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Claudia Jacinto (coord.
Formacin profesional y cohesin social
Documento de Trabajo n 41
FORMACIN PROFESIONAL Y COHESIN SOCIAL
Claudia Jacinto (coord.)
Estos materiales estn pensados para que tengan la mayor difusin posible y que, de esa forma, contribuyan al conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, por tanto, su reproduccin, siempre que se cite la fuente y se realice sin nimo de lucro. Los trabajos son responsabilidad de los autores y su contenido no representa necesariamente la opinin de la Fundacin Carolina o de su Consejo Editorial. Estn disponibles en la siguiente direccin: http://www.fundacioncarolina.es
Primera edicin, abril de 2010 Fundacin Carolina - CeALCI C/ Guzmn el Bueno, 133 - 5. dcha. Edificio Britannia 28003 Madrid www.fundacioncarolina.es informacion@fundacioncarolina.es Diseo de la cubierta: Alfonso Gamo Foto de cubierta: AECID
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RELACIN DE AUTORES Claudia Jacinto. Doctora en Sociologa con especialidad en Amrica Latina, por la Universidad de Paris III, Francia. Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) de Argentina. Es coordinadora de redEtis, IIPEUNESCO (Red Educacin, Trabajo, Insercin Social Amrica Latina); coordinadora de Investigaciones del IIPE sobre Educacin Secundaria y Formacin Profesional de jvenes, educacin terciaria tcnica; y coordinadora del Programa de Estudios sobre Juventud, Educacin y Trabajo (PREJET), con sede en el Instituto de Desarrollo Econmico y Social (IDES). Es docente de postgrado de las universidades de Buenos Aires, Gral. Sarmiento y San Andrs y del curso regional del IIPE, y docente invitada en la Universidad Autnoma de Barcelona. Su reas de especializacin son: Educacin secundaria y formacin para el trabajo; polticas de formacin profesional y empleo; juventud, educacin y trabajo. Posee experiencia en investigacin, en coordinacin del diseo e implementacin de sistemas de monitoreo y evaluacin de programas sociales, educativos y de insercin laboral, y en asesoramiento en diseo, gestin y evaluacin de programas sociales y educativos. Francisco de Ass Blas Aritio. Actualmente es profesor de Psicologa Social de la Universidad Complutense de Madrid y coordina al Grupo de Expertos en formacin profesional que asesora a la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI). Entre 1990 y 1996 fue Director General de Formacin Profesional en el Ministerio de Educacin y Ciencia del Gobierno de Espaa, etapa en la que se inici y desarroll la reforma del sistema de formacin profesional reglada o educativa en el marco de la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo de 1990. Desde entonces ha dirigido seminarios, impartido conferencias y participado en proyectos espaoles y latinoamericanos relacionados con la formacin profesional. Asimismo, ha publicado numerosos artculos sobre la formacin profesional y la necesidad de su reforma, y es autor del libro Competencias profesionales en la formacin profesional. Javier Lasida. Licenciado en Ciencias de la Educacin y Master en Ciencias Sociales. Es Director del Departamento de Educacin de la Universidad Catlica del Uruguay. Tiene experiencia en el diseo, la gestin y la evaluacin de polticas y programas educativos en su pas y en varios de la regin. Ha sido consultor de diversos organismos internacionales y es autor de libros y artculos en temas de educacin y trabajo, educacin media, competencias y calidad educativa y formacin profesional.
NDICE
PRLOGO, CeALCI, Fundacin Carolina ................................................................. INTRODUCCIN, Claudia Jacinto y Francisco de A. Blas Aritio............................. 1. FORMACIN PROFESIONAL PARA LA COHESIN SOCIAL: UNA REVISIN DE AMRICA LATINA, Claudia Jacinto y Javier Lasida ......................... LA FORMACIN PROFESIONAL PARA LA COHESIN SOCIAL: EL CASO DE ESPAA, Francisco de A. Blas Aritio ........................................................... EL ROL DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL Y RECOMENDACIONES PARA EL DILOGO DE POLTICAS, Claudia Jacinto ........................................ CONCLUSIONES, Claudia Jacinto ....................................................................
IX
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2.
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3.
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4.
BIBLIOGRAFA ........................................................................................................... GLOSARIO DE SIGLAS..............................................................................................
VII
PRLOGO
CeALCI Fundacin Carolina
El mandato principal de la Fundacin Carolina es la promocin de las relaciones culturales y la cooperacin en materia educativa y cientfica entre Espaa y los pases de la Comunidad Iberoamericana de Naciones. El Programa de Investigacin de la Fundacin Carolina, que desarrolla a travs del Centro de Estudios para Amrica Latina y la Cooperacin Internacional (CeALCI), desde su creacin ha incorporado a su plan de actuacin anual una lnea de estudio sobre educacin, como elemento clave en el desarrollo y como poltica social estratgica para lograr mayores ndices de cohesin social. En una primera etapa se analizaron la situacin y los desafos de la educacin bsica en Amrica Latina 1, en frica Subsahariana 2, as como en la regin del Mediterrneo Sur 3. Posteriormente, se analiz la dimensin de la equidad en las polticas educativas y de formacin, entendiendo la equidad en sus mltiples dimensiones: en el acceso a la educacin, en el tratamiento educativo, pero tambin en los resultados acadmicos y sociales de la misma 4.
Para desarrollar esta lnea de trabajo, el CeALCI viene combinando una amplia gama de instrumentos. Adems de los estudios, se han organizado encuentros internacionales, debates de expertos para intercambiar conocimientos sobre instrumentos y polticas educativas innovadores, y se han abierto espacios para dar a conocer importantes mecanismos de financiacin tales como la Iniciativa Internacional de Va Rpida para la Educacin. Como consecuencia de estos avances, constatamos la necesidad de profundizar en una pieza clave del sistema educativo: la formacin profesional. Esta rama del sistema educativo tiene una relevancia especial, en cuanto articula la formacin y el acceso a los mercados de trabajo y, por lo tanto, permite revertir directamente la inversin en educacin en resultados de insercin laboral. Adems, la formacin profesional representa un instrumento que responde dinmicamente a las demandas cambiantes de recursos humanos procedentes de la economa. Finalmente, para la poblacin menos favorecida desde el punto de vista de las oportunidades sociales y econmicas, la formacin profesional
1 Vlaz de Medrano, Consuelo (2005). Los retos de la educacin bsica en Amrica Latina. Documento de trabajo nm. 1. Fundacin Carolina. 2 Oya, C. y Begu, A. (2006). Los retos de la educacin bsica en frica Subsahariana. Documento de trabajo nm. 6. Fundacin Carolina. 3 Vidal, Lurdes (coord.) (2006). Los retos de la educacin bsica en los pases del Mediterrneo Sur. Documento de trabajo nm. 8. Fundacin Carolina. 4 Vlaz de Medrano, Consuelo (dir.) (2008). Equidad y polticas pblicas en educacin y formacin bsicas. Estudio de casos en Amrica Latina, frica Subsahariana y Magreb. Fundacin Carolina y Siglo XXI.
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Prlogo
ofrece la posibilidad de completar un ciclo formativo ms corto que la educacin terciaria, obteniendo un ttulo acadmico, lo que brinda mayores oportunidades de insercin social. Sin embargo, la formacin profesional no est exenta de retos significativos como la calidad de la educacin impartida, la desvinculacin y la falta de pasarelas con el resto del sistema educativo. Por otra parte, la formacin profesional ha sido asumida, en particular en el contexto latinoamericano, por una gran diversidad de actores privados, que no han contado siempre con la adecuada supervisin de las instituciones pblicas responsables del sector, con la consecuente desigualdad en la calidad de la oferta formativa. Sin una apropiada calidad en este servicio, la formacin profesional, corre el riesgo de convertirse en una opcin educativa de segunda clase, para los expulsados del sistema educativo, que ofrece peores oportunidades de trabajos a sus graduados y, por lo tanto, eleva la probabilidad de que stos sean excluidos del empleo formal y de la proteccin social. A todo ello se suma que el estudio de la situacin de la formacin profesional reviste un inters adicional al ser considerado como un elemento de gran importancia dentro del sector de la educacin para la Cooperacin Espaola. De hecho, el Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012 ha reafirmado la re5
levancia de la educacin y de la formacin como servicio social bsico y llave de acceso al bienestar: Contribuir al eslabonamiento y flexibilidad del sistema educativo, de forma que ste pueda proporcionar a la poblacin oportunidades de aprendizaje a lo largo de toda la vida y de acceso a actividades productivas y a un empleo digno. Y propone: favorecer el eslabonamiento de los niveles del sistema educativo; con especial referencia a la promocin de la primaria a la secundaria, de la alfabetizacin a la formacin profesional; coordinar entre s la formacin bsica, la formacin profesional bsica y la formacin ocupacional para jvenes y personas adultas 5; Este trabajo pretende ofrecer un balance crtico de la formacin profesional en Amrica Latina, as como en Espaa. El anlisis de la situacin en Amrica Latina, as como la coordinacin general del estudio estuvieron a cargo de una reconocida experta en educacin en esta regin, Claudia Jacinto, investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) de Argentina y coordinadora de RedEtis, del IIPE-UNESCO (Red Educacin, Trabajo, Insercin Social Amrica Latina). El captulo espaol fue asumido por Francisco de Ass Blas Aritio, profesor de Psico-
MAEC (2009). Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012. Espaa.
Prlogo
loga Social de la Universidad Complutense de Madrid y coordinador del Grupo de Expertos en formacin profesional que asesora a la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI), y uno de los expertos espaoles ms reconocidos en el campo de la formacin profesional. En un primer captulo introductorio, se exponen las principales vertientes de la relacin entre la formacin profesional y la cohesin social. A continuacin, se presenta el anlisis de la situacin en Amrica Latina y posteriormente en Espaa. El trabajo propone tambin una reflexin sobre el papel asumido por la
cooperacin internacional, as como algunas recomendaciones para optimizar este apoyo a la formacin profesional. La Fundacin Carolina espera que este documento contribuya a alimentar la reflexin sobre la relacin entre la formacin profesional y la cohesin social y que las recomendaciones que se plasman aqu, permitan generar un debate constructivo sobre cmo generar sinergias entre las polticas pblicas de formacin, los actores privados y la cooperacin internacional al desarrollo. Madrid, marzo de 2010
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INTRODUCCIN
Claudia Jacinto y Francisco de A. Blas Aritio
Este volumen examina las relaciones entre Formacin Profesional (FP) y cohesin social en Amrica Latina y Espaa. Examinar esas relaciones implica el supuesto de que existe una conexin entre la formacin profesional y la cohesin social y que, en cierta medida, aqulla produce y/o al menos facilita sta. Entender la naturaleza y el alcance de dicha conexin o relacin requiere comprender el concepto cohesin social y, particularmente, identificar los mecanismos o polticas que la procuran y promueven. Es por ello que esta introduccin presenta brevemente, en primer lugar, la naturaleza del concepto, y sus acepciones, para posteriormente discutir el abordaje analtico que fue elaborado para establecer relaciones entre cohesin social y formacin profesional en los casos aqu analizados. Para finalizar esta introduccin, se presenta brevemente la estructura del documento.
malizadas por Parsons a mediados del siglo pasado) que han investigado los mecanismos de integracin y de armonizacin social, concebidos como soportes de la cohesin social, y por otra, las teoras del conflicto (postuladas no slo por el marxismo, sino tambin por importantes tericos de la sociologa, como por ejemplo, Simmel) que interpretan que la verdadera cohesin social se procura a travs de las dialcticas conflictivas que caracterizan a cualquier sociedad. Asimismo durante dcadas, el concepto sociolgico cohesin social ha provocado tambin un enfrentamiento terico entre las posiciones que consideran que tal concepto se corresponde con un fenmeno netamente objetivo y las posiciones que, contrariamente, conciben la cohesin social como un fenmeno de percepcin subjetiva y/o de construccin intersubjetiva. Sin embargo, durante las dos ltimas dcadas el concepto cohesin social ha emergido, trascendiendo el mbito de la sociologa, como un nuevo concepto de naturaleza poltica, a travs del cual se articulan objetivos y programas polticos planteados y/o comprometidos por gobiernos, instituciones y organismos tanto nacionales, como internacionales. Ha cobrado relevancia en los ltimos aos como una idea integral y multidimensional que trasciende los temas de reduccin de la pobreza como la mera satisfaccin de las necesidades bsicas
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I.
SOBRE EL CONCEPTO DE COHESIN SOCIAL
El concepto cohesin social ha pasado de ser un concepto sociolgico a convertirse en un concepto y en un objetivo poltico. En efecto, durante dcadas el concepto sociolgico cohesin social ha sido objeto de un interesante debate sostenido entre, por una parte, las teoras de corte estructuralista y funcionalista (anticipadas por Durkheim en el siglo XIX y for-
y materiales; adems, toma en cuenta aspectos econmicos, sociales, polticos, culturales y tnicos (Altmann, 2009). La Unin Europea ha sido, probablemente, la primera gran entidad poltica que, a partir de la experiencia sufrida en el proceso de su propia construccin como Unin de varios Estados, ha incorporado en sus textos, declaraciones y tratados el objetivo especfico de la cohesin social, superando as la tradicional concepcin de la Unin como convergencia meramente econmica (o de mercados y monedas); y asimismo, la primera que ha promovido programas que procuren el establecimiento de polticas y de mecanismos que refuercen la cohesin social de los ciudadanos europeos, dentro de cada Estado miembro y a travs de los Estados miembros entre s. El concepto ha sido un elemento central del modelo de desarrollo de esta regin, que ha considerado que el crecimiento econmico, por s solo, no es garanta de desarrollo social. Posteriormente, los pases latinoamericanos han comenzado a utilizar este concepto poltico en la definicin de sus estrategias y programas polticos, tal y como ilustran las declaraciones de las
ltimas Cumbres Iberoamericanas 1, llegando a convertirse en uno de los principales ejes sobre el que gravitan las actuales relaciones entre la Unin Europea y los pases de Amrica Latina y del Caribe (Tironi, 2007). No obstante, esta utilizacin del concepto de cohesin social no ha producido una mayor precisin y claridad en el debate conceptual sobre su significado, sino que, como poda preverse, ha aadido nuevas perspectivas y nuevos puntos de vista que convierten en ms compleja la comprensin de su naturaleza y de su significado. La primera complejidad que parece deducirse de la significacin poltica de la cohesin social reside en la constatacin de que no existe una cohesin social, sino varias, cada una con su propio entendimiento de lo que significa lo social, lo comunitario y hasta la propia modernidad (Mealla, 2008). Es decir, se dan distintas acepciones al concepto incluyendo a quienes sostienen que tras dicho concepto subyace nicamente un discurso retrico que apenas aporta nada nuevo a la comprensin de la realidad social y poltica 2. Con carcter meramente ilustrativo, ms que analtico, se exponen a continuacin algunas de las definiciones de
Vanse, por ejemplo, las temticas marco de las cumbres XIII, Santa Cruz de la Sierra (Inclusin social y desarrollo. Presente y futuro de la Comunidad Iberoamericana), XVI, Montevideo (Iberoamrica: migraciones, un desafo global), XVII, Santiago de Chile (Iberoamrica: desarrollo e inclusin social) y XVIII, San Salvador (Juventud y desarrollo). 2 Vase E. Mealla (2008).
Introduccin
cohesin social ms citadas en la literatura sobre la materia. En una publicacin de CEPAL, AECID y SEGIB (uno de los ms completos y sistemticos estudios recientes sobre la cuestin), la cohesin social se define como la dialctica entre mecanismos instituidos de inclusin y exclusin sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadana frente al modo en que stos operan (CEPAL, AECID y SEGIB, 2007: 19). Como puede comprobarse, esta definicin resuelve la discusin terica acerca del carcter objetivo-subjetivo del fenmeno, integrando ambas dimensiones en tal definicin 3. Por su parte, el Consejo Europeo (2004) define la cohesin social como la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de todos sus miembros, al minimizar las disparidades y evitar la polarizacin. Una sociedad cohesionada consiste en una comunidad de individuos libres que se apoyan en la bsqueda de estos objetivos comunes bajo medios democrticos (Consejo Europeo, 2004: 3). El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), define la cohesin social como la suma del conjunto de externalidades positivas que genera el capital social, ms la suma de factores que fomentan el equilibrio en la distribucin de opor3
tunidades entre los individuos (BID, 2006: 4). En fin, los estudiosos en la materia citan con frecuencia la caracterizacin de la cohesin social, propuesta por Woolley (1998), como ausencia de exclusin social, interacciones y conexiones basadas en el capital social y valores compartidos y comunidad de interpretacin basada en la identidad grupal. Importa destacar de esta caracterizacin lo que puede considerarse como el negativo de la cohesin social: la exclusin social. Al respecto, debe sealarse que exclusin social se entiende como la condicin social colectiva que experimentan sectores sociales concretos, producto de marcos normativos y prcticas institucionales, tanto pblicas como privadas, que impiden la realizacin de sus potencialidades humanas, el acceso a los derechos que los asisten y las oportunidades de prosperidad econmica y material. La consecuencia de la exclusin social es la limitada cohesin o, dicho de otro modo, el enfrentamiento con la exclusin social, en sus mltiples dimensiones, califica las acciones concretas de polticas de inclusin social (Sojo, 2007: 79). Por su parte, la Unin Europea entiende la exclusin social como los mecanismos por los cuales las personas y los grupos son rechazados de la participacin en los intercambios, las prcti-
Debe aclararse, sin embargo, que este documento abordar ms bien a la FP como mecanismo instituido que desde el punto de vista subjetivo.
cas y los derechos sociales constitutivos de la integracin sociales y, por la tanto, de la identidad (Comisin Europea, 2000).
II.
SOBRE LAS RELACIONES ENTRE COHESIN SOCIAL Y FORMACIN PROFESIONAL
de las cuatro grandes categoras en las que se agrupan los principales indicadores europeos (tambin conocidos como indicadores de Laeken) que pretenden medir el grado de avance de las polticas pblicas en los diferentes mbitos constitutivos de la cohesin social, as como comparar la situacin entre los Estados miembros. No resulta difcil establecer la conexin entre la educacin-formacin profesional y la cohesin social. Como seala el estudio citado de CEPAL, AECID y SEGIB (2007: 120 y ss.), la educacin-formacin profesional contribuyen al reforzamiento de la cohesin social al menos a travs de tres vectores: en primer lugar, son el principal instrumento para luchar contra la pobreza y contribuyen a hacer ms equitativo el acceso a las oportunidades de promocin y mejora del bienestar; en segundo lugar, proporcionan destrezas y capacidades que permiten a los individuos adaptarse a las condiciones cambiantes de su entorno socioprofesional, comunicarse y dialogar con los otros para construir un espacio ciudadano comn y poder utilizar los nuevos medios de comunicacin para participar activamente en el intercambio simblico de la sociedad; y, finalmente, promueven el acceso a los valores de la ciudadana democrtica, fortaleciendo de esta forma la democracia en el tejido social. En lo que concierne a los objetivos de este estudio, nos interesa resaltar que los sistemas educativos y formativos,
A los fines de un estudio sobre formacin profesional y cohesin social es preciso clarificar cules son las hiptesis que presupone el vnculo entre ambas. Las publicaciones recientes al respecto contribuyen a sealar que tanto las polticas educativas como aquellas de fomento de la equidad, el bienestar y la proteccin social forman parte de los mecanismos que se dan en las sociedades para promover la cohesin social (CEPAL, AECID y SEGIB, 2007). Dentro de ellas, figuran las polticas y acciones de formacin profesional por varios motivos. Por un lado, contribuyen a la formacin de capacidades y valores de las personas; por otro lado, se vinculan a su mejor insercin en el mundo laboral; pero tambin se cuentan entre los instrumentos que se desarrollan para brindar oportunidades educativas a las poblaciones ms excluidas y vulnerables. Esta misma consideracin queda reflejada tambin en el sistema de indicadores de la cohesin social establecido por la Unin Europea. En efecto, junto a los ingresos econmicos, el empleo y la salud, la educacin se configura como una
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Introduccin
en primer lugar, facilitan a sus beneficiarios el acceso efectivo a oportunidades de insercin y promocin laboral o profesional. La acreditacin de algn nivel o estadio educativo o formativo se ha convertido en la condicin necesaria para acceder a la mayora de los empleos que procuran un nivel adquisitivo que posibilita evitar o huir de situaciones de pobreza. En este sentido, debe entenderse que la educacin y la formacin profesional constituyen instrumentos principales para combatir la pobreza. En segundo lugar, los sistemas educativos y formativos proporcionan a sus beneficiarios capacidades o competencias de carcter general (la lectura y la escritura, el clculo, la utilizacin de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, la aptitud para abordar y solucionar problemas, el trabajo en equipo, etc.) que les permiten relacionarse con su ambiente y adaptarse a las condiciones cambiantes del mismo, promoviendo de esta forma su protagonismo y su intervencin inclusiva en su entorno socioprofesional. Pero, adems, brindan competencias especficas que facilitan su insercin profesional y, en su caso, su promocin profesional y salarial en el mercado laboral, esto es, en el conjunto de empleos ofertados desde los diferentes sectores productivos. A este respecto, resulta oportuno sealar que el empleo constituye otro de los pilares bsicos que promueven la cohesin social.
Por ltimo, resulta evidente que los sistemas educativos y formativos, cada vez de forma ms explcita (por ejemplo, a travs de asignaturas como Educacin para la ciudadana), promueven el aprendizaje y la adquisicin de valores tales como la tolerancia, el respeto a las normas de convivencia, el respeto a la opinin de los dems, la participacin social y poltica, la equidad, la defensa del estado de derecho, etc., esto es, valores que conforman, no slo un saber o un saber hacer, sino sobre todo un saber ser o estar conocido, en trminos ideales, como ciudadana democrtica. No obstante, que la educacin sea un pilar indiscutible de la cohesin social no implica necesariamente que cualquier actividad educativa o cualquier sistema educativo/formativo promueva, por definicin, un reforzamiento de la cohesin social. Sobre esta cuestin se volver en el apartado IV.
III.
SOBRE EL ALCANCE DE ESTE DOCUMENTO: LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA Y EN AMRICA LATINA
Antes de explicitar las dimensiones de anlisis utilizadas en el documento, estimamos conveniente establecer su alcance. Las relaciones entre formacin profesional y cohesin social tienen fuertes imbricaciones con los contextos regiona5
les y nacionales en los que se examinan. Como se ver a lo largo de este trabajo, sus significados, alcances y estrategias difieren notoriamente entre Espaa y la realidad latinoamericana. De por s, la propia definicin de lo que se comprende como FP es distinta. Como se menciona en el captulo al respecto en este volumen, en Espaa, el sistema de FP engloba al subsistema de formacin profesional inicial dirigido a la poblacin en edad escolar, que est integrado en el sistema educativo y se conoce como subsistema de Formacin Profesional Reglada (FPR). sta se desarrolla en centros de FP dependientes de las Comunidades Autnomas y conduce a una titulacin oficial. El sistema de FP espaol tambin incluye otro u otros dos, segn el caso, subsistemas de formacin profesional: el destinado a la poblacin activa adulta empleada (subsistema de Formacin Continua) y desempleada (subsistema de Formacin Ocupacional). Recientemente, estos dos subsistemas han quedado integrados en uno solo: el Subsistema de Formacin para el Empleo. Este subsistema forma parte de la educacin no formal, gestionada por las administraciones laborales, los agentes sociales (sindicatos y empresarios), los municipios, las Organizaciones de la Sociedad
Civil (OSC) y otras entidades, est constituida por cursos o programas de corta duracin y fundamentalmente dirigida a la poblacin activa, tanto empleada como desempleada, orientada a actualizar sus cualificaciones y/o a facilitar su insercin laboral en el mercado de trabajo. En Amrica Latina la FP es considerada generalmente parte de la educacin no formal, es decir, acciones con intencionalidad educativa que ocurren fuera del mbito de la escolaridad secuenciada, cronolgicamente graduada y jerrquicamente estructurada (Gallart, 2008) 4. Dentro de ese universo, la FP en sentido estricto se ha desarrollado desde institucionalidades y a travs de estrategias diversas: desde grandes Institutos Pblicos de Formacin Profesional (IFP) de carcter tripartito o bipartito, hasta los propios Ministerios de Trabajo y de Educacin. Desde OSC hasta variadas reparticiones pblicas incluyendo municipios. Una parte de esta FP brinda certificados basados en y reconocidos por el mercado de trabajo, pero otra buena parte es informal. En este desarrollo ha tenido fuerte presencia la cooperacin internacional, especialmente en algunas etapas. La poblacin destinataria incluye desde jvenes con bajos niveles de escolaridad (la mayora suelen no haber terminado la educacin bsica o la
4 Aunque hay algunas excepciones. Por ejemplo, en Uruguay, desde hace tiempo la Universidad del Trabajo (UTU) ha pasado a llamarse Consejo de Educacin Tcnico Profesional y realiza cursos de FP bsica y superior que se consideran como de educacin formal con las caractersticas que le asigna Gallart.
Introduccin
secundaria inferior, pero tambin acceden quienes han concluido la educacin secundaria superior) hasta la poblacin activa ocupada y/o desempleada. En cambio, se conoce como educacin tcnica o educacin tcnico-profesional a la que se desarrolla dentro del mbito de la escolaridad secuenciada y es considerada una modalidad de la educacin secundaria o secundaria superior. Es propedutica, ya que confiere un ttulo que habilita la continuidad de estudios universitarios (incluso de carreras no tcnicas). Al mismo tiempo, se orienta a brindar una cualificacin reconocida en el mundo del trabajo. De hecho una alta proporcin de estudiantes universitarios al mismo tiempo trabajan en la regin. Desde el punto de vista curricular, incluye materias de fundamento terico (anlisis matemtico, fsica, qumica, etc.), y reas de aplicacin tecnolgica y/o tcnica. En cambio, se denomina generalmente FP a cursos ms cortos, no equivalentes a la educacin secundaria, y con las caractersticas que se sealaron ms arriba. Reconociendo esta diferenciacin tanto de estructuras como de instituciones a cargo de la una y la otra, existe actualmente en algunos pases de Amrica Latina una tendencia a intentar conformar sistemas de educacin tcnico-profesional (ETP) que engloben una y otra en distintos niveles. En algunos pases, incluso se han realizado avances en torno a articulaciones institucionales o curriculares, especialmente en aquellos
que se proponen avanzar hacia un sistema basado en competencias. Por el momento, podra sostenerse que estn lejos de conformar un sistema integrado. Hechas estas distinciones, debe establecerse cules han sido los focos de los estudios contenidos en este volumen. En el caso de Espaa, se decidi centrarlo en la FPR. En Amrica Latina, dada la complejidad propia de tener que abordar una enorme heterogeneidad de pases, y de formas y ofertas de FP, se decidi centrarlo en la FP desde inicial hasta continua, dejando de lado lo que se conoce como educacin tcnica o tcnico profesional. En ambos casos, lejos de agotar el anlisis de estos subsistemas, los estudios estn centrados en sus vinculaciones con la cohesin social.
IV.
DIMENSIONES PARA EL ANLISIS DE LA FORMACIN PROFESIONAL Y SU CONTRIBUCIN A LA COHESIN SOCIAL
Se ha mencionado que la educacin constituye la parte medular de la cohesin social que descansa, en importante medida, en el desarrollo de capacidades y valores que habilitan para la participacin ciudadana y la mejor insercin laboral. En este marco, la contribucin principal de la FP es brindar competencias y mecanismos que faciliten este trnsito. En trminos ms amplios, ambas deben orientarse a contribuir al bienestar de los ciudadanos, minimizar
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las disparidades y evitar la polarizacin y la exclusin. Cules son entonces las caractersticas o seales que debe tener la FP para realizar contribuciones en ese sentido?, es la pregunta que orienta las discusiones que se presentan a continuacin. En primer lugar, una importante dimensin para el anlisis de esas vinculaciones consiste en la estructuracin socio-histrica de la oferta de FP y los esfuerzos por vincularla al mismo tiempo al desarrollo de los ciudadanos y de los pases. Justamente, una debilidad histrica en el desarrollo de los sistemas educativos con fuerte tono academicista ha sido que la FP no tuvo un lugar central, sino vinculado a la formacin de necesidades puntuales de cualificacin de trabajadores y/o destinado a aquellos que fracasaban en la educacin general. El crculo virtuoso entre una educacin de fundamento y una formacin especializada que respondiera a las demandas del mundo del trabajo y del desarrollo econmico-social, estuvo lejos de conformarse de un modo articulado. Cuando la FP se desarrolla fuera de este marco, es dudosa su calidad y sus contribuciones al desarrollo y a la cohesin social, y en cambio, puede consolidar un sistema de reforzamiento de las desigualdades. Vinculado con estas cuestiones est el interrogante sobre el grado de segmentacin interna de la FP o dicho en los trminos propuestos por el captulo sobre
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Espaa, la medida que la oferta educativa y formativa consolida circuitos de doble va, uno de calidad, y otro de bajo nivel al que accede la poblacin ms desfavorecida o quienes tienden a fracasar en la va ms acadmica. Se constatar que aunque ha habido avances sustantivos desde el punto de vista del ordenamiento, legislacin y polticas, todava, aunque en distinto grado en ambos contextos, se trata de un proceso en construccin en el sentido de la igualdad de oportunidades y del aporte a la cohesin social. En segundo lugar, la diferencia de contextos entre Espaa y Amrica Latina con toda su heterogeneidad, planteaban un desafo para la conformacin de un marco analtico que incluyera dimensiones de anlisis pertinentes en ambos casos. De hecho, en Amrica Latina, la cohesin social plantea exigencias bsicas ya satisfechas en Europa; de manera que no es fcil separarla de lo que tradicionalmente se conoce como lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusin social (Cas Granje, 2009). La cohesin social no se limita a la lucha contra la exclusin y la pobreza, pero es ineludible tomar medidas especficas que ayuden a los miembros ms vulnerables de la sociedad. Mientras la pobreza y la exclusin existan, toda estrategia de cohesin social tiene que tratar ambos temas (BID, 2006). Entonces otro de los criterios adoptados para examinar la contribucin de la FP a la cohesin social especialmente res-
Introduccin
pecto a Amrica Latina, fue en qu medida permite el acceso a grupos vulnerables, tales como mujeres pobres; poblacin rural, y los jvenes de bajo nivel de cualificacin. Aunque en Espaa las situaciones de exclusin se plantean en mucha menor medida y de un modo muy diferente, tambin caba la pregunta acerca del acceso de las minoras a los diferentes subsistemas de FP. En tercer lugar, fue preciso preguntarse por la medida en que la FP facilita la salida de la pobreza a aquellos que acceden a ella, cuestin que est en estrecha relacin con su contribucin a la insercin laboral en el empleo o a la generacin de ingresos de los autoempleados. En un nivel mayor de profundidad, implica observar la calidad de esos empleos y sus ingresos. Al respecto, uno de los ejes de anlisis de esta publicacin ser mostrar algunos resultados de las acciones de FP en trminos de insercin laboral de los graduados. Lamentablemente, en el caso latinoamericano, la escasez de datos sistemticos en torno a este tema es grande, y solo se podrn sealar algunos, vinculndolos con los modelos de FP a los que se asocian. Por su parte, el estudio de Espaa permite presentar datos sobre la cuestin respecto a FPR. En cuarto lugar, otro conjunto de dimensiones se refiere a la calidad de la FP brindada. Esto abarca el grado de institucionalizacin de las propuestas, sus caractersticas curriculares, y sus titula-
ciones. Aparecen aqu cuestiones tales como el carcter permanente o provisorio de los centros de FP; la medida en que se siguen ciertos estndares de calidad, si se realizan innovaciones curriculares; si se conceden o no certificados reconocidos. Dentro de estas cuestiones est uno de los centro de innovaciones recientes en FP, como los sistemas basados en competencias profesionales identificadas en los sectores productivos, camino en el que Espaa se ha orientado claramente y en Amrica Latina ha sido sujeto de marchas y contramarchas, aunque con claros avances en la presente dcada. En quinto lugar, se examinan los vnculos entre FP y la educacin secundaria, considerados claves en la contribucin de la FP a la cohesin social. En efecto, existe en la actualidad un alto consenso acerca de que la formacin para el trabajo debe concebirse de un modo integrado entre formacin general y especfica. La FP se asienta y se complementa al mismo tiempo con la formacin general. Se reconoce cada vez ms que la oposicin entre formacin general y formacin especializada resulta un falso debate tanto desde el punto de vista de la produccin de conocimiento como desde el punto de vista pedaggico ya que: en qu medida es posible formar en competencias generales sin pasar por especficas y viceversa? (Acevedo, 2000). Las fronteras son cada vez ms difusas entre formacin acadmica y formacin tcnica y profesional, entre teora y prctica en un mundo donde la
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generacin de conocimientos apela a la integracin de saberes y a la adecuacin permanente a los cambios (Jacinto, 2009a). Entonces, las articulaciones y complementaciones entre la FP y la educacin general son claves. Esta pregunta tambin abarca los puentes con el resto del sistema educativo. Se ver respecto a estas dimensiones que, si bien han avanzado en las concepciones, y ha habido avances hacia modelos ms integrados e integrales, hay todava un largo camino por delante. En sexto lugar, se tuvo en cuenta el papel de los distintos actores implicados en la FP. El interrogante fue en qu medida las acciones de FP responden a las demandas del mercado de trabajo y desarrollan estrategias de acercamiento al mismo; por ejemplo, a travs de estrategias colaborativas de desarrollo curricular o de la incorporacin de prcticas laborales. Paralelamente, se examinaron los esfuerzos de la FP por responder a las demandas y necesidades de los educandos, en particular de los que se hallan en las situaciones ms deterioradas. stas en muchos sentidos exceden la formacin estrictamente tcnica y abar-
can diferentes aspectos de desarrollo personal y social. Al respecto, la presencia de OSC en el desarrollo de programas de FP para el empleo o las conexiones con otros servicios o instituciones, en muchas ocasiones oficia como puente entre las instituciones formadoras y las necesidades de la poblacin. Asimismo, se consider la intervencin de los actores que se encargan de la intermediacin y/o de la orientacin sociolaboral, como un componente complementario de la FP. En los captulos que siguen, se examinan entonces las vinculaciones entre FP y cohesin social en el caso de Espaa, para la FPR, y en el caso de Amrica Latina, para la FP en sentido estricto, como ya se ha mencionado. Dada la incidencia de la cooperacin internacional en el desarrollo y los formatos que ha tomado la FP en Amrica Latina, un captulo de este trabajo se dedica a examinarlo especialmente. En las conclusiones, se retoman las dimensiones analticas para proponer en la medida de lo posible algunas comparaciones y reflexiones sobre los ejes de este documento.
10
1.
FORMACIN PROFESIONAL PARA LA COHESIN SOCIAL: UNA REVISIN DE AMRICA LATINA
Claudia Jacinto y Javier Lasida
Este captulo 1 se centra en examinar las relaciones entre formacin profesional (FP) 2 y cohesin social en Amrica Latina. Para ello, se presenta en primer lugar una breve caracterizacin de la regin en trminos socioeconmicos que obra de encuadre para ubicar posteriormente el lugar y desarrollo de la FP. A lo largo del texto y sobre la base del modelo analtico presentado en la introduccin, se van examinando distintos aspectos de la FP. Estos aspectos van desde la evolucin y configuracin general de la oferta y sus diversas modalidades, hasta sus vnculos con las otras ofertas educativas y los enfoques y alcances de la atencin de grupos vulnerables, tales como jvenes y mujeres en situacin de pobreza, poblacin que habita en el medio rural y grupos tnicos y raciales marginados.
veles de informalidad y grupos poblacionales que viven apenas en el nivel de subsistencia. Desde fines de los aos setenta hasta 2004, el crecimiento econmico de la regin fue deficiente y errtico, la generacin de nuevos puestos de trabajo fue dbil y concentrada en el sector informal, y los salarios reales no se recuperaron de las prdidas previas. A ello se sumaron la creciente flexibilizacin laboral, que precariz el empleo formal y la tercerizacin. Las consecuencias sociales ms visibles de estos fenmenos fueron el aumento del desempleo abierto en varios pases y el deterioro, an ms generalizado, de la calidad del empleo, que impidieron a la regin capturar productivamente el bono demogrfico fundamentalmente por la escasa generacin de empleo, en particular de aquel con altos niveles de productividad. Aument la pobreza, continu el deterioro de la distribucin del ingreso y la emigracin se consolid dentro de las estrategias de familias pobres en busca de mejores ingresos, en especial en algunos pases (CEPAL, 2001; 2005). A partir de 2004, de la mano de los cambios de las orientaciones de los gobiernos y del aumento del precio internacional de los commodities se produ-
I.
BREVE PANORAMA ACERCA DEL DESARROLLO ECONMICO-SOCIAL, LA POBREZA Y LAS DESIGUALDADES EN AMRICA LATINA
Amrica Latina es un continente heterogneo, en el que conviven enclaves de alta productividad y sectores sociales con patrones de consumo de los pases centrales, con economas con altos ni-
Agradecemos la colaboracin en la bsqueda y sistematizacin de informacin, as como en la edicin del documento a Jorgelina Sassera y Alejandra DAngelo del equipo de redEtis de Argentina y a Jimena Sandoya Salvetto en Uruguay. 2 Tal vez sea preciso recordar que, como se estableci en la introduccin, el captulo se refiere esencialmente a aquello que en Amrica Latina se considera FP en sentido estricto.
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jo una mejora de las condiciones macroeconmicas, la tasa de desempleo regional baj a 8% en 2007 y produjo un aumento de la productividad. Cabe sealar, sin embargo, que hubo marcadas diferencias entre los pases y subregiones, dadas por las diferencias en sus niveles de desarrollo y en las caractersticas de su insercin comercial a los mercados mundiales (CEPAL, 2007). Una alta proporcin de los empleos son de baja calidad: los registrados en el sistema de seguridad social alcanzan solo al 56,7% de los ocupados. A ello se suma una significativa proporcin de empleos asalariados sin contrato o con contrato a corto plazo, a lo que puede haber contribuido el aumento de la subcontratacin de personal (CEPAL, 2008). La fuerte heterogeneidad productiva entre pases y al interior de los mismos sigue siendo el sello regional. Conviven, por una parte, un sector informal en el que suelen trabajar los sectores pobres de la poblacin (46,7% del empleo urbano en 2005); y por otra parte, sectores industriales y de servicios integrados en el mercado global, con diversos estndares tecnolgicos y tipos de procesos. Aunque en las ltimas dcadas se ha producido cierta modernizacin tecnolgica y organizacional en los sectores productivos ms avanzados, en las pequeas y microempresas, slo una pequea parte de las unidades producti3
vas pequeas son consideradas eficientes y tecnolgicamente avanzadas. Esta disociacin contribuye a una concentracin de los ingresos (SITEAL, 2006) y se refleja en mercados internos de distinto volumen y ramas de la economa dirigidas al consumo interno y otras a la exportacin, con diferentes patrones tecnolgicos y organizativos. La actual crisis mundial abre nuevas incertidumbres respecto a los procesos de crecimiento. Aunque la pobreza ha disminuido levemente en los ltimos aos, alcanza a 32% de los hogares, con amplias diferencias entre los pases y al interior de ellos. Por ejemplo, en pases como Guatemala, Bolivia, Nicaragua la misma alcanza 60% de los hogares (CEPAL, 2008). En los ltimos 25 aos, adems del bajo crecimiento y su volatilidad, la profunda desigualdad en la distribucin del ingreso tambin ha impedido una mayor disminucin de la pobreza absoluta y de la exclusin en Amrica Latina y el Caribe. La pobreza y las brechas en materia de pobreza se explican en gran parte como consecuencia de la desigualdad distributiva, la ms elevada de todas las regiones (CEPAL/AECID/SEGIB, 2007). La segmentacin social alcanza niveles muy altos 3: conviven grupos que parti-
El promedio simple de los coeficientes de Gini de 13 pases en el perodo 2003-2005, el valor 0,523, con grandes diferencias entre pases y al interior de ellos. Los pases con mayores desigualdades segn este
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Formacin Profesional para la cohesin social: una revisin de Amrica Latina
cipan de los consumos y cdigos de las sociedades desarrolladas con otros que viven en condiciones de privaciones y necesidades insatisfechas. El acceso a las comunicaciones y a mayores niveles de escolaridad ha tendido a homogeneizar las aspiraciones de consumo, pero existe un profundo desfase entre expectativas y realidades. Las migraciones hacia pases desarrollados en busca de mejores oportunidades se han instalado como forma de supervivencia de muchas familias pobres, sobre todo en algunos pases, teniendo las remesas un importante lugar en el producto bruto interno (PBI) de algunos pases, especialmente los centroamericanos y Mxico. En el campo de la educacin ha habido una expansin significativa. Casi todos los pases ya han logrado que ms del 90% de los jvenes complete la educacin primaria y cerca del 70% de ellos pueda ingresar a la secundaria. Los jvenes de 20 a 24 aos tienen en promedio entre tres y cuatro aos ms de formacin que sus padres. Un dato crucial ilustra este cambio: el trmino de la educacin primaria de la poblacin de 50 a 64 aos es 33,1% ms baja que la registrada en la poblacin de 15 a 29 aos. Sin embargo, la expansin es insuficiente y de baja calidad. Por ejemplo, si se toma como indicador de baja cualificacin la no finalizacin de los estudios de nivel secundario, entre los j-
venes de 20 a 29 aos, slo 34,8% de los de 20 a 24 aos y 32,6% de los de 25 a 29 aos han finalizado el nivel secundario como promedio regional (CEPAL, 2005). Adems, existen brechas de acceso de entre 20 y 30% entre los sectores de mayores y menores ingresos. Los datos muestran adems que la probabilidad de trmino de la secundaria es marcadamente menor en reas rurales. Ahora bien, las dificultades en los mercados de empleo han limitado la inclusin social a travs de la mayor escolarizacin. Se ha producido un relativo desfase entre esa ltima y las oportunidades de empleo. La educacin se expandi rpida pero insuficientemente, incluso sin responder a la demanda de ciertas cualificaciones requeridas por la dinmica econmica. En el mercado laboral, el desfase responde a la lentitud con que se ha expandido la oferta de puestos de trabajo en relacin con la mayor cualificacin de la poblacin, y al referido deterioro del empleo. Esto se evidencia desde el punto de vista subjetivo en desaliento e insatisfaccin de las expectativas puestas en la educacin de una parte de la poblacin (CEPAL/AECID/SEGIB, 2007). En un contexto social caracterizado entonces por la heterogeneidad, las desigualdades, la exclusin social Cules son los alcances de la contribucin que puede hacer la FP a la cohesin social?
ndice son Brasil, Colombia, Honduras y Bolivia, que superan el valor 0,580. En el otro extremo, solo Uruguay presenta un ndice de Gini de nivel considerado bajo. (CEPAL, 2006).
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II.
MODELOS DE FORMACIN PROFESIONAL EN LA REGIN Y SU VINCULACIN CON LA COHESIN SOCIAL
II.1.
El desarrollo de la formacin profesional en la regin
En la regin, la oferta de FP ha estado, desde la dcada de 1950, en manos de Institutos de Formacin Profesional (IFP) tripartitos, o de institutos dependientes de Ministerios de Educacin. Por la mayor parte, se financia a travs de contribuciones parafiscales de las empresas calculado sobre la nmina salarial. El nacimiento de las IFP se vincula a los procesos de sustitucin de importaciones que caracterizaron la regin entre los aos cincuenta y sesenta del siglo pasado. El crecimiento del empleo industrial y la demanda de trabajadores calificados y semicalificados permiti a su vez la conformacin de una pirmide laboral, y la formacin de trabajadores para cubrir estos nuevos niveles intermedios fue el principal objetivo de las IFP (Casanova, 2004). En este marco, las primeras instituciones comienzan a desarrollarse durante la dcada de 1940 siendo pionero Brasil. Con el apoyo de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), este modelo de institucin se extendi no slo a otros estados brasileos sino tambin a otros pases de la regin. Una diferencia llamativa acerca de la oferta de FP de Latinoamrica es la par14
ticipacin del sector empresarial en la conformacin del sistema, especialmente en algunos pases. El llamado sistema S en Brasil Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI); Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (SENAR), Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC) cuenta con responsabilidad empresaria en su gestin (Gallart, 2008). Adems del sistema S, los sectores empresariales ms activos en estas instituciones tripartitas se encuentran en Colombia, Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y en Costa Rica en el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). En la dcada de 1970 los pases de la regin modificaron su estrategia de insercin econmica internacional y comenzaron a implementar experiencias de apertura comercial e integracin regional, generando profundos cambios en sus estructuras econmicas y en sus mercados laborales. La apertura comercial revel algunos problemas de competitividad del hasta entonces protegido sector industrial. Las instituciones de formacin no fueron ajenas a los cambios y se vieron obligadas a readecuar su oferta, orientndola hacia los sectores ms dinmicos como el sector terciario y el universo de las medianas y pequeas empresas, e incluso el autoempleo. En este contexto, las IFP comenzaron a ser observadas y cuestionadas, debido a su carcter burocrtico, y en parte a las dificultades de insercin laboral de sus egresados. A nivel poltico, en varios pases las IFP
vieron amenazada su independencia econmica al discutirse su modelo de financiamiento y el destino de los recursos (Vera, 2009). Varias tendencias, con sentidos inversos, se comenzaron a producir por esos aos. Por una parte, las polticas de FP dejaron de ser materia exclusiva de las IFP ante la aparicin de nuevos actores. La formacin se convirti en un componente central de los sistemas de relaciones laborales, constituyndose en un tema estratgico en la agenda de productividad y competitividad de las empresas, y en las negociaciones del sector empresarial con los trabajadores. Adems, los programas de FP comenzaron a desarrollar una fuerte vinculacin con el desarrollo tecnolgico, y la innovacin permanente, al menos en algunos pases (Weimberg, 2008). Por otra parte, las IFP comenzaron a atender al sector informal, que ocupa alrededor de la mitad de la fuerza de trabajo, segn los pases. Por ejemplo, el SENA en Colombia, Programa de Educacin para el Trabajo (POCET) en Honduras y Talleres Pblicos de Capacitacin-Produccin (INA) en Costa Rica. Estas iniciativas realizan formacin ocupacional pero tambin asesoramiento e incluso pequeos prstamos para iniciar microemprendimientos (Gallart, 2004). Asimismo, algunas instituciones ponen su propio equipamien-
to a disposicin del autoempleo. De esta manera, los cronogramas tienden a ser ms flexibles permitiendo una mayor adaptacin a las necesidades de sus receptores. Muy a menudo, estos centros de formacin estn fuertemente vinculados con asociaciones comunitarias y diversas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) locales, de manera que ofrecen servicios complementarios. Los beneficiarios reciben una formacin especfica (en general en ocupaciones tradicionales) para autoemplearse o, en algunos casos, para iniciar emprendimientos propios. Reflexionaremos ms adelante sobre la calidad de esta oferta y cambios ms recientes. Como se adelant, desde los aos 1990, se produjo una nueva diversificacin de la oferta de formacin para responder a las nuevas demandas del mercado laboral y de la demanda social. El crecimiento del sector informal y del desempleo plante nuevos desafos a las instituciones de capacitacin existentes que estaban orientadas, ms all de experiencias antes sealadas, a la formacin inicial en el trabajo para el desarrollo de las competencias necesarias en la industria manufacturera tradicional. Las nuevas demandas del sector productivo, as como el crecimiento de la pobreza llevaron a modificar las polticas nacionales de formacin. A travs de sus Ministerios de Trabajo, los distintos gobiernos de la regin ubicaron la FP bajo la jurisdiccin de los planes y pro15
gramas de empleo 4. Por lo tanto, se comenzaron a incluir medidas tendientes a aliviar el desempleo entre los ms jvenes y otros grupos desfavorecidos o de alto riesgo social. As, los Ministerios de Trabajo se posicionaron como actores importantes de la FP. Puede entonces considerarse que existen tres modelos institucionales y financieros predominantes, los tres involucrando una articulacin pblico-privado: a) una FP regular basada en las instituciones nacionales tradicionales, administradas por autoridades generalmente tripartitas (sindicales, empresariales y gubernamentales) o instituciones pblicas dependientes de los Ministerios de Educacin; b) programas ad hoc, muchas veces dependientes de Ministerios de Trabajo e incluso de IFP que han optado por operar descentralizadamente, que delegan la formacin en diversos agentes institucionales, desde Centros de Formacin Profesional (CFP) hasta OSC o institutos de capacitacin privados. Estos ltimos tipos de oferta incluyen: b.1) un modelo competitivo de open market (mercado abierto), a travs de la licitacin de cursos de formacin a diferentes centros oferentes, orientados a formar para el empleo formal; b.2)
subsidios a organizaciones que benefician a sectores desfavorecidos, orientados a formar empleos informales, microemprendimientos, autoempleo. Pero an considerando la suma de los diversos modelos e instituciones, la cobertura global alcanzada es escasa. Por ejemplo en el caso de Colombia se observ que un 11% de la poblacin en edad de trabajar estaba realizando o haba realizado un curso en un perodo de dos aos (2001 y 2002), de estos 17% lo haban realizado en el SENA (Sarmiento, Gonzlez et al., 2007).
II.2.
Tensiones de la formacin profesional entre la equidad y la competitividad
Como se puede evidenciar en el panorama trazado, la FP tendi a diversificarse para atender nuevas demandas y necesidades pero en ese proceso hay fuertes indicios de que tambin tendi a segmentarse. Muchos trabajos sobre la regin (Baanante Jaramillo et al., Vijil et al.; Jacinto, 2002; Gallart, 2002), coinciden en que buena parte esta oferta se presenta en
4 Al mismo tiempo, han ido ganando ms importancia los programas de mayor duracin (un ao o ms) por sobre los cursos cortos de capacitacin o actualizacin. Con los cambios ocurridos en la organizacin de la produccin y la extensin de la cobertura de los sistemas educativos, la formacin de tcnicos y tecnlogos comenz a ocupar un lugar estratgico en la oferta de formacin de estas instituciones. Por ejemplo, en el SENA la formacin titulada (correspondiente a cursos de un ao o ms de duracin) representa el 10% del total de la matrcula. En los casos del SENAI y SENAC, la formacin tecnolgica de nivel medio y superior ocupa aproximadamente 6% de las plazas (Vera, 2009).
16
paralelo, desarticulada, y con agendas y enfoques distintos, pero adems existe mucha otra capacitacin pblica no institucionalizada que no cuenta con certificacin, adems de oferta privada poco estudiada de la que puede decirse que cuenta con calidad heterognea. Existen muchas disparidades entre los pases y al interior de ellos respecto a la magnitud y calidad de la oferta de FP institucionalizada. Aunque desde hace aos ofrecen capacitacin destinada a sectores pobres urbanos y rurales, se evidencia en algunas IFP una oferta diferenciada entre circuitos de alta calidad y exigencia, donde se requiere el nivel secundario completo para acceder a los cursos, y otros circuitos de menor calidad y recursos en locales comunitarios, destinados a ocupaciones informales de baja productividad. Si bien es cierto que este ltimo circuito puede ser relevante para brindar a las personas competencias tiles para su vida productiva, la baja calidad formativa (en relacin a los parmetros de mayor productividad y competitividad) as como su desarticulacin con otras instancias formativas, no contribuyen a los objetivos del aprendizaje para toda la vida y el empleo decente. Otro problema recurrente es la falta de evaluacin sistemtica que afecta a estas iniciativas. De las grandes IFP, el sistema S y el SENA recurren a estudios de egresados, y algunos programas con financiamiento externo han promovido estudios de impacto. Solo Chile ha adop-
tado como prctica sistemtica la evaluacin de los programas gubernamentales. Los estudios de insercin de capacitados en el mercado de trabajo no abundan. Los resultados disponibles, referidos al conjunto de la oferta formativa que hacen las IFP muestran efectividad, pero incluyendo importantes diferencias internas. Por ejemplo, tambin el SENA reporta que el 71% de sus egresados que estn activos se encuentra trabajando (los activos representan el 67% de los egresados del perodo considerado) (SENA, 2008); un estudio anterior del Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial de Per (SENATI) muestra un 78% de insercin de los egresados (Von Hippel, 2001). El SENAC realiz un seguimiento de egresados focalizado en sus cursos de nivel superior que alcanz una tasa del 95%, lo que muestra que el nivel terciario tcnico logra un amplio reconocimiento al menos en este caso (SENAC, 2008). Estos resultados se restringen a estas IFP y no pueden extenderse las conclusiones hacia otras. Muchas veces, el enfoque pedaggico adoptado por la oferta tradicional en los programas dirigidos a poblaciones vulnerables se basa en la implementacin de cursos tcnicos cortos. La capacitacin suele realizarse en centros de capacitacin, aulas y laboratorios, cuya infraestructura vara desde instituciones organizadas tanto pblicas como privadas hasta simples espacios en centros comunitarios con escaso equipamiento y programas obsoletos.
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Cuando la seleccin de cursos se realiza sobre la base de licitaciones, no necesariamente eso garantiza mayor adecuacin a la demanda del mercado de trabajo. Un estudio especfico (Velilla, 2005) respecto a OSC que ejecutan programas de formacin de jvenes, revela debilidades en los estudios de mercado previos a la formulacin de los cursos. El principal obstculo reside en que para acceder al proceso de licitacin, cada institucin debe desarrollar su propio currculo y sus propios perfiles. La calidad de la informacin recolectada est directamente relacionada con las fuentes consultadas que son escasas; la falta de tiempo y recursos es otra de las debilidades de estos procedimientos. El estudio revela que la determinacin de las necesidades, se realiza poniendo el foco en algunas actividades especficas, en lugar de en una familia ocupacional. No hay acumulacin en materiales didcticos ni aprendizaje institucional ni consolidacin de equipos docentes porque las licitaciones no suelen tener gran regularidad. Algunos programas han instalado el modelo de pago por resultados: es decir, ajustar el monto percibido por el centro de formacin segn la tasa de insercin de sus graduados: Si bien es cierto que este incentivo funciona como estmulo a aumentar la pertinencia de los cursos en relacin al mercado de trabajo, por otra parte la extrema flexibilidad atenta contra la permanencia y acumulacin institucional. La cuestin en debate es cmo asegurar la calidad y acumulacin institucional promoviendo al mis18
mo tiempo la adecuacin a la demanda y la innovacin. Se encuentra una amplia variedad de perfiles entre los docentes, que depende de su extraccin institucional. En algunos casos, quienes imparten clases en los centros comunitarios son artesanos sin ninguna formacin especfica. La falencia ms frecuente entre los docentes radica en la falta de formacin pedaggica y/o la falta de actualizacin en cuanto a tcnicas de produccin y gestin en empleos concretos. Existen incluso casos en los cuales se carece de perfiles para el diseo y orientacin de la capacitacin docente. Pases como Chile, Costa Rica y El Salvador, han recurrido a convenios con otros sectores productivos, educativos y sindicatos para desarrollar iniciativas dirigidas a la capacitacin docente de los instructores tcnicos, tanto de los niveles iniciales, como de los cursos ms avanzados. Se han identificado cuatro principales problemas en los mercados de formacin laboral latinoamericanos: (a) la calidad y la pertinencia de la formacin impartida, (b) la inequidad y exclusin de amplios segmentos de la poblacin, (c) la escasez de financiamiento para la formacin y (d) la poca transparencia de este mercado y de sus resultados. Se reconoce que el peso de cada uno de estos factores vara de pas en pas (OIT, 2007). En sntesis, no siempre se promovi formacin de calidad y generadora de co-
hesin social. Algunos cambios ms bien reforzaron un cierto paralelismo entre formacin de alto nivel dirigida a sectores integrados y a la competitividad 5, y otra, de baja calidad dirigida a los sectores de pobreza. As, esta oferta de FP y capacitacin laboral segmentada podra decirse que es el reflejo de la fragmentacin de las sociedades y de mercados de trabajo latinoamericanos. Sin embargo, algunas tendencias auspiciosas en el sentido de la contribucin a la ampliacin de oportunidades y a la superacin de las tensiones entre calidad y equidad en la oferta de FP se han producido en la ltima dcada.
cin. Existen al respecto algunas tendencias auspiciosas. En primer lugar, las IFP han sido en esta dcada fuertemente involucradas por los gobiernos en programas destinados a poblaciones vulnerables con un enfoque de ampliacin de las oportunidades y contribucin a la cohesin social. En Colombia, el SENA recobr su lugar central como institucin nacional de FP, iniciando un proceso de inclusin significativa de poblacin vulnerable y desarrollando programas especficos. En Argentina, los centros de FP dependen orgnicamente de los Ministerios de Educacin provinciales pero el Ministerio de Trabajo desarrolla importantes programas para el fortalecimiento de la calidad institucional y financia cursos en esos centros destinados a los beneficiarios de los programas de empleo (cuando en los aos noventa promova la oferta privada) y al mismo tiempo el Ministerio de Educacin interviene a travs del financiamiento de planes de mejora. En Uruguay, los programas destinados a la poblacin vulnerable siguen operando a travs de organizaciones privadas con o sin fines de lucro, y se desarrollan tambin acciones para su fortalecimiento. Tambin los centros pblicos de la Universidad del Trabajo de Uruguay (UTU) han ampliado su accionar tambin en ese terreno. En Chile, el Servicio Nacional de Capacitacin y
II.3.
Nuevas tendencias en la relacin entre las instituciones de formacin profesional y cohesin social
En los aos 2000, nuevos gobiernos y crticas a los costos sociales de las polticas de apertura econmica y privatizacin imperantes en los aos noventa, implicaron nuevamente, al menos en parte, una reformulacin de la FP. Una pregunta sustantiva para observar su posible contribucin a la cohesin social es en qu medida estas instituciones estn incorporando y brindando formacin de alta calidad actualmente a las poblaciones de bajo nivel de cualifica-
Al respecto, se ha producido un crecimiento de la oferta dirigida al nivel superior.
19
Empleo (SENCE) es el organismo rector que continua operando a travs de licitaciones. Pero est actuando articuladamente con el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), organismo de Asuntos Sociales: este ltimo identifica a los jvenes con problemas de empleabilidad dentro de los padrones del programa Chile Solidario y el SENCE es quien lleva adelante la instancia de formacin especfica (Vera, 2009). En Brasil, el sistema S ha sido involucrado en la atencin de poblaciones con bajo nivel de cualificacin: se ha establecido como meta llegar a 66% de las matrculas gratuitas. Independientemente que la gratuidad no es la nica estrategia para la equidad, cabe destacar que estos fondos recaudados prescriptivamente (por lo tanto impuestos desde el Estado), ms all que sean con el destino especfico del sistema S, constituyen recursos pblicos que ahora son enfocados a poblaciones vulnerables. En segundo lugar, varias IFP iniciaron procesos de innovaciones en materia de gestin y administracin de los programas: tienen las puertas abiertas de sus centros todos los das del ao; existen algunas cuyos horarios cubren las veinticuatro horas del da. La utilizacin de TIC ha ampliado la cobertura de la formacin y promovido la innovacin pedaggica. Muchas de ellas cuentan con acreditaciones internacionales de gestin de calidad del tipo ISO 9000/2000, que se han aplicado a nivel global de la institucin, o de instancias locales; o sectoriales, o de centros, o se han cen20
trado inicialmente en algunos procesos (Weimberg, 2008). En tercer lugar, varias IFP brindan datos de matrcula que evidencian la inclusin de poblacin vulnerable. La focalizacin de propuestas formativas en sectores que experimentan distintas formas de exclusin y las diferencias en los requisitos de acceso tambin evidencian la vocacin institucional por servir a sectores que tradicionalmente no lograban ingresar a sus cursos. Por ejemplo, en el caso del SENA para la formacin que denomina titulada se plantean requisitos de ingreso acadmicos, en tanto para la complementaria los requisitos se vinculan a situaciones de exclusin, por ejemplo desocupados, pertenecientes a los sectores de ms bajos ingresos o incluso, en un esfuerzo por la distribucin de sus oportunidades formativas, el no haber participado de acciones de formacin de la institucin en el ltimo semestre. El cuadro 1 permite evidenciar un crecimiento de las poblaciones vulnerables dentro de sus matrculas. En otros, como el INA de Costa Rica, el SENAC de Brasil y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina, los datos actuales revelan la importante presencia de poblacin de bajo nivel de cualificacin entre sus estudiantes (vanse cuadros 2, 3 y 4). Cabe preguntarse, sin embargo, si los cursos compensatorios o complementarios son equivalentes o articulables con la FP titulada, no se ha encontrado
CUADRO
1.
Colombia: SENA. Evolucin de la matrcula en programas especficos. 2003-2008 2003 19.101 102.500 141.574 2004 102.500 S/D 195.208 2005 147.106 26.585 528.355 2006 2007 2008 154.188 162.150 211.680 17.615 5.471 39.987 763.412 1.097.766 1.314.843
Jvenes rurales Jvenes en Accin Atencin a la poblacin vulnerable
Nota: La poblacin vulnerable incluye: desplazados por la violencia y por fenmenos naturales, discapacitados, indgenas, internos de Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), jvenes vulnerables, adolescentes en conflicto penal, mujer cabeza de hogar, poblacin de raza negra, reinsertados, adolescente trabajador, tercera edad, soldados campesinos y sobrevivientes de minas antipersonales. Fuente: SENA (2009): Gestin del SEN 2002-2009 y proyeccin 2009, SENA y SENA (2009): Informe de gestin octubre 2009, SENA.
CUADRO
2.
Costa Rica: INA. Matrculas de hombres y mujeres segn nivel de escolaridad. Ao 2008 Hombres N % 76.490 59,36 33.475 25,98 12.293 9,54 6.583 5,11 12.8841 100 Mujeres N % 88.016 55,93 44.229 28,10 15.716 9,99 9.423 5,99 157.384 100 Total N % 164.506 57,48 77.704 27,15 28.009 9,79 16.006 5,59 286.225 100
Nivel de escolaridad Hasta secundario incompleto Secundaria completa Superior incompleta Superior completa Total
Fuente: INA (2008): Anuario INA en cifras 2008, San Jos, INA.
CUADRO
3.
BRASIL: SENAC. Matrculas segn tipos de cursos. Ao 2008 Tipos de cursos Aprendizaje Capacitacin Perfeccionamiento Programas compensatorios Programas socioprofesionales N 31.883 121.111 472.407 127.517 393.710 1.146.628 % 2,78 10,56 41,20 11,12 34,34 100
Modalidad Formacin inicial y continuada Total
Nota: Programas socioprofesionales y culturales son cursos destinados tanto al desarrollo de competencias relacionadas con el perfeccionamiento personal y el ejercicio de la ciudadana as como tambin a actividades generadoras de ingresos. Programas compensatorios son cursos y programas que permiten suplir carencias en el desarrollo de competencias en el mbito de la educacin bsica y que sean requisitos para la educacin profesional. Fuente: SENAC (2009): Relatrio general 2008, Ro de Janeiro, SENAC.
21
CUADRO
4.
Argentina: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Evolucin de la matrcula en los programas de formacin y empleo. 2004-2009 Programa 2004 18.121 29.754 18 2005 33.914 59.648 532 Ao 2006 2007 56.353 70.302 98.329 120.099 9.751 1.578 5.038 37.633 99.124 2008 80.458 144.397 18.290 12.020 7.545 157.548 2009 123.725 214.960 28.642 14.777 63.255 316.955
Formacin Profesional Terminalidad Educativa Entrenamiento para el Trabajo Certificacin de Competencias Orientacin Laboral para Jvenes Personas atendidas en Ofic. de Empleo
Nota: Los casilleros vacos corresponden a aos en los que el programa de referencia no se haba comenzado a ejecutar. Fuente: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Secretara de Empleo, diciembre de 2009.
evidencia al respecto. En este sentido, es preciso marcar que las instituciones ms consolidadas de la regin como el sistema S o el SENA tienen procedimientos rigurosos de seleccin en los cursos que brindan titulaciones ya que la demanda supera la oferta. Adems en el caso del sistema S, ese tipo de cursos son pagos. En cuarto lugar, se han desarrollado iniciativas de identificacin y evaluacin de competencias, varias de ellas consistentes en sistemas de alcance nacional, que institucionalizan normas y emiten certificados de competencia. Es el caso pionero de Mxico y los ms recientes de Chile, Colombia y de forma ms parcial, Argentina y Uruguay. Los institutos de formacin como el Instituto Salvadoreo de Formacin Profesional (INSAFORP) o el SENA colombiano han asumido un papel de liderazgo en estas innovaciones, que tienen como contrapartes destacadas a actores de determinados sectores econmicos (especial22
mente empresariales y sindicales), que se comprometen en su implementacin. En otros casos las competencias se utilizan como herramientas para el diseo, la gestin y la evaluacin de la formacin, sin llegar a formar parte de un sistema ms amplio como el Instituto Tcnico de Capacitacin y Productividad de Guatemala (INTECAP) o el SENATI de Per. Lo relevante es el grado en que estas nuevas modalidades se aplican en la prctica formativa. En este sentido es interesante el dato de un seguimiento de egresados del SENA, que indica que el 38% se titularon en cursos diseados en base a competencia, los que se concentran en ciertas zonas del pas (SENA, 2008). En quinto lugar, puede considerarse que los procesos y enfoques de descentralizacin de las IFP tambin apuntan al mejoramiento global de la calidad y a la pertinencia de la formacin. Se identifican dos grandes enfoques de descentralizadores. El primero consiste en trans-
ferir capacidades de decisin, recursos y tambin responsabilidades a los centros locales, que son los que brindan la formacin. Esto se hace en la modalidad de concurso de propuestas y de hecho cuatro de los Institutos creados a partir de la crisis del modelo de sustitucin de importaciones, en los aos setenta, se caracterizan por ejecutar toda su accin a travs de contratos a terceros. Ellos son el SENCE de Colombia creado en 1976, el INSAFORP de El Salvador, creado en 1993, el Consejo Nacional de Capacitacin y Formacin Profesional (CNCF) de Ecuador creado en el 2001 y el Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profesional (INEFOP) uruguayo, creado en el ao 2009. Un quinto caso lo constituye el Instituto Nacional de Formacin y Capacitacin Laboral (INFOCAL) de Bolivia, creado en 1996, con una forma de descentralizacin tambin muy fuerte en beneficio de los actores locales, pero distinta, consistente en que cada uno de los centros regionales es una institucin independiente, que se asocia con las dems en lo que le resulta pertinente. El segundo enfoque descentralizador le ha asignado un rol creciente a las provincias o estados y sobre todo a los municipios, como actores de los programas, aunque con diferentes alcances y modalidades segn el pas. Asimismo, algunos municipios, especialmente los ms grandes, desarrollan polticas propias al respecto. En este marco, algunas iniciativas promueven el establecimiento de redes interinstitucionales locales de formacin y trabajo; en algunas de
ellas se han establecido vinculaciones entre los gobiernos locales, las instituciones formadoras, y los empleadores en favor del desarrollo de programas orientados a los jvenes desempleados. Ambos enfoques de descentralizacin son complementarios y de hecho en varios pases ocurren simultneamente, establecindose sinergias entre los centros de formacin y los gobiernos locales. La experiencia muestra que las iniciativas de descentralizacin no son buenas per se, pero en conjunto expresan un esfuerzo de reforma y flexibilizacin institucional, que procura acercar y adecuar la oferta formativa por una parte a las necesidades, oportunidades y nichos que plantea el desarrollo econmico y por otra a las condiciones y puntos de partida de los distintos grupos sociales, especialmente de los excluidos, que requieren de acciones formativas ms diversas y ms intensas, para llegar a los mismos resultados que otros sectores.
III.
VINCULACIONES DE LA FORMACIN PROFESIONAL CON LA EDUCACIN SECUNDARIA Y BSICA
Entre las tendencias ms interesantes de vinculacin entre FP y cohesin social, pueden sealarse un conjunto de iniciativas de los ltimos aos que han propendido a articularla con la educacin secundaria y/o con la educacin bsica, y/o a integrar competencias bsicas en los currculos de la FP.
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III.1.
La vinculacin entre educacin secundaria y formacin profesional
En trminos generales, la educacin secundaria presenta en los pases latinoamericanos una estructura bifurcada entre educacin general o acadmica y educacin tcnica. Ambos caminos conducen al ttulo de nivel medio y habilitan el ingreso a estudios superiores. La educacin tcnica (tambin denominada tcnico-profesional) alcanza alrededor de 20% de la matrcula del nivel y suele tener un modelo tecnolgico, esto es, con fuerte presencia de asignaturas cientfico-tecnolgicas y en las prcticas de taller y laboratorio, adems de asignaturas generales que comparte con la secundaria acadmica. En cambio, lo que en la regin se denomina FP (en sentido estricto) tuvo y tiene un carcter de formacin vocacional especializado y se desarroll generalmente en paralelo a las vas de educacin formal propedutica 6. Las imbricaciones entre la FP con la educacin secundaria general (que alcanza generalmente hasta los 17 aos) han sido objeto de polticas en la ltima dcada debido tanto a demandas de una como de la otra. Para la FP, para facilitar a quienes la realizan el acceso a
itinerarios que incluyan la educacin terciaria y la universitaria, y porque la educacin secundaria se ha transformado en un requisito para acceder a algunas formaciones. Para la educacin formal, muchos argumentos sostienen la necesidad de mayor vinculacin con el mundo del trabajo (aunque no necesariamente implican acercamiento a la FP en el sentido estricto que se le da al trmino en AL). Preparar a los jvenes para transiciones laborales largas y complejas; reconocer que la oposicin entre formacin general y formacin especializada resulta en la actualidad un falso debate tanto desde el punto de vista de la produccin de conocimiento como desde el punto de vista pedaggico (Acevedo, 2000); diversificar formatos, contenidos y estrategias pedaggicas, para motivar a los alumnos, confiriendo nuevos sentidos a la experiencia escolar, lo cual incluye la implementacin de proyectos pedaggicos basados en el mundo del trabajo. En la ltima dcada se observan varios esfuerzos dirigidos a responder a este desafo a nivel de la educacin media y FP y tambin de la educacin bsica, inclusive de jvenes y adultos, que es condicin para acceder a las dos primeras. Las iniciativas que se comentan a continuacin tuvieron un alcance im-
El ltimo informe de PISA (PISA, 2008) sugiere que la educacin formal de los pases latinoamericanos se ubica entre las ms distantes del mundo del trabajo. En el marco del estudio, se ha preguntado a los directores hasta qu punto tena una influencia directa en el currculo de los estudiantes el mundo empresarial e industrial. De los cinco pases latinoamericanos participantes en PISA se ubican entre los 10 pases con menos vinculacin con el mundo empresarial.
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portante y supusieron una importante inversin de recursos econmicos. Muestran un conjunto de resultados y aportan una serie de aprendizajes significativos. Las modalidades que han adoptado estos programas de vinculacin de la FP con la educacin secundaria son distintas: a) Articulacin institucionalizada de la FP a la educacin media a partir de cursos que se adicionan a la misma. Es el caso de un programa de envergadura que se desarrolla en Colombia que involucra al SENA. Acciones de apoyo a la educacin media que propenden a su articulacin con FP de diverso tipo, como el caso de Brasil Profesionalizado. Programas que proponen FP vinculada a la terminacin de estudios formales.
desarrollar en los aprendices/estudiantes. Se busca implementar a travs de la participacin de instructores del SENA, preferiblemente en forma virtual, en jornadas alternas o sabatinas, junto con docentes tcnicos contratados por cada institucin educativa donde se implementa. La aplicacin puede hacerse slo en centros estatales. La institucin educativa debe disponer de la infraestructura (aulas y talleres) adecuada, docentes tcnicos y Proyecto Educativo Institucional que contemple el programa de formacin seleccionado. El SENA brinda apoyo para seleccionar la formacin a realizar, transfiere el programa, incluyendo la estructura curricular y los medios didcticos, actualiza tcnica y pedaggicamente a los docentes de la institucin educativa local y realiza evaluaciones peridicas de los estudiantes para llegar a certificar a aquellos que alcancen los logros establecidos por el programa. De esta forma se aspira a que los estudiantes obtengan una doble certificacin, la de bachiller otorgado en la institucin educativa y la del rea tcnica especfica, emitida por el SENA. El alcance de este programa ha sido creciente como queda reflejado en el cuadro 5 que muestra la evolucin desde el ao 2003 hasta 2009. b) Ejemplo de la segunda estrategia planteada es el Programa Brasil Profesionalizado, creado en el 2008 y previs25
b)
c)
a) Como ejemplo de la primera estrategia, el SENA desarrolla desde 2003 un programa dirigido a la Integracin con la Educacin Media, que consiste en un conjunto de acciones en alianza con el Ministerio de Educacin Nacional, Secretaras de Educacin, Instituciones Educativas, sector productivo, entidades territoriales y otros actores, para desarrollar y fortalecer las competencias laborales de los aprendices/estudiantes desde 9 grado. Para ello, las instituciones educativas debern integrar a su proyecto educativo institucional los programas y las competencias a
CUADRO
5.
Colombia: SENA: Evolucin de la matrcula media integrada Matrcula 8.819 39.017 106.155 143.284 180.744 263.127 348.747 417.710
Ao 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Meta 2009 2009
Fuente: Estadsticas del SENA. Indicadores SENA. Cupos alumnos en formacin. 2009.
matrcula de la enseanza media e incentivar el retorno a la escuela de jvenes y adultos. Opera a travs de la seleccin y aprobacin de propuestas que se formalizan en convenios y que son presentadas por distritos federales y municipios. De este modo, este programa concibe la formacin para el trabajo como una estrategia tanto vinculada a la pertinencia de la escuela secundaria, como de promocin de mayor inclusin en la escolaridad. El programa plantea un cambio en las concepciones y criterios para la educacin media y la profesional. Considera que preparar para el mundo del trabajo va ms all de la mera preparacin para el mercado, implica que adems de recibir formacin para tener acceso al empleo, tener herramientas suficientes para una gestin autnoma y emprendedora, sobre bienes econmicos pero tambin para su familia y su vida personal. Para atender esta concepcin general todo plan presentado por los estados y municipios debe ofrecer cursos y programas de FP que incluyan la elevacin de la escolaridad. Tambin se propone crear cadenas de oferta pertinentes a las demandas regionales incluyendo diferentes modalidades (distancia, indgena, rural), permitiendo que los ciudadanos tengan a su disposicin ofertas para aumentar su formacin tcnica y escolar en su vida, sea verticalmente, continuando los estudios en etapas superiores, u horizontalmente, en otras formaciones del mismo nivel.
to hasta el 2011, iniciativa del Ministerio de Educacin brasileo que se propone construir un nuevo modelo de enseanza media y combinar formacin general, cientfica y cultural con FP de los estudiantes. La meta es atender a 800.000 alumnos, capacitar 14.000 profesores y construir 2.500 laboratorios. Se propone apoyar el modelo integrado de enseanza media, combinando formacin general, cientfica, y cultural con FP. Las acciones incluidas en este marco son: capacitacin de profesores en particular de las reas de ciencias y tecnologa y la construccin de laboratorios. Tambin incluye proyectos que se propongan la articulacin de escuelas secundarias con centros de FP. Los centros participantes forman parte tanto de las redes pblicas como del sistema S. Entre sus objetivos se seala tanto articular las escuelas con los sectores productivos locales y regionales para insertarlas en el desarrollo econmico local, como fomentar la expansin de la
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c) Varios programas permiten ejemplificar la tercera estrategia. Ellos proponen articulaciones con servicios de educacin bsica o secundaria, en general semipresencial o alternativa, por ejemplo en Argentina, Chile, Brasil, Nicaragua y Mxico. Estas articulaciones se orientan a promover que los jvenes (y adultos) finalicen el nivel bsico y/o secundario o bachillerato a travs de estrategias que intentan responder ms pertinentemente a sus necesidades e intereses que los servicios tradicionales. Estos programas asumen distintas modalidades de seleccin de entidades formadoras, y de llegada al pblico. Dentro de las experiencias de este tipo, la chilena es probablemente la que ha sido ms sistematizada y evaluada. La modalidad flexible de nivelacin de estudios forma parte de Chile Califica, programa en el que participan los Ministerios de Educacin, Trabajo y Economa, con apoyo del Banco Mundial. El programa es desarrollado por instituciones educativas especializadas, en las escuelas o liceos, en los lugares de trabajo o en sedes sociales y comunitarias que participan a travs de licitaciones. Se ha dado fuerte nfasis al desarrollo del modelo pedaggico y curricular. Un aspecto interesante es que este programa logra tasas de apro7
bacin superiores a las de la modalidad tradicional de adultos. Un estudio de impacto muestra que la terminacin del nivel medio influye positivamente en los ingresos provenientes del trabajo. Segn los datos, el porcentaje de variacin en los ingresos laborales es de 9,7%. El impacto se da fundamentalmente en las mujeres y en cuanto a edades, existe una leve diferencia a favor de la poblacin ms joven (Letelier, 2005) 7. Tambin Argentina tiene una iniciativa similar que propone a la terminalidad educativa en los beneficiarios de programas de empleo y desocupados y que se propone fortalecer los servicios pblicos de educacin de jvenes y adultos. Datos del Ministerio de Trabajo muestran que 214.960 personas participaron entre 2004 y 2008 del programa Terminalidad Educativa que forma parte del plan de Mejora la Empleabilidad. Estos programas evidencian la importancia creciente otorgada a la obtencin del ttulo de nivel bsico o secundario en relacin con la insercin laboral de los jvenes y las demandas del desarrollo social y productivo. Las iniciativas son gratuitas, promovidas y apoyadas con materiales y servicios flexibles a la medida de los jvenes y adultos pobres que tienen otras responsabilidades.
Este programa tambin apoy al Ministerio de Educacin en la instalacin del nuevo marco curricular de educacin de jvenes y adultos. Tambin promovi planes de orientacin sociolaboral de los estudiantes en escuelas secundarias y la conformacin de un sistema nacional de competencias laborales.
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De este modo, dispositivos nacidos en el marco de las polticas activas de empleo se suman a otros de carcter educativo en la intencionalidad de brindar oportunidades de terminacin de la escolaridad formal. Se responde de este modo a la concepcin de la empleabilidad que valoriza la escolaridad formal y la adquisicin de competencias transversales tanto para la vida ciudadana como para la laboral. Sin embargo, cabe preguntarse acerca de los resultados esperables de estos dispositivos Cul es la calidad de los mismos?; Qu aspectos institucionales y pedaggicos deben ser tenidos en cuenta para lograr permanencia y logros de aprendizaje adecuados? La precariedad institucional, la falta de recursos, y las dificultades propias de la articulacin entre educacin formal, capacitacin laboral y programas sociales instalan algunas dudas acerca de la permanencia de los educandos, sus motivaciones, la calidad de los logros, aunque sean esfuerzos destinados a brindar oportunidades ms amplias que la mera capacitacin laboral.
de iniciativas dirigidas a este grupo de jvenes y adultos, que tienden a incorporar componentes de formacin para el trabajo junto o posteriormente a la propia alfabetizacin. Hace ya diez aos Pedro Milos (2000) planteaba que la articulacin entre competencias bsicas y laborales constitua uno de las dificultades crticas para los programas de FP. En aquel momento identific experiencias de Argentina, Chile y Uruguay que desarrollaban distintas estrategias de articulacin entre las competencias bsicas y las laborales, entre las que destacaba las siguientes: las relaciones con el mundo del trabajo y el mundo social, la utilizacin de situaciones problema virtuales, la integracin en la propia capacitacin tcnica, la vinculacin a un macroprocedimiento, incluir espacios explcitos de metacognicin, organizarse sobre la base de mdulos y partir de evaluaciones iniciales. Desde aquel momento, los programas de formacin han continuado desarrollando estrategias de formacin en competencias bsicas, a la vez que han establecido vinculaciones con la educacin formal, que ha incrementado su cobertura. Algunas iniciativas relevantes en este sentido han sido apoyadas por la Cooperacin Internacional (CI), y han logrado sustentarse posteriormente, como el Programa de Alfabetizacin y Educacin Bsica en Adultos (PAEBA) desarrollado en varios pases de Centroamrica (vase recuadro).
III.2.
Los programas de alfabetizacin y educacin bsica
En la regin existen sectores a los que no les llegan las polticas de articulacin de educacin media y FP porque han quedado excluidos de la educacin bsica. Por ello, son importantes una serie
28
Programa de Alfabetizacin y Educacin Bsica en Adultos (PAEBA) El PAEBA fue una iniciativa mixta, dirigida a la poblacin adulta analfabeta de los pases beneficiarios. Participaron tanto de la gestin, implementacin y seguimiento como de la financiacin del programa: el Ministerio de Educacin Cultura y Deportes de Espaa, la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI) y el Ministerio de Educacin de cada uno de los pases receptores (el programa se estableci primeramente en Repblica Dominicana y El Salvador y posteriormente se implement en Honduras, Nicaragua, Paraguay y Per). El objetivo era disminuir en un 25% el analfabetismo en los pases beneficiarios. Se propuso adems apoyar la estructura de Educacin de Personas Adultas diseando nuevos currculos, teniendo en cuenta que las mayores tasas de analfabetismo son femeninas, pretendi constituir un factor de integracin y participacin democrtica y ofrecer una educacin en la que se tenga presente la capacitacin laboral. Entre todos los pases beneficiarios, desde el ao 1993 y hasta el ao 2000 atendi 490.138 alumnos. Los participantes adquirieron la titulacin de primaria. Simultneamente se ofrecieron cursos de capacitacin laboral acorde con los intereses de cada pas o comunidad. El Programa pretenda trascender su accin temporal y ser viable con los recursos del pas beneficiario a travs de un efectivo fortalecimiento de su Sistema de Educacin de Adultos tratando de aprovechar las capacidades disponibles de cada sistema educativo, de la sociedad civil y sus instituciones. Cada PAEBA aport a los alumnos, a los maestros, a los promotores todos los materiales sin coste alguno y brind facilidades para el transporte de los mismos. Con el paso del tiempo, la financiacin externa disminua gradualmente con el objetivo de que sea el propio pas el que asuma la accin que la puesta en marcha del programa generaba. El caso de El Salvador se destac como resultado de la sostenibilidad del Programa. En 1997 el Ministerio de Educacin de El Salvador asumi el 50% del presupuesto del PAEBA, la AECID se hizo cargo del otro 50%. Durante 1998 el PAEBA fue financiado 25% por la AECID y 75%, por el Gobierno de El Salvador. Lo cual permiti la continuidad del proceso. El presupuesto del PAEBA de Honduras est incluido en los presupuestos generales de educacin del pas y en Nicaragua se desarrolla el PAEBA con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
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Entre otros resultados se ha logrado la institucionalizacin y transferencia del Programa, desarrollar acciones formativas, el fortalecimiento de los recursos educativos para los equipos de los PAEBA y del personal de las administraciones educativas de cada pas, actualizacin y revisin de materiales didcticos, como as tambin el fortalecimiento de las instituciones a travs de los equipos tcnicos dentro de cada Ministerio de Educacin. El Programa se ha extendido a zonas rurales y zonas urbanas marginales, la retencin de alumnos es elevada y ha logrado reconocimiento nacional e internacional. Otros aspectos relevantes son la implantacin de un modelo pedaggico adaptado a la realidad de las personas de cada uno de los pases, con la capacitacin laboral como uno de los ejes fundamentales, el desarrollo de una red de capacitacin para todo el personal del Programa y la creacin de Aulas Mentor (formacin a distancia a travs de internet) que ha demostrado ser un instrumento eficaz para reducir la brecha tecnolgica de estos pases, amplindose la demanda de todos los pases. Por ltimo, en trminos de legislacin se desarrollaron contenidos legislativos y curriculares especficos para la educacin bsica de jvenes y adultos.
Fuente: informacin tomada de http://www.cumbre-iberoamericana.org/CumbreIberoamericana/ES/informacionGeneral/antecedentes/cooperacionIberoamericana/PAEBA.htm; http://www.terra.es/personal6/red_extensa/PAEBA/; http://www.oei.es/paeba.htm.
IV.
LA FORMACIN PROFESIONAL DIRIGIDA A JVENES DE BAJOS NIVELES DE CUALIFICACIN
IV.1.
La aparicin de programas con modelos nuevos en los aos noventa
Los jvenes resultaron las primeras vctimas de la crisis de los mercados laborales latinoamericanos durante los aos noventa. A los altos niveles de desempleo de los jvenes, que duplicaban y ms las tasas del conjunto de la poblacin econmicamente activa, se suma30
ron a los altos niveles de subempleo. Ms all de esa caracterizacin general, las desigualdades en las oportunidades de acceso a la educacin y al empleo, y ms an, a la educacin y empleo de calidad, son abismales: los jvenes pobres suelen duplicar el desempleo de sus coetneos de otros sectores sociales, ya que ante la cesanta de sus padres deban buscar imperativamente un empleo. En este marco, varios argumentos sustentaron la aparicin de medidas de formacin especficamente orientadas a los jvenes desempleados de bajo nivel de
cualificacin. En primer lugar, el mencionado deterioro de las oportunidades de empleo para los jvenes. En segundo lugar, las visiones crticas acerca de la debilidad de la oferta de FP regular para articularse con oportunidades concretas de empleo, que afectara particularmente a los jvenes en busca del primer empleo (De Moura Castro, 1997). Tradicionalmente, en las IFP institucionalizada la oferta dirigida a jvenes se concentraba en los programas de aprendizaje duales, y en los cursos de formacin inicial, a los que segn los datos disponibles de algunas IFP importantes como SENA o el sistema S, no suelen acceder los jvenes de perfiles sociales ms bajos. Lo que caracteriz a los aos noventa al respecto, fue la irrupcin de otros dos modelos contrapuestos en la FP enmarcada en las polticas de empleo y sociales: el modelo de mercado y el de promocin social. Los programas destinados a jvenes se concentraron en gran medida en la capacitacin laboral orientada al empleo formal o a la insercin en el autoempleo o en emprendimientos productivos. Tuvieron desarrollos y permanencias diversos, muchas veces efmeros, dependiendo de los gobiernos de turno y la
mayora de las veces, de las fuentes de financiamiento externo proveniente de los bancos multilaterales. El modelo de mercado se caracteriz por la subcontratacin de cursos a centros principalmente privados, OSC, tambin centros pblicos, a travs de licitaciones. Este modelo fue propugnado por el BID. Los programas ofrecieron capacitacin laboral flexible, y orientada al mercado de trabajo formal, incluyendo pasantas en empresas. Las entidades capacitadoras fueron responsables de disear los cursos y encontrar lugares de pasantas para los jvenes 8. Se observa una fuerte heterogeneidad en cuanto al lugar que ocuparon los IFP en estos programas. En Chile, el programa fue ejecutado por el ente nacional regulatorio (SENCE). En este caso, no se abrieron agencias ejecutoras especficas. Las experiencias de Repblica Dominicana, Panam y Per son similares en cuanto las unidades ejecutoras especializadas se abrieron dentro de los propios ministerios, evitando as las instituciones de formacin nacionales en los primeros dos casos. En Repblica Dominicana, el Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP) actu como evaluador de propuestas y supervisor, esto ha tenido resultados positivos en trminos de consolidacin del proyecto y su viabilidad. Entretanto,
8 Este mecanismo comenz a utilizarse a partir de la implementacin del programa Chile Joven, replicado en otros pases: Venezuela, Argentina, Paraguay, Per y Uruguay a comienzos y mediados de los aos noventa y despus en Bolivia, Colombia, El Salvador, Panam, Repblica Dominicana y ms recientemente en Hait.
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en Colombia, en la etapa con financiamiento internacional, se evit a la institucin de formacin nacional (SENA), y dependi de la Presidencia. Ms tarde, hacia 2003, la unidad ejecutora se traslad al SENA, porque se consider que era lo que ms favoreca la sostenibilidad del programa (lo cual se ha confirmado) (Ibarrarn y Rosas, 2006). La escala de estos programas tuvo fuertes variaciones segn el pas y el momento histrico-social: la primera cohorte fue diseada como programas a gran escala. Los de escala mayor han sido Chile y Argentina (entre 100.000 y 200.000 beneficiarios). El resto de los programas es o fue de pequea escala relativamente: no ms de 5.000 personas por ao. Esto demuestra que estos programas no se presentan como una solucin al problema ms profundo del desempleo, sino como una herramienta que mejora el desempeo laboral de un grupo especfico de personas (Ibarrarn y Rosas, 2006). Este tipo de programas han logrado en algunos de los pases un impacto modestamente positivo sobre la insercin laboral de los jvenes capacitados. Sin embargo, sus resultados estuvieron fuertemente vinculados al comportamiento general del mercado de trabajo, y al propio alcance y diseo del programa. Por ejemplo, en Argentina, donde el programa tuvo gran magnitud, se desarroll durante un perodo de aumento masivo del desempleo, por lo tanto el impacto en la insercin laboral de los j32
venes fue prcticamente nulo (Devia, 2003); en cambio, en Uruguay, donde el programa tuvo caractersticas de mucho menor alcance y con diversos diseos adecuados a distintos subgrupos de jvenes, los resultados de insercin fueron satisfactorios (Lasida, 2004). Un aspecto en que el impacto positivo fue evidente en la mayora de los casos, fue en el de los ingresos de los jvenes: segn datos de cuatro pases (Argentina, Chile, Per y Uruguay) stos eran mayores que en el grupo de control (Ibarrarn y Rosas, 2006). Sin embargo, en esa etapa, estos programas contribuyeron poco al enriquecimiento de las instituciones de formacin. El objetivo de desarrollar modelos institucionales alternativos, para superar las trabas burocrticas y evitar la repeticin en la formacin o la falta de pertinencia frente a las demandas del mercado laboral, afect la capacidad institucional de realizar aprendizajes y afectaron la sustentabilidad institucional (De Moura Castro y Verdisco, 2002). Otro tipo de programas ad hoc se desarrollaron en el marco de los Ministerios de Desarrollo Social, y/o Institutos de la Juventud, siendo tambin financiados en muchos casos por agencias multilaterales. En estos casos, OSC, fundaciones, iglesias (especialmente la catlica), centros nacionales de capacitacin, gobiernos locales, etc., recibieron subsidios del Estado para el desarrollo de los programas dentro del terreno de la educacin no formal. La formacin en
estos casos se orient hacia el sector informal, trabajos por cuenta propia y/o la organizacin de microemprendimientos. Ms all de su relevancia social, los programas de este tipo solieron registrar baja preocupacin por la calidad tcnica de los cursos, tanto en el medio urbano marginal (Gallart, 2000; Jacinto, 2002) como en mbito rural (Pieck, 2001; 2004) y escasa precisin respecto a los resultados esperados en trminos de insercin laboral. Los certificados otorgados en los programas tanto de uno como de otro tipo en general no tuvieron ningn reconocimiento o equivalencia en la educacin formal ni en la FP regular, a pesar de que los jvenes atendidos no contaban con el ttulo de nivel secundario y que incluso uno de los impactos del paso por estos programas result ser que un porcentaje cercano al 30% de los jvenes reingresaba a la educacin formal (Jacinto, 2004). En resumen, estas estrategias mostraron cuando menos una simplificacin de la problemtica de la insercin de los jvenes en el mercado de trabajo, en particular la de los jvenes de sectores ms pobres. Las condiciones estructurales ms duras que mostraban tanto un deterioro general del mercado de trabajo como la configuracin de modelos
societales excluyentes, la debilidad de las instituciones educativas y formativas, y las condiciones subjetivas de los propios jvenes, sus relaciones y estrategias en relacin al trabajo, no ocuparon lugares centrales en los diagnsticos ni en las acciones. Los programas modelo de mercado sobrevivieron slo cuando fueron incorporados a las polticas sostenidas de empleo y FP, en algunos casos vinculados a las IFP y en otros a los Ministerios de Trabajo.
IV.2.
Cambios en la formacin profesional para jvenes en la dcada 2000-2010
La situacin de los jvenes en el mercado de empleo ha evolucionado de la mano de las mejoras en el nivel desempleo. Sin embargo, un informe reciente de la OIT advierte que el deterioro de la insercin de los jvenes permanece. La relacin entre desempleo juvenil y desempleo adulto se mantiene intacta en razn de uno a tres 9. Los ndices de desempleo de los jvenes en el ao 2005 son mayores en promedio a los existentes en 1990. La precariedad en los mercados laborales de la regin afecta a uno de cada dos trabajadores y entre los jvenes a dos de cada tres. Lo que ms
9 Sin embargo, en los pases caracterizados por un amplio sector informal, la desocupacin resulta mucho menor que en aquellos con mayores niveles histricos de formalidad en el empleo, como los del Cono Sur. En ellos, aunque las tasas de desocupacin de los jvenes suelen ser mayores que las de los adultos, la desocupacin juvenil no resulta un problema tan significativo (SITEAL, 2006).
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distingue a los jvenes de los adultos es el tipo de empleo al que acceden. Dos de cada tres jvenes trabajan en actividades informales, en las que frecuentemente la remuneracin es menor que el salario mnimo y sin la cobertura de la seguridad social (OIT, 2007). La revisin comparativa realizada de los programas vigentes durante los aos 2000 muestra que los cursos de capacitacin laboral siguen ocupando un lugar central en los programas de empleo y de promocin de microemprendimientos destinados a jvenes desempleados. En algunos casos se trata de reformulaciones de programas de larga data, pero con caractersticas nuevas. Un rasgo que refuerza el aporte hacia la cohesin social es que se suelen adoptar modelos ms integrales, que incluyen no slo capacitacin tcnica, sino tambin orientacin y acompaamiento en el proceso de insercin. Asimismo, algunos programas incentivan la insercin de los jvenes de baja cualificacin en las empresas productivas o en trabajos sociales, sea como lugares donde se desarrollan las pasantas o como primeras experiencias de empleo. Un nfasis particular en la cohesin social aparece en programas que enfatizan la perspectiva de la inclusin ciudadana. Las iniciativas en este terreno pueden sin embargo provenir de enfoques conceptuales opuestos: mientras que algunas se apoyan en una concepcin del joven como problema y se insertan en iniciativas ms amplias vinculadas a la
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seguridad ciudadana; otras se ubican desde la promocin de los derechos de los jvenes, intentando abordajes multisectoriales y el protagonismo de los propios jvenes. Algunos rasgos plantean una superacin en relacin con los enfoques previos. En primer lugar, mayor integracin con el resto de las polticas pblicas de FP, proponindose superar el carcter de programa ad hoc. En segundo lugar, articulacin entre capacitacin laboral y terminalidad educativa, cuestin que fue abordada en el apartado III. En tercer lugar, la orientacin y el apoyo en el proceso de insercin, a travs de servicios regulares de empleo. A continuacin, se reflexiona sobre el primer y tercer punto en su vinculacin con los mecanismos de integracin social.
IV.3.
La mayor institucionalidad de los programas de formacin profesional
Actualmente, las iniciativas pblicas orientadas a brindar capacitacin laboral de jvenes tienden a desarrollarse en el marco o articularse con las instituciones regulares de FP. Este es un salto cualitativo que ha permitido darle permanencia a algunos de los casos que mostraron eficacia. Por ejemplo, en Colombia, en el SENA, el programa Jvenes en Accin es coordinado desde 2003 por esta institucin con la participacin de otros actores sociales. Ha permanecido an des-
pus de que terminara la financiacin externa, capacitando en 2008 a casi 40.000 jvenes. En Argentina, el programa implementado en los aos noventa, Proyecto Joven desapareci cuando se acabaron los recursos del crdito internacional y la iniciativa fue cuestionada, entre otros motivos, por haber derivado en una oferta fragmentada y en pequeas instituciones dbiles (Jacinto, 1997). Actualmente, se privilegia que el acceso a instancias de FP se desarrolle en los centros de FP permanentes, evitando de este modo la creacin de pseudoinstituciones efmeras, y fortaleciendo la oferta existente. Entre esas acciones, desde las polticas educativas se ha creado un fondo de apoyo a la educacin tcnica y a la FP que est posibilitando el reequipamiento y la capacitacin docente. Al mismo tiempo, desde las polticas de empleo, un programa destinado a desarrollar un sistema de formacin continua cuenta con una lnea de accin destinada a los jvenes, apoyndose en la participacin de mltiples actores, desde OSC, universidades, escuelas tcnicas, centros de FP y servicios pblicos de empleo. Al mismo tiempo, se gerencia un programa de certificacin de la calidad de los centros de FP. Por otro lado, algunos pases han logrado a lo largo de los aos consolidar una suerte de nueva institucionalidad vinculada a la participacin en programas de formacin e insercin laboral de jvenes desempleados. En efecto, varios
proyectos de envergadura que se iniciaron con financiamiento internacional, han logrado sortear la etapa de instalacin con el apoyo de cooperacin, para constituirse en polticas de Estado con financiamiento nacional desde hace varios aos. Por ejemplo, el Projoven de Uruguay es financiado a travs del Fondo Nacional de Empleo y coordinado por un organismo tripartito, la Junta Nacional de Empleo, recientemente transformado en el INEFOP. Un estudio (Jacinto, 2009b) mostr que la permanencia de este dispositivo y de la red institucional que puso en marcha a lo largo de tres gobiernos de distinto signo poltico est vinculada a varios fenmenos: su financiamiento y apoyo institucional proviene de un fondo tripartito de carcter permanente; el dispositivo se consolid como el nico en el pas que ofreca capacitacin laboral corta y con compromiso de insercin laboral, destinada a jvenes de bajo nivel de cualificacin; y las evaluaciones mostraron que tuvo buen impacto en la insercin laboral an en los momentos de ms alta desocupacin. Como se ve, tanto en estos ejemplos como en el de Projoven, una de las claves para desarrollar una institucionalidad especializada en los dispositivos vinculados a la capacitacin de jvenes, ha sido el establecimiento de lneas de accin pblica sostenidas en la materia. En este sentido, al hacer referencia a la implementacin de polticas articuladas entre las OSC y el Estado, Jaime Ramrez Guerrero (2001) seala que una de
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las grandes diferencias entre los enfoques de los programas para enfrentar el desempleo juvenil ha sido entre los que buscan combinar la accin directa inmediata con la construccin institucional, y los que no toman en consideracin este ltimo aspecto y tienden a limitarse a la respuesta coyuntural.
IV.4.
La orientacin y el apoyo a la insercin como componentes de la formacin
vez un puente con el empleo. Una cierta proporcin de jvenes permanece en las empresas donde desarrollan pasantas (ciertos programas han reportado el 30% de los casos). Este es un efecto no menor ya que permite el acercamiento a un buen empleo de un joven que por su perfil social y/o formativo no hubiera entrado a un cierto segmento de empleos de calidad (Lasida y Rodrguez, 2006). Sin embargo, en muchas ocasiones, el sentido formativo de la pasanta se desnaturaliza. Sustitucin de trabajadores por pasantes, poco contenido formativo, falta de supervisiones de parte de las entidades educativas implicadas, pasantes eternos encubriendo verdaderos trabajadores, han llevado a un cuestionamiento de esa figura legal. Una dificultad importante en la regin es que las limitaciones del mercado de trabajo (informalidad, precariedad) no permiten prever la masificacin de las prcticas, dada la escasez de plazas en las organizaciones productivas 10 y la falta de una cultura de la pasanta que asegure claridad de objetivos y estrategias en los actores del mundo de la educacin y del trabajo participantes (Jacinto y Terigi, 2007). Otra dificultad es que en ocasiones las empresas requieren perfiles socioeducativos que no coinciden con los de los jvenes focalizados por los programas. As, se ha reportado varias veces el uso limitado de la figura del pa-
Algunas estrategias fuertemente enfatizadas apuntan a fortalecer la efectiva insercin laboral de los jvenes despus de la etapa formativa. Entre ellas: la inclusin de pasantas en los cursos de capacitacin, el apoyo integral a emprendimientos productivos, y la orientacin sociolaboral. Desarrollaremos brevemente cada una de ellas. a) Pasantas: Se ha acumulado en la regin un reconocimiento de la pasanta como etapa prctica de la formacin. Actualmente, muchos programas de FP que se orientan a la insercin en el sector formal las incluyen. Se reconoce que el pasante pone en juego sus conocimientos y competencias, y experimenta las reglas del juego del mundo del trabajo, lo cual es considerado clave en una poca en que parte de las culturas juveniles se distancian de la tica del trabajo. Las pasantas constituyen a la
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Algunas leyes de pasantas en la regin prevn por ello que stas pueden desarrollarse en plazas pblicas o en el tercer sector.
36
sante por parte del empresariado (Finnegan, 2006). b) Microempresas: En el marco de las polticas de juventud y/o las polticas sociales se han promovido emprendimientos juveniles en los denominados nuevos nichos de empleo en el sector servicios, en ocupaciones para las que los jvenes suelen manifestar alta motivacin, tales como actividades culturales, o artsticas. Muchos de estos programas son descentralizados, y se articulan de diferentes modos con los gobiernos locales. Tambin se caracterizan por incentivar el protagonismo de los propios jvenes. Existe escasa evaluacin an de este tipo de iniciativas, en trminos de su relacin con la insercin laboral de los jvenes que participan de instancias de formacin o de iniciacin de emprendimientos colectivos. Por ejemplo, el programa Projoven de Brasil, incluye algunas estrategias de este tipo. Dentro de este tipo de programas, los que incluyen mecanismos de seleccin adecuados, buena capacitacin y acompaamiento poscapacitacin, y articulacin con microcrditos tienen mayores oportunidades de contribuir a la insercin. De todas maneras, estos progra-
mas ms elaborados, suelen tener ms requisitos y, con frecuencia, excluyen a los ms pobres, dado que el criterio de seleccin implica tener completos los estudios secundarios y/o poseer un pequeo negocio (Jaramillo, 2004). Por otro lado, las microempresas muchas veces no logran sobrevivir si no forman parte de un entramado ms complejo de disposiciones legales, crediticias y de desarrollo que las promuevan 11. c) La orientacin y el acompaamiento en el proceso de insercin: Hoy en da es habitual que los programas especficos al empleo juvenil incluyan algn mdulo o servicio de orientacin sociolaboral durante, despus o en lugar de, la capacitacin tcnica propiamente dicha. Este tipo de orientacin, que comenz en los aos noventa, se ha ido consolidando de la mano de las nuevas concepciones sobre las polticas activas de empleo, basadas en dar herramientas para el manejo de la propia trayectoria y en la perspectiva de intervenir sobre las actitudes y disposiciones hacia el trabajo. Este componente se desarrolla dentro del mismo curso en los programas ad hoc a cargo de OSC por ejemplo, pero cada vez tiende a articularse con servicios de empleo dependientes de los Ministerios de Trabajo, que en la
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Este nuevo tipo de iniciativas les exige a los institutos de formacin profesional redefinir su intervencin, modalidades de trabajo y hasta los resultados buscados. Por ejemplo, en una encuesta a 111 empresarios que recibieron formacin y apoyo del SENA, el 43% expresaron que el SENA propici encuentros que les permitieron conectarse con posibles compradores y casi el 38% con posibles proveedores y el 40% indic pertenecer a una asociacin con la que se vincul a travs del SENA (Sarmiento, Gonzlez et al., 2007).
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regin tambin son sujeto de procesos de fortalecimiento. En algunos programas, se propone incluso la creacin de una ventanilla joven dentro de esos servicios, como en el sistema de formacin continua de Argentina. Varios de los programas actuales ofrecen tambin intermediacin laboral y acompaamiento despus del curso. Los objetivos son facilitar los vnculos con las empresas y fuentes de informacin sobre la demanda de empleo, y brindar orientacin que les permita evaluar sus propios perfiles, los pasos a seguir en la bsqueda de empleo, la identificacin de los espacios laborales disponibles segn los perfiles de los jvenes, etc. 12. Como en otros temas, existen pocas evaluaciones y estudios sobre los instrumentos e impacto de la orientacin. Sin embargo, algunos seguimientos de egresados muestran que los jvenes valoran como tiles los aprendizajes realizados en estos mdulos (Lasida y Rodrguez, 2006; Silveira, 2005).
grama de Formacin en Oficios para Jvenes de Escasos Recursos del SENCE muestra que logr un descenso de la cesanta del 82,5% de quienes ingresaron en el ao 2005, al 39,4% al ser encuestados al ao siguiente. Al igual que ocurre en otras evaluaciones, los egresados mayoritariamente expresan satisfaccin con los cursos e indican que los aprendizajes ms relevantes fueron los hbitos de trabajo y las buenas conductas en el desempeo de un oficio (SENCE, 2008). El estudio de seguimiento del Programa Projoven del ao 2008 incorporado al recin creado INEFOP en Uruguay indic que nueve de cada diez egresados se insertaron en un empleo formal y que seis de cada diez quedaron efectivos en los puestos. Revirtiendo la composicin de dos aos antes, ms del 60% son mujeres. Es interesante que se mantienen vinculados con las entidades de capacitacin en las que se formaron (Projoven, 2009). Los seguimientos de egresados de Projoven y de otros varios proyectos en la regin muestran que los egresados adems de insertarse en el mercado de trabajo retoman los estudios. Datos de seis proyectos del Programa Entra 21 de la Fundacin Internacional de la Juventud y el FOMIN-BID muestran que antes de comenzar los cursos el 20% asista a la educacin o a alguna instancia de formacin, en tanto ms de la mitad (54%) a los seis
IV.5.
Algunas evaluaciones recientes con buenos datos de insercin
Existen datos de los aos 2000 que muestran buenos resultados de insercin. La evaluacin de impacto del Pro12
Esto no quiere decir que la orientacin garantice la insercin o se desarrolle siempre con la calidad adecuada. Por ejemplo, un estado del arte chileno al respecto, seala que, ms all de sus intenciones, en trminos generales existira poca capacidad para articular acciones, enfoques e intereses con otros actores o instituciones que intervienen en este mbito (Duarte Quapper y Figueroa Valenzuela, 2005).
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meses de egresar se hallaba trabajando y el 40% estaba estudiando o en alguna otra modalidad formativa. El Programa Projoven de Per es uno de los que ha aplicado ms sostenidamente seguimiento de egresados comparndolo con una poblacin de control, con caractersticas similares a los participantes, pero que no recibieron los cursos. Los resultados muestran que los egresados tienen mayor y mejor insercin laboral que sus pares no formados. Un mayor porcentaje est empleado, en empleos ms formales y con mejores remuneraciones. En este caso es destacable que las diferencias son significativas entre las mujeres y muy poco para los varones, que lograron inserciones muy similares a las de quienes no se formaron (Projoven, Per, 2004). De este modo, los programas de capacitacin laboral de jvenes, que han acumulado saberes a lo largo de los aos sobre las operatorias ms convenientes segn los contextos y los perfiles de los jvenes que atienden, estn logrando buenos resultados, sostenidos por el crecimiento del empleo en el perodo 2003-2008. En definitiva, podra sostenerse que en la presente dcada se ha avanzado en torno a la mayor institucionalidad de los dispositivos, en el desarrollo de diseos de la formacin que incluyen componentes claves como pasantas, orientacin sociolaboral, acompaamiento posterior. Pero an as el alcance global de las ac-
ciones con estos modelos afecta slo a una mnima parte de los jvenes de bajo nivel de cualificacin. Con lo cual se est contribuyendo a las oportunidades de integracin social de un grupo, pero el desafo por delante es enorme. Los puentes que brinden oportunidades de terminar la educacin obligatoria son imprescindibles. Adems, la segmentacin social y del mercado de trabajo y la segregacin residencial configuran barreras estructurales fuertes que actan contra las posibilidades de producir cambios sustantivos en las condiciones de acceso al empleo de los jvenes que habitan en los barrios pobres y se precisan al respecto medidas estructurales mucho ms amplias (Jacinto et al., 2007).
V.
ABORDAJES EN POS DE LA EQUIDAD DE GNERO
V.1.
Las inequidades de gnero en el mercado de trabajo
La participacin de las mujeres en el mercado laboral creci significativamente durante las ltimas tres dcadas, igual que ocurri en el resto del mundo. Mientras que en 1970 la tasa de participacin laboral femenina en la regin era del 23%, sta se duplic hasta alcanzar el 52% en 2006; esto ha significado una importante reduccin de la brecha con la participacin de los hombres (OEA-CIDI, 2007). La mayor participacin no se hizo en trminos equitativos con los hombres. Por
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ejemplo, se ven desproporcionadamente afectadas por el desempleo. En 2006, la tasa de desempleo femenina era de 10,4% mientras que la masculina era de 7,1% (CEPAL, 2008). Se concentran principalmente en el sector de servicios y existen ramas de actividad donde las mujeres se encuentran subrepresentadas. Tal es el caso por ejemplo del sector industrial donde la proporcin de las mujeres es del 14,1% mientras que el 27,1% es la de los hombres (OIT, 2008). Adems, en 2006 el 51,4% de las mujeres econmicamente activas trabajaba en el sector informal mientras que para los varones era 10 puntos menos. Esto supone que un porcentaje considerable de trabajadoras no se encuentran protegidas por la legislacin laboral y no estn cubiertas por la seguridad social. La precariedad es mayor entre las mujeres indgenas y afrodescendientes (OEACIDI, 2007). A lo que se suma que las mujeres que trabajan en forma independiente o por cuenta propia tienen un ingreso que representa 57% del que perciben los hombres. Esto se explica, entre otras razones, porque estas deben compatibilizar sus tiempos laborales con otro tipo de actividades, fundamentalmente tareas del hogar y familiares (Milosavljevic, 2007 en CEPAL/AECID/ SEGIB/OIJ, 2008: 184).
En trminos generales, el ingreso de las mujeres ha aumentado ms que el de los hombres, principalmente el de las no asalariadas (el incremento de sus ingresos ocupacionales fue un 38%). Esto ha permitido atenuar levemente las grandes disparidades salariales y de ingresos entre mujeres y hombres. De todas maneras, persisten importantes brechas de gnero entre los grupos de asalariados que llegan al 21% (CEPAL, 2008) 13. Las desigualdades laborales de las mujeres se registran an cuando las mujeres presentan en conjunto mayores niveles de instruccin que los hombres (CEPAL, 2008). Las mujeres latinoamericanas estn accediendo masivamente al sistema educativo, incluso superando a los hombres en la educacin secundaria y en el sur del continente en la terciaria. Tambin registran mayor asistencia a actividades de cualificacin y actualizacin que los hombres. A partir de estas constataciones pueden realizarse varias lecturas, que no son excluyentes entre s. Primero que la discriminacin de las mujeres es laboral y no educativa (hace tan slo algunas dcadas se impona en ambas dimensiones). Segundo, deja ms en evidencia el carcter discriminatorio de los beneficios hacia los hom-
13
Las brechas de remuneracin se amplan con mayor edad y mayores niveles de experiencia. Entre los y las jvenes, la brecha es menor para las ms educadas, pero no as entre los adultos y las adultas (y tampoco para el conjunto), para lo cual se han planteado las siguientes hiptesis: a) los hombres de ms alto nivel educativo perciben mucho mayor premio a la experiencia que las mujeres, que frecuentemente interrumpen su carrera por la maternidad; b) las mujeres jvenes ms educadas pueden ser ms exitosas en exigir las mismas condiciones que sus pares masculinos; o ambas hiptesis (CEPAL/OIJ, 2004).
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bres, en tanto no estn tcnica o meritocrticamente fundamentados. Tercero, tambin sugieren en los sectores de ms bajos ingresos, una nueva distribucin de roles, en la que los varones salen antes del sistema educativo para ingresar antes en el mercado de trabajo. Algunos estudios cualitativos muestran que las familias ms pobres priorizan invertir en la educacin de las mujeres, en tanto les representa un mayor retorno en ingresos que el hacerlo en los varones (Infamilia, 2009). En el propio proceso de incorporacin al mercado de trabajo, se reproducen desigualdades y se generan otras nuevas, tanto dentro del mundo domstico, como del laboral. En el mbito domstico se genera el problema de la denominada doble jornada, consistente en que la mujer suma las obligaciones del trabajo fuera del hogar a las que contina ejerciendo dentro del hogar. En el mbito laboral se observa que a medida que ocupaciones o sectores tradicionalmente ocupados por hombres se feminizan, pasan a recibir una menor valorizacin social y econmica, como es el caso del sector de la educacin, de la salud y el sector financiero (Daeren, 2000). La exclusin ms crtica contina siendo la de las mujeres ms pobres, las pertenecientes a sectores indgenas y rurales, la situacin que acceden menos al sistema educativo y quedan relegadas en roles vinculados al mundo domstico. Pertenecen a hogares con mayor in-
fluencia de la divisin tradicional de roles por gnero. Si bien la importancia de estas pautas culturales est en descenso, todava muchas mujeres jvenes no pueden insertarse en el mercado de trabajo debido a las restricciones impuestas por su familia. Esto se ve reforzado en situaciones en que la familia carece de alternativas para hacerse cargo de tareas de cuidado de nios pequeos, discapacitados o familiares mayores, ya sea porque la sociedad no provee estos servicios o porque no estn al alcance de estas familias. Esta situacin afecta sobremanera a madres jvenes, que frecuentemente no tienen alternativa para el cuidado de sus nios pequeos, lo que a su vez traba el acceso al mercado laboral (CEPAL/AECID/SEGIB/OIJ, 2008: 191).
V.2.
Las respuestas desde la formacin y sus nfasis
Las inequidades recin analizadas tienen que ver con el mercado laboral y se requiere principalmente de polticas de igualdad de oportunidades en el trabajo para orientarse a su superacin, ya que expresan pautas culturales arraigadas, que difcilmente se puede pretender modificar en el corto plazo. La FP y el sistema educativo no son neutrales respecto a esas situaciones. Silveira (2007: 3) plantea que interactan en el fomento de la segmentacin profesional iniciada en el discurso escolar y cristalizada en las opciones vocacionales.
41
Los preconceptos sobre la inadaptabilidad femenina para los trabajos tcnicos han limitado su trabajo, condicionado la ajenidad con la mquina herramienta y la baja autoestima. Ello ha afectado en primer trmino a las mujeres y en segundo lugar, tambin a la competitividad de las empresas, que muchas veces, en la medida que han incorporado mujeres en ocupaciones tradicionalmente masculinas, han encontrado que lograban mejor desempeo que los hombres. En efecto, la equidad tambin es una cuestin de competitividad para las empresas. Examinar el comportamiento de la FP respecto a la equidad de gnero requiere bsicamente dos tareas. Documentar la segmentacin de ocupaciones destinadas a mujeres y a hombres en la oferta de FP y observar tendencias en las iniciativas que se han propuesto cuestionar y proponer alternativas en pos de la equidad de gnero. Lamentablemente no se ha podido acceder a datos que permitieran ilustrar lo primero pero en cambio se podr centrar el anlisis en los tipos de iniciativas y sus enfoques. Tomando como referencia la clasificacin de Andrea Voria (2008, a partir de un aporte de Ana Laura Rodrguez) referida a las polticas de gnero en su conjunto y aplicndola al campo ms limitado de la FP, se identifican los siguientes nfasis en los programas: a) polticas y programas de accin afirmativa, que promueven la integracin laboral y social de las muje-
b)
c)
res, superando las discriminaciones que enfrentan, vinculadas a su insercin laboral; los ejemplos ms claros son iniciativas de formacin que tienen a las mujeres como destinatarias exclusivas o principales de las intervenciones; polticas y programas que apoyan a las mujeres frente a la doble carga en el trabajo en el mbito pblico y privado y especialmente respecto de los cuidados de los nios; los ejemplos son acciones que brindan apoyos para facilitar la formacin y luego la insercin laboral de embarazadas y madres; polticas y programas dirigidos a transversalizar el enfoque de equidad de gnero, modificando algunos o todos los componentes de la formacin, en sus contenidos, metodologa y evaluaciones; por ejemplo los que se proponen la formacin e insercin laboral de mujeres en ocupaciones tradicionalmente masculinas.
A continuacin se analizan una serie de experiencias en la regin, a su vez organizadas en dos grandes grupos. En primer trmino programas dirigidos principal (aunque no exclusivamente) a la formacin para la insercin asalariada de mujeres pobres y de bajos ingresos. Y a continuacin otros programas que priorizan las iniciativas de emprendimiento femenino, que merecen un anlisis en s mismo. Como los dos grupos a su vez pueden cruzarse con los tres tipos de nfasis recin planteados.
42
V.2.1.
Programas de formacin que priorizan la insercin asalariada
Se analizan a continuacin algunos casos, que presentan aportes relevantes mirados desde los tres nfasis definidos en el apartado anterior y tambin por su aporte a las polticas pblicas en esta rea. a) La iniciativa ms notoria en la regin fue el Programa Regional para el Fortalecimiento de la Formacin Profesional y Tcnica de Mujeres de Bajos Ingresos (FORMUJER), un programa de alcance regional que se implement del ao 1998 al 2003 en Argentina, Bolivia y Costa Rica, agregndose despus Uruguay. Fue llevado adelante por el Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formacin Profesional (CINTERFOR/OIT) y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina, la Fundacin INFOCAL de Bolivia y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) de Costa Rica, al que se incorpor el Programa de Promocin de la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres en el Empleo y la Formacin Profesional (PROIMUJER) uruguayo, contando con el financiamiento del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del BID. En trminos abreviados sus propsitos fueron mejorar la calidad, pertinencia y equidad de gnero de las polticas de formacin para el trabajo, atendiendo especialmente a las necesidades de capacitacin de las mujeres en condiciones de desventaja econmica y social.
Capacit directamente a 3.400 personas, que constituyeron 44% ms de la meta asumida. A la vez apost al fortalecimiento institucional, o sea, la revisin y actualizacin de los enfoques, metodologas y prcticas vigentes en materia de FP para mejorar su pertinencia con respecto a los cambios en la naturaleza y organizacin del trabajo y para incorporarles la perspectiva de gnero y equidad social. Algunos de los principales resultados logrados fueron: Desarrollo y aplicacin de metodologa de diseo curricular por competencias, con enfoque de gnero para 104 salidas ocupacionales y/o especialidades de capacitacin revisadas con enfoque de gnero y 33 especialidades revisadas conjuntamente con el sector productivo. Participacin femenina del 85% en los programas y del 25% (la meta propuesta) en reas no tradicionalmente femeninas. Inclusin de personas vulnerables, 73% de los/las beneficiarios/as sin actividad remunerada y 68% sin educacin secundaria completa. Desarrollo del concepto y de diversas modalidades operativas de estrategias compensatorias y becas, alcanzando con ellas al 70% de los beneficiarios (2.200 mujeres). Informacin y orientacin laboral: sistemas desarrollados en Bolivia y Argentina e incorporacin del enfoque de gnero al sistema del INA; metodo43
loga de Proyecto Ocupacional desarrollada en Argentina y transferida a Costa Rica. Pasantas para el 70% de los/las beneficiarios y talleres de sensibilizacin con 600 empresarios/as movilizados/as. El programa integr en su estrategia la mejora de la calidad y la pertinencia de la formacin, con la jerarquizacin del enfoque de gnero, con los tres nfasis arriba sealados, discriminacin positiva, apoyo a las responsabilidades en los cuidados familiares y perspectiva transversal a todos los componentes de la formacin. b) Una iniciativa local ilustra bien el esfuerzo concentrado en la transversalizacin, con una estrategia innovadora y concentrada en generar la igualdad de oportunidades. Se trata del Proyecto Mentoras dentro del Programa Chile Califica (Ministerios de Educacin y de Trabajo junto con el Banco Mundial) y la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), implementado en el ao 2005 en la regin de Atacama. Se presenta como una estrategia de orientacin vocacional y laboral, que incorpora como elemento fundamental el enfoque de gnero, y est dirigido a mujeres estudiantes de Educacin Media Tcnico Profesional de la regin de Atacama. El objetivo de este proyecto fue que las estudiantes que optaron por especialidades masculinas y, por lo tanto, con bajas expectativas laborales,
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conocieran el campo laboral de su especialidad y con ello incentivarlas a continuar estudios superiores en el rea. Para ello se identificaron mujeres que trabajaran o estudiaran en reas consideradas masculinas, a las cuales se les denomin Mentoras, las que facilitaron el aprendizaje de las estudiantes in situ. c) La estrategia de discriminacin positiva y apoyos especficos para las mujeres es reconocible en muchos programas, algunos vinculados a IFP. Entre ellos, el Programa Capacitacin en Oficios del SENCE de Chile cuyo objetivo es desarrollar competencias laborales que permitan a las mujeres desempearse en un oficio, ya sea ste de carcter dependiente o por cuenta propia. Los apoyos brindados por este tipo de programas incluyen generalmente una asignacin para movilizacin y alimentacin, los materiales necesarios para el desarrollo de las actividades de aprendizaje considerada por cada curso y cuando se dirigen especficamente a jefas de hogar, apoyos como cuidado de los hijos. Otras instituciones pblicas de educacin y trabajo participan en programas orientados a sectores pobres. Por ejemplo, el Programa brasilero Mulheres Mil (iniciado en el 2007 y previsto hasta el 2010) a cargo de la Secretara de Educacin Profesional y Tecnolgica del Ministerio de Educacin (Se-
tec/MEC de BRASIL) 14. Con un presupuesto tambin modesto, algo menor al milln de dlares, la meta para finales de 2010 es que ms de mil mujeres se incorporen al mundo del trabajo y promueve que todas las Instituciones Federales de Educacin, Ciencia y Tecnologa (IFETS) del pas (que son instituciones de alta excelencia y selectivas) tengan sistemas sustentables de oferta de servicios de acceso, con formacin general y personalizada para este sector de la poblacin. Se comenz cubriendo los 13 Estados del norte y nordeste, las zonas ms pobres del pas, con la perspectiva de lograr luego un alcance nacional.
Dominicana), ms de 57 millones participan en actividades emprendedoras. Dentro de ellos, hay una alta proporcin de mujeres. Las microempresas dirigidas por mujeres, si bien presentan diferencias, comparten algunos rasgos comunes (OIT, 1999). La produccin se realiza en el hogar o en el mercado donde se comercializan los productos. A menudo la labor empresarial es simultnea con el cuidado de los hijos y alterna con las tareas domsticas. Esto puede incidir en una atencin discontinua del negocio y en confundir hogar y empresa. Adems, influye en el tiempo que se le dedica al emprendimiento, en el manejo diferenciado de los ingresos (para el hogar y para la empresa) y en provocar una doble carga de trabajo para la mujer. Se advierten tambin dificultades en la administracin en la medida en que la propietaria concentra en ella todas las funciones: produccin o servicio, gestin y comercializacin. Tambin se presentan problemas en cuanto al control que pueden tener las mujeres sobre los ingresos de la actividad que realizan, que pasan a ser controlados por los varones de la familia. Esto vara segn el sector sociocultural al que pertenece la mujer emprendedora y tambin segn la caracterstica del negocio. Las mujeres dedicadas al comercio suelen tener mayor control
V.2.2.
Programas de apoyo y estmulo al emprendimiento de las mujeres
Los pases de Amrica Latina estn entre los ms emprendedores del mundo segn las estimaciones internacionales (Global Entrepreneurship Monitor, 2007): la tasa de actividad emprendedora promedio es de 17,3%. Es en Per donde se encuentran los niveles ms altos de emprendimiento (25,9%), al que le siguen Colombia (22,7%) y Venezuela (20,2%). De una poblacin total de 357 millones (entre los 18 y los 64 aos, en los ocho pases de la regin que fueron estudiados: Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Colombia, Venezuela, Per y Repblica
14
La informacin se basa en los datos disponibles en http://mulheresmil.mec.gov.br.
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sobre el dinero resultante de su negocio. Como para ejemplificar el tipo de acciones desarrolladas en relacin a mujeres emprendedoras, se tomar el caso de Mxico, donde se identificaron varios programas dependientes de varios organismos pblicos. Los objetivos generales definidos por los programas estatales se sintetizan en: contribuir a mejorar posicin social de las mujeres impulsando la integracin econmico-productiva a travs de la generacin de ocupacin productiva y una mejora en su calidad de vida, de sus familiares y de sus comunidades. Por su parte, uno de los programas, el Fondo Semilla, centra su accin en el fortalecimiento de organizaciones de mujeres que promueven la equidad en el marco de sus derechos humanos, mediante el otorgamiento de donativos y servicios para el fortalecimiento institucional. La poblacin objetivo de estos programas se constituye por mujeres indgenas y rurales de bajos recursos, as como grupos de artesanas en el caso del Fondo Semilla. Entre los servicios que brindan estos programas, se destacan: a) apoyo para adquisicin de maquinaria, equipos y herramientas; b) acompaamiento a travs de las instancias ejecutoras: capacitacin y asistencia tcnica, apoyo para el diseo de nuevos productos y materiales y a la comercializacin ubicando nichos de mercado; c) asistencia para elaborar estudios de preinversin y ca46
pital solidario y d) lneas de crdito a travs de instituciones de microfinanzas. Habitualmente, se seala que el mayor desafo de mediano plazo es hacer sostenibles y ampliar la escala de estos proyectos. Entre los logros de los programas, se constata el fortalecimiento de la autonoma: se incrementa la confianza en ellas mismas para disear y ejecutar sus proyectos, controlar sus recursos y aliarse con otras mujeres en proyectos econmicos.
V.2.3.
Los nfasis y alcances en los programas de equidad de gnero
Los ejemplos presentados en los apartados anteriores muestran diferencias en la poblacin priorizada y en el enfoque estratgico. La mayora de los programas son llevados adelante por articulaciones de organizaciones, a veces dentro del Estado, otras combinando organizaciones con y sin fines de lucro. Se observan varias combinaciones de los IFP, con organizaciones especializadas en la equidad de gnero, tanto estatales como privadas. Los programas que promueven la equidad de gnero en las IFP atienden a la poblacin que llega a ellas, que esquemticamente puede estimarse que abarca a los sectores de ingresos medio-bajos. En este caso el enfoque combina alguna forma de equidad de gnero,
aunque vinculada con la mejora de calidad de la propia formacin. En contraste, las OSC y otras entidades pblicas aparecen vinculadas a la focalizacin en las mujeres pobres, colocando a la formacin como parte de la estrategia para promover su integracin social. En general, impactan sobre la participacin social pero no siempre es claro el impacto econmico. Los programas dirigidos a mujeres emprendedoras o con potencialidad para hacerlo, incluyen a las pobres, pero la iniciativa no es exclusiva para ellas. Suelen imponer ciertos requisitos o condiciones a las participantes. En el relevamiento realizado, casi no han aparecido las IFP en este tipo de programas sino ms bien fuerte presencia de instituciones pblicas o privadas sin fines de lucro especficamente comprometidas con la equidad de gnero. El apoyo al cuidado de los hijos es un componente que refuerza intervenciones formativas. A la vez se observa una creciente preocupacin por buscar herra-
mientas que colaboren con la conciliacin entre trabajo y familia. En este campo se ubican regulaciones laborales (por ejemplo sobre licencias para los padres o sobre facilidades para la lactancia) y acciones y servicios dirigidos a apoyar a los padres en la primera infancia de los nios, entre otras acciones y medidas de poltica (OIT, 2007; Batthyny, 2007). Sin embargo, queda mucho camino para crear en torno a una institucionalidad adecuada para el apoyo en el cuidado de los nios, y en la educacin inicial. El cuadro 6 procura sintetizar cmo los programas y los grupos de programas analizados responden a los tres nfasis que se identificaron en las iniciativas dirigidas a promover la igualdad de oportunidades entre mujeres y varones. Se incluye tambin una cuarta dimensin de anlisis: si los programas se proponen generar cambios en las instituciones y en las polticas del sector o si su alcance se limita a las intervenciones que llevan adelante. El cuadro 6 muestra que predomina como nfasis la accin afirmativa orien-
CUADRO
6.
Programas de formacin profesional orientados a la equidad de gnero, segn nfasis nfasis CapaciEmprenMulheres Formujer Mentoras tacin en deduMil Oficios rismo S S S S S S S S S S 47
Discriminacin positiva Apoyo en cuidados de los hijos Transversalizacin Impacto poltico institucional
tada a lograr que las mujeres efectivamente accedan a oportunidades primero de formacin y luego de insercin laboral, sea asalariada o independiente. Los otros nfasis aparecen menos, tienen un alcance ms experimental, sin embargo, se los fundamenta como componentes relevantes para el logro del primero. Los programas que se proponen transformar las polticas e instituciones ms all de sus intervenciones directas incluyen componentes de fortalecimiento organizacional, comprendiendo infraestructura, equipamiento y especialmente formacin de los formadores. Pero en general, el repertorio de acciones relevadas muestra un alcance limitado. Estn lejos de ser intervenciones consolidadas e incorporadas a las polticas en el sector. Incluso se plantean dudas respecto a la sostenibilidad de las acciones, an mostrando logros efectivos.
gracin social y econmica de los sectores pobres. Hasta hace algunas dcadas la pobreza en la regin era principalmente un problema rural, hoy la mayora de los pobres son urbanos, aunque mantienen una importante incidencia en el rea rural y su reduccin es ms lenta que en la urbana en los contextos de crecimiento econmico (CEPAL/FAO/ IICA, 2009). El medio rural latinoamericano ha experimentado importantes transformaciones en lo productivo y en lo social, que modifican los desafos y posibilidades que se presentan para la formacin. La revolucin tecnolgica ha llegado al campo latinoamericano; la adopcin de polticas de promocin de las industrias de la agroalimentacin han modificado radicalmente las formas de explotacin y de propiedad de la tierra; ello ha trado aparejado adems, la superacin de la antinomia rural/urbano, y el consiguiente desarrollo de un continuum campo/ciudad (Weimberg, 2008: 6). Ha habido un proceso de desruralizacin, que se evidencia en el decrecimiento y tambin en el envejecimiento de la poblacin rural. Las oportunidades generadas por este proceso no se distribuyen equitativamente. En muchos casos se orientan a ocupaciones no agrcolas, entre varios ejemplos en este sentido puede citarse el agroturismo o el ecoturismo presentes en la mayora de los pases de la regin. En contraste entre los ocupados en la agricultura hay una preponderancia de poblacin muy joven y de adultos
VI.
PROGRAMAS ORIENTADOS A LA POBLACIN RURAL
VI.1.
Las transformaciones rurales desafan a la formacin: desde la interculturalidad hasta los cambios productivos y sociales
Los programas formativos para la poblacin rural en Amrica Latina han tenido como propsito principal la inte48
mayores, as como de personas con poca educacin, especialmente hombres. En la agricultura se da el ingreso promedio ms bajo de todas las ocupaciones; igual sucede con la productividad (CEPAL/FAO/IICA, 2009: 69). Esquemticamente se puede afirmar que en la regin los jvenes huyen tanto del medio rural como del empleo rural. En el rea rural, la produccin se concentra en pocas actividades y de bajo nivel tcnico. En su mayora, los trabajos son temporales, fsicamente exigentes, con muy baja remuneracin y prcticamente sin seguridad social. Un gran nmero de los jvenes empleados en el campo (15 a 24 aos) son trabajadores familiares no remunerados (38%) o bien trabajadores independientes (17,5%). El 90% no tienen contrato o tienen contrato temporal, slo el 14% cotizan para un seguro de salud y un 10% para pensiones (CEPAL/AECID/SEGIB/OIJ, 2008: 192). En este contexto, las migraciones ocupan un lugar importante en las estrategias de supervivencia de las familias. Centros de formacin y formadores testimonian que muchas veces quedan vacantes en los cursos vinculados a la produccin primaria. Asimismo, la diversidad cultural y tnica que caracteriza al mundo rural es otro de los desafos para la educacin y la FP en la regin: adems de la reconocida brecha rural-urbana se agrega otra a nivel intrarrural entre la poblacin indgena y el resto (Atchoarena y Gasperini, 2004). Sin embargo, el reconocimien-
to de la realidad multicultural ha estado ausente del debate de la formacin para el trabajo, como as tambin a nivel de polticas educativas aunque haya aparecido a nivel de algunos programas innovadores. En los programas aparecen diferentes concepciones de interculturalidad: desde los que rechazan a la posicin integracionista y la posibilidad de reforzar la autonoma cultural, pasando por los que plantean el rescate de saberes indgenas y el dilogo con el conocimiento oficial hasta los que intentan generar un intercambio entre culturas indgenas y la cultura dominante (Pieck y Messina, 2009). En el otro extremo de la problemtica, los intensos procesos de transformacin productiva han incluido tecnologas fuertemente automatizadas, demandantes de pocos puestos de trabajo con cualificaciones medias y altas, que suponen por ejemplo el manejo de maquinaria sofisticada y de alto valor. Ocurre la paradoja, como por ejemplo en el sector forestal uruguayo, que para esas funciones las empresas deben buscar tcnicos en el exterior. En varios pases las transformaciones se han concentrado en empresas modernas, intensivas en capital y en tecnologa. Pero este proceso muestra diversas configuraciones en la regin, donde la pequea y la mediana agricultura con activos escasos varan desde representar el 27% del sector hasta el 67% en Nicaragua y de contener desde el 57% del empleo del sector, en Chile y Colombia hasta el 77% en Brasil (CEPAL/FAO/IICA, 2009).
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En este escenario CEPAL, FAO e IICA, tres de las agencias intergubernamentales ms activas a nivel rural proponen en cada uno de los subsectores rurales agrcola, ganadero, forestal, pesquero y acucola una combinacin de investigacin y desarrollo, articulada con los cambios y las oportunidades que se estn gestando en cada uno de ellos y que tengan como destinatario y actor fundamental a las pequeas y medianas empresas y el desarrollo sostenible.
b)
VI.2.
Qu formacin requieren esos cambios en la produccin y en la sociedad rural?
c)
La oferta formativa dirigida a la poblacin rural ha tenido una capacidad parcial de responder a esas transformaciones en la produccin y al mejoramiento de sus condiciones de vida, la diversidad tnica y el desarrollo sostenible. Se identifican tres desafos relativos a su vinculacin a la cohesin social: a) Buena parte de la FP viene trabajando, con resultados muy dispares, desde hace dcadas, con la poblacin campesina, pequeos y medianos propietarios, tanto en el terreno de mejoramiento de las tcnicas productivas como sobre la gestin y acceso al microcrdito. Muchos programas con enfoques integrales de desarrollo local han tenido buenos resultados, pero si no son acompaados de otras me-
didas, la pobreza estructural limita las posibilidades de influir positivamente desde la formacin. Por otro lado, han sido muy escasas las iniciativas que abordaron la interculturalidad. La formacin vinculada con procesos de asistencia tcnica, transferencia e innovacin tecnolgica y a cargo de distintos actores estatales y privados, articulados entre s y con acciones de crdito y subsidio para empresas. En este sentido, varias IFP estn trabajando con una acumulacin importante, como las que se van a analizar a continuacin. La articulacin con los procesos de investigacin, innovacin y desarrollo vinculados a las principales transformaciones en el sector. Esta es la principal asignatura pendiente, que les exige repensar sus formas de gestin y articulacin con las empresas, porque difcilmente podrn hacer por s solas las inversiones que este desafo supone.
La formacin en este mbito debera ofrecer oportunidades, existentes en reas urbanas tales como tecnologas de informacin y comunicacin (TIC), adems de incluir formacin en especialidades ms diversas, como las vinculadas a las nuevas ruralidades e incluso otras que se adelanten a posibles migraciones. El mayor desafo en este sentido son las escalas menores y la dispersin territorial de los participantes.
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A modo de ejemplo, se analizan a la luz de estos desafos, tres programas focalizados en los grupos rurales postergados, que coinciden en privilegiar la formacin para llevar adelante o para mejorar iniciativas empresariales. Forman parte de un grupo de iniciativas similares, algunas con varias dcadas que reportan niveles de cobertura importantes. En Brasil ProJovem Campo-Saberes da Terra ofrece FP y escolarizacin a los jvenes agricultores familiares de 18 a 29 aos que no concluyeron la enseanza bsica. El programa busca ampliar el acceso a educacin de calidad a este segmento de poblacin histricamente excluido del proceso educacional, respetando las caractersticas, necesidades y pluralidad de gnero, tnico-racial, cultural, generacional, poltico, econmico, territorial y productivos. Implementado desde 2005, en 2008 fueron aprobados proyectos de 19 estados y 19 instituciones pblicas de enseanza superior que estn siendo ejecutados con la meta de atender a 35.000 jvenes agricultores familiares. Los agricultores participantes reciben un fondo mensual pequeo y tienen que cumplir con el 75% de asistencia. El curso, con duracin de dos aos, es ofrecido en sistema de alternancia (aulas tericas en la escuela y prcticas agrcolas en las comunidades). El formato del programa es responsabilidad de cada Estado, de acuerdo con las caractersticas de la actividad agrcola local.
El gobierno federal descentraliza recursos para las Secretaras de Educacin de los estados, municipios e instituciones de Enseanza Superior Pblica que desarrollan el programa. El SENA colombiano desarrolla el Programa de Jvenes Rurales Emprendedores combinado con acciones prioritarias hacia la poblacin desplazada por las situaciones de violencia, la que es mayoritariamente rural (vase cuadro 1). Su propsito es cualificar jvenes rurales pertenecientes a los niveles de ingreso ms bajos, con edades comprendidas entre 16 y 35 aos y tambin a poblacin vulnerable sin lmite de edad en reas estratgicas de alto desempeo ocupacional. Los programas son concertados con el sector productivo, la comunidad, los entes municipales, departamentales teniendo en cuenta los siguientes aspectos: los cursos, de 200 a 450 horas de duracin, involucran a los alumnos en el desarrollo de un proyecto productivo; los jvenes pueden acceder a recursos de financiacin a travs de: Banca de las Oportunidades, Fondo Emprender, Economa Solidaria, entre otras. Para este fin los aprendices son acompaados por las Unidades de Emprendimiento de los CFP. Se prioriza la formacin a las personas en condicin de desplazamiento por la violencia a nivel nacional. En Mxico, el Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural, Asociacin Civil, (INCA Rural) desde 1973 desarrolla acciones dirigi51
das a la poblacin rural. Se trata de una institucin paraestatal, asociacin civil, al mismo tiempo, vinculada a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin. Su objetivo es desarrollar capacidades de profesionales e instituciones pblicas, sociales y privadas en la poblacin rural, mediante el diseo, impulso y coordinacin de programas y procesos de participacin, educacin no formal, capacitacin, evaluacin, acreditacin y certificacin, que contribuyan a elevar el nivel de desarrollo humano y el empleo, mejorar los ingresos, abastecer el mercado interno, y revertir el deterioro de los ecosistemas en las zonas rurales y costeras. Promueve un modelo de desarrollo rural integral, buscando su aplicacin a nivel de los municipios a travs de una gestin compartida entre los actores locales pblicos, privados y sociales. Se orienta a una nueva concepcin del sujeto de desarrollo rural: se incluye al conjunto de los individuos que conforman el colectivo social del territorio, tomando en cuenta los diferentes segmentos de poblacin, especialmente los tradicionalmente excluidos. En las diversas modalidades que utiliza ha logrado una amplia cobertura de zonas y tambin en el nmero de beneficiarios registrados, que superan el milln de personas. Ofrece formacin en diversas modalidades, adecuadas a la situacin y posibilidades de la poblacin de la zona y de los agentes locales
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con los cuales se asocia. Como resultado de sus acciones los principales productos logrados estn vinculados al diseo y la gestin de empresas rurales, al desarrollo rural municipal y la capacitacin productiva. Ha incluido entre sus formas de intervencin la televisin educativa, produciendo programas y peridicas transmisiones en vivo. Ms recientemente ha incorporado la formacin en lnea para los profesionales rurales. A su vez, los tres programas presentan diferencias relevantes, generadas por el marco institucional y el contexto en el que se han desarrollado. El programa brasileo es parte de las polticas federales brasileas enfocadas a los sectores ms relegados (combinando la exclusin socioeconmica y la territorial) y se apoya en las instituciones educativas del gobierno federal. En Colombia es el SENA el responsable del programa y enfrenta un desafo que agrava los problemas de pobreza y exclusin territorial, como es la situacin de los desplazados por la violencia, que es un problema mayoritariamente rural. En tanto en Mxico es una institucin paraestatal, especfica para el medio rural, que en su estructura, en su mandato y en sus acciones tiene el cometido de articular a diferentes organismos estatales y no estatales con competencia en el rea rural. Desde la perspectiva de los cuatro desafos planteados con anterioridad, todos tienen un abordaje integral en
relacin al primero, pero es menos claro que incorporen perspectivas interculturales. Estn por lo menos bien posicionados para el segundo. En la concepcin amplia e integral de la formacin se destaca el caso mexicano, a cargo de una organizacin original, con una rica tradicin que ha logrado ir renovando. Ninguno de los tres incursiona en el cuarto, pero dadas sus capacidades podran avanzar hacia la incorporacin de ofertas en ocupaciones vinculadas a las nuevas ruralidades en su men de formacin. El principal desafo es el que se ubic en tercer lugar, que si bien corresponde con sus declaraciones de propsitos, parece encontrarse lejos de sus capacidades efectivas. En todo caso podran enfrentarlos con los arreglos institucionales sobre los que estn montados, que les permiten generar diversas articulaciones y modalidades de cooperacin con distintos actores. Pero la tensin se produce entre los perfiles socioeducativos de base de los pobladores rurales y las caractersticas socioproductivas de los mbitos donde viven. Se requieren abordajes integrales en el marco de proyectos de desarrollo local mucho ms amplios. En algunos casos, las iniciativas auto-gestionadas en el marco de la economa social, apoyadas por los gobiernos, estn planteando algunas respuestas. Tal es el caso de algunos emprendimientos de este tipo en Brasil. Pero an la tensin entre varios desafos persiste en la mayor parte de las zonas rurales latinoamericanas.
VII.
FORMACIN PROFESIONAL Y COHESIN SOCIAL: ALGUNOS ENFOQUES PROMETEDORES
Se han identificado a lo largo de este captulo, diferentes enfoques que han ido aportando a las mayores vinculaciones entre FP y cohesin social. Entre ellos se cuentan los siguientes: a) Ya se ha sealado abundantemente las fortalezas importantes de enfoques recientes, entre las que se cuentan las tendencias hacia el cambio y el fortalecimiento de la institucionalidad de la FP, la articulacin de diversos actores institucionales en la atencin de sectores vulnerables incluyendo diversos organismos pblicos y OSC; y las cada vez ms vastas articulaciones entre FP y educacin formal secundaria y bsica, imprescindibles para fortalecer el papel de la FP en la cohesin social. Otros aspectos a resaltar son los enfoques de aprendizaje y las innovaciones al respecto.
b)
En primer lugar, la expansin del enfoque de diseo a partir de competencias, que habilita el aprendizaje integrado de competencias personales como tcnicas, organizativas e incluso emprendedoras (Vargas, en prensa). Varias de las IFP optaron por modernizar sus currculos a partir de las competencias (INTECAP, SENATI), otras han desarrollado mecanismos de reconocimiento de aprendizajes previos o certificacin (SENCE,
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INA) y en otros pases se han desarrollado estos dos servicios, los de formacin y certificacin a partir del liderazgo de una institucin nacional (SENA, SENAI). La adopcin de una formacin basada en competencias ha llevado a promover una reingeniera total de la oferta formativa desde el punto de vista tcnico-pedaggico: redefinicin de los contenidos de los programas; desarrollo de metodologas y tecnologas adecuadas a los nuevos requerimientos; diseo de materiales y recursos didcticos; formacin de tcnicos, instructores, administrativos y directivos; en otros trminos, una concepcin que privilegia la resolucin de problemas en detrimento de una formacin basada en la mera acumulacin de conocimientos y destrezas. En este sentido, desde la formacin por proyectos, en lugar de una formacin atada a programas previamente concebidos, hasta la masiva adopcin de las nuevas TIC en los ambientes pedaggicos, o el trabajo en equipo. El aula o el taller ya no son los nicos mbitos de aprendizaje, pues se reconocen los procesos de aprendizaje de las personas en distintos lugares y a distintos ritmos (Vargas, en prensa; Weimberg, 2008). En la actualidad, la casi totalidad de las instituciones especializadas en la materia aplican el enfoque de competencia en diferentes niveles y aproximaciones. Sin embargo, la aplicacin de formacin por competencias ha permeado fundamentalmente a las primeras etapas del proce54
so de preparacin de la FP y slo en algunas IFP, est planteado alcanzar la totalidad de su oferta. Las competencias aportan a la integralidad de la formacin y a la vez a la adecuacin a los cambios en el mundo del trabajo. Contribuyen an ms a la cohesin social cuando forman parte de sistemas nacionales de normalizacin y certificacin, que permiten el reconocimiento de los aprendizajes independientemente de donde se hayan logrado. De cualquier modo, es un proceso en curso no exento de debates, ya que varios pases no han adoptado el enfoque. En segundo lugar, se reconoce cada vez ms el papel de las competencias bsicas y generales en la formacin para el trabajo, y est en la agenda educativa de la regin la extensin de la escolaridad obligatoria hasta la finalizacin de la educacin secundaria. Para atender a este objetivo, la FP ha sido abordada de varias maneras: incluyendo programas compensatorios dentro de su misma oferta; o incorporando dentro de las polticas activas de empleo un componente de terminalidad educativa, para facilitar la finalizacin del nivel bsico y/o secundario de los jvenes y adultos, y/o articulando la FP con la educacin secundaria general. Se ha visto que estas opciones incipientes tienden a fortalecer el aporte a la cohesin social tanto de la FP como de la educacin secundaria. En tercer lugar, el reconocimiento de las pasantas o prcticas laborales en las iniciativas enfocadas en jvenes, generalizadas a partir de los denominados
proyectos jvenes de los aos noventa. Se tienden a reconocer no como un agregado posformacin, sino como parte constitutiva del proceso formativo. La prctica laboral se convierte en un momento fundamental en la formacin del joven a la vez que en un canal de comunicacin constante entre las empresas y el programa para que ste se mantenga en sintona con el mercado laboral. Incluso estas prcticas son muchas veces una puerta de acceso al empleo para los jvenes, ya que permanecen una vez de terminada la etapa. Este carcter de puente con buenos empleos refuerza la contribucin hacia la equidad de estos dispositivos. Lamentablemente estas prcticas no son frecuentes en los programas de carcter ms social u orientados al sector informal. Incluso son pocas las IFP que las incluyen curricularmente. Una de las razones son los propios lmites de los mercados de trabajo de la regin para proveer empleos decentes. Tambin la vinculacin de la FP con una orientacin ocupacional, sea a travs de mdulos especficos o de articulacin con servicios de empleo puede considerarse una prctica que apunta a modelos ms integrales de FP y en este sentido, contribuye a la integracin laboral y social. En cuarto lugar, ms all de lo valioso de las iniciativas que intentan promover la insercin en el empleo formal, la atencin del amplio sector informal es ineludible en la regin. Entre las mejores prcticas de formacin en este campo, estn las que se dirigen a la pobla-
cin que se encuentra en el sector informal, pero no con la perspectiva de que permanezca indefinidamente en el mismo. Asimismo, es una fortaleza que se articulen con modalidades de asistencia tcnica y tutoras a las empresas, as como con subsidios y microcrditos (a veces con la modalidad banca comunal o microcrdito, que ha demostrado fuerte sostenibilidad a partir de los altos ndices de repago). En torno a estas iniciativas se observa una asociacin entre actores privados y estatales, de diverso tipo, a nivel local, en las que asumen un papel proactivo y de los gobiernos municipales, a travs de diversos organismos y herramientas de promocin de la actividad econmica en sus zonas. Existen actualmente muchos ejemplos de programas de atencin a sectores pobres que asumen enfoques holsticos, buscando no slo vincular calidad y equidad, sino tambin desarrollo sostenible a nivel local y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas y comunidades. Combinan desarrollo educativo, productivo y de FP. Otro aspecto auspicioso es el nfasis dado a la participacin de las comunidades, y de las OSC en la formulacin y ejecucin de programas en los que participa el Estado en sus distintos niveles, en modelos de gestin asociada. Esta perspectiva cobr nfasis a partir del reconocimiento de las limitaciones de los enfoques desde arriba (top-bottom).
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Tambin se encuentra en proceso de expansin en Amrica Latina el enfoque de Economa Solidaria, principalmente por los esfuerzos de la cooperacin internacional no gubernamental y otros actores sociales tales como sindicatos y organizaciones de base, y de las diferentes iglesias, principalmente la Iglesia catlica. Durante los ltimos veinte aos se extendi el uso en la regin del concepto Tercer Sector que pone nfasis en la idea de que lo econmico-social se organiza en torno a tres tipos de actores de la economa: los organismos estatales, las empresas privadas de carcter capitalista y todos las otras formas de empresa y organizaciones, que por lo general se caracterizan por no tener fines de lucro y en la generacin de bienes y servicios de inters pblico, o por su modo de gestin participativo. Es interesante notar que en la actualidad este trmino tiene una gran difusin en pases como Brasil, que ha creado en el contexto del Ministerio del Trabajo una Secretara de Estado en Economa Solidaria. Tambin en Colombia, Argentina, Uruguay, y Chile experiencias de este tipo (que incluyen cooperativas, asociaciones y fundaciones, empresas recuperadas por sus trabajadores, etc.) vienen siendo apoyadas por el Estado a travs del Tercer Sector (Radrign Rubio, 2008).
para consolidar una FP que responda a un abordaje general de polticas para la cohesin social son muchos. a) El nfasis actual en brindar puentes con buenos empleos se enfrenta al reconocimiento de que la escasez de empleos decentes constituye un obstculo estructural que excede las polticas especficas. Es preciso afrontar y proponer a nivel macroeconmico medidas que promuevan la generacin de empleo de calidad. Esto implica no slo mayor cualificacin de la mano de obra sino tambin intervenciones en infraestructura productiva, seguridad jurdica, e impulso a la productividad. Se trata nada menos que del desarrollo con equidad y cohesin social de la regin. La heterogeneidad de la economa, tanto entre pases como al interior de stos, cuestiona el posible impacto de las polticas de capacitacin y empleo diseadas para las empresas formales y el trabajo registrado. La amplitud del empleo informal desafa la FP y limita la aplicacin de la legislacin laboral (Gallart, 2008). El diseo e implementacin de los dispositivos implica tener en cuenta el contexto sociopoltico, institucional y cultural que condicionan su viabilidad, alcance y posible impacto. El potencial aporte de la FP a la cohesin social slo puede comprenderse si est en estrecha vinculacin con la educacin formal en una perspectiva sistmica. A pesar de
b)
VIII. A MODO DE DESAFOS PENDIENTES
A pesar de las tendencias auspiciosas que acaban de plantearse, los desafos

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c)
los avances en esta lnea, en la regin, es todava un desafo establecer puentes entre diferentes circuitos formativos (escolaridad formal, FP, lugares de trabajo). Las distancias y desarticulaciones entre el sistema educativo del mundo productivo y entre la educacin formal y la FP son caractersticas persistentes a nivel de los pases y an a nivel, de las regiones y localidades. Ministerios de Educacin y Ministerios de trabajo pueden llegar a tener polticas en paralelo, incluso opuestas. En conjunto, se observa una dispersin de intervenciones que incluso a veces implican duplicaciones, y en muchos casos, poco contacto con el mercado de trabajo. Un sistema ms flexible que permita la diversidad de estudios y opcionalidades (sin constituir circuitos de segunda categora), pasarelas entre diversos campos de enseanza o entre una experiencia profesional y regreso a la formacin, y que contemple validacin de saberes y competencias adquiridos en la experiencia es el horizonte de un sistema articulado y equitativo. Los servicios de informacin, orientacin y articulacin con la demanda han venido desarrollndose en la ltima dcada, pero an enfrentan necesidades de mayor desarrollo e institucionalizacin. Ms all del circuito de FP de alta calidad y vinculado a las grandes empresas, se suele carecer de sistemas estadsticos y de informacin que brin-
d)
e)
den bases slidas a nivel local para fortalecer el entramado empleo-formacin-productividad, definir adecuadamente los perfiles profesionales y facilitar el acceso de los jvenes a los buenos empleos. Otra caracterstica crtica de muchas intervenciones es que han seguido una lgica segmentada, como se ha mencionado. Aunque se han sealado aqu muchos avances en ese sentido, todava queda mucho para lograr polticas sostenidas. En trminos generales, persiste un paralelismo entre FP y educacin regular. A esta altura, el diagnstico de la desarticulacin y paralelismo entre medidas es compartido y se va creando un cierto consenso en que se debe pasar de la aplicacin y ejecucin de programas, al diseo y puesta en prctica de polticas efectivas que enfrenten los problemas de manera estructural y, por ello, ms permanente (OIT, 2007). Sin dejar de reconocer la importancia de los procesos de institucionalizacin sealados, tambin es preciso reconocer que muchos programas innovadores son resultado de diversidad de organizaciones y de acuerdos entre ellas. El relevamiento muestra la potencialidad que tienen nuevos actores, no tradicionales de la formacin, de carcter muy diverso (desde organizaciones especializadas en trabajo con mujeres, o con el medio rural, hasta aquellas de la educacin formal). A veces actuando
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f)
por s mismas y otras en alianza con organizaciones especializadas en la FP. La diversidad resulta decisiva a veces para llegar a las poblaciones excluidas, a las que muchas veces no llegan los grandes institutos de formacin. En este sentido representan un aporte los sistemas de normalizacin y certificacin de competencias, que tienen como uno de sus criterios bsicos la evaluacin de las competencias, independientemente de cmo se hayan logrado; por lo tanto se incluye a la propia experiencia laboral, que tiende a convertirse en un mbito cada vez ms relevante para el aprendizaje e incluso a las actividades informales y a las domsticas. Las polticas implementadas sufren muchas discontinuidades no siempre por diferencias ideolgicas o de modelos de desarrollo. La discontinuidad resulta especialmente complicada porque los cambios en el campo de la educacin y la formacin difcilmente se completan y menos se evalan durante el perodo de cuatro o cinco aos que es la duracin de un mismo gobierno. En ocasiones la inestabilidad es generada por el slo reemplazo del ministro o de las autoridades institucionales directas, sin ocurrir un cambio general en el Gobierno. Es un desafo institucional mayor entonces construir polticas y programas que posibiliten la acumulacin y el aprendizaje, manteniendo los
g)
logros y corrigiendo las deficiencias. Por ltimo, es preciso remarcar una cuestin central de la configuracin de las sociedades latinoamericanas: las fuertes tendencias hacia la polarizacin social y la exclusin. Como se ha visto, algunos grupos son particularmente vulnerables por motivos tnicos, raciales, de gnero, de localizacin geogrfica. A ellos se suman las poblaciones desplazadas por la violencia, aquellas que se ven impelidas a migrar o a sobrevivir malamente en las reas urbanas con mayores dficits en la atencin de necesidades bsicas. Como se ha visto en este documento, la estrategia de focalizacin en grupos vulnerables puede ser ineludible pero sin duda es insuficiente para superar fuertes e histricos obstculos para la integracin social global de la regin.
En suma, se ha visto que perspectivas y dispositivos recientes se apoyan a una comprensin ms amplia del fenmeno, enfatizando la intervencin sobre el fortalecimiento de la institucionalidad, la calidad de los empleos y experiencias formativas que puedan restituir mecanismos de socializacin laboral quebrados ante la crisis del empleo. La empleabilidad aparece desde una perspectiva polifactica que incluye diferentes tipos de aprendizajes significativos para la vida social y laboral y la valorizacin de la educacin formal.
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Ahora bien, la complejidad de la problemtica reclama articular las dimensiones estructurales, institucionales, individuales y subjetivas vinculadas a la
cohesin social que condicionan el acceso a buenos empleos y a condiciones de vida dignas, y plantean desafos amplios a las polticas en este terreno.
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2.
LA FORMACIN PROFESIONAL PARA LA COHESIN SOCIAL: EL CASO DE ESPAA
Francisco de A. Blas Aritio
I. I.1.
INTRODUCCIN
Objetivo del captulo
La introduccin a cualquier captulo o artculo suele iniciarse con una pregunta: por qu resulta oportuno y pertinente su elaboracin, esto es, qu razones justifican el anlisis del que es objeto este captulo. En este caso, y como soporte de tales razones, resulta necesario aproximarse, aunque sea brevemente, al concepto cohesin social, describir su significado e identificar sus conexiones con las polticas educativas y de formacin, en general, y de formacin profesional, en particular, para proceder finalmente a analizar en qu medida dichas polticas estn contribuyendo o, en su caso, obstaculizando al desarrollo de la cohesin social. No obstante, aparte de constatar que, dada su actual vigencia, el concepto cohesin social ha merecido recientemente, y sigue mereciendo, numerosos anlisis acerca de sus eventuales significados, ha de advertirse que no constituye un objetivo especfico de este trabajo contribuir a la investigacin y/o debate sobre tal concepto. El objetivo de este captulo no es otro que el de analizar en concreto, en la experiencia espaola, las oportunidades y los obstculos que la formacin profesional procura o promueve en orden a reforzar la cohesin social. Para ello es necesario hacer un breve repaso de los significados bsicos del
concepto de cohesin social al menos, de aquellos que dispongan de suficiente consenso y aceptacin sin que ello pretenda constituirse, como se acaba de advertir, en una contribucin expresa a la investigacin y/o al debate sobre el significado de dicho concepto.
I.2.
Una breve aproximacin al concepto cohesin social
El concepto cohesin social entindase ste como integracin, y/o como inclusin, y/o como prevencin de cualquier forma de discriminacin, desigualdad, marginacin o exclusin, y/o como sentido de identidad y de pertenencia a un proyecto o situacin comn, y/o como participacin en las instituciones sociales y polticas, y/o como apropiacin de valores cvico-sociales, tales como la tolerancia, el respeto a los derechos humanos, la legitimidad y el respeto al estado de derecho, la equidad, la responsabilidad colectiva, etc., y/o como acceso equitativo al empleo, la educacin, la justicia, la sanidad, la proteccin social y otros servicios y bienes pblicos ha pasado de ser un concepto sociolgico a convertirse en un concepto y en un objetivo poltico, a travs del cual se articulan objetivos y programas polticos planteados y/o comprometidos por gobiernos, instituciones y organismos tanto nacionales, como internacionales. La Unin Europea ha sido la primera gran entidad poltica que ha incorpora61
do en sus textos, declaraciones y tratados el objetivo especfico de la cohesin social y que ha promovido programas que procuren el establecimiento de polticas y de mecanismos que refuercen la cohesin social de los ciudadanos de Europa. Posteriormente, los pases latinoamericanos han importado y adaptado este concepto a su realidad y a la agenda de las cumbres regionales. La gran diversidad en las definiciones del concepto de la cohesin social permite descubrir las mltiples facetas y caractersticas con las que se corresponde dicho fenmeno. Sin duda, constituye un propsito encomiable conseguir una definicin integradora e incluyente del concepto, que permita a todos tanto investigadores en ciencias sociales, como gestores de polticas pblicas y ciudadanos en general disponer de un referente y un lenguaje comn. Remitimos el lector al captulo de introduccin de este trabajo donde se exponen algunas de las definiciones de cohesin social ms citadas en la literatura sobre la materia.
mueven o procuran dicho objetivo, es decir, la identificacin de las medidas y de los programas y polticas sociales que intervienen en la construccin y el desarrollo de comunidades muy cohesionadas socialmente. El estudio de la CEPAL sobre la cohesin social publicado en 2007 (CEPAL/AECID/ SEGIB, 2007), elabora una definicin propia a partir del supuesto de que sta se refiere tanto a la eficacia de los mecanismos instituidos de inclusin social, como a los comportamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la sociedad: Los mecanismos incluyen, entre otros, el empleo, los sistemas educacionales, la titularidad de derechos y las polticas de fomento de la equidad, el bienestar y la proteccin social. Los comportamientos y valoraciones de los sujetos abarcan mbitos tan diversos como la confianza en las instituciones, el capital social, el sentido de pertenencia y solidaridad, la aceptacin de normas de convivencia y la disposicin a participar en espacios de deliberacin y en proyectos colectivos (op. cit.: 17). Los sistemas educativos y de formacin figuran, pues, como miembros de pleno derecho, entre los principales mecanismos de inclusin social que, se supone, procuran o promueven la cohesin social. Esta misma consideracin segn la cual la educacin constituye un soporte o pilar bsico de la cohesin social queda refle-
I.3.
Los mecanismos de inclusin y de cohesin social
Pero mucho mayor inters que alcanzar una definicin consensuada sobre el concepto cohesin social tiene la identificacin de los mecanismos que pro62
La Formacin Profesional para la cohesin social: el caso de Espaa
jada tambin en el sistema de indicadores de la cohesin social establecidos por la Unin Europea y el estudio citado de la CEPAL. Por lo tanto, ello reafirma la pertinencia del anlisis que se plantea en este captulo: qu oportunidades y qu obstculos en concreto manifiestan, respecto a la relacin educacin/formacin-cohesin social, los sistemas educativos/formativos?
mente est integrado en el sistema educativo (lo que en Espaa se conoce como subsistema de FPR); pero tambin incluye otro u otros dos, segn el caso, subsistemas de formacin profesional, no menos importantes que la FPR: el destinado a la poblacin activa adulta empleada (subsistema de Formacin Continua) y desempleada (subsistema de Formacin Ocupacional). En Espaa, recientemente, estos dos subsistemas han quedado integrados en uno solo: el Subsistema de Formacin para el Empleo 1. Cada uno de estos subsistemas de formacin profesional desempea una funcin crucial desde la perspectiva de la cohesin social y cada uno de ellos requiere anlisis especficos que desvelen la relacin singular que mantienen con la cohesin social, en trminos de oportunidades y obstculos. No obstante, sin dejar de resaltar el inters y la importancia que tiene analizar las aportaciones y limitaciones que manifiesta el subsistema de formacin profesional destinado a la poblacin activa adulta, en este captulo el anlisis se focalizar nicamente en las relaciones entre la FPR y la cohesin social. Por lo dems, el esquema del captulo se corresponde con los siguientes contenidos: en primer lugar, se aborda una descripcin del actual sistema espaol
I.4.
La formacin profesional y la cohesin social
Como componente especfico de los sistemas educativos y formativos, la relacin entre el sistema de formacin profesional y la cohesin social requiere, obviamente, un anlisis especfico que aborde de modo concreto en este caso, en el sistema espaol de formacin profesional las oportunidades y obstculos que caracterizan dicha relacin. Sin embargo, el sistema de formacin profesional trasciende lo que tradicionalmente se conoce como sistema educativo, concebido como sistema de formacin inicial dirigido a la poblacin en edad escolar. En efecto, el sistema de FP engloba, ciertamente, al subsistema de formacin profesional inicial dirigido a la poblacin en edad escolar, que ordinaria-
Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo.
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de formacin profesional reglada (FPR), establecida en la Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo o LOGSE (1990), as como de las diversas revisiones legales que ha sufrido hasta la actualidad. Dicho anlisis descriptivo del sistema de FPR se realizar desde la perspectiva de su funcin como instrumento de cohesin social, dejando al margen todas las caractersticas del sistema que no tengan una relacin directa o indirecta con dicha funcin. A continuacin se destacan y analizan las principales oportunidades que, desde la perspectiva de la cohesin social, procura y promueve el sistema espaol de FPR. En otras palabras, se abordan de una forma ya ms especfica las aportaciones y/o innovaciones pretendidas por el sistema espaol de FPR para mejorar la cohesin social de sus beneficiarios, as como el anlisis de los resultados conocidos hasta el momento producidos, en su caso, por dichas aportaciones. Posteriormente, como corolario del epgrafe anterior, se identifican y analizan los principales problemas y/o dficit del actual sistema espaol de FPR en orden al cumplimiento eficaz de su funcin como instrumento de la cohesin social. Finalmente, a modo de conclusiones, se realiza al hilo de los anlisis anteriores una sntesis ordenada de diversas sugerencias y/o propuestas orientadas a reforzar las oportunidades del sistema espaol de FPR y a reducir sus limitacio64
nes como instrumento de mejora de la cohesin social.
II.
EL SISTEMA ESPAOL DE FORMACIN PROFESIONAL REGLADA: RASGOS PRINCIPALES
El actual sistema espaol de Formacin Profesional Reglada fue establecido en la Ley Orgnica de Ordenacin del Sistema Educativo de 1990, conocida como LOGSE. Posteriormente, han sido aprobadas otras dos leyes generales reguladoras del sistema educativo la Ley Orgnica de Calidad de la Educacin o LOCE, de 2002, y la Ley Orgnica de Educacin o LOE, de 2006 pero las modificaciones introducidas por ellas (vase ms adelante) son secundarias y apenas afectan a la arquitectura fundamental del sistema de FPR regulado por la LOGSE. Los rasgos fundamentales que caracterizan a este sistema son los siguientes.
II.1.
La formacin profesional bsica
El modelo de formacin establecido por la LOGSE distingue tres dimensiones de la formacin: la formacin general, la formacin profesional bsica y la formacin profesional especfica. Su novedad, pues, reside en la diferenciacin entre la formacin profesional bsica y la especfica. La formacin profesional bsica se define como aquella formacin constituida
por conocimientos y habilidades relacionados con la vida laboral, que proporcionan la base cientfico-tcnica de las capacidades y competencias profesionales que debern adquirirse en la posterior formacin profesional especfica (sea en los posteriores Ciclos Formativos o en los estudios universitarios). Por su parte, la formacin profesional especfica est constituida por aquellos conocimientos y habilidades ms terminales y profesionalizadores, inspirados por las realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo. La formacin profesional bsica es la que soporta y fundamenta a la formacin profesional especfica, de forma que entre ambas tiene que producirse una adecuada secuenciacin de objetivos y capacidades. La formacin correspondiente a la adquisicin de competencias profesionales que caracterizan a una profesin est, pues, constituida por el conjunto de la formacin general y de la formacin profesional bsica (ambas impartidas en las enseanzas secundarias comunes: en la Educacin Secundaria Obligatoria y, en su caso, en el Bachillerato) y de la formacin profesional especfica (impartida en los respectivos Ciclos Formativos de Grado Medio o de Grado Superior). Esta diferenciacin hace posible, por primera vez, convertir a la formacin profesional bsica en una exigencia
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formativa para todo el alumnado, y no nicamente (como ocurra antes) para quienes haban optado por la va de la formacin profesional; y significa introducir a todo el alumnado en la cultura de la tecnologa, posibilitando al mismo tiempo su acceso en cualquier momento a itinerarios formativos conducentes a ttulos profesionales. Las materias y contenidos de la formacin profesional bsica encuentran su materializacin en la Educacin Secundaria Obligatoria a travs de una nueva rea, la Tecnologa, que tiene carcter obligatorio para todos los alumnos en los tres primeros aos de la etapa y opcional en el cuarto, y a travs de un rea de iniciacin profesional. Esta formacin profesional bsica se completa, por lo dems, con un enfoque ms prctico y funcional de las materias tradicionales, reforzando los procedimientos y actitudes relacionados con el trabajo. Por su lado, la formacin profesional bsica se concreta en el Bachillerato a travs de nuevas materias, tales como Tecnologa Industrial, Economa, Organizacin de Empresas, Electrotecnia, etc. 2.
II.2.
La formacin profesional especfica: los Ciclos Formativos
Como consecuencia, pues, de la integracin de la formacin profesional bsica
Aunque esta ordenacin se corresponde con la que fue desarrollada desde la LOGSE, ha de reiterarse que la nueva ordenacin de la LOE apenas ha introducido modificaciones sustantivas en la misma.
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en el tronco comn de las enseanzas secundarias, se singulariza la formacin profesional especfica, que queda configurada en los llamados Ciclos Formativos. Los Ciclos Formativos (de Grado Medio y de Grado Superior), cuya duracin oscila entre uno y dos cursos acadmicos, conducen a titulaciones de carcter terminal, esto es, a titulaciones que acreditan cualificaciones o competencias profesionales con valor y significado en el empleo. Esta opcin del nuevo modelo de FPR que supone la supresin del anterior trnsito sin solucin de continuidad de la Formacin Profesional de Primer Grado a la de Segundo Grado se halla soportada por el concepto competencia profesional (concepto que no procede del mundo educativo-formativo, sino del mundo productivo). Una competencia profesional se define como la aplicacin de conocimientos, destrezas, habilidades y responsabilidades que permite desempear situaciones de trabajo a los niveles requeridos en el empleo 3. Es desde esta perspectiva desde la que adquiere toda su significacin la afirmacin de que los bloques formativos que constituyen los contenidos de la oferta de enseanzas profesionales tengan como referente terminal las competencias profesionales identificadas en los sectores productivos; pues no
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otra cosa que la adquisicin de competencias profesionales con valor y significado en el empleo, que facilite la insercin en el mercado de trabajo, constituye el objetivo prioritario de la formacin profesional. Por tanto, una determinada formacin profesional concluye cuando se ha adquirido o alcanzado una determinada competencia, y es en este sentido en el que debe interpretarse el carcter terminal de las titulaciones a las que conducen los Ciclos Formativos 4. Por lo que se refiere a su contenido, la estructura de los Ciclos Formativos se concibe como una estructura modular, cuyos componentes son los mdulos profesionales. Cada mdulo profesional est asociado a una determinada competencia profesional (siendo ms precisos, a una determinada unidad de competencia), que podr ser objeto de acreditacin o certificacin de profesionalidad, esto es, de reconocimiento de su validez en el empleo. En otras palabras, el diseo de los Ciclos Formativos rompe con la tradicional lgica acadmica (organizacin de cursos en asignaturas) y propone una estructura modular que permita, por una parte, la adquisicin singularizada de unidades de competencia susceptibles de ser reconocidas en el mercado de trabajo y, por otra, el establecimiento de un sistema de correspondencias y convalidaciones con la formacin profesional ocupacio-
Vase Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo. Vase MEC (1997): Metodologa para la definicin de las titulaciones profesionales, MEC, Madrid.
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nal (gestionada por las administraciones laborales) y con la experiencia laboral. Aqu reside una de las apuestas estratgicas fundamentales del nuevo modelo: la formacin profesional gestionada por las administraciones educativas se concibe, por primera vez, como un instrumento para adquirir cualificaciones que trasciende a la propia poblacin en edad escolar. Como tal instrumento, se oferta tambin a la poblacin trabajadora, rompiendo el mito de la existencia de dos formaciones profesionales distintas. La formacin profesional es nica o, mejor dicho, sus objetivos son nicos o los mismos, ya que stos las profesiones, las cualificaciones o las competencias profesionales son las que se demandan desde los sectores productivos y las que son objeto de oferta y demanda en el mercado de trabajo. La instrumentacin organizativa de la formacin para adquirir dichas competencias podr ser diversa, teniendo en cuenta las diferentes capacidades y ritmos de aprendizaje asociados a la heterognea poblacin destinataria de la formacin o el alcance ms o menos polivalente de las competencias objeto de la formacin; pero, en ltima instancia, el referente de todos los sistemas formativos incluida la propia experiencia laboral es el mismo: las competencias o cualificaciones profesionales requeridas en el sistema productivo.
II.3.
Los Programas de Garanta Social
Un tercer rasgo del nuevo modelo o sistema de formacin profesional que debe destacarse tiene que ver con los requisitos acadmicos de acceso. A fin de evitar el problema que sufri el anterior sistema de FPR (regulado por la Ley General de Educacin de 1970), que se vio obligado a incorporar al alumnado procedente del fracaso escolar (esto es, al alumnado que no finalizaba la antigua Educacin General Bsica), el nuevo sistema educativo se dota de un nuevo instrumento que permite atender a este grave y delicado problema, evitando con ello que el sistema de FPR se vea lastrado por el mismo y sufra el deterioro de su calidad. Dicho instrumento no es otro que los Programas de Garanta Social, programas formativos que permiten el mantenimiento de la escolarizacin de alumnos con dificultades escolares, sin que el sistema de formacin profesional quede lastrado en su calidad por su incorporacin; y que, al mismo tiempo, posibilitan en el marco de las medidas de atencin a la diversidad la recuperacin de muchos de estos alumnos con dificultades, en orden a su eventual reincorporacin a los itinerarios reglados del propio sistema educativo. Los expertos educativos coinciden en sealar que la autntica calidad de un sistema educativo reside en la prevencin y el tratamiento eficaz de los desajustes escolares (en otros trminos, en la preven67
cin del fracaso escolar). A lo largo de las etapas de escolarizacin obligatoria, la LOGSE promueve una serie de instrumentos, conocidos como medidas de atencin a la diversidad, como apoyo a los alumnos con dificultades para conseguir los objetivos de la Educacin Secundaria Obligatoria. No obstante ello, existe un colectivo de alumnos que no logran alcanzar dichos objetivos. Para ellos, la LOGSE prev la organizacin de Programas especficos de Garanta Social, con el fin de proporcionarles una formacin bsica y profesional que les permita incorporarse a la vida activa o proseguir sus estudios en la formacin profesional de grado medio a travs de la superacin de una prueba. En efecto, los Programas de Garanta Social son, por un lado, programas compensatorios de formacin bsica, de uno a dos cursos de duracin, que ofrecen a sus destinatarios otra oportunidad de adquirir la preparacin mnima para insertarse satisfactoriamente en la sociedad como ciudadanos; y, por otro lado, son tambin programas que poseen un componente de formacin profesional especfica, que prepara a los alumnos para el desempeo de uno o varios puestos de trabajo afines. En este ltimo sentido, constituyen de hecho un primer nivel elemental de formacin profesional especfica: se inspiran tambin en perfiles profesionales claramente determinados y vigentes en
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el mundo del trabajo oficios, se plantean como objetivo la preparacin que garantice la realizacin de actividades y tareas correspondientes al perfil profesional y se desarrollan en un contexto de aprendizaje profesional. Por lo dems, ha de sealarse que estos Programas no son reglados (no conducen a titulacin alguna), sino que poseen un marco general y una organizacin interna muy flexibles, son de carcter individualizado y precisan de un eficaz sistema de orientacin profesional. Los destinatarios naturales de los Programas de Garanta Social son, por una parte, jvenes de ms de 16 aos con dificultades de aprendizaje, que terminan o abandonan la etapa de la Educacin Secundaria Obligatoria sin alcanzar sus objetivos y, sin embargo, desean seguir escolarizados para mejorar su deficiente formacin; y, por otra, jvenes que por diversas circunstancias (particularmente, jvenes en situacin de riesgo social o jvenes con dificultades socioeconmicas familiares) no desean seguir escolarizados y a partir de los 16 aos abandonan los centros sin haber alcanzado los objetivos de la Educacin Secundaria Obligatoria 5.
II.4.
La planificacin de la oferta formativa
Un cuarto rasgo novedoso del sistema espaol de FPR se refiere a la planifica-
Vase, ms adelante, apartado 3.2 de este captulo.
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cin y el desarrollo de la oferta de formacin profesional. La propia LOGSE establece expresamente que dicha planificacin debe llevarse a cabo con la participacin activa y efectiva de los agentes sociales. En efecto, otro de los criterios clave que los expertos en formacin profesional utilizan para evaluar la calidad de un sistema de formacin profesional se refiere a la correspondencia que debe producirse entre el tipo de oferta de enseanzas profesionales y las necesidades de cualificacin de la regin en la que tiene lugar la oferta, as como al papel efectivo que desempea dicha oferta como dinamizadora del desarrollo productivo y econmico de la regin. A partir de esta premisa resulta obvio que las necesidades de escolarizacin educativa no pueden ser el nico criterio orientador de las decisiones relativas a la planificacin de la oferta. Necesidades de escolarizacin y necesidades de cualificacin concretas de cada regin, comarca o localidad, deben sincronizarse a fin de que los resultados del nuevo sistema sirvan, simultneamente, a las legtimas exigencias de formacin y cualificacin de los ciudadanos y a las necesidades reales de desarrollo econmico-productivo de la respectiva regin, comarca o localidad. En ningn lugar mejor que en ste se debe producir la concurrencia de intereses individuales (los del ciudadano que necesita cualificarse para insertarse o mantenerse en el
mercado de trabajo) y colectivos (los de las empresas, que necesitan mejorar su competitividad para seguir desarrollando econmica productivamente la regin en la que estn ubicadas).
II.5.
La formacin concertada: relaciones entre la escuela y la empresa
Otro rasgo u objetivo significativo del nuevo sistema de FPR tiene que ver con su decidido propsito de aproximar y estrechar las relaciones existentes entre el sistema educativo y el sistema productivo, entre la escuela y la empresa. La expresin formacin concertada hace referencia, precisamente, a ese necesario concierto que debe establecerse en numerosos mbitos entre los sectores educativos y los sectores productivos, concierto que ha de beneficiar a ambas partes. Gracias a l, los primeros podrn definir los objetivos y los contenidos de la formacin de forma realista y funcional, y de acuerdo con las exigencias y demandas concretas que la deben inspirar; los segundos dispondrn de recursos humanos cualificados de acuerdo con sus necesidades, mejorando de esta forma su competitividad en un mercado cada vez ms exigente. A este respecto, las medidas concretas con las que el nuevo sistema de FPR encara esa necesaria relacin entre el sistema educativo y el sistema productivo son las siguientes:
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primera, la participacin efectiva de los agentes sociales en el diseo y actualizacin de las nuevas enseanzas profesionales, identificando en los diferentes sectores productivos las competencias profesionales que se requieren en el empleo; segunda, la participacin efectiva de los agentes sociales en la elaboracin y definicin de los mapas formativos de la oferta de enseanzas profesionales, haciendo que stas se correspondan con las demandas concretas del desarrollo econmicoproductivo regional, comarcal o local; tercera, el diseo conjunto con los agentes sociales de los programas de formacin continua del profesorado que imparte la formacin profesional, y la participacin de las empresas ofreciendo como escenario docente los lugares y situaciones de trabajo reales en su imparticin; cuarta, la colaboracin en la imparticin de las enseanzas profesionales de expertos de los diferentes sectores productivos, en calidad de profesores especialistas; quinta, la participacin efectiva de los agentes sociales en el sistema de orientacin profesional, contribuyendo a definir los itinerarios de insercin profesional en las respectivas familias profesionales; y sexta, el desarrollo de un nuevo modelo de formacin en centros de trabajo (prcticas formativas o pasantas laborales) que, adems de institucionalizar las relaciones entre
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la escuela y la empresa, posibilite estancias del alumnado durante su perodo de formacin en centros de trabajo reales. De todas ellas, sin duda la ms relevante y destacada es esta ltima: la formacin obligatoria en centros de trabajo. El fundamento bsico de este objetivo, consolidado ya con ms de un siglo de experiencia por los sistemas de formacin en alternancia, no es otro que el de que tambin se aprende trabajando o, formulado en otros trminos, que determinados aprendizajes slo se adquieren a travs de situaciones de trabajo reales. El mdulo profesional Formacin en Centros de Trabajo consiste, en concreto, en la realizacin obligatoria de un programa formativo por parte de todos los alumnos que aspiren a obtener un ttulo profesional en el sistema educativo. Como programa formativo, est constituido por un bloque coherente de formacin profesional especfica, definido por un conjunto de objetivos formativos especficos, unos contenidos referidos a tareas y actividades a realizar en el centro de trabajo y unos criterios de evaluacin, todo ello referido a las competencias cuya adquisicin persigue la formacin definida en todo el Ciclo Formativo. Se realiza en las empresas o centros de trabajo, una vez que el alumno ha cursado en el centro educativo los restantes mdulos profesionales. Suele tener una duracin media de unas 400 horas en jornada laboral completa.
Como tal programa formativo, debe ser evaluado y calificado a los efectos de obtener el ttulo profesional. Los objetivos especficos de este Mdulo profesional singular son: contribuir a complementar los conocimientos, habilidades y destrezas adquiridos en el centro educativo mediante estancias formativas de los alumnos en los centros de trabajo, alcanzndose de este modo mejores y ms ajustados niveles de cualificacin tcnica y profesional; facilitar la aplicacin de los conocimientos tecnolgicos adquiridos en el centro educativo en los procesos productivos reales y concretos que se desarrollan en los centros de produccin o de prestacin de servicios; fomentar el sentido de la autonoma, creatividad profesional y responsabilidad, capacitando al alumno para que, con la necesaria independencia, aprenda a buscar soluciones y resolver las cuestiones profesionales que se presentan en la realidad laboral; favorecer el conocimiento de la organizacin sociotcnica y de las relaciones laborales de los sectores productivos relativos a la familia profesional, facilitando la transicin entre la escuela y la vida activa. La formalizacin de la realizacin del mdulo profesional Formacin en Centros de Trabajo se lleva a cabo mediante un convenio que suscriben el responsable de la empresa y el responsable del
centro educativo. En dicho convenio figuran las actividades concretas que constituyen el programa formativo propiamente dicho, as como la designacin de los tutores responsables del programa para cada alumno o grupo de alumnos (tutor de la empresa y tutor del centro educativo) y los criterios de evaluacin del programa. La presencia de los alumnos en la empresa no implica relacin laboral alguna entre sta y aqullos. Entre los efectos ms destacados de este Mdulo, junto al fundamental de suponer un medio insustituible de aprendizaje para los alumnos, merece la pena destacar, en primer lugar, la privilegiada facilitacin de la insercin profesional que procura para los alumnos que realizan estas estancias en las empresas; en segundo lugar, el ser un referente cotidiano para la evaluacin del sistema, pues nadie mejor que los propios trabajadores para juzgar y valorar la oportunidad y la utilidad de los aprendizajes que adquieren los alumnos en los centros educativos; por ltimo, su contribucin a la creacin de esa cultura de colaboracin entre la escuela y las empresas a la que se ha hecho referencia hace unos momentos.
II.6.
Un sistema descentralizado: las competencias de las Comunidades Autnomas
Cualquier sistema de formacin profesional debe ser, por definicin, descen71
tralizado. En efecto, la exigencia de ajuste y correspondencia entre la demanda y la oferta de cualificaciones profesionales, la heterognea geografa que presenta la distribucin de los sectores productivos en cualquier pas, la necesaria atencin a la especificidad de los requerimientos de las diversas situaciones laborales (incluso dentro de un mismo sector productivo/familia profesional), la flexibilidad requerida en los programas formativos para que se conformen y se adapten al cada vez ms rpido desarrollo tecnolgico y a sus consecuencias asociadas a la cambiante configuracin de las competencias profesionales... obligan a que cualquier sistema de formacin profesional que aspire a ser eficaz tenga que ser inevitablemente flexible y, por tanto, descentralizado. Sin embargo, y sin perjuicio de lo anterior, la descentralizacin que caracteriza al sistema de FPR espaol no obedece nicamente a exigencias internas del sistema, sino que tambin y sobre todo responde al particular ordenamiento constitucional del Estado espaol. La descentralizacin no debe ser considerada como un rasgo especfico del sistema de formacin profesional, porque no es una caracterstica exclusiva de ste (como s lo son las analizadas en los apartados anteriores), sino que afecta al conjunto del sistema educativo. En efecto, el Ttulo IV de la Constitucin espaola considera la organizacin del Estado espaol en Comunidades
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Autnomas (CC AA), que pueden ejercer o, en su caso, comparten competencias con el Estado. Por lo que se refiere a las competencias educativas, la Constitucin reserva al Estado las conocidas como competencias bsicas, mientras que las CC AA asumen las competencias de la planificacin y gestin del sistema en cada uno de sus territorios. No cabe duda de que esta singular configuracin poltica del Estado espaol en Comunidades Autnomas supone un antdoto valiossimo para neutralizar las fuertes tendencias histricas de centralizacin que han caracterizado al sistema educativo espaol, inspirado en el modelo napolenico, y ello redunda en un claro beneficio particular para el desarrollo del sistema de formacin profesional. Aunque, efectivamente, ello tambin plantee nuevos riesgos, la descentralizacin autonmica favorece la flexibilidad del sistema, posibilita un mejor ajuste entre las ofertas y las demandas de cualificaciones profesionales en el mbito regional (autonmico) y convierte al sistema en ms gil y ms capaz de atender los cambios formativos que requerir en el futuro la evolucin de los escenarios productivos.
II.7.
Posteriores leyes educativas
Como se ha anticipado ms arriba, tras la ordenacin general del sistema educativo establecida por la LOGSE han sido aprobadas otras dos leyes regula-
doras de dicho sistema, aunque ninguna de ellas ha introducido modificaciones sustantivas en el subsistema de FPR. La primera de ellas, la Ley Orgnica de Calidad de la Educacin (LOCE), de 2002, modific la denominacin de los Programas de Garanta Social, que pasaron a denominarse Programas de Iniciacin Profesional (art. 27). Las principales novedades que introdujo esta nueva denominacin legal fueron la duracin de los mismos (que qued establecida en dos aos), la posibilidad de acceder a ellos a partir de los 15 aos (los Programas de Garanta Social slo se podan cursar a partir de los 16 aos), la obtencin del ttulo de Educacin Secundaria Obligatoria tras su superacin y la facilitacin del acceso a los Ciclos de Grado Medio para quienes superaran los mdulos profesionales de dichos Programas. Asimismo, la LOCE ofreca en algunos supuestos la posibilidad del acceso directo de la FP de Grado Medio a la FP de Grado Superior. Sin embargo, la aplicacin de la LOCE fue suspendida en el ao 2004, apenas iniciado su desarrollo. La segunda, la Ley Orgnica de Educacin (LOE), de 2006, actualmente en vigor, vuelve a modificar la denominacin de los originales Programas de Garanta Social, que pasan a denominarse Programas de Cualificacin Profesional Inicial (art. 30), abriendo la participacin en su organizacin e imparticin a diversas entidades (loca-
les, profesionales, empresariales, sindicales, organizaciones no gubernamentales); y mantiene la posibilidad apuntada en la LOCE de organizar un curso puente que facilite el acceso de la FP de Grado Medio a la de Grado Superior. Por lo dems, apenas existen otras modificaciones de relevancia respecto al sistema de FPR establecido por la LOGSE.
III.
OPORTUNIDADES DEL SISTEMA ESPAOL DE FPR PARA PROMOVER LA COHESIN SOCIAL
Anteriormente se ha sealado que, aunque en principio la educacin y la formacin se consideran instrumentos fundamentales para procurar y promover la inclusin y la cohesin social, no siempre una actividad educativa o formativa, o algunos de los componentes de un sistema educativo/formativo, cumplen esta funcin instrumental. El sistema espaol de FPR no es una excepcin a esta consideracin: contiene elementos y componentes que procuran oportunidades reales para reforzar la cohesin social, pero tambin da lugar a procesos que pueden obstaculizarla. Por lo que se refiere a las oportunidades para promover la cohesin social constitutivas del sistema espaol de FPR, deben destacarse las siguientes.
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III.1.
Supresin de la doble va
Aunque los aos de desarrollo del subsistema espaol de FPR establecido por la LOGSE la han relegado prcticamente al olvido, debe destacarse que la primera y fundamental aportacin de dicho subsistema a la cohesin social consisti, en trminos de evitacin de la exclusin, en suprimir lo que se conoca como doble va del anterior sistema educativo. En efecto, el sistema educativo regulado por la LGE (de 1970) estableca una organizacin de las enseanzas que diferenciaba claramente tras un perodo de enseanza comn y obligatoria de ocho aos (desde los seis hasta los catorce, la EGB) dos vas de progreso educativo: la va ordinaria (constituida por el Bachillerato y, en su caso, los posteriores estudios universitarios) y la segunda va o va de la formacin profesional (constituida por un primer ciclo de dos aos o Formacin Profesional de Primer Grado, cuya superacin permita el acceso a un segundo ciclo de tres aos o Formacin Profesional de Segundo Grado). Esta configuracin estructural de los itinerarios formativos del sistema educativo produjo los siguientes efectos no deseados: de hecho, la segunda va o va de la formacin profesional se convirti en la receptora de aquellos alumnos que manifestaban mayores dificulta74
des acadmicas y/o, sobre todo, de menores niveles socioeconmicos o pertenecientes a los colectivos ms desfavorecidos (cuyas familias no siempre podan soportar la continuidad de su escolarizacin en las enseanzas postobligatorias y precisaban su pronto ingreso en el mercado laboral con una mnima cualificacin profesional); adems, una interpretacin flexible de la propia LGE permiti incorporar al sistema de formacin profesional al alumnado que ni siquiera haba obtenido el ttulo de Graduado Escolar (que acreditaba la superacin positiva de la etapa de ocho cursos de enseanza obligatoria), convirtiendo a la FPR en una vlvula de escape provisional para evitar el fenmeno del fracaso escolar; pero, al mismo tiempo, y aunque pueda resultar paradjico, el currculo de la segunda va o va de la formacin profesional (reservada, como se acaba de indicar, para los alumnos con mayores dificultades) se configur con un grado de complejidad formal superior al currculo del Bachillerato o va ordinaria de las enseanzas generales; en efecto, el alumno que ingresaba en la va de la formacin profesional tena que superar unos planes de estudio que, adems de enseanzas generales (Matemticas, Fsica, Literatura, Historia, etc.), incluan enseanzas profesionales bsicas y enseanzas profesionales especficas; como consecuencia de esta singular articulacin del sistema formativo,
los alumnos que manifestaban una progresin acadmica ordinaria y que, por tanto, se incorporaban a la primera va, o va del Bachillerato, no tenan la oportunidad de recibir formacin profesional bsica, ya que sta quedaba reservada para quienes haban realizado su opcin voluntaria u obligadamente por la alternativa de la formacin profesional; asimismo, y como otro efecto no deseado, la formacin general propiamente dicha qued configurada y ofertada a travs de un doble rasero, esto es, oferta de primera y de segunda categora; la calificacin sin duda, peyorativa de segunda va atribuida a la formacin profesional no se predica de las propias enseanzas profesionales (las cuales, al ser distintas, siempre se han de configurar como vas alternativas a las enseanzas generales), sino que se predica de las enseanzas generales; tratndose de las mismas enseanzas generales, su articulacin en dos vas slo poda obedecer como, de hecho, as ocurri a que existan dos ofertas diferentes en contenidos de formacin, niveles de exigencia y cualificacin formativa; por supuesto, esta doble configuracin de la oferta, adems de en la ordenacin acadmica (diferentes contenidos y niveles de exigencia), tuvo tambin su traduccin en los niveles
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organizativos: diferentes centros, diferentes equipamientos didcticos y diferente profesorado para cada una de las dos vas; y cuando existen dos vas o procedimientos para impartir, en principio, una misma formacin, acaba sucediendo que la formacin adquirida no es la misma y que los dos procedimientos no conducen a los mismos resultados; de hecho, esto es lo que se produjo y as lo apreci la comunidad educativa y la sociedad en general: exista la va ordinaria, la de los alumnos que accedan al Bachillerato; y la va alternativa, la reservada a los alumnos menos capaces y los colectivos ms desfavorecidos y de menores recursos econmicos, la formacin profesional; as, pues, la doble va contribuy al desprestigio, falta de nivel de exigencia y pobre consideracin de la FPR. El nuevo sistema de FPR regulado por la LOGSE adems de retrasar dos aos, hasta los diecisis, el momento de decisin de los jvenes para acceder a una formacin de carcter ms profesionalizador 6 elimin el fenmeno de la doble va, incluyendo una formacin comn para todos los alumnos, respectivamente, en la Educacin Secundaria Obligatoria (cuya superacin permite acceder al Bachillerato o a la FPR de Grado Medio) y en el Bachillerato (cuya
La educacin obligatoria se extiende en la LOGSE hasta los diecisis aos, momento en el que el alumnado puede optar por el Bachillerato o la Formacin Profesional de Grado Medio.
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superacin permite acceder a la Universidad o a la FPR de Grado Superior) y suprimiendo los dos procedimientos de su imparticin: ahora todo el alumnado recibe esa formacin con el mismo nivel de exigencia en los mismos centros, con el mismo profesorado y con el mismo contenido curricular. La nueva FPR ya no recibe alumnos prximos al fracaso escolar, como ocurra antes, sino a alumnos a los que se les supone, al menos, el mismo nivel de formacin que se exige a quienes eligen, respectivamente, continuar sus estudios en el Bachillerato o en la Universidad.
y, por tanto, de identidad social y, sobre todo, por el hndicap que supone para la insercin laboral y profesional y que es un fenmeno que sufren de forma abrumadoramente mayoritaria los sectores de menores recursos econmicos y los sectores ms dbiles y desfavorecidos (inmigrantes, minoras tnicas, minusvlidos). Por ello, cualquier medida que tenga por objeto prevenirlo y/o eliminarlo es, por definicin, una medida que contribuye a la cohesin social. Los objetivos de los Programas de Cualificacin Profesional Inicial 8 son, bsicamente, los siguientes: proporcionar competencias profesionales propias de una cualificacin de nivel 1 de la estructura actual del Catlogo Nacional de Cualificaciones Profesionales; proporcionar formacin en centros de trabajos o prcticas laborales (reguladas, evaluables y tuteladas); facilitar el desarrollo de las competencias bsicas de la Educacin Secundaria Obligatoria (ESO) y la oportunidad de proseguir estudios en las diferentes etapas del sistema educativo; prestar apoyo tutorial y orientacin sociolaboral personalizados; facilitar experiencias positivas de aprendizaje, convivencia y trabajo;
III.2.
Prevencin del fracaso escolar: los Programas de CPI
Con independencia de su denominacin (Programas de Garanta Social, Programas de Iniciacin Profesional o Programas de Cualificacin Profesional Inicial), este tipo de programas constituye uno de los instrumentos ms valiosos de la lucha contra el fracaso escolar, fenmeno que las estadsticas ms optimistas atribuyen a una cuarta parte de la poblacin escolar 7. Resulta innecesario sealar que el fracaso escolar constituye una de las causas fundamentales de la exclusin social en trminos de prdida de autoestima
7 Segn la revista especializada Magisterio, en 1992 la media de abandono escolar en Espaa era del 41% y fue descendiendo ao tras ao hasta situarse en el ao 2000 en el 28,9%; sin embargo, a partir de ese ao se ha producido un nuevo incremento del fracaso escolar hasta alcanzar el 31,2% en el ao 2008. 8 Vase pgina web del Ministerio de Educacin: http://www.educacion.es.
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desarrollar la capacidad de seguir aprendiendo; conectar las necesidades y finalidades del sistema educativo y del sistema productivo. Los Programas de CPI se organizan en perfiles profesionales (asociados a los diferentes sectores productivos) y se estructuran en mdulos de tres tipos: mdulos especficos referidos a las unidades de competencia de las cualificaciones profesionales oficiales, mdulos generales cuyo objetivo es ampliar las competencias bsicas y mdulos de carcter voluntario cuya finalidad es la obtencin del ttulo de Graduado en ESO. Estn dirigidos a alumnos y alumnas mayores de diecisis aos que no hayan obtenido el ttulo de Graduado en Educacin Secundaria Obligatoria. Por lo dems, y aqu es donde mejor se visualiza la funcin preventiva de la exclusin social o fracaso escolar que desempean este tipo de programas, los principales destinatarios de los mismos son: alumnado escolarizado en grave riesgo de abandono escolar y/o con historial de absentismo acreditado; alumnado desescolarizado debido al rechazo escolar, o debido a un abandono temprano de la escuela, pero que desea reincorporarse a la enseanza reglada;
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alumnado de incorporacin tarda al sistema educativo (en edades de escolarizacin postobligatoria) y con necesidad de acceder rpidamente al mercado de trabajo (generalmente, inmigrantes); jvenes con necesidades educativas especiales asociadas a discapacidad o a trastornos graves de conducta, con posibilidades de insercin laboral. Cuando el alumno o la alumna haya superado los mdulos de carcter obligatorio (mdulos especficos y mdulos de carcter general) de un programa de cualificacin profesional inicial, recibir una certificacin acadmica que dar derecho, a quienes lo soliciten, a un certificado de profesionalidad emitido por la administracin laboral. Quienes hayan superado los mdulos de carcter voluntario, recibirn el titulo de Graduado en Educacin Secundaria. Existen ya numerosas investigaciones 9 que, en su prctica totalidad, constatan tanto desde el punto de vista de los docentes, como del propio alumnado el indiscutible acierto y oportunidad de los Programas de Garanta Social (llamados hoy Programas de Cualificacin Profesional Inicial), sin perjuicio de que, como cualquier otro programa, sean susceptibles de mejora, particularmente en lo relativo a los recursos disponibles y al tipo de cualificaciones asociadas a su oferta.
Vanse Len (2000), Moliner y otros (2004), Martnez (1998), etc.
77
III.3.
Otros instrumentos de prevencin del fracaso escolar
vido criterios especficos para su aplicacin en la Formacin Profesional Reglada 10, entre los que merece la pena destacar los siguientes: los centros de formacin profesional desarrollarn los currculos establecidos por la Administracin educativa correspondiente de acuerdo con las caractersticas y expectativas del alumnado, con especial atencin a las necesidades de aquellas personas que presenten una discapacidad, y las posibilidades formativas del entorno, especialmente en el mdulo profesional de formacin en centros de trabajo; los procesos de evaluacin se adecuarn a las adaptaciones metodolgicas de las que haya podido ser objeto el alumnado con discapacidad y se garantizar su accesibilidad a las pruebas de evaluacin; asimismo, estos centros se dotarn con medidas e instrumentos de apoyo y refuerzo para facilitar informacin, orientacin y asesoramiento al alumnado. En todo caso, el artculo 75 de la LOE cuyo ttulo es Integracin social y laboral, reza en su apartado 2 que las administraciones educativas establecern una reserva de plazas en las enseanzas de formacin profesional para el alumnado con discapacidad. Adems de las medidas de atencin a la diversidad para el alumnado con necesi-
Aunque no especficas del sistema de formacin profesional propiamente dicho, sino que atraviesan a todas las etapas del sistema educativo, en particular a las iniciales, la LOGSE estableci la necesidad de implementar una serie de medidas conocidas como medidas de atencin a la diversidad que incluyen, entre otras, la atencin tutorial, actividades del departamento de orientacin, la adaptacin curricular, la diversificacin curricular, el refuerzo de recursos humanos, etc., como apoyo al alumnado con dificultades para su consecucin de los objetivos educativos. El alumnado destinatario de estas medidas de apoyo incluye a las personas que tienen necesidades educativas especiales, entendiendo por tales a las personas con discapacidades o minusvalas fsicas y/o trastornos de conducta. As, pues, por definicin, las medidas de atencin a la diversidad constituyen un instrumento incuestionable para evitar la exclusin educativa y, por tanto, social del alumnado y para promover su cohesin social. Y, si bien es lgicamente en las etapas de la Educacin Primaria y de la Educacin Secundaria Obligatoria donde ms nfasis se presta a este tipo de medidas, la Administracin educativa ha promo10
Vase Alumnado con necesidad especfica de apoyo educativo en la pgina web del MEC: www.mec.es
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dades educativas especiales, el sistema educativo espaol promueve asimismo programas orientados a apoyar a las personas y/o colectivos que por razones tnico-culturales, lingsticas y/o socioeconmicas tienen tambin dificultades para conseguir los objetivos educativos. Son programas de compensacin de las desigualdades en educacin (como el Programa de Aulas Itinerantes en Circos, el Programa MUS-E para la educacin en valores a travs de las artes, el Programa de Lengua y Cultura Portuguesa, el Programa de Lengua y Cultura Marroqu o el Programa Pueblo Gitano), que procuran la equidad en igualdad de oportunidades, la inclusin educativa y la no discriminacin; si bien debe sealarse que estos programas no tienen como destinatario nicamente al alumnado de formacin profesional, sino a todo el alumnado de cualquier etapa del sistema educativo que responda a estas caractersticas.
Dicho con otras palabras, la fundamental evaluacin de la que puede ser objeto un sistema de formacin profesional (en este caso, el sistema espaol de FPR) reside en el grado de eficacia que consigue en la insercin profesional de sus beneficiarios. En efecto, el mecanismo que mayor cohesin social procura a los ciudadanos es, sin duda alguna, el empleo. Alcanzar un empleo que tenga una relativa correspondencia con las cualificaciones o competencias profesionales adquiridas dota al individuo de una identidad socioprofesional, le incluye en el tejido socioproductivo y, como consecuencia de ello, en las reglas del juego que lo caracterizan (contribuye con su fuerza profesional al desarrollo de dicho tejido, mientras que a cambio recibe una retribucin que le asegura la independencia y la autonoma), le motiva para el desarrollo de una carrera profesional y, por tanto, para la mejora de su productividad y de su competitividad (y las del sistema productivo como conjunto), en fin, le convierte en miembro de un colectivo que le necesita y al que necesita y con el que inevitablemente establece lazos de cohesin social. Y en su relacin con el empleo reside el principal giro que ha dado el sistema espaol de FPR establecido en la LOGSE: ha dejado de mirarse a s mismo y de estar subordinado a la dinmica exclusivamente escolar y acadmica que le haba caracterizado hasta entonces para volverse hacia el sistema productivo, a
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III.4.
Preparacin para la insercin profesional
En trminos positivos propiamente dichos, esto es, no tanto como prevencin y lucha frente al fracaso escolar y frente a la exclusin y la discriminacin, sino como instrumento que facilite la integracin y la cohesin social, debe destacarse como fundamental mecanismo del sistema de FPR la preparacin que ste proporciona a sus beneficiarios para su insercin laboral o profesional.
fin de configurar sus enseanzas en funcin de las demandas de competencias y cualificaciones requeridas por los diferentes sectores productivos, esto es, en funcin de las demandas reales existentes en el mercado laboral. En efecto, al ser ya una formacin de carcter postobligatorio, cuyo acceso est reservado nicamente para el alumnado que ha superado las enseanzas generales y bsicas de carcter obligatorio, la FPR tiene como propsito prioritario preparar a sus beneficiarios para su efectiva insercin laboral o profesional. Sin duda, tambin coexisten en el sistema algunos objetivos especficamente relacionados con propsitos generales de la poltica educativa (por ejemplo, la formacin relativa a los idiomas, a las tecnologas de la informacin y comunicacin, o al desarrollo de las competencias bsicas establecidas en las recomendaciones de la Comisin Europea); pero los propsitos indiscutiblemente nucleares son los relacionados con la preparacin e insercin profesional de los jvenes que cursan la FPR. Esa mirada al sistema productivo queda ilustrada, en el diseo y concepcin del nuevo sistema de FPR, por el establecimiento de nuevas enseanzas inspiradas por que tienen como referente las cualificaciones profesionales (el Catlogo Nacional de Cualificaciones Profesionales); por la implicacin de los agentes sociales en la definicin y el establecimiento de la nueva oferta forma80
tiva; por la participacin de estos ltimos en la planificacin de la oferta formativa, de modo que sta no dependa nicamente de la lgica escolar (las necesidades de escolarizacin y/o el coste de los equipamientos didcticos), sino de las demandas reales de los sectores productivos; y por la concertacin entre escuela y empresa, que se articula principalmente a travs de las prcticas formativas en las empresas o formacin en centros de trabajo, de carcter obligatorio en la FPR, as como a travs de otro tipo de acuerdos que benefician mutuamente a los centros formativos y a las empresas. Todas estas nuevas seas de identidad del sistema espaol de FPR han sido decisivas para convertirlo a travs de la preparacin profesional que proporciona y la insercin laboral que procura en un eficaz mecanismo de cohesin social. En efecto, junto a las caractersticas de su diseo y concepcin, que apuntan claramente al objetivo prioritario de procurar una satisfactoria preparacin profesional de sus beneficiarios, los resultados efectivos del nuevo sistema espaol de FPR en trminos de insercin laboral corroboran el cumplimiento eficaz de esta funcin. Los estudios realizados en el mbito de las respectivas Comunidades Autnomas (responsables de la gestin de la FPR) y en el mbito de todo el pas demuestran las altas tasas de insercin la-
boral del alumnado procedente de la FPR. Por ejemplo, con motivo de la inauguracin del presente curso escolar 2009-2010, los responsables educativos de numerosas Comunidades Autnomas han informado a travs de los medios de comunicacin sobre las tasas de insercin profesional del alumnado que ha finalizado estudios de FPR: en todos los casos dichas tasas se sitan como media en una horquilla que va del 70% al 90%, segn que el alumnado haya cursado el Grado Medio o el Grado Superior y segn el tipo de titulacin (o familia profesional) a la que corresponden los estudios, alcanzndose en algunas titulaciones tasas de prcticamente el 100% de insercin profesional.
Pero, sin duda alguna, el estudio ms completo y ms fiable que se ha realizado en Espaa sobre la insercin profesional de los egresados de la FPR ha sido el llevado a cabo por el Instituto Nacional de Estadstica y los Ministerios de Educacin y de Trabajo: la Encuesta de Transicin Educativo-Formativa e Insercin Laboral (ETEFIL, 2005). De acuerdo con los resultados de dicha encuesta (vase cuadro 1), el porcentaje de insercin laboral del alumnado que ha realizado FPR de Grado Medio y de Grado Superior, entre los que buscan empleo (esto es, excluidos los que no lo buscan o siguen estudiando en el sistema educativo), es el siguiente:
CUADRO 1.
Situacin desde la perspectiva de la actividad laboral del alumnado que finaliz Ciclos Formativos en el curso 2000-2001 Graduados en C. F. de Grado Medio Total Hombres Mujeres Graduados en C. F. de Grado Superior Total Hombres Mujeres
SEIS MESES DESPUS DE INICIAR EL PERODO 2001-2005 Total personas Trabaja Busca empleo No trabaja, no busca empleo y no estudia dentro del sistema educativo Estudia sistema educativo (solamente) AL FINALIZAR EL PERODO 2001-2005 Total personas Trabaja Busca empleo No trabaja, no busca empleo y no estudia dentro del sistema educativo Estudia sistema educativo (solamente)
100,0 67,4 13,6 7,4 11,5 100,0 82,3 9,1 3,1 5,4
100,0 72,1 10,0 7,0 11,0 100,0 84,8 6,5 3 5,7
100,0 62,3 17,6 7,9 12,2 100,0 79,6 12,0 3,2 5,2
100,0 58,7 13,0 5 23,3 100,0 75,8 8,7 3,1 12,4
100,0 63,5 10,4 4,4 21,7 100,0 76,5 7,2 2,5 13,8
100,0 54,6 15,2 5,5 24,6 100,0 75,1 10,0 3,5 11,3
Fuente: Encuesta de Transicin Educativo-Formativa e Insercin Laboral (ETEFIL), INE/MEC/MTAS.
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seis meses despus de la finalizacin de los estudios: Grado Medio: 83,2% Grado Superior: 81,8% cinco aos despus de la finalizacin de los estudios: Grado Medio: 90% Grado Superior: 89,7% No obstante estos datos, teniendo en cuenta que los porcentajes de alumnos que siguen estudiando en el sistema educativo y que, por tanto, eventualmente tendrn ms probabilidades de conseguir un empleo posteriormente, debido a la mejora de su cualificacin es ms del doble en el caso de la FPR de grado superior que en el de la FPR de grado medio, la tasa real de insercin laboral es algo mayor en la FPR de grado superior. En definitiva, estos datos permiten concluir que, en trminos de insercin laboral o profesional, el sistema actual de FPR es un potente instrumento para la cohesin social.
cin con el exterior, con lo que es distinto o diverso. Por el contrario, las relaciones con los otros, con los distintos y diversos, con el exterior al propio contexto sociocultural, favorece y refuerza los vnculos de cohesin social. Esto, que resulta obvio en los sistemas socioculturales, tambin puede predicarse de los sistemas educativos. En efecto, el sistema espaol de FPR anterior a la LOGSE era un sistema relativamente cerrado respecto del resto de etapas y/o itinerarios educativos: nicamente, para aquellos que superaran algunas titulaciones de la Formacin Profesional de Segundo Grado (la conocida como FPII) se abra la posibilidad de acceder a determinados estudios universitarios del nivel de Diplomatura o Ingeniera Tcnica. En cambio, el actual sistema de FPR mantiene suficientes conexiones o pasarelas con el resto de las etapas o programas del sistema educativo: ordinariamente, se accede a la FPR desde la ESO (en el caso de la de Grado Medio) o desde el Bachillerato (en el caso de la de Grado Superior); por supuesto, desde la FPR de Grado Medio se puede acceder al Bachillerato y desde este ltimo, aunque no se haya finalizado, se puede acceder a la FPR de Grado Medio; desde los Programas de Cualificacin Profesional Inicial se puede acceder a la FPR de Grado Medio y/o se puede obtener el ttulo de ESO;
III.5.
Establecimiento de conexiones entre la FPR y otras etapas del sistema educativo
Por lo dems, la exclusin social suele ser caracterstica de sistemas (sean stos sociales, culturales, educativos) endogmicos y cerrados en s mismos, que no facilitan la apertura y la interac82
desde la FPR de Grado Medio tambin se puede acceder, excepcionalmente, mediante una prueba y si se han cumplido diecinueve aos, a la FPR de Grado Superior, aun sin el ttulo de Bachillerato; en fin, se puede acceder desde la FPR de Grado Superior a estudios universitarios que mantengan una cierta correspondencia con la titulacin cursada; e, incluso, se empieza a observar un fenmeno inslito: alumnado con estudios universitarios (finalizados o no) que acceden a la FPR de Grado Superior. En definitiva, el actual sistema de FPR dispone de suficiente permeabilidad con el resto de etapas y/o programas del sistema educativo, de forma que permite reinserciones dentro y fuera de l mismo, evitando con ello convertirse para el alumno en la ltima oportunidad o callejn sin salida al que se ve condenado. En cuanto tal, dicho sistema sortea las consecuencias excluyentes que caracterizan a los sistemas cerrados, haciendo posible, por el contrario, la rectificacin de elecciones errneas, lo cual favorece el ajuste incluyente entre los intereses del individuo y las alternativas ofertadas por el sistema.
como mecanismo de inclusin y cohesin social al significado de lo que tambin se denomina enseanza superior no universitaria, la FPR de Grado Superior. La fuerza de la FPR como mecanismo de cohesin social es directamente proporcional al prestigio social y educativo que posea. La supresin de la doble va ha contribuido mucho a mejorar dicho prestigio o, mejor, a eliminar las condiciones que motivaban su desprestigio. El establecimiento de una nueva modalidad (la FPR de Grado Superior), que ha ocupado el espacio hasta entonces vaco de la enseanza superior no universitaria, est tambin contribuyendo decisivamente al desarrollo de ese necesario prestigio social y educativo que requiere la FPR. Concebida con la misma estructura que la FPR de Grado Medio (esto es, formacin basada en competencias profesionales requeridas por los sectores productivos y en el mercado laboral, con una duracin que oscila entre los 15 y los 24 meses y con un perodo obligatorio de formacin en centros de trabajo), planteada como alternativa a la tradicional enseanza superior (es decir, la formacin universitaria), aunque mucho ms gil y de menor duracin que sta, y acreditada en estos momentos como la oferta formativa que mayores tasas de insercin laboral consigue, la nueva FPR de Grado Superior constituye realmente el buque insignia del nuevo sistema espaol de FPR. Dos indicadores corroboran el prestigio de esta nueva modalidad de FPR: por un
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III.6.
Prestigio de la FPR de Grado Superior
Finalmente, resulta obligado aludir como componente que contribuye a reforzar la funcin del sistema de FPR
lado, y como se ha sealado hace un momento, empieza a no ser infrecuente el hecho de que alumnos universitarios, tras finalizar sus estudios o decidiendo abandonarlos, se matriculan en ciclos formativos de Grado Superior; por otro lado, como ocurre en el caso de las enseanzas universitarias ms demandadas o solicitadas, en algunas titulaciones de FPR de Grado Superior la demanda de plazas es muy superior a la oferta. Este prestigio y reconocimiento social de la FPR est contribuyendo de modo decisivo a eliminar la tradicional percepcin de estas enseanzas como alternativa educativa de segunda categora y, como consecuencia de ello, a reforzar la identidad y la cohesin social de quienes las cursan.
del creciente prestigio de la FPR de Grado Superior, todava subsiste, en trminos de percepcin social y de cultura educativa, una falta de reconocimiento social acerca de la validez, dignidad y eficacia de la formacin profesional 11. Ciertamente, existe un aparente reconocimiento formal acerca de su importancia estratgica (es difcil encontrar voces que no reconozcan la importancia de la formacin profesional para el pas), pero el reconocimiento efectivo por parte de las familias para que induzcan y orienten a sus hijos a cursar la FPR est todava muy lejos de haberse alcanzado (tras declarar enfticamente que la FP tiene un inters y una importancia decisivos, la gran mayora de las familias aspira a que su hijos no cursen estudios de FP, sino que realicen estudios universitarios). Aunque ciertamente se puede ya apreciar una cierta tendencia hacia su retroceso y definitiva eliminacin, subsiste todava, en gran parte de la poblacin, la creencia de que los estudiantes de FPR no son estudiantes de primera categora. Ello, sin duda, puede afectar a la autoestima de los individuos que cursan estas enseanzas y a la confianza en su propia identidad y, tambin, puede afectar a la equidad en las oportunidades de su insercin profesional.
IV.
LIMITACIONES DEL SISTEMA ESPAOL DE FPR QUE OBSTACULIZAN LA COHESIN SOCIAL
IV.1.
Insuficiente reconocimiento social de la FPR
A pesar de la supresin de la doble va (la FPR como alternativa a la va ordinaria de progresin educativa) y a pesar
11
La Formacin Profesional es el centro, el corazn de lo que sera un debate sobre educacin. Hay que hacer una FP ms vinculada al sistema, que no se entienda como un lugar para quienes no tienen otras capacidades o carecen de recursos econmicos. Esto no es as en ningn pas serio. En Espaa va mucha menos gente a la FP de lo que sera razonable, Declaraciones de ngel Gabilondo, Ministro de Educacin de Espaa, al diario ABC, octubre de 2009.
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Probablemente, ste sigue siendo el principal obstculo que arrastra la FPR para el desempeo de su funcin como mecanismo de cohesin social. En el caso espaol existen al menos dos factores histricos de peso que dan cuenta de este todava insuficiente reconocimiento efectivo de las enseanzas profesionales. En primer lugar, como se ha argumentado ms arriba, durante muchos aos el sistema espaol de FPR responda a un modelo y a un diseo segn el cual estas enseanzas constituan objetivamente la segunda va o la va destinada para el alumnado con mayores dificultades de aprendizaje, con riesgo de fracaso escolar o procedente del mismo. Dichas inercias histricas slo podrn superarse con ms historia, es decir, cuando exista un conjunto crtico de hechos o evidencias histricas que demuestren efectivamente que la FPR ya no constituye una segunda va; y ello requiere tiempo. En segundo lugar, la percepcin mitificada con la que en este pas se han venido considerando y todava se consideran los estudios superiores universitarios. Esta percepcin tuvo, sin duda, un fundamento objetivo en el pasado, gracias a lo que se conoce en la jerga educativo-laboral como la titulitis (el ttulo educativo como requisito prioritario para acceder a determinados empleos y/o profesiones), cuando disponer de un ttulo universitario constitua en la prctica una garanta para poder encontrar sin grandes problemas un trabajo.
Hoy da, sin embargo, las nuevas relaciones entre la oferta y la demanda en el mercado laboral, configuradas a partir de la conjugacin de numerosos factores (globalizacin, crisis econmicas, nuevos yacimientos de empleo, mayores y ms generalizados niveles de formacin, distintos requerimientos en los empleos, etc.) estn modificando sustantivamente las tradicionales relaciones entre formacin y empleo. Ciertamente, determinadas titulaciones universitarias siguen estando asociadas a menores tasas de desempleo y a puestos de trabajo de mayores niveles adquisitivos. Sin embargo, ello ya ha dejado de constituir un denominador comn en todas las titulaciones universitarias; mientras que, por su parte, determinadas titulaciones de FPR estn empezando a acreditar tambin tasas muy bajas de desempleo y, particularmente en el caso de titulaciones de FPR de grado superior, empiezan tambin a ser competitivas, en trminos de ingresos que procuran, con las titulaciones universitarias. Por tanto, nuevamente es tambin aqu la historia las nuevas evidencias histricas quien permitir matizar con el tiempo la actualmente distorsionada percepcin de los estudios universitarios.
IV.2.
Desajustes entre la demanda de cualificaciones y la oferta formativa
La planificacin de la oferta formativa constituye, por definicin, una oportuni85
dad o un obstculo estratgico para la cohesin social. En efecto, como ms arriba se ha sealado, el grado de ajuste y adecuacin entre la demanda de cualificaciones del entorno territorial y la oferta de formacin asociada a ellas forma parte de los indicadores indiscutibles de la calidad de cualquier sistema de FP. A este respecto, la LOGSE requiri legalmente que en la configuracin de dicho ajuste participaran los agentes sociales, crendose rganos especficos para hacer efectiva tal adecuacin entre demanda de cualificaciones y oferta formativa. Los resultados del rediseo del mapa de oferta realizado en aplicacin de la LOGSE fueron heterogneos, aunque con carcter general puede afirmarse que no fueron todo lo satisfactorios que se esperaba de ellos. En efecto, no obstante el propsito legal de redefinir dinmicamente el mapa de la oferta formativa para que se conjuguen en su diseo las necesidades de escolarizacin de la poblacin juvenil que quiere cursar formacin profesional y las demandas de cualificaciones (que sufren variaciones a lo largo del tiempo) en cada territorio especfico, la planificacin de la oferta de FPR sigue realizndose, por lo general, atendiendo de modo preferente a la lgica escolar. Ciertamente, los aparatos de los sistemas educativos suelen ser lentos y pesados, de forma que las inercias que generan resultan difciles de modificar en
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el corto plazo; y cuando, como es el caso, la configuracin de cualquier mapa concreto de oferta formativa implica dotaciones de recursos humanos y materiales muy costosos, que no siempre son fcilmente reconvertibles hacia nuevas o distintas ofertas formativas, pueden entenderse las dificultades y resistencias que tiene el sistema de FPR para actualizar su mapa de oferta de acuerdo con las necesidades de cualificacin de su entorno. Y, sin embargo, que este objetivo sea difcil de conseguir no debera suponer su abandono. Atender nicamente a la lgica escolar que subordina la planificacin de la oferta formativa a las necesidades de escolarizacin y a los recursos humanos y materiales disponibles produce, como efecto no deseado, una saturacin de la oferta en el caso de determinadas titulaciones y un dficit en el caso de otras. Esto ltimo constituye un hndicap para el desarrollo econmico-productivo del territorio, mientras que lo primero constituye un obstculo para la insercin en el empleo y, por tanto, para la cohesin social de los individuos que sufren el desajuste entre la oferta y la demanda de las cualificaciones profesionales que han adquirido a travs de la FPR. La falta de adaptacin entre la demanda y la oferta de la FPR se pone de manifiesto especialmente en determinadas profesiones para las que, siendo requeridas en el mercado laboral, no existe suficiente oferta formativa; o bien, cuan-
do existe, tiene escasa demanda de alumnado. Estas profesiones, conocidas como no vocacionales (como, por ejemplo, edificacin y obra civil, fabricacin mecnica, construcciones metlicas...), se corresponden con empleos cuyo ejercicio profesional se realiza con frecuencia en condiciones ms duras que en el resto de las profesiones y, en menor medida, con profesiones (de mono azul) cuya imagen social no suele ser, por lo general, atractiva. Ello pone de relieve la enorme paradoja de la existencia de empleos no ocupados por falta de recursos humanos cualificados, junto a la existencia del desempleo por saturacin de recursos humanos cualificados. Los datos que figuran en el cuadro 2 de la pgina siguiente 12 ponen de relieve que hay una pequea diferencia, a favor del gnero masculino, de estudiantes que cursan la FPR de Grado Medio, mientras que en el caso de la FPR de Grado Superior dicha diferencia, aun ms leve, se produce a favor del gnero femenino. Sin embargo, las diferencias son muy notables en algunas familias profesionales. Por ejemplo, destacan a favor de la matrcula femenina las familias profesionales de Administracin, Imagen Personal, Sanidad, Servicios Socioculturales a la Comunidad y Textil, Confec12
cin y Piel. Por su parte, destacan a favor de la matrcula masculina las familias profesionales Electricidad y Electrnica, Fabricacin Mecnica, Informtica, Mantenimiento y Servicios a la Produccin y Mantenimiento de Vehculos (aparte de otras familias menos significativas por nmero de matrcula, como Edificacin y Obra Civil, Madera y Mueble, Actividades Agrarias o Actividades Martimo-Pesqueras).
IV.3.
Insuficiente cobertura de los Programas de CPI
A lo largo de todo este captulo se ha venido manteniendo la tesis de que la mejor contribucin del sistema de FPR a la cohesin social de sus beneficiarios consiste en que dicho sistema se constituya en una alternativa educativa o formativa de prestigio, slida, solvente, con seas de identidad propias y que prepare o facilite eficazmente la insercin profesional de quienes la cursan. De esta forma, el alumnado de FPR podr acceder a su propia identidad socioprofesional, no se considerar un ciudadano con formacin de segunda categora y podr incorporarse al tejido social y productivo desarrollando su propia carrera profesional. Tambin ms arriba se seal que una de las condiciones imprescindibles para
Aunque se ha producido un incremento del 5% entre el alumnado del curso acadmico al que corresponde el cuadro 2 (2006-2007) y el alumnado del pasado curso (2008-2009), la distribucin del alumnado por gnero apenas se ha visto afectada.
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CUADRO 2.
Alumnos matriculados en 2006-2007 Grado Medio % % Total Hombres Mujeres 232.653 53,5 46,5 4.351 83,6 16,4 3.819 66,7 33,3 1.157 92,0 8,0 46.894 24,3 75,7 2.529 61,8 38,2 11.181 29,4 70,6 2.450 50,4 49,6 750 93,9 8,1 29.929 97,7 2,3 10.303 97,2 2,8 12.011 55,6 44,4 16.618 2,9 97,1 1.151 53,3 46,7 15.772 85,6 14,4 2.814 94,5 5,5 10.030 98,1 1,9 21.916 98,5 1,5 2.437 37,0 63,0 31.345 9,8 90,2 4.784 8,5 91,5 324 5,2 94,8 88 47,7 52,3 Grado Superior % % Total Hombres Mujeres 212.802 49,3 50,7 3.527 76,8 23,2 7.570 68,3 31,7 1.127 86,0 14,0 38.584 27,0 73,0 1.591 54,3 45,7 11.078 44,2 55,8 8.767 62,9 37,1 10386 68,5 31,5 19.408 93,7 6,3 5.638 90,6 9,4 10.689 31,4 68,6 4201 3,1 96,9 801 47,2 52,8 23.085 81,0 19,0 461 88,9 11,1 7.819 79,7 20,3 5.794 97,9 2,1 4.802 43,6 56,4 24.129 20,5 79,5 22.774 8,6 91,4 507 16,6 83,4 64 62,5 37,5
TOTAL Actividades Agrarias Actividades Fsicas y Deportivas Actividades Martimo-Pesqueras Administracin Artes Grficas Comercio y Marketing Comunicacin, Imagen y Sonido Edificacin y Obra Civil Electricidad y Electrnica Fabricacin Mecnica Hostelera y Turismo Imagen Personal Industrias Alimentaras Informtica Madera y Mueble Mantenim. y Servicios a la Produccin Mantenim. de Vehculos Autopropulsados Qumica Sanidad Servicios Socioculturales y a la Comunidad Textil, Confeccin y Piel Vidrio y Cermica
Fuente: Ministerio de Educacin (www.mec.es).
lograr este objetivo consista en eliminar la doble va (o dos alternativas formativas), evitando, entre otras medidas, que el sistema de FPR se viera lastrado por la obligacin de incorporar a su oferta formativa al alumnado en riesgo de fracaso escolar, es decir, al alumnado que no acredita los requisitos formativos bsicos para cursar con eficacia y rendimiento las enseanzas de la FPR.
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Los llamados originalmente Programas de Garanta Social, hoy da Programas de Cualificacin Profesional Inicial (PCPI), son un instrumento adecuado para atender a ambas funciones: en primer lugar, para prevenir el fracaso escolar y ofrecer una salida formativa al alumnado que sufre dicho riesgo; y, en segundo lugar, para evitar que las enseanzas de FPR se vean contaminadas por un alumnado que no es capaz de se-
guir los procesos de enseanza y aprendizaje previstos para dichas enseanzas y cuya atencin resta calidad a las mismas. Ambas funciones contribuyen, respectivamente, a procurar y reforzar la cohesin social de sus beneficiarios, sean stos alumnos de PCPI, sean stos alumnos de FPR. Sin perjuicio de que, como cualquier otro tipo de programas, los PCPI son perfectibles y mejorables, su aceptacin generalizada por parte del propio alumnado, de los docentes, de las familias y de los agentes sociales confirma la oportunidad de su implantacin y generalizacin. Y, en tanto en cuanto no se ataje y reduzca el grave problema del fracaso escolar, parece lgico que exista una oferta suficiente de plazas para el colectivo que padece este problema. El alumnado matriculado durante los ltimos cinco aos en Programas de Cualificacin Profesional Inicial (o Programas de Garanta Social) 13 ha sido el siguiente: Curso 2004-2005 Curso 2005-2006 Curso 2006-2007 Curso 2007-2008 Curso 2008-2009 46.051 alumnos 44.927 alumnos 45.924 alumnos 46.973 alumnos 53.729 alumnos
algo ms del 30% y que las cohortes anuales de alumnado son algo inferiores al medio milln de alumnos, habra que disponer de una oferta de plazas en este tipo de programas algo superior a las 100.000, cifra que supone prcticamente el doble de la actual oferta.
IV.4.
Riesgo del restablecimiento de la doble va
Aunque todava no se haya producido ni tenga por qu producirse, resulta necesario aludir a un potencial riesgo grave que se cierne sobre la FPR: el restablecimiento de la doble va, esto es, el volver a reordenar la FPR como va de progresin educativa alternativa a la va general (constituida esta ltima por la ESO, el Bachillerato y los estudios universitarios). En efecto, la LOGSE procur evitar el establecimiento de la doble va eliminando las condiciones que la hicieron posible; concretamente, requiriendo que el acceso a la nueva FPR se realizara acreditando el nivel de exigencia formativa y de preparacin bsica suficientes para cursarla (esto es, acreditando, respectivamente, el ttulo de ESO o el ttulo de Bachillerato). La LOGSE, pues, no contempl atajos, pasarelas o puentes para sortear la exigencia de la formacin requerida; nicamente, en el caso de la poblacin adulta, se consideraba la posibilidad de acceder directamente al ttulo de ESO mediante una prueba especfica.
Sin embargo, resulta evidente que esta oferta es todava muy insuficiente. Teniendo en cuenta que las estimaciones sobre porcentaje de alumnos que sufren fracaso escolar se sita entre el 25% y
13
Fuente: estadsticas del Ministerio de Educacin (www.mec.es).
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Sin embargo, tanto en la Ley Orgnica de Calidad de la Educacin (2002), ya derogada, como en la vigente Ley Orgnica de Educacin (2006), se apuntan medidas que, con el sano propsito de recuperar para el sistema educativo al alumnado con riesgo de fracaso escolar, facilitando su acceso al ttulo de ESO, pueden acabar debilitando el nivel de exigencia formativa requerido para cursar la FPR y convirtiendo nuevamente a esta ltima en la segunda va o va alternativa a la va general. Si a ello se aade el establecimiento de puentes o pasarelas para acceder directamente desde la FPR de grado medio a la FPR de grado superior, entonces quedar definitivamente consolidada la recuperacin de la doble va que la LOGSE consigui eliminar. Estas hipotticas previsiones se convirtieron, en el caso de la LOCE, en normas reales, aunque afortunadamente nunca llegaron a entrar en vigor. En efecto, el artculo 27.5 de la LOCE estableca, claramente, que la superacin de un programa de iniciacin profesional dar derecho a la obtencin del ttulo de Graduado en Educacin Secundaria Obligatoria. Posteriormente, el artculo 38.3.a) abra la puerta de la FPR de Grado Medio al alumnado que hubiera aprobado nicamente los mdulos profesionales de un programa de iniciacin profesional. Por lo dems, el artculo 38.4 autorizaba expresamente el trnsito directo de la FPR de Grado Medio a la de Grado Superior, con la sola ambigua exigencia de acreditar nicamente la
90
madurez en relacin con los objetivos del Bachillerato. Finalmente, debe tambin sealarse que el artculo 26 de la LOCE introdujo los itinerarios, que deban elegirse a partir del tercer curso de la ESO, es decir, a partir de los 14 aos. Uno de esos itinerarios junto al cientfico y el humanstico era, obviamente, el itinerario tecnolgico, esto es, el previsto para el alumnado que fuera a cursar la Formacin Profesional. La consideracin conjunta de todas estas modificaciones de la LOCE, respecto del modelo establecido por la LOGSE, permite visualizar la previsible nueva arquitectura del sistema educativo, segn la cual a partir de los 14 aos las enseanzas profesionales se configuran como una va independiente, alternativa y devaluada respecto de la va general. Si esta norma legal hubiera entrado en vigor, posiblemente se hubiera producido algo no muy diferente a lo que suceda con el acceso de alumnado sin el ttulo de Graduado Escolar a la antigua FPI; en otras palabras, que la FPR hubiera vuelto a ser receptora del fracaso escolar y de sus graves consecuencias en el nivel de exigencia formativa y de preparacin bsica de los alumnos que la cursan. Al otorgar el mismo ttulo de Graduado Escolar al alumnado que cursa Programas de Iniciacin Profesional, es decir, a un alumnado que recibe una formacin distinta obviamente, de menor nivel a la establecida en la ESO y que en nmero no despreciable desembarcara en la FP de Grado Medio, la
LOCE estaba restableciendo las condiciones que dieron lugar a la doble va. La vuelta a la doble va supondra volver a apuntalar una de las causas fundamentales del desprestigio de la antigua FP: la concepcin de la FPR como va alternativa, a la que se le encomienda junto a su funcin profesionalizadora la misin de recuperar el dficit educativo de los alumnos que acceden a ella. Como se evidenci con la FPI, esta doble funcin de la FP conduce a su desprestigio social, a la prdida de agilidad del subsistema de FPR y a una menor cualificacin de los profesionales egresados. Asimismo, conviene sealar tambin que la gravedad de estas modificaciones en la ordenacin del sistema de FPR se manifiesta tambin en el cuestionamiento que suponen de uno de los principios bsicos de la nueva formacin profesional promovida por la LOGSE, segn el cual para cursar la formacin profesional especfica es necesario haber adquirido previamente la formacin bsica y la formacin profesional de base requeridas (como exige una profesionalidad que de forma creciente se basa en la aplicacin directa del conocimiento cientfico-tecnolgico a la produccin). Todo ello acabara repercutiendo, tambin de modo negativo, en los Ciclos de Grado Superior, que, al estar situados al final de la doble va, sufriran el efecto acumulativo de los efectos producidos
por estas modificaciones legales, perdiendo como formacin superior no universitaria el prestigio que estn consiguiendo entre las empresas y la sociedad. La actual ley en vigor, la Ley Orgnica de Educacin (LOE), suaviza un tanto la contrarreforma prevista en la LOCE, pero sigue manteniendo previsiones normativas que podran tambin conducir al restablecimiento de la doble va, si bien ello depende del modo en el que se produzca el desarrollo de las mismas. En efecto, por una parte, ciertamente, la LOE suprime los itinerarios, volviendo a situar al final de la ESO, a los 16 aos, el momento en el que los jvenes han de decidir sobre si continuar la va acadmica del Bachillerato o procurar la adquisicin a travs de la FPR de cualificaciones profesionales que les permitan acceder al mercado laboral. Asimismo, la LOE enmienda la equivalencia establecida en la LOCE entre superacin de un programa de iniciacin profesional y obtencin del ttulo de ESO. Sin embargo, por otra parte, la LOE sigue dejando abierta la posibilidad de obtener el ttulo de ESO desde un Programa de Cualificacin Profesional Inicial, tras haber cursado unos mdulos de carcter voluntario; y sigue manteniendo numerosos puentes y/o pasarelas para acceder directamente a la FPR de Grado Medio y/o de grado superior, concretamente a travs una prueba,
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cuyos contenidos vuelven a ser definidos de forma ambigua (debern acreditarse los conocimientos, las habilidades y la madurez suficiente en relacin con las enseanzas de que se trate) 14. Habr, por tanto, que esperar al desarrollo de todas estas previsiones legales antes de emitir una valoracin definitiva sobre las mismas y, sobre todo, sobre sus efectos colaterales en el subsistema de FPR.
y procedimientos de informacin y orientacin profesional, pudiendo tambin beneficiarse de este proceso la formacin integrada del profesorado de ambos subsistemas, el desarrollo conjunto de proyectos de investigacin sobre la didctica de la formacin profesional, el intercambio de experiencias formativas, etctera. Su principal acepcin es la de coordinar y articular los planes de los subsistemas formativos, con el propsito de optimizar los recursos existentes, esto es, de mejorar la eficacia y aprovechar al mximo el rendimiento de los subsistemas formativos. En definitiva, su objetivo bsico es mejorar la calidad del conjunto del sistema de cualificaciones y formacin profesional y, en particular, de los subsistemas formativos que lo componen. Como resultado de la integracin, el principal enriquecimiento del subsistema de Formacin para el Empleo resultar de las posibilidades de ampliar su cobertura, gracias a la adicional aportacin de recursos humanos y materiales procedentes del subsistema de FPR, as como de su contacto con la experiencia y buenas prcticas caractersticas de los sistemas educativos en procesos de enseanza y aprendizaje. Por su parte, el principal enriquecimiento del subsistema de FPR resultar de su mayor conexin y relacin caracterstica de los sistemas de formacin de la poblacin
IV.5.
Insuficiente integracin de los subsistemas de formacin profesional: escaso desarrollo de la cultura del aprendizaje permanente
Aunque la integracin de los subsistemas de FP no constituye en s misma ni un objetivo ni un fin, s es un proceso que favorece y refuerza al conjunto del sistema de FP como mecanismo de cohesin social. En efecto, la integracin de los subsistemas de FP (el de FPR y el de Formacin para el Empleo) se refiere fundamentalmente a la integracin funcional de la oferta formativa de los subsistemas, aunque tambin alude a la integracin en la definicin o establecimiento de las cualificaciones profesionales, a la integracin de los procedimientos de acreditacin de la competencia profesional y a la integracin de los sistemas
14
Vase artculo 41.3 de la LOE.
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activa con el mundo empresarial y productivo. La mejora de la calidad del conjunto del sistema de FP reforzar, por definicin, su funcin como mecanismo de cohesin social: permitir a sus beneficiarios (tanto la poblacin escolar, como la poblacin activa) disponer de un slido marco de referencia a travs del cual podrn construir su identidad socioprofesional, mejorar sus capacidades profesionales en orden al desarrollo de su carrera profesional y, en ltimo trmino, incorporarse a la cultura del aprendizaje permanente. Y, sin embargo, aun siendo un proceso cuyos beneficios nadie se atreve a discutir y que con frecuencia figura como propsito en numerosos documentos oficiales, su desarrollo se encuentra relativamente bloqueado. Ciertamente, se han producido algunos avances: existe ya un Catlogo de Cualificaciones Profesionales que funciona como marco de referencia comn para la elaboracin de las ofertas formativas de ambos subsistemas de FP y, de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 1558/2005, se han creado algunos Centros Integrados de formacin profesional (centros que imparten ofertas formativas que conducen a Ttulos de Formacin Profesional y a Certificados de Profesionalidad, cuya gestin corresponde, respectivamente, a las administraciones educativas y a las administraciones laborales). Recientemente, mediante el Real
Decreto 1224/2009, de 17 de julio, han sido establecidos el procedimiento y los requisitos para la evaluacin y acreditacin de las competencias profesionales adquiridas a travs de la experiencia laboral y/o a travs de vas no formales de formacin, aunque est por ver si su aplicacin y desarrollo se realizarn desde una perspectiva integrada. No obstante dichos avances, el recorrido realizado por el proceso de integracin de los subsistemas de FP sigue siendo claramente insuficiente. Todava no ha sido elaborada ni/o desarrollada una oferta formativa asociada a las unidades de competencia, que se adapte realmente a las disponibilidades reales de formacin de la poblacin activa; apenas se utiliza el potencial formativo procedente de los recursos del subsistema de FPR para atender las necesidades formativas de la poblacin activa; los sistemas de informacin y orientacin profesional de ambos subsistemas siguen funcionando de forma autnoma y paralela; apenas existen programas integrados de formacin del profesorado o proyectos de I+D+i en didctica de la formacin profesional; y, en fin, como acaba de sealarse, no queda muy claro si el procedimiento regulado para la evaluacin y la acreditacin de la competencia profesional adquirida mediante la experiencia laboral y/o vas no formales de formacin se aplicar como un instrumento de integracin o dar lugar a dos procedimientos paralelos gestionados por ambas administraciones (la educativa y la laboral).
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Obviamente, la responsabilidad en este insuficiente desarrollo de la integracin de los subsistemas de FP no es imputable exclusivamente al subsistema de FPR, ya que al subsistema de Formacin para el Empleo le corresponde tambin su parte alcuota de responsabilidad. Sin embargo, debe sealarse que, histricamente, ha sido el subsistema de FPR quien ha protagonizado y liderado las fundamentales reformas que ha sufrido recientemente el sistema espaol de FP, que, en lo que le atae, han sido asumidas e incorporadas por el subsistema de Formacin para el Empleo. Por ello, parece oportuno exigirle a aqul que promueva y complete este proceso de reformas. Y, en todo caso, resulta obligado identificar esta insuficiencia en la integracin de los subsistemas de FP como una limitacin ms que obstaculiza el desarrollo de la cohesin social. Hace un momento se ha aludido al aprendizaje permanente. En la Estrategia del Empleo la Comisin Europea y los estados miembros definieron el aprendizaje permanente como toda actividad de aprendizaje til realizada de manera continua con objeto de mejorar las cualificaciones, los conocimientos y las aptitudes. Promover la ciudadana activa y mejorar la empleabilidad son dos de los objetivos nucleares del aprendizaje permanente. Tanto la empleabilidad como la ciudadana activa dependen de la posesin de conocimientos y capacidades adecuados y ac15
tualizados para poder participar en la vida econmica y social y aportar la contribucin de cada uno 15. Basten estas breves consideraciones de la Comisin Europea para ilustrar acerca de la estrecha relacin que mantienen la cohesin social y el aprendizaje permanente. Es cierto que el desarrollo del aprendizaje permanente y de su cultura no es una tarea que compete nicamente al subsistema de FPR, ni siquiera al conjunto del sistema educativo; corresponde ser implementada tambin por quienes trabajan en cualquier tipo de actividades de educacin y formacin, por los interlocutores sociales y el mundo empresarial, por las autoridades polticas nacionales, regionales y locales, por las organizaciones y asociaciones de la sociedad civil y por los propios ciudadanos. Sin embargo, el sistema educativo asume un particular protagonismo en el desarrollo de este objetivo (el artculo 5 de la LOE, la ltima regulacin del sistema educativo espaol, se consagra ntegramente al aprendizaje a lo largo de la vida); y, dentro del sistema educativo, aunque no de forma exclusiva, es el subsistema de FPR quien puede y debe promover mejor que nadie dicho desarrollo. Algunas de las limitaciones del subsistema de FPR analizadas en este captulo,
Vase Comisin Europea (2000): Memorndum sobre el aprendizaje permanente.
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como obstculos al desarrollo de la cohesin social, afectan tambin al desarrollo de la cultura del aprendizaje permanente. Pero, de todas ellas, probablemente es la considerada en este apartado la insuficiente integracin de los subsistemas de FP la que ms influye en su escaso desarrollo.
V.
A MODO DE CONCLUSIN: PROPUESTAS DE MEJORA DEL SISTEMA ESPAOL DE FPR COMO INSTRUMENTO DE COHESIN SOCIAL
Con carcter general, puede y debe afirmarse que, dentro del conjunto del sistema espaol de formacin profesional, el subsistema de FPR funciona razonablemente . Afirmacin que no puede aplicarse ni extenderse al otro subsistema, el subsistema de Formacin para el Empleo, que en trminos de cobertura (vase cuadro 3) atiende a poco ms del 5% de la poblacin desempleada y a poco ms del 10% de la poblacin ocupada, y cuya oferta formativa, en trminos de calidad, deja mucho que desear.
Y si el subsistema de FPR es un instrumento o mecanismo importantsimo para promover y procurar la cohesin social de sus beneficiarios, todava es mucho ms importante y, con mayor razn, en la poca de profunda crisis econmico-laboral que se atraviesa en estos momentos el subsistema de Formacin para el Empleo (aunque sea slo desde el punto de vista de sus respectivos potenciales beneficiarios: en el caso del subsistema de FPR, aproximadamente medio milln de jvenes; en el caso del subsistema de Formacin para el Empleo, ms de veinte millones de trabajadores). Sin embargo, como se advirti en la Introduccin, el anlisis de la cohesin social que procura este ltimo subsistema de FP no es objeto de tratamiento en este captulo (si bien algunas de las propuestas que se formulan en este ltimo apartado le son tambin aplicables). No obstante, que el subsistema de FPR funcione razonablemente no significa que no sea manifiestamente mejorable. Y que mejore el subsistema supondr que tambin mejorar su funcin como mecanismo de cohesin social. A la luz
CUADRO 3.
Formacin profesional para el empleo N de beneficiarios 266.900 2.191.336 61.581 2.519.817
Datos 2007 Formacin de trabajadores desempleados Formacin de trabajadores ocupados Formacin en escuelas taller, casa de oficio y talleres de empleo TOTALES
Fuente: Ministerio de Educacin y Ciencia (www.mec.es).
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de los anlisis desarrollados a lo largo del captulo, se enumeran a continuacin algunas de las principales propuestas de mejora del subsistema de FPR desde la perspectiva de su contribucin a la cohesin social.
Primera: ganar la batalla de la credibilidad Debe reconocerse hoy da que la formacin profesional no es un sistema que en Espaa goce de prestigio y de credibilidad, que concite crecientes voluntades de apoyo y/o que suscite compromisos reales de los agentes sociales en su desarrollo. Y, aunque es cierto que en los ltimos tres o cuatro lustros ha comenzado a emerger una cierta valoracin social acerca del valor estratgico de la FP, en Espaa todava se est lejos de reconocer de forma generalizada el inters y la funcionalidad que debe desempear un buen sistema de formacin profesional. Y esta ausencia de reconocimiento de la FP forma parte del imaginario de la mayora de la sociedad: por desgracia, todava sigue estando presente en muchos ciudadanos, particularmente padres de familia, la creencia de que la formacin profesional es el ltimo recurso formativo al que hay que acudir, ya que es un itinerario formativo pensado para los torpes, para aquellos que no pueden acceder al Bachillerato o a la Universidad. El escassimo porcentaje del presupuesto que el conjunto de las empresas en
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Espaa dedican a la formacin profesional; la generalizada opinin de que se trata de un asunto pblico, que debe ser gestionado por los poderes pblicos, sobre los que recae en ltimo trmino la responsabilidad (por lo que participar o comprometerse con ello debe hacerse a cambio de alguna contrapartida); la creencia tambin generalizada de que los programas de formacin profesional son bsicamente ofertas del sistema educativo, que apenas tienen que ver con el mundo productivo; o, en el mejor de los casos, su consideracin de programas que cumplen el papel de tener entretenidos durante unos meses a los desempleados que ya no pueden reinsertarse en el sistema educativo...; todos stos no son sino sntomas evidentes de la escasa credibilidad que todava manifiesta el sistema de formacin profesional en Espaa. Y, como se deca del Csar, no basta con serlo, hay que parecerlo. En efecto, no basta con disponer de un sistema de FP ms o menos actualizado, sino que, como tal, la formacin profesional debe ganar la batalla de su imagen social, debe convertirse en algo creble, respetado y reconocido por todos. Y ganar la batalla de la credibilidad supone, al menos, dos premisas: en primer lugar, hacer bien las cosas, esto es, acreditar que el sistema es eficaz y que alcanza los objetivos para los que ha sido diseado. Y, en segundo lugar, pero simultneamente, hay que convencer a los agentes sociales, en particular,
y a la sociedad, en general, del inters estratgico de un buen sistema de FP. Por utilizar un trmino de la propia jerga de la FP, hay que desarrollar planes y campaas de orientacin profesional que vayan modificando actitudes sociales sobre el significado de la FP y que vayan comprometiendo a los agentes sociales en su impulso y desarrollo, del que son necesariamente coprotagonistas, ya que el protagonismo de la FP no puede residir exclusivamente en los poderes pblicos.
ratos administrativos que han venido gestionando los subsistemas de FP (las administraciones educativa y laboral), debe aadirse la reserva no inconfesada que manifiestan los responsables de la gestin de la formacin profesional en las Comunidades Autnomas, que temen que el avance hacia la integracin est ocultando una vuelta a la centralizacin. Que nadie se oponga formal y explcitamente al proceso de integracin de los subsistemas de FP no significa necesariamente que se est avanzando en el mismo. Si no se produce un impulso institucional decisivo, que comprometa simultneamente a los poderes polticos y a los agentes sociales, resultar difcil alcanzar este objetivo (cuyos principales contenidos fueron ya identificados en el anterior apartado IV.5).
Segunda: desarrollar la cultura del aprendizaje permanente mediante la integracin de los subsistemas de FP Probablemente, uno de los retos ms importantes que tiene planteado en estos momentos el sistema de formacin profesional espaol consiste en convertirse en un Sistema Integrado. Si bien resultan difcilmente rebatibles las consideraciones tericas que apoyan este objetivo (coordinacin de las mltiples acciones formativas que se emprenden desde el conjunto del sistema, optimizacin de los recursos materiales y humanos empleados, mayor compromiso entre las instituciones formativas y los centros productivos, etc.), la realidad con frecuencia es tozuda y resistente y no siempre se desarrolla acorde con los argumentos de la lgica terica. Por lo dems, a la resistencia natural a la integracin que manifiestan los apa-
Tercera: incrementar significativamente los Programas de Cualificacin Profesional Inicial En las pginas anteriores ha quedado suficientemente analizada la funcin decisiva que desempean este tipo de Programas (cuya calidad y oportunidad refrendan docentes, alumnado y familias) como preventivos del fracaso escolar y como filtros del acceso a la FPR, que ayudan a preservar las exigencias de calidad en los requisitos de acceso al sistema. Tambin ms arriba se constat la clara insuficiencia de la actual oferta de este
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tipo de PCPI, particularmente si se tiene en cuenta, como criterio de referencia, la estimacin de la poblacin juvenil que padece fracaso escolar (aproximadamente, entre el 25% y el 30%). A este respecto, debe sealarse que la actual oferta tiene una cobertura equivalente a poco ms del 40% de las plazas que se precisaran para atender al colectivo en riesgo de fracaso escolar. Por ello, debe producirse un incremento significativo en la oferta de plazas de este tipo de Programas de Cualificacin Profesional Inicial.
y utilizando como instrumentos de esta ltima estudios actualizados de prospectiva sobre el previsible desarrollo econmico productivo del entorno territorial, que proporcionen criterios sobre la futura demanda (creciente, estable y/o en declive) de cualificaciones profesionales.
Quinta: mejorar el sistema de informacin y orientacin profesional Adems de contribuir a ganar la batalla de la credibilidad, informando a la sociedad de modo permanente acerca de la importancia y el inters estratgico de la Formacin Profesional (ver anterior propuesta primera), la informacin y orientacin profesional constituye un mecanismo de todo sistema de FP particularmente til para aquellos individuos y colectivos desfavorecidos que estn en riesgo de exclusin social. Como prolongacin de la orientacin educativa general, debe apoyar y ayudar al individuo a identificar los itinerarios formativos ms adecuados a sus aptitudes, as como proporcionarle informacin y formacin sobre los itinerarios de insercin profesional y sobre la cultura y las normas que caracterizan al mundo productivo-laboral. Dicha informacin y orientacin resultar realmente eficaz cuando se realice desde una perspectiva integrada.
Cuarta: mejorar el ajuste entre oferta y demanda de formacin en la planificacin de la oferta Sin duda, sta es una propuesta fcil de formular, pero difcil de llevar a la prctica, ya que la demanda de la oferta suele ser, por definicin, mucho ms dinmica que la respuesta de la oferta formativa, mxime cuando se trata de sistemas formativos cuyos recursos humanos son, en su gran mayora, funcionarios estables. No obstante, el subsistema de FPR debe hacer un esfuerzo para adquirir una mayor flexibilidad, dotando de una cierta polivalencia a su profesorado mediante programas de formacin y actualizacin continua de sus conocimientos, implicando de forma efectiva a los agentes sociales en la toma de decisiones de la planificacin de la oferta
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Sexta: mantener un apoyo presupuestario sostenido Por ltimo, aunque obviamente no la menos importante, esta propuesta alude a lo que constituye el oxgeno o combustible de cualquier programa social, en este caso, del sistema de FPR: el mantenimiento constante de un fuerte apoyo presupuestario. El sistema de Formacin Profesional no es slo un modelo o unas ideas articuladas coherentemente; es tambin un conjunto de recursos que haga posible y efectivo su desarrollo. Las tareas fundamentales que le corresponde desarrollar a este sistema, algunas de las cuales han sido identificadas a lo largo de este captulo, requieren no slo un apoyo
presupuestario sostenido y no coyuntural, sino derivadamente creciente. Y dicho apoyo debe ser equitativo, esto es, debe preservar la equidad en trminos de dotacin a los establecimientos formativos de recursos humanos y materiales equivalentes, de forma que no se produzcan discriminaciones en la calidad de las enseanzas impartidas por unos y otros centros, que den lugar a desigualdades en la formacin adquirida y, por tanto, en las condiciones y/u oportunidades de acceso al empleo. Una adecuada poltica presupuestaria debe corregir el ms que frecuente hecho de que los centros formativos que acreditan menor calidad y peores condiciones sigan estando en las zonas socioeconmicamente ms pobres.
99
3.
EL ROL DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL Y RECOMENDACIONES PARA EL DILOGO DE POLTICAS *
Claudia Jacinto
I.
PANORAMA DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL EN AMRICA LATINA
La cooperacin internacional (CI) ha tenido fuerte impronta en el desarrollo de la formacin profesional (FP) en la regin desde sus orgenes y ha intervenido en su devenir tanto desde el punto de vista de la asistencia tcnica como de los recursos que provey. Se har en este captulo un breve panorama de ese recorrido, enfatizando en cada etapa, en especial las ms recientes, su impronta en el financiamiento y en los modelos de intervencin de la FP. Se examinarn los lineamientos actuales, preguntndose por la medida en que los mismos han pasado desde las concepciones a las acciones efectivas. Finalmente, se propondrn los dilemas presentes entre los cooperantes y los actores latinoamericanos que intervienen en ese dilogo en el campo de la formacin y sus vinculaciones con la cohesin social. Un primer dato para ubicar el tema, es mencionar que Amrica Latina es la nica regin en desarrollo que no sigue una curva ascendente en la cantidad de fondos recibidos de parte de la CI 1. Varios fenmenos confluyeron en la disminucin de los fondos orientados a la re-
gin. Entre ellos, el descenso de la participacin de la cooperacin de organismos multilaterales, y la reorientacin de la cooperacin bilateral europea hacia otros destinos. Adems: revela esta tendencia una disminucin de la importancia estratgica de la regin en el marco de las tendencias mundiales de desarrollo? Tiene que ver con el crecimiento econmico importante de la regin entre 2004-2007 y que la crisis de la deuda externa cerr las puertas a mayor endeudamiento? Fueron los gobiernos que, con importantes cambios de orientacin poltica en algunos casos, requirieron menos ayuda? No existen elementos para aseverar el peso de esos argumentos, todos seguramente tienen algo de vigencia. La cooperacin proveniente de Estados Unidos es la ms significativa en la regin (1955 millones en 2006). Tambin la CI bilateral de origen europeo tiene una fuerte presencia en la regin. En la mayora de los casos lo hace a travs de agencias creadas especficamente, como la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
* Este captulo se basa especialmente en algunos datos y conclusiones de una lnea de trabajo que redEtis ha desarrollado en los ltimos aos en alianza con el Working Group in Skills Development y Norrag, ambas redes de investigadores, funcionarios y cooperantes; www.norrag.org. El rol de redEtis en la alianza es justamente recoger las especificidades latinoamericanas en materia de CI vinculada al desarrollo de la formacin para el trabajo. 1 Dentro del genrico cooperacin internacional se incluyen en este captulo tanto donaciones como crditos. Obviamente, la naturaleza de ambos es bien distinta pero a los fines de este captulo, que son documentar tendencias y plantear dilemas y desafos para las orientaciones de las polticas, se tratan en conjunto.
101
Claudia Jacinto
GRFICO
1.
Evolucin del promedio anual de Ayuda Oficial al Desarrollo recibida por regin (millones de dlares, 1970-2006)
Fuente: OECD (2008): Development Aid at a Glance. Statistics by Region. The Developing World, OECD.
(AECID) 2 y otras. En el terreno de las donaciones y de la asistencia tcnica, otros organismos multilaterales activos a nivel regional son el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) (que es administrado por el Banco Interamericano de Desarrollo [BID], pero que tiene objetivos y criterios propios) y organismos internacionales como la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI), la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la Organizacin de las Naciones Uni-
das para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). En los datos disponibles no es posible discriminar los fondos especficamente destinados a la FP. Pero si se toman los fondos orientados al sector educacin (donde se incluye aqulla) se observa que son slo una parte pequea del total de las asistencias provenientes del Development Assistance Committee (DAC) 7,8% y si se incluyen las asisten-
AECI, la Agencia Espaola de Cooperacin, fue creada en 1988 y a partir de 2007 pas a denominarse AECID.
102
El rol de la cooperacin internacional y recomendaciones para el dilogo de polticas
GRFICO
2.
Ayuda Oficial al Desarrollo destinada a educacin por subsector en Amrica (millones de dlares)
Fuente: OECD (2008): Development Aid at a Glance. Statistics by Region. Amrica, OECD.
cias de organismos multilaterales, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para la educacin representa un 9,2% del total (vase grfico 2) (OECD, 2008). Los fondos destinados a educacin se concentran en los niveles primario, secundario y postsecundario. La FP en sentido estricto aparece dentro de un conjunto menor de fondos destinados a otros rubros. Entre las asistencias destinadas especficamente a educacin, la Comisin Europea y la CI bilateral de los pases europeos tienen un rol preponderante. La cooperacin espaola tiene fuerte peso entre la CI (adems el porcentaje de asistencia espaola destinada a la re-
gin resulta muy significativa: en el perodo 2004-2006 43% del total de los fondos aportados por Espaa fueron hacia Amrica Latina (OECD, 2008) (vase grfico 3). Con un peso y presencia mucho menor (e imposible de mensurar) tambin los actores privados, incluyendo tanto las iglesias (especialmente la catlica) como diverso tipo de fundaciones y empresas, realizan cooperacin actuando con sus propios fondos as como administrando financiamiento bilateral y multilateral. En el caso de las empresas, en ocasiones desarrollan sus propios proyectos y otras se articulan con proyectos ms amplios con otros financiadores.
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GRFICO
3.
Principales donantes de la Ayuda Oficial al Desarrollo en educacin en Amrica (millones de dlares, 2006)
Fuente: OECD (2008): Development Aid at a Glance. Statistics by Region. Amrica, OECD (cuadro 3. 3.10).
Los principales destinatarios de la CI para la educacin, son generalmente los pases ms pobres y/o con cantidades muy importantes de poblacin en situacin de pobreza, como Brasil. Tambin se destacan Colombia y Mxico probablemente por sus situaciones estratgicas. En cuanto a la CI dirigida a FP, cuando se trata de crditos, los receptores suelen ser los organismos estatales de los pases de carcter nacional, Ministerios de Trabajo, de Desarrollo Social y los de Educacin, a los que se agregan otros organismos pblicos como los Institu3
tos de la Juventud o Ministerios de Agricultura. Aunque la CI orientada especficamente hacia las Instituciones de Formacin Profesional (IFP) disminuy sustantivamente y fue orientada hacia otros efectores de la FP 3, una encuesta llevada adelante por Cinterfor en 2008, registra la intervencin de organismos multilaterales como el Banco Mundial (BM), el BID, la Unin Europea (UE), la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) y la OIT. En una etapa reciente, los gobiernos locales comenzaron a adquirir protagonismo creciente como destinatarios de la
Vase la caracterizacin de la formacin profesional en el captulo respectivo.
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GRFICO
4.
Principales pases que reciben Ayuda Oficial al Desarrollo en educacin en Amrica (millones de dlares, 2006)
Fuente: OECD (2008): Development Aid at a Glance. Statistics by Region. Amrica, OECD (cuadro 3. 3.10).
CI, proceso que tambin tiene vinculacin con las polticas de descentralizacin hacia regiones o provincias, e incluso municipios. Algunos de estos ltimos han recibido fondos de envergadura en apoyo de proyectos vinculados a la formacin de jvenes desempleados. Por ejemplo, el Proyecto de Jvenes Bachilleres de la Fundacin Autapo en Bolivia, que est financiada por la cooperacin holandesa y danesa, y es cogestionado y cofinanciado por cuatro municipios, que lo estn incorporando a los servicios en su territorio. Las agencias tienden cada vez ms a apoyar proyectos en conjunto, para potenciarlos. Un ejemplo lo aporta el proyecto regional Entra 21 de la Fundacin
Internacional de la Juventud (FIJ), con sede en Estados Unidos. La iniciativa de carcter regional cuenta con el apoyo del FOMIN y el financiamiento de empresas del hemisferio norte y de los pases destinatarios, as como el aporte de agencias de cooperacin gubernamental, como la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). En el caso de las donaciones, los receptores son ms amplios ya que a los organismos pblicos se suman instituciones especficas: desde Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que se autodefinen de desarrollo, instituciones educativas y de FP, empresas, cmaras empresariales. Algunas OSC
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han alcanzado el nivel del denominado segundo piso, o sea, delegan a su vez la ejecucin a otras organizaciones ms pequeas en el terreno, diseando y coordinando el programa general. Ejemplo de ello es la Fundacin SES que, en Argentina, trabaja en 15 localidades con un programa de formacin de jvenes. Se evidencia un crecimiento en algunos pases de OSC de origen empresarial participando en este terreno, vinculadas a lo que se conoce como responsabilidad social empresaria. Algunos proyectos de este tipo crearon nuevos actores o reforzaron significativamente a otros existentes. Por ejemplo el proyecto desarrollado en El Salvador sobre Prevencin y Atencin de la Violencia y la Delincuencia Juvenil, con la participacin de varias organizaciones ms, cre las Unidades Locales de Empleo. En tanto el Programa de Capacitacin Laboral (CAPLAB) peruano, apoyado inicialmente por COSUDE, fortaleci a los Centros de Educacin Ocupacional y los articul con las oficinas de informacin e intermediacin laboral.
cionales multilaterales (el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD] y OIT principalmente), los bancos multilaterales y las cooperaciones bilaterales, sobre todo europeas (Weimberg, 2008). Desde equipamientos hasta modelos de aprendizaje, pasando por la formacin de docentes y tcnicos y, en general de los recursos humanos de las IFP, ha sido favorecida por los diversos programas de cooperacin (Cinterfor, 2008). Los aos noventa del siglo pasado fueron escenario de un profundo viraje respecto a la presencia de la CI en la FP en la regin. La CI dirigida hacia los IFP no slo vio mermados sus fondos por el estancamiento general de la cooperacin en la regin, sino tambin porque los fondos se orientaron hacia otro tipo de programas de FP (Jacinto, 2008). Las IFP vieron limitada la asistencia tcnica de la OIT debido a que sta descansaba sobre los fondos de PNUD, cuyos recursos financieros disminuyeron sensiblemente. Simultneamente, han comenzado a intervenir, cada vez de manera ms intensa, la cooperacin japonesa (Japan Internacional Cooperation Agency [JICA]) y coreana (Korea International Cooperation Agency [KOIKA]); este fenmeno se advierte principalmente en los pases del istmo centroamericano y Repblica Dominicana. Tambin estuvo en constante crecimiento la cooperacin sur-sur (Weimberg, 2008).
II.
EVOLUCIN DE LA COOPERACIN DESTINADA A FORMACIN PROFESIONAL
En Amrica Latina y el Caribe la presencia de la CI fue decisiva en el origen, desarrollo y consolidacin de las IFP que recibieron fuerte respaldo financiero y tcnico de los organismos interna106
En particular, los crditos de organismos multilaterales, en los aos noventa, alcanzaron un nivel indito en cobertura y magnitud, se concentraron en algunos otros ejes tales como la educacin bsica (Ministerios de Educacin) y los programas de lucha contra la pobreza (Ministerios de Asuntos Sociales y/o de Trabajo). Entre estos ltimos, fueron muy importantes los orientados a la capacitacin de jvenes desempleados (BID). Estos crditos por su envergadura tuvieron la caracterstica de influir fuertemente en la agenda y formatos de las polticas pblicas del perodo al mismo tiempo que se vinculaban al marcado endeudamiento de los pases latinoamericanos 4. Asimismo, el mecanismo de otorgamiento de crditos internacionales funcion como un instrumento de transferencia de modelos de polticas pblicas de FP. El traslado del apoyo desde las IFP hacia otros agentes de la FP no slo se debi al nfasis dirigido hacia programas de lucha contra la pobreza sino que tambin se promovi un modelo de financiamiento a FP al margen de las IFP y una diversificacin de actores de la formacin. Un ejemplo claro de estos nuevos nfasis y operatorias fue la adopcin de un modelo de FP denominado orientado por la demanda (demand driven). Esto se refiere a que los cursos se deben di4
sear a partir de demandas concretas de ocupaciones en el mercado de trabajo. Se opuso este modelo a aquel orientado por la oferta, que alude a cursos que se brindan regularmente sin mayores ajustes a demandas concretas del mercado de trabajo, que se sostena, era la orientacin de muchas de las acciones de las IFP. Justamente, los grandes crditos vinculados a los programas de capacitacin de jvenes financiados por el BID en los aos noventa, instalaron la licitacin de cursos a diferentes proveedores, para seleccionar a las entidades ejecutoras. Los estados, a travs de los Ministerios de Trabajo o directamente desde Unidades ad hoc dependientes de la Presidencia, intervinieron en el diseo global de los programas, la seleccin de las entidades capacitadoras, la supervisin, y la evaluacin. Pero se descentraliz la ejecucin de los cursos, subcontratando a una diversidad de instituciones y organizaciones pblicas y privadas, tales como sindicatos, OSC tcnicas (algunas con una larga trayectoria en el terreno y otras de reciente creacin), y entidades privadas de capacitacin. En el captulo sobre FP, se reflexiona sobre las debilidades de este modelo, que tendi a diversificar la oferta pero tambin a fragmentarla. En paralelo, el fuerte peso dado a los programas sociales de lucha contra la pobreza (para aliviar los costos sociales del llamado ajuste estructural) dio ori-
En prcticamente todos los pases de la regin, los pagos anuales del servicio de la deuda son equivalentes o mayores a todo el presupuesto educativo y de salud consolidados (Croce, 2009).
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gen a la emergencia de otras alternativas de FP. En el marco de los Ministerios de Asuntos Sociales, y contando tambin con el financiamiento de agencias multilaterales de cooperacin, se ha desarrollado otro modelo de financiamiento, a travs del cual, tanto OSC, como fundaciones, congregaciones religiosas (especialmente la Iglesia catlica), instituciones nacionales de formacin, gobiernos locales, etc., reciben subsidios del Estado para desarrollar programas de FP destinados a desempleados, poblaciones rurales, jvenes, etc. En estos casos, la capacitacin se concentra en el sector informal, el autoempleo y/o la generacin de microemprendimientos. Estas instancias pueden proveer espacios de participacin social a los pobres pero frecuentemente se ha cuestionado la baja calidad tcnica de sus cursos y su escasa claridad en cuanto a los resultados esperados en trminos de empleos concretos (Jacinto, 2002). Algunos de estos cursos de formacin estuvieron dirigidos al desarrollo de capacidades emprendedoras generales, sin un verdadero anclaje en la capacitacin en oficios especficos. Asimismo, en reiteradas oportunidades se observa que no se ha tenido en cuenta si la poblacin meta tiene experiencia o caractersticas personales afines a la conduccin de un emprendimiento propio (Jacinto, 2002b). En este tipo de polticas de lucha contra la pobreza y de promocin de microemprendimientos, las estrategias suelen orientarse a la creacin de fuentes de ingresos para los pobres, en lugar de hacia el desarrollo
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de microemprendimientos formales perdurables. De este modo, puede argumentarse que importantes programas de la CI no contribuyeron al fortalecimiento de la institucionalidad tradicional de la FP durante esos aos sino a la conformacin de una FP en paralelo. En estos mismos terrenos, otros cooperantes, en particular europeos comenzaron a intervenir en la escena regional con fondos de envergadura por esos aos, como COSUDE y AECID. Al mismo tiempo, otros ya venan interviniendo, lo hacan de manera ms acotada, apoyando proyectos piloto, desarrollo institucional y asistencia tcnica a gobiernos, como GTZ (Jacinto y Lasida, 2008). Hacia los aos 2000, nuevos virajes tendieron a cambiar los ejes y las modalidades de cooperacin, como se ver a continuacin.
III.
LOS LINEAMIENTOS ESTRATGICOS EN LA DCADA 2000-2009
El panorama regional a principios de los aos 2000 segua mostrando indicadores sociales crticos. Bajas tasas de crecimiento, gran dependencia de los flujos de capitales, aumento del desempleo y de la informalidad, y deterioro de las condiciones del empleo formal. En consecuencia, aumento de la pobreza y de las desigualdades, crecientes tensiones sociales y problemas de gobernabilidad.
Al mismo tiempo, un fuerte movimiento internacional, con participacin de los pases desarrollados, los organismos multilaterales, agencias y algunos pases en desarrollo comenzaron a cuestionarse la efectividad de la ayuda internacional. Tanto las Naciones Unidas como los organismos multilaterales, y las OSC, comenzaron a impulsar distinto tipo de acciones globales en este sentido. La Campaa Global contra la Pobreza (GCAP) o los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) son expresiones claras de esta mirada que, fundamentalmente, llama a invertir ms dinero por parte de los pases y las empresas, para aliviar la pobreza. Las acciones de cooperacin se comenzaron a ubicar en el enfoque de influir globalmente sobre el desarrollo sostenible y a reforzar la orientacin sobre la reduccin de la pobreza. La UE en particular propuso una superacin de esa conceptualizacin a partir del concepto de cohesin social. Ms tarde el BID adopt la misma terminologa. Nos hemos referido a ese proceso en la introduccin. Respecto a la CI orientada a la FP en s, se produce un fuerte viraje que tiende a enfatizar las perspectivas de sistema de formacin, aprendizaje para toda la vida, y calidad institucional. Se promueven enfoques holsticos o globales de la formacin para el trabajo, apoyo a un sector, y/o al sistema de formacin como un todo. La diversificacin de instituciones de FP, promoviendo el desarrollo de efectores privados, que haba caracterizado los aos noventa, vira
hacia el fortalecimiento de la institucionalidad permanente. El modelo de ajustarse a la demanda del mercado laboral sigue vigente, pero tambin toma en cuenta el desarrollo local como un eje desde donde planificar la formacin. Los gobiernos municipales cobran nueva fuerza como agentes de desarrollo de los programas. La FP asociada a los proyectos sociales comienza a vincularse a la institucionalidad permanente, al menos en algunos pases, como se ver posteriormente (Jacinto, 2008). Una revisin de los documentos propositivos de las agencias de CI, revela de un modo general, la preocupacin por la eficacia de las acciones que ha llevado a cambios en las maneras de concebir y operar la CI, hacia enfoques ms articulados con las polticas nacionales y con las agendas nacionales de desarrollo y coordinacin entre ellas a nivel de los pases. Se propone superar el proyecto puntual, adoptando enfoques sectoriales y/o de desarrollo sustentable. Obviamente, existen diferencias entre los marcos referenciales de las distintas agencias, pero de algn modo estos lineamientos se repiten a tono con la Declaracin de Pars. Los matices o diferencias se refieren al mayor nfasis en la lucha contra la pobreza, o en el desarrollo, o ms recientemente, en la cohesin social (Jacinto, 2008). Los bancos multilaterales aparecen en los ltimos aos privilegiando enfoques sectoriales y de apoyo a formacin para el trabajo como sistema. As, han reapa109
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recido los proyectos vinculados a fortalecer un sistema de educacin tcnica y FP, tales como Chilecalifica, apoyado por el BM, el Proyecto de Modernizacin de la Educacin Tcnica y la Capacitacin mexicano (PMETYC) y el Programa de Fortalecimiento de la Formacin Tcnica y Tecnolgica (PFFTT) de Bolivia, con financiamiento del BID. Un rasgo saliente de la presente dcada como se adelant, es el renovado apoyo a la institucionalidad permanente de la FP pero tambin al dilogo multiactoral. En efecto, en la actualidad, los programas dan un lugar central al dilogo entre actores pblicos y privados, y a las aproximaciones ms holsticas, no slo en la formacin para el empleo sino tambin en la inclusin de intervenciones o articulaciones complementarias (salud, desarrollo local, etc.), y/o a los marcos legales de la formacin para el trabajo. El concepto de cohesin social aparece como el enfoque conceptual detrs de algunas de estas estrategias, en especial en la cooperacin europea. Ejemplos de este tipo de proyectos son COSUDE, AECID y GTZ. En los ltimos aos, un proyecto europeo orientado por el concepto de cohesin social, EUROsociAL, ha actuado en varios sectores incluyendo educacin. En relacin a la educacin tcnico-profesional y las polticas de empleo, ha facilitado el intercambio de experiencias y buenas prcticas entre Europa y Amrica Latina (vase recuadro en la pgina siguiente).
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Aunque la temtica del desarrollo o reforma institucional viene de dcadas anteriores, ahora cobra nuevo nfasis, en parte como revisin de los enfoques pasados. Algunos se centran en el mejoramiento de los centros de formacin sobre un modelo ms orientado a la demanda. Algunos proyectos recientes estn utilizando distintos modelos y metodologas de calidad institucional, que tienen como elemento en comn aportar criterios y estndares de evaluacin respecto a los cuales cada organizacin puede medirse y que sirven de base para desarrollar procesos de mejora. Desde esta perspectiva, en Chile y Argentina se han producido normas de calidad especficas para los centros de FP, en el marco de programas financiados por el BM. Estas herramientas se promueven tanto en el mbito pblico como en el privado. En general, el fortalecimiento de la institucionalidad de la formacin se combina con otros componentes tales como terminalidad educativa, certificacin de competencias, capacitacin y orientacin de jvenes desempleados. El impacto en un determinado sector productivo es otra de las orientaciones visibles. En estos casos, se apela a la participacin sectorial de los actores involucrados en las mbitos de la educacin y el trabajo, empresas, sindicatos, centros de formacin. Se reconocen en este terreno proyectos como la Red de Talleres Privados de Capacitacin Juvenil, llevado adelante por la Asociacin Costarricense de Agentes de Turismo, con apoyo del BID.
La Comisin Europea, siguiendo el mandato derivado de las Cumbres, incorpor el tema de la cohesin social en su estrategia general de cooperacin con Amrica Latina. El Programa Regional para la Cohesin Social en Amrica Latina, conocido como EUROsociAL. Diseado en 2003 y lanzado oficialmente en la Cumbre de Guadalajara al ao siguiente, el programa comenz sus actividades en el ao 2005. Su finalizacin est prevista para la segunda mitad de 2009. La Comisin Europea ha comprometido un monto total de 31,3 millones de euros. Su objetivo es la promocin de la cohesin social a travs del impulso a polticas pblicas y el fortalecimiento institucional. EUROsociAL realiza, esencialmente, intercambios de experiencias entre administraciones pblicas de las dos regiones para compartir informacin y conocimiento acerca de polticas y procedimientos institucionales exitosos, con repercusiones positivas en cinco sectores esenciales para la cohesin social: la educacin, el empleo, la fiscalidad, la justicia y la salud. Entre otras actividades, ha promovido la constitucin de una red latinoamericana de educacin en contextos de encierro y de formadores en temas de negocios y microemprendimientos para pueblos indgenas.
Fuente: Alexandra Cas Granje (2009): Balance y perspectivas de la cooperacin UE-AL para la cohesin social, en Fernando Carrillo Flores, Lucha contra la exclusin social en Amrica Latina: una mirada desde Europa, La Paz, BID/Eurosocial/Comisin Europea/Plural Editores, pp. 101-112.
En los proyectos globales en general participan los diversos actores estatales con competencia en el tema de la formacin laboral, comprendiendo tanto los Ministerios de Educacin, como a los de Trabajo, a los que se agregan otros organismos del rea. En esta etapa reaparecen los proyectos vinculados a fortalecer un sistema de educacin tcnica y FP. Muchas de las reformas en las polticas de educacin y de trabajo en la regin se han producido a travs de la CI. Adems de Chilecalifica, otro ejemplo es el Programa de Formacin Ocupacional e Insercin Laboral (FOIL)
apoyado por AECID en Centroamrica que procura instalar observatorios de mercado de trabajo en los pases incluidos. De este modo, an en programas de magnitud y alcance diverso, el impacto en las polticas pblicas, ya sea por la implementacin de nuevos modelos de intervencin o por el fortalecimiento o el mejoramiento de la calidad de los servicios existentes, se instala como un propsito central de la cooperacin. Incluso, algunos programas se plantean actuar exclusivamente en este nivel. En
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relacin a esto, tambin se enfatiza que las iniciativas deben prever desde un comienzo cmo sern sostenibles a futuro, incorporndose a las polticas pblicas, desarrollando otras fuentes de financiamiento u otras estrategias. Varios proyectos de envergadura que se iniciaron con financiamiento internacional en la dcada pasada han logrado sortear la etapa de instalacin con el apoyo de cooperacin, para constituirse en polticas de Estado con financiamiento nacional desde hace varios aos. Un ejemplo en este sentido es el Projoven de Uruguay, que hace ms de 11 aos cuenta con fondos del Fondo Nacional de Empleo. Ms recientemente, dentro del mismo tipo de proyectos, Jvenes en Accin en Colombia sigue el mismo camino, con la coordinacin del organismo nacional de FP, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). Otros proyectos iniciados en los aos noventa, desde su origen tuvieron entre sus objetivos impactar en la poltica pblica. Por ejemplo, CAPLAB de Per ha fortalecido a los Centros de Educacin Ocupacional estatales. Pero en la actualidad, el objetivo de impactar sobre las polticas se ha extendido hacia la mayora de las agencias. Otro lineamiento visible es el nfasis en la articulacin de esfuerzos entre distintos cooperantes y el dilogo con otros
actores o el establecimiento de alianzas. Estas articulaciones son consideradas hoy indispensables para optimizar el uso de recursos siempre limitados. Un ejemplo reciente en ese sentido es el programa Desarrollo de la Juventud dependiente de la Secretara de Estado de Trabajo y la Secretara de Estado de Educacin de Repblica Dominicana, financiado por el BID, el Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo (BIRD), agencias bilaterales y contrapartes nacionales 5. La cooperacin europea da particular nfasis a la participacin social y a las estrategias de empoderamiento para salir de la pobreza. Es decir, apoya el desarrollo de instrumentos para que las poblaciones ms pobres puedan hacer valer sus intereses y exigir sus derechos. Esta perspectiva es visible por ejemplo en muchos proyectos dirigidos a poblaciones rurales o a pequeas localidades. La promocin de alternativas de economa social, cooperativismo, desarrollo sustentable, se suman en este terreno y reformulan el tradicional apoyo al sector informal. El nfasis en el desarrollo sustentable suele ser enfatizado tambin en estas acciones. Por ejemplo, COSUDE trabaja en varios de los pases de la regin que considera prioritarios como Per, Ecuador, Bolivia
Lanzado en 2006, est dirigido a jvenes, entre 16 y 25 aos, desempleados y pertenecientes a hogares pobres, proponindose alcanzar a 37.500 jvenes. Sus objetivos son: proporcionar el acceso a una primera experiencia profesional a travs de cursos de capacitacin y emprendedorismo, y fortalecer y expandir la educacin bsica para adultos y la educacin media para adultos desertores. Los cursos de capacitacin se organizan en cuatro mdulos e incluyen una pasanta laboral.
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y Centroamrica. Teniendo como objetivo contribuir a la reduccin de la pobreza y promover un desarrollo equitativo, se concentra en tres prioridades temticas: el desarrollo de las micro, pequeas y medianas empresas, la gobernabilidad local y el acceso a servicios pblicos a nivel local. En el marco de estas acciones, desarrolla componentes de FP. Finalmente, un criterio transversal que aparece en los proyectos es el gnero, apuntando a la equidad en ese sentido. Esto se ha expresado especialmente en el establecimiento de cuotas femeninas y en incipientes avances en la transversalidad del enfoque. Como se ver en el captulo sobre FP, los avances en este sentido son relativos. Ahora bien, dos interrogantes claves se abren ante estos nuevos enfoques: cules son los dilemas que se han abierto para la CI en su implementacin?; hasta qu punto estos lineamientos se reflejan en las acciones concretas llevadas adelante? Retomaremos estos interrogantes ms adelante.
cin horizontal desarrollados por las instituciones de FP fueron promovidos en torno a CINTERFOR-OIT (Weimberg, 2008). Segn el relevamiento efectuado por CINTERFOR, en los ltimos diez aos se registran varios ejemplos a nivel nacional y regional sobre la articulacin de acciones de cooperacin entre IFP. Los principales mbitos de desarrollo de la cooperacin horizontal son (CINTERFOR, 2008): Desarrollo de la formacin basada en competencias: a mediados de los aos noventa cuando la primera experiencia a nivel nacional se inici con el Consejo Nacional de Normalizacin y Certificacin de Competencias Laborales (CONOCER) de Mxico, con la creciente iniciativa de otras IFP se desarroll luego el modelo. Gestin de calidad y equidad en la formacin: el intercambio de experiencias ha permitido romper el presupuesto del tamao de la IFP como determinante de su capacidad para brindar cooperacin. Siendo pionero el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), instituciones como el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI) brindaron apoyo a otras como SENA. Uso de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) en la formacin: impulsado por las primeras experiencias que iniciaron y mantuvieron instituciones como el Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC), SENA, SENAI. En esta rea la cooperacin horizontal ha sido fac113
IV.
COOPERACIN HORIZONTAL: UNA TENDENCIA EN AUMENTO
Una particularidad de la cooperacin en la regin parece ser la existencia de cooperacin horizontal entre pases desde larga data. Ya desde inicios de los aos sesenta, los mecanismos de coopera-
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tor crucial para que varias IFP definan sus derroteros de accin al iniciar programas mediante el uso de TIC. Temas sensibles como la definicin de plataformas, la formacin de docentes o el diseo curricular se han venido trabajando, se han desarrollado talleres de formacin y se han producido publicaciones de estudios de caso. Avances en sectores tecnolgicos especficos: bajo la demanda de tales sectores se han organizado reuniones tcnicas e intercambio de experiencias y materiales didcticos en sectores de importancia para el desarrollo de varios pases como son: hotelera y turismo, industria grfica y el sector rural entre otros. Estos intercambios especficos han contribuido a generar nuevos programas de formacin o a mejorar los existentes en varias IFP. Capacitacin y formacin de docentes, directivos y tcnicos. En suma, el citado documento de CINTERFOR sostiene que mientras la CI ha apoyado acciones de tipo social o contra la pobreza, en la cooperacin horizontal se advierte un nfasis mayor en la propia calidad institucional y en la innovacin pedaggica de la FP. Con respecto a la cooperacin horizontal de otros actores institucionales, un ejemplo pionero lo constituye el del Movimiento Fe y Alegra, cuyos programas tienen como principales propsitos la promocin del intercambio y apoyo recproco entre organizaciones de distin114
tos pases que actan en la formacin de jvenes para el trabajo. Asimismo, la cooperacin bilateral est promoviendo las modalidades de cooperacin horizontal en varios programas. Por ejemplo, el programa FOIL apoyado por AECID en Centroamrica, acord una Norma Tcnica Regional de Competencia Laboral referida al formador de FP y la implementacin de un sistema de observatorios de mercado de trabajo. Se abren en estos temas algunos interrogantes tales como: se registra una cierta competencia entre la cooperacin horizontal y la vertical?; cmo construir una agenda de articulacin entre la cooperacin horizontal y la multilateral?
V.
ENTRE LOS CAMBIOS DE ENFOQUES Y LOS VIRAJES EN LAS ACCIONES
Como se ha mencionado, an en programas de magnitud y alcance diverso, la CI est tratando de reformar sus maneras de operar en trminos de mejoramiento y desarrollo de coordinacin, de armonizacin y alineamiento a las polticas nacionales. Algunas dcadas atrs predominaba la definicin de los proyectos como pilotos, sin que incluyeran, la evaluacin rigurosa y el propsito de impactar en las polticas pblicas. Tomando aquella situacin como el punto de partida, las acciones de CI muestran cambios relevantes orientados a generar conocimiento y a aportar a las polticas pblicas de educacin y trabajo,
ms all de los beneficiarios directos de la intervencin y del plazo en el que transcurren. Se observan varios programas que partiendo de etapas piloto iniciales, con fuerte apoyo de la CI, se han consolidado como parte de las polticas pblicas en esta rea, ganando tanto en escala como en permanencia (Jacinto y Lasida, 2008). La aparicin de agentes de CI nuevos, el reconocimiento de los gobiernos locales y regionales como actores de la cooperacin al desarrollo; la creciente cooperacin entre pases del sur, con un rol importante de pases que simultneamente son CI y receptores; o la integracin de la sociedad civil global en la agenda de coordinacin y eficacia de la ayuda son elementos que caracterizan este nuevo escenario (AECID, 2009). Los proyectos se conciben desde el inicio con un fuerte componente de dilogo y de abogaca, que intenta articular prioridades de polticas de los pases con lineamientos estratgicos de las agencias. Pero obviamente los alcances y formas en que se constituye este dilogo varan segn los pases, sus tradiciones, su fortaleza institucional, sus propias prioridades, las orientaciones de sus gobiernos (Jacinto y Lasida, 2008). Al aporte en recursos econmicos, se suma el apoyo al desarrollo de capacidades tcnicas y el acceso a la experiencia comparada. La simple transferencia de modelos desarrollados en otros con-
textos sociohistricos es cada vez ms cuestionada y, los lineamientos estratgicos enfatizan actualmente la relevancia de tomar como punto de partida las caractersticas histricas, culturales, sociales, y econmicas de cada contexto y de desarrollar procesos de aprendizaje durante la implementacin de las acciones. El creciente peso dado al desarrollo institucional, y al fortalecimiento de las organizaciones o servicios pblicos va en el mismo sentido. La preocupacin por la sostenibilidad de las iniciativas, luego de terminado el apoyo brindado por la cooperacin, es otro indicador de las perspectivas revisadas. Ello supuso reconocer que es necesario destinar recursos a estos componentes, que deben restarse a las acciones directas sobre los beneficiarios. Tambin se evidencian cambios en la evaluacin de las acciones, donde se ha ido avanzando desde el reporte de acciones y recursos ejecutados, para comenzar a preocuparse por la sistematizacin de los resultados, y el anlisis de los factores de contexto y de gestin que los limitaron, e incluso el estudio del impacto. Estas tendencias han sido tales que en la actualidad es cada vez ms excepcional encontrar proyectos que no den cuenta de cmo resolvern el desafo de la sostenibilidad tanto cuando se financian programas pblicos como cuando se trata de OSC. Al mismo tiempo, la CI ha aportado a la construccin de un espacio pblico no
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estatal, promoviendo el lugar de las OSC y las alianzas publico-privadas en las programas. Especialmente en aquellos pases que sufrieron perodos dictatoriales en los aos setenta, buena parte de la cooperacin se haba dirigido a los actores no gubernamentales. Una vez reinstauradas las institucionalidades democrticas, fue producindose, con diferencias entre los pases, mltiples esfuerzos por superar un cierto paralelismo de las acciones, un cambio de perspectiva que va desde lo alternativo a lo alterativo respecto a las polticas pblicas, es decir, alterar desde dentro la oferta regular. En este proceso, al menos una parte de la CI, promueve un enfoque de empoderamiento de la sociedad civil como estrategia vinculada al mejoramiento de la equidad. Reconocidos estos aportes de la CI y sus virajes hacia perspectivas ms amplias y complejas, cabra instalar algunos ejes de reflexin y debate. A pesar de estas tendencias auspiciosas, muchos dilemas deben enfrentarse a la hora de llevar adelante estas orientaciones (Jacinto, 2009c). Desde el lado de las agencias: a) la dificultad para articularse entre s; b) la persistencia de algunos enfoques acotados, por proyecto a pesar del nfasis en las perspectivas integrales, y c) la persistencia de un dilogo complejo en la negociacin respecto a los modelos de intervencin y requisitos impuestos y su adecuada articulacin con las polticas pblicas.
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A partir de la Declaracin de Pars, las agendas de las agencias enfatizan la necesidad de articularse para sumar recursos, know-how, vnculos, componentes articulados en proyectos de mayor envergadura, etc. Existen varios ejemplos recientes al respecto en la regin tanto de los bancos multilaterales como de la cooperacin bilateral. Sin embargo, esta suma de los esfuerzos no siempre se observa y varias agencias sealan dificultades para combinar agendas, prioridades, y acciones an entre los cooperantes tradicionales. Adems, han aparecido actores nuevos. La diversidad de los actores forma un panorama muy complejo donde se pueden distinguir distintas estrategias. Adems de la CI bilateral tradicional, aparecen otros emergentes tales como los pases asiticos y Venezuela que tienen agendas muy diferentes. Tambin las empresas son otro tipo de CI emergente, muchas veces, fundaciones vinculadas a empresas que llegan con recursos importantes en el marco de la responsabilidad social. Tambin OSC de desarrollo funcionan como cooperantes. En este contexto heterogneo, colaborar y buscar alianzas son desafos. A pesar de los criterios compartidos, se evidencian algunas perspectivas y nfasis diferentes entre las agencias, que deberan explorarse ms ampliamente. Sealamos en primer lugar algunos de ellos. A lo largo de los aos, se observa una tendencia a que los liderazgos fuertes
de las agencias de cooperacin en la implementacin de las acciones, progresivamente son complementados o directamente asumidos por los receptores de los fondos. Pero esta tendencia al desarrollo de un modelo de gestin ms participativa o asumido por los actores nacionales, no alcanza a la generalidad de los proyectos, y surgen a veces tensiones, basadas en la asimetra de la relacin, abarcando desde los enfoques hasta la administracin de los fondos y la evaluacin. Se observan diferencias entre las agencias, respecto a los condicionamientos iniciales siendo los fondos reembolsables de los bancos multilaterales los que colocan mayores lineamientos ms prescriptivos, especialmente sobre el uso y la administracin de los fondos. Los organismos multilaterales, tales como OIT-CINTERFOR, o UNESCO, asumen esencialmente un rol de asistencia tcnica, promoviendo redes y cooperacin horizontal entre pases 6. La cooperacin bilateral viene enfocndose en responder a las prioridades sealadas por los pases, para tratar de superar las visiones ms unilineales de transmisin de su propio know-how, como sola ser en el pasado. Tambin se ha estado enfatizando el enfoque sectorial (SWAT) como superacin del apoyo proyecto por proyecto, pero todava se observan proyectos ais-
lados o que no logran las articulaciones pertinentes en parte porque los procesos y tiempos de formulacin y ejecucin se complejizan cuanto ms actores estn involucrados. Entonces a veces la tensin entre ejecutar o articular se vuelve crtica. Un estudio de caso realizado en Per muestra que los funcionarios del Estado peruano resaltaron varias incoherencias con los lineamientos participativos enunciados por las agencias. En efecto, sealan con respecto a la CI: poca flexibilidad, no atencin de las prioridades nacionales, no respeto de plazos y procedimientos y falta de coordinacin de las entidades entre s. Como se ve, los grandes nuevos lineamientos de la CI parecen no reflejarse en la mirada de estos funcionarios. Por su parte, los testimonios de las propias agencias suelen enfatizar la inestabilidad y fragmentacin institucionales (Jaramillo Baanante, Valdivia y Valenzuela, 2007). Tambin se observa que en algunos proyectos persiste el apoyo a acciones de formacin puntual, que no se basan en adecuados diagnsticos del contexto ni demandas del mercado ni necesidades subjetivas de los formandos. Tampoco incluyen mdulos de competencias bsicas y socioprofesionales, ni apoyos posteriores al propio curso. Otro campo no suficientemente explorado es la utilizacin de la educacin a distancia
Existen en la regin varias redes en este tema. Entre ellas, RedEtis, de IIPE-UNESCO; www.redetis.org.ar.
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y las modalidades de autoaprendizaje para dar respuestas masivas y diversificadas. La ayuda que se ofrece incluye porcentajes considerable de asistencia tcnica de los donatarios contratada por la CI. Esto limita y condiciona el uso de los recursos que efectivamente se destinan a las acciones especficas (Croce, 2009). Aunque desde lo discursivo se ha superado ya el enfoque de transferir modelos desarrollados en otros contextos sociohistricos y culturales, diversas voces sealan que persisten estrategias para imponer rgidamente lineamientos ajenos a las culturas de los pases o los grupos destinatarios. En cambio, cooperar es, cada vez ms, sinnimo de generar en las instituciones las competencias para adaptar e innovar antes que transferir o instalar tecnologas tanto duras como blandas (CINTERFOR, 2008). Tambin se seala que el apoyo a procesos de empoderamiento de la sociedad civil es limitado (Croce, 2009). Por otra parte, la CI enfrenta algunos desafos en su intencin de articularse con las polticas nacionales: la coexistencia de perspectivas y acciones diferentes, incluso a veces contrapuestas, dentro de los pases; y las debilidades institucionales que dificultan la ejecucin de los proyectos. En efecto, en el enfoque actual de las agencias de CI en la regin, su rol es dar impulsos al Estado, o ms ampliamente, a los actores nacionales. Estos
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impulsos pueden ser en forma de innovaciones, iniciando nuevos procesos, brindando el know-how y/o fondos. Estos actores nacionales no son nicamente los IFP, los Ministerios de Educacin o de Trabajo sino tambin los de Finanzas, Economa, los sectores productivos y la sociedad civil. La modalidad esencial del trabajo para la CI son las alianzas con los actores nacionales con el propsito de fortalecer las capacidades, y apoyar las estrategias y polticas de desarrollo para evitar una fragmentacin. Sin embargo, muchas veces cabe preguntarse si puede esperarse y observarse una coherencia global entre las polticas estatales, ms an cuando el federalismo y la descentralizacin dan lugar a polticas nacionales, provinciales y municipales a veces a cargo de partidos polticos diferentes o con distintas orientaciones ideolgicas. A ello se suma, como han detectado estudios en Per y Nicaragua (Vijil et al., 2008; Jaramillo Baanante, Valdivia y Valenzuela, 2007), que en ocasiones, entre los propios organismos pblicos que participan en el terreno de la formacin para el trabajo existe poca coordinacin y colaboracin interinstitucional. Es ms, se registran continuas luchas por controlar el tema. Cada institucin tiene objetivos, intereses y prioridades diferentes y no ha existido una visin de largo plazo en las polticas de FP. Otro obstculo detectado es la relativa baja prioridad de las polticas de capacitacin dentro del contexto nacional.
Ms aun, no slo se trata de organismos desarticulados sino tambin de organismos con perspectivas diferentes sobre la formacin para el trabajo. As, por ejemplo en temticas claves como la organizacin de sistemas de certificacin de competencias los Ministerios de Trabajo suelen tener enfoques distintos a los de los Ministerios de Educacin, y adems los organismos ms de tipo social, a cargo de los programas de lucha contra la pobreza, promueven cursos de formacin tradicionales ad hoc donde ni siquiera se discute ese enfoque. Entonces, la pregunta acerca de las relaciones entre los Estados y la CI debe contextualizarse ante estas complejidades: si un pas no tiene una perspectiva consensuada acerca de algunas de las temticas impulsadas por la CI, cul sera su rol? Los mismos dilemas se enfrentan respecto a cuestiones ms amplias, como la propia estrategia nacional de desarrollo y el compromiso de enmarcar los recursos de la CI dentro de ellas. Como lo muestran algunos estudios, en la formulacin de polticas puede haber escasos procesos de consulta, e intervienen pocos actores. En stos, el gobierno se convierte en el principal actor, tratndose as de un proceso de toma de decisiones de arriba hacia abajo en el que el nivel central ejerce la direccin. Adems del reconocimiento de la falta de consensos globales en las polticas pblicas, los cooperantes sealan con frecuencia dificultades vinculadas a las
debilidades institucionales de los pases, que dificultan la implementacin de los programas. Muchas veces la escasa capacidad de gestin en algunos pases o regiones o localidades, y la inestabilidad de las polticas o de los funcionarios dificulta el avance de los programas, debiendo realizarse muchos esfuerzos de articulacin, reajustes, etc. Nuevamente, estudios de caso sobre formacin para el trabajo en Per y en Nicaragua ilustran esta cuestin. En Per, los informantes desde la CI sealan que los organismos pblicos son muy activos en lo que concierne a propuestas, pero no son eficientes en la implementacin. Los temas claves, a este respecto, son los recursos humanos inadecuados y una alta tasa de rotacin entre los funcionarios pblicos. Esto se encuentra asociado a la falta de eficiencia dentro del Estado en el planteamiento de objetivos de desarrollo, as como tambin a la alta tasa de rotacin del personal clave en los niveles intermedio y alto. Tambin se critica la percepcin comn de la CI como una especie de caja chica para cubrir urgencias financieras, as como la tendencia a subestimar la contribucin de la CI en trminos de conocimiento. Aunque en teora el papel de la CI es de ayudar segn las necesidades del pas beneficiario, en la prctica no existe un plan nacional (Jaramillo Baanante, 2009). La falta de una clara poltica nacional lleva a que los esfuerzos de la cooperacin corresponden ms a su propia agenda que a la agenda nacional. En Nicaragua, se observan di119
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ficultades en la ejecucin de las polticas, sobre todo por las limitaciones presupuestarias y de asignacin de recursos a los centros educativos y de FP. En los ltimos quince aos los recursos asignados al sector educacin han sido escasos, sobre todo aquellos dirigidos al subsistema de educacin tcnica y capacitacin. Se plantea entonces que sera necesario un liderazgo ms efectivo de las instituciones gubernamentales, a fin de lograr niveles ms adecuados de coordinacin y armonizacin con la CI, ya que la variedad de programas y proyectos parece ms bien denotar una dispersin de esfuerzos en diferentes sectores, derivados de los cambios de administracin, la discontinuidad de polticas y la rotacin del personal que da seguimiento a las mismas. Los procesos de seguimiento y evaluacin consisten en mecanismos dbiles y poco definidos. Existe desconocimiento de los efectos e impactos de las acciones (Vijil et al., 2008). A las desarticulaciones entre las polticas y las debilidades para implementarlas debe sumarse la diversidad de contextos geogrficos, polticos y socioeconmicos. Este punto de partida lleva a reconocer una cuestin clave para la CI: la necesidad de apoyar la mejora de la calidad institucional en los niveles macro, meso y micro. La CI ha contribuido a instalar cada vez ms una perspectiva de rendicin de cuentas (accountability) y de medicin de resultados e impactos. El enfoque de
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Marco Lgico, desarrollado inicialmente por la GTZ, ha tenido sucesivas versiones y se ha generalizado. En s misma la prctica de la evaluacin es sin duda muy valiosa. Sin embargo, muchas veces predominan enfoques de insumoproducto que dejan poco espacio a las complejidades del diseo, e implementacin de la FP y su relacin con la insercin laboral de los egresados. Una comprensin en profundidad de los procesos de implementacin y las denominadas externalidades de los programas requieren un modelo ms complejo de interpretacin y de investigacin que incluya estrategias subjetivas, perspectivas institucionales y el macronivel sistmico. Para aprender sobre las polticas, es preciso llevar adelante enfoques de investigacin que incluyan dimensiones objetivas y subjetivas, e institucionales. Algunas agencias europeas han promovido recientemente enfoques innovadores al respecto, enfatizando una participacin ms intensa de los interesados y un aprendizaje horizontal en red, orientado a la toma de decisiones contextualizadas. Otro cuestionamiento sobre la evaluacin viene del lado de las OSC. Un documento al respecto sostiene que as como muchas veces se imponen criterios rgidos y descontextualizados para evaluar a los proyectos, existe una asimetra con la CI: no se le pide rendicin de cuentas ni hay estndares de calidad de ayuda para evaluar desde el punto de vista de los receptores a la CI (Croce, 2009).
En definitiva, los desafos son an muchos en trminos del rol que cabe a la CI en general en la promocin de iniciativas que sumen a la cohesin social. Los mismos incluyen desde la efectiva articula-
cin con las polticas nacionales y la promocin de la participacin democrtica de todos los actores relevantes hasta la revisin crtica de su propio rol en relacin al desarrollo equitativo e incluyente.
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4.
CONCLUSIONES
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En estas conclusiones resaltaremos los principales enunciados formulados en este volumen y examinaremos, en la medida de lo posible comparativamente, las tendencias de las relaciones entre formacin profesional (FP) y cohesin social en Amrica Latina y Espaa. Como hemos sealado en la introduccin, los focos de la FP dentro de los estudios son distintos, y entonces la mirada comparativa ser inicial y podra profundizarse con futuros estudios que abarquen ms niveles y/o tipos de la FP en ambos contextos. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que Amrica Latina es un continente profundamente heterogneo y que la realizacin de estudios nacionales en profundidad podra complejizar y abordar con mayor nivel analtico diferencias entre ellos que aqu son sealadas como tendencias generales. Adems, un trasfondo importante que debe tenerse en cuenta es que la FP puede contribuir a la cohesin social en el marco mucho ms amplio de acciones en pos del desarrollo, de la generacin de empleo decente y de la expansin de la educacin. Como elemento aislado, la potencialidad de la FP como elemento de cohesin, es limitada. Se ha sealado justamente que una debilidad histrica en el desarrollo de los sistemas educativos con fuerte tono generalista o academicista ha sido que la FP no tuvo un lugar central, sino vinculado a la formacin de necesidades pun-
tuales de calificacin de trabajadores y/o destinado a aquellos que fracasaban en la educacin general. El crculo virtuoso entre una educacin de fundamento y una formacin especializada que respondiera a las demandas del mundo del trabajo y del desarrollo econmico-social, estuvo lejos de conformarse de un modo articulado en trminos generales en Iberoamrica. Sin embargo, algunas tendencias recientes permiten observar mayores consensos respecto a la necesidad de conformar sistemas educativos y formativos integrados donde la FP sea valorada dentro del marco del aprendizaje para toda la vida. Volveremos sobre este punto. Seguiremos a lo largo de las conclusiones las dimensiones analticas propuestas en la introduccin. a) Una cuestin inicial examinada respecto de las relaciones entre FP y cohesin social fue la estructuracin general del sistema de FP y su lugar dentro de la oferta educativa en su conjunto.
El estudio de Espaa considera que los avances recientes en la reestructuracin del sistema de FP han ido en el sentido de conformar un modelo integrado de FP que incluye la inicial y la vinculada a la formacin para el empleo en un solo sistema. Tal como se plantea en el captulo respectivo, esta formulacin tiende a organizar una FP con objetivos nicos, teniendo como referentes los perfiles y las competencias profesiona123
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les que se demandan desde los sectores productivos. Algunos avances en ese sentido son un Catlogo de Cualificaciones Profesionales que funciona como marco de referencia comn para ambos subsistemas de FP; y la creacin de algunos Centros Integrados de Formacin Profesional. Muchos avances se han producido en este sentido, aunque el proceso de integracin de los subsistemas de FP sigue siendo claramente insuficiente, segn se ha evaluado. Se volver ms adelante sobre esta cuestin. Por su parte, los Programas de Cualificacin Profesional Inicial (PCPI), antes denominados de Garanta Social, constituyen la alternativa para que la FP destinada a quienes no tienen las competencias bsicas requeridas para la especializacin, pasen por procesos educativos compensatorios y puedan con posterioridad incorporarse a la FPR. Los PCPI no son paralelos a la Formacin Profesional Reglada (FPR), sino en todo caso son programas previos a la FPR: se organizan para el alumnado que no ha conseguido o no cumple los requisitos formativos para acceder a la FPR; en el caso de superarlos, el alumno puede proseguir su escolarizacin en la FPR o puede intentar ingresar directamente en el mercado laboral con la cualificacin bsica obtenida en el PCPI. El modelo es muy interesante porque no corta la circulacin entre FPR y PCPI
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sino que habilita el pasaje. Sera interesante contar con datos que muestren si esa circulacin se hace efectiva (cuestin compleja por el carcter descentralizado de la FPR) y conocer las estrategias de los centros formativos para promoverla. Indicativamente, se sabe que las pasarelas funcionan, en porcentajes muy minoritarios; las ms usadas son las que se producen entre PCPI y FPR de Grado Medio y entre FPR de Grado Superior y Universidad. Esta estructuracin ha tenido como uno de sus objetivos superar la llamada doble va y aumentar el prestigio de la FPR. Se le ha dado as un reconocimiento que sin embargo an no se refleja en una valorizacin social acorde. Probablemente sta solo ser posible cuando las evidencias muestren que efectivamente se haya superado la doble va. Seal de ello sera por ejemplo que la demanda por FPR supere la oferta de plazas. En Amrica Latina, el punto de partida es mucho ms complejo y heterogneo. A pesar de la expansin educativa, todava subsisten amplios grupos poblacionales que no han terminado la educacin bsica y mucho menos la secundaria. Ello ha llevado a la instalacin de acciones de FP1 que incluyen desde estas poblaciones hasta los trabajadores integrados en los sectores modernos de la economa. De hecho, la FP comenz destinada
Recurdese que el estudio en Amrica Latina aborda solo la FP en sentido estricto, y no la educacin tcnico-profesional en su conjunto.
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Conclusiones
a la formacin de trabajadores en el marco de los procesos de substitucin de exportaciones y posteriormente, tendi a diversificarse para atender nuevas demandas y necesidades, incluyendo tanto fuertes relaciones con empresas y desarrollo de innovaciones tecnolgicas al sector informal. Pero en ese proceso, como se ha visto, hubo fuertes indicios de que tambin tendi a segmentarse. La oferta permanente de FP basada en centros de formacin que en algunos pases incluyen FP inicial y continua, convive con mltiples programas ad hoc cuya sustentabilidad institucional y financiera es precaria. La mayora de la oferta se presenta en paralelo, desarticulada, y con agendas y enfoques distintos, una parte considerable de la FP pblica (especialmente la destinada a la atencin de grupos vulnerables) no est institucionalizada ni cuenta con certificacin; en cuanto a la oferta privada ha sido poco estudiada pero tambin presenta signos de calidad muy diversa. Existen muchas disparidades entre los pases y al interior de ellos respecto a la magnitud y calidad incluso dentro de la oferta de FP institucionalizada. En algunos Institutos de Formacin Profesional (IFP), se evidencian circuitos de alta calidad y exigencia, en los que se requiere el nivel secundario completo para acceder a los cursos, y otros circuitos de menor calidad y recursos en locales comunitarios, destinados a ocupaciones informales de baja productividad. Pero no slo eso: los efectos de la FP son
mltiples y en el marco de programas de lucha contra la pobreza, se brinda en muchas ocasiones una formacin de muy baja calidad, destinada a desocupados o trabajadores informales. Si bien puede ser cierto que brindan algunas competencias tiles para su vida productiva, la baja calidad formativa as como su desarticulacin respecto de otras instancias formativas, no contribuyen a los objetivos del aprendizaje para toda la vida y al empleo decente. Ante tantas deudas sociales y educativas, conformar un sistema integrado de FP parece un horizonte lejano. Sin embargo, se evidencian algunos indicios favorables, como por ejemplo, la presencia cada vez ms fuerte de las IFP en el terreno de la atencin a grupos vulnerables poniendo a disposicin recursos innovadores y de calidad, con un enfoque de ampliacin de las oportunidades y contribucin a la cohesin social. Lo cual nos conduce al segundo punto. b) En qu medida y con qu enfoques la FP permite el acceso a grupos vulnerables, tales como mujeres pobres; poblacin rural, y los jvenes de bajo nivel de calificacin?
En Espaa, en relacin a los jvenes, los PCPI se orientan a jvenes de ms de 16 aos que terminan o abandonan la etapa de la Educacin Secundaria Obligatoria sin alcanzar sus objetivos, lo cual incluye en gran parte a jvenes con dificultades socioeconmicas familiares. Aunque el modelo es bien evaluado por los
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estudios previos, su cobertura es insuficiente. En Amrica Latina, la cohesin social plantea exigencias bsicas, en parte ya satisfechas en Europa; de manera que no es fcil separarla de lo que se conoce como lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusin social. En este sentido, todas las evidencias muestran que las IFP han estado en esta dcada fuertemente asociadas por los gobiernos en programas destinados a la atencin de poblaciones vulnerables. Esa tendencia se refleja ya sustantivamente en los datos de matrcula que evidencian la inclusin de sectores que tradicionalmente no lograban ingresar a sus cursos. Sin embargo, caben dudas acerca de en qu medida estos cursos compensatorios o complementarios son equivalentes o articulables con la FP titulada. En ese sentido, el actual modelo espaol para permitir el pasaje desde una FP ms vinculada a lo compensatorio (PCFI) hacia la FPR, ofrece una alternativa interesante con vistas a no conformar circuitos formativos cerrados y segmentados. Dentro del terreno de la atencin a grupos vulnerables y/o que sufren discriminaciones en el mercado de trabajo, Amrica Latina viene recorriendo un camino de desarrollo de enfoques ms amplios e integrales, en algunos casos impulsados incluso por la cooperacin internacional (CI). Existen muchos ejemplos de programas de atencin a secto126
res pobres que asumen enfoques holsticos, buscando no slo vincular la calidad y la equidad, sino tambin el desarrollo sostenible a nivel local y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas y comunidades. Estos programas combinan desarrollo educativo, productivo y de FP. Los procesos de descentralizacin que han brindado mayor autonoma a los municipios han contribuido tambin en ese sentido. En ciertos mbitos, la participacin de las comunidades y de las OSC en la formulacin y ejecucin de programas en los que financia el Estado en sus distintos niveles, avanzan hacia modelos de gestin asociada que aporta a la cohesin social. Se incluyen tambin con fuerza reciente e incipiente en algunos pases el enfoque de Economa Solidaria como alternativo al enfoque de mercado y se desarrollan acciones formativas en este marco. Sin embargo, en trminos de mejoramiento de la cohesin, la estrategia de focalizacin en grupos vulnerables es ineludible, aunque insuficiente para superar los fuertes e histricos obstculos de la inclusin social global de la regin. Las mujeres, como en otros terrenos, han sufrido fuertes discriminaciones en la FP tanto respecto al acceso en general como respecto a las especialidades a las que han podido ingresar. En efecto, se registra histricamente una fuerte asociacin entre ocupaciones tpicamente femeninas y las especialidades que les son destinadas en la FP. Aunque para Amrica Latina no se dispone de datos
Conclusiones
al respecto, los indicios permiten sostener que no se diferencian mucho de los datos de Espaa donde existen significativas diferencias entre mujeres y hombres matriculados en determinadas familias profesionales. Estas cuestiones son an ms fuertes y evidentes en el caso de las mujeres pobres, de bajos niveles de cualificacin. Aunque se han registrado avances en el desarrollo de enfoques en pos de la equidad de gnero, la FP en trminos generales sigue mostrando pocas iniciativas que intentan quebrar la segmentacin profesional y la discriminacin de las mujeres en el mercado de empleo. En el caso latinoamericano, varios programas enfatizan la accin afirmativa, orientada a lograr que las mujeres efectivamente accedan a oportunidades primero de formacin y luego de insercin laboral, sea asalariada o independiente. Algunos programas y/o polticas confieren apoyos para el cuidado de nios pequeos. Pero no ha podido constatarse que alguna IFP haya adoptado institucionalmente la perspectiva de transversalizacin de gnero, aunque sea un concepto utilizado en los discursos. Es ms: los programas de discriminacin positiva que adems brindan apoyos a las mujeres aparecen ligados ms bien a instituciones especficamente comprometidas con la equidad de gnero. Aunque algunos programas valiosos se han desplegado en las IFP, la perspectiva de gnero no forma parte integral de las polticas de FP. Evidentemente, la cuestin no es fcil ya que se expresan
pautas culturales arraigadas, que difcilmente se pueden modificar en el corto plazo y desde un nico sector. De este modo, se instalan tambin tensiones entre formar a las mujeres para ocupaciones en las que tienen mayores posibilidades de ocuparse o tratar de romper con discriminaciones injustas del mercado laboral. Al respecto, la transversalizacin del gnero brinda un enfoque superador que permite en principio cuestionar esos arquetipos. Otro grupo que ha sido destinatario privilegiado de FP en las polticas y programas de empleo son los jvenes desempleados o en busca de un empleo formal de bajos niveles educativos (en general, menores a la secundaria inferior o superior). Slo algunos pases disponen de un dispositivo asimilable a los programas de PCPI. En Amrica Latina quienes abandonan o fracasan en la educacin obligatoria pueden acceder a escuelas de jvenes y adultos, que en general no incluyen FP, o directamente a los cursos cortos de FP que no incluyen la terminalidad de la educacin obligatoria. Los programas especficos destinados a jvenes de bajo nivel de cualificacin entre los 16 y 25 aos han puesto el nfasis en acercarlos a un empleo formal, decente. Para ello, recalcan la pertinencia de la formacin en relacin a las demandas del mercado y tambin crear puentes con un mercado de trabajo de calidad, en especial para aquellos que no cuentan con un capital social que se
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los provea. Un elemento clave para contribuir a la cohesin social radica en articular aquellas acciones conducentes a la finalizacin de la educacin obligatoria, cuestin que se comentar ms adelante. Otro componente que ha aumentado la integralidad de estas acciones de FP ha sido la creciente incorporacin y/o articulacin con la orientacin laboral y el apoyo a la insercin en el mercado de trabajo, en algunos casos a travs de servicios regulares de empleo. Pero an as el alcance global de estos modelos beneficia slo a una mnima parte de los jvenes de bajo nivel de cualificacin. La incorporacin de estos programas dentro de abordajes de aprendizaje a lo largo de toda la vida, que faciliten puentes con otros niveles y tipos de educacin formal, no formal e informal es imprescindible en vistas a la cohesin social. Pero ms all de ello, en el marco de sociedades con tendencias excluyentes, con segmentacin social y del mercado de trabajo, y segregacin residencial, las barreras estructurales atentan contra las posibilidades de generar cambios amplios y sustantivos en las condiciones de acceso al empleo de los jvenes que provienen de hogares vulnerables. Lmites iguales o incluso ms fuertes aparecen respecto a la poblacin rural latinoamericana, afectada por la pobreza y la exclusin educativa. En muchos pases de la regin, poblacin rural es sinnimo de poblacin indgena. La FP para la poblacin rural ha tendido especial128
mente al mejoramiento de las tcnicas productivas y de la gestin de las unidades productivas, y al acceso al microcrdito. Muchos programas con enfoques integrales de desarrollo local han tenido buenos resultados e incluso algunos programas desarrollan procesos de asistencia tcnica, transferencia e innovacin tecnolgica muy sugestivos e interesantes. Como en otros temas, todas estas experiencias muestran caminos prometedores pero si no son acompaados de otras medidas, sus alcances son limitados. Entre las dimensiones que han tenido escaso reconocimiento y son claves para la cohesin social, se cuenta la interculturalidad que ha estado prcticamente ausente de los debates y acciones en FP, cuando en algunos pases debera cobrar evidente centralidad. En definitiva, es preciso reconocer que las poblaciones vulnerables no slo tienen problemas de formacin y de empleo: han padecido y padecen una suma de precariedades, en sus condiciones de vida, y en el acceso a diferentes bienes y servicios. Las intervenciones orientadas a la cohesin social deben por lo tanto ser integrales y atender ese conjunto de dimensiones, todo ello reconociendo y respetando las diversidades, es decir, la voz de los sujetos. c) Otra dimensin central bajo anlisis fue la contribucin de la FP a la insercin laboral de los capacitados.
Abordar este tema lleva a enfrentar en general a un fuerte obstculo en Amri-
Conclusiones
ca Latina: la falta de evaluacin sistemtica, aunque con honrosas excepciones, que han sido mencionadas en este estudio. Detrs de las evaluaciones existentes, estn IFP consolidadas o programas con financiamiento internacional. Las evaluaciones recientes disponibles, muestran buenos resultados en trminos de la insercin laboral y de la integracin social de los participantes. Pero estas valoraciones slo se basan en los escasos datos disponibles. En Espaa la prctica de seguimientos de egresados de la FPR parece haberse instalado dentro de las responsabilidades de gestin de las comunidades autnomas. Los datos recientes de insercin laboral de los capacitados muestran tambin muy buenos resultados. Cabra preguntarse si estas prcticas alcanzan tambin los programas de formacin para el empleo. Por supuesto, los datos de insercin deben leerse en relacin a la situacin general del mercado de trabajo: obviamente en momentos de generacin de empleo sern mejores. En el caso latinoamericano, los resultados disponibles justamente muestran esa convergencia tanto en cuanto a la disminucin de la desocupacin como respecto al acceso a empleos formales. En efecto, las dificultades laborales no slo se deben a dbiles capitales humanos sino a contextos socioproductivos excluyentes o segmentados. d) Otro conjunto de dimensiones se refiere a la calidad de la FP brinda-
da. Para empezar, la vinculacin entre FP y cohesin est fuertemente vinculada a la institucionalidad de las propuestas. Esto no implica desconocer la riqueza, que se deriva de las demandas productivas, los contextos y las poblaciones atendidas, de que participen centros de formacin diversos o servicios complementarios (educativos, sociales, etc.). Sino que el direccionamiento de las polticas hacia un modelo que vincule el desarrollo socioproductivo y la innovacin, con el desarrollo de los sujetos, implica instituciones con fuerte apoyo y liderazgo pblico. En Amrica Latina, el conjunto de las acciones de FP muestran diversa institucionalidad y calidad. Sin embargo, un rasgo positivo que viene caracterizando las polticas de FP en los aos 2000 es un avance hacia una mayor institucionalidad que brinda mayores niveles de sustentabilidad y calidad. Cada vez ms los programas son amparados dentro del mbito de las IFP y/o de los centros de FP regulares, sin que ello impida que una diversidad de actores acte como implementadores (desde organizaciones especializadas en trabajo con mujeres, o en formacin para la poblacin rural, hasta escuelas e institutos terciarios, pasando por otros diversos organismos pblicos), en muchas ocasiones brindando un plus innovador a sus abordajes. Incluso se dan alianzas entre estos ltimos y las IFP u organismos pblicos especializados.
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La fuerte institucionalidad tambin caracteriza al caso espaol en cuanto a la FPR, ya que se asienta en centros permanentes de formacin. Dentro del subsistema de formacin para el empleo, aunque no ha sido profundizado en este volumen, tambin se brinda una formacin profesional que forma parte de la educacin no formal, gestionada por las administraciones laborales, los agentes sociales (sindicatos y empresarios), los municipios, las OSC y otras entidades. Est constituida por cursos o programas de corta duracin y fundamentalmente dirigida a la poblacin activa, tanto empleada como desempleada. Cabra preguntarse por el nivel de institucionalidad de esta oferta. Otra dimensin vinculada a la calidad tiene que ver con la medida y la forma en que los currculos de FP se acercan a los perfiles ocupacionales del mercado de trabajo. La adopcin de sistemas basados en competencias profesionales identificadas en los sectores productivos, es un camino en el que Espaa se ha orientado claramente en la ltima dcada y en Amrica Latina donde ha sido sujeto de marchas y contramarchas, tuvo claros avances. Esta aproximacin habilita el aprendizaje integrado de competencias personales como tcnicas, organizativas e incluso emprendedoras. En Amrica Latina, varias de las IFP modernizaron sus currculos a partir del enfoque de competencias, otras han desarrollado mecanismos de reconocimiento de aprendizajes previos
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o certificacin y en otros pases se han desarrollado estos dos servicios. La adopcin de una formacin basada en competencias ha llevado a promover una reingeniera total de la oferta formativa desde el punto de vista tcnico-pedaggico. De cualquier modo, es un proceso en curso no exento de debates (varios pases no han adoptado el enfoque) que aun en los pases que han seguido esta va tiene mucho camino por recorrer. Tambin respecto al reconocimiento del valor formativo de las pasantas se acercan las experiencias recientes en Espaa y Amrica Latina. En Espaa, se ha instalado como obligatoria dentro de la FPR la formacin en centros de trabajo, concibiendo que determinados aprendizajes slo se adquieren a travs de situaciones de trabajo reales. En Amrica Latina, cabe mencionar que, aunque no se ha tratado en profundidad en este volumen, las prcticas son obligatorias en la educacin tcnico-profesional de nivel medio en algunos pases. En cuanto a la FP en sentido estricto, los programas destinados a la insercin en el empleo formal de jvenes suelen incluirlas. Se tienden a reconocer no como un agregado posformacin, sino como parte constitutiva del proceso formativo. Varias leyes las encuadran, se han desarrollado materiales y comprometen una accin articulada de empresas y centros formativos. Han sido criticadas por arbitrariedades cometidas, pero cuando existe el seguimiento adecuado, brindan competencias comple-
Conclusiones
mentarias a los jvenes e incluso puentes con el empleo. Lamentablemente las posibilidades de incorporarlas de manera generalizada a la FP inicial de jvenes son no muchas, una vez ms esencialmente debido a la escasez de puestos en unidades productivas registradas y que brindan empleos formales. Como tercera dimensin referida a la calidad de la FP y sus relaciones con la cohesin social, vale incluir la cuestin de las titulaciones brindadas por la FP. En ambos casos, las titulaciones se vinculan a la FP reglada o institucionalizada, y por fuera de ese marco (PCPI en Espaa y FP para el sector informal y/o ad hoc en Amrica Latina) solo se brindan certificados que no se asimilan a las titulaciones regulares. Evidentemente, avanzar hacia una integracin que ordene los vnculos entre la FP que puede considerarse previa o compensatoria y la FP regular en el marco de un modelo de aprendizaje permanente es un desafo pendiente que contribuira a la cohesin social ya que la actual situacin no se orienta en este sentido. e) Como se acaba de sealar, un rasgo central de un sistema de FP vinculado a la cohesin social es su ubicacin dentro de modelo de educacin y aprendizaje integrado que habilite la circulacin entre niveles y tipos de educacin y formacin. Al respecto, una cuestin fuertemente tratada en los estudios ha sido los vnculos entre FP y el resto del Sistema Educativo.
En Espaa, es interesante que el primer ciclo de la formacin profesional bsica es parte de la educacin obligatoria al igual que lo es la ESO (Educacin Segundaria Obligatoria). La formacin profesional especfica se realiza en Ciclos Formativos (de Grado Medio y de Grado Superior), cuya duracin oscila entre uno y dos cursos acadmicos, que conducen a titulaciones que acreditan cualificaciones o competencias profesionales con valor y significado en el empleo. Sin embargo, a pesar de este propsito legal, se considera en el captulo respectivo que la planificacin de la oferta de FPR sigue realizndose, por lo general, atendiendo de modo preferente a la lgica escolar, cuestin que se refleja por ejemplo en la saturacin de ofertas en algunas titulaciones y en los dficits en otras. En Amrica Latina, los vnculos entre FP en sentido estricto y el resto de la escolaridad estn en aumento, y son claves para ampliar las oportunidades que provee la FP. Los procesos seguidos con la instauracin de normas de competencia, currculos por competencia y el desarrollo en algunos pases de catlogos de ocupaciones profesionales han servido para avanzar en ese sentido. Tambin se ha avanzado en crear puentes entre la FP en sentido estricto y la educacin media. Esto habilita a acceder a un ttulo valorado al mismo tiempo que una calificacin profesional especfica, en un contexto donde el ttulo de nivel secundario aparece como requisito para salir de la pobreza. Pero ms an, como
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mucha de la poblacin que accede a FP no cuenta con estudios secundarios o ni siquiera de estudios bsicos, los programas de FP se ven muchas veces compelidos a incluir conocimientos bsicos de lengua y matemticas que permitan abordar lo tcnico. La FP ha sido abordada de varias maneras: incluyendo programas compensatorios dentro de su misma oferta o incorporando dentro de las polticas activas de empleo un componente de terminalidad educativa, para facilitar la finalizacin del nivel bsico y/o secundario de los jvenes y adultos; y/o articulando la FP con la educacin secundaria general. A pesar de los avances en esta lnea en Amrica Latina, es todava un desafo establecer puentes entre diferentes circuitos formativos (escolaridad formal, FP, lugares de trabajo). Las distancias y desarticulaciones entre el sistema educativo del mundo laboral y entre la educacin formal y la FP son caractersticas persistentes a nivel de los pases y aun a nivel de las regiones y localidades. f) Finalmente, otra dimensin clave examinada fue el papel de los actores sociales implicados en la FP.
el diseo y actualizacin de los cursos, identificando en los diferentes sectores productivos, las competencias profesionales que se requieren en el empleo; la vinculacin de planes formativos con las demandas concretas del desarrollo econmico-productivo regional, o local; el diseo e implementacin de pasantas en empresas; la formacin continua del profesorado. Como se ha mostrado, la intensidad de estos procesos y sus caractersticas vara de pas en pas y tambin y sobre todo, al menos en Amrica Latina, segn qu circuito y qu destinatarios tenga la FP. Especialmente cuando se trata de FP inicial o destinada a jvenes o poblaciones vulnerables o grupos discriminados, otros actores son tambin relevantes. Articulaciones transversales con instituciones especializadas (tales como de Desarrollo Rural, de Juventud, de temas de gnero, etc.) son claves porque pueden proveer una conceptualizacin adecuada y un mayor conocimiento de la problemtica especfica. Por su parte, las OSC frecuentemente aportan tambin pertinencia y conocimiento vinculado a aquellas poblaciones que sufren diferentes tipos de discriminaciones. Evidentemente, la fuerte articulacin con los servicios de orientacin y empleo son ineludibles. Y asimismo, el enfoque de la cohesin social implica dar
Evidentemente, la relacin con los actores del mundo del trabajo es lo que confiere pertinencia a la formacin brindada. Se sealan a lo largo de los estudios, tanto en referencia a Espaa como a Amrica Latina avances respecto a la participacin de las empresas, sindicatos, cmaras empresariales, etc. en:
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Conclusiones
un papel importante a la participacin y la voz de los propios sujetos de la FP, sus necesidades y expectativas. Dentro de los actores, en Amrica Latina cabra incluir a la CI, que ha tenido un papel importante en el origen, desarrollo y consolidacin de las IFP y que sigue apoyando, aunque en menor medida, la formacin para el trabajo, incluyendo la educacin bsica, la secundaria tcnica y programas de capacitacin para el empleo vinculados a los Ministerios de Trabajo y las OSC. En aos recientes, la CI orientada a la formacin profesional, tiende a centrarse en las perspectivas de sistema de formacin, aprendizaje para toda la vida, y calidad institucional. Se promueven enfoques holsticos o globales de la formacin para el trabajo, apoyo a un sector, y/o al sistema de formacin como un todo. Todas estas lneas (como se discutir a continuacin) apuntan a una mayor contribucin de la FP a la cohesin social. Los desafos por delante para la CI van desde la efectiva articulacin con las polticas nacionales y la promocin de la participacin democrtica de todos los actores relevantes hasta la revisin crtica de su propio rol en relacin al desarrollo equitativo e incluyente. A modo de cierre de estas conclusiones se formularn algunas reflexiones sobre uno de los temas claves que aparecen como desafos tanto en Espaa como en Amrica Latina: la conformacin de un sistema integrado de educacin y traba-
jo que se oriente hacia el aprendizaje permanente. Como se sostiene en el captulo sobre Espaa, la mejora de la calidad del conjunto del sistema de FP reforzar, por definicin, su funcin como mecanismo de cohesin social: permitir a sus beneficiarios (tanto la poblacin escolar, como la poblacin activa) disponer de un slido marco de referencia a travs del cual podrn construir su identidad socioprofesional, mejorar sus capacidades profesionales en orden al desarrollo de su carrera profesional y, en ltimo trmino, incorporarse a la cultura del aprendizaje permanente. Ello implica tambin, como se ha venido sosteniendo, que la FP mirada desde su contribucin a la cohesin tiene como principal desafo la integracin dentro del conjunto de polticas de educacin y de trabajo. Los puentes entre las diferentes formas de educacin y de formacin (escolaridad bsica, educacin media y formacin profesional, lugares de trabajo, formacin para el empleo) deben crearse y/o reforzarse para favorecer su pertinencia y significatividad social. Un sistema ms flexible que permita la diversidad de estudios y opciones (sin constituir circuitos de segunda categora o de doble va), pasarelas entre diversos campos de enseanza o entre una experiencia profesional y regreso a la formacin, y que contemple la validacin de saberes y de las competencias adquiridos en la experiencia es el horizonte de un sistema
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Claudia Jacinto
articulado y orientado hacia la cohesin social. Mayor coordinacin entre los actores nacionales, efectiva formulacin de enfoques integrales y sectoriales, fortalecimiento de las capacidades de gestin e implementacin de las instituciones formativas, consolidacin de alianzas pblico-privadas; superacin de las fragmentaciones de las polticas de formacin para el trabajo son algunos de los desafos. Adems de las instituciones y organismos especializados en la FP, otras dependencias pblicas en distintos niveles; asociaciones empresariales y sindicales, universidades y organizaciones de la sociedad civil deben definir roles y responsabilidades para un mejor aprovechamiento de los recursos y del know-how de cada uno. Es preciso operar en todos los niveles (nacional, regional, local) promoviendo y
brindando incentivos para la accin mancomunada. El fortalecimiento de la calidad institucional de los actores que participan en todos los niveles es clave para la coordinacin de objetivos. Asimismo, deben propiciarse mecanismos institucionales que estimulen el monitoreo de las acciones (para revisar resultados parciales y obstculos, para mejorar los procesos, y la calidad de las prestaciones), y evaluaciones de impacto que sean tomadas efectivamente en cuenta en las formulaciones posteriores. El enfoque de aprendizaje para toda la vida que encadena sistmicamente las oportunidades formativas en mbitos formales, no formales e informales, tiene una gran potencialidad para mejorar las articulaciones y ganar en la construccin coherente de una educacin para el desarrollo.
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143
GLOSARIO DE SIGLAS
AECID AOD BID BIRD BM CAPLAB CFP CI CINTERFOR CNCF COSUDE CONOCER DAC ESG ETP FAO FOIL FIJ FOMIN FORMUJER FOSIS FP FPR GCAP GTZ IFETS IFP IICA INA INCA-Rural INEFOP INFOCAL INFOTEP INPEC INSAFORP
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Ayuda Oficial al Desarrollo Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo Banco Mundial Programa Capacitacin Laboral (Per) Centro de Formacin Profesional Cooperacin Internacional Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formacin Profesional (Uruguay) Centro Nacional de Capacitacin y Formacin Profesional (Ecuador) Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencias Laborales (Mxico) Development Assistance Committee Enseanza Secundaria General Educacin Tcnico-Profesional Food and Agriculture Organization of the United Nations Programa de Formacin Ocupacional e Insercin Laboral Fundacin Internacional de la Juventud Fondo Multilateral de Inversiones Programa Regional para el Fortalecimiento de la Formacin Profesional y Tcnica de Mujeres de Bajos Ingresos (Regional) Fondo de Solidaridad e Inversin Social Formacin Profesional Formacin Profesional Reglada Campaa Global contra la Pobreza German Governments Technical Cooperation Agency Instituciones Federales de Educacin, Ciencia y Tecnologa Instituciones de Formacin Profesional Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura Instituto Nacional de Aprendizaje (Costa Rica) Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural (Mxico) Instituto Nacional de Empleo y Formacin Profesional (Uruguay) Instituto Nacional de Formacin y Capacitacin Laboral (Bolivia) Instituto Nacional de Formacin Tcnico-Profesional (Repblica Dominicana) Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Instituto Salvadoreo de Formacin Profesional (El Salvador)
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Glosario de siglas
INTECAP JICA KOIKA MEC ODM OEI OIM OIT OSC PAEBA PBI PFFTT PISA PMETYC PNUD POCET PROIMUJER SENA SENAC SENAI SENAR SENATI SENCE SWAT TIC UE UNESCO USAID UTU
Instituto Tcnico de Capacitacin y Productividad (Guatemala) Japan Internacional Cooperation Agency Korea International Cooperation Agency Ministerio de Educacin de Brasil Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin de Estados Iberoamericanos Organizacin Internacional para las Migraciones Organizacin Internacional del Trabajo Organizaciones de la Sociedad Civil Programa de Alfabetizacin y Educacin Bsica en Adultos Producto Bruto Interno Programa de Fortalecimiento de la Formacin Tcnica y Tecnolgica (Bolivia) Programme for International Student Assessment Programa de Modernizacin de la Educacin Tcnica y la Capacitacin (Mxico) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Educacin para el Trabajo (Honduras) Programa de Promocin de la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres en el Empleo y la Formacin Profesional (Uruguay) Servicio Nacional de Aprendizaje. (Colombia) Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (Brasil) Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (Brasil) Servicio Nacional de Aprendizaje Rural (Brasil) Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (Per) Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (Chile) Enfoque Sectorial Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin Unin Europea United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization United States Agency for International Development Universidad del Trabajo de Uruguay
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Claudia Jacinto (coord.

Formacin profesional y cohesin social

FORMACIN PROFESIONAL Y COHESIN SOCIAL

Claudia Jacinto (coord.)

101 123 135 145

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SOBRE EL CONCEPTO DE COHESIN SOCIAL

Claudia Jacinto y Francisco de A. Blas Aritio

Claudia Jacinto y Francisco de A. Blas Aritio

SOBRE LAS RELACIONES ENTRE COHESIN SOCIAL Y FORMACIN PROFESIONAL

SOBRE EL ALCANCE DE ESTE DOCUMENTO: LA FORMACIN PROFESIONAL EN ESPAA Y EN AMRICA LATINA

Claudia Jacinto y Francisco de A. Blas Aritio

DIMENSIONES PARA EL ANLISIS DE LA FORMACIN PROFESIONAL Y SU CONTRIBUCIN A LA COHESIN SOCIAL

Claudia Jacinto y Francisco de A. Blas Aritio

Claudia Jacinto y Francisco de A. Blas Aritio

FORMACIN PROFESIONAL PARA LA COHESIN SOCIAL: UNA REVISIN DE AMRICA LATINA

Claudia Jacinto y Javier Lasida

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Formacin Profesional para la cohesin social: una revisin de Amrica Latina

Claudia Jacinto y Javier Lasida

MODELOS DE FORMACIN PROFESIONAL EN LA REGIN Y SU VINCULACIN CON LA COHESIN SOCIAL

El desarrollo de la formacin profesional en la regin

Formacin Profesional para la cohesin social: una revisin de Amrica Latina

Claudia Jacinto y Javier Lasida

Tensiones de la formacin profesional entre la equidad y la competitividad

Formacin Profesional para la cohesin social: una revisin de Amrica Latina

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Al respecto, se ha producido un crecimiento de la oferta dirigida al nivel superior.

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Formacin Profesional para la cohesin social: una revisin de Amrica Latina

Jvenes rurales Jvenes en Accin Atencin a la poblacin vulnerable

Modalidad Formacin inicial y continuada Total

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VINCULACIONES DE LA FORMACIN PROFESIONAL CON LA EDUCACIN SECUNDARIA Y BSICA

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La vinculacin entre educacin secundaria y formacin profesional

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Ao 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Meta 2009 2009

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Los programas de alfabetizacin y educacin bsica

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LA FORMACIN PROFESIONAL DIRIGIDA A JVENES DE BAJOS NIVELES DE CUALIFICACIN

La aparicin de programas con modelos nuevos en los aos noventa

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Cambios en la formacin profesional para jvenes en la dcada 2000-2010

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La mayor institucionalidad de los programas de formacin profesional

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La orientacin y el apoyo a la insercin como componentes de la formacin

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Algunas evaluaciones recientes con buenos datos de insercin

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ABORDAJES EN POS DE LA EQUIDAD DE GNERO