INFORME DE LA COMISIN ESPECIAL RELATIVA A LAS DENOMINADAS DEUDAS HISTRICAS __________________________________________________________________

HONORABLE CMARA: La Comisin Especial sobre Deudas Histricas, encargada de analizar los compromisos polticos y jurdicos pendientes de estimacin econmica; procurar determinar los afectados, cuantificar los recursos requeridos para darles solucin y buscar frmulas de financiamiento, segn los contenidos del acuerdo que le dio origen, pasa a informar sobre tres de las materias respectivas: las denominadas deuda con el Magisterio, de los deudores habitacionales y de los quinquenios penitenciarios. Se hace presente, que durante todo el estudio de los mltiples y complejos elementos de anlisis, la Comisin cont permanentemente con la valiosa cooperacin de los profesionales de asesora parlamentaria de la Biblioteca del Congreso Nacional 1 a cargo del investigador seor Nicols Martnez Arnguiz.

I.- COMPETENCIA DE LA COMISIN, AL TENOR DE LA RESOLUCIN DE LA CMARA DE DIPUTADOS QUE ORDEN SU CREACIN

La Cmara de Diputados, en su sesin 109 celebrada el 25 de noviembre de 2008, ante la solicitud formulada por cuarenta y nueve seoras y seores diputados, de conformidad con lo preceptuado en el artculo 229 del Reglamento de la Corporacin, acord la creacin de una Comisin Especial en virtud de los antecedentes que se indican y fines que se sealan en el oficio N 7.820 que le da origen, y que se transcribe: Considerando: 1.- Que en los ltimos aos diversos grupos sociales han venido reclamando insistentemente la existencia de las llamadas deudas
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Nicols Martnez Arnguiz, Ingeniero Civil Industrial, Magster y DEA en Sociologa, asesor responsable por parte de la BCN; Rodrigo Bermdez Soto, Abogado y Doctor en Derecho; Luis Castro Paredes, Master en Educacin, y Vernica de la Paz Mellado, Arquitecto.

histricas, vale decir compromisos polticos o jurdicos pendientes, de estimacin econmica, que les afectan. 2.- Que muchas de ellas constituyen situaciones que derivan de gobiernos pasados, algunas incluso desde el rgimen militar y que encuentran sustento en decisiones administrativas que, por su cuanta y la extensin de los involucrados, han resultado difciles de abordar por las siguientes autoridades. 3.- Que, entre ellas pueden citarse, an a ttulo ilustrativo, pudiendo existir otras, las siguientes: -Deudores habitacionales. En este caso encontramos

situaciones de insolvencia de los deudores ex ANAP, PET o de la banca privada, derivadas de la excesiva reajustabilidad de las obligaciones, de la falta de capacidad de pago de los beneficiarios de algunos programas sociales, agravadas por las acciones de cobranza emprendidas en su contra, las que han hecho que muchas deudas se hayan vuelto difciles de solventar por haber aumentado considerablemente su valor, incluso pese al pago, siendo imprescindible abordar una frmula integral a su respecto. -Deuda histrica con el magisterio. Se trata de una situacin generada en 1981, por el traspaso de los docentes a las municipalidades. El decreto ley N 3.551 estableci una asignacin especial no imponible para el personal dependiente de Ministerio de Educacin. Los profesores percibieron dicho emolumento slo al traspaso a las municipalidades. Ello motivo que las cantidades que recibi cada uno dependiera del momento en que ste proceso ocurri, entre los aos 1981 y 1986. Se estima que la deuda alcanzara hoy a unos 14 mil millones de dlares. -10.6% de los jubilados. El artculo 1 del decreto ley N 18.413, suspendi el reajuste de los pensionados desde enero de 1985 a enero de 1986. Bajo el Gobierno del Presidente Aylwin se restituy paulatinamente esta actualizacin durante los aos 1991 y 1992. Los pensionados del pas sealan que resta por recuperar la diferencia producida en el perodo en que el reajuste estuvo suspendido ms la variacin del IPC hasta que se repuso. 2

-Eliminacin de la cotizacin del 7% para los pensionados. Tambin respecto de los pensionados se ha planteado, en diversas oportunidades, la necesidad de eliminar su cotizacin de salud, atendido que stos contribuyeron durante todo su perodo laboral. Actualmente, la Ley del Fondo Nacional de Salud slo la ha eliminado respecto de los beneficiarios de escasos recursos. - Derechos Humanos. Tanto los beneficiarios de las leyes de reparacin a exonerados como aqullos victimas de prisin poltica y tortura han sealado la necesidad de reabrir los plazos de calificacin, han reparado la insuficiencia de las medidas contenidas en ellas para efectivamente asumir el perjuicio causado en el plano personal y familiar, lo que amerita una revisin. -Dao Previsional. Este se remonta a la creacin del sistema previsional de capitalizacin individual, cuando muchos funcionarios del sector pblico fueron obligados a traspasarse a las nuevas administradoras de fondos de pensiones y, ms an, mermados en sus haberes al realizarse clculos errneos del bono de reconocimiento o subdeclararse sus imposiciones. Recientemente, se ha aprobado un proyecto de ley que mejora condiciones de retiro de los trabajadores del sector pblico con bajas tasas de reemplazo de sus pensiones, el que constituye una solucin parcial al problema. -Normalizacin de contratas y honorarios del sector pblico. Las dotaciones de los servicios pblicos cuentan con numerosos funcionarios a contrata u honorarios, muchos de los cuales realizan labores permanentes, lo que constituye una situacin anormal, derivada de la insuficiencia de las plantas y la falta de movilidad de ellas. En los ltimos aos se han hecho esfuerzos por ir paulatinamente regularizando su situacin contractual, pero se requiere una accin ms decidida. -Otros. Existen otros problemas y asuntos pendientes de larga data, como lo relativo a los quinquenios de Gendarmera; la situacin de INACAP, cuyo traspaso a privados se efectu sin existir una ley especial por 3

cambios en la conformacin de sus directorios; diversos conflictos por los terrenos de ex cooperativas, tales como uble-Rupanco; la situacin de los parceleros afectados por el decreto 208 y los mejoramientos y encasillamientos en las plantas de diversos servicios pblicos, como el SENAME. 4.- Que stas y otras materias requieren ser analizadas con seriedad, particularmente en cuanto a los recursos que estaran involucrados en su solucin, con el objeto de avanzar en su reparacin, tanto, por la evidente necesidad de cumplir con los compromisos pendientes, particularmente cuando los afectados son personas de escasos recursos, como por la necesidad de impedir que ellos se transformen, muchas veces en forma demaggica, en materia de disputa poltica que entraba el anlisis sustantivo de otros temas. Por lo anterior, segn lo dispuesto en el artculo 229 del Reglamento de la H. Cmara de Diputados, solicitamos la constitucin de una Comisin Especial relativa a las Deudas Histricas. Ella tendr por objeto analizar los compromisos polticos o jurdicos pendientes, de estimacin econmica, como los sealados en los considerandos respectivos, procurando determinar los afectados, cuantificar los recursos requeridos para darle solucin y buscar frmulas de financiamiento para ello. Asimismo, podr incorporar a su estudio otras materias, de la misma naturaleza, que sean planteadas por los miembros de la Corporacin durante su funcionamiento. Para este cometido dispondr de un plazo de seis meses, pudiendo emitir informes parciales respecto de algunas materias. Al trmino del plazo otorgado, la Sala concedi a la Comisin una prrroga por treinta das para el solo efecto de incluir la denominada deuda de los quinquenios penitenciarios.

II.- ANTECEDENTES GENERALES Previo a la presentacin de los antecedentes acumulados en las materias que originan este estudio, esta Secretara hace presente que la Comisin determin tratar en este informe, habida consideracin del cmulo de antecedentes a analizar, y en cumplimiento del plazo reglamentario, solamente las denominadas deuda histrica con el magisterio, de los deudores habitacionales, y de los quinquenios penitenciarios. Sin embargo, igualmente recibi en audiencia pblica 2 , a todas las personas e instituciones que solicitaron ser recibidas para exponer sus planteamientos sobre otras materias contenidas en el mandato y que no podrn ser consideradas en este anlisis, cuyos antecedentes se adjuntan en el Anexo 1. 1.-DE DERECHO a) Constitucionales, referidos a la materia en estudio -Garanta Constitucional contenida en el artculo 19 N 24 La Constitucin asegura a todas las personas el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales; la garanta constitucional se extiende tambin a los derechos adquiridos, los que no pueden ser afectados, restringidos o suprimidos por leyes posteriores. Son derechos adquiridos los que emanan de un hecho jurdico o de un acto jurdico, privado o surgido de la autoridad estatal, conforme a la legislacin vigente y cuyos efectos se han incorporado al patrimonio de una persona, aunque hacer exigibles esos efectos ocurra bajo el imperio de otra legislacin 3 .

Presidente de la Multigremial del Sur; Representantes de la Agrupacin del Adulto Mayor de los Pensionados y Montepiadas de la ex Caja de Empleados Pblicos y Periodistas de Chile de Punta Arenas; representantes de la Agrupacin de ex Trabajadores del Carbn de la Provincia de Arauco, ao 1970 a 2003; representantes de la Agrupacin Social de Reservistas de Punta Arenas; la Directiva del Crculo de Funcionarios en Retiro de Gendarmera; la Directiva de la Confederacin Nacional Funcionarios en Retiro y Montepiadas de Gendarmera de Chile, (CIRGENCHI); el Presidente de la Corporacin de Tripulantes Jubilados y Montepiadas de la Caja de la Marina Mercante Nacional de Punta Arenas, Ex Triomar; la Directiva de los Exonerados de la ex Cooperativa Reforma Agraria Rupanco Ltda. de la Comuna de Puerto Octay; la Comisin de Martimos de Lirqun; la Directiva de la Agrupacin de Ex Mineros del Carbn de Schwager (Renacer del Carbn); la Directiva de la Agrupacin de Reservistas de Conscripcin Militar; la Agrupacin de Reservistas de la Defensa Nacional de la Araucana; la Directiva del Colegio de Profesores y de la Comisin Deuda Histrica del Magisterio; la Directiva de la Asociacin de Funcionarios de la Municipalidad de Osorno, (traspasados Tesorera). 3 Enrique Evans de la Cuadra. Los derechos Constitucionales. Editorial Jurdica de Chile.

b) Conceptos doctrinarios, contenidos en la materia en estudio -DEUDA 4 La importancia de determinar cundo una vinculacin o deber, -de los muchos que puede contraer un sujeto para con otro-, constituye una obligacin en sentido jurdico, radica en que precisamente, su incumplimiento, que dar origen a una deuda, es reconocido por el ordenamiento jurdico y tendr la proteccin del derecho. La obligacin que asume una fisonoma de deuda, trae siempre aparejada el correspondiente poder jurdico denominado crdito. El trmino obligacin es frecuentemente empleado en un sentido muy amplio; en la vida del individuo en sociedad existen obligaciones de variada naturaleza: religiosas, morales, sociales y jurdicas; efectivamente, el propio Diccionario de la Real Academia, da las siguientes acepciones, donde se distingue, la primera, como propiamente una obligacin en sentido de relacin vincular, respecto de las otras, llamadas ms bien deberes: a.-Obligacin que alguien tiene de pagar, satisfacer o reintegrar a otra persona algo, por lo comn dinero. b.- Obligacin moral contrada con alguien. c.- Pecado, culpa u ofensa. Y perdnanos nuestras deudas. Trminos empleados en el mandato Por su parte, el mandato que regula la competencia de esta Comisin, entiende que las denominadas Deudas Histricas radican en Compromisos polticos o jurdicos pendientes, de estimacin econmica. -PRESCRIPCIN 5 El artculo 2492 del Cdigo Civil define la prescripcin en los siguientes trminos: La prescripcin es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones y derechos ajenos, por haberse posedo las cosas o no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los dems requisitos legales. Una accin o derecho se dice prescribir cuando se extingue por la prescripcin.

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Ramn Meza Barros, Manual de Derecho Civil. Editorial Jurdica de Chile La prescripcin referida a la situacin especfica de la deuda con el magisterio, se seala en la pgina 19.

De la definicin legal, se desprende que la prescripcin puede ser adquisitiva y extintiva. La primera produce la adquisicin de la propiedad y se incluye entre los modos de adquirir el dominio. La segunda produce la extincin de las acciones y derechos ajenos por no haberse ejercido ellos durante cierto tiempo a) Prescripcin Extintiva -Se entiende como sancin para el acreedor inactivo, desde que la obligacin se hace exigible, (por ejemplo, que no exista plazo pendiente para su cumplimiento). -Principio general de certeza jurdica y pilar del orden social que indica que las situaciones jurdicas no pueden permanecer en suspenso eternamente, puesto que no generara ms que confusin en cuanto a lo que se est obligado. -Las acciones ordinarias prescriben en 5 aos. -Las acciones por responsabilidad extracontractual, en 4 aos. b) Prescripcin de las obligaciones del Estado 6 De acuerdo a la doctrina 7 y al artculo 2.497 del Cdigo Civil, las reglas relativas a la prescripcin se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales, y de los individuos particulares que tienen la libre administracin de lo suyo. Lo anterior quiere decir que siempre existir la posibilidad para el Estado, respecto a la prescripcin extintiva, de alegarla en su favor o de verse perjudicado por acciones que haya dejado de ejercer negligentemente. Ahora bien, teniendo en consideracin que las normas de carcter general del Cdigo Civil slo se aplicarn en ausencia de norma especial, es necesario buscar entre las normas de Derecho Administrativo las soluciones que ste ha dado al problema en estudio. As, en la ley N 18.834 sobre el Estatuto Administrativo, se encuentra la siguiente norma especial de prescripcin extintiva respecto de los derechos y deberes de los funcionarios del Estado:
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Antecedentes aportados por Alejandra Voigt, Abogado, rea de Anlisis Legal, Asesora Parlamentaria, BCN SOTO KLOSS, Eduardo, op. cit.; ver tambin SILVA CIMMA, Derecho Administrativo Chileno y Comparado: Principios Fundamentales del Derecho Pblico y Estado Solidario, Editorial Jurdica, 1996.

Artculo 161: Los derechos de los funcionarios consagrados por este Estatuto prescribirn en el plazo de dos aos contados desde la fecha en que se hubieren hecho exigibles. A partir de este ltimo artculo, se puede deducir que respecto del sueldo (retribucin pecuniaria, de carcter fijo asignada a un empleo pblico) o remuneraciones (cualquier contraprestacin en dinero que el funcionario tenga derecho a percibir, en razn de su empleo o funcin, como, por ejemplo, sueldo, asignacin de zona, asignacin profesional y otras) 8 , se aplicar la norma contemplada en el artculo 161, respecto de su prescripcin extintiva y, por lo tanto, prescribirn en el plazo de dos aos contados desde la fecha en que se hubieren hecho exigibles 9 . Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo a Soto Kloss 10 , es preciso hacer presente las siguientes situaciones: a. La Contralora General de la Repblica (CGR), en su Dictamen N 4.167 de 1982, seal que la solicitud de requerimiento de pago presentada oportunamente produce, indudablemente, la interrupcin de la prescripcin 11 . b. Para que opere la prescripcin, el derecho prescrito debe haber sido exigible, es decir, si no existe el acto administrativo exigido por la ley para que se genere la obligacin, de tal modo que si hay una omisin por parte del Administrador de la que se colige que el derecho no es factible de ser exigido, entonces, no empezar a correr la prescripcin extintiva de aquellos derechos, puesto que el Estado no puede aprovecharse de su propio dolo (o inactividad, al menos, negligente). Casos de posible imprescriptibilidad de las acciones contra el Estado Sin perjuicio de que una parte de la doctrina, liderada por el profesor Soto Kloss, argumenta que hay actuaciones u omisiones del Estado que, generando acciones en favor de los administrados, no debiesen prescribir, parece lgico concluir que, siguiendo al propio Soto Kloss, debiera aplicarse el criterio que
Artculo 3 del Estatuto Administrativo El antiguo decreto con fuerza de ley N 256 de 1953 (Estatuto Administrativo para los Empleados de la Administracin Civil del Estado), sealaba expresamente, en su artculo 206, que el derecho al pago del sueldo y otras asignaciones, as como el desahucio, prescriban en cinco aos. Ver en SILVA CIMMA, Enrique, Derecho Administrativo: Apuntes de Clases, Editorial Universitaria, 1954, p. 118. 10 SOTO KLOSS, Eduardo, op. cit. 11 Esto sigue la regla general de la interrupcin civil de la prescripcin del Cdigo Civil, artculo 2518.
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ha venido sosteniendo la Corte Suprema al respecto ltimamente 12 , en cuanto a que la prescripcin es una sancin para el acreedor ineficiente o negligente y, por tanto, a falta de norma expresa, son aplicables las disposiciones del Cdigo Civil. -DICTAMEN 13 Opinin o juicio especializado que emite una persona u organismo sobre una materia de su conocimiento. Los dictmenes de la Contralora General de la Repblica interpretan las normas jurdicas cuando alguna autoridad administrativa, empleado pblico o un particular, pone en movimiento el sistema de control de la legalidad por considerar que se ha violado su derecho ya sea por acciones u omisiones abusivas de la autoridad. Los dictmenes de la Contralora General conforman jurisprudencia, vale decir, se entienden como parte de la legislacin vigente, por tanto son obligatorios y comunes para todos los rganos de la Administracin Pblica. -JURISPRUDENCIA 14 Conjunto de definiciones de carcter definitivo de los tribunales de justicia o de una autoridad administrativa, a travs de los cuales se pone trmino a un litigio y se establecen doctrinas sobre los puntos controvertidos en el mismo. La jurisprudencia se clasifica en: Judicial: doctrina que emana de los fallos reiterados de los tribunales colegiados de justicia, tales como Corte Suprema, Cortes de Apelaciones, Corte Marcial, etc. De acuerdo, al Cdigo Civil, las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto a las causas en que actualmente se pronuncia, es decir slo para las partes, y excepcionalmente para terceros. Administrativa: doctrina que emana de los dictmenes de la Contralora General de la Repblica, de los servicios del Estado que ejercen funciones de control o supervigilancia, y de los servicios jurdicos de la a
12 PIERRE Arrau, Pedro, Prescripcin de la Responsabilidad Extracontractual del Estado: Situacin Actual de la Jurisprudencia de la Corte Suprema, Revista de Derecho, N 10, dic. 2003. 13 FUENTE: Diccionario de Administracin Pblica Chilena. Segunda Edicin. Ministerio del Interior, Gobierno de Chile. 2002. 14 FUENTE: Diccionario de Administracin Pblica Chilena. Segunda Edicin. Ministerio del Interior, Gobierno de Chile. 2002.

III.-ANLISIS POR MATERIA ESPECFICA

A.- DEUDA HISTRICA CON EL MAGISTERIO

A 1.-PROCEDIMIENTO Respecto del primer tema en anlisis, la Comisin estableci un procedimiento en orden a lograr, por una parte, recabar la mayor cantidad de antecedentes tanto de las instituciones como de las personas involucradas, y por la otra, obtener respuestas a las interrogantes que por casi tres dcadas han estado presente en el sentir de los profesores del pas, respecto de lo que consideran una deuda histrica del Estado de Chile con el Magisterio. En este contexto, el marco de referencia del estudio de la Comisin se centr en procurar aclarar el origen de la deuda, el monto de la obligacin y su posible financiamiento, y, particularmente, identificar a los

profesores afectados, eventuales beneficiarios de una propuesta de reparacin. Es necesario tener presente, que por el tiempo transcurrido y la inexistencia de tecnologa computacional de la poca, el registro y seguimiento de datos ha requerido de extraordinarios esfuerzos para reconstruir una informacin vlida y confiable, hecho que se dificulta todava ms cuando se cruza con las diversas situaciones laborales y de contratacin que siguieron al traspaso en diversos municipios por los que optaron los profesores de entonces, como asimismo, con los convenios de pagos que efectuaron no pocas municipalidades y su efectividad en el cumplimiento, en otros casos, con juicios perdidos y otros ganados, interrogantes que se han tratado de despejar con todos los medios disponibles. A mayor abundamiento, el trabajo se dificulta por la multiplicidad de actores involucrados que representan fuentes parciales de informacin con perspectivas diferentes en su anlisis. Cabe precisar que el debate de los integrantes de la Comisin se bas, fundamentalmente, en los anlisis hechos por los profesionales consultores de asesora parlamentaria de la Biblioteca del Congreso Nacional, con pautas preestablecidas, acotadas y orientadas a la mayor objetividad de las respuestas, y cruzando toda la informacin recabada tanto con las cifras entregadas por el Colegio de Profesores y su Comisin Especial sobre la materia, 10

como por el Ejecutivo y las municipalidades, como asimismo, con la informacin jurdica disponible en la Contralora General de la Repblica y en el Poder Judicial. Respecto de la informacin enviada por las municipalidades 15 , tendiente a cuantificar e identificar los profesores traspasados a la educacin municipal, los datos disponibles fueron digitalizados e incorporados en una base de datos ad hoc con el objeto de contar con cifras que permitieran una slida discusin y resultado en torno a acercarse a cuntos y quines seran los profesores menoscabados y los montos involucrados. Para obtener la planilla, se incluyeron los siguientes elementos: Nombre y RUT; Regin y Comuna; Identificacin del establecimiento; Escuela (E. bsica) / Liceo (E. media) y Modalidad (Regular, Especial / Adultos); Condicin (docente, auxiliar, orientador, asistente); Jornada de origen / escalafn; Mes de entrada a la administracin municipal y mes de salida de la administracin municipal ; Jornada (incluyendo cambios); Fallecimiento; Fallo judicial favorable (monto pagado); Traspaso/ jubilacin/ retiro. Meses acumulados en la administracin municipal de la comuna con jornada total y meses acumulados en la administracin municipal de la comuna con jornada parcial. Total de meses acumulados en la administracin municipal de la comuna Por ltimo, para obtener los contenidos de alguna muestra de sentencias judiciales, se recurri a las bases de datos de la empresa Legal Publishing, la que rene fallos desde 1986 y cuenta con ms de 30.000 documentos completos recopilados directamente de los Tribunales Superiores de Justicia 16 . Igualmente, es necesario precisar que los antecedentes de anlisis efectuados por los diversos profesionales consultores se encuentran reproducidos en su oportunidad, textualmente, en consideracin a la complejidad de las cifras y clculos, sealando esta Secretara, en su momento, su respectiva autora. Se hace presente, que toda la informacin est disponible en los anexos que acompaan este informe.

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Al cierre de este informe, 122 municipalidades enviaron informacin. Antecedentes preparados por el consultor de la Biblioteca del Congreso Nacional, asesor legal seor Rodrigo Bermdez, el 13 de Noviembre de 2008.

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Fuentes preliminares consultadas Las principales fuentes consultadas por los asesores de la Biblioteca del Congreso Nacional, en orden a elaborar una base de datos preliminar, fueron las siguientes: -Ministerio de Educacin. Se solicit: a) Explicar los contenidos del ORD N 1193, del 15 de noviembre de 2006 17 . (Divisin Jurdica), b) Enviar la base de datos de decretos de traspaso de establecimientos educacionales a la administracin municipal dcada de los ochenta (Divisin de Planificacin y presupuesto), c) Enviar bases de datos de monitoreo de los profesores traspasados a las 322 administraciones municipales (Divisin de Planificacin y presupuesto). -Colegio de Profesores. Comisin Deuda Histrica. Se solicit lo siguiente: a) Resultados del proceso de registro manual de los nmeros y fecha de los decretos de traspaso de los establecimientos educacionales a los Municipios, b) Nmina de las demandas a los municipios, identificando sentencias ejecutoriadas, implementacin de las sentencias a favor, c) registros de seguimiento de los profesores en la administracin municipal. -Con ambas fuentes, los profesionales sostuvieron

entrevistas y anlisis conjuntos para identificar con mayor precisin el problema y la posicin de los actores frente al tema. El clima de trabajo e intercambio fue predominantemente de cooperacin. Sin embargo, se presentaron dificultades para obtener las bases de datos requeridas, debido a que los registros, en su momento, no fueron debidamente procesados y, donde lo fueron parcialmente, no quedaron de fcil acceso, situacin que oblig a ambas fuentes, a efectuar extraordinarios esfuerzos para reconstituir la informacin. -Tambin se consult fuentes del Ministerio de Hacienda en orden a la estimacin de los valores actuales de la asignacin artculo 40 del decreto ley 3.551, 1981. A su vez, el Colegio de Profesores, asumiendo que el monto total de la deuda es incobrable, ha propuesto algunas medidas de reparacin del dao patrimonial, que son objeto de un anlisis preliminar en uno de los anexos.

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Respuesta del Ejecutivo al Congreso Nacional respecto de la Deuda Histrica del Magisterio

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A 2.-ANTECEDENTES DE DERECHO DEL CONTEXTO La Comisin, asimismo, conoci los antecedentes de derecho del contexto de la denominada deuda histrica con el Magisterio, expuestos, por una parte, por la Contralora General de la Repblica, en lo que respecta a los dictmenes y jurisprudencia administrativa aplicada al efecto, y por la otra, la jurisprudencia contenida en fallos de lo.0s Tribunales de Justicia .resolviendo la materia por la va de las demandas contra el Fisco interpuesta por profesores. - LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA: Expuso en la Comisin el seor Guillermo Vidal Giordano, jefe subrogante del Departamento de Toma de Razn y Registro de la Contralora General de la Repblica.

HISTORIA NORMATIVA 1.-Situacin de los profesores como funcionarios del Ministerio de Educacin. Indic que inicialmente, en los aos 60, los profesores formaban parte de lo que se llamaba el Estado Docente, esto es, una obligacin estatal y constitucional del Estado de dar el derecho a la educacin a travs de profesores que eran funcionarios pblicos, estando afectos por lo tanto a las normas del Estatuto Administrativo de la poca, el decreto con fuerza de ley N 338, de 1960, en el que existan normas especiales y todo un captulo para los profesores. -En cuanto a las remuneraciones: Agreg que, en lo remuneratorio, se regan por la ley N 16.617, que estableca la escala de sueldos de los funcionarios pblicos, habiendo tambin normas especficas para los profesionales de la educacin en los artculos 25 y siguientes, existiendo toda una escala dependiendo de los grados de los profesores y de sus aptitudes.

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2.-Cambio remuneratorio al decreto ley N 249 de 1974, fija escala nica de sueldos para el personal que seala, incluido los profesores. Posteriormente se produjeron cambios, ya que cuando se dict el decreto ley N 249, que tena como objeto principal unificar los sistemas remuneratorios para los funcionarios pblicos, a pesar de que haba una escala fijada por la ley N 16.617, empezaron a crearse diversos cuerpos normativos que haban sustrado de la escala normal de remuneraciones a los profesionales funcionarios del Estado. Seal que el objetivo principal del decreto ley N 249 fue crear un solo cuerpo remuneratorio para todos los funcionarios pblicos, dndosele el nombre de escala nica de remuneraciones o escala nica de sueldos, aunque en la prctica, desde 1973 a la fecha, nuevamente existen cerca de 20 escalas de sueldos diferentes. Manifest que en la escala de sueldos del decreto ley N 249 se incluy a los profesores como afectos a ese sistema remuneratorio, de lo cual surgi la inquietud de los profesores, que estimaron que fueron ubicados en grados que no correspondan de esta escala de sueldos. En este sentido, precis que la primera etapa en que podra haber alguna discriminacin hacia los profesores es que los sacaron de la ley N 16.617, donde tenan cierto estatus, y los pusieron en grados que no estaran acordes con las remuneraciones que obtenan hasta ese momento. 3.-Cambio estatutario del decreto ley N 2327 de 1978, crea la carrera docente y regula su ejercicio Posteriormente viene un nuevo cambio, con el decreto ley N 2.327, que crea la primitiva carrera docente o estatuto docente para los profesores, con nuevas normas, disposiciones y requisitos para el ejercicio de la profesin de profesor.

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4.- Decreto ley N 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales Las Municipalidades debern destinar preferentemente los recursos de este Fondo a crear, mantener y prestar servicios a la comunidad local. Adems, podrn tomar a su cargo servicios que estn siendo atendidos por organismos del sector pblico o del sector privado, en este ltimo caso atenindose al principio de subsidiariedad; como asimismo podrn destinarlos al financiamiento de obras de adelanto local. En este punto se sustenta el cambio del profesor funcionario estatal a lo que se llam el profesor traspasado a los servicios municipales. 5.- Decreto con fuerza de ley N 1-3.063, de 1980, artculo 4 (texto primitivo) 18 -Ser aplicable a este personal las disposiciones del Cdigo del Trabajo y, en cuanto a rgimen previsional y a sistemas de reajustes y sistema de sueldos y salarios, se regir por las normas aplicables al sector privado. 6.-Derecho de opcin -No obstante, el personal en actual servicio, dentro del plazo de seis meses, contado desde la fecha del traspaso, podr optar por el rgimen previsional y por el sistema de sueldos y salarios a que estaba afecto. La opcin deber ejercerse en un solo todo, sin que pueda dividirse entre rgimen previsional y sistema de sueldos y salarios. Mientras transcurre dicho plazo, los funcionarios conservarn el sistema de sueldos y salarios y el rgimen previsional que los rega. -Expirado dicho trmino, la falta de opcin significar la voluntad de cambiar los regmenes salariales y previsionales a que estaban afectos. Como producto de la aplicacin del artculo 38 del decreto con fuerza de ley N 1-3.063, se someti a los profesores a las disposiciones del Cdigo del Trabajo, y en cuanto al rgimen previsional, sistema de reajustes y sueldos, tambin a las normas del sector privado, aunque inicialmente, el texto
Cabe advertir que este artculo fue modificado por la ley N 18.196, D.O. de 12 de diciembre de 1882, sobre normas complementarias financieras, personal y de incidencia presupuestaria, la que por su art. 15, someti a todo el personal traspasado al sistema remuneratorio propio del sector privado.
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primitivo del artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 1-3.063 dio un derecho a los profesores para optar por el rgimen previsional y por el sistema de sueldos y salarios a que estaba afecto con anterioridad al traspaso a las municipalidades, opcin que deba ejercerse como un solo todo, dndose un lapso de seis meses para optar por ese sistema antiguo, entendindose que la falta de opcin significaba la voluntad por parte de los profesores de cambiar de rgimen remuneratorio y previsional, quedando afectos en todo al sistema del sector privado. 7.-Art. 40 del decreto ley N 3.551, de 1980 -Establcese, a contar del 1 de Enero de 1981, para el personal docente dependiente del Ministerio de Educacin Pblica, regido por el decreto ley N 2.327, de 1978, una asignacin especial no imponible, de los porcentajes que se indican segn sea el escalafn, que se aplicar sobre el sueldo base del grado, la asignacin docente y las asignaciones del decreto ley N 2.411, de 1978 que correspondan al interesado: Educacin Pre-Bsica, General Bsica, Especial o Diferencial y Media Docentes Superiores y Docentes propiamente tales Personal no titulado 90% 50%

-El monto de la asignacin que este artculo concede al personal docente, se reducir, en los aos 1981 a 1984 en el mismo porcentaje en que deba disminuirse, por aplicacin del artculo 37, la asignacin que concede el artculo 36, al personal no docente del Ministerio de Educacin Pblica afecto a la Escala nica de Sueldos. Se trat de una asignacin especial no imponible, que tena por objeto solucionar los detrimentos econmicos que haban sufrido los profesores, que para los docentes superiores y docentes propiamente tales, era del 90 por ciento, y se aplicaba sobre el sueldo base, la asignacin docente y otras asignaciones, por lo que era de un monto importante y se iba reduciendo en el tiempo. JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA: DICTMENES 1.-Sobre los beneficiarios de la asignacin especial no imponible del art. 40 del decreto ley N 3.551/80 16

-Dictamen N 23.982, de 1998: Aplica dictamen N 21877, de 1997: Asignacin slo favoreca: Al personal docente dependiente del Ministerio de Educacin Pblica que se encontraba regido por el decreto ley N 2.327/78. (Estatuto docente antiguo). 2.-.Sobre la procedencia de la asignacin del artculo 40 del decreto ley N 3.551 de 1980 -Dictamen N 1908, de 1982. Procede otorgar al personal docente de establecimientos educacionales traspasados a las municipalidades, que conserven el rgimen de remuneraciones que los rega con anterioridad al traspaso. Dichos funcionarios se encontraban afectos a todas las modificaciones que experimente el sistema de los personales regidos por decreto ley N 2.327/78. -Dictmenes Ns 24.019, de 1984 y 15.203, de 1985. Personal docente traspasado a una municipalidad, ha tenido derecho a la asignacin especial del decreto ley N 3.551/80 art/40 mientras estuvo vigente su opcin por conservar el antiguo sistema remuneratorio. Pero, luego de la vigencia de ley 18.196, en que todo el personal traspasado pas a regirse en materia de remuneraciones, por las normas del sector privado, slo ha podido percibir un estipendio de esa naturaleza si se hubiere pactado con el respectivo municipio, conforme con sus facultades, beneficio que, en todo caso, debe ser financiado por este, sin que corresponda participacin a otros organismos -Dictamen N 11.026, de 1987. Procede otorgar a personal docente de establecimientos educacionales traspasados a municipalidades que conservaron rgimen de remuneraciones a que estaban afectos con anterioridad Pero slo hasta el 29/12/82, fecha de vigencia de ley N 18.196, porque el art.15 de esta ley sustituy el art.4 del decreto con fuerza de ley N 1/3.063/80 estableciendo en su inciso segundo que al personal traspasado o que se traspase en el futuro, no le serian aplicables normas actuales o futuras que rijan remuneraciones del sector pblico. 17

3.- Sobre la ley 18.196. Vigencia del primitivo art. 453 del Cdigo del Trabajo -Dictmenes 6174, 1990 y 2.652, de 1992. Procede el derecho a impetrar la asignacin especial no imponible de decreto ley N 3.551/80 art. 40, en la medida que lo hubiese pactado en el correspondiente contrato del trabajo, y por periodos en que no estuvieren prescrito, acorde art. 453 del Cdigo del Trabajo, los servidores de los establecimientos traspasados a la administracin comunal se rigen por las normas laborales de remuneraciones y de previsin aplicables al sector privado, acorde ley 18.602 art.9. 4.- Sobre el rgimen remuneracional con la vigencia de la ley N 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educacin. -Dictamen N 3.687, de 1997 Asignacin especial para el personal docente del art. 40 decreto ley N 3.551/80, fue derogada a partir del 1 de julio de 1991, fecha de vigencia de la ley N 19.070 (Estatuto Docente).

RESUMEN: de lo expuesto por el jefe subrogante del Departamento de Toma de Razn y Registro de la Contralora General de la Repblica, se colige lo siguiente:

1.-Proceda otorgar la asignacin especial no imponible del decreto ley N 3.551, al personal docente de los establecimientos educacionales traspasados a municipalidades que conservaron el rgimen de remuneraciones a que estaban afectos con anterioridad, pero slo hasta el 29 de diciembre de 1982. -En 1982 se modific el artculo 4 decreto con fuerza de ley N 1/3.063/80, que estableca el derecho a opcin, y se puso trmino a esa posibilidad de elegir en qu sistema permanecer, de modo que slo pudieron seguir en el antiguo sistema remuneratorio quienes optaron entre 1981, -ao en que comenzaron los traspasos-, y la dictacin de la ley N 18.196, el 29 de diciembre de 1982. El resto de los profesores traspasados con posterioridad no pudieron acceder al rgimen antiguo. 18

-Luego de la entrada en vigencia de la ley N 18.196, a partir de la cual todo el personal traspasado pas a regirse en materia de remuneraciones por las normas del sector privado, los profesores slo han podido percibir un estipendio de naturaleza similar a la establecida en el artculo 40 del decreto ley N 3.551, en la medida en que el profesor haya pactado con la municipalidad un beneficio parecido, de acuerdo con las facultades que tena la municipalidad para pactar remuneraciones. 2.-Asignacin incompatible con el sistema remuneratorio establecido en el Estatuto Docente, de 1991 -La asignacin del artculo 40, del decreto ley N 3.551, es una asignacin incompatible con las remuneraciones que contempla la ley N 19.070, toda vez, que los dictmenes de la Contralora sealan que a contar de la fecha de su vigencia, junio de 1991, qued derogada la asignacin del artculo 40, para aquellos profesores que an la mantenan. 3.-Cumplimiento absoluto de los plazos de prescripcin -La jurisprudencia de la Contralora seala que actualmente no hay ninguna posibilidad de que un profesor pueda requerir mediante acciones legales las asignaciones del artculo 40 del decreto ley N 3.551, porque ya pasaron todos los plazos de prescripcin que pudieren ser aplicables, especialmente, el que exista en el antiguo artculo 453 del Cdigo del Trabajo, actual 510, que era de dos aos desde que el derecho se hizo exigible. -A partir de 1991 caducaron las posibilidades de solicitar esa asignacin, ya que desde 1991 hasta 2009, al parecer aplicando cualquier criterio de prescripcin, cualquier derecho que pudiere pretenderse o vulnerar, est absolutamente prescrito, ms an si se aplica la prescripcin que establece el Cdigo del Trabajo, que es de dos aos, la prescripcin del Estatuto Administrativo, que es ms drstica, de 6 meses para las asignaciones, y las que dispone el Cdigo Civil, de 5 aos, prescripciones que a veces se utilizan por va subsidiaria. -En opinin de la Contralora, desde 1991 a 2009 est todo prescrito, sin perjuicio de lo que se pueda legislar sobre la materia. 19

-LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: Se enviaron los oficios N 08-09 y 032-09, con el objeto de requerir informacin sobre los juicios entablados en relacin a la deuda histrica con el magisterio, tanto en lo que dice relacin con los criterios jurisprudenciales empleados en su resolucin como con su cuantificacin e individualizacin de las partes en dichos juicios, adems de los resultados obtenidos. Se recibi respuesta con fecha 26 de marzo de 2009, en que se seala que, sin perjuicio de recordar que las sentencias pronunciadas por los tribunales de justicia tienen slo efecto relativo, esto es, que afectan nicamente a las partes que intervienen en el proceso, el criterio mayoritario adoptado ha sido considerar que la asignacin del artculo 40 del decreto ley N 3.551 era, por su naturaleza, una remuneracin del sector pblico que no pudo seguir aplicndose al personal docente fiscal traspasado a la administracin municipal. Agrega informacin sobre tres sentencias de la Corte Suprema, recadas en juicios iniciados por demandas que municipalidades entablaron contra el Fisco requirindole fondos para cumplir con fallos que los haban condenado a pagar las mencionadas asignaciones, en que en definitiva se desestimaron tales demandas. Se indica que la informacin recopilada corresponde a sentencias del ao 2000 en adelante, ya que desde esa fecha existe un registro computacional, y que tampoco posee informacin sobre la individualizacin de los demandantes ni los montos involucrados, por tratarse de expedientes ya archivados. Aade que consultado el Consejo de Defensa del Estado sobre las causas en que habra intervenido respecto de este tema, remite un listado de sentencias dictadas entre junio de 1996 y enero de 1997, de las cuales 16 corresponden a sentencias recadas en recursos de casacin, habiendo sido 15 de ellas favorables a las municipalidades, y otras 16 correspondientes a sentencias recadas en recursos de queja, de las cuales 15 favorecieron a los municipios.

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-JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA RELATIVA A LA DENOMINADA DEUDA HISTRICA 19

Marco Metodolgico Muestra casos en que ha existido algn tipo de

pronunciamiento por parte de la Corte Suprema en relacin con las demandas que los profesores han intentado en contra de las municipalidades y corporaciones creadas por ellas para administrar establecimientos educacionales luego del traspaso que de ellos se hiciera desde el Ministerio de Educacin. La muestra se realiz, principalmente 20 , a partir de la base de datos de jurisprudencia on line de la empresa Legal Publishing que rene fallos desde 1986, con ms de 30.000 documentos completos recopilados directamente de los Tribunales Superiores de Justicia 21 . Para la bsqueda de la jurisprudencia en la base de datos, se utilizaron los siguientes criterios 22 : Artculo 40 del decreto ley N 3.551; Artculo 15 Ley N 18.196; Pudahuel; Cauquenes; Antofagasta; Vallenar; 23 -Fundamentos Cabe hacer presente que se tienen antecedentes de la existencia de otros fallos, en los que se habra dado lugar a las demandas de los profesores, por lo que la asignacin del mencionado artculo 40 se les estara pagando. En todo caso, con algunas variaciones, los fundamentos de hecho de los juicios en que se dictaron las sentencias son los siguientes: se trata de profesores que fueron traspasados desde a municipalidades o corporaciones sin fines de lucro y que en razn de dicho traspaso su sueldo fue fijado en una

Muestra elaborada por Rodrigo Bermdez Soto, Abogado, rea Anlisis Legal, rbermudez@bcn.cl anexo 3181, con la colaboracin de Pamela Cifuentes y Carlos Medel, rea Gestin del Conocimiento, Asesora Parlamentaria, Biblioteca del Congreso Nacional. 20 En un caso, se complement la informacin contenida en dicha base de datos, con la informacin disponible en la pgina web del Poder Judicial. 21 De acuerdo a lo consignado en http://www.legalpublishing.cl/PortalLN/Catalogo/DetalleProdyServ.asp?id=500&adx=2 consultado 13 de Noviembre de 2008. 22 Esto en relacin con las opciones que el motor de bsqueda de Legal Publishing entrega. 23 Esta lista de comunas fue obtenida a travs de conversaciones que el Observatorio Temtico sostuvo con el encargado de la Comisin Tcnica de Educacin el Sr. Raciel Medina de la Asociacin de Municipalidades. de ella se tena noticia que haban sido demandadas.

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suma global a pagar mensualmente, razn por la cual demandan por el no pago de tal obligacin. -Algunos Fallos encontrados y sus considerandos.Rechazo de la demanda -1994, en contra de la Corporacin Municipal de Desarrollo y Salud de Renca La Corte Suprema rechaza el recurso fundado en el mrito de los antecedentes y lo informado por los Ministros recurridos. En lo medular, el informe de los Ministros recurridos sealan que para negar la pretensin de los actores () tuvimos presente lo que dispone el artculo 15 de la Ley N 18.196 en el sentido que al personal traspasado desde el sector pblico municipal, le sern aplicables las normas laborales, de remuneraciones y de previsin aplicables al sector privado, y que no le sern aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rijan las remuneraciones del sector pblico. Se seal asimismo en la sentencia reclamada, que en virtud de la norma legal citada, a partir de su entrada en vigencia -el 29 de diciembre de 1982- se puso trmino al derecho que pudo corresponderles a los demandantes para gozar del incremento de la asignacin que demandan.. -1994.- Se sealan como argumentos para rechazar la demanda los siguientes: 7.- Que del estudio de las normas citadas se colige, clara y precisamente, que la asignacin especial no imponible del artculo 40 del decreto ley N 3.551 de 1980 slo pudo continuar pagndose a los profesores que se mantuvieron bajo la dependencia del Ministerio de Educacin, en su carcter de empleados pblicos, a contar desde el 29 de diciembre de 1982, con los aumentos porcentuales fijados por las leyes N 18.134 y N 18.461. Los profesores traspasado a las Municipalidades, carecieron a contar de la fecha sealada, del derecho para percibir esta asignacin especial no imponible, pasando a regirse ntegramente por las normas del sector privado en materia de remuneraciones y de previsin; 9.- Que, por tal razn, y si bien es efectivo que los demandantes, como empleados pblicos, haban incorporado a sus respectivos 22

patrimonios la conquista laboral consistentes en su derecho para recibir, como parte de sus remuneraciones, la asignacin especial no imponible del decreto ley N 3.551 de 1980, en el porcentaje fijado por las leyes N 18.134 y N 18.461, este derecho slo puede subsistir y resultar aplicable en el sector pblico, mientras dependieran del Ministerio de Educacin. Su traspaso al sector privado, aun cuando no hubiere sido deseado por ellos, los hizo perder este derecho, a contar de la fecha del traspaso, 1 de agosto de 1986. No debe olvidarse que el cambio de la calidad jurdica de empleados pblicos a privados de los demandantes fue motivada por la nueva poltica educacional de Gobierno de esa poca, claramente evidenciada en el artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 1-3.063 de 1980 del Ministerio del Interior que reglament el artculo 38 del decreto ley N 3.063 sobre Rentas Municipales; en los convenios que celebr el Ministerio de Educacin con las Municipalidades; y en los decreto que le dieron aprobacin. De todos estos cuerpos legales y reglamentarios aparece la conclusin ineludible que los profesores traspasados ingresaron al sector privado, perdiendo su carcter de empleados pblicos y, por ende, los derechos a que aquellos correspondan. A cambio de esto, se les impuso, legalmente, el sistema previsional y de remuneraciones del sector privado. Es ms, como se ha dicho, el inciso 2 del artculo 15 de la ley N 18.196, prescribi, perentoriamente, que las normas de la legislacin actual o futura que rigen las remuneraciones del sector pblico lase, entre otras, el artculo 40 del decreto ley N 3.551 de 1980 no sern aplicables a dicho personal; 10.- Que las consideraciones anteriores conducen a la conclusin, que resulta insoslayable, en orden a que los demandantes perdieron, con motivo de sus traspasos a las Municipalidades, la asignacin que haban adquirido legalmente. La pretensin de los actores en el sentido que el Tribunal acceda a sus peticiones importara restablecer, por medio de una sentencia judicial, una asignacin especial no imponible, de la que fueron privados por ley, lo que es claramente improcedente, y francamente inconstitucional;

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Fallo que acoge la demanda - 1994, en contra de la Corporacin Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta. El informe del recurso seala que como argumento para acoger la demanda se tuvo en consideracin que como se sealara por la Juez a quo en la sentencia recurrida, se estim que el pago de la asignacin no imponible establecida en el artculo 40 del decreto ley N 3.551 a los profesores demandantes, resultaba del todo procedente en atencin a que dicho beneficio no pudo ser dejado sin efecto por la voluntad unilateral del empleador, sobre todo cuando es un hecho pblico e indiscutido que los actores fueron traspasados al denominado sistema de educacin municipalizada por una decisin unilateral de autoridad, mediante el sistema de declaracin de vacancia de sus cargos, sin contar con la aprobacin de aquellos a quienes afectaba dicha medida, esto es, el cuerpo de profesores que, a la sazn, prestaba servicios como al Fisco de Chile a travs del Ministerio de Educacin. Por lo dems, al momento de realizarse el sealado traspaso de los profesores demandantes al sistema de educacin municipal, el convenio de traspaso y el decreto alcaldicio respectivo contemplaron el respeto de la antigedad y remuneraciones del personal afectado por dicha medida, cumplindose de esta manera con lo prescrito en el artculo cuarto, inciso segundo del Cdigo del Trabajo que garantiza los derecho de los trabajadores frente a modificaciones en el dominio, tenencia o administracin de la empresa respectiva. -1994, en contra de la Municipalidad de Chanco. 10.- Que no se ha establecido que los demandantes hicieran uso de la opcin contemplada en el artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 13.063 en cuanto a preferir la aplicacin del rgimen previsional y de remuneraciones de los empleados pblicos a que se encontraban afectos, y de acuerdo con lo pactado en sus respectivos contratos de trabajo quedaron afectos a las normas laborales existentes para el sector privado en esos rubros, sin embargo, conforme a las liquidaciones de remuneraciones anteriores y posteriores al traspaso, se advierte que se mantuvieron a los actores las condiciones de remuneraciones, incluyendo la asignacin del decreto ley N 3.551, evidenciando 24

en esta forma la voluntad de las partes de mantener las remuneraciones que perciban los trabajadores a la poca de sus traspasos. 11.- Que el sentenciador estima que los demandantes haban incorporado a su patrimonio respectivo el derecho a percibir la asignacin especial referida a la fecha del traspaso, y que este derecho aparece implcitamente reconocido en las liquidaciones de remuneraciones; afirma este convencimiento la circunstancia de que el traspaso de los establecimientos educacionales donde servan los actores, y la declaracin de vacancia de sus cargos como empleados pblicos, no fueron eventos deseados y consentidos por ellos, sino impuestos por el Estado, colocndolos en el imperativo de aceptar la contratacin como profesores de la Municipalidad mencionada o perder su trabajo y

consecuencialmente sus remuneraciones. 12.- Que, aplicando las normas sobre interpretacin de los contratos contenidas en el Ttulo XII del Libro IV del Cdigo Civil, se llega a igual conclusin porque de acuerdo con ellas, debe estarse en primer lugar a la intencin conocida de los contratantes ms que a lo literal de las palabras; esa intencin aparece clara en los actores en cuanto al derecho a seguir percibiendo el beneficio referido, y en lo que se refiere a las autoridades educacionales del Estado, su intencin no pudo haber sido, a juicio del sentenciador, desmejorar la situacin econmica de los funcionarios traspasados frente a la que tuvieron en la administracin pblica puesto que a estos ltimos les continu pagando este beneficio con los incrementos establecidos por la ley. 13.- Que, adems, si la intencin hubiera sido no pagar esta asignacin se habra expresado con toda precisin en los contratos de trabajo que, no obstante comprenderse en la suma estipulada como sueldo el beneficio del decreto ley N 3.551, ste no continuara pagndoseles en el futuro en los porcentajes determinados por las leyes Ns. 18.334y 18.461, ambas vigentes con anterioridad a la celebracin de los contratos de trabajo de los actores y, por tanto, incorporados a su patrimonio, por el solo hecho de ser ahora funcionarios municipalizados, al no establecerse as en forma explcita hay que concluir que el Estado y la Municipalidad de buena fe estimaron que el traspaso de los demandantes no significara para ellos detrimento econmico. 25

14.-

Que,

con

lo

precedentemente

razonado,

este

sentenciador ha llegado a la conclusin de que los demandantes gozaron y gozan del derecho de continuar percibiendo la asignacin especial tantas veces mencionada, en forma completa y permanente, desde la fecha de la municipalizacin, con los porcentajes y desde las datas indicadas por las leyes Ns. 18.134 y 18.416, conclusin sta que, adems, se encuentra acorde con elementales principios de justicia y equidad que no se pueden desconocer.. Fallo a favor de la demanda pero revocado por la Corte Suprema -1995, en contra de la Corporacin Municipal de Desarrollo de Antofagasta. 1) Que la asignacin establecida por el decreto ley N 3.551, de 1981, es por su naturaleza una remuneracin del sector pblico, que no pudo seguir aplicndose a los servicios traspasados desde ese sector a la Administracin Municipal, pues el artculo 15 de la ley N 18.196, vigente desde el 29 de diciembre de 1982, al sustituir el artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 1-3.063 de Interior, dispuso que ese personal se regir en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsin aplicables al sector privado, con lo cual se puso trmino al derecho que pudo corresponderle a los actores del proceso en que incide este recurso de queja; 2) Que, en todo caso, las posibles diferencias que pudieran haber existido en favor de los demandantes en ese proceso, derivadas del clculo de la asignacin mencionada por el perodo anterior al 29 de diciembre de 1992, fecha en que ces el derecho a continuar incrementndolos segn el rgimen del sector pblico, es lo cierto que entre dicha fecha y la notificacin de la demanda transcurri con exceso el plazo de cinco aos previsto en el artculo 2515 del Cdigo Civil para extinguir cualquiera accin que pudo corresponderles para cobrarlas; 3) Que la legislacin posterior a la fecha indicada 29 de diciembre de 1982, en la que cabe destacar las leyes Ns. 18.461, 18.602, 19.070 y 19.200, no innov en cuanto a la naturaleza de la asignacin de que se trate ni gener nuevos derechos a su respecto para los actores, pues reiter la norma ya existente de que tales servidores deben regirse por las leyes pertinentes 26

al sector privado Cdigo del Trabajo y Estatuto Docente y, en un caso, concedi un aumento de las subvenciones con la finalidad de que se otorgara un aumento de las remuneraciones de los docentes, las cuales, como se ha dicho, se han regido desde aquella fecha por la normativa del sector privado; Rechaza la demanda. Acoge la prescripcin extintiva de la accin. -1997, en contra de la Municipalidad e Constitucin. Los fundamentos, entre otros, para acoger la excepcin de prescripcin son los siguientes: 2 Que, el artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 1 3.063 del ao 1980 que dispona que el personal del servicio pblico traspasado a la Municipalidad poda optar por mantener el rgimen previsional a que se hallaban afectos, esto es, el correspondiente al sector pblico, sin embargo, el 29 de diciembre de 1982 se public en el Diario Oficial la ley N 18.196 que en su artculo 15 modifica sustancialmente dicho texto; 3 Que, la ley referida sustituy el citado artculo 4 por otra norma diferente que estableci que el personal perteneciente a los organismos del sector pblico que se hubieren traspasado a la administracin municipal y el que posteriormente se contrate no seran considerados dentro de la dotacin mxima fijada para el municipio respectivo; 4 Que, adems, la aludida ley establece que dicho personal se regir en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsin aplicables al sector privado y, prescribi que al personal traspasado no le sern aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rijan las remuneraciones del sector pblico; 5 Que, la legislacin a que se hace referencia en el motivo anterior tuvo un indubitable carcter obligatorio para las municipalidades como rganos de Estado, lo mismo que para los empleados pblicos traspasados a la administracin municipal atendido a que la ley obliga a todos los habitantes del pas; 6 Que, incuestionablemente, al tenor de los trminos perentorios de la nueva legislacin que ella estuvo destinada a privar al personal 27

traspasado de los beneficios que le favorecan como empleados pblicos y a otorgarles, a cambio, el estatuto de los empleados del sector privado; 11 Que, si fuera cierto que por las razones expuestas por el abogado de los actores en su referido alegato, el pretendido derecho que reclama se haba incorporado como derecho patrimonial antes de la dictacin de la ley N 18.196 de 29 de diciembre de 1982, dicha ley sera inconstitucional, pero este tribunal no puede dejar de aplicarla mientras no se declare su inconstitucionalidad en la forma que proceda; 12 Que, en lo que se refiere a la prescripcin, si bien es verdad que no cabe aplicar la norma del artculo del Cdigo del Trabajo, porque se refiere nicamente a los derechos regidos por dicho Cdigo, cuyo no es el caso, porque no es menos verdad que debe adaptarse la prescripcin ordinaria del artculo 2515 del Cdigo Civil, de cinco aos que se cuentan desde el momento que la obligacin se hizo exigible, como expresamente lo dice el artculo 2514, y tal exigibilidad se inicia en la fecha en que se debi haberse pagado la prestacin completa correspondiente la que requiere el transcurso de cinco aos, ya vencidos con exceso; Rechazo a la demanda -1997, en contra de la Municipalidad de los Vilos. 4. Que si bien el artculo 40 del decreto ley N 3.551, de 1981, estableci en favor de los dependientes del Ministerio de Educacin que indica una asignacin especial no imponible, el decreto ley N 3.063 y decreto con fuerza de ley N 1/3.063 dispuso el traspaso del personal y bienes de los establecimientos educacionales dependientes del Ministerio de Educacin a las Municipalidades, celebrndose al efecto los convenios respectivos, manteniendo el personal la remuneracin equivalente a la que tenan al momento del traspaso. Se estableci, adems, la posibilidad de optar por el antiguo sistema previsional o el nuevo, pero luego la ley N 18.196 dej sin efecto toda posibilidad de opcin y dispuso que el personal traspasado se regira por las normas laborales y previsionales del sector privado y que no le seran aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rijan las remuneraciones del sector pblico. 5. Que en atencin a las claras normas dispuestas por el legislador se puso trmino a cualquier posibilidad que permitiera, a los 28

trabajadores traspasados desde el Ministerio de Educacin a la dependencia de las Municipalidades, de mantenerse en el antiguo sistema previsional y de remuneraciones del sector pblico, entre ellas las que establecieron la asignacin especial del artculo 40 del decreto ley N 3.551. Lo razonado lleva a considerar que los magistrados de la instancia aplicaron correctamente las disposiciones legales sealadas como infringidas al rechazar la demanda y, en consecuencia, el recurso no puede prosperar.. Rechazo de la demanda: -1997, en contra de la Corporacin Municipal de Educacin de San Fernando, Undcimo: Que, por otra parte, es preciso considerar que el antes citado artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 1 3.060/80 fue sustituido por el artculo 15 de la ley N 18.196, que dispuso que el personal traspasado se rige exclusivamente por las normas del sector privado, tanto en lo laboral como en materia de remuneraciones, estableciendo expresamente que a este personal no le sern aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rijan las remuneraciones del sector pblico. El artculo segundo transitorio de la misma ley mantuvo, a favor de quienes hubieren ejercitado el derecho de opcin que contempla el inciso tercero del primitivo artculo 4, el derecho de conservar el rgimen previsional que hubiere escogido, esto es, el de continuar afiliados a la ex Caja Nacional de Empleados Pblicos y Periodistas, pero no el de regirse, en materia de remuneraciones, por las normas aplicables a los funcionarios pblicos. Duodcimo: Que, an cuando las liquidaciones de

remuneraciones aportadas por los demandantes acreditan que stos percibieron ciertas sumas de dinero a ttulo de asignacin del artculo 40 del decreto ley N 3.551, durante los meses que en cada caso se indican, esta circunstancia si bien pudo propender a conservar el monto que hasta entonces haban alcanzado sus respectivas remuneraciones no permite concluir que con ello incorporaran a sus patrimonios el derecho a continuar percibiendo en el futuro una asignacin no contemplada en su contratos y que, por su propia naturaleza, constituye una remuneracin del sector pblico, menos an con los aumentos porcentuales que estableci la ley N 18.461. 29

Decimotercero: Que los anteriores razonamientos conducirn a desestimar la demanda por no ser los actores beneficiarios de la asignacin que reclaman, lo que hace incompatible pronunciarse sobre la excepcin de prescripcin opuesta por la demandada. Rechazo a la demanda 1997, en contra de la Municipalidad de Antuco 3) Que efectivamente, en virtud del cambio de normativa producido por la ley N.18.196, a contar del 29 de diciembre de 1982, los actores quedaron regidos por el estatuto privado laboral, sin que se les pudiera aplicar, por expreso mandato de la ley, ninguna norma remuneracional propia del sector pblico lo que excluy la posibilidad de que se siguiera gozando de la asignacin de que se trata, en cuanto a los incrementos dispuestos para ella en el mbito del sector pblico. 4) Que fluye de lo expuesto que los actores carecen del derecho que reclaman, a contar de diciembre de 1982, por lo que su demanda debi rechazarse, lo que significa que la sentencia cuestionada al revocar la de primer grado y acoger dicho libelo, aplic incorrectamente el derecho, lo que da mrito para invalidarla.. Rechazo de la demanda -2001, en contra de Municipalidad de La Cisterna Sptimo: Que, a su vez, este precepto fue reemplazado por el artculo 15 de la Ley N 18.196, que prescriba: "El personal perteneciente al organismo o entidad del sector pblico que se haya traspasado o se traspase a la Administracin Municipal, y el que posteriormente se contrate para ese servicio por la Municipalidad, no ser considerado dentro de la dotacin fija para el municipio respectivo. Dicho personal se regira en todo por las normas laborales de remuneraciones y previsin aplicables al sector privado". "Al personal a que se refiere el inciso anterior, no le sern aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rijan las remuneraciones del sector pblico". De esta suerte, en lo que interesa a la materia del recurso, la norma transcrita de la Ley N 18.196 margin definitivamente a los personales traspasados a las Municipalidades, de las disposiciones actuales o futuras relativas a remuneraciones del sector pblico, lo que vino a ratificar posteriormente 30

el artculo 1 de la Ley N 18.602, de 1982, al prescribir que "Las relaciones laborales entre los empleadores y el personal docente... traspasado a las Municipalidades... se regirn por las normas del decreto ley N 2.200 de 1978 y sus disposiciones complementarias, en todo aquello que no est establecido en esta ley". En la normativa dictada especialmente respecto de los funcionarios docentes traspasados a los municipios no se contempl, pues, regla alguna referente a la asignacin del artculo 40 del decreto ley N 3.551, de 1981 y, por el contrario, el artculo 9 de la misma Ley N 18.602 declar que la relacin laboral de los docentes a que se refiere este Ttulo sera siempre de derecho privado y, salvo texto expreso legal, no sera aplicable al personal docente ninguna disposicin relativa a los funcionarios o empleados pblicos o municipales. Octavo: Que, finalmente, dicha Ley N 18.602, fue derogada por la Ley N 19.070 sobre Estatuto Docente, que regul, entre otros asuntos, la remuneracin bsica mnima nacional y asignaciones especiales que percibira el personal docente, estableciendo la aplicacin supletoria del Cdigo del Trabajo y sus normas complementarias para ese personal. Noveno: Que de las distintas normas relacionadas se desprende que los funcionarios fiscales traspasados a las Municipalidades quedaron sometidos en sus relaciones con el respectivo Municipio,

exclusivamente a las normas del sector privado, lo que excluye la posibilidad de que continuaran percibiendo la asignacin gradual establecida por el artculo 40 del decreto ley N 3.551, de 1981, en la medida que se trata de un estipendio propio y exclusivo del personal docente del sector pblico y que no se comprende en absoluto en el sistema remuneratorio aplicable a esos funcionarios en su nueva condicin jurdica. Dcimo: Que habida consideracin de la naturaleza de la aludida asignacin especial y analizado el rgimen de remuneraciones del personal docente traspasado a las Municipalidades, fuerza es concluir que la demandada en la especie no estuvo obligada a seguir pagndola a los actores, por la circunstancia que se hubiere pactado que los profesores seguiran percibiendo la remuneracin correspondiente al grado y cargo que desempeaban como funcionarios pblicos o que sta hubiese figurado como uno de los rubros de sus rentas. Porque, como se ha anotado, ellos dejaron de ser beneficiarios 31

legtimos de esa asignacin, al quedar completa y definitivamente marginados del sistema de remuneraciones del sector pblico. Undcimo: Que por iguales razones es dable sealar que la asignacin del artculo 40 del decreto ley N 3.551, de 1981, tampoco puede estimarse como validamente estipulada en el carcter de tal y de estipendio especfico en los contratos de trabajo celebrados por la Municipalidad de La Cisterna con los demandantes, desde el instante que las citadas disposiciones del artculo 15 de la Ley N 18.196, vedaban esa estipulacin y que por pertenecer estas normas al mbito del Derecho Pblico, no poda ignorarse ni vulnerarse, sin incurrir en objeto ilcito y viciar la clusula de nulidad, en los trminos de los artculos 10, 1462 y 1683 del Cdigo Civil. Duodcimo: Que de lo razonado precedentemente se colige que el nico alcance lcito que puede atribuirse a la forma en que se pactaron las remuneraciones por los actores con la demandada, consiste en entender que ese pago tuvo por finalidad impedir que ellos disminuyeran el monto de las rentas que perciban al pasar a depender de la Municipalidad, pero sin que ello importara mantener una asignacin que, por su naturaleza y por mandato explcito del legislador, era extraa al sistema de remuneraciones de los personales docentes traspasados a las Municipalidades. Decimotercero: Que todo lo anterior se sigue que los demandantes han carecido del derecho a seguir percibiendo la asignacin especial gradual del artculo 40 del decreto ley N 3.551 de 1981, la que tampoco pudieron estipular validamente con la Municipalidad demandada, lo que conduce a este Tribunal a decidir que ha existido una errnea aplicacin de la referida disposicin, lo que constituye la causal de casacin en el fondo esgrimida por la recurrente, por error de derecho en la determinacin de la naturaleza y beneficiarios de la asignacin de que ha tratado la causa, de modo que procede dar lugar al recurso en examen. Decimocuarto: Que, adems, cabe manifestar que la infraccin ya anotada va unida tambin al quebrantamiento de los artculos 35 y 47 del Estatuto Docente, por haberles dejado de aplicar a una situacin regulada por ellos, desde que, para los efectos de la renta de los docentes municipalizados, debe estarse a las sealadas disposiciones.. 32

Rechazo de la demanda -2001, en contra de Corporacin Municipal de Desarrollo Social de Pudahuel. 16.- Recurso de Casacin en el Fondo, Corte Suprema rol 4034-2001 (08/11/2001) 7) Que el artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 13.063 fue sustituido por el artculo 15 de la ley N 18.196 publicada en el Diario Oficial de 29 de diciembre de 1982, que establece: Al personal perteneciente al organismo o entidad del sector pblico que se haya traspasado o se traspase a la Administracin Municipal y el que posteriormente se contrate para ese servicio por la Municipalidad, no ser considerado dentro de la dotacin fijada para el municipio respectivo. Dicho personal se regir en todo por las normas laborales de remuneraciones y de previsin aplicables al sector privado. Al personal al que se refiere el inciso anterior no le sern aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rijan las remuneraciones del sector pblico. Los cargos que queden vacantes en el organismo del sector pblico por efecto del traspaso del personal se entendern suprimidos y, si dicha entidad tena fijada dotacin mxima de personal, sta quedar disminuida en el nmero de personas que se haya traspasado. 8) Que la norma transcrita ha tenido el efecto de marginar definitivamente al personal traspasado a las municipalidades, de las disposiciones actuales o futuras relativas a remuneraciones del sector pblico, lo que fue ratificado posteriormente por el artculo 1 de la ley N 18.602, de 1982, al prescribir, en sntesis, que las relaciones laborales entre los empleados y el personal docente traspasado a las municipalidades se regirn por las normas del decreto ley N 2.200 de 1978 y sus disposiciones complementarias, en todo aquello que no est establecido en la ley; 9) Que, la inclusin porcentual de parte de la asignacin de que se trata, vigente a la fecha de la celebracin de los contratos de trabajo de los actores, slo ha tenido por objeto impedir que los actores sufrieran, con motivo del 33

traspaso, una disminucin de su remuneracin mensual, y que perciban al momento de depender de la municipalidad; 10) Que corrobora las conclusiones arribadas en esta sentencia, la circunstancia que los actores hayan percibido por el lapso de 15 aos, sin reparo alguno, sus remuneraciones en la forma que ahora reclaman; 11) Que, en consecuencia, careciendo los actores del derecho a la asignacin que reclaman, la demanda interpuesta para obtener su pago, debe ser rechazada en todas sus partes; Rechazo de la demanda -2002, en contra del Alcalde de la Comuna de Nacimiento 15) Que, en cuanto a la infraccin del artculo 40 del decreto ley N 3.551, ya se explic que se trata de un estipendio propio del sector pblico, al que dejaron de pertenecer los recurrentes, en virtud de su traspaso, por ley, al sector municipal, a quienes, a mayor abundamiento y segn lo indican en su presentacin, se les declar vacantes los cargos que servan. Cabe manifestar que el fallo impugnado pasa revista a la normativa que reglament el traspaso, de donde qued sentado que los profesionales como los que han recurrido en estos autos, perdieron el derecho a gozar del sealado beneficio, y a travs de diversas normas legales, pasaron sucesivamente por diversos estados jurdicos hasta llegar a tener un Estatuto propio de los profesionales de la educacin, que regula la remuneracin que deben recibir as como sus asignaciones, estableciendo adems, la aplicacin supletoria del Cdigo del Trabajo y sus normas complementarias para dicho personal;

LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL RELATIVA A LA ASIGNACIN DEL ARTCULO 40 DEL DECRETO LEY N 3.551 El anlisis se refiere a la jurisprudencia administrativa de la Contralora General de la Repblica (CGR) contenida en el dictamen N 56.380 24

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El Dictamen se encuentra disponible en la pgina web de la Contralora General de la Repblica: http://www.contraloria.cl/LegisJuri/DictamenesGeneralesMunicipales.nsf/DetalleDictamen?OpenForm&UNID= 875B3360268409F0842571BD00522573 (Marzo, 2009).

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de fecha 11 de noviembre de 2004 25 y a la jurisprudencia de los tribunales de justicia 26 -en especial de la Corte Suprema- en relacin con esta asignacin. 1.-Jurisprudencia Administrativa La doctrina de la Contralora General de la Repblica, contenida en el mencionado dictamen se resume en lo siguiente: los docentes tuvieron derecho a impetrar ante la municipalidad la asignacin del art/40 del decreto ley N 3.551/80, slo hasta el 29/12/82, fecha de publicacin de la ley 18196, dado que a contar de esa data, el personal docente slo pudo percibir el beneficio econmico en cuestin, en la medida que lo hubiese pactado en el contrato de trabajo suscrito con el municipio y por los montos que all se hayan indicado, pues desde la vigencia de ley 18196, los servidores de los establecimientos traspasados se rigen en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsin del sector privado. (...) Si el beneficio estudiado fue estipulado en el contrato de trabajo de algn docente, el derecho a hacerlo exigible se encuentra actualmente prescrito, pues ha transcurrido en exceso el tiempo que tena para impetrar su pago, conforme el cdigo del trabajo. Finalmente, a contar del 1/7/91, fecha de vigencia de ley 19070, los profesionales de la educacin del sector municipal, slo tienen derecho a percibir aquellas asignaciones expresamente establecidas en el art/42 de dicho texto legal, entre las cuales no esta la del art/40 del decreto ley N 3.551/80. Por lo tanto: Universo de profesores La doctrina de la CGR relativa a la asignacin del artculo 40 del decreto ley N 3.551 reconoce el derecho de los profesores a impetrarla hasta la entrada en vigencia de la ley N 18.196, -29 de diciembre de 1982- puesto que considera que tal norma produce una modificacin absoluta de la relacin existente entre los profesores y los municipios: desde ese momento y hacia el futuro la relacin pas a ser de naturaleza privada, regida por las normas del Cdigo del Trabajo y por las normas posteriores aplicables a dicha relacin, en
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Este dictamen a su vez hace aplicacin de los dictmenes 4.900/86, 22.842/86, 37.106/88, 25.377/93 y 28.712/93 del mismo rgano contralor. Tomamos el ltimo de los dictmenes de la Contralora General de la Repblica por cuanto en l se resume la postura sostenida de este rgano respecto de este tema, la que a lo largo de los aos se ha mantenido invariable al respecto. 26 Es necesario hacer presente que la recopilacin de jurisprudencia efectuada se ha hecho mediante aportes que actores involucrados en el tema y a travs de las bases de datos de jurisprudencia. Ella en caso alguno es la totalidad de la jurisprudencia existente al respecto, dadas las limitaciones que existen por no existir una base de datos nica de jurisprudencia que contenga los pronunciamientos de todos los tribunales de la repblica.

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especial el estatuto administrativo incorporado a nuestro ordenamiento jurdico mediante la Ley N 18.602 y que luego fue reemplazado, en su totalidad, mediante la Ley N 19.070. Excepcin No obstante, reconoce que la asignacin pudo haber subsistido en la medida que ella hubiese sido pactada, es decir, que hubiese sido reconocida mediante un acuerdo de voluntades entre cada profesor y el municipio respectivo. Cambia la naturaleza jurdica de la asignacin De acuerdo a lo anterior, la naturaleza jurdica de la asignacin tantas veces mencionada vara a contar de la entrada en vigencia de la ley N 18.196 (29 de diciembre de 1982): sta, para los profesores traspasados a las municipalidades, deja de tener carcter legal y pasa a ser una estipulacin contractual, siendo su fuente el contrato de trabajo celebrado entre cada profesor y el municipio respectivo. Fecha definitiva de extensin, incluyendo la pactada An cuando se hubiese mantenido por este reconocimiento contractual que de ella se hubiese hecho, no puede seguir percibindose por los profesores, fundado en dos razones: primera, con la entrada en vigencia de la ley N 19.070 27 comenz a regir todo un nuevo rgimen remuneracional para los profesores establecindose que los profesores slo tenan derecho a percibir las asignaciones contenidas en su artculo 42 28 dentro de las cuales no se consider la asignacin del artculo 40 del decreto ley N 3.551; segunda, que an cuando la asignacin hubiese sido reconocida de manera contractual, tal derecho se encontraba prescrito por aplicacin de las normas de prescripcin de los derechos laborales contenidos en el Cdigo del Trabajo, dado que haba transcurrido en exceso el plazo de prescripcin establecido en dicho cuerpo legal.

Mediante el decreto con fuerza de ley N 1 del ao 1997 del Ministerio de Educacin se fij el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Ley N 19.070 que Aprob el Estatuto de los Profesionales de la Educacin, y de Las Leyes que la Complementan y Modifican. En dicho texto el primitivo artculo 42 pas a ser su artculo 47. El mencionado artculo 42 fue modificado por el artculo 1 N 25 de la Ley N 19.410 que lo sustituy. 28 El texto original de dicho artculo, en su inciso primero dispona: Los profesionales de la educacin del sector municipal gozarn de las siguientes asignaciones: de experiencia, de perfeccionamiento, de desempeo en condiciones difciles y de responsabilidad directiva y tcnico-pedaggica.

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2.- Jurisprudencia de la Corte Suprema -En relacin con la jurisprudencia de los tribunales de justicia anteriormente descrita, se puede sealar que la Corte Suprema ha seguido una lnea argumental similar a la de de la Contralora General de la Repblica tal como consta en fallo Rol 32643-1994, donde la Corte, claramente, fija su postura respecto de este tema. Igualmente, por la va del recurso de queja, 29 , la Corte Suprema en definitiva, revoca la sentencia de primera instancia que da lugar a la demanda; y conociendo otro recurso de casacin, esta vez en el fondo y en la forma 30 , la Corte Suprema desech ambos recursos, teniendo en consideracin en relacin con el fondo del asunto-: 15) Que, en cuanto a la infraccin del artculo 40 del decreto ley N 3.551, ya se explic que se trata de un estipendio propio del sector pblico, al que dejaron de pertenecer los recurrentes, en virtud de su traspaso, por ley, al sector municipal, a quienes, a mayor abundamiento y segn lo indican en su presentacin, se les declar vacantes los cargos que servan. Cabe manifestar que el fallo impugnado pasa revista a la normativa que reglament el traspaso, de donde qued sentado que los profesionales como los que han recurrido en estos autos, perdieron el derecho a gozar del sealado beneficio, y a travs de diversas normas legales, pasaron sucesivamente por diversos estados jurdicos hasta llegar a tener un Estatuto propio de los profesionales de la educacin, que regula la remuneracin que deben recibir as como sus asignaciones, estableciendo adems, la aplicacin supletoria del Cdigo del Trabajo y sus normas complementarias para dicho personal; -Sentencias a favor de las tesis de los profesores Cuando la Corte Suprema se ha pronunciado respecto del fondo del asunto ha seguido, uniformemente, la doctrina antes sealada, rechazndose, en definitiva, las demandas de los profesores. Excepcionalmente, existen algunos casos en que este tribunal por razones formales no ha acogido recursos de queja o casacin, y por
Este recurso fue presentado en contra de los Ministros de la Corte de Apelaciones de Antofagasta que confirm el fallo de primera instancia del Primer Juzgado del Trabajo de Antofagasta en la Causa Estay Daz Margarita y Otros con Corporacin Municipal de Desarrollo de Antofagasta. Corte Suprema Rol 5002 (11/07/1995). 30 Estos recursos se presentaron en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Concepcin que desech el recurso de Ilegalidad Municipal presentado en contra del Alcalde de la Comuna de Nacimiento. Corte Suprema Rol 2843-2001 (17/04/2002).
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tanto ha confirmado las sentencias de tribunales inferiores, que acogen las demandas de los profesores, reconocindoles su derecho a la asignacin. La Corte Suprema, en esta lnea, resolvi un recurso de queja desechndolo por considerar que no exista falta o abuso de parte de los sentenciadores de segunda instancia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta 31 -dejando firme por tanto lo resuelto por ellos- que confirmaba el fallo de primera instancia y que haba concedido la demanda. El informe presentado por los recurridos, quienes sealaban en l que para confirmar la sentencia del tribunal de primera instancia se tuvo en consideracin que como se sealara por la Juez a quo en la sentencia recurrida, se estim que el pago de la asignacin no imponible establecida en el artculo 40 del decreto ley N 3.551 a los profesores demandantes, resultaba del todo procedente en atencin a que dicho beneficio no pudo ser dejado sin efecto por la voluntad unilateral del empleador, sobre todo cuando es un hecho pblico e indiscutido que los actores fueron traspasados al denominado sistema de educacin municipalizada por una decisin unilateral de autoridad, mediante el sistema de declaracin de vacancia de sus cargos, sin contar con la aprobacin de aquellos a quienes afectaba dicha medida, esto es, el cuerpo de profesores que, a la sazn, prestaba servicios como al Fisco de Chile a travs del Ministerio de Educacin. Por lo dems, cabe hacer presente a US. Excma. que al momento de realizarse el sealado traspaso de los profesores demandantes al sistema de educacin municipal, el convenio de traspaso y el decreto alcaldicio respectivo contemplaron el respeto de la antigedad y remuneraciones del personal afectado por dicha medida, cumplindose de esta manera con lo prescrito en el artculo cuarto, inciso segundo del Cdigo del Trabajo que garantiza los derecho de los trabajadores frente a modificaciones en el dominio, tenencia o administracin de la empresa respectiva. Otros tribunales inferiores han acogido demandas

presentadas por los profesores (sin perjuicio de la Jurisprudencia de la Corte

Corte Suprema Rol 5282 (31/10/1994) caratulada Garca Seplveda y otros con Corporacin Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta. En este caso, al resolver respecto del recurso, la Corte Suprema no realiza un anlisis del fondo del asunto, como lo hizo en los otros casos a que se ha hecho referencia.

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Suprema) 32

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. As, por ejemplo, la Corte de Apelaciones de San Miguel acogi la

demanda de los profesores presentada en contra de la Municipalidad de La Cisterna fundado en lo siguiente: 1. Que, las personas que se individualizan a continuacin, revisten tambin la calidad de legtimos contradictores y titulares del derecho impetrado en su libelo, por cuanto con los documentos solicitados por esta Corte () que han sido proporcionados por la propia demandada, ha quedado establecido que estos demandantes fueron contratados como docentes por la Municipalidad de La Cisterna, habiendo sido traspasados desde el Ministerio de Educacin, conservando -segn estipulacin del respectivo contrato- las remuneraciones correspondientes al grado y cargo que desempeaban como funcionarios pblicos al momento del traspaso.. -En otro fallo favorable en primera instancia, el Segundo Juzgado de Letras de San Miguel 34 sostuvo que: Que () los demandantes () haban incorporado a sus respectivos patrimonios el derecho a percibir la asignacin especial referida a la fecha del traspaso y que este derecho fue reconocido explcitamente en los contratos de trabajo celebrados con la demandada. Que el artculo 15 invocado por la demandada, no obsta a la conclusin antedicha, dado que mantiene su vigencia en cuanto al sistema general previsional y de remuneraciones para los demandantes pero, con excepcin del derecho de aquellos para continuar percibiendo la asignacin especial mencionada, en los trminos de las leyes N 18.134 y 18.461. () Agrega este fallo Que a la misma conclusin anterior se arriba aplicando las normas sobre interpretacin de los contratos contenidas en nuestro Cdigo Civil, puesto que, de acuerdo a ellas, en caso de duda debe
Se tienen antecedentes, adems, de dos fallos de primera instancia: uno del Tercer Juzgado Laboral de Santiago en que la asignacin del artculo 40 del decreto ley N 3.551 se estaba pagando y se dej de pagar a contar del 1 de julio de 1991 por la entrada en vigencia de la ley N 19.070. en este caso se acogi la demanda de los profesores y se orden que se deba seguir pagando dicha asignacin. El segundo es un fallo de primera instancia del Juzgado de Letras de San Bernardo en que se acoge parcialmente la excepcin de prescripcin de la obligacin de pago de la asignacin y, por tanto, se da lugar en lo prescrito a la demanda, disponiendo que se debe pagar retroactivamente todo lo que no se encuentre prescrito y hacia el futuro se debe seguir pagando este beneficio. 33 Dado que no se tienen antecedentes de la situacin posterior de estos procedimientos judiciales, no es posible determinar si las tesis planteadas en estos fallos posteriormente fue o no acogida por la Corte Suprema o bien, siguiendo su lnea tradicional procedi a declarar extinguido el derecho a la mencionada asignacin. 34 Caratulado Meyes Ordenes, Daniel y otros; con Municipalidad de La Cisterna Rol 2024. Es necesario eso s hacer presente que luego este fallo fue revocado por la Corte Suprema.
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estarse, en primer lugar, a la intencin conocida de los contratantes ms que a lo literal de las palabras de que se haya servido. Esa intencin en cuanto a seguir gozando del derecho dubitado por parte de los demandantes aparece clara. En cuanto a las autoridades educacionales del Estado, estas no pudieron tener la intencin de desmejorar la situacin econmica de los profesores municipalizados frente a los que mantuvo en la administracin pblica, ya que a estos ltimos se les continu pagando este beneficio con el incremento determinado por la ley. -En otro fallo favorable 35 , la Corte de Apelaciones de Concepcin sostuvo, dando la razn a los profesores, que respecto de los dems actores, al haberse convenido en sus respectivos contratos de trabajo -clusula quinta- que tendran derecho a una remuneracin determinada (expresada en el equivalente a un grado de la Escala nica de Sueldos del Sector Pblico) ms las asignaciones legales pertinentes, es indudable que tienen derecho a la asignacin que reclaman con ms los incrementos que en virtud de las leyes ya mencionadas se fueron generando hasta el Ao 1988. El hecho de que con posterioridad a la celebracin de sus contratos se hubiere dictado la ley N 18.196 de Fecha29 de diciembre de 1982, que en su artculo 15 sustituy el artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 1 3.063 y estableci que al personal traspasado no le sern aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rija las remuneraciones del sector pblico, no puede afectar los contratos de trabajo vigentes a esa fecha, pues respecto de los derechos de que ellos deriven las Partes tienen un derecho de propiedad que se encuentra amparado por el artculo 19 N 24 de la Constitucin Poltica del Estado. No debe olvidarse, por otra parte, lo dispuesto en el artculo 22 de la ley sobre efecto retroactivo de las leyes que incorpora a los respectivos contratos las leyes vigentes al tiempo de su celebracin. Que as las cosas, es evidente que la Municipalidad de Antuco al negarse a pagar el incremento de la asignacin reclamada ha incumplido con los contratos de trabajo de todos los actores, con las excepciones indicadas en el fundamento sexto;.

Juan Zambrano Cartes; Silvia Velsquez Herrera; Mirta Flores Flores; Francisco Segundo Arvalo San Martn; Miguel Luis Betancur Betancur; con Ilustre Municipalidad de Antuco, rol Corte de Apelaciones de Concepcin 61-1995.

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-Tambin la Corte de Apelaciones de San Miguel 36 sostuvo Que, aun cuando la asignacin dispuesta en el decreto ley N 3.551 sea, por su naturaleza, una remuneracin del sector pblico, ello no es bice -y no lo fue en la realidad contractual de este caso- para que los contratantes, en ejercicio de la autonoma y libertad de que gozan, estipulen el pago de dicha prestacin, procediendo la continuacin de su pago a quienes, como los actores, pasaron del sector privado al sector pblico, con el mismo status anterior en cuanto al rgimen previsional y de remuneraciones, estando stas integradas por la asignacin en comento.() En todo caso, como ya se indic en el considerando anterior, la Municipalidad demandada expres su voluntad de continuar manteniendo el sistema de remuneraciones anterior a los docentes, segn aparece del tenor de los contratos, los cuales, de conformidad al Cdigo Civil constituyen ley para los contratantes. Que, no resulta admisible invocar la ley N 18.196, para lesionar derechos adquiridos de los trabajadores, en atencin al carcter tuitivo del ordenamiento jurdico laboral y a la circunstancia de que, frente a conflictos interpretativos, la doctrina especializada hace primar el principio pro operario.. -Finalmente en un informe de los Ministros de la Corte de Apelaciones de Talca frente a un recurso de queja 37 sealaron que: los demandantes haban incorporado a su patrimonio respectivo el derecho a percibir la asignacin especial referida a la fecha del traspaso, y que este derecho aparece implcitamente reconocido en las liquidaciones de remuneraciones; afirma este convencimiento la circunstancia de que el traspaso de los establecimientos educacionales donde servan los actores, y la declaracin de vacancia de sus cargos como empleados pblicos, no fueron eventos deseados y consentidos por ellos, sino impuestos por el Estado, colocndolos en el imperativo de aceptar la contratacin como profesores de la Municipalidad mencionada o perder su trabajo y consecuencialmente sus remuneraciones. () - Que, adems, si la intencin hubiera sido no pagar esta asignacin se habra expresado con toda precisin en los contratos de trabajo
Santirano y Otros con Municipalidad de La Cisterna, Rol 170-1993. Interpuesto en la causa Graciela Alvear Bustos; con I. Municipalidad de Chanco Rol Corte Suprema 20501994.
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que, no obstante comprenderse en la suma estipulada como sueldo el beneficio del decreto ley N 3.551, ste no continuara pagndoseles en el futuro en los porcentajes determinados por las leyes Ns. 18.334 y 18.461, ambas vigentes con anterioridad a la celebracin de los contratos de trabajo de los actores y, por tanto, incorporados a su patrimonio, por el solo hecho de ser ahora funcionarios municipalizados, al no establecerse as en forma explcita hay que concluir que el Estado y la Municipalidad de buena fe estimaron que el traspaso de los demandantes no significara para ellos detrimento econmico. -Que, con lo precedentemente razonado, este sentenciador ha llegado a la conclusin de que los demandantes gozaron y gozan del derecho de continuar percibiendo la asignacin especial tantas veces mencionada, en forma completa y permanente, desde la fecha de la municipalizacin, con los porcentajes y desde las datas indicadas por las leyes Ns. 18.134 y 18.416, conclusin sta que, adems, se encuentra acorde con elementales principios de justicia y equidad que no se pueden desconocer..

A 3.- ANLISIS DE LOS ANTECEDENTES DE DERECHO La Comisin, luego de recibido los concluyentes

antecedentes de derecho, -tanto los aportados por la Contralora General de la Repblica como por fallos de los tribunales de justicia-, estim del todo conveniente efectuar un anlisis de los mismos tendiente a tener la mayor claridad sobre el marco legal referencial de la llamada deuda histrica con el Magisterio. En este sentido, la Contralora General de la Repblica y la Corte Suprema, han sostenido que a los profesores traspasados no les correspondi el pago de la asignacin contenida en el artculo 40 del decreto ley N 3.551, dado que el vnculo que los uni a las municipalidades a partir de ese momento, es de naturaleza privada y regido de acuerdo a las normas del Cdigo del Trabajo. Refuerza lo anterior, el que algunos tribunales han reconocido tal derecho fundado no ya en ser un derecho de carcter legal sino ms bien en un derecho de carcter contractual, por estar contenido en los

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contratos de trabajo celebrados con las municipalidades, razn por la cual tal asignacin se mantuvo en el tiempo. 1.AL TENOR DE LA JURISPRUDENCIA

ADMINISTRATIVA DICTADA POR LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA De todo lo sealado se puede establecer, como primeras conclusiones las siguientes:

1.- La asignacin para el personal docente establecida en el artculo 40 del decreto ley N 3.551 estableca como requisitos para su pago que los docentes fueran dependientes del Ministerio de Educacin y que, adems estuvieran sujetos a las normas del Estatuto Docente contenido en el decreto ley N 2.327, vigente a esa fecha. 2.- Producto del traspaso de servicios desde el Ministerio de Educacin a las municipalidades, la calidad de los profesores traspasados dej de ser la de funcionarios pblicos y, adems, dejaron de regirse por las normas del mencionado Estatuto Docente, pasando a regularse su relacin con los municipios a travs de las normas del Cdigo del Trabajo; en otras palabras, pas a ser una relacin de Derecho Privado. 3.- Por lo anterior, el derecho de los profesores a percibir la mencionada asignacin desapareci, puesto que desaparecieron los supuestos que hacan procedente su pago; esto es, la calidad de dependientes del Ministerio de Educacin y el regirse por el mencionado Estatuto Docente. 4.- No obstante, en una primera etapa de traspasos -hasta el 29 de diciembre de 1982- los profesores podan optar por mantener su rgimen previsional y remuneracional que como funcionarios pblicos hasta ese momento gozaban. Con esto, un cierto grupo de profesores, pudo mantener su remuneracin la que inclua la mencionada asignacin. En todo caso, la naturaleza de la misma dej de ser de carcter legal, pasando a ser de naturaleza contractual, dado que las relaciones entre los profesores y los municipios se regan por las normas del Cdigo del Trabajo.

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5.- Con la entrada en vigencia de la ley N 18.196, de 29 de diciembre de 1982, se elimin la opcin antes mencionada, dejando como nica posibilidad la aplicacin de las normas laborales del sector privado, con lo que con posterioridad a ese momento, los profesores no pudieron mantener su rgimen remuneracional. Adicionalmente, este cuerpo legal reforz la idea que la relacin profesores-municipios era una relacin de derecho privado al sealar que a los primeros no se les aplicaba ningn beneficio del sector pblico vigente o futuro, lo que es ratificado con la entrada en vigencia de la ley N 18.602, de 1987, que estableci un nuevo estatuto administrativo. 2.AL TENOR DEL ANLISIS DE LA LNEA

JURISPRUDENCIAL DE LOS FALLOS De los fallos encontrados se puede establecer como lnea jurisprudencial de la Corte Suprema la siguiente: 1.- La asignacin no imponible establecida en el artculo 40 del decreto ley N 3.551, es un beneficio propio del sector pblico, por lo cual es necesario tener calidad de funcionario pblico para poder obtenerla. 2.- Los profesores, por el hecho del traspaso desde el Ministerio de Educacin a las municipalidades perdieron la calidad de funcionarios pblicos, con lo que perdieron el derecho a la asignacin no imponible. 3.- Si bien al momento del traspaso se entreg la opcin a los profesores de seguir bajo el rgimen previsional del sector pblico, esa opcin se elimin al entrar en vigencia la ley N 18.196, de 29 de diciembre de 1982, que, a travs de su artculo 15 modific el artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 13.063 estableciendo que el rgimen aplicable a las relaciones laborales existentes entre ellos y las municipalidades era la del sector privado, no sindoles aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rijan las remuneraciones del sector pblico 4.- Otros tribunales distintos de la Corte Suprema, han sostenido una tesis diversa. Ellos sealan que la mencionada asignacin se habra incorporado al patrimonio de los profesores teniendo, por tanto, un derecho a percibirla. Esta incorporacin, en todo caso, se habra producido por habrselas reconocido en los contratos de trabajo celebrados entre los profesores y las 44

municipalidades a raz de los traspasos. Por tanto -de todas formas- se habra producido un cambio en su naturaleza jurdica desde una asignacin de carcter legal a una de carcter contractual. En sta lnea, una tesis que abona la anterior, sostiene que, pese al traspaso, la naturaleza de la funcin ejercida no se vio modificada, esto es, los profesores siguieron realizando las mismas funciones que hasta antes del momento del traspaso. As, lo que ocurri fue simplemente un cambio del ente administrativo encargado de la satisfaccin de la necesidad pblica (educacin) y no de la naturaleza del vnculo entre los profesores y tal rgano.

A 4.-ANTECEDENTES DE HECHO EL TRABAJO DE LA COMISIN El primer trabajo de la Comisin se centr en reunir la mayor cantidad de antecedentes para efectuar un diagnstico de la situacin, particularmente, en tener claridad, dentro de lo posible, respecto de interrogantes como, por una parte, cul es el origen de la llamada deuda histrica con el magisterio, cules son los profesores afectados, cmo estimarla, cul es su monto, cul ha sido la posicin adoptada por los organismos del Estado, y por otra parte, dilucidar si es jurdicamente procedente, o, en su caso, inviable pero de justicia repararla, y, en consecuencia, es posible compensarla?, de qu manera y a qu costos, respuestas todas que la Comisin abord a lo largo de este informe.

-ORIGEN DE LA DEUDA Y SU EVOLUCIN EN EL TIEMPO La llamada deuda histrica, tiene su gnesis en dos hechos: 1) La asignacin no imponible establecida en el artculo 40 del decreto ley N 3.551 de 1980 38 , para las remuneraciones del personal docente del Ministerio de Educacin;
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ARTICULO 40.- Establcese, a contar del 1 de Enero de 1981, para el personal docente dependiente del Ministerio de Educacin Pblica, regido por el decreto ley N 2.327, de 1978, una asignacin especial no imponible, de los porcentajes que se indican segn sea el escalafn, que se aplicar sobre el sueldo base del grado, la asignacin docente y las asignaciones del decreto ley N 2.411, de 1978 que correspondan al interesado: Educacin Pre-Bsica, General Bsica, Especial o Diferencial y Media Docentes Superiores y Docentes propiamente tales 90% Personal no titulado 50%

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2) La interrupcin del pago de la asignacin en el marco del proceso de traspaso de la administracin de los establecimientos desde el Ministerio de Educacin a las municipalidades y corporaciones. 1.-La asignacin -El decreto ley N 3.551, publicado el 2 de enero 1980, dispuso un rgimen de remuneraciones para el sector pblico, con aumentos desde el 20% hasta un 95%, a raz del grave deterioro que haban sufrido en los aos 70. -En su artculo 40 estableci una asignacin especial no imponible para el personal docente dependiente del Ministerio de Educacin, segn el escalafn. -Para los docentes titulados signific un 90% del sueldo base, de la asignacin profesional docente y las asignaciones del decreto ley 2.411, de 1978 que correspondan; y para los docentes no titulados un 50% de iguales tems. El pago de esta asignacin deba ser cumplido gradualmente entre 1981 y 1984 39 , segn porcentajes. Tabla 1. Asignacin decreto ley N 3.551 Personal Docente Ao % pago de la Asignacin decreto ley N asignacin 3.551 Personal docente Titulado (90%) 1981 10% 9% 1982 25% 18% 1983 50% 45% 1984 100% 90%

Personal Docente No titulado (50%) 5% 12,5% 25% 50%

-El pago de esta asignacin deba ser cumplido gradualmente entre 1981 y 1984, segn porcentajes. Estos plazos y porcentajes fueron modificados mediante las leyes N 18.134, de junio de 1982 y N 18.641, de agosto de 1987, que modificaron las bases tributables pero no alteraron el origen y el destino de la asignacin

El monto de la asignacin que este artculo concede al personal docente, se reducir, en los aos 1981 a 1984 en el mismo porcentaje en que deba disminuirse, por aplicacin del artculo 37, la asignacin que concede el artculo 36 al personal no docente del Ministerio de Educacin Pblica afecto a la Escala nica de Sueldos. Dicha reduccin se eliminar en la misma medida en que lo sea la reduccin de la asignacin del mencionado artculo 36. 39 Estos plazos y porcentajes fueron modificados mediante las leyes N 18.134, de 1982 y N 18.641, de 1987 pero no alteraron el origen de las citadas asignaciones y la legitimidad de sus destinos.

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-El aumento se pag en enero de 1981 a todo el personal docente dependiente del Ministerio de Educacin. 2.- La interrupcin del pago -A contar de febrero de 1981, el Ministerio de Educacin inicia el traspaso de los establecimientos educacionales al sector municipal. -A medida que el Gobierno de la poca traspasaba la administracin de los establecimientos educacionales a los municipios, stos dejaban de considerar la citada asignacin en las remuneraciones

correspondientes al personal docente. -En los hechos, signific que un profesor del Ministerio de Educacin perda la asignacin concedida mediante el decreto ley N 3.551 (ao 1981), al momento de ser traspasado a la administracin municipal. -La misma situacin aconteci con los docentes de los establecimientos de educacin media tcnico profesional transferidos a las corporaciones educacionales por efecto de la aplicacin del decreto ley N 3.166, de febrero de 1980.

-LOS ACTORES INVOLUCRADOS Y PRINCIPALES HITOS

1.-El fundamento jurdico de los municipios para no pagar Las municipalidades interrumpieron el pago en virtud de lo prescrito en el decreto con fuerza de ley N 1-3063, de 13 de junio de1980 40 , que estableci en su artculo 4, que el personal del sector pblico que fuera traspasado a la administracin municipal se regir en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsin aplicables al sector privado, de manera que su nuevo vnculo laboral se estructur en base al Cdigo del Trabajo, donde no tena cabida la asignacin que corresponda a los funcionarios pblicos.

El decreto con fuerza de ley N 1-3.063, 13 de junio de 1980, reglamenta el traspaso de servicios del sector pblico y su consecuente transferencia de activos, recursos financieros, recursos humanos y normas de administracin financiera.

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Comparecencia en la Comisin del seor Raciel Medina, director de Educacin de la Asociacin Chilena de Municipalidades Seal que de acuerdo al anlisis de los antecedentes que obran en poder de la Asociacin, la deuda histrica se origin en 1980, cuando se emite el decreto que estableci un reajuste, de manera parcial, para diversos funcionarios pblicos, incluidos los docentes, posterior a la decisin explcita de municipalizar la educacin, que fue en 1979. El reajuste que genera la deuda histrica (90% en el caso de los docentes titulados y 50 % para los no titulados) es posterior, pues quien lo gener saba que no tendra que administrar dicho reajuste. Agrega que algunos profesores recibieron el reajuste, y que al generarse la municipalizacin de la Educacin se congel dicho pago. Record que un dictamen de la Contralora, de 1982, estableca que estos docentes no tenan derecho a este reajuste, producto de que haban cambiado el vnculo laboral, pasando a ser funcionarios pblicos, dependiendo del Cdigo Laboral en su momento para pasar, desde 1990, al Estatuto Docente. Por ese cambio, los dictmenes de Contralora se referan a que los docentes no tenan derecho al reajuste. En los juicios entablados se ha dado una jurisprudencia dismil, ya que la justicia ha determinado que muchos municipios no deben cancelar la deuda histrica, y sin embargo, ms de 20 de ellos se han visto obligados a cancelar o negociar, lo que ha ocasionado que muchas comunas se hayan endeudado y enajenado su patrimonio municipal para pagar. 2.- El Colegio de Profesores La situacin de interrupcin y no pago de la asignacin llev a muchos docentes a recurrir a los Tribunales de Justicia, con el propsito de demandar al Estado una indemnizacin compensatoria 41 . Los resultados de los juicios de los afectados ante las municipalidades han sido dismiles. Pero en
De acuerdo con el Colegio de Profesores, ms de 120 municipios han sido demandados y 5 causas se han ganado en la Corte Suprema. Sin embargo, no fue posible obtener la nmina solicitada para apreciar qu municipios fueron demandados, qu sentencias han sido ejecutoriadas y en qu medida se han implementado las que han sido a favor. Ver http://200.27.90.155/images/stories/Archivos/Deuda_Historica.pdf
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general, no han sido satisfactorios para los docentes. Asimismo, el Colegio de Profesores en representacin de 56.388 docentes ha interpuesto dos demandas ante el Fisco en los aos 2000 y 2003. Estas demandas se encuentran an abiertas y sin fallo definitivo. Audiencia pblica 42 La Comisin realiz una audiencia con las siguientes personas y organizaciones: en representacin del Colegio de Profesores de Chile A. G., las seoras Carmen Arratia, Provincia de Malleco, comuna de Angol; Nlida Contreras, presidenta comunal de la Florida; Patricia Garca, presidenta regional del Bobo; Marcela Olivos, primera vicepresidenta de la Confesitep, y Mara Rojas, de Rengo; y los seores Carlos Daz, presidente del Sindicato N 1 de Educacin, de La Florida; Jaime Gajardo, presidente nacional; Gastn Hidalgo, director regional de Valparaso, y Pedro Lizana, presidente Provincial Colchagua. -Seor Jaime Gajardo, Presidente Nacional del Colegio de Profesores Manifest que, en primer lugar, resultaba fundamental asumir el menoscabo sistemtico al que haban sido sometidos los docentes por largos aos. Record los hechos y antecedentes que dieron origen a la creacin de la Comisin Especial de Deudas Histricas de la Cmara de Diputados, entre los cuales destaca la importancia de que por primera vez el Gobierno reconoce la deuda, ya que as est expresado en el protocolo y afirmado en la prensa, establecindose una agenda y reconociendo amplios sectores que se debe pagar esta deuda. En cuanto a las condiciones en que se gener la deuda histrica, tanto desde un punto de vista legal como econmico y social, seal que pone de relieve las relaciones de discriminacin, menoscabo y desvalorizacin de la actividad docente en nuestro pas, que ha existido entre el Estado y el magisterio en los ltimos treinta aos. Agrega que la deuda histrica es parte de un proceso paulatino de deterioro a las condiciones de ejercicio de la profesin
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El 19 de enero de 2009, en el Saln de Honor del Congreso Nacional, Sede Santiago.

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docente en el sector pblico, a partir de la aplicacin de una legislacin laboral que les priv de su condicin de funcionarios pblicos y, por tanto, signific una merma en la estabilidad de sus empleos, la disminucin de sus haberes, antes correspondientes a la Escala nica de Sueldos, la consiguiente extincin de la asignacin profesional y la supresin de su anterior carrera funcionaria, las horas de ctedra y su traspaso masivo a las municipalidades y al nuevo sistema previsional administrado por las AFP, deteriorndose sus pensiones en relacin a las obtenidas antes en el INP como funcionarios pblicos. Asimismo, los beneficios econmicos que significaba el artculo 40 del decreto ley N 3.551, que contena una escala donde se expresa que un 25% se pagaba hasta 1984, un 50% en 1985, un 75% en 1986 y 100% en 1987. Aade que slo algunos profesores alcanzaron a recibir la primera parte, del 25%, ya que los dems docentes ya haban sido traspasados a los municipios. Precis que se trata de una ley vigente, ya que en las liquidaciones que se les paga a otros funcionarios pblicos dice: ley N 3.551, equis valor. Fundament el reclamo por los montos involucrados en la deuda histrica a travs de las siguientes normas constitucionales y legales: -Artculo 19, N 2 de la Constitucin Poltica de la Repblica (CPR), que consagra la igualdad ante la ley, ya que se habran establecido diferencias arbitrarias en perjuicio de los docentes, debido a la incongruencia existente entre el decreto con fuerza de ley N 1-3063, de 1980, y el artculo 40, del decreto ley N 3.551, de enero de 1981. -Artculo 19, N 24 CPR, que asegura el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales. Agrega que en juicios fallados a favor de profesores sobre esta materia, se reconoce el derecho de propiedad adquirido por los docentes sobre la bonificacin del artculo 40 del decreto ley N 3.551, a partir del momento en que se comenz a pagar, es decir, enero de 1981. Aade que no se ha dictado ninguna ley especial que autorice la expropiacin de la bonificacin del artculo 40.

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Seal que los primeros intentos por la reparacin de la deuda histrica, a travs de juicios llevados en contra de los municipios, fue un camino fracasado, ya que para poder recibir algo se renunci a parte sustancial de los montos establecidos, adems de la falta de recursos de los municipios. Manifest que un segundo intento fue demandar al Estado, en un juicio de dcadas en que no se ha podido avanzar. Ante esto, atendido el hecho del no pago de la deuda histrica, y por la importancia y envergadura de los derechos comprometidos que afectan a la generalidad del gremio, se ha venido impulsando por el Colegio de Profesores una serie de acciones tendientes a obtener una solucin global y poltica de este problema. -Proposicin del Colegio de Profesores La propuesta actual del Colegio se traduce en el pago de una suma alzada a cada docente a ttulo de reparacin y por el mejoramiento previsional, que les permita incrementar sus exiguas pensiones de jubilacin. Seala que los afectados alcanzaran a 61.353 docentes de enseanza bsica, y 31.736 de enseanza media, lo que en total sera: 93.089 docentes. Por otra parte, la prdida para los docentes alcanza alrededor del 30% de sus sueldos, lo que a travs de la constatacin emprica de las remuneraciones actuales en algunas comunas del pas, llevara a una suma aproximada promedio de $ 231.000 mensuales que han dejado de percibir los afectados. Si se calcula este dao mensual por el total de meses del ao, el resultado es que cada maestro ha dejado de percibir $ 74.844.000 desde febrero de 1981 a enero de 2008, lo que multiplicado por los 93.089 profesores permite llegar a la conclusin de que el dao patrimonial infligido a los maestros y sus familias se acerca a los 14.000 millones de dlares. Concluy sealando que, an cuando resulta legtimo reclamar esa cifra, el objetivo del gremio es llegar a una negociacin con las 51

autoridades del pas para compensar el dao patrimonial individual y colectivo causado, contemplando a lo menos, como una reparacin digna, una bonificacin pareja para todos y un reajuste para activos y pasivos, estableciendo una pensin mnima docente que permita jubilaciones dignas. -Seor Pedro Pablo Lizana, Presidente del Colegio de Profesores de la provincia de Colchagua Agreg una serie de propuestas emanadas de la asamblea provincial del Colegio de Profesores de Colchagua, entre las cuales destac el que la deuda sea considerada heredable; que se considere tambin a los profesores y profesoras que pertenecen a los establecimientos educacionales regidos por el decreto ley N 3.166; que la asignacin sea entregada tambin a los profesores con enfermedades catastrficas que no la percibieron; que se amplen los beneficios del artculo 40 del decreto ley N 3.551 a los profesores y profesoras exonerados polticos, y que se incluya en la asignacin a los profesores sin titulo. -Seora Marcela Olivos, Primera vicepresidente de la Confederacin de Federaciones de Sindicatos de Trabajadores de la Enseanza Media, Tcnica y Profesional, Confesitep Record que el decreto ley N 3.166, de 1980, facult al Ministerio de Educacin para hacer entrega de la administracin de los inmuebles y el uso y goce de los bienes muebles de los liceos tcnicos profesionales a instituciones del sector pblico o a personas jurdicas de derecho privado que no persigan fines de lucro, crendose as las corporaciones y/o fundaciones por las principales asociaciones gremiales empresariales. Agreg que a contar de 1980 tambin se traspasa a las universidades estatales como la UMCE, la Usach y la UTEM, y ltimamente a otras corporaciones de carcter social o confesional como Fupec y Romanos XII. Manifest que a partir de 1981 y hasta diciembre de 1996 se materializaron los traspasos de los 70 mejores establecimientos educacionales tcnico-profesionales, en todas sus reas, a las nuevas administraciones creadas especialmente para esos efectos, cesando en sus cargos los trabajadores, docentes y asistentes, recibiendo el desahucio que tenan en las respectivas cajas 52

provisionales, y en el caso de los que no tenan antigedad, recibieron seis meses de sueldo a modo de indemnizacin, obligndose incluso a otros a jubilar con 20 aos de servicio. Estim que deba establecerse una reparacin para los trabajadores directamente afectados y al Magisterio y asistentes de la educacin en general, a travs de un incremento real de remuneraciones que se haga cargo de los dineros que no se percibieron, al igual que un aumento de las pensiones para los trabajadores del sector.

3.- La posicin del Ejecutivo Oficio de 2006 de los Ministros de Interior, Educacin y Hacienda en respuesta a los proyectos de acuerdo Ns 19 y 86 de la Cmara de Diputados 43 En este documento el Ejecutivo sostuvo lo siguiente: El personal traspasado a la administracin municipal pasa en virtud del artculo 15 de la ley N 18.196 que sustituye el artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 13063 (I) de 1980 a regirse en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsin aplicables al sector privado. Agrega el inciso siguiente del citado artculo 4 que a dicho personal no le ser aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rijan las remuneraciones del sector pblico. Derivado de lo anterior, la asignacin que se reclama fue derogada respecto del personal docente traspasado a la administracin municipal, por lo que no existe obligacin de pago alguna a su respecto desde el ao 1982.. Luego, el Oficio agrega que Corrobora lo anterior, tanto en el hecho como en el derecho, la dictacin de la ley N 18.461, que modific el decreto ley N 3.551 antes citado, en cuanto a los porcentajes mximos de gasto en personal y plazos aplicables a la concesin de la asignacin que establece dicho decreto ley, sealndose en su mensaje y en el informe tcnico correspondiente, que esta asignacin slo beneficiaba al personal de la Administracin Civil del Estado.
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Ord. N 1193 de 15 de noviembre de 2006.

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Respecto del personal docente municipalizado, tal beneficio no era incluido en sus remuneraciones, por lo que la misma ley N 18.461 en su artculo 3 dispuso un reajuste de un 17,32% de las subvenciones educacionales, estableciendo que tales recursos deban ser destinados por las municipalidades, respecto de los establecimientos que administran directamente o por intermedio de personas jurdicas sin fines de lucro, a aumentar las remuneraciones de su personal, debiendo informar de ello al Ministerio de Educacin..

Comparecencia en la Comisin del Subsecretario de Educacin, seor Cristin Martnez Indic que las demandas de los profesores deban resolverse en el plano judicial, donde se haban rechazado la mayora de los planteamientos y se haban aceptado otros, por lo que no exista uniformidad jurisprudencial. Manifest que la posicin del Ejecutivo se haba expresado en el oficio N 1.159, de 15 de noviembre de 2006, enviado al Presidente del Senado, en que se sealaba que para el Ministerio de Educacin el tema estaba absolutamente zanjado, por lo cual no exista obligacin respecto de la materia a que se refera el artculo 40, del decreto ley N 3.551, de 1981. Explic ello estaba dado fundamentalmente por el artculo 15 de la ley N 18.196, que sustituy el artculo 4, del decreto con fuerza de ley N 13.063, que establece que los profesores estarn regidos por normas laborales y previsionales del sector privado. Agreg que a partir de esa presentacin, el Ministerio de Educacin entendi que la obligacin con los profesores estaba absolutamente zanjada, dado que dicha obligacin se extingua a partir de tal normativa legal. Seal que el Ministerio de Educacin no conoca en detalle la serie de presentaciones hechas por el Colegio de Profesores y los diversos anlisis y cifras que haba presentado, por lo que no contaba con un anlisis concreto y profundo sobre las materias planteadas por el Colegio de Profesores.

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En resumen Rechaza invariablemente la existencia de obligaciones econmicas incumplidas con los profesores como consecuencia del traspaso de la administracin de la educacin al sistema municipal. -El Ejecutivo sostiene que la asignacin especial, establecida en el artculo 40 del decreto ley N 3.551, de 1981, no corresponde al personal docente traspasado a la administracin municipal. Sus principales argumentos son los siguientes 1.-Prdida de la calidad de funcionarios pblicos. La mencionada asignacin es una tpica forma remuneracional del Sector Pblico. El personal traspasado a la administracin municipal pas, en virtud del articulo 15 de la ley N 18.196 44 que sustituye el articulo 4 del decreto con fuerza de ley N 1-3063 45 de 1980, a regirse en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsin aplicables al Sector Privado. A mayor abundamiento, el inciso siguiente del citado artculo 4 declara que a dicho personal "no le sern aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rijan las remuneraciones del sector pblico". Derivado de lo anterior, la asignacin que se reclama fue derogada respecto del personal docente traspasado a la administracin municipal, porque no existe obligacin de pago alguna a su respecto desde el ao 1982. Confirmacin de lo anterior: Fundamentos 46 a) Lo anterior quedara ratificado con la ley N 18.461 47 , que modific el decreto ley N 3.551, la cual prescribi que la asignacin que contena slo beneficiaba al personal de la Administracin Civil del Estado. El personal docente municipalizado, no tena incluido en sus remuneraciones tal beneficio. La
D.O. de 29 de diciembre de 1982.Establece normas complementarias de administracin financiera, personal y de incidencia presupuestaria Artculo 15.- Sustituyese el artculo 4 del decreto con fuerza de ley N 1-3063, Interior, de 13 de junio de 1980, por el siguiente: "Artculo 4.- El personal perteneciente al organismo o entidad del sector pblico que se haya traspasado o se traspase a la Administracin Municipal, y el que posteriormente se contrate para ese servicio por la Municipalidad, no ser considerado dentro de la dotacin fijada para el municipio respectivo. Dicho personal se regir en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsin aplicables al sector privado. Al personal a que se refiere el inciso anterior, no le sern aplicables las normas de la legislacin actual o futura que rijan las remuneraciones del sector pblico. Los cargos que queden vacantes en el organismo del sector pblico por efecto del traspaso del personal se entendern suprimidos y, si dicha entidad tena fijada dotacin mxima de personal, sta quedar disminuida en el nmero de personas que se haya traspasado.". 45 Decreto con fuerza de ley N 1-3.063 establece normas para traspaso de personal del Ministerio de Salud y Ministerio de Educacin. 46 Hechos valer en respuestas a oficios enviados tanto por la Cmara de Diputados como del Senado. Ord. N 1193, de 15 de noviembre de 2006. 47 D.O. de 12 de diciembre de 1985.
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misma ley N 18.461, en su artculo. 3 dispuso entonces un reajuste de un 17,32% de las subvenciones educacionales, para que las municipalidades los destinen "a aumentar las remuneraciones de su personal docente", debiendo informar de ello al Ministerio de Educacin. b) Este incremento de las remuneraciones del personal docente municipalizado, constituye una sustitucin, -acorde con su rgimen de sector privado-, de la asignacin del decreto ley N 3.551 que, de haber permanecido en el sector publico, les habra correspondido. c) Posteriormente, la ley N 18.602 48 , reitera la sujecin de las relaciones laborales de los docentes que se desempeen en establecimientos municipales, al Cdigo del Trabajo. d) Finalmente, en 1991 entra en vigencia la ley ND 19.070 "Estatuto de los Profesionales de la Educacin", que estructura la normativa especial para el sector docente municipalizado y particular subvencionado, sin apartarse de la aplicacin supletoria de la legislacin laboral que rige al sector privado. 2.- Resolucin de los Tribunales de Justicia En segundo lugar, el Ejecutivo fundamenta su rechazo en que la procedencia del pago de la referida asignacin a los profesores traspasados a la administracin municipal ha sido objeto de innumerables juicios y recursos, encontrndose otros pendientes. Por lo tanto, seala que es preciso tener presente que el tema ha sido resuelto o est sometido a la resolucin de los Tribunales de Justicia 49 , no correspondiendo al Ejecutivo inmiscuirse en lo que afecta a la competencia de otro Poder del Estado.

3.- Dictmenes de la Contralora General de la Repblica El Ejecutivo sostiene, ante la consulta hecha por esta Comisin Especial, que la posicin del Gobierno ha sido invariable y adems concordante con la postura que ha manifestado el ente Contralor en la jurisprudencia, entre otras, la contenida en el dictamen N 56.380, de 11 de
D.O. de 23 de febrero de 1987, dicta normas especiales para el personal docente. Por ejemplo, en el fallo del Segundo Juzgado Civil de Santiago, de 18 de mayo de 2005, ante la demanda Jorge Pavez Urrutia / Fisco, se acoge la excepcin de prescripcin de la accin hecha valer por el demandado Fisco de Chile.
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noviembre de 2004, concluyendo que no corresponde tal asignacin al personal docente traspasado a la administracin municipal. 50 4.- El Congreso Nacional Tanto la Cmara de Diputados como el Senado han adoptado una posicin de respaldo al reclamo del Colegio de Profesores. Durante esta dcada, la Sala del Senado ha aprobado con la unanimidad de sus miembros, al menos 3 proyectos de acuerdo sobre la materia. Por su parte, la Cmara de Diputados ha aprobado al menos 5 proyectos de acuerdo 51 solicitando al Gobierno medidas para poner trmino a la deuda del Estado de Chile con los profesores. En suma, el Congreso Nacional ha acordado solicitar al Gobierno tres cosas para solucionar el problema de la deuda histrica: 1. Crear una comisin o mesa que estudie la deuda a los

profesores por no pago de la asignacin prevista en artculo 40, decreto ley N 3.551 y proponga medidas concretas. 2. 3. Llegar a un acuerdo extrajudicial. Destinar excedentes del alto precio del cobre al pago de

la deuda histrica que el Estado mantiene con los profesores. Probablemente, los proyectos de acuerdo que mejor representan los puntos de vista del Poder Legislativo sean los proyectos N 019 de la Cmara de Diputados y Boletn N S 847-12 de la Sala del Senado, ambos aprobados el da 2 de mayo de 2006, y que contaron con un extraordinario asentimiento del Colegio de Profesores. Para su historia, se transcriben sus textos: Proyecto de Acuerdo 019, aprobado en la Cmara de Diputados el 02-05-2006 52 Considerando 1. En la fecha de traspaso de los docentes a las

municipalidades, los docentes posean la calidad de funcionarios pblicos. Por lo tanto, estaban regidos por el Estatuto Administrativo, contemplado en el decreto
ORD N 243, de 16 de marzo de 2009, firmado por el seor Ministro de Hacienda Anexo N 4, a disposicin en la Comisin Especial: Cronologa de Proyectos de Acuerdo de la Cmara de Diputados y del Senado. 52 De iniciativa de los siguientes seoras diputadas y seores diputados Rosauro Martnez Labb, Pablo Galilea Carrillo, Pedro Araya Guerrero, Francisco Chahun Chahun, Mario Bertolino Rendic, Nicols Monckeberg Daz, Cristin Monckeberg Bruner, Alejandra Seplveda rbenes, Ximena Valcarce Becerra, Karla Rubilar Barahona, Pablo Lorenzini Basso, Mario Venegas Crdenas.
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con fuerza de ley N 338, de 1960. Y, su carrera funcionaria estaba regulada en el decreto ley N 2.327, de 1978, y el decreto supremo N 1.191, de 1978. 2. Los docentes percibieron la asignacin prevista en

artculo 40, decreto ley N 3.551, de 1980, slo hasta el momento del traspaso de los establecimientos educacionales a las municipalidades, porque en el mismo no se acompaaron los recursos para solventar la aplicacin ntegra de la asignacin especial concedida en el art. 40, decreto ley N 3.551. 3. Por lo tanto, haciendo uso de sus derechos de reclamar

una deuda histrica, han recurrido a los Tribunales de Justicia, logrando resultados diversos. 4. En las sentencias favorables se ha declarado la

responsabilidad del Estado, en cuya representacin los municipios adquirieron la obligacin. 5. En las sentencias desfavorables, como la del fallo del

Segundo Juzgado Civil de Santiago, de 18 de mayo de 2005, se acoge la excepcin de prescripcin de la accin hecha valer por el demandado Fisco de Chile. Sin embargo, la Cmara de Diputados seala que este fallo alude a una cuestin meramente formal, como es el plazo o lapso transcurrido desde el momento en que el Gobierno de la poca orden el traspaso hasta la fecha de presentacin de los recursos. 6. Esta circunstancia, si bien tiene sustento jurdico, no

invalida el fondo de la situacin, dada la existencia de las leyes y los decretos que la avalan y el conocimiento pblico de que dicha obligacin no fue pagada en su oportunidad ni en lo sucesivo, meramente por falta de recursos econmicos de los municipios que asumieron la responsabilidad de administrar la educacin. 7. La sociedad chilena a travs del Estado, incluso,

mediante leyes ha venido conociendo, reconociendo y subsanando situaciones que han lesionado los derechos de las personas por accin de determinados organismos del propio Estado o sus agentes. Por tanto, la Cmara concluye y acuerda: 1. La obligacin de deuda existe. Como tal, es un

problema de orden moral que el Estado de Chile no puede desconocer, por los 58

antecedentes histricos fidedignos y las consecuencias econmicas, previsionales y sociales que la privacin de tal derecho produjo a los profesores beneficiarios. 2. Existiendo tambin el respaldo ciudadano para estudiar

frmulas que permitan solucionar definitivamente este problema, solicita a S.E. la Presidenta de la Repblica que disponga la formacin de una Comisin Especial, integrada por representantes del Ejecutivo, de la Asociacin Chilena de Municipalidades y del Colegio de Profesores, con el objetivo de estudiar el tema, determinar la cantidad de profesores afectados y proponer medidas concretas sobre los plazos y condiciones para atender la deuda originada por el no pago de la asignacin especial contemplada en el artculo 40 del decreto ley N 3. 551, de 1981. Proyecto de Acuerdo Boletn N S-847-12, aprobado por el Senado, el 02-05-2006 53 Considerando 1. La situacin de no pago oportuno de parte de los

municipios de la asignacin, establecida por el artculo 40, decreto ley N 3.551 a numerosos profesores del pas tuvo su origen en tanto los municipios a quienes se traspaso la administracin educacional no contaron con la provisin de fondos requeridos para ello, que debi ser provista por el Estado. 2. Los profesores afectados han entablado juicios en

contra de los respectivos municipios. Asimismo, el Colegio de Profesores, en representacin de miles de docentes ha presentado una demanda al Fisco por Deuda Histrica. 3. Los resultados han sido diversos. Sin embargo, el

Senado destaca que all donde los profesores obtuvieron sentencia favorable, se declar la responsabilidad del Estado, en cuya representacin los municipios adquirieron la obligacin. 4. Asimismo, en dos oportunidades (05-04-2000 y 09-11-

2004) ha acordado unnimemente, solicitar al Presidente de la Repblica, el estudio y proposicin de una solucin definitiva, dentro de las opciones del erario
Proyecto de acuerdo de las senadores seoras Alvear y Matthei y de los senadores seores Allamand, Arancibia, Bianchi, Chadwick, Cantero, Coloma, Espina, Flores, Frei, Girardi, Horvath, Kuschel, Larran, Longueira, Muoz Barra, Novoa, Orpis, Prez,, Pizarro, Prokurica, Romero, Ruiz-Esquide, Sabag, Vsquez y Zaldvar,
53

59

nacional, que favorezca a todos los profesores afectados por la deuda muchos de ellos en avanzada edad o incluso fallecidos. No obstante, la fuerza de esos acuerdos y del sentimiento del profesorado, an no hay una solucin que termine con la deuda que el Estado tiene con un elevado nmero de profesores. Por lo tanto, en este Proyecto de Acuerdo, el Senado concluye y acuerda: 1. Mas all de lo que fallaron algunos tribunales, es del

todo justo y conveniente poner trmino a la deuda que el Estado de Chile tiene con sus profesores. Urge avanzar en soluciones que cuenten con la participacin del Gobierno, del Congreso Nacional, de los municipios, de los profesores, y de su gremio que los representa. 2. Solicitar a la Presidenta de la Repblica, que disponga

un estudio completo de la situacin que proponga medidas concretas que den solucin definitiva, en las condiciones y plazos que los recursos fiscales lo permitan, a la deuda adquirida por el Estado de Chile con los profesores; reiterndole su voluntad de apoyar la frmula que el Gobierno determine, en tanto ella requiera de aprobacin legislativa. 5.- El Ejecutivo rechaza la propuesta del Congreso Nacional El Ejecutivo considera que no es procedente la formacin de una Comisin Especial, propuesta por la Cmara de Diputados para abordar el tema denominado Deuda Histrica. Mediante el Ord. N 1193 54 , del 15 de noviembre de 2006, el Gobierno actual responde a la solicitud planteada por la Cmara de Diputados, desconociendo la deuda histrica reclamada por el Colegio de Profesores. El Ejecutivo, expresa que ha sostenido invariablemente que la asignacin especial, establecida en el artculo 40 del decreto ley N 3.551, de 1981, no corresponde al personal docente traspasado a la administracin municipal, en virtud de los prescrito por la Contralora General de la Repblica.

Ante las preguntas efectuadas por los consultores de la Biblioteca del Congreso Nacional, a la seora Misleya Vergara Muoz, profesional de la Divisin Jurdica del Ministerio de Educacin, expres, en octubre de 2008, que se ratifican todos los trminos del oficio enviado al Senado, anteriormente citado, no habiendo nada ms que agregar.

54

60

6.- ltima Posicin del Colegio de Profesores En septiembre de 2008, el Colegio de Profesores entrega a la Comisin de Educacin de la Cmara de Diputados, una propuesta de cuatro medidas de reparacin para avanzar hacia un convenio extrajudicial con el Ministerio de Educacin, y, en el mes siguiente, solicita a la Presidenta de la Repblica formar la Mesa de Justicia Social Docente con el objeto que elabore y enve un proyecto de ley que repare el dao patrimonial causado a los docentes por el incumplimiento de la decreto ley N 3.551. En su peticin, el Colegio manifiesta plena disposicin a explorar todas las alternativas de solucin que permitan reparar la injusticia cometida, considerando que el monto acumulado total de la deuda sera prcticamente incobrable. Los cuatro puntos contienen las siguientes medidas: 1.-Entregar una bonificacin a cada profesor afectado activo o pasivo de $10.000.000. 2.-Aumento de las remuneraciones para el personal docente afectado en actividad del 10%. 3.-Establecer una pensin mnima docente, nivelando las actuales pensiones hasta los $400.000. 4.-Crear un fondo solidario para la construccin de una Casa de acogida.

-Seor Daro Vsquez Salazar, Presidente de la comisin deuda histrica del Colegio de Profesores, hizo llegar a la Comisin la siguiente proposicin -Bono para todos los profesores afectados, en el bien entendido que la casustica es demasiado diversa, porque desde el traspaso de los docentes desde el Fisco a las Municipalidades y a los establecimientos entregados a la administracin de los empresarios y regidos por la ley N 3.166 miles de profesores fueron jubilando y los aos de deuda son distintos. -Establecer una pensin mnima docente, que haga justicia al dao causado por la menor imposicin producto del menor salario recibido a cada docente. Uds. saben que hay profesores que tienen pensiones de hambre y que no superan los $50.000. 61

-Otorgar un reajuste general del salario, porque de haberse cumplido con la ley los sueldos docentes seran un tercio mayor que el actual, como consta en colillas de sueldos de profesores que reciben este pago, ms an si los funcionarios pblicos, de las FF.AA. y del Poder Judicial reciben cada mes este pago. Nada justifica que se mantenga tamaa discriminacin entre docentes y con otros trabajadores del Estado. -Otorgar una compensacin por el dao causado por la cotizacin menor de nuestros asociados, que destinaremos a mejorar el bienestar de activos y pasivos.

Financiamiento propuesto -Destinar el porcentaje que estimen conveniente de los fondos depositados en el extranjero provenientes del mejor precio del cobre obtenido en los aos anteriores y que estn ganando significativos intereses. -Establecer un porcentaje sobre las utilidades de las ventas del cobre y no sobre las ventas del cobre como sucede en el caso de las fuerzas armadas. -Restablecer el impuesto patrimonial a las empresas en concordancia con sus niveles de utilidades anuales. Creemos posible que aquellas empresas que declaren mil o ms de mil millones de pesos de utilidades anuales deberan ser gravadas con este impuesto. -Establecer un impuesto especfico al juego. Son demasiados los juegos de azar legalizados en Chile y a ello se suma la apertura de muchos casinos a lo largo y ancho de nuestra patria. -Establecer un impuesto especfico al consumo de alcohol y tabaco.

7.- Ley de Presupuestos de 2009 El Ejecutivo, en noviembre de 2008, con el propsito de lograr la aprobacin de la partida presupuestaria 2009 de Educacin, y otras, frente a la negativa de un grupo de parlamentarios que condicionaron su aprobacin a la bsqueda de una solucin para los profesores en conflicto-, se allan al tema, y, mediante protocolo concord la formacin de una comisin 62

especial que, entre otras materias, estudie y le proponga una solucin antes del 30 de mayo de 2009, cuyos trminos se reproducen, en lo que corresponde, a continuacin: PROTOCOLO DE ACUERDO GOBIERNO Y BANCADA PRI-INDEPENDIENTES Se respalda en la Ley de Presupuestos las partidas de Educacin, Vivienda y del sistema de supervisin de transporte e inversiones del Ministerio de Transporte, con los siguientes compromisos: 1.- Una Comisin especial de la Cmara, con la participacin del Colegio de Profesores y otros sectores involucrados entregar en Mayo del 2009 un informe con proposiciones para abordar el conjunto de las "deudas histricas", que el Gobierno responder en 60 das. A dicha Comisin, el Ejecutivo entregar informacin pertinente. La misma podr recomendar soluciones a otras deudas sociales pendientes. Firman: la diputada seora Alejandra Seplveda, y los diputados seores Eduardo Daz, lvaro Escobar, Jaime Mulet, Carlos Olivares y Esteban Valenzuela; y los ministros seores Andrs Velasco y Antonio Viera Gallo..

8.- Formacin de Comisin Especial El 25 de noviembre de 2008, la Cmara de Diputados acuerda la creacin de una Comisin Especial denominada Deudas Histricas.

Establecido el origen de la deuda histrica con el Magisterio y su evolucin en el tiempo conforme a la actitud de los distintos actores involucrados, la Comisin centr su estudio en esclarecer el nmero de profesores traspasados del sistema de administracin central de la educacin a la administracin municipal, y el monto total de la deuda, anlisis que se efectu de modo inicial a partir de los datos del Ministerio de Educacin, y, a continuacin, a partir de la informacin proporcionada por las municipalidades.

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ESTIMACIN INICIAL A PARTIR DE DATOS MINEDUC 55 . 1.- NMERO DE PROFESORES AFECTADOS 56 Este clculo parte de la gran hiptesis que no se habra pagado nada de la asignacin en cuestin, elemento que constituye justamente uno de los factores de ajuste que luego se estiman En una primera aproximacin, se debe considerar el nmero de profesores traspasados, una vez que la asignacin establecida en el artculo 40, decreto ley N 3551, 1981, entr en vigencia. La siguiente tabla proveniente del MINEDUC da cuenta de la bitcora por ao y mes de los traspasos:
Nmero de profesores del Ministerio de Educacin traspasados a la administracin municipal clasificados por ao y mes Ao Mes N profesores Marzo Abril Mayo Junio 1981 Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Marzo Mayo 1982 Junio Septiembre Octubre Noviembre 1983 1986 Marzo Mayo Junio
55

2.929 4.232 2.317 3.898 1.491 12.114 5.492 7.833 8.741 7.115 4.088 5.553 102 95 377 337 164 79 1.954 4.274

Esta estimacin consider la estadstica de los meses hasta septiembre del ao 2008. Como se ver, la segunda estimacin, con la informacin de las municipalidades consider en cambio hasta mayo de 2009. 56 Antecedentes proporcionados para el anlisis de la Comisin por consultores de la Biblioteca del Congreso Nacional seores Luis Castro Paredes y Nicols Martnez Arnguiz.

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Julio Agosto Septiembre Noviembre Diciembre 1987 Enero

3.990 3.180 38 4.094 30 31 84.548

Elaboracin propia con datos del Ministerio de Educacin

2.- MONTO TOTAL DE LA DEUDA Para cuantificar la deuda se deben considerar los elementos que la configuran: el tiempo transcurrido entre el traspaso y el momento actual (lapso durante el cual, se asume como impaga la asignacin decreto ley N 3551 ya referida), y el valor de la asignacin sealada. Para tal efecto se sealan a continuacin tanto la informacin requerida como la disponible en el momento inicial de esta investigacin. -Informacin bsica requerida 1.-Profesores afectados. Requiere contar con los decretos y convenios de traspaso de cada establecimiento educacional a la correspondiente administracin municipal. De acuerdo con la legislacin, los convenios deban especificar la nmina y RUT de los profesores. Esta informacin debiera proveerla el Ministerio de Educacin o, en su defecto, las municipalidades. 2.- Nmero de meses. En primer trmino, se debe establecer el mes de entrada a la administracin municipal (coincidente con el momento del traspaso) y el mes de salida de la misma de cada profesor. Asimismo resulta necesario conocer toda la casustica de trayectorias de lo docentes dentro del sistema municipal (traspasos, cambios de jornada, etc.) 3.- Valor actual en pesos de la asignacin art. 40, decreto ley N 3.551. El valor actual en pesos requiere de proyeccin del valor de la asignacin del artculo 40, decreto ley N 3.551, de enero de 1981 - para los diferentes escalafones docentes y jornadas horarias - al valor actual en pesos al mes de septiembre de 2008. En esta primera estimacin se calcul con un solo valor de la asignacin; en la segunda, en cambio, se considera la variabilidad

65

segn jornada y condicin de titulacin (establecida en el decreto ley N 3551 para la asignacin en cuestin).

-Informacin bsica disponible 1.- Profesores afectados. Considerando que los afectados constituiran un subconjunto de los traspasados, como cota mxima se adopt la cifra estimada que se infiere de la base de datos del Ministerio de Educacin: 84.548 57 afectados.2.- Nmero de meses. Se dispone slo de los meses de entrada a la administracin municipal de los grupos de profesores (o sea, el mes en que se concret el traspaso, que podramos identificar como lnea de base). A partir del cuadro 1 (anterior) puede inferirse que si se considera como cota mxima de permanencia en el sistema municipal hasta mayo de 2009, el nmero de meses vara significativamente entre 338 (desde marzo 1981) a 268 (desde enero 1987). 3.- Valor actual en pesos de la asignacin art. 40, decreto ley N 3.551. Se dispone de dos liquidaciones de sueldo 58 proporcionadas por el Colegio de Profesores, que sirven de referencia del valor en pesos ($) promedio de la asignacin artculo 40, decreto ley N 3.551 del profesor, reajustado a la fecha. Como puede apreciarse en el cuadro 2, el valor promedio se ha actualizado a septiembre de 2008.

Valor actual estimado de la asignacin decreto ley N 3551.

Valor actual de la asignacin del decreto ley N 3.551 percibido por un docente de la Corporacin de Desarrollo Social de Pudahuel, enero 2008. Valor actual de la asignacin del decreto ley N 3.551 percibido por un docente de la Corporacin de Desarrollo Social de Antofagasta, febrero 2008. $241.410 $221.210

Cifra estimada en trminos globales, sin ningn factor de correccin. Se trata del universo de profesores que trabajaban en el Ministerio de Educacin y que fueron traspasados al sistema de educacin municipal. 58 A disposicin en la Comisin, como documento de la cuenta de la sesin 2, celebrada el da 7 de enero.

57

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Valor actual de la asignacin del decreto ley N 3.551, ajustada a septiembre de 2008 sobre la base promedio de los valores citados ms arriba

$248.948*

*Los valores en $ estn calculados segn datos del IPC, series Banco Central, base dic. 1998

La Comisin consider que, dados los lmites de este anlisis, resultaba evidente que se estaba lejos de alcanzar el nivel de la informacin bsica requerida. En consecuencia, con los datos disponibles, los

profesionales consultores de la Biblioteca del Congreso Nacional, efectuaron un clculo primario de la deuda histrica. Como se muestra (cuadro 2), en cada fila, se multiplica el valor estimado asignacin decreto ley N 3551; ($248.948) por N de meses transcurridos desde el traspaso hasta octubre 2008 (cota mxima): el resultado permite apreciar el monto individual de la deuda, para aquellos profesores que permanecen en el sistema municipal. Este resultado se multiplica por N de profesores traspasados y obtenemos el monto de la deuda por subconjunto, lo que permite estimar el monto global de la deuda. Como ya se indic, se mantiene en el clculo cuyo resultado se recoge en el cuadro 3, la hiptesis de la asignacin decreto ley N 3551 impaga durante la totalidad del lapso transcurrido.
Estimacin inicial de la deuda histrica global. Ao Mes Marzo Abril Mayo Junio Julio 1981 Agosto Septiembr e Octubre Noviembre Diciembre N meses 331 330 329 328 327 326 325 324 323 322 $80.659.152 $80.410.204 $80.161.256 Monto individual $82.401.788 $82.152.840 $81.903.892 $81.654.944 $81.405.996 $81.157.048 $80.908.100 5.492 7.833 8.741 7.115 444.347.285.200 631.803.137.616 702.865.593.164 570.347.336.440 N profesores 2.929 4.232 2.317 3.898 1.491 12.114 Monto Deuda ($) 241.354.837.052 347.670.818.880 189.771.317.764 318.290.971.712 121.376.340.036 983.136.479.472

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Enero Marzo Mayo 1982 Junio Septiembr e Octubre Noviembre 1983 Marzo Mayo Junio Julio 1986 Agosto Septiembr e Noviembre Diciembre 1987 Enero

321 319 317 316 313 312 311 307 269 268 267 266 265 263 262 261

$79.912.308 $79.414.412 $78.916.516 $78.667.568 $77.920.724

4.088 5.553 102 95 377

326.681.515.104 440.988.229.836 8.049.484.632 7.473.418.960 29.376.112.948 26.175.388.512 12.697.343.792 6.037.735.844 130.853.541.448 285.153.005.536 265.211.772.840 210.580.134.240 2.506.906.360 268.047.788.456 1.956.731.280 2.014.238.268 6.574.767.465.392

$77.671.776 $77.422.828 $76.427.036 $66.967.012 $66.718.064 $66.469.116 $66.220168 $65.971.220

337 164 79 1.954 4.274 3.990 3.180 38

$65.473.324 $65.224.376 $64.975.428

4.094 30 31 84.548

Elaborado con datos proporcionados por el Ministerio de Educacin y Colegio de Profesores

Este monto, $6.574.767.465.392, equivale al 10,42% del PIB del ao 2007 59 y a 1,8 veces el presupuesto del Ministerio de Educacin para el ao 2008 60 . En resumen, los resultados de esta estimacin inicial son: -Nmero de Afectados: 84.548 -Monto de la deuda: $ 6,6 billones (US$ 11.637 millones)

3.- FACTORES DE AJUSTE DEL ANLISIS DE LA ESTIMACIN INICIAL DE LA DEUDA. La Comisin concord, a continuacin, que el ltimo elemento necesario para el clculo, deba ser el cruzar las cifras estimadas como suma total, -aportadas por el Ministerio de Educacin y el Colegio de Profesores,Banco Central. Series Estadsticas. Cuentas Nacionales. Direccin de Presupuestos. Ley de Presupuestos 2008. Ministerio de Educacin. El presupuesto del Ministerio de Educacin para el ao 2008 es de 3.571.446.664 miles de pesos
60 59

68

con la intervencin de otras variables no consideradas en el primer clculo primario, las que fueron denominadas factores de ajuste. En consecuencia, luego de recibir y analizar los elementos entregados, la Comisin advirti, como se ha venido sealando, que en el transcurso de los 28 aos de administracin municipal de la educacin, el comportamiento de los 84.548 profesores traspasados, obviamente, ha estado influido por algunas variables significativas. Los factores bsicos de correccin estimados son los siguientes: -Distintos tipos de contratos, simultneos en diversas municipalidades. -Fallecimiento: afecta en el clculo no porque se extinga la deuda, sino porque dicho evento detiene la contabilidad del nmero de meses que constituye uno de los factores de clculo. -Jubilacin: en trminos similares a lo anterior, en cuanto al nmero de meses. -Fallos judiciales: existen fallos judiciales conforme a los cuales algunos municipios han pagado la deuda histrica a nivel individual (dichos montos se desconocen). La Comisin, asimismo, tuvo en vista los siguientes aspectos: -Tuvo presente que la asignacin del decreto ley N 3.551, desde su origen, no fue imponible, entonces, un nmero importante de profesores del sector municipal dej de tener derecho a percibirla desde el momento que se jubil o retir de la administracin municipal. -Concord en que existen adems otras variables, como fecha de retiro y de jubilacin, cuyo conocimiento es necesario para mejorar la estimacin. -Coincidi en que un nmero elevado de profesores ha jubilado, hecho que ocurri entre el 2 de septiembre de 1995 y 31 de diciembre de 2005, fecha en que se sometieron a un programa de jubilaciones docentes 13.830

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profesores de educacin municipal. 61 Tambin con el hecho de que un nmero importante de docentes se ha retirado del sistema de administracin municipal de educacin, ya sea porque se cambi de dependencia o porque ha abandonado la actividad docente. -Precis, que considerando las distintas cifras entregadas respecto del monto total de la deuda y del nmero de profesores afectados, y los necesarios factores de ajuste que se deben aplicar, como asimismo, que en la medida que se identifiquen y apliquen estas variaciones, los montos de deudas individuales y colectivas podran reducirse sustancialmente.

Informacin requerida. Por lo anterior, y con el objeto de disponer de los antecedentes que permitan estimar ms ajustadamente el nmero de profesores que resultaron menoscabados con el traspaso de la administracin de la educacin, la Comisin centr su tarea en la bsqueda de los siguientes requerimientos de informacin, respecto de las personas que se sealan:
Organismo Ministerio Educacin Objetivo de Precisar la fecha, el nmero, la nmina y destino de los profesores traspasados a los municipios en los aos 80. Informes escritos solicitados Informe traspaso de profesores ocurrido durante el proceso de municipalizacin para determinar la lnea de entrada a la administracin municipal. Debe adjuntar: Copia de los decretos de traspaso de los establecimientos educacionales a los municipios. Copia de los Convenios con nmina de profesores. Informes de movimiento de personal docente desde el proceso de municipalizacin para determinar la lnea de salida de los profesores desde la administracin municipal (o su permanencia). Debe adjuntar: Copia de las resoluciones de administracin de personal docente en que conste la permanencia, retiro, jubilacin o cualquier otra condicin que revele si permanece o desde cuando dej de pertenecer a la administracin municipal.

Municipalidades

Determinar el nmero de meses y las condiciones contractuales en las que permanecieron cada uno de los profesores que fueron transferidos en los aos 80, desde el Ministerio de Educacin.

61

http://w3app.mineduc.cl/DedPublico/programas_de_jubilaciones_docentes

70

Ministerio Hacienda

de Precisar los valores actuales en moneda nacional, de la asignacin establecida en el artculo 40 del decreto ley N 3.551, en orden a identificar el monto actual individual y acumulado de la deuda. Contralora Precisar la fecha, el General de la nmero, la nmina y Repblica. destino de los profesores traspasados a los municipios, y montos de los pagos efectuados. Corte Suprema de Justicia

Copia de resoluciones municipales en que conste el pago del artculo 40 del decreto ley N 3.551 y la conformidad del personal docente. Informe de actualizacin detallada del decreto ley 3.551 (enero de 1981) artculo 40 que establece asignacin al personal docente; y sus modificaciones. Debe adjuntar: Proyeccin de montos en pesos fijados por decretos del Ministerio de Hacienda para cada uno de los escalafones docentes y sus jornadas horarias, correspondientes a la asignacin y sus modificaciones. Copia de los decretos de traspaso de los establecimientos educacionales a los municipios. Montos de pagos clasificados por escalafn docente.

Listado de sentencias de los juicios correspondientes identificando profesores y montos de los pagos. Colegio de Conocer su Informe de propuesta de solucin a la Profesores A.G. propuesta de deuda histrica. Anlisis de costos solucin en trminos correspondientes. precisos

ESTIMACIN MUNICIPALIDADES

PARTIR

DE

lNFORMACIN

DE

Se

analiz

la

informacin

proporcionada

por

las

municipalidades, que fue requerida mediante dos oficios de la Secretara de la Comisin Especial. Estas respuestas fueron ingresadas a una base de datos diseada ad hoc para estos efectos.

71

La informacin contiene 16.274 profesores de 84 comunas 62 (19,2% de los 84.548 profesores traspasados; 24% de las 345 comunas existentes en Chile hoy). Se consider dicha informacin como una muestra representativa de la poblacin de profesores traspasados. De este modo las tendencias porcentuales para los distintos factores de ajuste que a continuacin se sealanfueron calculadas en la muestra y luego extrapoladas a la poblacin (84.548 profesores traspasados segn datos MINEDUC). Adems de la representatividad de la muestra respecto del conjunto de municipalidades y profesores traspasados, las 84 comunas presentaran una significativa participacin en la cobertura escolar municipal. Esta segunda estimacin, que incorpora la informacin proveniente de las municipalidades, permite precisar las magnitudes de la deuda histrica, confirmando la cota mxima planteada anteriormente.

1.-FACTORES DE AJUSTE. Como se plante desde el inicio de la investigacin, se visualizan factores de ajuste que disminuyen la cota mxima calculada (84.548 profesores afectados). Estos diran relacin con fallecimientos, jubilaciones, retiros y pagos de la asignacin establecida en el decreto ley N 3551. A partir de los datos de la muestra se establecen las siguientes tasas porcentuales para los factores correspondientes. -Fallecidos: 431(2.6% de la muestra). -Jubilados: 1.104 (6.7% de la muestra). -Retirados: 1.214 (8.1% de la muestra).

62 Angol, Cabildo, Cabrero, Calera de Tango, Camarones, Camia, Caete, Casa Blanca, Castro, Cauquenes, Chilln, Codegua, Concepcin, Coquimbo, Coronel, Coyhaique, Curacav, Diego De Almagro, G. Lagos, Galvarino, Hualaihu, Independencia, La Estrella, La Florida, La Reina, La Serena, La Unin, Lago Verde, Laguna Blanca, Lanco, Las Condes, Lebu, Licantn, Llay-Llay, Lo Espejo, Longav, Los ngeles, Los Lagos, Los Sauces, Macul, Marchige, Maule, Melipeuco, Nancagua, Navidad, Ninhue, uoa, Osorno, P. Hurtado, Palmilla, Panguipulli, Pedro A. Cerda, Penco, Peaflor, Peralillo, Petorca, Pucn, Puerto Octay, Pumanque, Quilpu, Quinchao, Quintero, Rauco, Renca, Retiro, Ro Hurtado, Saavedra, San Clemente, San Miguel, San Pablo, San Rafael, San Vicente de Tagua Tagua, Santa Cruz, San Pedro de Atacama, Tierra Amarilla, Timaukel, Tira, Tocopilla, Toltn, Valdivia, Vicua. Sin embargo, se continuar procesando la informacin que enven otras municipalidades, despus del cierre de este informe.

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-Pago producto de sentencia judicial: 105 reciben pago de la asignacin decreto ley N 3551 por sentencia favorable 63 (0.65% de la muestra). Con estos cuatro factores se descont de la cifra original de traspasados, desagregado mensualmente, una cantidad constante (se supone distribucin uniforme de ocurrencia de estos factores a lo largo de los meses 64 ). -Especificaciones de ttulo profesional, jornada docente y monto asignacin del decreto ley N 3551. Conforme a lo estipulado en el decreto ley N 3.551, el monto del pago de la asignacin correspondiente vara segn posesin o no de ttulo profesional (docente, no se consideran otros profesionales) y segn sea la jornada docente de trabajo (30 44 horas). El titulado deba recibir el 90% del sueldo base del grado, la asignacin docente y las asignaciones del decreto ley N 2.411 (1978) y el no titulado un 50% de los mismos tems. La asignacin del decreto ley N 3.551 se aplicara en los primeros cuatro aos (1981-1984) de modo incremental conforme a la siguiente progresin:

Asignacin del decreto ley N 3.551 Personal Docente Ao % pago de la asignacin Asignacin del decreto ley N 3.551 Personal docente Titulado (90%) 1981 1982 1983 1984 10% 25% 50% 100% 9% 18% 45% 90% 5% 12,5% 25% 50% Personal Docente No titulado (50%)

A los profesores traspasados con posterioridad al ao 1984 se les aplicara el reajuste de 100% sin el escalonamiento sealado.

En la muestra se trata de docentes de las comunas: Concepcin, La Florida, Llay Llay, Los Angeles, Galvarino, Melipeuco y Tocopilla. Concretamente se verifica el pago en los casos siguientes: 11 docentes en Los Angeles y 94 en Tocopilla. Ambos conjuntos de profesores fueron traspasados en Septiembre de 1981. 64 Como se aprecia en las tablas que se leen a continuacin, se trata de 26 meses en total, de cada uno de los cuales se descontaron 574 profesores traspasados conforme a lo calculado para los factores sealados.

63

73

-Ttulo profesional. Segn la muestra, el 56.5% no es titulado (docente no titulado, aun cuando pueda poseer otro ttulo profesional). El restante 43.5% corresponde a docentes titulados. -Jornada docente. A partir de los datos recibidos, se puede establecer que en la muestra el 80% de los profesores se desempeaba en jornada de 30 horas y un 20% en jornada de 44 horas. Las cuatro combinaciones de titulacin (Titulado, No Titulado) y jornada (30 hrs., 44 hrs.) configuran el siguiente cuadro de frecuencias para aplicar a la poblacin:

Frecuencias de combinaciones titulacin y jornada. T 30 44 0.348 0.087 NT 0.452 0.113

-Monto de asignacin del decreto ley N 3.551. No fue posible obtener ms referencias respecto de los montos de la asignacin 3551 que se paga en la actualidad. Sin embargo se actualiz dicho valor a partir de los mismos antecedentes-, a mayo de 2009 (se trata de dos docentes titulados, con jornadas de 30 horas).
Actualizacin monto asignacin del decreto ley N 3.551 a mayo 2009 Valor actual de la asignacin del decreto ley N 3.551 percibido por un docente de la Corporacin de Desarrollo Social de Pudahuel, enero 2008. Valor actual de la asignacin del decreto ley N 3.551 percibido por un docente de la Corporacin de Desarrollo Social de Antofagasta, febrero 2008. Valor actual de la asignacin del decreto ley N 3.551, ajustada a septiembre de 2008 sobre la base promedio de los valores citados ms arriba $221.210

$241.410

$243.996*

*Los valores en $ estn calculados segn datos del IPC, series Banco Central, base dic. 2008 65

65

http://www.bcentral.cl/estadisticas-economicas/series-indicadores/xls/IPC.xls

74

A partir de estos datos y lo establecido en el decreto ley N 3.551 para la referida asignacin, se puede establecer los montos actualizados de la misma, para las cuatro combinaciones de titulacin y jornada:

Titulado, 30 horas Titulado, 44 horas: $ 243.996 x 44/30 No Titulado, 30 horas: $243.996 x 5/9

$ 243.996 $ 357.861 $ 135.553

No Titulado, 44 horas: $243.996 x 5/9 x 44/30 $ 198.811

2.- ESTIMACIN DE LA DEUDA: AFECTADOS Y MONTO Del anlisis de la informacin entregada por las

municipalidades, y el cruce con hasta ahora de las no incorporadas, para efectos de este clculo, se establece lo siguiente: 1.-Se rest del conjunto de traspasados slo aqullos que habran recibido pago hasta hoy (segn la muestra y la correspondiente extrapolacin ya presentada se tratara de 550 docentes). 2.-Entre el 2 de septiembre de 1995 y 31 de diciembre de 2005, se sometieron a un programa de jubilaciones 13.830 docentes de educacin municipal. De estos docentes, segn nuestra estimacin un 90% provena del proceso de traspaso a las municipalidades. Esto sumara al nmero de jubilados, 12.447 docentes. 3.-Por efecto del Plan de Retiro Voluntario, previsto en la ley N 20.158, el Ministerio de Educacin (Divisin de Planificacin y Presupuesto), al 20 de marzo de 2009, ha informado que se han procesado un total de 11.641 bonificaciones de retiro. Segn la estimacin de este anlisis, un 70% de stos provendran del referido proceso de municipalizacin. As, se sumaran 8.149 docentes. 4.-De este modo el nmero de jubilados aumentara a 26.345 y el de afectados an activos en el sistema municipal bajara a 49.028.

Total afectados: 84.002 (incluye jubilados, retirados y fallecidos).

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Conforme a los factores de ajuste aplicados a la poblacin, al cronograma de los traspasos, a los montos referidos de la asignacin del decreto ley N 3.551, y habida cuenta del nmero de meses en que dicha asignacin se mantiene impaga hasta el presente, la estimacin ajustada avanza las siguientes cifras 66 :

NMERO AFECTADOS: 84.002 MONTO DEUDA: $ 5,2 BILLONES (US$ 9.133 MILLONES)
(Tasa de cambio dlar: $ 565)

Cabe sealar que, adems de considerar como cifra de afectados a 84.002 docentes traspasados (quienes no habran recibido ningn pago de la asignacin del decreto ley N 3.551), la estimacin incorpora: el escalonamiento del pago en los aos 1981-1984, la actualizacin del monto de la asignacin del decreto ley N 3.551 al mes de mayo de 2009 y el valor de las misma para las cuatro combinaciones de jornada y titulacin.

A 5.-CONSIDERACIONES DE MRITO

1.-SOBRE LA CONDICIN DE DEUDA HISTRICA Los integrantes de esta Comisin Especial, sin embargo, ms all de las slidas consideraciones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, estimaron, por unanimidad, que si bien la deuda propiamente tal con el magisterio, nacida de un ttulo obligatorio que le dio sustento, como fue el artculo 40 del decreto ley 3.551, de 1981, podra estar pendiente slo respecto de los profesores traspasados hasta el 29 de diciembre de 1982, no es menos cierto que la llamada deuda histrica con el magisterio debiera tener un reconocimiento moral por cuanto, en su esencia, y dado los especiales acontecimientos del contexto en que se gener, ha permanecido en la memoria de los profesores del pas, en la seguridad de que sus derechos patrimoniales se vieron conculcados al ser traspasados a una situacin jurdica laboral que no buscaron y que prcticamente era poco probable de evitar .
El detalle del clculo, que sigue la lgica de la estimacin inicial, se muestra en las tablas que se contienen en el Anexo 3 de este informe.
66

76

2.-Confirma lo anterior, el reconocimiento tcito o explcito que de la deuda moral han hecho tanto los distintos poderes del Estado como las propias municipalidades; as, el Senado y la Cmara de Diputados han aprobado por la unanimidad de sus integrantes mltiples proyectos de acuerdo solicitndole al Presidente de la Repblica del momento, adoptar las medidas que sean del caso para dar respuesta al sentir de los profesores; por su parte, los Tribunales de Justicia, respecto de las demandas incoadas, no han tenido, en primera instancia una sola posicin, en particular, respecto de lo que dice relacin con la garanta constitucional sobre el derecho de propiedad del estipendio incorporado a las remuneraciones en que se fundan las sentencias que han dado lugar a las demanda de los profesores. Por otra parte, no pocas de las municipalidades, sostenedores de la educacin y empleadores desde el momento del traspaso-, efectuaron convenios con sus profesores incorporando la asignacin especial a las remuneraciones, y, en consecuencia, reconociendo explcitamente que formaban parte de su haber, de manera que es posible sealar que, en la prctica, si bien es cierto que se habra producido un cambio en la naturaleza jurdica desde una asignacin de carcter legal a una de carcter contractual, igualmente es posible sostener que la naturaleza de la funcin ejercida no se vio modificada, esto es, los profesores siguieron realizando las mismas funciones que hasta antes del traspaso y lo que ocurri fue simplemente un cambio del ente administrativo encargado de la satisfaccin de la necesidad pblica educacin y no de la naturaleza del vnculo entre los profesores y tal rgano. Asimismo, significativa es tambin la posicin del actual Ejecutivo, quin ha manifestado su disposicin en la discusin de la Ley de Presupuestos 2009, al firmar un protocolo de acuerdo con representantes del Congreso Nacional en orden a abordar la llamada deuda histrica, y, que en definitiva, dio origen a la creacin de esta Comisin Especial, cuyo principal objetivo es proponer soluciones posibles, a las que el Gobierno responder en 60 das. 3.-Por otra parte, igualmente la Comisin tuvo presente la posicin del Colegio de Profesores, cuyos representantes, por una parte, si bien han precisado que existe una obligacin de orden moral que el Estado de Chile no 77

puede desconocer por los antecedentes histricos fidedignos y las consecuencias econmicas, previsionales y sociales que el traspaso de la administracin de la educacin produjo en el ejercicio de la profesin docente, -al margen de cualquier evaluacin ideolgica del sistema educativo que no es materia de este anlisis-, por otra parte, han manifestado que la deuda se enmarca en un proceso paulatino de deterioro, que cobra dramticas dimensiones al momento de jubilar, toda vez, que el traspaso de la educacin trajo aparejado en muchos profesores el cambio al sistema de AFP, con lo cual, sus ingresos bajan en un tercio al momento de pensionarse. 4.- En este orden de cosas, la Comisin efectu varios ejercicios numricos, con el propsito de informar adecuada y lo ms certeramente posible, -en la medida que lo permite la disponibilidad de antecedentes-, respecto del universo y monto que significara un pago a los profesores, tanto los llamados propiamente histricos y que se sealan en el considerando N 1 de estas conclusiones, como asimismo, respecto del total de los profesores, todo ello, en respuesta a lo que la sociedad entera ha reconocido como un menoscabo sistemtico por largos aos, con un nfasis en sus bajos sueldos que provocan desvalorizacin y desmotivacin, elementos que sin duda no contribuyen a una buena imagen profesional compatible con la tarea y la responsabilidad de ensear y formar a las generaciones de hoy y del maana.

2.-SOLUCIN A PROPONER Para efectos del clculo del costo de una propuesta de reparacin, en tanto se tratara de una medida que se aplique de modo indiferenciado para las distintas casusticas, se considerar como nmero de afectados a los antes mencionados 84.002 profesores, cifra que resulta de restar, a partir de la cantidad primaria entregada por el Ministerio de Educacin, esto es, 84.548, a aqullos que habran recibido pago de la asignacin del decreto ley N 3.551 hasta hoy. 67

Este ltimo dato se estima por extrapolacin a partir de la muestra de informacin de las municipalidades. Ver detalle en pginas 75 y 76.

67

78

3.-ESTIMACIN PROPONER 68 .

DEL

COSTO

DE

LA

MEDIDA

Como ejercicio final de estimacin, la Comisin consider el costo de la medida posible a proponer, compuesta por un bono de 1, 2, 5 10 millones de pesos y el consiguiente beneficio poslaboral 69 .

COSTO BONO Considerando el nmero de profesores sealado se presenta el resultado de la estimacin del costo de un bono inicial entregado a todos los afectados, con distintos montos considerados:

COSTO BENEFICIO POSLABORAL: Considerando la cifra estimada para jubilados (26.345), la tasa de jubilacin planteada (20%) 70 y los incrementos mensuales de las pensiones de los profesores jubilados ($ 50.000, $75.000, $ 100.000 y $ 120.000), se presenta el ejercicio de clculo para los primeros diez aos de la medida (cifras reajustables segn IPC):

68 Es preciso sealar que la Comisin encarg al profesional consultor de la BCN, un conjunto de estimaciones de medidas alternativas. Para mayor claridad de este informe se presentan slo las que finalmente fueron aprobadas como parte de la propuesta de la Comisin. 69 Incremento de las pensiones de los profesores jubilados, en los montos sealados ($ 50.000, $ 75.000, $ 100.000 o $ 120.000). 70 La tasa de jubilacin histrica (para los trabajadores en general bordea el 10% anual) para los profesores sera bastante menor (alrededor de un 5%, las rentas y las respectivas cotizaciones extienden la vida activa de los profesores por encima de la edad de jubilacin, como tendencia central). Pero hay dos factores a considerar cuando tomamos esta tasa pensando en el conjunto de afectados: En promedio, los profesores afectados an activos debieran encontrarse relativamente cerca del momento de la jubilacin (un profesor de 22 aos el ao 1981 hoy tiene 50 aos de edad, que dara la cota inferior) y pensando en una distribucin homognea de edades, el promedio debiera estar muy cerca de los 60 aos). De este modo la tasa de jubilacin de este colectivo debiera ser bastante mayor que la del conjunto.

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Ejemplo: Costo del primer ao para el incremento de $50.000 mensuales = 26.345 x $ 50.000 x 12 = $ 15.807.000.000 = US$ 27.976.991

COSTO MEDIDA MIXTA A partir de lo sealado se puede consolidar el costo de la medida mixta (bono ms beneficio poslaboral) considerando el costo de los primeros diez aos.

En las casillas del cuadro precedente se aprecian los costos de las distintas combinaciones de monto de bono y beneficio poslaboral, por ejemplo, el costo de un bono de 1 milln de pesos y un beneficio poslaboral de $ 50.000 (diez primeros aos) asciende a US$ 740 millones.

80

B.- DEUDORES HABITACIONALES 71 . La Comisin acord considerar en su propio mrito cada una de las denominadas en el mandato deudas histricas, por lo tanto, en ese marco, sus integrantes centraron su atencin en la siguiente materia consignada en el mandato de la Sala: los deudores habitacionales.

B 1.-PROCEDIMIENTO Primeramente, representantes de las distintas la Comisin recibi en audiencia de a

organizaciones

nacionales

deudores

habitacionales de las carteras tanto del Servicio de Vivienda y Urbanizacin, del Instituto de Normalizacin Previsional como de la banca privada, incluyendo a los del Banco Estado, como tambin, a personas de regiones que solicitaron ser escuchadas para exponer sus particulares situaciones 72 . Del mismo modo, la Comisin estudi los antecedentes

aportados por el Gerente Corporativo de Riesgos del Banco Estado, seor Eduardo de las Heras Vial, y por el Gerente de Normalizacin de Crditos de la misma institucin, seor Antonio Undurraga Olivos, y, por otra parte, las cifras y datos entregados por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, todo ellos, con el propsito de conocer, adems del origen de las deudas habitaciones, el estado de avance y solucin, en su caso, de las mismas 73 . Cabe hacer presente, que la Comisin quiso dejar

establecido que en el anlisis no se consideran las deudas y morosidades propias de la coyuntura y los efectos que causan las crisis econmicas en el empleo, y, por ende, en la cesacin de pago, entre otras obligaciones, de los crditos hipotecarios.

B 2.- ANTECEDENTES DE HECHO Esta Secretara hace presente que la Comisin crey pertinente describir el origen del mecanismo que fundamenta el sistema de los
En esta parte de la investigacin, la Comisin cont con la asesora de los profesionales de la Biblioteca del Congreso Nacional, arquitecto seora Vernica de la Paz Mellado e ingeniero civil seor Nicols Martnez Arnguiz, como asimismo, de la economista del departamento de estudios de Comisiones de esta Corporacin, seora Alicia Gariazzo Gaviln. 72 Anexo 5: Audiencia pblica. 73 Anexo 6: Antecedentes Banco Estado e Informe de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.
71

81

subsidios habitacionales para abordar el anlisis de la situacin de los deudores habitacionales. El subsidio a la demanda -base de los distintos programas actuales-, se fundamenta en la idea de proporcionar a diversos sectores de la poblacin de bajos ingresos, y no slo a los ms pobres, acceso a vivienda, De esta manera, los sectores ms vulnerables de la poblacin, segn la Ficha de Proteccin Social debieran recibiran viviendas sociales pagadas por el Estado en su totalidad, la llamada vivienda sin deuda, y los sectores que se encuentran sobre la situacin de vulnerabilidad recibiran un subsidio del Estado para financiar en un porcentaje el costo de la vivienda optando a financiamiento bancario para pagar el resto de sta. Sin embargo, para entender la situacin de conflicto actual, ha sido igualmente necesario hacer una relacin de antecedentes respecto del funcionamiento del sistema habitacional desde sus primeros adquirientes de viviendas a travs del ahorro en la ex Caja Nacional de Ahorro y Prstamos, ANAP. El financiamiento habitacional en Chile hasta 1960 operaba con muchas dificultades, debido a falencias normativas basadas en la falta de distinciones en el destino y monto de los crditos y a la inexistencia de un sistema de reajustabilidad de los mismos, situacin existente tanto en las instituciones financieras como en el Estado. Se constitua as, en un sistema que no estimulaba la provisin de financiamiento adecuado para la adquisicin de vivienda. Por otra parte, el dficit habitacional y la necesidad de medidas que promovieran y facilitaran el acceso a ella, constituy una preocupacin constante. Por este motivo varios pases latinoamericanos, entre los que se encontraba Chile, suscribieron el acuerdo de impulsar medidas que facilitaran el acceso a la vivienda en la regin. -CONCEPTO DE DEUDORES HABITACIONALES Es importante sealar que se ha denominado de esta manera a las personas cuyo financiamiento para la obtencin de su vivienda ha sido proporcionado en parte por el Estado. Se excluyen de esta definicin a las personas cuyo financiamiento fue obtenido de manera total e independiente en el sistema financiero privado. 82

Por otra parte, en el universo de los deudores habitacionales existen dos situaciones diferentes en sus condiciones y tratamientos: los que adquirieron sus viviendas a travs de las cajas de ahorros o instituciones previsionales bsicamente con su ahorro previo ms un prstamo del Estado, y los que lo hicieron a travs del sistema denominado subsidio a la demanda entregado por el Estado y complementado con la posibilidad de pago de cada adquiriente, basndose en la capacidad de endeudamiento en el sistema financiero.

-TIPOS DE DEUDORES HABITACIONALES

1.-Los deudores habitacionales ex ANAP Corresponden a quienes obtuvieron crditos del Estado a travs de las Asociaciones de Ahorro y Prstamo o de instituciones previsionales. La investigacin efectuada por la Comisin de Vivienda y Desarrollo Urbano sobre la gestin de la ex ANAP, evacu un Informe con fecha 6 de noviembre de 1991, en el cual se concluy que los deudores hipotecarios que contrataron prstamos habitacionales con las ex Asociaciones de Ahorro y Prstamo y con las ex Cajas de Previsin sufrieron un dao material y moral, como consecuencia de actos de la autoridad poltica que alteraron las normas contractuales correspondientes, poniendo trmino al tratamiento especial que los rega y que haca posible el desarrollo del Sistema Nacional de Ahorros y Prstamos (SINAP). Asimismo, se dej constancia de que el dao sufrido por los deudores cuyos crditos hipotecarios fueron traspasados a la ex ANAP no ha sido reparado, a pesar de la repactacin autorizada por el decreto ley N 3.480, de 1980, y los posteriores beneficios otorgados mediante la ley N 18.402, que tuvo por finalidad rebajar transitoriamente los dividendos por medio de una bonificacin para el pago mensual oportuno. 74 El Sistema Nacional de Ahorro y Prstamos, SINAP 1960: El Presidente Jorge Alessandri, dentro del Plan de Estabilizacin Financiera, dict el decreto con fuerza de ley N 205 75 que autoriz
A travs de las leyes nmeros 19.199, de 21 de enero de 1993; 19.299, de 16 de julio de 1993, 19.402, de 24 de agosto de 1995; y la 20.165, de 17 de febrero de 2007, se acogi, en parte, la preocupacin tanto de Poder Legislativo como del Ejecutivo. 75 Publicado en el Diario Oficial el 5 de Abril de 1960.
74

83

la creacin de un Sistema Nacional de Ahorro y Prstamo (SINAP), cuyo objetivo era recibir depsitos de ahorro de los aspirantes a una vivienda y ofrecerles

prstamos para su adquisicin. Se esperaba que esta medida contribuyera a mejorar las condiciones econmicas del pas promoviendo la construccin y mejorando las condiciones crediticias para el acceso a la vivienda. 1960: Posteriormente, mediante la ley N 15.163 de fecha 18 de julio de 1960, se facult a las Asociaciones para ampliar la cobertura de los crditos hacia la adquisicin de viviendas usadas que no estuvieran acogidas a decreto con fuerza de ley N 2 de 1959 76 . Los requisitos para optar a estos beneficios eran: -Tener abierta una cuenta de ahorro en alguna Asociacin con al menos un ao de antigedad, con un mnimo de 20 escudos. -Tener un saldo efectivo en ella no inferior al 3% del valor del prstamo con un mnimo de 30 escudos. -Tener una renta familiar cuyo 25% les permitiera pagar el crdito en cuotas mensuales en un plazo no superior a 30 aos. -No tener otro prstamo habitacional, aprobado o vigente, en alguna asociacin, en la Corporacin de la Vivienda (CORVI) o en alguna institucin de previsin, condicin que deba ser acreditada mediante una declaracin jurada del solicitante. 1968: Mediante la ley N 16.807 se fij el texto definitivo para la operacin de este sistema. Estas asociaciones fueron fiscalizadas por un organismo creado para este fin, denominado Caja Central de Ahorro y Prstamos. Su funcin fue servir de asegurador estatal de los depsitos de ahorro efectuados en las distintas asociaciones y de los prstamos otorgados por las mismas. Segn el artculo 42 de dicho cuerpo legal, el objetivo de estas instituciones se defini como: Las Asociaciones invertirn sus capitales, provenientes de los depsitos en cuentas de ahorro, solamente en crditos hipotecarios para la adquisicin, construccin, terminacin o ampliacin de viviendas econmicas.
En Decreto con fuerza de ley N 2 de 1959, se define el concepto de vivienda econmica, definindola como aqulla cuya superficie es inferior a 140 metros cuadrados, como principal requisito.
76

84

Dentro de las facultades que posean las asociaciones, exista la de licitar parte de sus activos y pasivos, necesarios para un adecuado funcionamiento. 1970: La actividad crediticia de estas asociaciones se mantuvo en alza constante hasta el ao 1970. Hasta ese momento las Asociaciones de Ahorro y Prstamos depositaban el ahorro previo en Bonos Hipotecarios reajustables con los cuales financiaban los prstamos, pero comenz a producirse un desbalance entre los BHR de corto plazo y los prstamos a 30 aos. 1973: Una parte de los recursos del sistema, producto de la paralizacin de la actividad inmobiliaria y de la crisis existente en el pas, fueron traspasados al Banco Central. Posteriormente, esta institucin indic el retiro de todos los depsitos, quedando en su poder el resto de los activos. 1974: El 22 de enero de 1974, la Caja Central de Ahorro Prstamo, emiti la Circular N 676, que modific la forma de pago del dividendo mensual. Los dividendos aumentaran segn el IPC 77 y se hara una rebaja porcentual de los dividendos mensuales en un lapso de cinco aos, con la finalidad de superar la distorsin entre el incremento de las rentas de los deudores y el aumento de los montos de los dividendos de los crditos hipotecarios. Esta situacin provoc que cada crdito diera origen a prstamos adicionales, en las mismas condiciones del primer crdito, para cubrir las diferencias producidas entre los dividendos pactados y los realmente cancelados. Al trmino de cada ejercicio anual el prstamo original ms los prstamos adicionales se consolidaban en un solo total. Debido a la apertura del Mercado de Capitales, los inversionistas ahora tenan la oportunidad de colocar sus ahorros en distintos instrumentos de inversin. Esto provoc que muchos ahorrantes retiraran sus recursos de las Asociaciones para transferirlos a instrumentos ofrecidos por otras instituciones financieras, hecho que afect la liquidez de stas, lo que a su vez
El 25 de agosto de 1975, en circular 759 se establecen nuevas condiciones para la aplicacin de los reajustes, determinndose que en septiembre de dicho ao, los reajustes se efectuaran, en el caso de las deudas, de acuerdo a la variacin del ndice de Precios al Consumidor, con dos meses de desfase y, para los dividendos, de acuerdo al reajuste general de remuneraciones segn informacin que entregara el gobierno.
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85

produjo una crisis sobre la cual el Banco Central, como rgano operativo de las Garantas Estatales de los depsitos, debi responder, a raz de lo cual se dispuso que el financiamiento hipotecario radicara, desde ese momento, exclusivamente en las instituciones financieras. 1979: Esto oblig a las Asociaciones a desarrollar un proceso de licitacin de paquetes de sus activos y pasivos, adems de su propio patrimonio. lo que signific el traspaso de las deudas a la banca privada, convirtindose sta en la acreedora de dichas personas. 78 1980: Junto a la modificacin de las condiciones de las deudas, se estableci, mediante el decreto N 3.532 de 1980, publicado el 5 de diciembre de 1980, nuevas normas que modificaron los procedimientos para el cobro de stas. Asimismo se modific, nuevamente el decreto ley N 3.480, establecindose un procedimiento para el recalculo de la deuda en los casos de prstamos de construccin, ampliacin o reparacin de viviendas. Nace la ANAP Como consecuencia de lo anterior, se produce la fusin de alrededor de 24 asociaciones de ahorro y prstamos en la Asociacin Nacional de Ahorro y Prstamo, ANAP, a travs del decreto ley N 3.580 Artculo 7 del 17 de septiembre de 1980 que sera la continuadora legal de todas las asociaciones constituidas a partir del decreto ley N 205 de 1960. La ANAP fue concebida como una entidad cuyo objetivo fundamental era administrar el proceso de liquidacin de los activos y colocaciones de las Asociaciones de Ahorro y Prstamo. Las decisiones asumidas a ese nivel se realizaron sin la participacin de los depositantes, ni de los directorios de las asociaciones. Si se quisiera visualizar el origen de la llamada deuda histrica de los actuales deudores llamados ex ANAP se encontrara en este momento.

78 Segn informe remitido por el Superintendente de Banco e Instituciones Financieras, mediante Oficio N 9536 de fecha 22 de Julio de 2005, a la Comisin de Vivienda y de Hacienda Unidas, del Senado, el nmero de operaciones hipotecarias compradas a Ex ANAP, y vigentes en las instituciones bancarias es de 12.069 (13,35%). El nmero de operaciones licitadas por la ANAP, fue de 64.582. El valor real de dicha cartera de 22.700.000 UF. El valor total cancelado por los bancos e instituciones financieras de 14.393.000 UF, representado un 63,42% del valor real.

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Primero

la

nueva

ANAP

desarroll

un

proceso

de

convencimiento para atraer a los ahorrantes de las asociaciones, ofrecindoles la repactacin de sus deudas a cambio de la conversin de stas a UF, con el costo de un inters anual de 8%. A cambio de eso les rebajaba la deuda en un porcentaje, lo que fue avalado por el Banco Central. Esta oferta fue particularmente atractiva para aquellos deudores que estaban en mora y la gran mayora acept, lo que fue ratificado por el decreto ley N 3.480 del 17 de septiembre de 1980 79 . En ese momento en el pas, haba una situacin de aumento creciente de la oferta crediticia y un auge econmico que dio gran optimismo a los deudores. Sin embargo, la situacin rpidamente comienza a cambiar dado el inicio de la crisis de 1982. 1982: Las deudas aumentan exponencialmente, tanto por el alza de la UF 80 , como de la situacin de los crditos y, paralelamente, se pierden las ventajas del sistema anterior. Los deudores en mora son notificados por la Banca bajo amenaza de remate, que deben cambiar sus crditos a 30 aos por deudas de corto plazo. 81 1987: Con fecha 3 de enero de 1987, se publica la ley N 18.591, sobre Normas Complementarias de Administracin Financiera, de Incidencia Presupuestaria y de Personal, que en sus artculos 43, 44 y 45 modifica el sistema de reajuste de las deudas hipotecarias y de los dividendos, al modificar el decreto 205, de 1960 en los aspectos relativos a los reajustes y cobranza del crdito. De esta manera, quienes no haban adherido al decreto ley N 3.980, debieron asumir condiciones similares respecto del tratamiento de sus deudas. 1990: La ley N 18.900, de 16 de enero de 1990, puso trmino a la existencia legal de la ex ANAP, cuya cartera hipotecaria estaba conformada por 225.000 deudores aproximadamente.
Segn el informe de la Comisin de Vivienda y Urbanismo, del ao 1991, en ese momento no fue posible visualizar con exactitud el nmero de deudores que se acogieron a la repactacin propuesta. Segn estimaciones de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, esto habra alcanzado el 80% de los deudores, lo que entregara un total de aproximadamente 21.000 deudores. 80 Entre la dictacin del decreto N 3.480 y la fecha en que se inicia el proceso de reprogramacin de las deudas, la UF, tuvo una variacin de un 54,47% en un periodo de 32 meses 81 Informe de 1991 de la Cmara de Diputados relata el dao moral y material que produjo esta situacin en los deudores. Este Informe logr la aprobacin de las leyes 19.199 y la 12.199 que permiten descontar un 15% del dividendo a los deudores ms vulnerables.
79

87

De esta forma, estos deudores pasan a llamarse deudores ex ANAP. Lo que perdieron los deudores ex ANAP En el SINAP, los crditos para el financiamiento de la vivienda no superaban el 90% del valor de tasacin que haca la Caja Central de Ahorro y stos no podan sobrepasar los 10.000 escudos por cada unidad de vivienda. La reajustabilidad de los depsitos y prstamos se haca mediante el ndice SINAP que contemplaba las variaciones experimentadas por el ndice de precios y salarios y por el ndice de precios al consumidor. El sistema otorgaba a quien se encontraba en situacin de mora, distintas alternativas para poder solucionar su situacin, permitiendo adems la permanencia en la vivienda durante este proceso. Estas condiciones fueron modificadas mediante el decreto ley N 162 de diciembre de 1973 82 , que dispuso que las deudas hipotecarias deban reajustarse en el porcentaje equivalente a la variacin del ndice de Precios al Consumidor. El clculo del dividendo se haca en cada ejercicio anual reajustando el saldo de capital al 1 de enero precedente y las amortizaciones realizadas por los deudores con el ndice SINAP. Se realizaba la rebaja y el nuevo saldo constitua la base para el nuevo ejercicio anual. Comprobndose que estos deudores se haban visto afectados por condiciones ajenas a sus propias decisiones se analiza su situacin y se comienza a examinar formas de mitigacin. Deudores ex ANAP no traspasados a la banca privada 83 La cartera de ANAP no estaba conformada slo por los deudores provenientes del SINAP. Tambin existan deudores de las ex Cajas de Previsin Social que se agrupaban en el Instituto de Normalizacin Previsional, INP.

Publicado en el Diario Oficial el 4 de Diciembre de 1973. Representantes de estos deudores, al concurrir a la Comisin manifestaron su preocupacin ante la posibilidad de ser bancarizados porque en su actual situacin no se les aplican los intereses de la banca privada e insistieron en la relevancia de no ser traspasados.
83

82

88

En 1987, mediante la ley 18.591 84 , se autoriz al Director de Instituto de Normalizacin Provisional, para vender, en uno o ms actos, las carteras de las distintas cajas de previsin 85 , con todos sus derechos y obligaciones. 86 Por otra parte, la ANAP no logr traspasar a todos sus deudores a la Banca Privada. Hubo alrededor de 35.000 deudores/operaciones que no lograron licitarse, los que por ley fueron traspasados al Ministerio de Bienes Nacionales 87 . De ellos, 3.581 fueron traspasados al Banco Estado y 31.419 no pudieron ser enajenados o liquidados porque: 3.500 tenan crditos con saldos vigentes y 28.919 deban liquidar la deuda, alzar las hipotecas y otorgar las correspondientes escrituras 88 . Actualmente, la cartera hipotecaria del Ministerio de Bienes Nacionales est conformada por 900 deudores con saldos vigentes.

Compensaciones a los deudores ex ANAP bancarizados Entre 1983 y 1987 se concretaron una serie de acuerdos entre el Banco Central y la Asociacin Nacional de Ahorro y Prstamos, cuyo objetivo fundamental era paliar el efecto de las alzas en los crditos hipotecarios. De 1985 a 2007, se ha tratado de compensar a estos deudores con seis leyes cuyo objetivo fue otorgar rebajas en los montos de las deudas como se puede graficar en el cuadro siguiente.
Leyes y beneficios otorgados a los deudores ex ANAP
ley Fecha Beneficios

18.402

25 de enero de 1985

Establece una bonificacin de cargo fiscal, consistente en un porcentaje de la unidad de fomento para los deudores de crditos hipotecarios de las instituciones bancarias o financieras, las

De fecha 3 de enero de 1987 En representacin de las Cajas de Empleados Pblicos y Periodistas, del Servicio de Seguro Social, de la Caja de Previsin de Empleados Particulares, de la Caja de Previsin de la Marina Mercante Nacional (Seccin oficiales y empleados y tripulantes de naves y operarios martimos) de la Caja de Previsin y Estimulo de los Empleados de Banco Estado de Chile, Caja de Previsin Social de los Obreros Municipales de la Republica y de la Caja de Hpica Nacional. 86 Actualmente, la cartera hipotecaria del Instituto de Normalizacin Previsional est todava conformada por 1.547 deudores, con un monto adeudado de $9.450.796.400, que se desglosa en la cantidad de 1.170 crditos habitacionales con servicios normales de pago, con un saldo que asciende a $7.722.983.422, y en 377 deudores que han celebrado convenios de pago por un monto de $1.727.812.978, Subsecretaria de Previsin Social, febrero de 2005 87 Ley N 19.229. 88 En dicha norma, en su artculo 4, se facultaba al Ministro de Bienes Nacionales para convenir con los deudores transacciones, renegociaciones y reprogramaciones, previa aprobacin del Ministerio de Hacienda.
85

84

89

19.003

31 de Octubre de 1990

19.199

21 de enero de 1993

19.299

16 de Julio de 1993

19.402

24 de agosto de 1995

Asociaciones de Ahorro y Prstamo o los SERVIU, aplicable a los dividendos cancelados entre el mes de febrero y diciembre de 1985. La dictacin de esta norma tuvo como finalidad resolver el problema de deudores que estaban a punto de perder su vivienda a travs de un mecanismo que buscaba compensar la distorsin entre el ingreso de los deudores y las alzas del monto de los dividendos. Segn informacin entregada por la SBIF, a la Comisin de Hacienda del Senado en el proceso de discusin de dicha norma, el nmero de deudores demandados ascenda a 21.975 personas. Los beneficios fueron los siguientes: o Reprogramacin de los dividendos vencidos, que consisti en un acuerdo con las instituciones acreedoras de manera que el monto del dividendo no excediera el 25% del ingreso. o La rebaja de un monto del crdito equivalente al exceso del saldo de la deuda sobre el valor comercial del inmueble. El Fisco cancel a las instituciones financieras el importe prorrogado de los dividendos en mora, mediante pagares de la Tesorera General de la Republica, con una tasa de un 4% anual a 5 aos plazo. Mediante esta ley se otorga a los deudores provenientes de crditos hipotecarios originales de la ex ANAP o de las Instituciones Previsionales, propietarios de un solo inmueble con destino habitacional y cuyo monto original no excedan las 1.200 UF, y que hubieran sido adquiridos por los bancos e instituciones financieras, un beneficio de cargo fiscal equivalente a un descuento correspondiente a: o 15% de cada dividendo cancelado oportunamente. o 20% de cada dividendo cancelado oportunamente por un deudor de ms de 65aos, viuda, montepiada, persona jubilada por invalidez. o Mismo porcentaje anterior de rebaja al prepago. Las rebajas sealadas precedentemente sern asumidas con cargo fiscal. Cuando el monto original no se poda obtener se utilizo el monto adeudado a la fecha de liquidacin del crdito a los bancos e instituciones financieras. Mediante esta ley se amplan los beneficios sealados en la norma del recuadro anterior en la siguiente medida, en un plazo de 120 das, a contar del 16 de Julio de 1993 para impetrar los beneficios: o Hace extensivo el beneficio a las deudoras. o Amplia el plazo en 120 das, para permitir la incorporacin de deudores que se hubieran encontrado en situacin de mora y hubiesen solucionado dicha condicin. o Amplia este beneficio a los crditos otorgados por las instituciones financieras a ex deudores de la Asociacin Nacional de Ahorro, Prstamo, Caja central de Ahorro o instituciones previsionales con el objeto de extinguir crditos cuyo origen era habitacional. Facult al Ministerio de Bienes Nacionales para dar por cancelada la deuda en los siguientes casos: o La obligacin se encuentra cancelada. o La Obligacin no aparece en los registros de deudores de la ex ANAP. o Si a juicio del Ministerio de Bienes Nacionales se acreditara que en forma ineludible que la obligacin esta extinguida o no es exigible. Adems formul un mecanismo que permiti que en aquellos casos cuyas garantas reales permanecen an inscritas a favor de la ex Asociacin Nacional de Ahorro y Prstamo, o de la Caja Central de Ahorros y Prstamos, el Ministerio de Bienes Nacionales pueda dar

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por cancelados tales crditos y alzar las hipotecas, gravmenes y prohibiciones en la forma, previo consentimiento escrito del acreedor y en su representacin
Fuente: BCN, 2009.

SITUACIN NO RESUELTA Pese al mbito que abarc la ley N 19.402, como se indica en el cuadro precedente, la situacin de los deudores ex ANAP no se resolvi, cuestin que fue recogida por el Gobierno en el ao 2006 al enviar al Congreso Nacional un proyecto de ley que fue aprobado ampliamente y el 17 de febrero de 2007 se promulga la ley N 20.165, que facult al Presidente de la Repblica para que en el plazo de un ao estableciera los decretos con fuerza de ley necesarios para permitir la renegociacin, reprogramacin o condonacin parcial de los crditos hipotecarios o saldos relacionados con crditos otorgados por el INP, crditos hipotecarios administrados por el Ministerio de Bienes Nacionales y a los deudores a los que se refiere la ley N 19.199 89 . De manera especial, en el caso de los crditos otorgados por el INP y el Ministerio de Bienes Nacionales, se estableci una subvencin base que asociara el diferencial entre la tasa de inters vigente en sus crditos y la tasa interna de retorno medio para letras hipotecarias, publicado diariamente por la Bolsa de Santiago. Estableci la condonacin total para aquellos deudores calificados como indigentes, con sus pagos al da y que slo adeudaran los mencionados saldos de crditos para la vivienda. -Dada la complejidad de la aplicacin de las normas, el Ejecutivo dicta el decreto con fuerza de ley N 39 y el 14 de abril de 2008 se public en el Diario Oficial. La circular de instruccin se dict recin en noviembre de 2008. Los beneficios ofrecidos en esa norma se mantuvieron para su impetracin hasta el 14 de abril de 2009, siempre que los deudores estuviesen al da en sus deudas y stos consistieron en lo siguiente: -Se condona la deuda total a los deudores que tengan menos de 1.035 puntos en la Ficha de Proteccin Social, que sean enfermos catastrficos , tengan ms de 60 aos o que tengan una deuda menor a 15 UF.
89

D.O. 21 de enero de 1993.

91

-Se les ofrece una condonacin parcial a los deudores en las siguientes situaciones y montos: 50% de bonificacin a los deudores traspasados a la Banca en 81, 82 y 83. 30% de bonificacin a los deudores traspasados a la Banca entre 83 y 87. 15% de bonificacin a los deudores traspasados a la Banca en 1988.

Nmero de deudores ex ANAP A la fecha de aplicarse el decreto ley N 39, a diciembre 2008, los deudores ex ANAP eran 4.947 y se distribuan entre los bancos acreedores de la siguiente manera: del Desarrollo (51,5% de los deudores), Estado (29,87%), Banefe Santander (26,62%) y BBVA (3,27% de la deuda), como se puede observar en el siguiente cuadro:

Deudores ex ANAP a diciembre de 2008, previa a la aplicacin de la ley N 20.165 de 2007

Monto original del crdito Plazo original promedio ponderado por monto original (meses) 117 N de Monto Deudores Actual de En mora La deuda Monto promedio actual de la deuda Monto de La deuda En mora

Institucin acreedora

N de deudores

Banco BICE

626

132

66 57 34.522

Banco BBVA Banco de Chile Banco del Desarrollo Banco del Estado Banco Santander Chile Total sistema

162

13.995

218

51.729

319

2.258

125

144

16 1.225 79.163

2.377

281.631

222

376.175

158 253 9.993

1.080

137.334

275

178.362

165 242 5.235

1.317

315.725

287

183.802

140 1.777 128.912

4.947

751.569

790.344

Fuente: Elaboracin de BCN a partir de informacin suministrada por la SBIF, 2009

92

Los 1.777 deudores en mora no tenan derecho a este decreto, por lo tanto, slo 3.170 deudores podan impetrar el beneficio. 90 SITUACIN ACTUAL 91 Considerando la complejidad de los beneficios ofrecidos a los deudores ex ANAP a travs del decreto con fuerza de ley N 39, los ministerios de Bienes Nacionales y de Hacienda crearon una Oficina de Atencin a los mismos. La Oficina deba elaborar un Estudio Socioeconmico de su situacin de vulnerabilidad, con el propsito de constituir una gua analtica para ambos ministerios. Al mismo tiempo, su funcin consista en orientar a los deudores que impetraran los beneficios otorgados en la ley N 20.165 y en el decreto con fuerza de ley N 39 analizando caso a caso para el beneficio de condonacin o de condonacin parcial y servir como intermediarios frente a los bancos respectivos. La Oficina deba cumplir estas funciones entre el 1 de diciembre de 2008 y el 30 de junio de 2009. Existira un grupo relativamente importante que no logr impetrar sus derechos, porque al parecer la situacin de vulnerabilidad de los deudores ex ANAP es ms grave que la de los deudores del SERVIU, debido a su edad y malas jubilaciones, especialmente, porque las repactaciones agrupaban al final de sus compromisos las alzas de tasas de inters (las mochilas), es decir, estn debiendo los mayores dividendos hacia el trmino de la deuda; ninguna de las medidas adoptadas logr revertir los aumentos de la deuda producidos como consecuencia de la circular N 676, como asimismo, la aplicacin de esta normativa fue lenta y tanto el COMPIN como la Ficha de Proteccin Social no habran funcionado bien. Los remates estn suspendidos hasta el 21 de agosto, lo que slo pospone el problema, puesto que los deudores que no hayan recibido las ltimas rebajas o condonaciones inevitablemente debern pagar. La Comisin Especial de Deudas Histricas no se

pronunciar sobre la situacin de estos deudores tanto por haber un proceso en desarrollo como porque desconoce el nmero de deudores ex ANAP an afectados por no haber sido favorecidos por el decreto con fuerza de ley N 39. La
El monto original de la deuda corresponda a $ 751.569, actualmente se ha incrementado en promedio en un 5,15 % ascendiendo a $790.344. 91 Recogida en la Oficina de Atencin a deudores ex ANAP.
90

93

Oficina de Atencin a los Deudores recin ha terminado su misin y ha entregado su informe final a sus mandantes, los Ministerios de hacienda y Bienes Nacionales. Asimismo, los mandantes sern los encargados de decidir las formas en que culminar esta situacin de morosidad o no cumplimiento de las deudas pendientes. 2.- Los Deudores de Subsidios Habitacionales Corresponden a familias que obtuvieron su vivienda a travs de distintos tipos de subsidios, un ahorro previo y un crdito. Primero, con un crdito estatal otorgado por el SERVIU, posteriormente por la Banca Privada con aval estatal. La deuda deba servirse a travs del pago de dividendos mensuales.

-ORIGEN DEL SISTEMA SUBSIDIO A LA DEMANDA A partir del ao 1978, el Ministro de Vivienda y Urbanismo 92 de la poca reformula la poltica habitacional, en su Plan Trienal de Vivienda, que considera los siguientes objetivos: -Concentrar mayores recursos gubernamentales a la

satisfaccin de las necesidades de los sectores ms pobres. -Liberalizar el mercado de suelo urbano. -Otorgar de los subsidios destinados slo a la adquisicin de viviendas nuevas. -Incorporar al sector privado a la construccin de viviendas sociales, lo que aumentara la oferta de stas. - Posibilitar el acceso a crdito del sistema financiero a segmentos de la poblacin, que de otra manera no eran identificados como sujetos seguros para el otorgamiento de los mismos. Esta nueva poltica se ha considerado un gran acierto, dado que permiti ofrecer distinto tipo de viviendas a los distintos estratos econmicos de los sectores de menores ingresos e incorporar al sector privado a la construccin de viviendas sociales. As, se implement una nueva forma de subsidio, denominado subsidio a la demanda que promova el acceso a la vivienda mediante un financiamiento conformado por: el ahorro previo de cada
92

Miguel ngel Poduje

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postulante, un subsidio del Estado y el financiamiento privado segn su propia capacidad de acceder al sistema financiero. En 1999, deja de operar el programa de Vivienda Progresiva, en modalidad SERVIU pero se mantiene en su modalidad privada. En 2001, entra en vigencia el programa piloto del Fondo Solidario de Vivienda, cuya poblacin objetivo son los dos primeros quintiles de ingreso, sin capacidad de endeudamiento y el SERVIU abandona su funcin crediticia. En 2002, se produce un aumento muy significativo en las cifras de entrega de subsidios, situacin que en parte se explica por: -Deja de operar el Programa SERVIU de Vivienda Bsica y se consolida la aplicacin del Fondo Solidario de Vivienda. -Se implementa la Nueva Poltica Habitacional que se traduce en un aumento muy significativo del nmero total de subsidios entregados, correcciones en su focalizacin, para llegar a los segmentos ms pobres y eliminacin de los crditos otorgados directamente por los Servicios de Vivienda y Urbanismo. -Se entrega un paquete de fomento a la construccin, producto de la situacin de crisis que afecta a la economa nacional. Poltica estatal de incentivos al sector financiero Para incentivar a la Banca en la poltica de bancarizacin, en 2001, el Estado hizo diversos convenios como la determinacin de tasas de inters que mitigaban el riesgo. Tambin se defini un nmero de subsidios, tales como: - Un subsidio implcito, que garantizaba la diferencia entre el valor de las letras emitidas para conseguir recursos en la comunidad para prstamos habitacionales 93 y el valor final de su transaccin en el mercado 94 . - Tambin un subsidio de remate, a travs del cual, en el caso de no pago, el SERVIU garantizaba hasta el pago de un 75% del saldo
93 Los bancos tienen tres formas de conseguir recursos para prstamos hipotecarios: 1. la letra hipotecaria con la que obtienen recursos de la comunidad en la Bolsa de Comercio, los mutuos endosables con lo que consiguen fondos de los ahorrantes a travs de bonos que securitizan y los mutuos no endosables que se conforman con recursos del banco. 94 Para la aplicacin del subsidio implcito, la tasa del crdito debe ser superior a la mnima de cartula vigente en el momento de la venta de firma del mutuo correspondiente.

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insoluto de la deuda. Tambin hizo convenios con bancos por el 90% del saldo insoluto. - En el ao 2002, se crea el subsidio de originacin que, consiste en que el SERVIU le paga al Banco de 4 a 15 UF por cada prstamo dependiendo del precio de la vivienda, lo que, en el fondo, solventa los costos que se originan producto de una transaccin inmobiliaria. - Tambin durante este ministerio cambia el subsidio de remate a un 100%. A partir de la decisin estatal de suspender la entrega de crditos directos a travs del SERVIU, se traspasa la cartera hipotecaria de los deudores SERVIU a la banca privada mediante la venta de cartera hipotecaria a travs de la licitacin de paquetes, como ocurri en el caso de los deudores ANAP. Esta situacin permite distinguir tres escenarios en que se encuentran los deudores actualmente. a) DEUDORES SERVIU Corresponden a las personas que recibieron crditos estatales y cuyas deudas no fueron transferidas a la banca privada. Se trata de las familias que compraron su vivienda al SERVIU, a travs de ahorro, subsidio habitacional (hasta el 75% del valor de la vivienda) y un crdito hipotecario otorgado por el mismo SERVIU. Estos deudores, al ao 2001, sumaban alrededor de 300.000 personas y al 30 de abril de 2005, llegaban a 262.755. Compensaciones a estos deudores Durante los aos 2005 y 2006, a travs de los decretos supremos nmeros 96 y 127, estos deudores recibieron una compensacin fija de UF12 para compensar el alza en la tasa de inters y otros beneficios de acuerdo a su situacin de pobreza. Deban reunir algunas de las siguientes condiciones para optar a beneficios: -Encontrarse en situacin de pobreza extrema o indigencia para lograr su vivienda saneada. 96

-Estar sobre la lnea de la pobreza para obtener beneficios diferenciados, que dependan de su condicin socioeconmica y conducta de pago. -Ser adultos mayores pobres para acceder definitivamente a su vivienda previo pago de 1 o 2 UF. Los adultos mayores no pobres obtenan menos beneficios a medida que su deuda disminua. El decreto supremo N 96 de f9 de junio de 2005 tambin dispona los beneficios basndose en las categoras que consideran aspectos como: incorporacin a Chile Solidario o Chile Barrio; calificacin de indigencia; calificacin de pobreza; edad; estado de la deuda; comportamiento de pago; y amortizaciones y antigedad del crdito. Adems modificaba los decretos supremos N 105 y 106 de 2004, ambos de Vivienda y Urbanismo, de 2004 y dejaba sin efecto el decreto N 36 de 2005 de Vivienda y Urbanismo, en lo que respecta a la calificacin y

aplicacin de los beneficios en caso de enfermedades catastrficas y situaciones de cesanta. Estas compensaciones favorecieron a los deudores de la siguiente manera:
Deudores Serviu (DS N 96 de 2005 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo) Nmero de % de deudores deudores Deudores a abril de 2005 Deudores acogidos a beneficios que saldaron su deuda Deudores vigentes con convenio Deudores no acogidos Deudores vigentes al 30 de septiembre de 2006
Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

262.755 181.538 64.293 16.924 81.217

100 69,09 24,47 6,44

En el ao 2007 nuevamente se aplicaron medidas para aliviar la cartera SERVIU sobre los siguientes criterios de seleccin de los beneficiados: -Se reconoce la antigedad de la deuda, el buen

comportamiento de pago y la situacin de los deudores afectados por viviendas con problemas de construccin. 97

-Se estableci como plazo para enterar el pago establecido como condicin del beneficio la fecha del 31 de diciembre de 2009. Los deudores que tuvieron una salida automtica por subvencin total fueron los siguientes: -Deudores propietarios de viviendas incorporadas en catastro de poblaciones con problemas de construccin del Ministerio de la Vivienda de julio del 2005. -Deudores de crditos originados hasta el ao 1977 inclusive. -Deudores cuyo saldo de deuda no sea superior a las 15 UF. Nmero de deudores SERVIU Al 30 de octubre del 2008, habra 76.381 deudores SERVIU que se encontraban en diferentes situaciones de pago como se puede ver en el siguiente Cuadro.

Situacin deudores SERVIU al 30 0ctubre 2008

SITUACIN COPAGO PENDIENTE APLICACIN OTROS BENEFICIOS/DEUDAS ANULADAS SALIDA AUTOMTICA COPAGO CUMPLIDO TOTAL N DEUDORES 36.746 898 PORCENTAJE % 48,11 1,18

25.422 13.315 76.381

33,28 17,43 100,00

Fuente. Elaboracin de BCN a partir de informacin proporcionada por el MINVU, 2009

b) DEUDORES SERVIU-BANCA Corresponden a familias que compraron su vivienda al SERVIU, a travs del ahorro, un subsidio habitacional (entre UF 100 a UF 140) y un crdito hipotecario otorgado por la banca privada (Banco Estado, Banco del Desarrollo y otros). Tambin las que optaron por una Vivienda Social del Stock SERVIU o Vivienda del Fondo Rotatorio durante el perodo 2002-2005 con financiamiento de instituciones financieras en convenio con el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y las incorporadas a los Programas DS N 62 de 1984 y DS N 155 de 2001, ambos del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, que recibieron 98

un crdito del ministerio, y que posteriormente, en el ao 2002, fueron traspasados a la banca privada. Compensaciones a estos deudores En el protocolo de la Ley de Presupuestos 2006 se ofreci discutir algunas soluciones para los deudores que adquirieron vivienda SERVIU con crdito bancario. Tambin se acot el universo de los potenciales beneficiarios de la medida, siendo los conjuntos SERVIU asignados con crdito privado durante el perodo de transicin. Este beneficio se aplic a la cartera del SERVIU en el ao 2006, segn la condicin socioeconmica de las familias, estimadas de acuerdo a los puntajes de corte CAS-CASEN 2003 segn tramos:
BENEFICIOS POR CONDICIN SOCIOECONMICA TIPO DE FAMILIA Familias en Condicin de Pobreza Extrema e Indigentes Familias en Situacin de Pobreza Familias por sobre la Lnea de Pobreza
Fuente: BCN, 2009

SUBVENCIN Subvencin Total de la Deuda Subsidio Adicional de UF52 Sin beneficio adicional

El ao 2006, el Banco Estado suspendi los remates de estos deudores. En junio 2007 el MINVU envi comunicacin escrita a todos los beneficiarios indicando el monto a enterar y nmero de cuenta individual en Banco Estado, asignada para hacer los copagos. Los clientes beneficiados deban realizar sus copagos en cualquier sucursal de Banco Estado. Se suspendi el envo de los avisos de dividendos a estos deudores. Extinguida la deuda el Banco Estado alza las hipotecas y prohibiciones y hace llegar las escrituras al MINVU para su entrega a los clientes En el ao 2007 se homologaron los beneficios a los deudores del SERVIU. Se reconoci la antigedad de la deuda, el buen comportamiento de pago y la situacin de los deudores afectados por viviendas con problemas de construccin. El plazo para enterar el pago establecido como condicin del beneficio est vigente hasta el 31 de diciembre de 2009 99

La condonacin inmediata por subvencin la obtuvieron los siguientes tipos de deudores: - Los deudores propietarios de viviendas incorporadas en los catastros de poblaciones con problemas de construccin del Ministerio de Vivienda de julio del 2005. - Los deudores de crditos originados hasta el ao 1977 inclusive. - Los deudores cuyo saldo de deuda no es superior a las 15 UF. La subvencin del saldo de la deuda se lleva a cabo por segmentos de acuerdo a los siguientes criterios:
SUBVENCION SALDO DEUDA 2007 SEGMENTO Deudores que hayan pagado el 50% o ms del crdito original Deudores que hayan pagado menos del 50% del crdito original, y que se encuentren al da en el pago de sus dividendos Deudores que hayan pagado menos del 50% del crdito original y que se encuentren en mora en el pago de sus dividendos
Fuente: BCN, 2009

CMO ACCEDEN AL BENEFICIO? Previo pago de 12 UF Previo pago de 18 UF

Previo pago de 24 UF

El 21 de mayo de 2007, la Presidenta de la Repblica anunci en su cuenta al pas un conjunto de medidas que beneficiaran a 93 mil deudores de SERVIU y SERVIU-BANCA, segn su situacin de deuda, o bien, previo pago de un monto de UF12, UF18 o UF24. Con ello se busc generar equidad entre la antigua y la nueva poltica de vivienda. 95

Nmero deudores SERVIU-BANCA Se carece de datos globales, pero a travs de diversas aproximaciones se puede comprobar el orden aproximado del nmero de familias y su situacin. La cartera, al ao 2005 alcanzaba a 21.619 familias: 15.152 con viviendas en stock y 6.467 con viviendas del Fondo Rotatorio, segn informacin del MINVU.
95

Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. Minuta Deudores Habitacionales. Antecedentes e Historia 2009

100

Segn los considerados en el DS 230 seran 19.272:

Deudores Serviu Banca 96 (DS N 230 de 2005 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo) Numero de % de Segmento Beneficio deudores deudores Condonacin Indigente 3.948 20,49 total Pobres 6.575 34,12 52 UF No Pobres 8.749 45,40 0 UF Total 19.272 100,00
Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Cuantificndolos a travs de la implementacin del DS 111 del 2007, al 30 de octubre del 2008 eran 17.460 como se puede ver en el siguiente Cuadro:

Deudores SERVIU-Banca segn aplicacin del DS 111, de 30 octubre 2008

Avance Nmero Porcentaje %

Salida Automtica Copago cumplido Copago pendiente

Fuente: BCN, 2009

125 6.459 10.876

1 37 62

Segn Bancoestado el universo de clientes SERVIU- Banca en el Banco Estado es de 15.022. Los copagos terminados son 5.540. Estn actualmente enterando copagos 8.552 deudores. Hay 926 que no estn haciendo copagos. c) DEUDORES DEL PET (PROGRAMA ESPECIAL PARA TRABAJADORES) El programa surge en 1985 y entra en vigencia el ao siguiente para familias que compraran la vivienda a una inmobiliaria privada con un ahorro previo, un subsidio habitacional PET de UF 90 y un crdito hipotecario otorgado por la banca privada. Estaba dirigido a entidades que agrupaban a

Los deudores Serviu- Banca corresponden a los deudores cuyas deudas fueron traspasadas en el ao 2002 desde el Serviu a la banca privada. Tanto de ellos como de los deudores Serviu, la informacin que se maneja respecto de su nmero es correspondiente con el tipo de subsidios obtenidos.

96

101

trabajadores como empresas, sindicatos. Se deba postular colectivamente y estaban exceptuados de presentar Ficha CAS 97 . Estuvo vigente hasta 2004, llegando a entregar un total de 270.000 subsidios habitacionales. 98 1990-1995 Durante el periodo entre 1990 y el ao 1995 99 se registran los porcentajes ms altos de subsidios entregados en el programa PET, en

relacin al total de subsidios otorgados. Estos porcentajes fluctan entre un 21,21 y un 16,01 % del total de los subsidios. 1995: la cantidad de subsidios de este programa desciende, coincidentemente con la aparicin del programa privado Nueva Bsica (DS. N 62 de 1984), por cuya modificacin a partir de este ao, ofrece un subsidio a un segmento similar, con mayores montos, (entre 100 a 140 UF, segn el monto de la vivienda que flucta entre 400 y 600 UF) menor exigencia de ahorro, y obtencin de crditos tanto en el sistema financiero como directamente de SERVIU. Entre el ao 1996 y 2001, las cifras del PET varan entre un 15% y un 18% del total de los subsidios otorgados. A partir del ao 2003, decrece fuertemente. Los ltimos subsidios otorgados son entregados el ao 2006 y corresponden al 1,48% del total de subsidios entregados ese ao, ascendiendo a 1.488 subsidios, cuyo proceso de postulacin se haba iniciado antes derogacin del decreto. Se efectu en todo el territorio nacional, principalmente en las regiones: Metropolitana, Bo-Bo, Valparaso y Maule. -Segn la Superintendencia de Bancos e Instituciones financieras, la morosidad a abril 2007 era de un 33%, es decir haba 66.274 familias deudoras morosas. La organizacin afirma que esa morosidad ha aumentado y que en la actualidad sobrepasa el 40%, ya que en su organizacin se registra un 57%.

97 Deban hacerlo slo si corresponda a una postulacin grupal, en que concurrieran terceras personas al financiamiento de la vivienda, con un aporte superior a 50UF, y en tal caso el promedio del grupo no deba superar los 520 Pts. 98 99

Decreto Supremo N 235 de 1985. Derogado el 31 de Diciembre de 2005.

No se encuentran disponibles en la pgina web del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, ni del Observatorio Habitacional los datos desagregados por programas del periodo anterior a 1990.

102

-Actualmente el saldo total de la deuda capital PET es de 34.696.771 UF y de 168 UF por deudor, dado que se ha amortizado el 35% de la deuda.

Compensaciones a estos deudores Desde el ao 2006 el Banco Estado ha mantenido suspendidos los remates. A travs del decreto N 174 de fecha 3 de octubre de 2007 se dispuso beneficiar al PET con los beneficios del DS N 235 de 1985 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo consistentes en: financiamiento del proceso de renegociacin del crdito hipotecario, mediante un subsidio estatal; mantencin del Seguro de Remate, en los casos en que producto de la renegociacin se otorgue un nuevo crdito. Mediante modificacin de fecha 17 de enero de 2009, se prorrog su vigencia hasta el 30 de junio de 2009. Se rebaj las tasas de inters de los crditos hipotecarios otorgados por las instituciones bancarias a 6,5% y los gastos del proceso fueron financiados por el Estado. La rebaja benefici a 184.038 deudores. Segn informacin proporcionada por el Banco Estado el proceso estara en curso. 100 A fines de 2008, el MINVU y la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda autorizaron reprogramar a 52 mil deudores morosos para acceder al beneficio. El plazo para reprogramar venci el 30 de junio de 2009. Segn informacin proporcionada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo 101 , al 15 de febrero de 2009, 169.562 deudores PET del Banco Estado haban recibido la rebaja de la tasa de inters de sus crditos hipotecarios restando 14.476 deudores por acogerse al beneficio. En los casos en que la rebaja no ha sido suficiente, afirma el Banco Estado estar refinanciando las operaciones. 102 Se ha refinanciado a 30 mil deudores, sin costos operacionales de su cargo y quedan potencialmente 16 mil deudores por refinanciar. 103

100 101

BCN, 2009 con datos del Banco estado al 19.12.2008 Minuta op cit 102 Deudores Habitacionales Sistema de Cobros, Oficio N 062/09 del 19 de marzo de 2009. 103 Bancoestado, Oficio N 062/09 del 19 de marzo de 2009.

103

Al mismo tiempo, en la Partida Presupuestaria de la Subsecretara de Vivienda y Urbanismo de la Ley de Presupuestos 2009, qued establecido en glosa: Aplicada la Ficha de Proteccin Social a los deudores PET en 2008 y realizada la evaluacin para identificar a aquellos deudores vulnerables, durante el Primer Trimestre de 2009 el Gobierno disear una poltica para abordar estos casos, aplicando los criterios enunciados por la Presidenta de la Repblica el 21 de mayo pasado. Esta poltica ser informada a la Comisin Especial Mixta de Presupuestos y se implementar a partir de abril de 2009. Nmero de deudores PET Para mediados de julio 2008 haba 191.925 deudores PET, de los cuales 51.446 se encontraban en situacin de morosidad con un valor promedio de sus viviendas de 407 UF. Aunque, segn el Cuadro siguiente stos seran 204.011.
Informacin sobre numero de Crditos Hipotecarios PET vigentes en el sistema financiero. Deuda Deuda Deuda Porcentaje Porcentaje vigente vigente directa N de Bancos de de deudores promedio promedio vigente participacin participacin (MM$) (UF) (MM$) Banco Estado 198.266 97,18 686.153 94,15 3,5 188 Banco Ripley 1.207 0,59 8.557 1,17 7,1 385 Banco Falabella 16 0,01 146 0,02 9,1 496 Banco Desarrollo 3.079 1,51 23.131 3,17 7,5 408 Banco Santander Santiago 1.443 0,71 10.817 1,48 7,5 407 Total 204.011 100,00 728.804 100,00 3,6 194
Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Nota: Los datos de deuda vigente promedio, son calculados en relacin al nmero de deudores de cada institucin.

De stos, 185.748 eran deudores PET del Banco Estado 104 . Segn informacin proporcionada por la Ministra de MIDEPLAN ante la Comisin de Vivienda y Urbanismo del Senado, la encuestas de los deudores del programa PET, del Banco Estado, a diciembre 2008, arroj los siguientes resultados:
Informacin Encuesta de Ficha de Proteccin Social a beneficiarios de Programa Especial del Trabajadores, deudores del BancoEstado, al 31 de Diciembre de 2008 N de % de deudores N de N de deudores deudores con Regin con FPS deudores sin FPS FPS Arica y Parinacota 2.773 1.793 980 35,34 Tarapac 4.018 1.888 2.130 53,01 Antofagasta 3.607 1.602 2.005 55,59
104

Ivn Carrasco, representante de ANDHA CHILE A LUCHAR, basndose en datos de la SBIF. Exposicin frente a Comisin Deuda Histrica

104

Atacama 4.988 2.756 2.232 44,75 Coquimbo 8.850 2.744 6.106 68,99 Valparaso 18.485 6.437 12.048 65,18 Ohiggins 10.363 3.187 7.176 69,25 Maule 15.917 5.269 10.648 66,90 Bio- Bo 19.034 5.295 13.739 72,18 La Araucana 7.595 2.396 5.199 68,45 Los Ros 3.821 1.389 2.432 63,65 Los Lagos 9.112 4.855 4.257 46,72 Aysn 935 268 667 71,34 Magallanes 1.739 1.114 625 35,94 Metropolitana 74.110 29.222 44.888 60,57 Sin Informacin 401 234 167 41,65 Total PET Banco 185.748 70.449 115.299 62,07 Estado Fuente: Exposicin de la Ministra de Mideplan ante la Comisin de Vivienda y Urbanismo del Senado, el da Martes 13 de enero de 2009.

3.-Deudores del Programa Leasing: A partir de 1996, entra en vigencia el programa Leasing Habitacional, que si bien no representa una cantidad muy alta de subsidios (con un promedio de 625 subsidios otorgados entre 1996 y 2001), tambin se presenta como opcin para el mismo segmento de la poblacin. Corresponden a familias que accedieron a su vivienda a travs de una sociedad inmobiliaria privada de leasing habitacional con la cual celebraron un contrato de arrendamiento con promesa de compraventa. La vivienda se pagaba con el subsidio, de entre 90 y 140 UF dependiendo del valor de la vivienda, y con el aporte mensual que el comprador destinaba a este fin, de acuerdo al precio de venta prometido. Esto permite a la familia ser duea de la vivienda (se suscribe escritura de compraventa), una vez cumplido el plazo establecido en el contrato y cuando complete el precio de compraventa prometido.

4.-Deudores de otros Programas Habitacionales Privados Familias que compraron su vivienda a una inmobiliaria privada, a travs del ahorro, un subsidio habitacional de un programa privado (Vivienda Bsica Privada, Subsidio General Unificado, Plan Piloto de Movilidad Habitacional, cuyos valores fluctuaban entre UF 90 y UF 140). Estos programas estuvieron vigentes hasta el ao 2004, fecha en la cual el MINVU consolid todos los programas de subsidios habitacionales que tenan un complemento de crdito hipotecario, en el Programa de Subsidio Habitacional (DS N 40). 105

Entre 1995 y el ao 2002, se inicia el Programa de Vivienda Nueva Bsica, y en 1996 el Leasing Habitacional, ambos ofertan servicios para un segmento similar al Programa PET. Respecto del nmero de subsidios, la suma del programa PET, ms estos dos nuevos programas aumentaron la oferta de subsidios para este segmento, en promedio del periodo, 6 puntos porcentuales. A contar de 1999, no se realizaron ms proyectos en la modalidad SERVIU, del programa de vivienda progresiva, sin embargo, a contar del 2001, entr en vigencia el programa piloto del Fondo Solidario, que absorba en parte la demanda del programa de vivienda progresiva. Durante ese tiempo y como parte de la focalizacin de la poltica habitacional, iniciada el ao 2002, se consolidan los programas cuya prioridad de atencin corresponde al 40% ms pobre de la poblacin, esto es, el Programa Habitacional Vivienda Social Dinmica Sin Deuda (este programa no prosper y actualmente no opera como opcin en poltica habitacional del ao 2006, actualmente vigente) y Fondo Solidario, tanto en su modalidad I, destinada especialmente al I y II quintil de ingreso, como la modalidad II de oferta preferente al III quintil de ingreso, incluyendo en estos la del subsidio rural, como una modalidad de ellos. Por otra parte se concentra los programas enfocados a los sectores medios y medios bajos, en el Programa Sistema de Subsidio Habitacional (DS N 40 de 2004), el cual mediante tres ttulos, resuelve la demanda de viviendas de hasta 1.000 UF, y en sectores de renovacin urbana y patrimonial. Es posible inferir que ante el cambio de escenario, que se produjo por las modificaciones en la poltica habitacional, parte de la demanda de los programas PET, segn sus caractersticas, fue absorbida, por una parte, por el Fondo Solidario de Vivienda, en sus dos modalidades y por otra en el Sistema de Subsidio Habitacional, lo anterior segn el segmento de ingreso del grupo.

106

-ESTIMACIN DEL NMERO TOTAL DE DEUDORES No existe una cifra nica, exacta y concordada, entre las distintas fuentes disponibles consultadas 105 , respecto del nmero de deudores que accedieron a crditos en el sistema financiero y a financiamiento estatal mediante subsidios, para adquirir su vivienda. Lo anterior puede deberse a la forma en que fuera concebido el sistema, que considera que la responsabilidad de complementar el financiamiento le cabe a quien adquiere la vivienda, y no al Ministerio de Vivienda, ni a las distintas instituciones financieras, por lo que no existe informacin nica y centralizada sobre la materia. Quien desee acceder a una vivienda -a travs de la obtencin de un subsidio-, debe postular, ya sea de manera individual o mediante un grupo organizado, obtener el subsidio correspondiente; posteriormente elegir y acceder a un crdito en una institucin financiera, antes de concretar la adquisicin de la vivienda ante una empresa inmobiliaria. En muchos casos las mismas empresas inmobiliarias disponen de departamentos de apoyo a esta tramitacin. El financiamiento bancario es una posibilidad, pero en muchos casos las familias no lo utilizan por contar con otras formas de financiamiento como ahorro o crditos fuera del sistema financiero (familiares, empleadores, etc.). En este contexto, el MINVU, registra a quienes postularon, cumplieron los requisitos y obtuvieron el subsidio, pero no lo hace respecto de la empresa o tipo de vivienda que escogieron los beneficiarios con este financiamiento 106 . Por su parte las instituciones crediticias, reciben una solicitud de crdito en relacin a una propiedad, un monto de crdito solicitado y un posible deudor que debe cumplir determinadas condiciones para acceder al mismo. Respecto del resto del financiamiento, si bien se debe acreditar su posesin, no se certifica el origen, ni las condiciones en las cuales se obtuvo.
105

Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Cifras de subsidios otorgados/ Cifras de deudores. Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. 106 El Minvu supervisa la calidad de los proyectos y cumplimiento de las normas cuando los autoriza para operar con el subsidio y no caso a caso.

107

Esta situacin descrita puede explicar las distintas cifras que se manejan, respecto del universo total de deudores que actualmente se encontraran en el sistema financiero. Como primera aproximacin se determin el universo total de beneficiarios de programas habitacionales, que consideraban para su

funcionamiento la posibilidad de acceder a un crdito hipotecario. Entre 1990 y el ao 2007 ascienden a 1.253.325 viviendas (universo total posible).
Nmero de viviendas de los programas, sujetos a un subsidio habitacional y a posible financiamiento mediante crdito hipotecario, entre 1990 y 2007.

PROGRAMAS

TOTAL

Vivienda Bsica Vivienda Progresiva General Unificado P.E.T. Rural Bsica Privada Progresiva I etapa Progresiva II etapa Leasing Habitacional Fondo Solidario de Vivienda II (FSV II) Sist. Subsidio Habitacional (DS 40) TOTAL

Unid. UF Unid. UF Unid. UF Unid. UF Unid. UF Unid. UF Unid. UF Unid. UF Unid. UF Unid. UF Unid. UF Unid. UF

296.591 76.043.947 46.210 6.434.927 279.284 35.187.851 235.007 20.403.098 141.806 19.428.605 61.631 8.202.394 92.662 13.271.456 20.713 677.382 21.330 2.634.667 1.263 366.877 56.828 7.043.168 1.253.325 189.694.372

Fuente: Elaboracin BCN a partir de datos disponibles en Observatorio Habitacional - MINVU 107 .

Los programas SERVIU, correspondan principalmente a programas destinados a resolver las situaciones de marginalidad habitacional de
107

Otros datos disponibles corresponden a la informacin proporcionada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo ante la Comisiones de Vivienda y Urbanismo y Hacienda Unidas del Senado107, por la Sra. Patricia Poblete, actual Ministra del ramo. En esta oportunidad se entreg informacin sobre la situacin existente, luego de las medidas dispuestas el ao 2005 (DS N 96 de 2005 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo / DS N 230 de 2005 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo).

108

los sectores ms pobres. En el caso del Programa de Vivienda Bsica, se considera un crdito, entregado por el Estado a travs de los SERVIU, condicionando que los dividendos no pueden ser superiores al 20% de la renta, ni inferiores a 0,3 UF. En el caso del Programa de Vivienda Progresiva, este se desarrollaba en dos etapas, en la primera se entregaba la urbanizacin bsica y principalmente la zona hmeda de la vivienda (bao y cocina en una sala de uso mltiple) y posteriormente, en una segunda etapa, una ampliacin consistente bsicamente en uno o dos dormitorios. Este programa poda ser gestionado tanto por SERVIU, como por una entidad privada. El programa de vivienda rural, se focaliza en los habitantes de estos sectores y especialmente de los segmentos de menos recursos. En el otro extremo, se encontraba el Programa General Unificado, cuyos destinatarios deban contar con una mayor renta y capacidad de endeudamiento, para cumplir los requisitos necesarios.

-COMPENSACIN PROPUESTA A DEUDORES PET, BSICA PRIVADA Y NUEVA BSICA La Direccin de Presupuestos hizo llegar, con fecha 31 de marzo del ao en curso, a la Comisin Especial Mixta de Presupuestos del Congreso Nacional, una comunicacin en la que da por cumplido el compromiso adquirido por el Ejecutivo, a propsito de la discusin de la Ley de Presupuestos para el sector pblico del ao 2009, en los siguientes trminos 108 : 1.- En cumplimiento de la agenda de trabajo concordada entre la Comisin que Ud. preside y el Ejecutivo, y la glosa N 13 de la Subsecretara de Vivienda y Urbanismo correspondiente a la Partida 18 de la Ley de Presupuesto 2009, informo que, segn los antecedentes proporcionados por MIDEPLAN, se concluy el proceso de aplicacin de la Ficha de Proteccin Social a los deudores PET y su respectiva evaluacin para identificar aquellos deudores

La medida se ejecut a travs del decreto N 34, de mayo de 2009, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, el que al momento del cierre de este informe se encuentra para Toma de Razn en la Contralora General de la Repblica. Los beneficios que contiene esta solucin se harn retroactivos a mayo del ao 2009.

108

109

vulnerables, as como el estudio de casos similares de beneficiarios carentes de recursos de otros programas de subsidios de dicha Secretaria de Estado. 2.- Del anlisis sealado en el punto anterior, se determin que los deudores que recibirn este nuevo beneficio, sern aquellos

pertenecientes al I Quintil de Vulnerabilidad segn puntaje de la Ficha de Proteccin Social, tanto de los programas de subsidios Programa Especial de trabajadores (PET), Bsico Privado y Nueva Bsica. 3.- El beneficio que obtendr este grupo de deudores ser de una subvencin permanente del dividendo de un 50%, la que se pasar directamente a las entidades financieras, previo pago al da por parte del deudor de la parte del dividendo no subvencionada. Dentro de este grupo de deudores, aquellos que pertenezcan al I Decil de vulnerabilidad, recibirn una subvencin adicional de 10%. En el caso de los deudores pertenecientes al I Decil que sean de extrema vulnerabilidad su situacin ser revisada caso a caso. 4.- El Ministerio de Vivienda y Urbanismo dictar a la brevedad el decreto respectivo que otorgue este nuevo beneficio y establezca lo necesario para su implementacin a partir de Abril de 2009. 5.- Con lo anterior, se da cumplimiento a lo establecido en la sealada glosa N 13 de la Subsecretara de Vivienda y Urbanismo, los puntos 3.2 a) y b) del Protocolo de Acuerdo que acompa el despacho del Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Pblico para el ao 2009 y el punto 2 del Protocolo Adicional que acompa a la misma ley..

Estimacin del nmero total de beneficiarios. Luego del anlisis sostenido, y en funcin de la informacin disponible es posible estimar que el nmero de deudores que se beneficiaran con la medida dispuesta se resume en el siguiente cuadro.
Resumen de la estimacin del nmero de deudores habitacionales, de los programas considerados, posiblemente beneficiados N de deudores pertenecientes al Programa N Total de N de deudores primer quintil y al da Habitacional deudores del 1 Quintil en el pago de los dividendos. Programa Especial de 191.925 62.779 12.514

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Trabajadores. Programa Vivienda Bsica (Bsico Privado y Nueva Bsica) Total

57.282 249.207

13.541 76.320

6.914 19.428

Fuente: Elaboracin BCN a partir de la informacin SBIF y CASEN 2006.

POSIBLES BENEFICIARIOS DE LAS LTIMAS MEDIDAS PROPUESTAS Segn el cuadro anterior, el universo mximo de deudores que podra acceder a algunos de los beneficios planteados, correspondera al 32,71%, primer y segundo decil, que conforma el primer quintil de vulnerabilidad. De estos el 20,79% podran acceder al beneficio adicional del 10%. Como la informacin resultante de la aplicacin de la Ficha de Proteccin Social slo dice relacin con los deudores PET del Bancoestado, para estimar el nmero de deudores beneficiados se utilizarn los datos remitidos por la Superintendencia de Banco e Instituciones Financieras, a la Comisin Especial sobre Deudas Histricas. En ellos se seala que respecto de los deudores el Programa PET, la situacin es la siguiente: Si sobre el nmero total de deudores PET, informados por la SBIF, se aplican los porcentajes obtenidos de la aplicacin de la Ficha de Proteccin Social a los deudores PET de Banco Estado, el nmero mximo de beneficiados estimados es el siguiente:
Nmero estimado mximo de deudores PET que podran acceder al beneficio N de deudores N de deudores Nmero de % de deudores % de deudores beneficiados del beneficiados del deudores en primer decil en primer quintil 1% decil 1% quintil 191.925 20,79 32,71 39.901 62.779
Fuente: Elaboracin BCN, en base a datos de la Sbif e informacin de Encuesta Casen 2006.

Si la aplicacin del beneficio requiere que los deudores se encuentren al da en el pago de sus mensualidades, se requiere estimar el porcentaje de morosidad que afectara a cada uno de los quintiles. De manera general, la SBIF, en su informe seala que para este programa en particular, el nmero total de deudores en mora correspondera a 65.371 deudores, equivalente al 34,06%.

111

Para estimar la morosidad por quintil se utilizaron los datos de la Encuesta Casen 2006, sobre condicin de pago por quintil, que proporciona la siguiente informacin a nivel nacional.
Condicin de pago para Programa Especial de Trabajadores segn quintil. Encuesta CASEN 2006 Condicin de 1 2 3 4 5 Total pago Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil S, est pagando al da sus dividendos 13.226 42.483 36.220 35.228 26.192 153.349 S, est pagando con atraso sus dividendos 10.181 10.491 11.235 4.735 5.267 41.909 No est pagando, aunque tiene deuda pendiente 3.182 162 4.100 7.444 Total 26.589 53.136 51.555 39.963 31.459 202.702
Fuente: Elaborado por el rea de Servicios de Informacin Territorial y Estadsticas de la BCN en base a Casen 2006. Abril 2009

Como se aprecia, del total de deudores del PET, indicado en la CASEN 2006 (202.702 deudores) el porcentaje de deudores del primer quintil, que declaran encontrase al da en el pago de sus mensualidades, asciende al 6,52%. Si se aplica este porcentaje sobre el nmero de deudores obtenidos en el Cuadro anterior, se puede estimar que el nmero de deudores del primer quintil, cuya deuda se encuentra al da, por lo que estaran en condiciones de recibir los beneficios sealados, corresponden a 12.514 personas. -Es importante sealar que la encuesta CASEN 2006, no refleja la condicin de crisis econmica, que vive actualmente el pas. En los datos proporcionados por la CASEN 2006 el porcentaje general de mora era de un 24,35% del total, porcentaje inferior al 34,06% que informa la SBIF, lo que podra condicionar que el numero de deudores en condicin de mora fuese mayor.

B 3.-CONSIDERACIONES DE MRITO

1.- SOBRE LA CONDICIN DE DEUDA HISTRICA Los integrantes de la Comisin coincidieron en cuanto a que no existe una deuda en trminos generales, entendindola como un compromiso 112

adquirido que no ha sido cumplido, sino que un cambio de escenario en las condiciones de la poltica habitacional que provoca una brecha entre la situacin y condiciones de acceso a la vivienda hasta antes del ao 2004 y las que actualmente existen, con menores niveles de endeudamiento y con viviendas de mayor calidad y superficie. Que una de las diferencias que es posible apreciar en las actuales reclamaciones, es que si bien stas surgen dando cuenta de una problema econmico que afectara a los beneficiarios de estas viviendas, no se originan solamente por las contingencias econmicas en perodos de crisis, sino que a partir de una comparacin entre las mejores condiciones que ofrece actualmente el sistema, frente a las condiciones que ellos enfrentaron cuando accedieron a la vivienda propia. Esta comparacin no slo se basa en los aspectos econmicos, referidos al tipo de subsidios y montos de estos beneficios, sino tambin a la calidad y superficie de las viviendas a las que actualmente se puede acceder a travs de los programas estatales. Por otra parte, los reclamos se extienden a deudores en una muy diferente situacin socioeconmica, que accedieron a programas de distintas caractersticas y condiciones. -En consecuencia, la calificacin de condicin de deudores histricos dice relacin con una falencia en la poltica habitacional implementada, situacin distinta de los que se encuentran en dificultad para pagar amparada en la contingencia econmica por las que atraviesa el pas. -En este contexto, califican de deudores histricos los deudores ex ANAP y los deudores con subsidio habitacional que se vieron condicionados a optar a viviendas con crditos hipotecarios, no cumpliendo los requisitos objetivos para obtener el beneficio La Comisin concord en que de esta revisin, respecto del Programa Especial para Trabajadores PET, donde se encuentra el mayor nmero de deudores, sucedieron dos hechos que deben ser especialmente considerados: Por una parte, la inexistencia de la obligatoriedad de una calificacin socioeconmica de los postulantes y por otra, la posibilidad de acreditar los ingresos mediante una declaracin jurada sin documentacin de respaldo que avalara el monto, la periodicidad y la estabilidad de los beneficiarios en el cumplimiento de sus obligaciones. 113

2.-PROPOSICIONES La Comisin, asimismo, consider que se aprecia en la actualidad confusin en el proceso de postulacin a los subsidios, amparadas en falencias en los procedimientos, producto de desconocimiento de la oferta de programas o condicionado a los intereses de terceros involucrados, lo que inducen a error en las postulaciones de grupos de beneficiarios, segn lo expuesto en la Comisin por representantes de localidades rurales -cuya ocurrencia es posterior al ao 2006-, durante la vigencia de la actual poltica habitacional, que contempla programas sin endeudamiento para los sectores de menos recursos, y que no fueron utilizados. -Si bien la Ficha de Proteccin Social es un importante instrumento de caracterizacin de la vulnerabilidad socioeconmica de las familias, hay aspectos que no considera, en particular el endeudamiento. Dado que en definitiva las medidas apuntan a ayudar a las familias a solucionar problemas de carcter econmico, considerar este aspecto en una evaluacin permitira una mejor descripcin del escenario en que se encuentran y adoptar medidas cuyo objetivo fuese una solucin al problema planteado. -Igualmente, se debera estudiar la posibilidad de evaluar la situacin general de los deudores habitacionales de vivienda social, cuyo financiamiento estuvo dado por un subsidio estatal ms un crdito, como un conjunto y no segn los programas. Esto permitira minimizar las situaciones consideradas como injustas o inequitativas por las distintas organizaciones de deudores. -Es necesario revisar las condiciones de la poltica habitacional de modo de asegurar la focalizacin de los programas y la adecuada oferta para cada uno de los segmentos en aspectos de cantidad de oferta y distribucin territorial, que evite situaciones como las descritas. -Revisar el sistema de procedimientos de aplicacin de la poltica habitacional, que garanticen la adecuada informacin y transparencia del sistema, para sus beneficiarios y para el resto de la poblacin. -Examinar los sistemas de garantas de las deudas, de modo que no slo se garantice a la institucin financiera la inversin realizada, sino 114

tambin la creacin de mecanismos que permitan a las familias afrontar situaciones de dificultad econmica, salvaguardando a la vivienda como inversin social del Estado. (Mecanismos de arriendo o devolucin al Estado en caso de dificultad de pago). -Necesidad de contar con informacin peridica,

sistematizada y equivalente sobre las personas que obtienen viviendas con financiamiento compartido por el Estado y el sistema financiero, de modo de monitorear posibles situaciones criticas, antes de constituir un problema de envergadura. -Implementar medidas de apoyo para, en el caso de los deudores histricos, superar la condicin que dio origen a su problemtica; y en el caso de los deudores producto de la crisis, evitar que sus circunstancias de morosidad actual, afecte a las instituciones financieras y condicione la participacin de este segmento en el mercado financiero -Necesidad de realizar una evaluacin de la aplicacin de la ley N 20.165 de 2007, con el fin de determinar las condiciones de su aplicacin y el cumplimiento del objetivo planteado frente al actual universo de deudores ex ANAP y similares.

3.-SOLUCIN A PROPONER Sin perjuicio de todo lo anteriormente planteado, a la Comisin le pareci propio debatir sobre la siguiente propuesta de solucin: POBLACIN BENEFICIARIA: Considerar a la poblacin deudora que proviene de la entrega de viviendas de los aos 2000, 2001 y 2002, particularmente la circunscrita a los programas PET, Nueva Bsica, Bsica Privada y Leasing Habitacional (programas, salvo el leasing, incluidos en el beneficio DIPRES ya reseado). La Comisin ha acordado acotar dentro de este conjunto a aquellos deudores pertenecientes a los quintiles I y II de ingreso (CASEN 2006) 109 .

La eleccin de CASEN 2006 (y con ella, de los quintiles de ingreso), en lugar de la Ficha de Proteccin Social ( y los quintiles de vulnerabilidad), est determinada por el hecho de que la informacin de condicin de pago de deudores habitacionales por programa slo consta en los datos relevados en el primer instrumento mencionado .En todo caso, existe la homologacin declarada por MIDEPLAN, que vincula los dos primeros quintiles de ingreso con el hito de corte de los 11.734 puntos en la Ficha de Proteccin Social.

109

115

El fundamento de la eleccin de los programas dice relacin, por una parte, con la proporcin importante de los subsidios de estos programas otorgados a los quintiles de menores ingresos, y por otra, con el hecho de que de manera importante se ha evidenciado una desfocalizacin de los mismos particularmente en el caso del PET- a travs de diversas modificaciones tanto de las polticas especficas, como de las prcticas y procedimientos de las instituciones financieras acreedoras. Respecto de los aos seleccionados, cabe sealar que la eleccin responde justamente a la consideracin de los aos en que de modo ms decisivo se verificaron estas modificaciones, as como al perodo en que la desfocalizacin (entendida como el otorgamiento de los crditos fuera de los quintiles que constituan la poblacin objetivo) tiene lugar de manera ms preponderante. ESTIMACIN DEL COSTO FISCAL DE LA MEDIDA Conforme a las especificaciones se estim el costo fiscal de la medida con los siguientes supuestos: -El valor medio de la deuda se calcul a partir del informe que la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras remitiera a esta Comisin con fecha 13 de abril de 2009 el que considera los crditos para financiamiento habitacional asociado a programas de subsidio habitacional y corresponde a la divisin entre deuda total y nmero de deudores. -El tiempo residual de pago corresponde al lapso restante de pago para la deuda habitacional y se calcul a partir de informe de la SBIF antes sealado (se consider el tiempo promedio para los programas considerados). -Para estimar los deudores pertenecientes a los quintiles primero y segundo de ingreso, se consider la encuesta CASEN 2006. La razn por la cual se tom esta fuente y no la Ficha de proteccin social (quintiles de vulnerabilidad), radica en que esta ltima no contempla informacin respecto de los deudores habitacionales y su situacin de pago (que s releva, la encuesta CASEN) 110 .

110

En todo caso, el hito de corte de los dos primeros quintiles de ingreso es homologable con los 11.734 puntos en la Ficha de Proteccin Social.

116

PROCEDIMIENTO DE CLCULO Considerando los programas Nueva Bsica, Bsica Privada, PET y Leasing Habitacional, se tiene la siguiente estadstica de viviendas entregadas en los aos de inters de la Comisin, as como los crditos asociados:
Viviendas entregadas y crditos pagados en los aos y programas que se indican 2000 Vivienda bsica P.E.T. Unid. UF Unid. UF Bsica privada Leasing habitacional TOTAL Unid. UF Unid. UF Unid. UF 20.280 5.638.026 10.983 1.007.528 4.701 689.882 1.130 131.080 37.094 7.466.516 2001 20.069 5.863.978 12.489 1.128.738 5.698 827.651 1.184 143.400 39.440 7.963.767 2002 21.929 7.209.701 16.521 1.500.155 8.204 1.151.984 1.706 200.721 48.360 10.062.561 TOTAL 62.278 18.711.705 39.993 3.636.421 18.603 2.669.517 4.020 475.201 124.894 25.492.844

Analizando la composicin por quintiles de ingreso (CASEN 2006), en nmero de deudores y porcentaje respecto del total, para los programas considerados, se tiene que:
Deudores por quintiles de ingreso.

117

Considerando los dos primeros quintiles de ingreso y las morosidades relevadas en casen 2006 para los programas sealados (34% Nueva Bsica y Bsica Privada; 24% PET, 10% Leasing Habitacional), se estima la siguiente composicin de deudores morosos y no morosos (tomando los cuatro programas y los tres aos sealados):
.

LA COMISIN
Elaboracin propia a partir de datos CASEN 2006 y MINVU.

Con la informacin anterior (nmero de morosos y no morosos) es posible realizar una simulacin del costo fiscal de la solucin con copagos tipo SERVIU y alternativas (deuda promedio estos programas, 209 UF; tiempo residual de pago, 11 aos):

La tabla anterior muestra el valor del costo fiscal en pesos, UF y dlares, total y de un ao, con las respectivas combinaciones de copago, y considerando todo lo ya dicho. El costo de un ao corresponde al costo total para cada caso prorrateado en once aos (tiempo residual promedio de pago). Los valores expresados son reajustables segn IPC anual 111 . No obstante lo sealado, visualizando una solucin de copago parejo (esto es, sin considerar la condicin de morosidad o no) de 24 UF para los 53.844 deudores y condonacin del resto de la deuda, el costo fiscal asociado se calcula del siguiente modo: 53.844 (valor medio de la deudacopago) = 53.844 (209 UF-24 UF) = 53.844 X 185 UF = 9.961.140 UF = $ 208.745.649.840 = US$ 386.566.018
111

Salvo la UF cuyo valor se actualiza y corrige de acuerdo a la inflacin.

118

Cabe enfatizar que se trata de simulaciones (estimaciones) con todos los supuestos ya declarados. C.- LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS 112

C 1.-PROCEDIMIENTO La Comisin, en esta materia, en consideracin a los antecedentes de que pudo disponer para el anlisis en el tiempo establecido, decidi, por una parte, conocer los elementos jurdicos del contexto a partir de la opinin fundada de la Contralora General de la Repblica, y por la otra, recibir a los representantes de la Confederacin Nacional de Funcionarios y Montepiadas de Gendarmera de Chile. Asimismo, con el objeto de contar con su propia base de datos para el anlisis, solicit informacin a la Direccin de Previsin de Carabineros de Chile, -la que fue remitida a cabalidad-, sobre el nmero de jubilados entre enero de 1972 y diciembre de 1974, en lo posible, individualizados y sealando si estn vivos, o en caso contrario, quin recibe su montepo, y, respecto de ese universo, el monto de su pensin lquida. En cuanto a partir del ao 1974 a la fecha, se solicit informacin sobre el nmero y monto promedio de jubilacin del conjunto de jubilados, como igualmente, respecto de la cantidad de jubilados que perciben una jubilacin inferior a $ 300.000, con indicacin del valor promedio de tales pensiones.

C 2.- ANTECEDENTES DE DERECHO - LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Expuso en la Comisin el seor Guillermo Vidal Giordano, jefe subrogante del Departamento de Toma de Razn y Registro de la Contralora General de la Repblica, sobre el beneficio de los quinquenios penitenciarios:

112 Este tercer tema que estudi la Comisin obedece a una peticin hecha en la Sala de la Corporacin, despus de cerrado el plazo reglamentario, por el Diputado seor Gonzalo Arenas Hdar.

119

aspectos remuneracionales y previsionales en la jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica. Consideraciones Histricas 1971 -Los quinquenios penitenciarios fueron contemplados en el inciso final del artculo 117 de la ley N 17.399, que aprueba el presupuesto de gastos y el clculo de entradas de la Nacin para el ao 1971. - Dicho artculo regula en sus primeros incisos la asignacin de riesgo profesional para el personal del Servicio de Prisiones (que desde 1975 pas a denominarse Gendarmera de Chile). En su inciso final dispone la posibilidad de otorgar el beneficio de quinquenios al personal del aludido Servicio de Prisiones. -El decreto con fuerza de ley N 1, de 1971, del Ministerio de Justicia, regul la concesin de la asignacin de riesgo profesional, estableciendo un monto nico de E 600.- (seiscientos escudos) y sealando las plantas con derecho a dicho beneficio. - Por su parte, el beneficio de quinquenios penitenciarios fue regulado finalmente por el decreto con fuerza de ley N 2, de 1971, del Ministerio de Justicia, el que junto con establecer los denominados quinquenios penitenciarios dispone la incompatibilidad de stos con la asignacin de riesgo profesional. - Asimismo, el artculo transitorio del decreto con fuerza de ley N 2, de 1971, del Ministerio de Justicia, contemplaba que durante el ao 1971 los beneficiarios del quinquenio penitenciario recibiran en tal carcter el mismo monto que a dicha fecha perciban como asignacin de riesgo. 1973 -Posteriormente, mediante el decreto ley N 54, de 1973, se modific el decreto con fuerza de ley N 2, de 1971, del Ministerio de Justicia, aumentndose los guarismos de los primeros dos quinquenios penitenciarios, contemplados en el artculo 4 del referido cuerpo normativo. - El artculo 5 del referido decreto con fuerza de ley regulaba la situacin de aquellos funcionarios que a la fecha de entrada en vigencia del 120

mismo estuvieren percibiendo asignacin de riesgo y no tuvieren derecho a quinquenio, quienes continuaran percibiendo tal beneficio hasta la fecha en que pudieran gozar del quinquenio. -El mismo artculo 5 estableci que el cambio de beneficio no poda traducirse en una disminucin de las remuneraciones, y dispuso que los funcionarios que ingresen al Servicio de Prisiones tendran derecho a percibir una asignacin de riesgo hasta cumplir con los requisitos para poder percibir quinquenios.

Marco normativo 1.- Ley N 17.399: El artculo 117 de la ley N 17.399, de Presupuesto Anual de 1971, contempla: Artculo 117: Facltase al Presidente de la Repblica para que conceda por el ao 1971 y a contar desde el 1 de enero, la asignacin de riesgo profesional al personal del Servicio de Prisiones afecto a la escala de sueldos del decreto con fuerza de ley N 40, de 1959 y sus modificaciones. Facltase, asimismo, para que un plazo de 30 das, a contar desde la publicacin de esta ley, reglamente la forma, fije montos y condiciones en que el personal percibir dicha asignacin. El reglamento que se dicte deber ser firmado adems, por el Ministro de Hacienda, y los montos mensuales que se fijen sern imponibles slo para los efectos previsionales, en la misma proporcin que corresponda al sueldo base. Destnese la cantidad de E 25.000.000.- consultada en el tem 10/04/02.003 del presupuesto para 1971, para el pago anual de la asignacin a que se refiere el presente artculo, al personal en servicio activo, de todos los programas del Servicio de Prisiones.

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Con cargo a la suma a que se refiere el inciso anterior, se podr otorgar al personal del Servicio de Prisiones el rgimen de quinquenios que se acuerde en su beneficio. 2.- Decreto con fuerza de ley N 2, de 1971, del Ministerio de Justicia -El decreto con fuerza de ley N 2, de 1971, del Ministerio de Justicia, vino a regular el beneficio de quinquenios penitenciarios en cuanto a las personas beneficiadas, su forma de clculo sobre el monto del sueldo base imponible y la forma de pago de los porcentajes segn el nmero de aos cumplidos: 40% al cumplirse los cinco aos ; 40% ms al cumplirse diez aos; 20% ms al cumplirse quince aos; 20% ms al cumplirse veinte aos; 15% ms al cumplirse veinticinco aos, y 15% ms al cumplirse treinta aos 113 . Asimismo declar que el quinquenio penitenciario tendra el carcter de imponible para todos los efectos legales y previsionales, en la misma proporcin acordada para el sueldo base. 3.- Derogacin ordenada por el decreto ley N 249, de 1974, que fij la Escala nica de Sueldos para los empleados pblicos El artculo 30 dispuso la derogacin de todas las

disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera otra ndole que establezcan remuneraciones tales como sueldo del grado superior, sobresueldos por antigedad, incentivos, asignaciones de estmulos, de riesgos, de responsabilidad, de representacin, de zona, que no sean los taxativamente fijados en este decreto ley y, en general, toda aquella norma que sea contraria o incompatible con las establecidas en este cuerpo legal.

JURISPRUDENCIA QUINQUENIOS PENITENCIARIOS

RELACIONADA

CON

LOS

Es posible clasificar la jurisprudencia de Contralora en relacin a los quinquenios penitenciarios en tres grupos:
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Los dos primeros porcentajes y el tercero, fueron reajustados en virtud del decreto ley N 54, de 1973.

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a) Dictmenes relativos a la derogacin de los quinquenios penitenciarios en virtud de lo dispuesto en el artculo 30 del decreto ley N 249, de 1974; b) Dictmenes que tratan la prescripcin en materias previsionales, y c) Dictmenes relativos a los exonerados polticos. a) Dictmenes relativos a la derogacin de los

quinquenios penitenciarios en virtud de lo dispuesto en el artculo 30 del decreto ley N 249, de 1974 Se encuentran en esta clasificacin, entre otros, los dictmenes Nos 28.417, de 1987, 4.329, de 1992, 20.966, de 1994, 336 y 7.307, de 1995, 13.587, de 2000, 53.002, de 2003, 54.996, de 2007, y 14.622, de 2008. Esta jurisprudencia es conteste en sostener que la derogacin del artculo 30 del decreto ley N 249, de 1974, alcanza a los quinquenios penitenciarios del Servicio de Prisiones, hoy Gendarmera de Chile, debido a que en dicho cuerpo normativo no se contemplaba tal beneficio dentro de los que mencionaba en forma taxativa. -Pago por planilla suplementaria Ahora bien, en el dictamen N 13.587, de 2000, se reconoce que si bien la derogacin en comento se traduca en la prdida del derecho a los quinquenios penitenciarios, el artculo 24 del decreto ley N 249, de 1974 contemplaba una norma de proteccin, conforme a la cual, si por la aplicacin de sus disposiciones se generaba una diferencia en contra de los trabajadores, esta sera pagada por planilla suplementaria, imponible en la misma proporcin en que lo sea el sueldo. -Improcedencia de las reliquidaciones Por las razones expuestas, la jurisprudencia de Contralora ha sostenido la improcedencia de las reliquidaciones sobre la base de los denominados quinquenios penitenciarios por no encontrarse vigentes los textos legales que reconocieron tales beneficios. 123

-Excepcin. Distinta es la situacin del personal retirado con anterioridad a la derogacin aludida (1 de enero de 1974), el que, en la medida que haya disfrutado de aquellas asignaciones en servicio activo, pudo incrementar sus pensiones de retiro con stas.

b) Dictmenes que tratan la prescripcin en materias previsionales En esta clasificacin se encuentran, entre otros, a los dictmenes Ns 25.190, de 1991, 4.329, de 1992, 20.966, de 1994, 1.482, de 1996. La jurisprudencia de la Contralora ha sostenido a este respecto la improcedencia de reliquidar pensiones sobre la base de los denominados quinquenios penitenciarios, no slo por la derogacin antes sealada, sino tambin por encontrarse actualmente prescrito el derecho a reliquidarlas, en relacin al beneficio mencionado. A este respecto, el dictamen N 20.966, de 1994, establece que dado que se reclama una franquicia remuneratoria devengada en el ao 1973, sin haber efectuado una peticin en tal sentido por el lapso de 20 aos, han transcurrido en exceso los plazos de prescripcin que tena el interesado para impetrar el reconocimiento de su derecho, encontrndose ste totalmente extinguido. Ahora bien, cabe sealar que, como en aspectos

previsionales, el personal de Gendarmera se rige por el Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, es aplicable a su respecto lo dispuesto en el artculo 132 del decreto con fuerza de ley N 2, de 1968, del Ministerio del Interior, el que establece, en lo que interesa, un plazo de prescripcin de diez aos.

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c) Dictmenes relativos a los exonerados polticos Se encuentran en esta clasificacin, entre otros, a los dictmenes Nos 21.639 y 41.317, de 2003; 28.585 y 44.629, de 2004; 10.343, de 2006; 34.321, de 2007; 28.278, de 2008, y 24.365, de 2009. -La jurisprudencia de la Contralora ha sostenido la procedencia de la consideracin de los quinquenios penitenciarios slo para los efectos de la aplicacin de lo dispuesto en la ley N 19.234. En relacin con ex-funcionarios de Gendarmera declarados exonerados por motivos polticos conforme a las disposiciones de la ley N 19.234 114 , cabe sealar que en virtud de las modificaciones introducidas por la ley N 19.582 en dicho texto legal, se permiti considerar slo para efectos de clculo los denominados quinquenios penitenciarios. -En efecto, la referida consideracin se traduce en el derecho que concede el inciso sexto del artculo 12 de la ley N 19.234, segn el cual si se estableciera fehacientemente que a la fecha de exoneracin el interesado se encontraba en goce de un cargo de inferior remuneracin o categora a aquel que desempeaba al 11 de septiembre de 1973, la asimilacin corresponder efectuarla sobre la renta o el cargo que la persona tena a esta ltima fecha, aun cuando este cargo no fuere de planta. -Slo en dicho contexto y para los efectos de la asimilacin se pueden considerar los denominados quinquenios penitenciarios. Ahora bien, si del examen hipottico de la asimilacin se comprueba que la situacin que tena el exonerado al 11 de septiembre de 1973, era menos beneficiosa que su situacin a la fecha de su respectiva exoneracin, los referidos quinquenios no debern considerarse para los efectos de la referida asimilacin. -En consecuencia, ni siquiera en el caso de los exonerados polticos los denominados quinquenios penitenciarios son incorporados a las pensiones no contributivas. Ello por cuanto slo se consideran para los efectos de la asimilacin que el otorgamiento de esas pensiones supone.
Establece beneficios previsionales por gracia para personas exoneradas por motivos polticos en lapso que indica y autoriza al Instituto de Normalizacin Previsional para transigir extrajudicialmente en situaciones que seala. D.O. de 12 de agosto de 1993.
114

125

BREVE REFERENCIA A LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA La jurisprudencia de los tribunales de justicia ha apoyado la tesis del alcance de la derogacin ordenada por el decreto ley N 249 en su artculo 30, sealando la Corte de Apelaciones de Santiago, al pronunciarse al respecto en causa de recurso de proteccin caratulada Echeverra Domnguez y otros con DIPRECA, Rol N 3.513, de 2004, lo siguiente: () Que, en efecto a travs de la presente va, los actores persiguen el restablecimiento de los beneficios de sueldo de grado superior y de los denominados quinquenios penitenciarios, que perciban al 31 de diciembre de 1973, en su calidad de funcionarios del Servicio de Prisiones hoy Gendarmera de Chile, y que tras jubilar no fueron incorporados a la base de clculo de sus respectivas pensiones. () () Desde luego, y an partiendo de la base que efectivamente los recurrentes perciban los beneficios que reclaman, resulta fuera de toda duda que ellos les fueron suprimidos el 1 de enero de 1974, al entrar en vigencia el decreto ley N 249 que estableci una escala nica de remuneraciones para todos los funcionarios de la Administracin Pblica, y que al mismo tiempo derog en su artculo 30 todos los beneficios remuneratorios que no estaban expresamente contemplados en ese cuerpo legal, suprimiendo, entre otros, los beneficios del sueldo de grado superior y los quinquenios penitenciarios. Esta Secretara hace presente que revisada la base de datos disponibles en la Biblioteca del Congreso Nacional, esto es, Legal Publishing y Microjuris; los tomos correspondientes entre los aos 1990 a 1993 de los Fallos del Mes y de la Revista de Derecho y Jurisprudencia, no se encontr ninguna sentencia definitiva a favor de los demandantes.

C 3.- ANTECEDENTES DE HECHO -CONCEPTO Se entiende por quinquenios penitenciarios al incremento progresivo del sueldo base segn perodos de cinco aos, establecido en 126

diciembre de 1971 para los funcionarios del entonces Servicio de Prisiones (actual Gendarmera de Chile). El decreto con fuerza de ley N 2, de 24 de diciembre de 1971, del Ministerio de Justicia, estableci el rgimen instituyndolo con carcter imponible, computando para dicho efecto el tiempo servido en la referida institucin, aunque estuviere en situacin de retiro el funcionario con derecho a dicho beneficio. -Beneficiarios: La norma hizo aplicable el beneficio de los quinquenios a todos los funcionarios del Servicio de Prisiones encasillados en las diferentes plantas, con excepcin del personal afecto a la ley N 15.076 115 , es decir, al

personal del rea de la salud que se desempeaba en el Servicio de Prisiones. -Porcentajes de aumento del sueldo base por el nmero de aos cumplidos en la institucin:

Posteriormente, el decreto ley N 54, de 13 de octubre de 1973, reemplaza los aumentos de 30% por 40%, para el primer y segundo quinquenio.

ORIGEN DEL PROBLEMA El decreto ley N 249, de 5 de enero de 1974 que establece la Escala nica de Sueldos, habra derogado los quinquenios penitenciarios al sealar en su artculo 30 lo siguiente: Derganse todas las disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera ndole que establezcan remuneraciones tales

D.O. del 8 de enero de 1963, que fija el texto refundido aplicable a los mdicos cirujanos, farmacuticos o qumicos farmacuticos , bioqumicos y cirujanos dentistas.

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como sueldo del grado superior, sobre sueldos por antigedad, asignaciones de estmulo. Sin embargo, los afectados afirman que no resultan derogables las normas de carcter previsional, en virtud de la normativa previa, el decreto ley N 98, 22 de octubre de 1973, que estableci que las normas con carcter imponible no pueden ser alteradas AFECTADOS -Fundamentalmente, quienes jubilaron en el perodo que va desde la entrada en vigencia y la derogacin de los quinquenios penitenciarios esto es, entre enero de 1972 y enero de 1974. Solamente a estas personas se les alcanz a incluir el beneficio en sus pensiones y luego, a partir de enero de 1974 les fue restado. -Sin embargo, la asociacin gremial que los representa considera que el nmero asciende a 4.186. 116 , cifra que incluye a todos los jubilados y montepiadas de 1972 a la fecha. POSICIN DE LA CMARA DE DIPUTADOS Esta Corporacin ha aprobado dos proyectos de acuerdo, en mayo de 2007 y en noviembre de 2008, donde se plantean distintas soluciones para reparar el perjuicio causado por la cesacin de pago de los quinquenios penitenciarios a los funcionarios jubilados de Gendarmera de Chile. Para su historia, se transcriben sus textos: Proyecto de acuerdo N 355, aprobado por la Cmara de Diputados el 17 de noviembre de 2007 117 Considerando: Que la ley N. 17.399 que aprob la ley de Presupuestos de 1971, en su artculo 117, facult al Presidente de la Repblica para otorgar al personal del Servicio de Prisiones el rgimen de quinquenios que se acuerde en su beneficio. Que, mediante decreto con fuerza de ley N. 2 se estableci dicho rgimen, denominndolo quinquenio penitenciario, para todos los funcionarios
No aplican ningn factor de correccin, como por ejemplo, las personas que obtuvieron el pago por la va judicial. 117 Sus autores son los diputados seores Francisco Chahun Chahun y Roberto Seplveda Hermosilla.
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del mencionado servicio, en sus diferentes plantas, incluyendo al personal a contrata, con excepcin del personal afecto a la ley N. 15.076, instituyndolo con carcter imponible, computando para dicho efecto el tiempo servido en la institucin, aunque estuviere en situacin de retiro el funcionario con derecho a dicho beneficio. Que, el 5 de enero de 1974, se public el decreto ley N 249, que fij la Escala nica de Sueldos, aplicable, entre otras entidades, al Servicio de Prisiones, no obstante lo cual su artculo 30 estableci la derogacin de todas las disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera otra ndole que establezcan remuneraciones tales como sueldo del grado superior, sobresueldos por antigedad, incentivos, asignaciones de estmulo, de riesgo, de responsabilidad, de representacin, de zona, que no sean las taxativamente fijadas en dicho decreto ley. Que, a este respecto, la Contralora General de la Repblica ha sostenido en numerosos dictmenes que el artculo 30, anteriormente citado, impide a dichos ex servidores percibir el referido beneficio de quinquenio penitenciario, por estimar que dicha disposicin derog el reconocimiento al mencionado derecho. Que, de esta forma, parte de los funcionarios jubilados de este servicio se encuentran frente a una situacin discriminatoria, que atenta contra el principio de igualdad consagrado en la Constitucin Poltica de la Repblica, por cuanto aquellos que se retiraron con pensin antes de la dictacin del decreto ley N 249, en enero de 1974, pudieron incorporar el beneficio de quinquenio penitenciario a sus respectivas jubilaciones, y, en cambio, quienes lo hicieron con posterioridad a dicha fecha, carecieron de tal derecho. Que, en consecuencia, cabe disponer la restitucin del beneficio a estos ex servidores o, en su defecto, establecer otra frmula que permita reparar el dao previsional que han sufrido durante largos aos. La Cmara de Diputados acuerda: Solicitar a S.E. la Presidenta de la Repblica que evale las medidas legales pertinentes a fin de disponer la restitucin del beneficio de 129

quinquenio penitenciario a los funcionarios jubilados del Servicio de Prisiones, con anterioridad a la dictacin del decreto ley N 249, de 1974, cuyo artculo 30 derog el derecho que tenan de percibir dicho beneficio, o, en su defecto, establezca una frmula alternativa que permita repararles este dao previsional, que se arrastra por ms de treinta aos. Proyecto de acuerdo N 673 aprobado por la Cmara de Diputados el 12 de mayo de 2008 118 Considerando: Que el decreto con fuerza de ley N 2, del Ministerio de Justicia, de 24 de diciembre de 1971, concedi a todos los funcionarios del Servicio de Prisiones el denominado quinquenio penitenciario, establecido en el artculo 117, de la ley N. 17.399, con excepcin del personal afecto a la ley N. 15.076. Que, para todos los efectos legales y previsionales, el quinquenio penitenciario tena el carcter de imponible, en la misma proporcin acordada para el sueldo base, de acuerdo con lo establecido en el artculo 6, del mismo decreto con fuerza de ley N. 2, del Ministerio de Justicia. Que el decreto ley N 249, de 5 de enero de 1974 que fij la Escala nica de Sueldos para el personal de entidades del sector pblico, defini el concepto de remuneraciones adicionales y derog, mediante el artculo 30, todas las disposiciones de ley, reglamentarias y convencionales, que establecan remuneraciones tales como: sueldos de grado superior, sobresueldos, etctera. Sin que en forma expresa se haya derogado el decreto con fuerza de ley N. 2, ni se mencionara el quinquenio penitenciario como una de las remuneraciones adicionales derogadas. Que el decreto con fuerza de ley N. 843, de 11 de enero de 1975, cre el Departamento de Previsin de Carabineros de Chile, y fij, en su artculo 6, que el personal del Servicio de Prisiones queda afecto a este rgimen de previsin. Que el decreto con fuerza de ley N. 2.448, de 9 de febrero
118

Su autor es el Diputado seor Sergio Ojeda Uribe.

130

de 1979, modific los regmenes previsionales, estableciendo la excepcin para la Caja de Previsin de Carabineros de Chile y de la Defensa Nacional, para los que se determina que continuarn rigindose por las disposiciones de los Estatutos del Personal de las Fuerzas Armadas y de Carabineros de Chile. Que el decreto supremo N 412, de 9 de agosto de 1991, de la Subsecretara de Carabineros, fij el texto refundido del Estatuto del Personal de Carabinero de Chile, oportunidad en que nuevamente se reitera que el Personal de Gendarmera de Chile queda afecto al rgimen aplicable a Carabineros de Chile, para los efectos de retiro y de montepo. Que, en la actualidad, por criterios administrativos distintos, existen dos grupos diferentes de pensionados del mismo Servicio de Prisiones, creando ante la ley una desigualdad entre personas con los mismos derechos y que cumplieron idnticas funciones. Los jubilados antes de diciembre de 1973 y despus de febrero de 1972, a quienes, en el clculo de las pensiones, se les estim el mximo de imponibilidad incluido en el quinquenio penitenciario. Los jubilados entre ambas fechas, a quienes, en el clculo de las pensiones, se les estim slo el sueldo base, sin el mximo de imponibilidad. Que el Cdigo Civil, en su artculo 3, indica que "Slo toca al legislador explicar o interpretar la ley de un modo generalmente obligatorio. Las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto de las causas en que actualmente se pronunciaren". Dicha norma es clara en cuanto a quienes pueden interpretar la ley. Que, por otra parte, el artculo 7 de la Constitucin Poltica de la Repblica, seala que: "Los rganos del Estado actan vlidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley". De esta forma, la Carta Magna prescribe el marco dentro del cual pueden actuar los rganos del Estado. Que estos quinquenios constituyen derechos adquiridos para sus titulares. As, la concepcin de los derechos adquiridos reconocida por el 131

rgano mximo de la judicatura nacional: la Corte Suprema es la del jurista italiano Gabba: "Por derechos adquiridos se entienden aquellos derechos que son una consecuencia de un hecho apto para producirlos bajo el imperio de una ley vigente al tiempo en que el hecho se ha realizado y que han entrado a formar parte del patrimonio de la persona, sin que importe la circunstancia de que la ocasin de hacerlos valer se presente en el tiempo en que otra ley rija". Que, en el decreto supremo N. 98, de 22 de octubre de 1973, publicado en el Diario Oficial N. 28.686, de la misma fecha, queda establecido que las normas de carcter previsional establecieron los quinquenios penitenciarios motivo alguno. Que se hace necesario reparar esta grave injusticia en contra de quienes han entregado una vida de trabajo a favor de la seguridad ciudadana mediante una norma de rango legal, que reconozca el quinquenio penitenciario como un beneficio adicional vigente. Que, por lo anterior, resulta absolutamente legtimo el reconocimiento y la recuperacin del beneficio, dado el efecto perjudicial que les ha causado y le est causando a todos los funcionarios del Servicio de Prisiones, por haberles sido arrebatado este derecho adquirido. La Cmara de Diputados Acuerda: Solicitar a S.E. la Presidenta de la Repblica que: Enve al Congreso Nacional un proyecto de ley que interprete el artculo 30, del decreto ley N 249, sealando que esta norma no derog las disposiciones legales que conceden los quinquenios penitenciarios, por las razones esgrimidas en el cuerpo de este proyecto de acuerdo, y por tratarse de un beneficio de carcter previsional de rango constitucional, consagrado en el artculo 19, nmero 18, de la Constitucin Poltica de la Repblica. En virtud de esta interpretacin legal, otorgue a los afectados el beneficio del quinquenio penitenciario a partir del 1 de enero de 2009, para concederles el derecho de solicitar el reclculo del monto de pensiones a partir de esa fecha, sin que tenga efecto retroactivo. 132 como lo son las que

no pueden ser alteradas por

Al Ministro de Hacienda que haga un estudio acabado referente al clculo de las pensiones de los funcionarios retirados del Servicio de Prisiones. Al Ministro de Justicia que formalice y mantenga la mesa de trabajo, constituida a instancias de la Subsecretara de Justicia, conformado por representantes del Crculo de Funcionarios en Retiro de Gendarmera de Chile y por el Ministerio de Justicia. AUDIENCIA PBLICA 119 La Comisin recibi a las siguientes personas: seor Carlos Mendoza Muoz, Presidente de la Confederacin Nacional de Funcionarios en Retiro y Montepiadas de Gendarmera de Chile; el delegado de la Confederacin Nacional de Funcionarios en Retiro de Gendarmera, seor Justo Navarro; el director, seor Hugo Soto; la representante de la Comisin Coordinadora Nacional, seora Odilia Ros; el delegado tcnico, seor Juan Seplveda; el

director, seor Pedro Espinoza; la delegada, seora Elena Castillo; el ex Director Nacional de Gendarmera, seor Bernardo Martnez; el delegado, seor Juan Poblete; el delegado, seor Jos Muoz; el Director del Crculo de Gendarmera de Chile, seor Mario Oportus; el delegado de la Confederacin Exgenchi, Jos Troncoso; la delegada y montepiada, seora Blanca Santibez; y el Director Nacional, seor Bernardo Snchez. -Seor Justo Navarro, delegado de la Confederacin Nacional de Funcionarios en Retiro de Gendarmera Manifest que la injusticia se debe a la prdida de los derechos previsionales, que pasaron a ser patrimoniales, y que por ningn motivo debieron ser tocados. Explica que los quinquenios nacen a raz de que el legislador quiso hacer un reconocimiento para la vejez, para la jubilacin, por la sacrificada labor del gendarme en las crceles, que pasa a ser un preso ms, abandonando a su familia. En ese sentido, a travs de la ley N 17.399, artculo 117, de 1971, se gest este reconocimiento. Posteriormente, ese mismo ao, el Ministerio
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Sesin 27, celebrada en lunes 6 de julio de 2009

133

de Justicia dict el decreto con fuerza de ley N 2, donde se le puso nombre y apellido al beneficio: quinquenio penitenciario. El artculo 6 expresamente seala que ser de carcter imponible para todos los efectos legales y previsionales, de acuerdo al sueldo base. El beneficio se pag hasta diciembre de 1973. Posteriormente, se dict el decreto ley N 249, que fij la Escala nica de Sueldos para el sector pblico. El artculo 30 derog todas las disposiciones de ley que establecan remuneraciones como sueldos de grado superior, sobresueldos, etctera, sin que en forma expresa se haya derogado el decreto con fuerza de ley N 2; ni siquiera se menciona el quinquenio penitenciario como una de las remuneraciones derogadas. Agrega que el artculo 18 del decreto ley N 249, seala expresamente que se har extensivo el tema de los quinquenios a los profesionales afectos a la ley N 15.076, pues cuando se dict el decreto con fuerza de ley N 2 quedaron sin el beneficio. Slo los profesionales trabajaban por horas y no tenan jornada completa. Entonces, por un lado, el artculo 18 lo hace extensivo y, por otro, el artculo 30, del mismo decreto ley N 249, lo deroga. El artculo 24 de dicho decreto seala: las disposiciones de este decreto ley no podrn significar en ningn caso disminucin de las remuneraciones promedio mensuales devengadas durante el ltimo trimestre del ao 1973, y que cualquier diferencia que resulte en contra del trabajador se pagar por planilla suplementaria. En la prctica, esto nunca ocurri. Manifiesta que sus beneficios previsionales, que pasan a ser patrimoniales, no slo estn garantizados en la Constitucin Poltica, pues en el artculo 19, nmero 7, letra h), de la Constitucin Poltica establece que no se podr aplicar como sancin la prdida de los derechos previsionales. Sin embargo, a los gendarmes se les priv de ellos, no habiendo ni siquiera algo que lo ameritara. Tambin, dice, que sus derechos estn protegidos por los tratados internacionales ratificados por Chile, todos los cuales estn consagrados en el artculo 5 de la Carta Fundamental. 134

-Seor

Carlos

Mendoza

Muoz,

Presidente

de

la

Confederacin Nacional de Funcionarios en Retiro y Montepiadas de Gendarmera de Chile Primeramente, hace entrega a la Comisin de un informe en derecho sobre la vigencia de los quinquenios penitenciarios elaborado, en 2007, a solicitud de su gremio, por el abogado Jorge Ovalle Quiroz 120 , afamado jurista y uno de los gestores de la Constitucin Poltica. Explica que han recurrido a todas las instancias y conversado con los subsecretarios de Hacienda y de Previsin Social, entre otras, todas las cuales invocan el famoso decreto ley N 249. Sin embargo, con dicho estudio del seor Ovalle, pudimos comprobar que los beneficios de los quinquenios penitenciarios eran de carcter previsional y, por tanto, pasaban a ser un patrimonio. Entre los antecedentes falt sealar el decreto ley N 98, del 22 de octubre de 1973, publicado en el Diario Oficial N 28.686, cuyo texto establece que todas las normas de carcter previsional, como son las normas que establecen los quinquenios penitenciarios, no pueden ser alteradas por motivo alguno. Mediante el decreto ley N 249 se derogaron todos los beneficios como sueldos, sobresueldos y adicionales, pero no as los temas de carcter previsional y patrimonial. Al final del informe, seala lo siguiente: En mrito de la documentacin precedente, este abogado concluye que la derogacin de las disposiciones legales relativas a remuneraciones que contiene el artculo 30 del decreto ley N 249, de 1973, no afect la vigencia o permanencia de los quinquenios penitenciarios y que, en consecuencia, stos debe ser considerados en plena vigencia. Seala, que han recurrido a muchas instancias. Incluso, han hablado con el Ministro de Justicia en tres oportunidades pero lamentablemente las autoridades de dicho Ministerio no slo desconocen los derechos de los activos sino tambin de los gendarmes jubilados.
120

A disposicin como anexo 7.

135

Por otra parte, explica que est comprobado que los quinquenios penitenciarios ya se han pagado. Con el primer juicio, que fue en 1992, se pag a cada uno de los 127 funcionarios 30 millones de pesos de esos aos, correspondiente a un quinquenio, respecto de lo cual tambin tienen la documentacin respectiva. Precisa que de acuerdo a sus clculos, en este momento, cada quinquenio estara avaluado en 40 50 millones de pesos. Si se suma a la gran mayora, seran 250 millones de pesos para cada funcionario. Pero nunca han solicitado esa cantidad porque se trata de sumas estratosfricas. Son casi 5 mil funcionarios afectados. Manifiesta, que lo que solicitan es un bono de compensacin, que es nfimo, de ms o menos 5 millones de pesos y una nivelacin de los sueldos, de 300 mil pesos hacia abajo y hacia arriba. Considera que se trata de una solicitud bastante barata respecto de los quinquenios penitenciarios. Los sueldos de la gran mayora de sus funcionarios son extremadamente malos. Los gobiernos actuales estn pidiendo que haya uniformidad de sueldos, pero los sueldos de las mujeres, comparados con los de los hombres, son extremadamente malos, lo cual puede corroborar una ex funcionaria que se encuentra aqu presente. Agrega que sus antiguos sueldos eran totalmente inhumanos e injustos, debido a la prdida de los beneficios de carcter previsional, y han pasado 17 aos del Gobierno Militar y 19 aos de gobiernos democrticos y no pretenden seguir siendo pelotas de pimpn, escuchando como unos y otros se van culpando. Como dice, quieren una solucin armnica y poco onerosa para el Estado. La peticin a su entender es con los pies bien puestos en la tierra y de alguna manera se pueden adecuar a las soluciones que les den. Cita como ejemplo el caso de un suboficial mayor, de grado 10 12, que sali en 1974 1975 con 30 aos de servicio. l iba cada treinta das a su hogar. Cada dos aos se le cambiaba el uniforme. Como decan sus padres, andaban con parche sobre parche. Ese suboficial gana un sueldo de 179 mil pesos mensuales, con esa cantidad de aos de servicio. Agrega que un suboficial que hoy sale de la institucin -en 1996 comenzaron los famosos ajustes de 136

sueldos que beneficiaron a sus colegas en servicio activo- gana un sueldo que flucta entre 800 mil y 1 milln de pesos. O sea, hay una diferencia de hasta un 500 por ciento. Es vergonzoso e inhumano que con los mismos 30 aos de servicio se produzcan estas diferencias. Expresa que la ley de los famosos quinquenios

penitenciarios era financiada con recursos provenientes de los hipdromos, de la Polla Gol y de la Polla Chilena de Beneficencia. Sin embargo, esos fondos se desviaron y llegan a otras instituciones como Cema Chile. Precisa que la supuesta derogacin de los quinquenios afect tanto a los funcionarios que estaban jubilados como a los de servicio activo. O sea, a los que haban jubilado con ese beneficio se los quitaron en 1974. Solicitan no volver siempre a lo mismo: que sta es una materia slo del Gobierno Militar. Eso se lo han pedido a todas las autoridades. Pero siempre es lo mismo: No, si ste es un asunto del Gobierno Militar.. Por su lado, los polticos de derecha dicen: No, si sta es una materia del presente Gobierno. Expresan que siguen siendo la pelota de ping pong, y no encuentran solucin. Por lo tanto, insiste en que se debe terminar con esta situacin porque estn agotados de escuchar todo el tiempo lo mismo. Considera que son culpables todos los seores polticos. Porque no ha habido voluntad poltica de los gobiernos de la Concertacin para solucionar esta materia. Frente a la pregunta concreta de cuntos seran los perjudicados con bajas pensiones, es decir, los que jubilaron antes de los aos en que volvieron a ser parte de Dipreca, seala que seran 2 mil 3 mil personas porque en 1996 empezaron recin los arreglos econmicos. Vale decir, precisa, habra que sacar el nmero de afectados desde ese ao en adelante.

PROPUESTA DE SOLUCIN DE LOS AFECTADOS 121 Restitucin del beneficio de los quinquenios.

121

Confederacin Nacional de Funcionarios y Montepiadas de Gendarmera de Chile.

137

Bono de $ 5.000.000 (un pago). Incremento de pensiones en $300.000 mensuales imponibles. COSTO DE LA MEDIDA PLANTEADA COSTO BONO 5 MM$ 4.186 x $ 5.000.000 = $ 20.930.000.000 = US$ 38.759.259 Dlar: $ 540

COSTO INCREMENTO PENSIONES UN AO: 4.186 x $ 300.000 x 12 = $ 15.069.600.000 = US$ 27.906.667 DIEZ AOS: US$ 279.066.670

C 4.- CONSIDERACIONES DE MRITO Sus integrantes estuvieron contestes en que el origen del problema surge con la dictacin del decreto ley N 249, de enero de 1974, que estableci la Escala nica de Sueldos para los Empleados Pblicos terminando con el beneficio de los quinquenios penitenciarios al derogar todas las disposiciones legales, reglamentarias, convencionales o de cualquiera ndole que establecieran remuneraciones tales como sueldo del grado superior, sobre sueldos por antigedad y asignaciones de estmulo. Coincidieron en que la clave est dada por el concepto sobre sueldos por antigedad, categora que tendran los quinquenios penitenciarios, los cuales, adems eran imponibles. Sobre la materia, consideraron la interpretacin de los afectados quienes afirman que no resultan derogables las normas de carcter previsional, en virtud de una norma previa, que es de octubre de 1973, que establece que dichas normas de carcter previsional no pueden ser alteradas. En un primer anlisis, la Comisin efectu un intercambio de opiniones respecto de lo planteado por los dirigentes gremiales, llegando a la conclusin, la mayora de sus integrantes, en que en estricto derecho, la deuda histrica por concepto de quinquenios penitenciarios, solamente estara referida a las personas que jubilaron a partir de diciembre de 1971 y enero de 1974, porque en ese tramo el beneficio fue incluido en las pensiones, y les fue quitado al 138

dictarse la ley que fij la Escala nica de Sueldos, derogando expresamente a los sobre sueldos por antigedad, y, en consecuencia, a partir de entonces, nadie ms obtuvo el beneficio penitenciario de manera que desde 1974 en adelante, constituira en trminos estricto, una mera expectativa. Sin embargo, igualmente consideraron el anlisis hecho por los dirigentes gremiales en el sentido de que si existiera una derogacin o disposicin expresa que se remitiera a derogar particularmente los quinquenios penitenciarios, no habra existido ningn problema y, a lo mejor, los funcionarios no estaran reclamando. Su argumento radica en que no ha habido derogacin alguna respecto de los quinquenios penitenciarios, porque lo que derog el decreto N 249 se refiere a temas remuneracionales y los quinquenios, -segn los dirigentes- son temas previsionales. Hay una interpretacin muy apartada del tenor literal de la ley, por lo que se tratara de un derecho adquirido; en una interpretacin cabal de lo que son los derechos adquiridos, ratificado adems por sentencias judiciales obtenidas a favor de los funcionarios demandantes desde donde se podra deducir que los quinquenios no han sido derogados expresamente y, por lo tanto, se mantendran en el tiempo y tendran que ser resueltos de la manera que seala la organizacin de jubilados y montepiadas porque restituir el dinero resulta imposible por la mayscula cantidad de que se trata. Igualmente, en el anlisis concordaron que tanto el nmero de 5 mil personas como el promedio de las pensiones bajo los $130.000, que segn los dirigentes deberan recibir el bono de reparacin o compensacin que se solicita, no responde a una anlisis exhaustivo ni se le han aplicado elementos de correccin, de modo que es imprescindible contar con mayores elementos para el anlisis. Sobre las interrogantes, nacidas del intercambio de

opiniones con los dirigentes gremiales, la Comisin concluy que era necesario afinar las cifras estableciendo una diferenciacin, porque no es lo mismo el dao para una persona que recibe 130 mil pesos, que para otra que recibe 800 mil pesos, como ocurre con los que jubilaron con posterioridad a los aos 90, despus

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de efectuarse un mejoramiento de las remuneraciones y de las pensiones y volver los funcionarios de Gendarmera a formar parte de Dipreca 122 . Por lo anterior, la Comisin solicit informacin a la Direccin de Previsin de Carabineros de Chile sobre el nmero de jubilados entre enero de 1972 y enero de 1974, en lo posible, individualizados y sealando si estn vivos, o en caso contrario, quin recibe su montepo, y, respecto de ese universo, el monto de su pensin lquida. En cuanto a partir del ao 1974 a la fecha, se solicit informacin sobre el nmero y monto promedio de jubilacin del conjunto de jubilados, como igualmente, respecto de la cantidad de jubilados que perciben una jubilacin inferior a $ 300.000, con indicacin del valor promedio de tales pensiones. HITOS RELEVANTES Y FACTORES DE AJUSTE En la perspectiva de definir el conjunto de afectados, la Comisin estableci dos hitos relevantes: el primero dice relacin con el lapso de vigencia de los quinquenios penitenciarios, esto es entre enero de 1972 y enero de 1974; el segundo, por su parte, corresponde al momento en que los ex funcionarios y montepiadas son traspasados en cuanto a su afiliacin previsional a DIPRECA, con el consiguiente impacto en los montos de sus pensiones 123 . El primer hito lapso de vigencia de los quinquenios-, como ya se seal en este informe, definira el conjunto de afectados histricos en el contexto de esta problemtica. El segundo perodo, entre los aos 1974 y 1993 124 (momento del referido traspaso a DIPRECA), definira otro conjunto de jubilados y montepiadas que, sin ser afectados histricos, estaran en una condicin

122 A partir del ao 1934, el personal de Gendarmera de Chile, denominado entonces Servicio de Prisiones, estuvo afecto al rgimen de retiro, invalidez y montepo de la Caja de Previsin de Carabineros de Chile, DIPRECA, hasta que en virtud del decreto ley N 844, de 1975, se dispuso que el personal que ingresara, desde esa fecha al Servicio, sera imponentes de la ex la Caja Nacional de Empleados Pblicos y Periodistas, fusionada posteriormente al Instituto de Normalizacin Previsional, INP. Con posterioridad, al crearse, mediante el decreto ley N 3.500, de 1980, el nuevo sistema previsional de las Administradoras de Fondos de Pensiones, se gener la afiliacin obligatoria a ese sistema de todo el personal nuevo que ingresara al Servicio. 123 Conforme a informacin consultada en la web de la Superintendencia de Seguridad Social, el promedio general de pensiones de los afiliados a DIPRECA ascenda en 2008 a $ 476.895, mientras que el mismo promedio para los afiliados del resto del sistema previsional ascenda en el mismo ao a $ 206.129 (menos de la mitad del valor DIPRECA). 124 Ley N 19.195, D.O de 13 de enero de 1993.

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desmedrada en relacin con los que, cuya fecha de inicio de la pensin, es posterior al momento del traspaso sealado. Habida cuenta de lo anterior y de acuerdo a la informacin provista por DIPRECA a esta Comisin, se efectu un ajuste de la definicin de afectados, restringindola a los antes mencionados afectados histricos. Segn el oficio de DIPRECA, en tal condicin se encontraran 25 pensionados y 97 montepiadas, lo cual representa un total de 122 afectados. A partir de la informacin referida se puede establecer que entre el ao 1974 y esta fecha se mantienen vigentes 5464 pensiones. No obstante no es posible desagregar por aos intermedios a objeto de dimensionar los afectados del segundo conjunto referido (entre 1974 y 1993).

IV.- CONCLUSIONES FINALES

La Comisin Especial consider necesario, en virtud de que las deudas estudiadas y las soluciones planteadas inciden para su ejecucin en materia presupuestaria y financiera del Estado, dar a conocer las normas constitucionales, legales y reglamentarias, que deben regir el actuar de la Cmara de Diputados en las iniciativas de los proyectos de ley. Norma contenida en la Constitucin Poltica El artculo 65, referido a la formacin de la ley, dispone en su inciso tercero, en lo pertinente, lo que sigue: Corresponder al Presidente de la Repblica la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relacin con la administracin financiera o presupuestar del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos. A su turno, su inciso final establece: El Congreso Nacional slo podr aceptar, disminuir o rechazar los gastos y dems iniciativas sobre la materia que proponga el Presidente de la Repblica. Norma contenida en la Ley Orgnica del Congreso Nacional El artculo 13, referido a las normas bsicas de la tramitacin interna de los proyectos de ley, seala lo siguiente: Deber darse cuenta en sesin de sala de la respectiva Cmara de todo proyecto, en forma previa a su 141

estudio por cualquier rgano de la corporacin. Por su parte, su artculo segundo, en lo pertinente, prescribe: En ningn caso se dar cuenta de mociones que se refieran a materias que, de acuerdo con la Constitucin Poltica, deben iniciarse exclusivamente por mensaje del Presidente de la Repblica. Norma contenida en el Reglamento de la Cmara de Diputados El artculo 14, inserto en el captulo de Reglas Generales, en lo pertinente ordena: En ningn caso se dar cuenta de mociones sobre materias que, de acuerdo con la Constitucin Poltica deba iniciarse exclusivamente por mensaje del Presidente de la Repblica.

ASPECTOS GENERALES

1.-LA DEUDA HISTRICA La Comisin Especial Investigadora de las Deudas

Histricas, despus de analizar un nmero de presentaciones de sectores que reclaman compromisos pendientes de parte del Estado, concluy que en efecto existe un conjunto de deudas histricas que el Estado de Chile contrajo en su gran mayora durante un perodo de excepcin. La Comisin recibi el mandato de analizar un conjunto de casos y, durante el desarrollo de su trabajo, fueron surgiendo otros, los que se pueden enumerar de la siguiente manera: -Deudores habitacionales. Como los deudores ex ANAP, PET o de la banca privada. -Deuda histrica con el magisterio. Situacin generada en 1981, por el traspaso de los docentes a las municipalidades. -10.6% de los jubilados. El artculo 1 del decreto ley N 18.413, suspendi el reajuste de los pensionados desde enero de 1985 a enero de 1986. -Eliminacin de la cotizacin del 7% para los pensionados. Peticin de eliminar su cotizacin de salud. -Derechos Humanos. Tanto los beneficiarios de las leyes de reparacin a exonerados como aqullos victimas de prisin poltica y tortura han sealado la necesidad de reabrir los plazos de calificacin. 142

-Dao Previsional. Se produjo por la creacin del sistema previsional de capitalizacin individual y el traspaso de muchos funcionarios del sector pblico. -Normalizacin de contratas y honorarios del sector pblico. Las dotaciones de los servicios pblicos cuentan con numerosos funcionarios a contrata u honorarios, muchos de los cuales realizan labores permanentes, lo que constituye una situacin anormal, derivada de la insuficiencia de las plantas y la falta de movilidad de ellas -Quinquenios de Gendarmera. El decreto ley N 249 de enero de 1974, que estableci una Escala nica de Sueldos derog los quinquenios penitenciarios y los afectados afirman que no resultan derogables las normas de carcter previsional (en virtud de normativa previa, el decreto ley N 98, de octubre de 1973, que establece que dichas normas no pueden ser alteradas). -Situacin de INACAP. Su traspaso a privados se efectu sin existir una ley especial ni pagos de ningn tipo, y slo por cambios en la conformacin de sus directorios. -Conflictos con trabajadores de ex cooperativas. Al venderse sus terrenos quedaron sin tierra y sin trabajo, como en uble-Rupanco, los parceleros afectados por el decreto N 208. -SENAME. Mejoramientos y encasillamientos en las plantas de diversos servicios pblicos, como el sealado. -Situacin de los asistentes de la educacin. Tambin fueron trasladados a las municipalidades en circunstancias similares a los profesores. -Traslado de los trabajadores de la Tesorera General de la Repblica a Municipalidades. -Situacin de los ex trabajadores afiliados a la Caja de Previsin de Empleados Particulares y Periodistas de la Regin de Magallanes en relacin al aporte adicional de sus remuneraciones destinado a financiar un abono de imposiciones. -Situacin de ex Conscriptos y Reservistas: que extendieron el perodo de conscripcin o llamado a servicio activo dandolos desde el punto

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de vista laboral, sin que esto se expresara en trminos previsionales, algunos hasta por cuatro aos. -Asociacin Nacional de Empleados Fiscales, ANEF, quienes demandan una profunda Reforma Previsional que asegure una vejez digna para todos/as los/as chilenos/as fundada en la solidaridad y que elimine la concepcin mercantil del actual sistema. Un nuevo sistema bajo administracin estatal, con participacin de todos los actores involucrados, que privilegie la solidaridad, y considere los aportes del Estado, empleadores y trabajadores. - Multigremial del Sur, que agrupa a los gremios del sur, VII, VIII, IX, Regin de Los Ros y X Regin del Sector Pblico, centralizado y descentralizado, Educacin y Salud, Municipalidades, Universidades tradicionales, Ferroviarios y Agrupaciones de Dao Previsional se han unido en la Multigremial del Sur, desde 2007, con el objeto de unirse frente al grave dao previsional que han sufrido desde el ao 1993, con el objeto que el Estado repare esta deuda. -Jubilados Accidentados en actos del servicio de

Ferrocarriles, a quienes se les quit el beneficio que les otorgaba el articulo 24 de la ley 10.343 de 1952 y los artculos 1 y 2 de la ley 17.273 de 1968. -Pensionados de la Regin de Magallanes y Antrtica Chilena, mediante la cual solicitan se considere su demanda de devolucin del aporte efectuado a la ex Caja de Previsin de los Empleados Particulares, de un 4%, que les permita jubilar a los 30 aos. -Confederacin Nacional de Federaciones y Sindicatos de Trabajadores de la Enseanza Media Tcnico Profesional, CONFESITEP, quienes demandan el pago del beneficio que otorga el decreto ley N 3.551: -Confederacin Nacional de Funcionarios Municipales de Chile, ASEMUCH, mediante la cual solicitan el pago del beneficio que les otorgaba el decreto ley N 3.551, a los funcionarios traspasados desde las Tesoreras Provinciales, a las Municipalidades. -Profesionales de la Educacin, para que se les cancele la indemnizacin que establece el artculo 2 transitorio, de la ley N 19.070, que se puede percibir conjuntamente con la que establece la ley N 20.158, de acuerdo

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a lo sealado por la Contralora General de la Repblica en su dictamen N 044766, de 25 de septiembre de 2008. -Ex Trabajadores del Carbn Schwager, Renacer del Carbn y Agrupacin de ex Trabajadores del Carbn de la Provincia de Arauco, ao 1970 a 2003., quienes sufrieron diversas arbitrariedades producto del cierre de las minas de carbn, momento en que el Estado implement diversos planes de reconversin y pago de indemnizaciones que no cumplieron con su objetivo. -Corporacin de Tripulantes Jubilados y Montepiadas Caja Marina Mercante Nac. Punta Arenas, Ex Triomar, quienes reclaman, entre otros, el pago del 3% de indemnizacin por parte del INP, a los pensionados; el 4% que les corresponda a por descuentos previsionales impositivos a jubilados de las ex Cajas de la Marina Mercante de Tripulantes y Oficiales de Mar y de la Previsin de la Defensa Nacional; el 10,6% y el 25% y el 100% de la pensin a las viudas. -Trabajadores Martimos de Lirqun y Agrupacin Ex Trabajadores Portuarios Penco y Lirqun, quienes reclaman el pago de beneficios econmicos prometidos desde 2002, como fruto de la renuncia voluntaria a sus funciones por concepto de la nueva tecnologa y modernizacin de los puertos nacionales (ley N 19.542). -Tcnico de la Planta Cientfico Tcnico de la Polica de Investigaciones, mediante por el pago de un sobresueldo por especialidad de Informtica o Telecomunicaciones desde el ao 1998 y sobre el que existe un dictamen de la Contralora General de la Repblica que avala su demanda. -Agrupacin de Exonerados Polticos de la empresa Fiat de la Comuna de Graneros, quienes demandan la reliquidacin de sus pensiones a partir del ao 2001, tomando como base las rentas de las categoras A, B y C de 1972 del Expediente del Juzgado del Trabajo y aplicar los IPC hasta las fechas de las exoneraciones. -Agrupacin de Ex Planteros de Ro Salado, quienes consideran que el Bancoestado cometi una injusticia con la Cooperativa Relaves, la cual sera beneficiaria de la Ley N 17.624, publicada en febrero de 1972 y derogada en septiembre de 1983, por el nuevo Cdigo de Minera, lo que les llev a la prdida de su fuente de trabajo. 145

-Situacin de funcionarios fiscales que compraron acciones de ENDESA con sus fondos provisionales y que CORFO cometi un error de clculo que les impidi nuevas compras. Sobre el caso tambin fall la Contralora.

2.-CARACTERSTICAS DE LAS DEUDAS Todos los casos analizados constituyen deuda histrica an cuando gran parte de stas haya sido prescrita. Constituyen una deuda, porque la mayora surgi como consecuencia de cambios en las condiciones de contratos suscritos por el Estado con los afectados sin previa consulta o sin una explicacin precisa y veraz de todas las consecuencias que tendran dichos cambios. Incluso algunos demandantes acusan de haber sido inducidos en tomar una decisin equivocada. Asimismo, en el momento en que surgieron estos reclamos, el pas careca de una institucionalidad a la cual los demandantes pudiesen recurrir para que stos fuesen canalizados hacia el Poder Ejecutivo. Los Tribunales de Justicia tampoco cumplieron ese papel. Desde su nacimiento hasta el momento en que estas demandas llegaron a la Comisin, no surgi una institucionalidad de ese tipo y tampoco logr establecerse un consenso entre el Parlamento y el Gobierno Central sobre la legitimidad de las deudas, sobre su monto o sobre el nmero de afectados. La Comisin comprob que no hay una definicin clara de cada uno de estos problemas, no hubo de parte del Poder Ejecutivo la capacidad para explicar las soluciones parciales que, en algunos casos, se fueron entregando, ni defini un momento en que las deudas se consideraron canceladas. Muchas deudas como el actual sistema de pensiones, la relacin banca privada-deudores habitacionales, los quinquenios de Gendarmera, han producido conflictos pblicos que se han exacerbado llegando a que los afectados los planteen como indefinidos como ocurre con algunos grupos de deudores habitacionales. Esto se ha agravado en el actual perodo pre electoral. En el caso de los deudores habitacionales no se puede decir que sus deudas se hayan producido debido a una accin del Estado an no resuelta, por lo tanto no calificaran como deudas histricas y la gran mayora de 146

los casos se debe a decisiones tomadas por los propios afectados. Sin embargo, es necesario reconocer, que su situacin fue impulsada por una mala poltica habitacional del Estado que promovi las condiciones en las que se encuentran actualmente. En efecto, tanto la banca, como las EGIS 125 , en vez de colaborar con los afectados para orientarlos a buscar la mejor situacin habitacional, los impulsaron a adquirir crditos superiores a los que tenan derecho de acuerdo a su capacidad de pago, incluso mediante la recepcin de certificados de ingresos y remuneraciones que no correspondan a la realidad. Tampoco hay consenso respecto al Dao Previsional, porque las organizaciones de los empleados pblicos han ido cambiando el sujeto al cual califican como daado. En la actualidad, segn la ANEF, estn daados todos los empleados pblicos que se encuentran en el actual sistema de AFP.

3.-PROPUESTA La Comisin Especial de Deudas Histricas nace como resultado de un acuerdo, en el marco de la aprobacin de la Ley de Presupuestos para el ao 2009, entre la Cmara de Diputados y el Ministerio de Hacienda, quien asume un compromiso de solucin de las denominadas deudas histricas con los profesores y las deudas habitacionales. Sin embargo, es necesario enfatizar, que durante el transcurso del trabajo de esta Comisin, a pesar del compromiso adquirido, fue imposible contar con el apoyo de dicho ministerio, o su presencia en alguna de las sesiones, pese a haber sido invitado en reiteradas oportunidades. Esta actitud hace evidente que el funcionamiento de una Comisin Especial de la Cmara de Diputados no es suficiente para resolver una cantidad de problemas tan diversos en nmero y especificidad, como los que se han enumerado. Tanto, porque no tiene la capacidad de convocar al Ejecutivo si ste decide no dar respuesta, como porque carece de la informacin cuantitativa que se requiere para los clculos y estimaciones que justifiquen las posibles propuestas, unido a que la Cmara de Diputados carece de la capacidad constitucional de proponer uso y destino de recursos fiscales.

Entidades de Gestin Inmobiliaria Social: entidades privadas y del sector pblico, especialmente de las Municipalidades, creadas para otorgar asistencia tcnica y social a los sectores ms vulnerables, en el marco de los programas habitacionales a los cuales tenan acceso.

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De esta manera, la Comisin ha concluido que es necesario crear una instancia estatal nica que sea responsable del anlisis de todas las deudas histricas y demandas que llegaron tanto a esta Comisin como a cada uno de los parlamentarios participantes, que las cuantifique y que, en conjunto con los sectores afectados, llegue a soluciones de consenso para cada caso en la bsqueda de las correspondientes fuentes de recursos para satisfacerlas. La Comisin Especial de Deudas Histricas decidi que esta instancia debera encontrarse en una Comisin que se constituya a nivel de la Subsecretara de Hacienda para que cuente con la capacidad de decisin que una tarea de esta magnitud requiere. Por lo anterior, y debido al alto nmero de problemas recibidos y al tiempo otorgado para el trabajo, esta Comisin Especial se concentr en la situacin del magisterio, de los deudores habitacionales y en la problemtica de los quinquenios de Gendarmera.

SITUACIN DEUDA HISTRICA CON EL MAGISTERIO 1.-Definicin del problema Esta situacin tiene origen en el traspaso de personal docente del sector pblico a la administracin municipal de acuerdo al decreto con fuerza de ley N 1-3063 de 1980 cuya nueva situacin laboral se regira por las normas laborales, remuneraciones y previsin del sector privado. En este traspaso los municipios desconocieron una asignacin no imponible que se les haba otorgado previamente, artculo 40 del decreto ley N 3.551 de 1980, y que deba pagrseles entre 1981 y 1984. El Colegio de Profesores considera que esta deuda es parte del paulatino deterioro del ejercicio de la profesin docente desde que se les priv de su condicin de funcionarios pblicos, lo que signific inestabilidad en sus empleos, disminucin de sus haberes, antes correspondientes a la Escala nica de Sueldos, extincin de la asignacin profesional, supresin de su carrera funcionaria, traspaso masivo a las municipalidades y al nuevo sistema previsional administrado por las AFP. En juicios fallados a favor de profesores sobre esta materia, se reconoce el derecho de propiedad adquirido por los docentes sobre la 148

bonificacin del artculo 40 del decreto ley N 3.551, a partir del momento en que se comenz a pagar, en enero de 1981. En 1982 se puso trmino a la posibilidad de opcin que tenan los profesores sobre a cual sistema pertenecer a travs de la modificacin del artculo 4 decreto con fuerza de ley N 1/3063/80. Luego de la entrada en vigencia de la Ley N 18.196 los profesores que han podido recibir un estipendio de naturaleza similar al establecido en el artculo 40 del decreto ley N 3551, lo han podido hacer porque pactaron con la Municipalidad un beneficio similar. Esta asignacin es incompatible con las remuneraciones que contempla la ley N 19.070, desde el momento en que la Contralora seala que a contar de junio de 1991 qued derogada la asignacin del artculo 40 para los profesores que an la mantenan. La Contralora seala que actualmente no hay ninguna posibilidad de que un profesor pueda requerir las asignaciones del artculo 40 del decreto ley N 3551, porque ya pasaron todos los plazos de prescripcin que pudieran ser aplicables, especialmente el que exista en el antiguo artculo 453 del Cdigo del Trabajo, actual 510, que era de dos aos desde que el derecho se hizo exigible. 2.-Magnitud de la Deuda Segn anlisis de la Comisin, existen 84.548 docentes traspasados a las 322 Municipalidades entre 1981 y 1987 126 . Segn esto, la deuda total alcanzara, como cota mxima, a los 6.57 billones de pesos, es decir 11.700 millones de dlares 127 Esta cifra se depur a partir de una muestra de informacin provista por 84 municipalidades a la Comisin, como asimismo, considerando el escalonamiento en la asignacin que estipulaba el decreto ley N 3.551. Conforme a lo anterior, la cifra final estimada de afectados asciende a 84.002 y el monto de la deuda correspondiente a 5,2 billones de pesos.

Esta cifra no incluye a los 2.934 profesores que fueron traspasados a la administracin municipal en el mes de diciembre de 1980, los que no estaran afectados, en tanto fueron traspasados con anterioridad a la entrada en vigencia el decreto ley 3.551, del 2 de enero de 1981, que da origen a la obligacin del Estado en esta materia. 127 Estimacin inicial elaborada por la BCN.

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3.-Caractersticas de la deuda La Comisin concluy que existe una deuda histrica con los profesores de Chile, independientemente de que la deuda est prescrita o que el Poder Ejecutivo no la reconozca y, en ese contexto, la Comisin, basndose en diferentes alternativas propone al Poder Ejecutivo la siguiente solucin.

4.-Solucin Considerando que es imposible satisfacer la totalidad de la deuda exigida por los profesores, se propone una solucin intermedia consistente en: a).-Asignar un bono inicial de 5 a $10.000.000 a los 84.002 128 docentes afectados lo que representara un costo total fiscal que variara entre los US$ 744 millones a los US$ 1488 millones. b).-Asignar un bono poslaboral de 50 a $100.000 mensuales mientras el afectado viva 129 , cuyo costo en un horizonte de 10 aos variara entre US$ 591 millones y US$ 1183 millones.

SITUACIN DE LOS DEUDORES HABITACIONALES La Comisin ha constatado la existencia de deudas habitacionales pendientes por largos aos. Slo la de los deudores ex ANAP rene el carcter de deuda histrica, al modo definido en los conceptos generales; en tanto advertimos, adems, la existencia de otras situaciones ms recientes, pero que renen caractersticas especiales derivadas de la situacin en que fueron contradas o incrementadas, por lo que fueron incorporadas al trabajo de esta instancia.

1.-Deudores ex ANAP Corresponden a quienes obtuvieron crditos a fines de la dcada del 60 y comienzos de los aos 70, a travs de las Asociaciones de Ahorro y Prstamo o entidades previsionales, cuyas deudas, tras la quiebra del
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Este ltimo dato se estima por extrapolacin a partir de la muestra de informacin de las municipalidades. Ver detalle en pginas 75 y 76. 129 Similar al contemplado en la ley N 20.305, que mejora condiciones de retiro de los trabajadores del sector pblico con bajas tasas de reemplazo de sus pensiones, publicada el 5 de diciembre de 2008.

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sistema, producto de la reforma del mercado de capitales, fueron traspasadas a la Asociacin Nacional de Ahorro y Prstamo, ANAP, creada en 1980, como continuadora de las antiguas asociaciones. La orientacin de esta nueva entidad a la liquidacin de los activos ms que a superar la situacin de los deudores y la discrecionalidad de las soluciones implementadas, no discutidas con los afectados, tales como el traspaso de la deuda desde los antiguos escudos a pesos y posteriormente a UF con la posibilidad de rebajar parte de la deuda, lo que supuso un enorme detrimento. Ello implic un aumento en los montos adeudados, hasta llegar a cifras que, an con los pagos efectuados, resultan muy elevados, superando en muchos casos el valor comercial de los inmuebles, lo que se agrava debido a la avanzada edad y limitados ingresos de muchos deudores. Desde el retorno a la democracia se han adoptado, tambin, medidas legales respecto de esta materia, como las contenidas en las leyes nmeros 19.003, 19.199, 19.299, 19.402 y 20.165, las que, sin embargo, an no logran superar completamente el problema. La Comisin reafirma la conclusin a la que arrib la Comisin de Vivienda y Desarrollo Urbano de esta Corporacin en 1991, en que se explicita que estos deudores sufrieron un dao material y moral, como consecuencia de actos de la autoridad poltica que alteraron las normas contractuales, el que no ha sido reparado cabalmente, pese a las diversas medidas adoptadas. Igualmente, la Comisin estuvo de acuerdo en la necesidad de que se evale la asesora especialmente encargada por el Ministerio de Hacienda para cuantificar la magnitud actual de la situacin de estos deudores, de manera que se disponga de las correcciones que sean del caso para reformular el decreto con fuerza de ley N 39 130 , o se efecten las modificaciones legales para que se disponga de los recursos e instrumentos conducentes a la solucin definitiva.

Decreto con fuerza de ley N 39, promulgado el 28 de noviembre de 2007 y publicado el 14 de abril de 2008, del Ministerio de Hacienda, que establece normas para otorgar beneficios a deudores de los crditos a que se refiere el inciso primero del artculo 1 de la ley N 19.199, y a los deudores cuya cartera administra el Ministerio de Bienes Nacionales de acuerdo a la ley N 19.229.

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2.-Deudores PET, Leasing y otros Un segundo tipo de deudores, se refieren a situaciones originadas preferentemente entre los aos 2000 y 2002, los que sin perjuicio de no reunir el carcter histrico en los trminos reseados, han sido escuchados por esta Comisin. Sin embargo, asimismo, la Comisin concord en que existen otras situaciones posteriores a estos aos que tienen las mismas caractersticas y que deben ser consideradas como tales. Al respecto se constata que se trata de personas que realizaron operaciones para acceder a la vivienda en circunstancias que cambiaron las reglas respectivas y entraron en aplicacin nuevos programas y mejores condiciones de financiamiento. Es el caso de los deudores del Programa Especial para Trabajadores, PET, Programa Leasing y otros programas habitacionales privados. La Comisin coincidi en que existe responsabilidad estatal en la situacin provocada, pues es evidente que se trata de los efectos de una transicin a nuevos programas mal diseada en que los deudores resultaron inducidos, tanto por las condiciones imperantes como por su natural inters en obtener una vivienda propia, a suscribir crditos incompatibles con sus niveles de ingresos. Es importante destacar en tal sentido que el Banco Estado, el Banco del Desarrollo y otras entidades no analizaron en profundidad la situacin de los solicitantes de crditos, aceptando antecedentes que eran disonantes con la situacin real de los deudores. Conforme al trabajo de la Comisin, corresponde a 53.844 131 respecto de los cuales se propone la siguiente medida de solucin: Copago de 24 UF y condonacin del resto de la deuda. Dicha medida representa un costo total de 9,9 millones de UF (alrededor de 209 mil millones de pesos). La Comisin estim, que no obstante no constituir

propiamente una materia de anlisis de esta Comisin, se hace necesario abordar la situacin de los deudores afectados por la actual crisis financiera internacional,
131

Deudores pertenecientes al I y II quintil de ingreso CASEN; con viviendas entregadas entre los aos 2000 y 2002, correspondientes a los programas Nueva Bsica, Bsica Privada, PET y Leasing Habitacional; viviendas entregadas aos 2000-02.

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cuyos casos resulta imprescindible evaluar y adoptar medidas. Se trata de personas que adquirieron sus crditos en un determinado contexto y cuyos ingresos se han visto reducidos drsticamente, afectando su capacidad de pago, sin poder acceder a mecanismos de proteccin social. Al respecto, se constata que la Ficha de Proteccin Social al medir esencialmente criterios de vulnerabilidad presenta dificultades para responder a este tipo de contingencias, impidiendo el acceso a programas sociales de quienes teniendo patrimonio se ven afectados por situaciones imprevistas y repentinas de disminucin de sus rentas, al tiempo de que la recalificacin, al no ser automtica, se produce cuando el deudor ya se encuentra en mora en sus pagos. En estos casos, la Comisin considera que la Ficha de Proteccin Social tiene serias limitaciones para dar cuenta de la realidad. Es necesario que el Banco Estado y por su influencia los otros bancos, adopten las siguientes medidas: Establecer un equipo de anlisis, caso a caso, para

deudores habitacionales con problemas cuyas viviendas tengan un valor inferior a 2000 Unidades de Fomento. Determinar los deudores que estn en condiciones de

reprogramar, proponiendo distintas alternativas. Asumir la realidad de deudores que no cuentan con

ingresos y se les de tiempo para superar la situacin sin apremios, sin intereses penales ni costas judiciales. La Comisin precis que es imposible determinar con certeza el costo de estas medidas, en tanto resulta an indeterminado el nmero de eventuales beneficiarios.

SITUACIN DE LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS Que de conformidad con la postura reiteradamente

manifestada por la Cmara de Diputados, y segn los antecedentes de hecho y de derecho dados a conocer durante el desarrollo de esta Comisin, se concluy lo siguiente:

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1.-Condicin de deuda histrica La Comisin reconoce que con la dictacin del decreto ley N 249, de 1974, que fij la Escala nica de Sueldos, se dej de pagar el beneficio de los quinquenios penitenciarios concedido en enero de 1972 a los funcionarios del Servicio de Prisiones, actualmente de Gendarmera de Chile, hecho que constituye una verdadera deuda histrica, de acuerdo a la definicin incorporada en las pginas iniciales de este Informe, esto es, Compromisos polticos o jurdicos pendientes, de estimacin econmica. Igualmente, la Comisin considera que si bien la Contralora General de la Repblica y fallos de los Tribunales de Justicia han considerado que los quinquenios penitenciarios estn derogados, no es menos cierto que esta deuda mantenida con los funcionarios en retiro de la poca sealada, amerita al menos un reconocimiento moral por parte del Poder Ejecutivo en consideracin a su esencia y dadas las circunstancias que viva el pas en el momento en que dejaron de percibir el beneficio; igualmente, es posible sostener que para un nmero considerable de funcionarios jubilados y montepiadas los quinquenios ya eran parte de su patrimonio ms all de las meras expectativas e incrementaban significativamente el monto de sus pensiones. 2.- Nmero de afectados En la perspectiva de definir el conjunto de afectados, la Comisin estableci dos hitos relevantes: el primero dice relacin con el lapso de vigencia de los quinquenios penitenciarios, esto es entre enero de 1972 y enero de 1974; el segundo, por su parte, corresponde al momento en que los ex funcionarios y montepiadas son traspasados nuevamente en cuanto a su afiliacin previsional a DIPRECA, con el consiguiente impacto en los montos de sus pensiones 132 . El primer hito lapso de vigencia de los quinquenios-, como ya se seal en este informe, definira el conjunto de afectados histricos en el contexto de este anlisis. El segundo perodo, entre los aos 1974 y 1993 133
Conforme a informacin consultada en la web de la Superintendencia de Seguridad Social, el promedio general de pensiones de los afiliados a DIPRECA ascenda en 2008 a $ 476.895, mientras que el mismo promedio para los afiliados del resto del sistema previsional ascenda en el mismo ao a $ 206.129 (menos de la mitad del valor DIPRECA). 133 Ley N 19.195, D.O de 13 de enero de 1993.
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(momento del referido traspaso a DIPRECA), definira otro conjunto de jubilados y montepiadas que, sin ser afectados histricos, estaran en una condicin desmedrada en relacin con los que, cuya fecha de inicio de la pensin, es posterior al momento del traspaso sealado, cuando se inician una serie de mejoras en sus pensiones. Habida cuenta de lo anterior y de acuerdo a la informacin provista por DIPRECA a esta Comisin, se efectu un ajuste de la definicin de afectados, restringindola a los antes mencionados afectados histricos. Segn el oficio de DIPRECA, en tal condicin se encontraran 25 pensionados y 97 montepiadas, lo cual representa un total de 122 afectados. Los integrantes de la Comisin estuvieron contestes en que con los antecedentes disponibles no es posible concluir respecto de la situacin del segundo grupo y recomienda al Ejecutivo hacer un anlisis ms exhaustivo en conjunto con la Contralora General de la Repblica.

3.- Necesidad de reparacin y constitucin de una Mesa Tcnica Por los motivos sealados, la Comisin concluy que se hace necesario y urgente que la autoridad ejecutiva y especialmente DIPRECA, junto a representantes del Ministerio de Justicia, establezcan una mesa tcnica de dilogo con el fin de determinar la forma en que se puede compensar a los pensionados y montepiadas del servicio de Gendarmera que jubilaron entre enero de 1972 y enero de 1974, sin perjuicio de estudiar, igualmente, la condicin de los que jubilaron en el perodo posterior y hasta antes del reintegro de Gendarmera de Chile a la Direccin de Previsin de Carabineros de Chile.

V.- CAPTULO DE FINANCIAMIENTO La Comisin concluy que el financiamiento de las propuestas de solucin contenidas en este informe debiera derivar de fuentes tales como una reasignacin, para estos fines y por una sola vez, de los recursos remanentes del fondo proveniente de la ley reservada del cobre; del establecimiento, tambin por una sola vez, de un impuesto al patrimonio que grave 155

a las mayores fortunas del pas; del establecimiento de impuestos adicionales a los juegos de azar y casinos, o de la determinacin de impuestos adicionales al alcohol, sin que la enumeracin sea taxativa. En este contexto, la Comisin concluy que las fuentes de financiamiento deben ser amplias, incluyendo una reforma que reordene el sistema tributario, permitiendo una mayor eficiencia en la recaudacin de impuestos, como asimismo, cualquier otra modalidad de recaudacin de recursos que disee el Ejecutivo, toda vez, que es de su iniciativa exclusiva, sin perjuicio de la disposicin de aprobacin para la solucin de los fines especficamente sealados, por parte de esta Cmara de Diputados.

VI.-VOTACIN 1.-Las consideraciones y proposiciones generales del cuerpo de este informe, fueron aprobadas por la unanimidad de los integrantes de la Comisin seoras diputadas y seores diputados Gonzalo Arenas Hdar, Sergio Bobadilla Muoz, Francisco Chahun Chahun, Rodrigo Gonzlez Torres, Jorge Insunza Gregorio de las Heras, Carlos Montes Cisternas (Presidente), Jos Miguel Ortiz Novoa, Jos Prez Arriagada, Manuel Rojas Molina, Karla Rubilar Barahona, Alejandra Seplveda rdenes y Mario Venegas Crdenas. 2.-Las conclusiones, en lo que dice relacin con la deuda histrica con el Magisterio y la solucin propuesta, fueron aprobadas por la mayora de las seoras diputadas y seores diputados que se indican: Gonzalo Arenas Hdar, Sergio Bobadilla Muoz, Sergio Correa de la Cerda (en reemplazo del Diputado seor Julio Dittborn Cordua), Rodrigo Gonzlez Torres, Carlos Montes Cisternas (Presidente), Jos Miguel Ortiz Novoa, Jos Prez Arriagada, Karla Rubilar Barahona, Alejandra Seplveda rbenes y Mario Venegas Crdenas. Se abstuvo el Diputado seor Manuel Rojas Molina, porque consider de justicia que el bono compensatorio que se debera pagar a los profesores fuera de $ 15.000.000 (quince millones de pesos). 3.-Las conclusiones, en lo que dice relacin con los Deudores Habitacionales, fueron aprobadas por la mayora de las seoras 156

diputadas y seores diputados presentes que se sealan: Gonzalo Arenas Hdar, Sergio Correa de la Cerda (en reemplazo del Diputado seor Julio Dittborn Cordua), Rodrigo Gonzlez Torres, Carlos Montes Cisternas (Presidente), Jos Miguel Ortiz Novoa, Jos Prez Arriagada, Karla Rubilar Barahona, Alejandra Seplveda rbenes y Mario Venegas Crdenas. En esta parte, vot por la negativa el Diputado seor Sergio Bobadilla Muoz, porque estim que las conclusiones deban referirse a todos los deudores habitacionales, de manera que la reduccin en el anlisis y solucin de los aos propuestos, no le satisfacen. Se abstuvo el diputado seor Rojas. 4.-Las conclusiones, respecto de los quinquenios

penitenciarios, fueron aprobadas por la unanimidad de las seoras diputadas y seores diputados que se sealan: Gonzalo Arenas Hdar, Sergio Bobadilla Muoz, Rodrigo Gonzlez Torres, Carlos Montes Cisternas (Presidente), Jos Miguel Ortiz Novoa, Jos Prez Arriagada, Manuel Rojas Molina, Karla Rubilar Barahona, Alejandra Seplveda rdenes y Mario Venegas Crdenas. 5.- Por la misma votacin anterior se aprob el captulo referido al financiamiento.

Se design Diputado Informante, al Presidente de la Comisin seor Carlos Montes Cisternas.

Tratado y acordado segn consta en las actas de las sesiones celebradas los das 17 de diciembre de 2008; y 7, 12, 14, 19 y 21 de enero; 4, 11, 12, 16, 18 y 30 de marzo; 1, 8, 15 y 29 de abril; 6, 13 y 20 de mayo; 1, 3, 10, 15 y 17 de junio; 1, 6, 8, 15 y 29 de julio, todas del ao en curso, con la asistencia de los siguientes seoras diputadas y seores diputados: Gonzalo Arenas Hdar; Sergio Bobadilla Muoz; Francisco Chahun Chahun; Sergio Correa de la Cerda; Rodrigo Gonzlez Torres; Jorge Insunza Gregorio de las Heras; Carlos Montes Cisternas (Presidente); Jos Miguel Ortiz Novoa; Jos Prez Arriagada; Manuel Rojas Molina; Karla Rubilar Barahona; Alejandra Seplveda rbenes y Mario Venegas Rubio. 157

Cabe dejar constancia que a partir de la sesin N 14, realizada el da 8 de abril de 2009, el Diputado seor Julio Dittborn Cordua fue reemplazado en forma permanente por el Diputado seor Sergio Correa de la Cerda. Asimismo, se produjeron los siguientes reemplazos

temporales: en la sesin N 3, realizada el da 12 de enero de 2009, asisti el Diputado seor Eugenio Tuma Zedn en reemplazo del Diputado seor Rodrigo Gonzlez Torres; en la sesin N 7, realizada el da 4 de marzo de 2009, asisti el Diputado seor Eduardo Daz del Ro en reemplazo de la Diputada seora Alejandra Seplveda rbenes; y en las sesiones N 22 y 25, asistieron respectivamente la Diputada seora Ximena Valcarce Becerra y el Diputado seor Germn Verdugo Soto en reemplazo de la Diputada seora Karla Rubilar Barahona.

Sala de la Comisin, a 4 de agosto de 2009.

MARA EUGENIA SILVA FERRER Abogado Secretaria de la Comisin

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INDICE

I.-

COMPETENCIA DE LA COMISIN, AL TENOR DEL ACUERDO DE LA CMARA DE DIPUTADOS QUE ORDEN SU CREACIN

II.-

ANTECEDENTES GENERALES 1.- DE DERECHO a) CONSTITUCIONALES, REFERIDOS A LA MATERIA EN ESTUDIO. b) CONCEPTOS DOCTRINARIOS, CONTENIDOS EN LA MATERIA EN ESTUDIO. - DEUDA - PRESCRIPCIN - DICTAMEN - JURISPRUDENCIA

5 5 5

III.-

ANLISIS POR MATERIA ESPECFICA A.- DEUDA HISTRICA CON EL MAGISTERIO A 1.- PROCEDIMIENTO A 2.- ANTECEDENTES DE DERECHO DEL CONTEXTO HISTORIA NORMATIVA 1.SITUACIN DE LOS PROFESORES COMO

10 10 10 13

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FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DE EDUCACIN 2.- CAMBIO REMUNERATORIO AL DECRETO LEY 249 DE 1974, FIJA ESCALA NICA DE SUELDOS PARA EL PERSONAL PROFESORES 3.- CAMBIO ESTATUTARIO DECRETO LEY 2327 DE 1978, CREA LA CARRERA DOCENTE Y REGULA SU EJERCICIO 4.- DECRETO LEY 3.063, DE 1979, SOBRE RENTAS MUNICIPALES 5.- DECRETO CON FUERZA DE LEY 1-3.063, DE 1980, ARTCULO 4 (TEXTO PRIMITIVO) 159
15 15 14 14

QUE

SEALA,

INCLUIDO

LOS

6.- DERECHO DE OPCIN 7.- ART. 40 DECRETO LEY N 3.551, DE 1980 JURISPRUDENCIA NORMATIVA: DICTMENES 1.- SOBRE LOS BENEFICIARIOS DE LA ASIGNACIN ESPECIAL NO IMPONIBLE DEL ART. 40 DEL

15 16 16 16

DECRETO LEY N 3.551/80 2.- SOBRE LA PROCEDENCIA DE LA ASIGNACIN DEL ARTCULO 40 DEL DECRETO LEY N 3.551 DE 1980 3.- SOBRE LA LEY 18.196. VIGENCIA DEL PRIMITIVO ART. 453 DEL CDIGO DEL TRABAJO 4.- SOBRE EL RGIMEN REMUNERACIONAL CON LA VIGENCIA DE LA LEY N 19.070, ESTATUTO DE LOS PROFESIONALES DE LA EDUCACIN JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA
21 18 18 17

RELATIVA A LA DENOMINADA DEUDA HISTRICA - JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL RELATIVA A LA ASIGNACIN DEL ARTCULO 40 DEL DECRETO LEY N 3.551 1.- JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA
2.- JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA 35 37 34

3.-

ANLISIS

DE

LOS

ANTECEDENTES

DE

42

DERECHO 1.AL TENOR DE LA JURISPRUDENCIA

43

ADMINISTRATIVA DICTADA POR LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA 2.AL TENOR DEL ANLISIS DE LA LNEA
44

JURISPRUDENCIAL DE LOS FALLOS A.4.- ANTECEDENTES DE HECHO - ORIGEN DE LA DEUDA Y SU EVOLUCIN EN EL TIEMPO 1.- LA ASIGNACIN
46 45 45

160

2.- LA INTERRUPCIN DEL PAGO LOS ACTORES INVOLUCRADOS Y PRINCIPALES HITOS 1.- EL FUNDAMENTO JURDICO DE LOS MUNICIPIOS PARA NO PAGAR 2.- EL COLEGIO DE PROFESORES 3.- LA POSICIN DEL EJECUTIVO 4.- EL CONGRESO NACIONAL 5.- EL EJECUTIVO RECHAZA LA PROPUESTA DEL CONGRESO NACIONAL 6.-LTIMA PROFESORES 7.- LEY DE PRESUPUESTOS DE 2009 8.- FORMACIN DE COMISIN ESPECIAL ESTIMACIN INICIAL A PARTIR DE DATOS MINEDUC 1.- NMERO DE PROFESORES AFECTADOS 2.- MONTO TOTAL DE LA DEUDA 3.- FACTORES DE AJUSTE DEL ANLISIS DE LA ESTIMACIN INICIAL DE LA DEUDA ESTIMACIN A PARTIR DE INFORMACIN DE POSICIN DEL COLEGIO DE

47 47

47

48 53 57 60

61

62 63 64 64 65 68

71

MUNICIPALIDADES 1.- FACTORES DE AJUSTE 2.- ESTIMACIN DE LA DEUDA: AFECTADOS Y MONTO A 5.- CONSIDERACIONES DE MRITO 1.- SOBRE LA CONDICIN DE DEUDA HISTRICA 2.- SOLUCIN A PROPONER 3.- ESTIMACIN DEL COSTO DE LA MEDIDA A PROPONER B.-DEUDORES HABITACIONALES B.1.- PROCEDIMIENTO B.2.- ANTECEDENTES DE HECHO
81 81 81 76 76 78 79 72 75

161

CONCEPTO DE DEUDORES HABITACIONALES TIPOS DE DEUDORES HABITACIONALES 1.- LOS DEUDORES HABITACIONALES EX ANAP 2.-LOS DEUDORES DE SUBSIDIOS HABITACIONALES a) DEUDORES SERVIU b) DEUDORES SERVIU-BANCA c) DEUDORES DEL PET (PROGRAMA ESPECIAL PARA TRABAJADORES) 3.- DEUDORES DEL PROGRAMA LEASING 4.- DEUDORES DE OTROS PROGRAMAS HABITACIONALES PRIVADOS ESTIMACIN DEL NMERO TOTAL DE DEUDORES COMPENSACIN PROPUESTA A DEUDORES PET, BSICA PRIVADA Y NUEVA BSICA B.3.- CONSIDERACIONES DE MRITO 1.- SOBRE LA CONDICIN HISTRICA 2.- PROPOSICIONES 3.- SOLUCIN A PROPONER C.- LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS C.1. PROCEDIMIENTO C.2.- ANTECEDENTES DE DERECHO MARCO NORMATIVO 1.- LEY N 17.399 2.- DECRETO CON FUERZA DE LEY N 2, DE 1971, DEL MINISTERIO DE JUSTICIA 3.- DEROGACIN ORDENADA POR EL DECRETO LEY N 249, DE 1974, QUE FIJ LA ESCALA NICA DE SUELDOS PARA LOS EMPLEADOS PBLICOS JURISPRUDENCIA RELACIONADA CON LOS

82 83 83 94 96 98 101

105 105

107 109

112 112 114 115 119 119 119 121 121 122

122

122

QUINQUENIOS PENITENCIARIOS a) DICTMENES RELATIVOS A LA DEROGACIN DE LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS EN VIRTUD DE 162
123

LO DISPUESTO EN EL ARTCULO 30 DEL DECRETO LEY N 249, DE 197 b) DICTMENES QUE TRATAN LA PRESCRIPCIN EN MATERIAS PREVISIONALES c) DICTMENES RELATIVOS A LOS EXONERADOS POLTICOS C.3.- ANTECEDENTES DE HECHO - AUDIENCIA PBLICA PROPUESTA DE SOLUCIN DE LOS AFECTADOS C.4.- CONSIDERACIONES DE MRITO HITOS AJUSTE
IV.126 133 137 138 125 124

RELEVANTES

CONSIDERACIONES

DE

140

CONCLUSIONES FINALES ASPECTOS GENERALES 1.- LA DEUDA HISTRICA 2.- CARACTERSTICAS DE LAS DEUDAS 3.- PROPUESTA SITUACIN DEUDA HISTRICA CON EL MAGISTERIO 1.- DEFINICIN DEL PROBLEMA 2.- MAGNITUD DE LA DEUDA 3.- CARACTERSTICAS DE LA DEUDA 4.- SOLUCIN SITUACIN DE LOS DEUDORES HABITACIONALES 1.- DEUDORES EX ANAP 2.- DEUDORES PET, LEASING Y OTROS SITUACIN DE LOS QUINQUENIOS PENITENCIARIOS 1.- CONDICIN DE DEUDA HISTRICA 2.- NMERO DE AFECTADOS 3.- NECESIDAD DE REPARACIN Y CONSITUCIN DE UNA MESA TCNICA

141 142 142 146 147 148 148 149 150 150 150 150 152 154 153 154 155

V.VI.-

CAPTULO DE FINANCIAMIENTO VOTACIN

155 156

163

DIPUTADO INFORMANTE
ANEXO 1: AUDIENCIA PROFESORES ANEXO 2: DOCENTES POR REGIN Y POR COMUNA ANEXO 3: TABLA DE CLCULO DE BONO PROFESORES ANEXO 4: PROYECTOS DE ACUERDO ANEXO 5: AUDIENCIA DEUDORES HABITACIONALES ANEXO 6: ANTECEDENTES SUPERINTENDENCIA DE

157

BANCOS E INSTITUCIONES FINANCIERAS Y BANCO ESTADO ANEXO 7: ANTECEDENTES NACIONAL ENTREGADOS DE POR LA Y

CONFEDERACIN

FUNCIONARIOS

MONTEPIADAS DE GENDARMERA DE CHILE, CIRGENCHI. ANEXO 8: ANTECEDENTES ENTREGADOS POR LA

BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL ANEXO 9: CASOS DEUDORES HABITACIONALES ANEXO 10: RESPUESTAS DE MUNICIPALIDADES - DE SESIONES 7 A 26. ANEXO 11: DECRETOS DE TRASPASO DE PROFESORES A MUNICIPALIDADES. CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. (5 CAJAS CON DOCUMENTOS)

164