiar, entre outros. Os custos humanos, referentes expectativa de vida produtiva das pessoas mortas em acidentes de trnsito, o sofrimento e a dor de amigos e familiares pela perda de um ente querido, no foram considerados no estudo. O estudo concluiu que um acidente de trnsito nas aglomeraes urbanas brasileiras custa em mdia R$ 8.783,00. O acidente sem vtima custaria R$ 3.262,00. O acidente com feridos R$ 17.460,00, ou seja, cinco vezes o valor do acidente sem vtima. O acidente com mortos custaria R$ 144.748,00, ou seja, 44 vezes o custo do acidente sem vtima (valores para abril de 2003). O custo total estimado dos acidentes de trnsito no Brasil, valores esses referentes a abril/2003, foi de cerca de R$ 5,3 bilhes, que representa 0,4% do PIB do pas. Deste total, R$ 3,6 bilhes concentram-se nas 49 aglomeraes urbanas e R$ 1,7 bilhes nas demais reas urbanas. Segundo o documento, este valor subiria consideravelmente caso fossem includos os custos dos acidentes rodovirios e os custos humanos. Projetando esse valor para incluir os acidentes ocorridos nas vias rurais, estima-se um custo social total anual da ordem de 10 bilhes de reais. As ocorrncias trgicas no trnsito, grande parte delas previsveis e, portanto, evitveis, causam enormes perdas que inibem o desenvolvimento econmico e social do pas. O conhecimento minucioso dessas externalidades negativas permite a implantao de medidas que possam evitar ou, ao menos, amenizar as conseqncias negativas do transporte rodovirio. Conhecendo os motivos e os

vitimados do trnsito, a poltica pblica pode atingir com maior ecincia suas causas.

POBREZA E IMOBILIDADE
O transporte pblico urbano, de acordo com a Constituio Brasileira, um servio pblico de carter essencial. Dele depende o acesso das populaes que no dispem de meios de transporte prprios os mais pobres s oportunidades de trabalho, aos equipamentos e servios sociais (e.g. sade e educao), e s atividades que garantem a dignidade humana e a integrao social (como o lazer, visitas aos amigos e parentes, compras etc.). Ou seja, o transporte pblico tambm, alm de um componente do sistema de mobilidade urbana, um importante elemento de combate pobreza urbana. No entanto, se o servio no for adequado s necessidades da populao, especialmente a mais pobre, ele pode, ao contrrio, transformar-se num empecilho ao acesso s oportunidades e atividades essenciais, isto , numa barreira incluso social.8 Nas cidades brasileiras convivem, de um lado, milhares de indivduos que encontram diculdades de buscar trabalho por no terem condies de deslocamento at os locais onde se concentram as oportunidades de emprego, com indivduos que tm todas as condies de realizar, com a mxima uidez e conforto, uma gama enorme de deslocamentos por motivos variados, efetivando as mais diversas necessidades de reproduo de suas vidas. Pesquisa realizada pelo ITRANS9 revela que a mobilidade da populao pobre nas grandes cidades brasileiras, medida pelo nmero mdio de deslocamentos dirios por pessoa,
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Ver Gomide, A. A. Transporte Urbano e Incluso Social. Texto para Discusso 960, Ipea, julho de 2003. 9 ITRANS. Mobilidade e Pobreza. Relatrio Final. Abril, 2004

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muito baixa, indicando srios problemas de acesso ao trabalho e s oportunidades de emprego, s atividades de lazer e aos equipamentos sociais bsicos. As precrias condies de mobilidade se colocam como obstculos superao da pobreza e da excluso social para cerca de 45% da populao urbana brasileira que tem renda mensal familiar inferior a trs salrios mnimos. Imaginar uma melhoria nas condies de mobilidade, que atinja a maioria dos cidados viabilizar a vida de milhares de pessoas, desenvolvendo uma innidade de novas relaes cotidianas, com inuncias diretas na economia, na cultura e na cidadania. A relao de dependncia dos mais pobres em relao aos transportes coletivos pode ser classicada, inclusive, de perversa na medida em que o percentual da renda mdia familiar gasto com o transporte urbano aumenta conforme diminui a renda da famlia. Ou seja, alm dos mais pobres serem mais dependentes dos transportes coletivos, modo de deslocamento no priorizado nas polticas urbanas da maioria das cidades brasileiras, eles ainda devem pagar relativamente mais caro para utiliz-los. Na dcada de 1970, as famlias com rendimento entre 1 e 3 salrios mnimos comprometiam 5,8% do oramento com transporte. No incio dos anos 80 esse gasto j era de 12,4% e na dcada de 1990 ultrapassa os 15%. Atualmente, para se deslocar duas vezes ao dia durante 25 dias do ms, uma nica pessoa gasta 30% do salrio mnimo vigente.10 Por sua vez, diferenas em relao acessibilidade so reveladas atravs da anlise do tempo mdio gasto em cada viagem segundo o modo de transporte e a faixa de renda da populao. Verica-se que, nas cidades brasileiras, o tempo de deslocamento no
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transporte coletivo e nas viagens a p diminui na proporo inversa da renda, sendo que o tempo mdio despendido no transporte menor entre os mais ricos e entre os mais pobres, esses ltimos provavelmente devido ao menor ndice de mobilidade e s menores distncias percorridas. Os atuais ndices de mobilidade nas cidades brasileiras permitem armar que a reproduo da vida de uma parcela substancial da populao foi excluda do roteiro urbano, afastada das redes de solidariedade, cooperao, mutualidade, resumindo-se, quando muito, s ligaes cotidianas entre local de trabalho e moradia.

ASPECTOS DO TRANSPORTE PBLICO E COLETIVO. OFERTA INADEQUADA E ALTAS TARIFAS


O transporte coletivo urbano brasileiro representado pelos seguintes nmeros: 1.600 empresas operadoras, sendo 12 metro-ferrovirias, que somam um faturamento anual de 20 bilhes de reais. Nas 223 cidades com mais de 100 mil habitantes, onde existem sistemas de transporte coletivo expressivos, estima-se que existam em circulao cerca de 115.000 nibus, transportando 59 milhes de passageiros por dia. Os sistemas metrovirios e ferrovirios em operao nas regies metropolitanas e grandes cidades contam com 2.700 veculos que transportam um volume dirio de cinco milhes de passageiros. Estima-se que 80% de todas essas viagens concentrem-se nas Regies Metropolitanas e Aglomeraes Urbanas. Cerca de 95% da operao produzida por operadores privados. A atual crise por que passa o transporte coletivo urbano se manifesta em pelo menos quatro aspectos: crise institucional, na rede, no modelo remuneratrio e na infra-estrutura. Durante as ltimas dcadas todas as cidades

IBGE Pesquisa de Oramento Familiar POF. 1995-1996.

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brasileiras que contam com sistema de transporte coletivo vm sofrendo um processo similar que pode ser classicado como um crculo vicioso. Devido s caractersticas da urbanizao e da rede de transporte j enfocadas, alm de diversas outras razes, inclusive tcnicas e normativas, o custo da tarifa tem-se tornado cada vez mais alto. Como reexo, existe uma perda de passageiros transportados no sistema, o que encarece novamente as tarifas, levando novos passageiros a abandonarem o transporte coletivo. Vrias so as explicaes para esse processo, algumas aqui enfocadas. O valor da tarifa do servio de transporte pblico obtido atravs da diviso do custo total do servio, mo-de-obra, veculos, combustveis, impostos, etc, entre os passageiros pagantes que utilizam o sistema, a somados os custos das diversas gratuidades. No sistema de nibus a remunerao acontece quase que exclusivamente atravs da tarifa. Ao contrrio, no sistema de trens urbanos existem subsdios governamentais. Devido ao modelo de remunerao dos servios, o aumento constante dos custos e insumos, a baixa produtividade dos servios, a concesso de gratuidades, verica-se um forte aumento na tarifa que tem como principais efeitos a expulso das classes mais baixas do transporte coletivo.

Segundo a Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (ANTU), no perodo de janeiro de 1995 a dezembro de 2002, a tarifa mdia dos servios de nibus urbano nas capitais brasileiras subiu 25% acima da inao medida pelo IGP-DI. Por sua vez, a renda da populao vem caindo durante os ltimos anos, acentuando ainda mais a diculdade de utilizao do transporte coletivo. Conforme o estudo Evoluo das Tarifas de nibus Urbanos 1994 a 2003, da SeMOB, as tarifas de nibus urbano das capitais cresceram, em mdia, nos ltimos nove anos em torno de 240% (R$ 0,35 para R$ 1,20) contra 180% do IGP-DI. A metodologia de clculo tarifrio ainda utilizada na maioria das cidades brasileiras segue orientao da Planilha de Clculo Tarifrio produzida pelo GEIPOT em 1982 e que vem sendo considerada obsoleta por tcnicos e gestores dos sistemas, uma vez que depende de conhecimentos minuciosos sobre os diversos custos das empresas para o clculo de um valor que ser rateado entre os usurios pagantes, como forma de chegar ao valor mdio da tarifa. Uma vez que todos os custos so repassados aos usurios, essa metodologia tem sido considerada imprA perda de passageiros encarece as tarifas, levando novos passageiros a abandonarem o transporte coletivo

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pria, pois premia as empresas mal geridas que repassam suas necessidades em aumentos das tarifas e penaliza o usurio que no tem a oportunidade de se beneficiar dos ganhos de produtividade de empresas bem administradas. O aumento constante dos custos dos insumos, a baixa produtividade dos sistemas de transporte, a carga tributria incidente sobre a produo dos servios e a concesso de gratuidades sem fonte de recursos extratarifrias, dentre outros fatores, vem se traduzindo em tarifas que transcendem a capacidade de pagamento da populao com a conseqente expulso dos usurios de baixa renda. Dependendo da estrutura de contratao, remunerao e tarifao adotada, a sustentabilidade econmico-nanceira do servio pode car seriamente comprometida, resultando na queda da qualidade dos servios, na degradao dos equipamentos e na incapacidade nanceira de gesto das empresas operadoras. Ameaa-se, deste modo, a prpria continuidade dos servios.

PARA O DESENVOLVIMENTO DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO NECESSRIO QUE HAJA FONTES DE FINANCIAMENTO ESTVEIS, PERMANENTES E CONCEBIDAS PARA DAR SUPORTE AMPLO E DURADOURO A PROGRAMAS E PROJETOS DE CURTO, MDIO E LONGO PRAZO

O FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE URBANO


Um elemento determinante na crise do transporte coletivo urbano a falta de fontes de nanciamento estveis para a proviso de infra-estrutura adequada. A ausncia de uma poltica de nanciamento para o setor nos ltimos 15 anos conduziu estagnao quase total dos investimentos. Muito pouco se produziu de corredores exclusivos, terminais de integrao, abrigos adequados em paradas, apropriao de novas tecnologias. Quase nada em acessibilidade para pessoas com decincia e restrio de mobilidade. Para o desenvolvimento do transporte coletivo urbano necessrio que haja fontes de nanciamento estveis, permanentes e conce-

bidas para dar suporte amplo e duradouro a programas e projetos de curto, mdio e longo prazo. As diculdades apontadas neste documento revelam a necessidade da conjugao de recursos, sejam eles pblicos ou privados. Entende-se que os recursos privados devem ser potencializados e baseados em relaes e contratos claros e seguros. Neste caso, a participao do Poder Pblico continua sendo fundamental no sentido de garantir a estruturao dos sistemas de transporte. Nesse sentido, de responsabilidade da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel a criao de possibilidades para que o setor seja regulado, com regras claras e estveis que incentivem os necessrios investimentos na transformao do modelo de transporte vigente nas cidades brasileiras. No entanto, ainda que um marco regulatrio adequado possa atrair investimentos, necessrio ter clareza dos aspectos econmicos e conjunturais que dicultam a atrao de recursos e sua captao pelos entes federados. Desde o estabelecimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a observao aos limites de endividamento dos entes da Federao tem sido critrio essencial para concesso de novos nanciamentos. As dvidas e o excessivo comprometimento com custeio dos governos estaduais e municipais reduzem drasticamente e, muitas vezes tm eliminado, as possibilidades de tomar recursos para investimento devido ao comprometimento mximo da sua capacidade de endividamento. Tambm as regras e limites para o con-

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tingenciamento de crdito do setor pblico tornaram-se mais rgidas, contribuindo para a queda na liberao de recursos e explicitando o impasse entre polticas de estabilizao macroeconmica e de ajuste scal, por um lado, e polticas sociais, com foco na reduo da pobreza e reduo de desigualdades sociais, por outro. H, assim, uma carncia crnica de recursos para investimento em infra-estrutura e servios pblicos e uma acirrada disputa pelos recursos disponveis entre os possveis tomadores. Alm disso, os governos devem, dentro da pequena margem de manobra, decidir onde aplicar tais recursos frente aos variados temas e carncias urbanas. Investimentos a fundo perdidos so extremamente escassos e, mesmo com a recente criao do Pr-Transporte, com recursos do FGTS, para nanciar a infra-estrutura de transportes, h diculdades conjunturais para sua aplicao, devidas especialmente ao limite de crdito estabelecido para o setor pblico. Permanece, assim, a necessidade de buscar novas fontes e arranjos alternativos de investimento para a mobilidade urbana. As Parcerias Pblico-Privadas e os instrumentos do Estatuto da Cidade vm sendo estudados como oportunidades para atrao de investimentos em infraestrutura de transporte pblico. Por outro lado, com a diminuio dos clientes do setor pblico, grandes agentes de fomento do governo federal e de agncias internacionais de nanciamento, que necessitam ser reembolsados pelo tomador, reduziram suas operaes a rgos pblicos dando, por conseqncia, maior peso relativo s suas atividades com a iniciativa privada. O setor pblico teve assim restringida essa importante alternativa para o nanciamento de infra-estrutura para transporte urbano. preciso considerar que essas restries de crdito ocorrem num cenrio de redenio do papel do Estado na economia, constatao

que no se faz apenas na economia brasileira. Nada leva a crer que, num prazo razovel, o Estado volte a cumprir o papel de provedor de recursos para infra-estrutura na escala em que isso ocorreu at o passado recente. Por conseqncia, a mudana do padro de nanciamento da infra-estrutura um fato relevante que vem sendo considerado, ainda que existam muitas contestaes, e que tem obrigado os diversos agentes a buscar novos arranjos e induzido novas parcerias e a experimentao de formas de cooperao e integrao entre diferentes instncias governamentais para racionalizar a ao e viabilizar recursos de nanciamento para a infra-estrutura. Cabe ainda ressaltar a necessidade de uma ampla discusso sobre a questo das delegaes dos servios de transporte pblico coletivo urbano, principalmente diante da necessria adequao da maior parte dos contratos de servios nos municpios legislao vigente. Uma relao estvel advinda da existncia de um contrato entre o poder concedente e o concessionrio fundamental para permitir os investimentos necessrios para a operao dos sistemas de transportes coletivos. H, tambm, a necessidade de aperfeioamento dos instrumentos legais que disciplinam as delegaes dos servios tendo em vista a possibilidade de adoo de novas formas de gesto dos sistemas de transportes e de nanciamento para o setor, como as Parcerias Pblico-Privadas.

A GESTO LOCAL E O DESAFIO DA INFORMALIDADE


Pesquisa realizada acerca da gesto dos transportes e do trnsito em 40 cidades brasileiras11 aponta condies de gesto bastante diversi-

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Pesquisa sobre o tema realizada pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano SEDU, 2002.

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cadas para cada uma delas. Existem cidades que desenvolvem prticas de gesto que so referncia para outros municpios e outras que ainda no assumiram minimamente o seu papel de responsveis pela prestao desses servios pblicos. Em alguns ncleos urbanos, o transporte e o trnsito so tratados prossionalmente, com prioridade e ateno poltica. Em outros, a gesto praticada como um nus, onde os dirigentes responsveis sequer conseguem identicar com clareza os seus papis e as suas responsabilidades. Dentre os problemas mais graves de gesto do transporte pblico encontrados nesta pesquisa, sobressaem a carncia de estudos e planos, a pouca interao com o uso do solo e o desenvolvimento urbano; a carncia de equipes tcnicas especializadas; a fragilidade e/ou inadequao da base legal de suporte gesto, emprestando ao setor uma signicativa instabilidade institucional e a falta de prioridade poltica para o transporte pblico. Quanto gesto do trnsito, os principais problemas encontrados foram a carncia das equipes tcnicas especializadas; os conitos entre os distintos rgos atuantes no setor, inclusive de diferentes nveis de governo; a carncia de planos de circulao, exigindo intervenes localizadas e emergenciais; o modelo de gesto nanceira apoiado basicamente nos recursos provenientes das multas de trnsito e a inexistncia de estudos e aes voltados para os modos de circulao nomotorizados. Nota-se que a gesto do transporte pblico, com raras excees, sofre de um processo de desmantelamento dos modelos desenvolvidos nos anos 80. Enquanto isso, a gesto do trnsito evolui positivamente em quase todas as cidades, sob reforo do Cdigo de Trnsito Brasileiro. Apesar do contexto desfavorvel, identicam-se aspectos promissores na gesto do

transporte pblico ligados, sobretudo, ao uso de novas tecnologias (bilhetagem e sensores eletrnicos) para o controle da demanda e dos servios e a implementao de sistemas integrados. Na gesto do trnsito so promissoras as preocupaes e as aes para a reduo dos acidentes; a progressiva montagem de bancos de dados e de sistemas de informaes; os investimentos em equipamentos e tecnologias para o controle e a operao da circulao e as aes e os programas voltados para a educao para o trnsito. Nos dois setores constata-se a necessidade premente do Governo Federal assumir seu papel de agente articulador e de fomento do desenvolvimento tecnolgico, institucional e dos recursos humanos. A gesto do transporte pblico pressupe aes de scalizao, administrao e planejamento do transporte. Uma das conseqncias mais danosas da crise na gesto se manifesta na diculdade do controle da informalidade, ou concorrncia inadequada, que na maioria dos casos est assentada na ausncia de contratos ou em contratos renovados de forma tambm inadequada. A informalidade inicia a desregulamentao do setor de transporte coletivo, baseada na disputa pelo passageiro nas ruas e na sua auto-regulamentao, atravs das Associaes ou Cooperativas, substituindo o Estado na organizao do Transporte Pblico. Com o passar do tempo os operadores evitam a queda de tarifa; estabelecem reserva de mercado; demarcam seus pontos de parada; criam terminais particulares e evitam a entrada de novos operadores. Em muitas cidades a disputa pelo usurio ocorre com violncia. Alm disso, comum atuarem em linhas com rentabilidade garantida que, via de regra, no transportam passageiros com gratuidades ou isenes.

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A GESTO DO TRANSPORTE PBLICO PRESSUPE AES DE FISCALIZAO, ADMINISTRAO E PLANEJAMENTO DO TRANSPORTE. UMA DAS CONSEQNCIAS MAIS DANOSAS DA CRISE NA GESTO SE MANIFESTA NA DIFICULDADE DO CONTROLE DA INFORMALIDADE, OU CONCORRNCIA INADEQUADA, QUE NA MAIORIA DOS CASOS EST ASSENTADA NA AUSNCIA DE CONTRATOS OU EM CONTRATOS RENOVADOS DE FORMA TAMBM INADEQUADA

A informalidade no setor de transporte, ao contrrio do que se possa imaginar, no um fenmeno recente e tampouco particular das cidades brasileiras. A substituio dos bondes pelos nibus, por exemplo, iniciada nos anos 30 no Brasil, favoreceu-se com a concorrncia predatria que sistemas de nibus clandestinos exerciam sobre o sistema de bondes. O transporte ilegal pode se apresentar de vrias maneiras. H servios que funcionam como txi, prestando um servio porta a porta, com rotas variveis, at servios que funcionam como nibus, feitos por veculos maiores e seguindo uma rota xa. Os mototxis so encontrados principalmente em pequenas e mdias cidades do Brasil, e exercem na maioria das cidades um tipo de transporte completamente informal e ilegal. O setor do transporte ilegal formado por veculos de pequeno porte, sendo que na maioria das vezes o motorista proprietrio do veculo. Existem casos em que o motorista um empregado que recebe salrio xo ou arrenda o veculo por uma taxa xa ou porcentagem da arrecadao diria. H notcias de que vem crescendo a formao de pequenas frotas por um nico proprietrio. H casos em que o transporte ilegal serve a uma determinada comunidade, atuando em locais onde o nibus no pode ir ou oferece servios com preos e nveis superiores aos

dos nibus. Porm o mais comum atuar competindo pelos mesmos mercados.12 Alm das medidas de scalizao e controle dos sistemas clandestinos, o fenmeno exige, como j foi visto neste documento, a reformulao dos instrumentos contratuais e de regulao na relao entre o poder concedente e os operadores privados; a introduo de mtodos e modelos modernos na administrao do transporte pblico; o estabelecimento de sistemas de controle e valorizao dos benefcios tarifrios e do vale-transporte, que se transformam em moeda paralela, e acabam por alimentar sistemas clandestinos; a redenio do prprio modelo de compensao, entre outros.

A CIRCULAO NO-MOTORIZADA
Caminhar, alm de ser a forma mais antiga e bsica de transporte humano, constitui-se no modo de transporte mais acessvel e barato. Com exceo dos equipamentos necessrios para melhorar a mobilidade das pessoas com decincia, caminhar no exige nenhum equipamento especial. Porm, apesar da infra-estrutura de passeios pblicos ser relativamente barata, a maioria das cidades brasileiras no se preocupa em acomodar os pedestres com o mesmo empenho dedicado aos veculos. Os passeios pblicos e as reas de uso compartilhado, planejados para acomodar os pedestres em seus deslocamentos, poderiam constituir elementos de cidades mais humanas. Mas, ao longo do tempo, esses espaos foram sendo cedidos para a ampliao do virio, dos estacionamentos, ou simplesmente invadidos pelos veculos e pelo comrcio informal.

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Sobre a informalidade no setor, ver: BARBOZA, Karla Regulamentao do transporte pblico alternativo. Experincia Brasileira. Dissertao de Mestrado, Programa de Ps-Graduao em Engenharia, UFRJ, Rio de Janeiro, 2002.

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Ainda mais grave a situao das pessoas com decincia para as quais praticamente impossvel sair de casa e ter acesso a qualquer atividade urbana sem contar com a solidariedade de amigos ou familiares. No que tange segurana dos pedestres nas vias, as intervenes que so geralmente adotadas para minimizar os conitos com os veculos, como por exemplo, as faixas de travessia, muitas vezes no so estmulos sucientes para que os motoristas dem preferncia aos pedestres, o que pode torn-los ainda mais vulnerveis aos acidentes, pois so encorajados a usufruir uma segurana que ilusria, pois s existe, na prtica diria, na presena de autoridades de trnsito ou de dispositivos eletrnicos de vigilncia. Os pedestres constituem uma parcela bastante signicativa do nmero total de mortes em acidentes de trnsito, representando entre 40 e 50% destes, na sua maioria, crianas e idosos. O desrespeito pelo cidado pedestre reforado pela falta de punio imediata dos atropelamentos no trnsito. Nas cidades brasileiras, particularmente nos grandes centros urbanos, durante os l-

timos 50 anos de automobilismo, o pedestre passou de doador de espao para o automvel para aquele que solicita, como por emprstimo, um pequeno cho para seu deslocamento e, hoje, cada vez mais, concorre com o prprio automvel por espao no leito carrovel, visto que as caladas ou simplesmente no existem ou se tornaram to inseguras quanto o leito carrovel. Isso implica que o nmero de atropelamentos, por exemplo, em So Paulo, seja maior no meio de quadra que nos cruzamentos. Essa realidade impe que, de maneira urgente, haja uma clara e efetiva separao entre os modos de deslocamento no trnsito das cidades, denindo o espao de cada modo, seus direitos e deveres, minimizando os conitos, gerando segurana, respeito e civilidade entre cada tipo de usurio do sistema de circulao e do espao pblico em geral. A valorizao das caladas como lugar prprio da circulao pedestre, classicando-a como parte do sistema de circulao da cidade,
O desrespeito pelo cidado pedestre reforado pela falta de punio imediata dos atropelamentos no trnsito

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como preconiza o CTB, a soluo j apresentada em toda a histria do urbanismo moderno, mas que ainda deve ser efetivamente realizada na maior parte das reas urbanas do pas. Andar a p muitas vezes no se revela uma opo individual, mas uma imposio que priva um tero dos deslocamentos de padres dignos de acessibilidade. Investimentos no passeio pblico so aes para a maioria, pois requalicam o espao pblico, local da igualdade imposta pela simples coopresena dos habitantes de um determinado lugar.

O DESAFIO DA ACESSIBILIDADE UNIVERSAL


Em funo da idade, estado de sade, estatura e outras condicionantes, vrias pessoas tm necessidades especiais para receber informaes, chegar at os terminais e pontos de parada, entrar nos veculos e realizar seu deslocamento atravs dos meios coletivos de transporte ou, simplesmente, se deslocar no espao pblico. Essas pessoas so as consideradas Pessoas com Restrio de Mobilidade e, neste grupo, esto includas as Pessoas Com Decincia. As decincias podem ser divididas em cinco grupos que so decincias fsicas, mentais, sensoriais, orgnicas e mltiplas. Cada decincia gera determinados tipos de incapacidades e desvantagens, que por sua vez podem ser divididas em desvantagens ocupacionais, de orientao, de independncia fsica e de mobilidade. O ltimo censo do IBGE revela que 14.5% da populao brasileira possui algum tipo de decincia, totalizando 26,5 milhes de pessoas, no considerando as pessoas com restrio de mobilidade, conforme denido acima. Alm disso, em 2000, o Brasil possua 8.5% de idosos (14 milhes de pessoas), ou 1 pessoa idosa em 26.5% dos lares. Esta populao

O ltimo censo do IBGE revela que 14.5% da populao brasileira possui algum tipo de deficincia, totalizando 26,5 milhes de pessoas

aumentou duas vezes e meia mais rpido que a populao jovem, entre 1991 e 2000, e 75% dos idosos so considerados pobres. Estimase que em 2025, 15% da populao brasileira estar com idade superior a 60 anos. Historicamente, a acessibilidade aos sistemas de transportes foi entendida como a adaptao da frota e teve como imagem principal o acesso do usurio de cadeiras de rodas, atravs de elevadores, aos diversos tipos de veculos utilizados no Brasil. Esta viso impediu uma abordagem mais abrangente do problema ao desconsiderar os demais tipos de decincias existentes. Na abordagem mais atual da questo trata-se de discutir a mobilidade das pessoas com decincia pela cidade, atravs dos vrios modos possveis de transporte e as adequaes nos espaos pblicos para garantir a sua circulao. As cidades apresentam-se com inmeras barreiras: econmicas, polticas, sociais e arquitetnicas. A existncia de barreiras fsicas de acessibilidade ao espao urbano acaba por di-

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cultar ou impedir o deslocamento de pessoas com decincias e outras que possuem diculdades de locomoo. A acessibilidade deve ser vista como parte de uma poltica de incluso social que promova a equiparao de oportunidades e o exerccio da cidadania das pessoas com decincia e no deve se resumir possibilidade de entrar em um determinado local. To importante quanto adequar os espaos pblicos para garantir a circulao dessas pessoas, eliminando-se as barreiras existentes, no criar diariamente novas barreiras, o que pode ser percebido na quase totalidade dos municpios brasileiros. Este projeto de resgate da cidadania no pode ser feito com o trabalho de setores isolados e com certeza ser atingido atravs de esforos combinados das trs esferas de governo, com a participao social, norteados por uma viso de sociedade mais justa e igualitria. Trata-se de fomentar um amplo processo de humanizao das cidades a partir do respeito s necessidades de todas as pessoas para usufrurem a cidade. necessrio que se promova a sensibilizao da sociedade, a elaborao de polticas pblicas, a adequao de ambientes edicados e naturais, a adequao do sistema de transporte, o acesso s tecnologias e a aplicao e aperfeioamento da legislao especca. A promoo da mobilidade das pessoas com decincia serve de indutor a uma completa reformulao dos espaos pblicos atravs da implantao dos princpios e diretrizes da mobilidade urbana sustentvel. Entre eles: diminuir o nmero de viagens motorizadas; repensar o desenho urbano; repensar a circulao de veculos, no sendo o automvel o nico determinante ou critrio da organizao da cidade; desenvolver meios no-motorizados de transporte; reconhecer a importncia do deslocamento de pedestres; proporcionar mobilidade s pessoas com decincias e restries de

O GOVERNO PODE LANAR MO DO CONTROLE DO USO DO SOLO NO SENTIDO DE LOCALIZAR ATIVIDADES GERADORAS DE CARGAS (TERMINAIS DE CARGAS, INDSTRIAS, COMRCIO, ETC.), DEFINIR OS ACESSOS URBANOS, A PROVISO DE FACILIDADES PARA O TRANSPORTE DE CARGAS, OS MECANISMOS NECESSRIOS PARA A LOGSTICA DE DISTRIBUIO, E PARA A SEGURANA. H, AINDA, TODA A REGULAMENTAO DO SETOR DE TRANSPORTES RELATIVA COMPATIBILIZAO DESTA ATIVIDADE COM AS DEMAIS ATIVIDADES E USOS URBANOS, TAMANHO E PESO DOS VECULOS, OS NVEIS DE SEGURANA, DE RUDOS, DE EMISSO DE POLUENTES, A FREQNCIA DO TRANSPORTE, HORRIOS E LOCAIS DE CARGAS E DESCARGAS

mobilidade; priorizar o transporte coletivo; considerar outros modos de transporte; estruturar a gesto local, armando o papel regulador do municpio na prestao de servios. Compete ao poder pblico, adotar diversas aes para melhorar o acesso das vrias categorias de usurios que se utilizam do sistema de transporte com diculdade, juntamente com aes que daro acesso a pessoas que hoje no o utilizam. A poltica de transporte pblico deve estar inserida neste objetivo e responsabilidade dos rgos gestores governamentais encontrar solues para garantir o deslocamento com qualidade das PCD, a partir de uma realidade adversa existente nas cidades.

A CIRCULAO DE CARGAS E MERCADORIAS


O setor de transportes de cargas no Brasil participava, no ano de 2000, com 4,4% do PIB nacional, o que representa R$ 42 bilhes adicionados economia por ano, gerando 1,2 milhes de empregos diretos.13
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GEIPOT Anurio Estatstico dos Transportes. 2001

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No entanto, ainda que seja um forte setor econmico, quer pelos seus nmeros, quer pela importncia dos servios prestados, intermediando a maior parte das relaes econmicas, o setor apresenta diversos problemas e alguns gargalos amplamente conhecidos no pas. No que tange ao transporte de cargas em meio urbano a realidade no diferente. Alm disso, a falta de pesquisas relacionadas ao tema diculta a mensurao dos problemas especcos e das solues necessrias, sendo possvel apenas analises localizadas para algumas cidades do pas. A importncia do transporte urbano de cargas se revela no apenas pelos valores econmicos envolvidos, mas tambm pelas externalidades e impactos causados, alm dos vultosos recursos pblicos destinados ao sistema. O transporte urbano de cargas congrega uma enorme diversidade de agentes relacionados produo dos componentes das mercadorias, passando por sua produo nal, sua armazenagem, destinao, venda e entrega, envolvendo vrios modos e meios de transporte e, tambm, empresas transportadoras, operadores, prestadores de servios logsticos, embarcadores, armazenadores, motoristas, carregadores, ou seja, toda uma extensa comunidade do setor de cargas. Esta breve apresentao do setor quer, sobretudo, demonstrar que o transporte urbano no feito apenas de passageiros, mas tambm de cargas. Ou seja, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel deve abarcar os deslocamentos dos homens e das coisas dos homens. O papel do setor pblico na movimentao de cargas, ao contrrio do movimento dos homens, no direto. O transporte de cargas quase que exclusivamente realizado pelo setor privado. No entanto, uma vez que a economia est essencialmente atrelada ao movi-

mento dos seus produtos, o setor pblico tem enorme interesse em propiciar formas ecazes de escoamento da produo. Para tanto, cabe em grande medida ao setor pblico a produo e manuteno das redes urbanas de transporte, estendendo-se aos aspectos de planejamento de transportes, controle e engenharia de trfego. Por outro lado, o governo pode lanar mo do controle do uso do solo no sentido de localizar atividades geradoras de cargas (terminais de cargas, indstrias, comrcio, etc.), denir os acessos urbanos, a proviso de facilidades para o transporte de cargas, os mecanismos necessrios para a logstica de distribuio, e para a segurana. H, ainda, toda a regulamentao do setor de transportes relativa compatibilizao desta atividade com as demais atividades e usos urbanos, tamanho e peso dos veculos, os nveis de segurana, de rudos, de emisso de poluentes, a freqncia do transporte, horrios e locais de cargas e descargas. Essas medidas j so largamente praticadas em todo o mundo e podem ser utilizadas nas mais diversas cidades, devendo apenas ser avaliados os custos gerados pela aplicao de cada uma delas para que no se tornem contraproducentes ou prejudiciais economia na medida em que esses custos sero repassados s mercadorias. Dada a diversidade dos aspectos envolvidos para a efetivao do transporte de cargas em meio urbano, externalidades negativas, conitos, competio pelo espao, riscos, etc, a problemtica das cargas deve ser enfocada como uma questo especca que merece tratamento especial. sobretudo necessrio fomentar a realizao de pesquisas que permitam uma abordagem mais precisa do tema, contribuindo tanto para a denio de polticas pblicas, quanto para o setor de logstica de distribuio que cresce amplamente no pas nos ltimos anos.

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SISTEMA NACIONAL DE TRNSITO E A CIRCULAO MOTORIZADA


Historicamente no Brasil o trnsito foi tratado como uma questo policial e de comportamento individual dos usurios, carecendo de um tratamento no campo do urbanismo, da engenharia, da administrao, do comportamento e da participao social. Um trnsito ruim e no limite criminoso, por falta de conscincia dos seus perigos e por falta de punio, aproxima-nos da barbrie. Por outro lado, um trnsito calmo e previsvel estabelece um ambiente de civilidade e de respeito s leis, mostrando a internalizao da norma bsica da convivncia democrtica: todos so iguais perante a lei e, em contrapartida, obedec-la dever de todos. O nmero de veculos no Pas tem crescido rapidamente nas ltimas dcadas: de 430.000 em 1950, para 3,1 milhes em 1970, chegando a 36,5 milhes em 2003. Os automveis, cuja produo anual gira em torno de 1,5 milho de veculos, correspondem a mais de 80% da produo de veculos automotores sendo que a maioria movida gasolina (93,1% em 2003 e 78,4% at julho de 2004 com a incluso dos automveis com combustvel exvel gasolina/lcool Anfavea). Observa-se, ainda, a produo anual de 1,0 milho de motocicletas (Abraciclo). O Cdigo de Trnsito Brasileiro de 1998 consolidou a competncia de gesto do trnsito urbano nos aspectos referentes ao uso das vias pblicas nos municpios, possibilitando que todo o ciclo de gesto da mobilidade casse sob a responsabilidade das prefeituras: planejamento, projeto, implantao e scalizao. Porm, dos 5.561 municpios brasileiros, pouco mais de 10% implementaram seus rgos de trnsito. A gesto de todos os aspectos que compem o trnsito de veculos no Brasil de

responsabilidade de um conjunto muito mais amplo de rgos e entidades distribudos nas trs escalas de poder, devendo os mesmos estar em constante integrao, dentro da gesto federativa, para efetiva aplicao do CTB e cumprimento da Poltica Nacional de Trnsito, conforme revela a descrio a seguir: a) Ministrio das Cidades: coordenador mximo do Sistema Nacional de Trnsito SNT, e a ele est vinculado o Conselho Nacional de Trnsito Contran, e subordinado o Departamento Nacional de Trnsito DENATRAN. Cabe ao Ministrio presidir o Conselho das Cidades e participar da Cmara Interministerial de Trnsito. b) Cmara Interministerial de Trnsito: constituda por dez Ministrios, tem o objetivo de harmonizar os respectivos oramentos. c) Conselho Nacional de Trnsito: constitudo por representantes de sete Ministrios, tem por competncia, dentre outras, estabelecer as normas regulamentares referidas no Cdigo de Trnsito Brasileiro e estabelecer as diretrizes da Poltica Nacional de Trnsito. d) Conferncia Nacional das Cidades: prevista no Estatuto das Cidades, tem por objetivo propor princpios e diretrizes para as polticas setoriais e para a poltica nacional das cidades. e) Conselho das Cidades: colegiado constitudo por representantes do estado em seus trs nveis de governo e da sociedade civil 71 membros titulares e igual nmero de suplentes, e mais 27 observadores , tem por objetivo estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento urbano. f) Departamento Nacional de Trnsito: rgo executivo mximo da Unio, cujo dirigente preside o Contran e que tem por nalidade, dentre outras, a coordenao e a superviso dos rgos delegados e a execuo da Poltica Nacional de Trnsito.

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g) Cmaras Temticas: rgos tcnicos compostos por representantes do estado e da sociedade civil e que tm a nalidade de estudar e oferecer sugestes e embasamento tcnico para decises do Contran. So seis Cmaras Temticas, cada qual com treze membros titulares e respectivos suplentes. h) Frum Consultivo de Trnsito: colegiado constitudo por 54 representantes e suplentes dos rgos e entidades do Sistema Nacional de Trnsito, e que tem por nalidade assessorar o Contran em suas decises. i) Sistema Nacional de Trnsito: conjunto de rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que tem por nalidade o exerccio das atividades de planejamento, administrao, normalizao, pesquisa, registro e licenciamento de veculos, formao, habilitao e reciclagem de condutores, educao, engenharia, operao e scalizao de trnsito, policiamento, julgamento de recursos a infraes de trnsito e aplicao de penalidades. Conta, atualmente, com cerca de 1.240 rgos e entidades municipais, 162 estaduais e 6 federais. Congregando mais de 50.000 mil prossionais. O Cdigo de Trnsito Brasileiro, institudo pela lei 9.503, de 23 de setembro de 1997, ao contrrio do antigo cdigo, datado de 1966, surge aps quatro anos de debates num pas em pleno regime democrtico, com ampla participao da comunidade tcnica, de representaes da sociedade civil e de organismos no governamentais. No por outra razo que o CTB traz em seu bojo a cidadania como tema central e a preservao da vida e a segurana no trnsito como prioridade. Esse novo instituto legal muda radicalmente o foco da abordagem do trnsito, eminentemente voltada, no passado, para o trnsito

de veculos automotores, passando a centrarse na pessoa humana, estabelecendo deveres objetivos para os responsveis pela gesto do trnsito, estabelecendo regras para o fortalecimento dos direitos dos cidados, abordando o transporte no-motorizado e os direitos e deveres dos pedestres. Captulo especial dedicado educao para o trnsito, obrigando cada rgo executivo de trnsito a constituir em sua estrutura uma coordenao de educao, e incumbindo aos rgos do Governo Federal a introduo do tema de trnsito nas redes de ensino nos seus vrios nveis. Desde a promulgao do Cdigo de Trnsito Brasileiro CTB em 1997, houve um despertar de conscincia para a gravidade do problema. No entanto, o estgio dessa conscientizao e sua traduo em aes efetivas ainda so extremamente discretos e insucientes para representar um verdadeiro enfrentamento da questo. Para reduzirem-se as ocorrncias e implementar-se a civilidade no trnsito, preciso trat-lo como uma questo multidisciplinar que envolve problemas sociais, econmicos, laborais e de sade, onde a presena do estado de forma isolada e centralizadora no funciona. O verdadeiro papel do estado assumir a liderana de um grande e organizado esforo nacional em favor de um trnsito seguro, mobilizando, coordenando e catalisando as foras de toda a sociedade. Apesar do tempo de vigor do Cdigo, muita coisa ainda precisa ser feita para que ele seja considerado plenamente implantado. H, ainda, um conjunto de regras no sucientemente regulamentadas, como, por exemplo, a inspeo tcnica veicular, as necessrias articulaes entre os rgos que compem o Sistema Nacional de Trnsito, com vistas harmonizao de aes comuns ou complementares, ainda no devidamente resolvidas. No h, tampouco, uma estatstica convel dos aci-

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dentes de trnsito. Por ltimo, a aplicao dos recursos provenientes das multas de trnsito, obrigatria nas aes de engenharia, operao, scalizao e educao, no vem sendo ainda revertida totalmente nessas nalidades. A estatstica nacional de acidentes de trnsito no Brasil, que deveria representar a consolidao das informaes de todos os rgos e entidades de trnsito, mesmo aps a implantao, pelo DENATRAN, do Sistema Nacional de Estatsticas de Trnsito (Sinet), ainda imprecisa e incompleta, dada a precariedade e a falta de padronizao da coleta e tratamento das informaes. A diculdade das organizaes para analisar sua performance, seus resultados efetivos, de forma a realimentar processos de planejamento estratgico, ttico e operacional e corrigir rumos, origina-se, normalmente, na carncia de orientaes metodolgicas claras e prticas de avaliao de resultados organizacionais. Por sua vez, a capacitao de prossionais no setor de trnsito condio indispensvel para a efetiva gesto com qualidade das organizaes do Sistema Nacional de Trnsito. A necessidade de capacitao e aperfeioamento abrange as funes gerenciais, tcnicas, operacionais e administrativas e tambm constitui um dos desaos a ser enfrentados para a completa implantao do SNT. Atualmente, encontram-se integrados ao SNT cerca de 620 Municpios, mas inmeros outros se encontram carentes de orientao e preparo para a introduo das mudanas exigidas. Para implantao das orientaes legais relativas municipalizao do trnsito, torna-se importante validar e implantar princpios e modelos alternativos para estruturao e organizao dos sistemas locais, passveis de adequao s diferentes realidades da administrao municipal no Brasil e viabilizar apoio tcnico-legal e administrativo aos municpios

que buscam engajar-se nesse movimento de mudana. Como prev o CTB, a educao para o trnsito direito de todos e constitui dever prioritrio dos componentes do Sistema Nacional de Trnsito (CTB, captulo V). Esse constitui atualmente um dos maiores desaos para o Sistema Nacional de Trnsito, visto que a educao para o trnsito deve ser promovida desde a pr-escola ao ensino superior, por meio de planejamento e aes integradas entre os diversos rgos do Sistema Nacional de Trnsito e do Sistema Nacional de Educao. A educao para o trnsito ultrapassa a mera transmisso de informaes. Tem como foco o ser humano, e trabalha a possibilidade de mudana de valores, comportamentos e atitudes. No se limita a eventos espordicos e no permite aes descoordenadas. Pressupe um processo de aprendizagem continuada e deve utilizar metodologias diversas para atingir diferentes faixas etrias e contextos scio-culturais. O fortalecimento do Sistema Nacional de Trnsito em geral est vinculado aos recursos necessrios para a execuo das diversas tarefas que, como revelado, atingem aspectos gerais de cidadania e planejamento urbano. O setor de trnsito em geral conta com receitas provenientes de vrias fontes, entre as quais dotaes oramentrias, multas, convnios, pedgios, IPVA, nanciamentos, taxas de estacionamento, licenciamento e habilitao. O setor vem sendo garantido, em grande parte, pela receita proveniente das multas, o que constitui um grande risco, uma vez que o desejvel um trnsito disciplinado com reduzido nmero de infraes. Assim, a gesto nanceira do sistema de trnsito deve orientar-se pela independncia nanceira com relao ao resultado de multas, a partir da constatao de que a arrecadao de tais recursos varivel e desejavelmente decrescente.

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REESTRUTURAO PRODUTIVA E NOVAS TECNOLOGIAS DA INFORMAO E COMUNICAO


Os diversos aspectos enfocados neste documento compem um diagnstico e um panorama da realidade atual da mobilidade, relacionada com o prprio processo de desenvolvimento urbano. Finalizando este diagnstico, so apresentados alguns dos principais processos em curso que transformam a mobilidade urbana e que j se apresentam em algumas cidades. Em algumas cidades constata-se desde a dcada de 1980, mas com maior fora durante os anos 1990, a existncia de um movimento de suburbanizao de parcela da populao. So famlias que deixam as reas centrais e ocupam regies prximas aos centros, sobretudo centros metropolitanos, ao abrigo da violncia e das poluies. Esse padro de localizao residencial, conhecido como condomnios, possvel graas s infra-estruturas de deslocamento, com evidente privilgio para a circulao automobilstica. Alm disso, mudanas no mundo do trabalho, entre elas a exibilizao de horrios e o surgimento de atividades realizadas a partir do local de residncia e a desconcentrao de plantas produtivas industriais, que procuram benefcios em impostos, taxas, valor da terra, etc em reas vizinhas aos centros metropolitanos, compem a base de explicao do processo de desconcentrao residencial. A ttulo de exemplo, no perodo entre as duas ltimas pesquisas Origem e Destino do Metr de So Paulo 1987 e 1997 , houve um aumento de 69% no volume de veculos que entram e saem da metrpole paulistana diariamente. Outro provvel motivo para o aumento do volume de trfego que entra e sai dos grandes centros urbanos a localizao em torno dessas regies e ao longo de suas rodovias de

A MAIOR INSERO DA MULHER NO MERCADO DE TRABALHO, GERA NOVAS DEMANDAS DE TRANSPORTE QUE DEVEM SER OBJETO DE POLTICAS PBLICAS ESPECFICAS. AS MULHERES SO MAIS EXIGENTES QUANTO AO CONFORTO, QUALIDADE E SEGURANA NOS TRANSPORTES

grandes armazns que abastecem os supermercados e hipermercados, que passaram a trabalhar com estratgias de logstica de distribuio e de minimizao de estoques nos anos 90, como forma de se adequar s novas imposies tcnicas e do capital. O fato que se passa de uma mobilidade fordiana , na qual a maior parcela dos deslocamentos aconteciam em fraes de tempo claramente denidas na jornada de trabalho, para um modelo mais exvel, no qual diversos deslocamentos seguem ritmos, horrios e modos especcos. No entanto, isso no signica dizer que os movimentos pendulares deixam de existir, mas que perdem participao na totalidade dos deslocamentos, em razo de transformaes tcnicas, sociais, econmicas, culturais e normativas, muitas delas analisadas em pesquisa especca sobre o tema, pesquisa essa que sustenta os pontos selecionados e enunciados a seguir .14 A maior insero da mulher no mercado de trabalho, por exemplo, gera novas demandas de transporte que devem ser objeto de polticas pblicas especcas. As mulheres so mais exigentes quanto ao conforto, qualidade e segurana nos transportes. Alm disso, a jornada feminina normalmente mais diversicada que a masculina em So Paulo, por exemplo, 62% das viagens com motivos de
14

Sobre as transformaes futuras no contexto da mobilidade cotidiana, ver: BALBIM, Renato Prticas Espaciais e Informatizao do Espao da Circulao. Mobilidade Cotidiana em So Paulo. Tese de Doutorado, FFLCH-USP, So Paulo, 2003.

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compras so feitas por mulheres, assim como 55% das relacionadas educao , revelando a necessidade de um sistema de transportes eciente e adaptado aos seus horrios e motivos, alm dos parmetros exclusivos do mundo do trabalho. Outras alteraes na mobilidade urbana podem estar relacionadas com fatores econmicos. A transformao da inao no Brasil implicou em toda uma mudana no mundo do consumo. Num contexto de alta inao as compras em supermercados, por exemplo, so feitas quando do recebimento do salrio, uma nica vez ao ms, em grandes quantidades. Atualmente, h a possibilidade de comprar aos poucos, procurando os melhores preos, o que implica um aumento do nmero de viagens. Alm disso, nos ltimos anos, houve um grande aumento da participao dos supermercados no comrcio, implicando um reforo da mobilidade automobilstica, pois as compras no acontecem mais na vizinhana, e uma exibilizao dos horrios de sua realizao (muitos supermercados cam abertos durante 24 horas). No entanto, as maiores transformaes na mobilidade urbana esto ainda por acontecer e, em certa medida, estaro ligadas diretamente aos novos avanos tecnolgicos. A informatizao do espao da circulao , realizada para assegurar uma maior racionalizao dos servios urbanos que dependem da interligao fsica, signica uma adequao dos equipamentos e redes s novas necessidades que o espao urbano determina em seu atual estgio de desenvolvimento. As iniciativas de integrao e a intermodalidade no sistema de transporte coletivo no Brasil, por exemplo, tm como base e alavanca novos equipamentos tcnicos, como a bilhetagem eletrnica. Com base no desenvolvimento de objetos tcnicos informatizados, foram instalados sis-

temas de controle de velocidade em inmeras cidades brasileiras, os conhecidos pardais. Esses instrumentos, alm de transformarem algumas prticas individuais, esto relacionados queda no nmero de acidentes. Outro instrumento de poltica urbana que tem como base o uso de novos aparatos tcnicos so os pedgios eletrnicos. J utilizados em diversas estradas no Brasil, esses sistemas tem seu uso cogitado tambm em algumas cidades. Essas transformaes esto apoiadas nos sistemas de transporte inteligente, que tm como principal nalidade melhorar as condies de uidez e segurana sem precisar fazer investimentos em novas infra-estruturas virias.15 Entre os principais objetivos destes sistemas esto o aumento da ecincia operacional e de capacidade do sistema de transporte; a melhoria da mobilidade, atravs do aumento da quantidade de informaes que subsidiam a formao de estratgias de deslocamento; o aumento da convenincia e do conforto no sistema de transporte, atravs de sua melhor adequao demanda; a busca pela melhoria das condies de segurana durante os deslocamentos; a reduo do consumo de energia e a diminuio das poluies; o aumento da produtividade dos trabalhadores; o aumento da produtividade das organizaes; a padronizao da cobrana de taxas e impostos, como maneira de adequ-la s caractersticas de unicidade do sistema; a busca pela intermodalidade e, a criao de sistemas mveis de comunicao e informao que permitam acesso, durante o deslocamento, a outras esferas da vida cotidiana, com nfase no consumo.

15

Ver BALBIM, Renato Prticas Espaciais e Informatizao do Espao da Circulao. Mobilidade Cotidiana em So Paulo. Tese de Doutorado, FFLCH-USP, So Paulo, 2003.

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Objetivos, diretrizes e estratgia da poltica

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O PROCESSO DE FORMULAO DA POLTICA


A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel traz elementos do programa do atual governo e da reviso crtica de todo o acervo reexo e ao acumulado no trato da questo. A reviso crtica foi elaborada com base nos diagnsticos produzidos, nas diversas leituras da crise e desaos contemporneos, nas atuais tendncias, no marco legal estabelecido, e a partir do reconhecimento do papel e das competncias da Unio, dos Estados e Municpios em relao ao trnsito, ao transporte e mobilidade. A partir deste conhecimento foram eleitas prioridades e objetivos para a Poltica. Em seguida, foi elaborado um conjunto de princpios e diretrizes, submetidos ao Conselho das Cidades para que apresentasse suas crticas e sugestes. Entre as prioridades estabelecidas encontram-se o direito cidade, a consolidao da democracia, a promoo da cidadania e da incluso social, a modernizao regulatria e desenvolvimento institucional e o fortalecimento do poder local. Dessa forma, a Poltica de Mobilidade Urbana Sustentvel dever ser um instrumento de apoio concretizao dos objetivos que estruturam o Plano Brasil de Todos, quais sejam: o crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor de desigualdades regionais; a incluso social e, o fortalecimento da democracia. O Conselho das Cidades cumpre importante papel na formulao das polticas urbanas. O Conselho foi eleito durante a 1 Conferncia Nacional das Cidades, realizada em outubro de 2003, que contou com ampla representao da sociedade civil. Trata-se de uma importante mudana na forma de fazer poltica, especialmente no plano federal.

Paralelamente a esse processo, a SeMOB desenvolveu, durante o ano de 2003, diversas aes, priorizando programas estratgicos que conformam uma agenda preliminar da Poltica de Mobilidade aqui revelada para apresentao e discusso com a sociedade. Pretende-se, aps esta etapa, discutir este material para posterior aprovao pelo Conselho das Cidades, no nal de 2004. Alm de uma nova abordagem do trato das questes dos transportes urbanos, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel tem como nalidade denir claramente as possibilidades e os limites de atuao do Governo Federal, reforando seu papel de indutor e articulador de aes, para que os investimentos, programas e aes dos trs nveis de governo sejam melhor utilizados, resultando, assim, em ganhos efetivos para a sociedade.

OS MACRO-OBJETIVOS DA POLTICA
O objetivo nal da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel e dos programas e aes da SeMOB disseminar e implementar os princpios da Mobilidade Urbana Sustentvel, j descritos. Para tanto, trabalha-se com trs macroobjetivos a serem perseguidos, alm de seus desdobramentos e intersees, que denem campos de ao e compromissos da Poltica apresentada. So eles: desenvolvimento urbano, sustentabilidade ambiental e incluso social. Cada um desses macro-objetivos formado por objetivos menores que, por sua vez, ajustam os princpios e diretrizes dos programas e aes da SeMOB. Como foi visto no diagnstico anterior, esses objetivos se entrecruzam na produo do espao urbano, fazendo com que os prprios macro-objetivos denidos no sejam estanques em si. Ao contrrio, eles se superpem uns aos outros

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e se ajustam como lentes em busca do foco, representado pela Mobilidade Urbana Sustentvel. Dessa maneira, espera-se, por exemplo, que aes e programas que tenham como eixo a Sustentabilidade Ambiental comportem, ao mesmo tempo, princpios e objetivos de Desenvolvimento Urbano e Incluso Social e vice-versa. Os principais objetivos para o Desenvolvimento Urbano so: integrar o transporte ao desenvolvimento urbano, reduzir as deseconomias da circulao, ofertar um transporte pblico eciente e de qualidade, e contribuir para o desenvolvimento econmico. Nessa mesma linha, os principais objetivos para a Sustentabilidade Ambiental so: uso equnime do espao urbano, melhoria da qualidade de vida, melhoria da qualidade do ar e sustentabilidade energtica. A Incluso Social tem como objetivos: o acesso democrtico cidade, a universalizaAs diretrizes da poltica de mobilidade urbana visam promover e apoiar a circulao segura, rpida e confortvel, priorizando o transporte coletivo e os meios no motorizados

o do acesso ao transporte pblico, a acessibilidade universal e a valorizao dos deslocamentos de pedestres e ciclistas.

POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL: PRINCPIOS E DIRETRIZESAPROVADAS


Os princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel foram aprovados na reunio do Conselho das Cidades realizada em setembro de 2004. A transcrio do documento aprovado, que segue, tem como objetivo dar o necessrio insumo para que a sociedade conhea os fundamentos da poltica nacional que vem sendo traada, e que dever estar completamente formulada para sua apresentao e aprovao no Conselho das Cidades em dezembro de 2004. Todas as diretrizes e princpios aqui apresentados foram amplamente discutidos com a sociedade nos meses de junho, julho e agosto atravs de reunies promovidas nas capitais do pas e da divulgao, aberta a crticas e su-

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gestes, atravs do stio internet do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br). Em sntese, a Poltica Nacional da Mobilidade Urbana Sustentvel tem por objetivo promover a mobilidade urbana sustentvel, de forma universal, populao urbana brasileira, promovendo aes articuladas entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com a participao da sociedade. As diretrizes da poltica visam contribuir para o crescimento urbano sustentvel e a apropriao justa e democrtica dos espaos pblicos, promovendo e apoiando a circulao segura, rpida e confortvel, priorizando os transportes coletivos e os meios no-motorizados.

Diretrizes
1. Priorizar pedestres, ciclistas, passageiros de transporte coletivo, pessoas com decincia, portadoras de necessidades especiais e idosos, no uso do espao urbano de circulao 2. Promover a ampla participao cidad, de forma a garantir o efetivo controle social das polticas de Mobilidade Urbana 3. Promover o barateamento das tarifas de transporte coletivo, de forma a contribuir para o acesso dos mais pobres e para a distribuio de renda 4. Articular e denir, em conjunto com os Estados, Distrito Federal e Municpios, fontes alternativas de custeio dos servios de transporte pblico, incorporando recursos de benecirios indiretos no seu nanciamento 5. Combater a segregao urbana por intermdio da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel 6. Promover o acesso das populaes de baixa renda, especialmente dos desempregados e trabalhadores informais, aos servios de transporte coletivo urbano 7. Promover e difundir sistemas de informaes e indicadores da Mobilidade Urbana 8. Estabelecer mecanismos permanentes de nanciamento da infra-estrutura, incluindo parcela da CIDE-combustveis, para os modos coletivos e no-motorizados de circulao urbana 9. Incentivar e apoiar sistemas estruturais, metro-ferrovirios e rodovirios de transporte coletivo, em corredores exclusivos nas cidades mdias e nas Regies Metropolitanas, que contemplem mecanismos de integrao intermodal e institucional 10. Promover e apoiar a implementao de sistemas ciclovirios seguros, priorizando aqueles integrados rede de transporte pblico

Princpios

Direito ao acesso universal, seguro, equnime e democrtico ao espao urbano A participao e controle social sobre a poltica de mobilidade Direito informao sobre a mobilidade, de forma a instrumentalizar a participao popular e o exerccio do controle social Desenvolvimento das cidades, por meio da mobilidade urbana sustentvel Universalizao do acesso ao transporte pblico coletivo Acessibilidade das pessoas com decincia ou com restrio de mobilidade Polticas pblicas de transporte e trnsito, poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel, articuladas entre si e com a poltica de desenvolvimento urbano e a do meio ambiente A Mobilidade Urbana centrada no deslocamento das pessoas O transporte coletivo urbano como um servio pblico essencial regulado pelo Estado Paz e educao para cidadania no trnsito como direito de todos

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11. Promover e apoiar a melhoria da acessibilidade das pessoas com decincia, restrio de mobilidade e idosos, considerandose o princpio de acesso universal cidade 12. Incentivar e difundir medidas de moderao de trfego e de uso sustentvel e racional do transporte motorizado individual 13. Apoiar Polticas e Planos Diretores urbanos que favoream uma melhor distribuio das atividades no territrio e reduzam a necessidade de deslocamentos motorizados 14. Apoiar planos e projetos que ordenem a circulao de mercadorias de maneira racional e segura, principalmente em relao s cargas perigosas 15. Os planos diretores das cidades devem prever a utilizao de reas lindeiras dos sistemas metropolitanos e metro-ferrovirios 16. Promover a preservao do Patrimnio Histrico, Cultural e Ambiental dos centros urbanos, regulando a circulao de veculos 17. Promover e viabilizar a associao e coordenao entre a poltica nacional de mobilidade sustentvel e de transporte e trnsito em consonncia com as polticas de promoo habitacional, desenvolvimento urbano, meio ambiente e saneamento ambiental em especial as de drenagem de guas pluviais e resduos slidos 18. Promover polticas de mobilidade urbana e valorizao do transporte coletivo e nomotorizado no sentido de contribuir com a reabilitao das reas urbanas centrais 19. Promover a capacitao dos agentes pblicos e o desenvolvimento institucional dos setores ligados mobilidade 20. Promover e apoiar a regulamentao adequada dos servios de transporte pblico 21. Promover o desenvolvimento do transporte pblico, com vistas melhoria da qualidade e ecincia dos servios

22. Apoiar a adoo de tecnologias de maior ecincia que aperfeioem os sistemas de controle dos servios de transporte pblico 23. Desenvolver modelos alternativos de nanciamentos para implementao de projetos da mobilidade urbana 24. Promover a articulao entre os municpios e destes com os estados nos projetos de melhoria da mobilidade nas Regies Metropolitanas 25. Promover e apoiar a elaborao de planos de transporte urbano integrado, compatvel com o plano diretor ou nele inserido para as cidades com mais de quinhentos mil habitantes 26. Promover e incentivar o desenvolvimento de sistemas de transportes e novas tecnologias que resultem na melhoria das condies ambientais 27. Apoiar e promover medidas para coibir o transporte ilegal de passageiros 28. Promover e incentivar a utilizao de combustveis alternativos e menos poluentes 29. Apoiar e incentivar a formulao de planos diretores municipais que prevejam mecanismos de adaptao do sistema virio e de transporte aos projetos considerados plos geradores de trfego, garantindo que a prpria implantao dos projetos mitigue seus efeitos negativos, inclusive com nus ao empreendedor, quando couber 30. Instituir diretrizes para o transporte urbano

ESTRATGIA, PRIORIDADES E INSTRUMENTOS DA PNMUS Estratgia


A estratgia adotada pela SeMOB para traduzir os princpios e diretrizes estabelecidos pelo ConCidades em aes transformadoras das atuais condies da mobilidade urbana

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nas cidades brasileiras, foi a de concentrar os recursos disponveis, polticos, tcnicos, e nanceiros, nos quatro pilares da mobilidade sustentvel.

Critrios de prioridade da PNMUS


As prioridades de ao adotadas pela SeMOB derivam dos princpios e diretrizes da PNMUS e se efetivam como critrios de avaliao e de seleo dos projetos de mobilidade e transporte urbano que buscam o apoio poltico, tcnico ou nanceiro do Ministrio das Cidades. De modo sinttico, estas prioridades se traduzem na precedncia:

Planejamento Integrado de Transporte e Uso do Solo Urbano


A nalidade da melhoria do trnsito e do transporte urbano o desenvolvimento urbano, para que as cidades brasileiras se tornem mais agradveis e mais democrticas. A melhoria isolada de um setor, ou de um segmento do setor, no contribui necessariamente para o progresso de todos.

do deslocamento das pessoas sobre o dos veculos; do transporte coletivo sobre o individual; da acessibilidade universal, incluindo as das pessoas com restrio de mobilidade; dos sistemas adequadamente regulados e socialmente controlados; das intervenes integradoras das redes de mobilidade sobre as obras isoladas; dos projetos multimodais sobre os isolados; das intervenes que promovam o combate pobreza e incluso social, em especial na garantia do acesso dos mais pobres aos servios pblicos;

Melhoria do Transporte Coletivo Urbano


O setor privado por si s no atende s necessidades de desenvolvimento, pois a busca da otimizao dos ganhos privados gera deseconomias e falhas de mercado, deixando desatendidas parcelas importantes da populao. Assim, necessrio que o poder pblico promova a contnua atualizao dos instrumentos de gesto e de regulao do transporte urbano.

das intervenes que promovam e favoream a multicentralidade e o adensamento urbano, a proteo ao patrimnio cultural, ambiental, arquitetnico e paisagstico das cidades e a eliminao da segregao scio-espacial.

Promoo da Circulao no-motorizada


A complexidade crescente da circulao urbana cria constantemente demanda por deslocamentos no-motorizados que precisam de apoio infra-estrutural e regras de conduta, e que so tambm fundamentais para as pessoas com restrio de mobilidade, notadamente crianas, idosos e decientes.

Instrumentos da poltica
O Governo Federal tem ao seu alcance um con-

Uso racional do automvel


O uso generalizado do veculo individual invivel ao longo do tempo. Simplesmente no haveria espao virio suciente, se todos usassem automveis para realizar todos os deslocamentos que desejassem. Ao poder pblico cabe estudar e favorecer medidas que venham mitigar este problema.

junto de instrumentos que, somados aos que os estados e municpios dispem, formam um poderoso arsenal para a efetivao da PNMUS. A poltica scal e de investimentos pblicos, que se efetiva por intermdio das transferncias voluntrias aos municpios e aos estados de recursos no onerosos do oramento geral da unio.

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A poltica scal e de investimentos pblicos, que se realiza por meio do repasse de parcelas da CIDE aos estados e municpios, da desonerao tributria e do controle de preos pblicos. O desenvolvimento institucional e capacitao dos agentes sociais por meio do programa de fortalecimento da gesto urbana do MCidades e de aes da prpria SeMOB. A legislao federal (Lei de Diretrizes do Transporte Urbano) cujo texto estabelece as regras do jogo entre os diversos atores sociais permitindo o clculo a mdio e longo prazo trazendo estabilidade e consistncia para suas aes. Informaes para a gesto e o controle social, organizadas em um Sistema Nacional de Informaes, disponvel na Internet, acessvel aos cidados e aos meios de comunicao, fortalecendo o controle social e ampliando a capacidade crtica sobre as condies de mobilidade nas cidades. Concertao e construo de consensos, possibilitando aprofundar as questes ainda na fase de elaborao das polticas, eliminando boa parte dos entraves que surgem na fase de implementao das aes em razo dos interesses conitantes entre os mltiplos atores sociais que participam da construo social das cidades. Instrumentos urbansticos (e.g. planos diretores), fornecendo a indispensvel referncia sobre o uso e a ocupao do solo, os horizontes de crescimento, para que os agentes sociais e econmicos se posicionem com segurana e conana. Fomento pesquisa e inovao tecnolgica, propiciando o desenvolvimento e a aplicao de novos materiais e combustveis, o desenvolvimento de metodologias de pesquisa adaptadas realidade brasileira, permitindo, tambm, respostas melhor adaptadas s polticas pblicas adotadas.

PROGRAMAS E AES 2003/2004 Programa Mobilidade Urbana


A partir do diagnstico da crise da mobilidade urbana, apresentado neste caderno, a SeMOB props a incluso do Programa de Mobilidade Urbana no PPA 2004-2007, em substituio ao Programa de Transporte Rodovirio Urbano.

As aes do Programa Mobilidade Urbana Apoio elaborao de projetos de sistemas integrados de transporte coletivo urbano
Contempla a elaborao de projetos completos de redes de transporte coletivo urbano, abrangendo a integrao de todos os modos existentes pedestres, bicicletas, txis, nibus, trens, metrs, embarcaes bem como da infra-estrutura necessria terminais, estaes de transferncia, pontos de parada, corredores e faixa exclusivas de trfego, caladas, ciclovias e sinalizao. Assim como a elaborao de Planos Diretores de Transporte Urbano.

Apoio a Projetos de Corredores Estruturais de Transporte Coletivo Urbano


Contempla intervenes nas vias, no sistema operacional e na sinalizao, que resultem na priorizao do transporte coletivo, compreendendo a implantao ou reforma de terminais, abrigos para parada de nibus, equipamentos de apoio e sinalizao viria que garantam acessibilidade segura e universal.

Apoio a projetos de sistemas de circulao no-motorizados


Contempla as intervenes que valorizam os modos a p, por bicicleta, e a acessibilidade

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das pessoas com restrio de mobilidade e decincia, integrando-os aos sistemas de transporte coletivo. Para tanto esta ao prev a execuo de projetos que garantam a acessibilidade segura e universal das pessoas com a implantao de passeios, guias rebaixadas para usurios de cadeiras de rodas, sistemas ciclovirios, e a respectiva sinalizao necessria para a minimizao dos conitos, principalmente entre os modos motorizados e os no-motorizados de transporte pblico.

normas e sinalizao especca existente em braile e/ou sonora, visando sua segurana.

Apoio a Projetos de urbanizao de reas lindeiras a corredores ferrovirios


Contempla a revitalizao de reas degradadas, lindeiras a ramais metro-ferrovirios mediante a implantao de projetos urbansticos que as integrem ao entorno utilizando-se de instrumentos disponveis nos Planos Diretores de desenvolvimento urbano, de Transportes e no Estatuto da Cidade.

Apoio a Projetos de acessibilidade para pessoas com restrio de mobilidade e deficincia


Contempla projetos que promovam a acessibilidade para pessoas com restrio de mobilidade e todos os tipos de decincia, atravs da implantao de infra-estrutura adequada circulao universal. Compreendendo da implantao de guias rebaixadas adequadas,

Apoio a Projetos de revitalizao de ramais ferrovirios ociosos para o transporte de passageiros


Contempla a revitalizao e otimizao de linhas ferrovirias j existentes e ociosas, adaptando-as ao transporte de passageiros e integrando-as com os demais modos de transporte urbanos.

ORAMENTO NO HORIZONTE DO PPA 2005-2008 / EM R$ Ao Apoio elaborao de projetos de sistemas integrados de transporte coletivo urbano Apoio a projetos de corredores estruturais de transporte coletivo urbano Apoio a projetos de sistemas de circulao no-motorizados Apoio a projetos de acessibilidade para pessoas com restrio de mobilidade e decincia Apoio a projetos de urbanizao de reas lindeiras de corredores ferrovirios Apoio a projetos de revitalizao de ramais ferrovirios para o transporte de passageiros Apoio aplicao de tecnologias adequadas para a melhoria da qualidade e da produtividade da circulao urbana 2005 1.100.000 2006 5.500.000 2007 8.250.000 2008 8.250.000

15.000.000

22.500.000

40.000.000

45.000.000

2.000.000

5.000.000

7.500.000

7.500.000

550.000

1.250.000

1.750.000

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50.000

300.000

450.000

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CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

Apoio aplicao de tecnologias adequadas para a melhoria da qualidade e da produtividade da circulao urbana
Contempla a aplicao de novas tecnologias em sistemas de monitoramento, controle, arrecadao de receitas e scalizao eletrnica dos sistemas de transporte coletivo e o uso de novas fontes de energia mais ecientes e que minimizem os efeitos negativos causados pela circulao ao meio ambiente urbano.

O PROGRAMA PR-TRANSPORTE ABRANGE INVESTIMENTOS QUE TENHAM POR OBJETIVO A MELHORIA QUALITATIVA DO TRANSPORTE COLETIVO, ATRAVS DO CONSEQENTE AUMENTO DA VELOCIDADE OPERACIONAL, MELHORIA DE CONFORTO E SEGURANA, INCLUSIVE NOS TERMINAIS E PONTOS DE PARADA E MELHORIA DA ACESSIBILIDADE AO SISTEMA, ALM DA INTEGRAO ENTRE OS DIVERSOS MODOS, PRINCIPALMENTE COM OS NO-MOTORIZADOS

Programa pr-transporte
Programa de nanciamento da infra-estrutura para o transporte coletivo urbano com recursos do FGTS, aprovado pelo seu Conselho Curador atravs da resoluo 409, de 26/11/2002. O programa abrange investimentos que tenham por objetivo a melhoria qualitativa do transporte coletivo, atravs do conseqente aumento da velocidade operacional, melhoria de conforto e segurana, inclusive nos terminais e pontos de parada e melhoria da acessibilidade ao sistema, alm da integrao entre os diversos modos, principalmente com os no-motorizados. O pblico alvo constitudo pelos governos municipais, estaduais, rgos gestores ou empresas concessionrias de servios de transporte coletivo urbano. Em 2004 foram mais de 130 municpios interessados pelo nanciamento e foram entregues 66 cartas-consulta, perfazendo o montante de R$ 646.014,00 distribudos conforme quadro abaixo:
Origem Setor pblico Setor privado Total Cartas-Consulta 56 10 66 Montante 625.077.000,00 20.937.000,00 646.014.000,00

O Programa Pr-Transporte surge como um importante instrumento de retomada de investimento em infra-estrutura para o transporte pblico pelo Governo Federal e para consolidar o Ministrio das Cidades como responsvel pela formulao da Poltica Nacional de Transportes.

O programa Brasil acessvel


Este programa, lanado em junho de 2004, tem o objetivo de estimular e apoiar os governos municipais e estaduais a desenvolverem aes que garantam acessibilidade para pessoas com restrio de mobilidade aos sistemas de transportes, equipamentos urbanos e circulao em reas pblicas. Por meio das aes e dos instrumentos selecionados busca-se uma nova viso de cidade, que considera imprescindvel o acesso universal aos espaos pblicos, superando a simples eliminao de barreiras arquitetnicas, inserindo a questo da mobilidade urbana como importante ferramenta de incluso social. Este programa atende s diretrizes aprovadas pela Conferncia Nacional das Cidades de modo que a participao da sociedade civil fundamental para sua implementao. A SeMOB prev a adeso dos municpios ao programa tendo por contrapartida a incorporao aos seus Planos Diretores dos concei-

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tos de acessibilidade universal, de mobilidade urbana sustentvel e de incluso social, a elaborao de Plano de Ao de Acessibilidade Universal, alm da criao de rubrica oramentria especca para estes gastos.16

crescente o uso de bicicletas como alternativa de transporte por motivo de trabalho e estudo, tornando-se um modo de transporte economicamente vivel

Programa brasileiro de mobilidade por bicicleta


Ao se analisar a realidade das cidades brasileiras, vericou-se o uso crescente de bicicletas como alternativa de transporte por motivo de trabalho e estudo, tornando-se um modo de transporte economicamente vivel parcela mais pobre da populao, alm da tradicional utilizao como atividade de lazer. Assim, a SeMOB agregou o modo bicicleta s polticas de mobilidade urbana sustentvel e s de incluso social, entendendo ser de fundamental importncia a realizao de tratamento adequado ao papel que a bicicleta
16 MCidades/SeMOB/Diretoria de Mobilidade

desempenha nos deslocamentos urbanos de milhares de pessoas, o que exige a adoo de uma poltica pblica integrada entre as trs esferas governamentais. A incluso da bicicleta nos deslocamentos urbanos alm de adotar o conceito de mobilidade urbana sustentvel, contribui para a reduo do custo da mobilidade das pessoas. Portanto, busca-se implementar uma poltica que favorea a integrao do modo bicicleta aos demais modos de transporte.

Barateamento das tarifas


Com a criao do Ministrio das Cidades, no Governo Lula, e a estruturao da SeMOB, o transporte urbano passou novamente a pautar a agenda do Governo Federal, na busca, junto com os Municpios e Estados, de solues para os problemas de transporte urbano.

Urbana Mobilidade acessvel em ambientes urbanos, junho 2004.

Poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel

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CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

Em novembro de 2003 o Governo Federal e os Municpios constituram um grupo de trabalho para propor medidas com vistas a reduo dos insumos que compem as tarifas de transporte pblico. Entre as proposies, destacam-se: o comprometimento do Governo Federal em manter as alquotas reduzidas da Cons e do Pis para o setor, j em vigor. Em contrapartida, os Municpios adotariam para o transporte coletivo urbano, a menor alquota do ISS hoje disponvel, de 2%, e uma taxa de administrao para estes servios de, no mximo, 3%. E o Governo Federal e os Municpios se comprometeram a no conceder mais gratuidades durante este ano e, no prazo de doze meses, rever as gratuidades para o setor, exceto para os idosos, estudantes do ensino pblico fundamental e pessoas portadoras de decincia, buscando fontes de nanciamento extra tarifrias para o seu custeio; o Governo Federal e os Municpios se comprometeram, no prazo de um ano, sob a coordenao do Ministrio das Cidades, a revisar o modelo e a metodologia do clculo tarifrio, como tambm o vale-transporte, de forma a reverter a condio atual de repasse integral dos custos e o nanciamento quase total dos servios pelos usurios; em 2006, os Municpios se comprometem a estar com os servios legalizados, por meio de concesses ou permisses, formando um sistema nico de transporte coletivo e abolindo os servios clandestinos de passageiros existentes nas suas cidades, devendo implantar rgos gestores de trnsito e transporte; alm disso, h uma proposta de reduo do valor do leo desel em discusso, mas sobre a qual ainda no existe acordo. Como pode ser vericado pelos enunciados anteriores, para efeito de implementao das propostas apresentadas fundamental a pactuao entre Municpios, Regies Metropolitanas, atravs dos Estados, e o Governo

Federal, de forma que cada ente federativo se responsabilize pela sua parte no compromisso com o barateamento das tarifas do transporte coletivo urbano.17

PROJETOS ESTRUTURANTES DA SEMOB PARA 2005 Reforma regulatria no transporte pblico urbano
Desde a segunda metade da dcada de 1990, o transporte pblico urbano no Brasil passa por um perodo de crise, expresso pela queda da demanda e da produtividade dos servios e pela instabilidade institucional, no que se refere adequao das relaes entre os agentes pblicos e privados atual legislao de concesses. Atualmente, a maioria dos sistemas no est ancorada em base contratual slida ou, nos casos em que as relaes so regidas por algum tipo de contrato, estes foram rmados sem o suporte legal e, muitas vezes, encontram-se em carter precrio. Tal situao produz um ambiente nada propcio ao desenvolvimento setorial, levando ao desinteresse dos agentes, especialmente os privados, em promover investimentos ou buscar melhorias na qualidade da prestao dos servios. Tarifas crescentes, incompatveis com a capacidade de pagamento da populao mais pobre, oferta inadequada, baixo desenvolvimento operacional e tecnolgico, falta de investimentos para atender a elevada demanda por infra-estrutura: esses so alguns dos problemas agravados por um ambiente

17

MCidades/SeMOB/ Diretoria de Cidadania e Incluso Social Barateamento das tarifas: uma poltica de mobilidade urbana e incluso social, Texto para discusso, setembro 2003.

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TARIFAS CRESCENTES, INCOMPATVEIS COM A CAPACIDADE DE PAGAMENTO DA POPULAO MAIS POBRE, OFERTA INADEQUADA, BAIXO DESENVOLVIMENTO OPERACIONAL E TECNOLGICO, FALTA DE INVESTIMENTOS PARA ATENDER A ELEVADA DEMANDA POR INFRA-ESTRUTURA: ESSES SO ALGUNS DOS PROBLEMAS AGRAVADOS POR UM AMBIENTE INSTITUCIONAL E UM MARCO REGULATRIO CARENTES DE MODERNIZAO

para os operadores, controle de eccia e participao dos usurios na avaliao dos servios. Neste sentido, as futuras licitaes tm um importante papel a desempenhar, inclusive para a reduo de custos operacionais dos servios, atravs das licitaes competitivas.

Programa de desenvolvimento e modernizao institucional


Um dos objetivos principais da SeMOB dotar os governos locais das capacidades tcnicas e institucionais necessrias para desenvolver os sistemas de mobilidade urbana de maneira ecaz e eciente do ponto de vista scio-econmico. Intervenes de qualidade no so possveis com instituies que, hoje, encontram-se enfraquecidas em termos de recursos, estrutura de gesto e capacidade tcnica. A interveno pblica de qualidade pressupe uma srie de competncias. necessrio possuir entes capazes de entender e levantar dados de servios com caractersticas sistmicas, formular e avaliar objetivos estratgicos, elaborar planos tticos e monitorar a execuo desses planos. Faz-se necessrio, tambm, que sejam reforadas as capacidades de compreender as necessidades e as interaes dos diversos atores e agir proativamente para atend-las, mudando o histrico paradigma de atuao reativa voltada para a oferta de servios. No plano poltico, as instituies devem estar preparadas para entender os ciclos de deciso poltica, as interfaces de polticas intergovernamentais e, assim, desenvolverem estratgias de atuao ecazes. Para atuarem nesse sentido, entende-se que as instituies do setor devem desenvolver competncias, adaptando-se s mudanas externas e ao ambiente da mobilidade. O Programa de Desenvolvimento Institucional para Mobilidade Urbana, a ser desen-

institucional e um marco regulatrio carentes de modernizao. Entende-se que muitas das respostas para os desaos que os sistemas de transporte urbano esto enfrentando na maioria das reas urbanas do Pas encontram-se em novos paradigmas regulatrios, organizacionais e institucionais. A adoo de regras transparentes, estveis e que atribuam riscos e responsabilidades aos agentes, pblicos e privados, condio indispensvel para a gesto ecaz e eciente dos sistemas. A regulao adequada est na base das delegaes e das parcerias pblico-privadas e, nesse aspecto, h um longo caminho a percorrer para superar os quadros atuais de semiinformalidade que prevalecem no transporte pblico, caracterizado pela falta de garantias do retorno dos investimentos e alto risco poltico. Porm, as necessrias reformas modernizadoras devem ser precedidas de uma viso estratgica, com enfoque sistmico dos servios de transporte no ambiente urbano, tirando vantagem da integrao, fsica e tarifria e da complementaridade entre modos e servios, inclusive no mbito metropolitano. Os novos modelos devem aproveitar ao mximo as combinaes organizacionais e regulatrias, ou seja: entre exibilidade operacional, presso competitiva e coordenao das redes. Devem ser desenvolvidos modernos mecanismos contratuais, contemplando incentivos

Poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel

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CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

volvido, visa promover aes para o reforo de recursos humanos, infra-estruturas de gesto e sistemas de informao. Seu objetivo primordial de apoiar municpios, estados e o Distrito Federal para melhorar seu desempenho no trato da Mobilidade Urbana.

Programa de capacitao dos agentes pblicos


O Programa de Capacitao da SeMOB parte do Programa Nacional de Capacitao das Cidades, compreendendo aes de capacitao, desenvolvimento gerencial e sensibilizao de agentes pblicos, tcnicos e atores sociais. O Programa de Capacitao objetiva contribuir para o aperfeioamento e desenvolvimento dos gestores e agentes responsveis pelo planejamento, regulao e gesto do transporte e da mobilidade urbana nos mbitos municipal e metropolitano. Dentre os objetivos especcos o programa prope: introduzir o conceito de mobilidade urbana sustentvel e denir as aes e instrumentos para a sua concretizao nos Planos Diretores Municipais; capacitar tcnicos e gestores, municipais e metropolitanos, para a gesto ecaz dos servios de transporte pblico, compreendendo o planejamento, a regulao, a organizao, a contratao e o monitoramento dos servios; e sensibilizar agentes polticos e sociais para a necessidade de implementao da poltica de mobilidade urbana sustentvel.

Universalizao do acesso ao transporte coletivo urbano


A populao de baixa renda, com renda familiar mensal at trs salrios-mnimos, que representa cerca de 45% da populao metropolitana brasileira, est praticamente excluda do acesso aos servios de transporte coletivo

urbano porque no possui renda compatvel com o preo das tarifas de transporte pblico. Esse segmento social tambm apresenta alta taxa de desocupao, sendo que dos ocupados, a maioria encontra-se no setor informal, ou seja, no usufruem o benefcio do vale-transporte. Soma-se a este quadro, as condies das vias e caladas nos locais de suas moradias, dicultando o deslocamento no-motorizado, alm do que os nibus acessam com muita diculdade, ou no acessam, as vias das periferias e das favelas. A incluso deste pblico-alvo nas polticas de transporte urbano deve passar por vrias iniciativas, dentre elas a expanso do benefcio do vale-transporte tambm para os desempregados e trabalhadores informais, por exemplo, associado s polticas sociais governamentais de carter emancipativo. Tal proposta vai exigir a realizao de estudos e discusso entre as diferentes esferas de governo e entre este e a sociedade. Alm disso, deve delinear tambm propostas de implantao ou adequao de infra-estrutura viria para os deslocamentos no-motorizados nas reas habitadas pela populao de baixa renda; proposio de mecanismos institucionais voltados para a melhoria da qualidade dos servios de transporte coletivo urbano, sobretudo quanto ao aumento de freqncia nas reas habitadas pela populao de baixa renda e elaborao de diretrizes e proposio de concertao junto aos rgos competentes, no sentido de estreitar as polticas educacionais, de sade, de cultura, lazer, esportes e trabalho, com a de mobilidade e acessibilidade das pessoas mais carentes.

Informao para gesto e cidadania


O Ministrio das Cidades, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES e a Associao Nacional de Transportes

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Pblicos ANTP se conveniaram para implantar o Sistema de Informaes de Transporte e Trnsito Urbano, que se constitui em banco de dados especialmente desenhado para permitir aos Setores Pblicos Federal, Estaduais e Municipais o adequado acompanhamento das vrias facetas de carter econmico e social envolvidas na dinmica do transporte urbano no Brasil, com a nalidade de aperfeioar os processos de planejamento, gesto e tomada de deciso sobre os investimentos no setor. O referido sistema agrega, inicialmente, informaes de 437 Municpios, incluindo todas as cidades pertencentes s Regies Metropolitanas e aquelas com populao acima de 60 mil habitantes, com base no pressuposto da sua signicncia no elenco dos sistemas de transportes estruturados. Abrange um conjunto de 150 dados bsicos relacionados aos temas tarifao, regulamentao, demanda, custos, receitas, frota, oferta e recursos humanos, segmentados segundo os trs modos considerados: sistemas de nibus municipais, sistemas de nibus metropolitanos e sistemas metro-ferrovirios. O Ministrio das Cidades promover, junto ANTP, a atualizao peridica e a ampla divulgao das informaes s municipalidades e populao de maneira geral.

Financiamento da infra-estrutura para a mobilidade


A SeMOB vem consolidando um novo de modelo de nanciamento da infra-estrutura que considere todas as intervenes necessrias para mobilidade urbana sustentvel. Esta abordagem considera todos os modos possveis de transporte de maneira integrada, desenvolvendo projetos para o transporte coletivo (trilhos, pneus e barcas), transporte nomotorizado (ciclovias, ciclofaixas, caladas e passeios) e obras que garantam a acessibilida-

de das pessoas com restrio de mobilidade e decincia. Neste modelo o Governo Federal no se coloca como nica fonte de recursos nanceiros, no atua como mero repassador de recursos e cuida para que os investimentos que aporta transcendam a infra-estrutura, contribuindo para a implementao de novos parmetros de mobilidade urbana e aprimorando as relaes contratuais entre o poder concedente e as empresas operadoras de transporte coletivo. Nesse contexto as parcerias pblico-privadas, as PPP, se apresentam como alternativa para o enfrentamento da atual escassez de recursos pblicos para investimento, sendo um instrumento de atrao de investimentos privados de curto prazo e para projetos localizados. Portanto, torna-se uma alternativa relevante desde que sejam garantidos o atendimento do interesse pblico e a preservao das suas funes de regulao e controle. Esta abordagem tem como objetivos: Estimular o planejamento da rede de transporte coletivo pelos municpios e a elaborao de Planos Diretores de Transporte e Circulao previstos no Estatuto da Cidade Estimular a integrao dos servios de transporte Promover a criao de estruturas de gesto especcas para a mobilidade urbana Promover a capacitao da gesto pblica para buscar novas fontes de nanciamento Apoiar os municpios nos processos de delegao de sistemas de transporte coletivo Estimular a regularizao contratual entre o poder concedente e os operadores Estabelecer condies de circulao e acesso das pessoas com decincia infraestrutura do TC Implantar infra-estrutura de transporte coletivo

Poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel

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CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

So utilizados os seguintes critrios na anlise de projetos: A adequao do modo de transporte proposto realidade da demanda vericada Existncia de efetiva integrao da interveno proposta com a rede local e, se for o caso, metropolitana de Transporte Pblico (fsica e tarifria) A garantia de que o empreendimento faa parte ou venha a promover um arranjo institucional adequado, principalmente nas Regies Metropolitanas A promoo de estruturas de gesto adequadas para a mobilidade urbana Existncia de cronograma para a regularizao da operao e extino da operao informal, onde houver A clara identicao das fontes de nanciamento, contrapartidas e custeio Que o empreendimento contribua para a estruturao e desenvolvimento do espao urbano, perfeitamente coordenado com os instrumentos urbansticos disponveis A acessibilidade para pessoas com restrio de mobilidade e decincia A existncia de Plano de Transporte ou Plano Diretor de Mobilidade, conforme o porte da cidade

Redes integradas nas regies metropolitanas


As regies metropolitanas so as que mais padecem com as conseqncias do crescimento acelerado e desordenado. Constitui-se um desao prover transporte de qualidade aos seus habitantes e fazer com que um contingente de milhes de pessoas tenha acesso diariamente s atividades urbanas de trabalho, estudo, etc. Face necessidade de enfrentar a pobreza e a excluso concentradas nas Regies Metropolitanas, esto sendo priorizadas pela

Presidncia da Repblica polticas integradas nessas reas, que possam dar respostas altura dos problemas a encontrados. Nesse sentido, a mobilidade urbana ocupa um papel preponderante na transformao dos modelos de excluso e segregao. Alm disso, a priorizao de aes nas regies metropolitanas converge ao estabelecido no Estatuto da Cidade que dene como obrigatria a elaborao do Plano Diretor de Transportes para cidades acima de 500 mil habitantes, normalmente sedes dessas regies. Ao todo somam-se 13 cidades com populao superior a 1 milho de habitantes e 18 cidades com populao entre 500 mil e 1 milho de habitantes, com expressiva importncia na Rede de Cidades Brasileiras e nas quais se identica, sobretudo, a necessidade de corredores integrados de transporte, de mdia a alta capacidade, que dem conta da concentrao da demanda. Busca-se, na formulao de diretrizes para a construo da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, formas de racionalizao, integrao e complementaridade de aes entre os entes federados (municipal, estadual e federal), atravs do incentivo e fortalecimento do planejamento e da gesto local da mobilidade urbana, reconhecendo a importncia de uma gesto democrtica e participativa que garanta maior nvel de integrao e compromisso entre as polticas de mobilidade, habitao e uso do solo. Entre os objetivos principais da SeMOB est o fomento execuo de um plano de transportes das regies metropolitanas para integrar os sistemas municipais e os sistemas metropolitanos, integrar os diversos modos de transportes existentes, sempre priorizando os transportes coletivos e os no-motorizados, buscando a incluso destes rede e focalizando as populaes mais carentes, hoje excludas dos servios bsicos e das oportunidades nas cidades.

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Planos diretores e mobilidade urbana


O Estatuto da Cidade, em seus diversos artigos, refora o servio de transportes urbanos como servio pblico e a competncia da Unio no estabelecimento de diretrizes para seu desenvolvimento e torna obrigatria a existncia de um plano de transporte urbano integrado para as cidades com mais de 500 mil habitantes ou situadas nas regies metropolitanas. Os instrumentos urbansticos nele propugnados propiciam um maior controle sobre a expanso urbana pautada pelo mercado imobilirio e a regularizao dos assentamentos urbanos, indicando um maior aproveitamento da infra-estrutura existente. Somados aos mecanismos de participao da sociedade atravs dos oramentos participativos e estudos de impacto de vizinhana, abrem possibilidades para as solues necessrias de uso mais adequado do espao urbano, com grande repercusso nos sistemas de transportes. Por outro lado, os Planos Diretores tradicionalmente estabelecem diretrizes para a expanso/adequao do sistema virio e para o sistema de transporte pblico, considerando apenas o deslocamento dos veculos e no das pessoas. A idia de se trabalhar a mobilidade das pessoas, em substituio ao enfoque de se planejar apenas o transporte e o trnsito. Incorporar a mobilidade urbana no Plano Diretor priorizar, no conjunto de polticas de transporte e circulao, a mobilidade das pessoas e no dos veculos, o acesso amplo e democrtico ao espao urbano e os meios no-motorizados de transporte. importante ressaltar que a necessidade de deslocamento conseqncia da distribuio e densidade de ocupao das diversas atividades pela malha urbana e que, por outro lado, o sistema virio e de transporte um forte indutor do uso e da ocupao do solo,

o que deve ser considerado na formulao dessa legislao, estabelecendo diretrizes para a expanso/adequao do sistema virio e do sistema de transporte pblico. Alm disso, o conceito de mobilidade urbana sustentvel aplicvel diversidade dos municpios brasileiros, independentemente do porte da cidade, pois seus valores so universais.
PRINCIPAIS DIRETRIZES

Evitar a necessidade de viagens motorizadas


Em relao ao planejamento urbano, uma cidade pode ser considerada organizada, eciente e preparada para atender aos cidados quando as pessoas conseguem morar perto de seu local de trabalho e acessar os servios essenciais sem a necessidade de deslocamentos motorizados, realizando pequenas viagens a p, de bicicleta, ou acess-los atravs dos modos coletivos de transporte. A formao e consolidao de sub-centros urbanos, ou a multicentralidade, resulta na diminuio de viagens. Logicamente no se pode reconstruir uma cidade, mas quando se posiciona melhor os equipamentos sociais, se realiza a informatizao e descentralizao dos servios pblicos e ocupam-se os vazios urbanos modicase de forma concreta os fatores geradores de viagens. Trata-se portanto de procurar no gerar necessidade de deslocamento motorizado para a populao.

Repensar o desenho urbano


Este princpio tem como conseqncia um novo desenho urbano e uma outra forma de planejamento das vias para dar suporte mobilidade urbana sustentvel. Nos novos loteamentos, onde normalmente o sistema virio planejado em forma de tabuleiro, pode ser utilizado o desenho de vilas ou a ausncia de cruzamentos, que preservam os moradores

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CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

do trfego de veculos, forma comum de se pensar os condomnios fechados. A interligao de vias na expanso do sistema virio pode ser substituda pela sua descontinuidade, atravs de ruas sem sada destinadas somente ao acesso local dos moradores. Outra possibilidade a adoo de desenho sinuoso, para propiciar a reduo de velocidade dos veculos nas reas residenciais, priorizando a segurana dos pedestres.

alterao do desenho das vias para a reduo da velocidade dos veculos.

Desenvolver os meios no-motorizados de transporte


A incluso da bicicleta nos deslocamentos urbanos deve ser abordada como maneira de diminuir o custo da mobilidade das pessoas, superando uma viso predominante de uso para o lazer. Sua integrao aos modos coletivos de transporte possvel, principalmente nos sistemas de grande capacidade, mas deve ser considerada como parte do novo desenho urbano para dar suporte Mobilidade Urbana Sustentvel, incorporando-se construo de ciclovias e ciclofaixas nas diretrizes de expanso urbana.

Repensar a circulao de veculos


Muitos prossionais de trnsito imaginam que atuando para melhorar a uidez dos veculos estaro atuando na melhoria da condio de locomoo de todos, mas na realidade sua ao refora o atual modelo de mobilidade. Esta situao, de to calamitosa, j foi denida como apartheid motorizado, onde o pedestre desconsiderado pelos tcnicos que tentam organizar o trnsito nas cidades, baseados na necessidade dos veculos. No se prope aqui a eliminao das viagens motorizadas ou dos automveis, mas que sua existncia no seja o motivo para organizar-se a cidade, partindo-se da premissa que todos os cidados tero condies nanceiras de adquirir um veculo. A cidade deve ser pensada levandose em considerao a maioria da populao que depende dos meios no-motorizados de transporte ou do transporte coletivo. O atual modelo de prioridade na circulao que faz com que os custos sociais gerados pelo transporte individual (poluio, congestionamentos e acidentes) sejam injustamente distribudos, prejudicando a maioria da populao, que no possui automvel. A restrio do uso do automvel est relacionada diminuio do trfego de passagem nas reas estritamente residenciais, permitindo o acesso somente a moradores, e adoo de aes que priorizem ou tornem mais segura a circulao de pedestres, como a ampliao de caladas e

Reconhecer a importncia do deslocamento dos pedestres


O deslocamento a p, para superar pequenas distncias at os locais onde esto disponveis servios os pblicos essenciais ou comerciais deve ser valorizado. Este modo de transporte favorecido atravs da melhoria da qualidade das caladas, do paisagismo, da iluminao e sinalizao. Deve-se incorporar o espao da calada como via pblica de fato, com tratamento especco. Garantir a descentralizao, a multiplicidade e a melhor distribuio das atividades econmicas no espao urbano e desestimular o zoneamento de especializao, reduzindo as necessidades de deslocamentos, principalmente motorizados, para acessar a infra-estrutura urbana e seus servios.

Proporcionar a mobilidade s pessoas com deficincia e restrio de mobilidade


Historicamente, o acesso das pessoas com decincia aos sistemas de transportes foi entendido como sua adaptao e teve como imagem o acesso do usurio de cadeiras de rodas, atravs de elevadores, aos diversos ti-

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pos de veculos utilizados no Brasil. Esta viso impediu uma abordagem mais adequada do problema, desconsiderando-se, nesta soluo, todos os tipos de decincia existentes. Trata-se de discutir a mobilidade das pessoas com decincia pela cidade, atravs dos vrios modos possveis de transporte e as adequaes nos espaos pblicos para garantir a circulao tambm dos idosos, gestantes e crianas.

Priorizar efetivamente o transporte coletivo


A priorizao ao transporte coletivo, seu melhor planejamento e a racionalizao do uso do automvel esto intimamente ligados para a diminuio dos efeitos nocivos do trnsito. Poucos so os investimentos pblicos destinados infra-estrutura dos servios, ao contrrio dos projetos de expanso do sistema virio, que rapidamente apropriado pelos automveis. A priorizao de operao do transporte coletivo pode ser garantida atravs da construo de corredores exclusivos, faixas exclusivas com segregao espacial ou atravs de controles eletrnicos de trfego, controles semafricos, dentre outras medidas. Ao priorizar a circulao do transporte coletivo nas vias, o governo municipal faz com que mais pessoas possam utilizar a rua, que um bem pblico.

Considerar o transporte hidrovirio


Em muitas cidades possvel pensar a incorporao do modo hidrovirio como um componente da mobilidade integrado aos outros meios de transporte.

Estruturar a gesto local


Os governos municipais devem firmar o transporte coletivo como servio pblico essencial, alm de reafirmar seu papel como regulador da prestao dos servios, combatendo toda forma de transporte informal e a

conseqente desregulamentao do setor. Os municpios podem estruturar a gesto local para a regularizao dos contratos das empresas operadoras de transporte pblico e a municipalizao do trnsito, conforme estabelecido no Cdigo de Trnsito Brasileiro. Outra ao o aperfeioamento, criao e regulamentao de mecanismos de gesto compartilhada entre municpios, possibilitando a ampliao do planejamento urbano para as regies metropolitanas, aglomeraes, reas conurbadas e micro-regies. As aes de gesto podem estabelecer mecanismos de controle e participao da sociedade, tanto na formulao da poltica de mobilidade quanto na sua implementao. possvel desenvolver aes visando ganhos de eficincia do transporte coletivo, a reduo do custo operacional, o barateamento das tarifas para o usurio e a criao de novas formas de financiamento para o setor, como os recursos obtidos no estacionamento rotativo (rea azul). Principais desaos no uso e ocupao do solo: Consolidar e regularizar os centros, reas j ocupadas e as parcelas informais da cidade, promovendo maior aproveitamento da infra-estrutura existente Controlar a implantao de novos empreendimentos pblicos e privados, condicionando-os a internalizar e minimizar os impactos sobre o ambiente urbano, trnsito e transporte Garantir o uso pblico do espao pblico, priorizando o pedestre, solucionando ou minimizando conflitos existentes entre a circulao a p e trnsito de veculos e oferecendo qualidade na orientao, sinalizao e no tratamento urbanstico de reas preferenciais para o seu deslocamento Implantar obras e adequaes virias para

Poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel

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CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

priorizao tambm dos demais modos de transporte no-motorizados Priorizar os investimentos e o uso do Sistema Virio para o pedestre e os meios de Transporte Coletivo, principalmente nas situaes de conito com o Transporte Individual e de Carga

SEGUNDO O ARTIGO 21, INCISO XX, DA CONSTITUIO FEDERAL, COMPETE UNIO INSTITUIR DIRETRIZES PARA O DESENVOLVIMENTO URBANO, INCLUSIVE TRANSPORTES URBANOS. ASSIM, FUNDAMENTAL A FORMULAO E APROVAO DE UMA LEI DE DIRETRIZES, NO APENAS PARA OS SERVIOS PBLICOS DE TRANSPORTE COLETIVO, MAS PARA A MOBILIDADE URBANA. UMA LEI QUE RESPEITE OS LIMITES DAS COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS DE CADA ESFERA DE GOVERNO E ESTEJA EM PERFEITA CONSONNCIA COM TODOS OS INSTRUMENTOS LEGAIS DESTINADOS A REGULAMENTAR AS CONCESSES E CONTRATAES PBLICAS, RELAES TRABALHISTAS, CDIGOS DE DEFESA DO CONSUMIDOR, DO USO E OCUPAO DO SOLO, ENTRE OUTROS

A consolidao de sistemas de transportes inclusivos, de qualidade e sustentveis do ponto de vista econmico e ambiental, passa necessariamente pelo planejamento urbano e regional integrado, pela priorizao do transporte coletivo, do pedestre e dos modos no-motorizados; pela restrio ao uso do automvel e pela participao e conscientizao da sociedade. A prioridade para o transporte pblico e os modos no-motorizados deve ser encarada como elemento fundamental de incluso social, preservao ambiental, desenvolvimento econmico e gerao de emprego e renda. O direito cidade inclui necessariamente a acessibilidade aos servios pblicos, trabalho, educao e lazer, sem a qual no possvel se falar em cidadania e sade.18

O desafio da lei de diretrizes para os transportes urbanos


A evoluo do conceito de mobilidade urbana traz consigo a necessidade de uma reviso da regulamentao que abranja o tema, reetindo os novos princpios de integrao de polticas, de modos e sistemas, da ecincia e eccia na prestao dos servios de transportes e da nfase no atendimento das necessidades e demandas dos cidados. Segundo o artigo 21, inciso XX, da Constituio Federal, compete Unio instituir diretrizes
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MCidades/SNPU Plano Diretor Participativo, junho de 2004.

para o desenvolvimento urbano, inclusive transportes urbanos. Assim, fundamental a formulao e aprovao de uma lei de diretrizes, no apenas para os servios pblicos de transporte coletivo, mas para a mobilidade urbana. Uma lei que respeite os limites das competncias constitucionais de cada esfera de governo e esteja em perfeita consonncia com todos os instrumentos legais destinados a regulamentar as concesses e contrataes pblicas, relaes trabalhistas, cdigos de defesa do consumidor, do uso e ocupao do solo, entre outros. Assim, a SeMOB entende que tem como desaos, a formulao de diretrizes para os transportes urbanos, o resgate do papel da Unio para com o setor, a integrao das polticas de transporte com o desenvolvimento urbano e socioeconmico, a denio de obrigaes institucionais, a modernizao regulatria dos servios de transporte coletivo, a valorizao dos meios de transportes nomotorizados, a consolidao do conceito de mobilidade sustentvel, o estabelecimento de mecanismos alternativos e fontes estveis de nanciamento, o desenvolvimento da gesto

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dos sistemas de mobilidade, inclusive no mbito metropolitano, a defesa do interesse dos usurios e a promoo da universalizao do acesso, da participao e do controle social dos servios pblicos de transportes.

CONSIDERAES FINAIS
Este caderno representa mais uma etapa da construo da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel e da consolidao de um novo paradigma, que ultrapassa a viso setorial tem marcado as polticas de transportes urbanos, em busca de compreender a mobilidade urbana de maneira sistmica e integrada com as demais polticas participativas de desenvolvimento urbano e scio-econmico, tendo como nalidade a produo de cidades mais justas e humanas, lugar da promoo e expanso da cidadania, atravs do acesso universal ao espao urbano e s oportunidades que as cidades oferecem. A presente publicao deve ser encarada como documento para discusso com os agentes e atores, com o objetivo de apresen-

tar o atual estgio de evoluo conceitual acerca da mobilidade urbana e apresentar os principais eixos, objetivos e estratgia da implementao de uma poltica nacional em bases sustentveis. Os projetos e programas apresentados compreendem um esforo de sistematizao das propostas e aes em curso da SeMOB. No conformam, ainda, um documento nalizado da poltica, apesar de muitas das aes e projetos j estarem em curso e apresentarem resultados concretos. Tal documento de poltica, espera-se, deve ser consolidado atravs do processo participativo e em concertao com os agentes e atores da mobilidade urbana. A poltica dever contemplar os programas e aes de modo completo, com oramento, fonte de financiamento, metas e objetivos a serem alcanados, como tambm um sistema de avaliao dos programas e das aes empreendidas, com vistas a aferir o alcance dos impactos almejados de transformao da realidade social e econmica, com critrios de eficincia, eccia e efetividade.

Poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel

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CADERNOS MCIDADES MOBILIDADE URBANA

Coordenao geral dos Cadernos MCidades ERMNIA MARICATO Ministra Adjunta e Secretria-Executiva KELSON VIEIRA SENRA Diretor de Desenvolvimento Institucional FABRCIO LEAL DE OLIVEIRA Gerente de Capacitao ROBERTO SAMPAIO PEDREIRA Assessor Tcnico EUNICE ROSSI Gerente de Incluso Social RENATO BOARETO Diretor de Mobilidade Urbana ROBERTO MOREIRA Gerente de Financiamento e Infra-estrutura GILSON DA SILVA Gerente de Desenvolvimento tecnolgico AUGUSTO VALERI Gerente de Integrao das Polticas de Mobilidade

Equipe tcnica JOS CARLOS XAVIER Secretrio de Transporte e Mobilidade Urbana CARLOS MORALES Assessor de Planejamento JAQUELINE FILGUEIRAS Assessora de Gabinete JOO ALVES DE SOUZA Assessor de Assuntos Institucionais ALEXANDRE DE VILA GOMIDE Diretor de Regulao e Gesto LIA BERGMAN Gerente de Regulao MRCIA MACDO Gerente de Desenvolvimento da Gesto MARIA DE LA SOLEDAD BAJO CASTRILLO Gerente de Projetos LUIZ CARLOS BERTOTTO Diretor de Cidadania e Incluso Social LCIA MALNATI Gerente de Projeto

Consultor (edio e consolidao de texto) RENATO BALBIM Colaborao tcnica LUIZA VIANNA (Dimob/SeMOB)

Ministrio das Cidades

Ministro de Estado OLVIO DE OLIVEIRA DUTRA cidades@cidades.gov.br Chefe de Gabinete DIRCEU SILVA LOPES cidades@cidades.gov.br Consultora Jurdica EULLIA MARIA DE CARVALHO GUIMARES conjur@cidades.gov.br Assessor de Comunicao NIO TANIGUTI enio.taniguti@cidades.gov.br Assessora Especial de Relaes com a Comunidade IRIA CHARO RODRIGUES iriaacr@cidades.gov.br Assessor Parlamentar SLVIO ARTUR PEREIRA aspar@cidades.gov.br Conselho das Cidades Coordenadora da Secretaria Executiva do ConCidades IRIA CHARO RODRIGUES conselho@cidades.gov.br Ministra Adjunta e Secretria-Executiva ERMNIA MARICATO erminiatmm@cidades.gov.br Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao LAERTE DORNELES MELIGA laerte.meliga@cidades.gov.br Diretor de Desenvolvimento Institucional KELSON VIEIRA SENRA kelson.senra@cidades.gov.br Diretor de Integrao, Ampliao e Controle Tcnico HELENO FRANCO MESQUITA helenofm@cidades.gov.br Assessoria de Relaes Internacionais ANA BENEVIDES abenevides@cidades.gov.br

Departamento Nacional de Trnsito (Denatran) Diretor AILTON BRASILIENSE PIRES denatran@mj.gov.br Secretrio Nacional de Habitao JORGE HEREDA snh@cidades.gov.br Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica LAILA NAZEM MOURAD laila.mourad@cidades.gov.br Departamento de Produo Habitacional EMILIA CORREIA LIMA emilia.lima@cidades.gov.br Departamento de Urbanizao e Assentamentos Precrios INS DA SILVA MAGALHES imagalhaes@cidades.gov.br Secretria Nacional de Programas Urbanos RAQUEL ROLNIK programasurbanos@cidades.gov.br Departamento de Planejamento Urbano BENNY SCHASBERG planodiretor@cidades.gov.br Departamento de Apoio Gesto Municipal Territorial OTILIE PINHEIRO olitiemp@cidades.gov.br Departamento de Assuntos Fundirios Urbanos SRGIO ANDRA regularizacao@cidades.gov.br Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO sanearbrasil@cidades.gov.br Departamento de gua e Esgotos CLOVIS FRANCISCO DO NASCIMENTO FILHO clovisfn@cidades.gov.br Departamento de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica MARCOS MONTENEGRO marcos.montenegro@cidades.gov.br

Departamento de Articulao Institucional SERGIO ANTONIO GONALVES sergioag@cidades.gov.br Secretrio Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana JOS CARLOS XAVIER josecx@cidades.gov.br Departamento de Cidadania e Incluso Social LUIZ CARLOS BERTOTTO luiz.bertotto@cidades.gov.br Departamento de Mobilidade Urbana RENATO BOARETO renato.boareto@cidades.gov.br Departamento de Regulao e Gesto ALEXANDRE DE AVILA GOMIDE alexandre.gomide@cidades.gov.br Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU ) Diretor-presidente JOO LUIZ DA SILVA DIAS dir.p@cbtu.gov.br Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb) Diretor-presidente MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA trensurb@trensurb.com.br

EDIO E PRODUO Espalhafato Comunicao PROJETO GRFICO Anita Slade Sonia Goulart FOTOS Arquivo MCidades DIAGRAMAO E ARTE FINAL Sonia Goulart REVISO Carla Lapenda