o impacto da Primeira Guerra Mundial sobre o investimento estrangeiro na Amrica do Sul: Brasil e Argentina*

Bill Albert Professor da University of East Anglia (Inglaterra)

primeira vista, estudar o investimento estrangeiro de longo prazo na Amrica do Sul durante a Primeira Guerra Mundial parece constituir um exerccio intil. Isto porque, simplesmente, esse investimento foi escasso. Em 1914, os emprstimos alemes e franceses desapareceram quase inteiramente e, dois anos mais tarde, regulamentaes britnicas proibiram novas emisses estrangeiras em Londres, as quais de qualquer maneira j haviam comeado a rarear desde o incio da Guerra. Os Estados Unidos aumentaram seus investimentos moderadamente1, mas no o suficiente para compensar o colapso dos mercados europeus. Por exemplo, toda a Amrica Latina obteve cerca de US$ 70 milhes dos investidores norte-americanos em 1915, enquanto que no perodo do pr-guerra a mdia anual dos investimentos europeus tinha sido de US$ 750 milhes2. Os bancos norte-americanos, especialmente o National City Bank de Nova York, mostraram interesse em expandir seus negcios na regio, mas, apesar da abertura de vrias filiais nos

Trabalho at agora indito, elaborado em 1989 para o Colquio Internacional Foreign Loans, Debt and Economic Development in the 19th and 20th Centuries, realizado em julho daquele ano na UNICAMp, sob os auspcios da Associao Internacional de Histria Econmica, como reunio preparatria da sesso A-3 de seu Dcimo Congresso, levado a efeito um ano mais tarde em Leuven (Blgica). Barbara Stallings, Banker to the Third World. U.S Potofolio lnvesment in Latin America, 19001986, Berkeley, 1987,331-32. Paul Philip Abrahams. The Foreign Expansion of American

Finance and Its Relationship to the Foreign Economic Policies 1921, NewYork, 1976, 106-07.
2 Abrahams, Op. cit., 106.

if

the United States, 1907-

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Histria Econmica & Histria de Empresas IV, I (2001), 143-159

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pases latino-americanos e da constituio da Arnerican International Corporation para promover o comrcio e os investimentos, havia um consenso generalizado de que o resultado, em termos de aumento da participao norte-americana na regio, foi extremamente desapontador3. Tanto no Brasil quanto na Argentina, as entradas lquidas de capitais parecem ter sido negativas. Se foi esse o caso, por que examinar aquele perodo? No seria melhor ignor-lo, como fizeram muitos historiadores com esses quatro ou cinco anos, dada a sua extrema anormalidade, e concentrar-se no pr-Guerra ou nos anos vinte? Talvez. Entretanto, esse procedimento no s deixaria de considerar a questo do que deve ser considerado normal, como tambm ocultaria o fato de que os perodos denominados "anormais", como a Primeira Guerra Mundial ou 1929-32, so interessantes, tanto em si mesmos como pelas lies que deixam sobre a natureza das estruturas financeiras, frequentemente consideradas imutveis em perodos "normais". Finalmente, amplamente reconhecido que a Primeira Guerra Mundial representou um importante ponto de inflexo nos fluxos dos investimentos internacionais e na prpria estrutura da economia mundial. Esta uma outra motivao para estudar os eventos daqueles anos. Sem dvida, os investimentos estrangeiros tecnicamente no fazem parte do sistema financeiro. Eles no constituem uma instituio, e nem atuam como intermedirios. Contudo, certamente impossvel discutir os sistemas financeiros latino-americanos, nesse ou em qualquer outro perodo, sem levar em conta os investimentos estrangeiros. Ao mesmo tempo, estudos sobre os investimentos estrangeiros, que no analisam o impacto desses fluxos nos sistemas financeiros nacionais da Amrica Latina e na prpria natureza das transformaes capitalistas nesses pases constituem, no fim das contas, pouco mais do que glorificados exerccios de contabilidade ou meditaes ahistricas neoclssicas, sem menosprezar o valor intrnseco das quantificaes e das meditaes em geral. No mundo do pr-Guerra, os emprstimos externos para aArnrica Latina representavam apenas uma parte do complexo de foras externas que contriburam para moldar seus sistemas financeiros e seu desenvolvimento capitalista. Bancos comerciais, bancos de investimentos e companhias de seguros estrangeiras foram as mais bvias manifestaes institucionais dessa relao. As polticas fiscais e monetrias dos

governos foram tambm fortemente influenciadas por foras externas _ por exemplo, pelos emprstimos externos e pela arrecadao fiscal proveniente dos impostos sobre as importaes. Por sua vez, a poltica oficial desempenhou o principal papel na formao e no funcionamento dos sistemas financeiros nacionais na Amrica Latina, especialmente porque as necessidades fiscais dos governos eram da maior importncia na relao entre o Estado e o setor bancrio4. Num sentido visvel e material, e claro que a maioria dos pases latinoamericanos ganhou com as macias entradas de investimento estrangeiro nos anos que precederam 1914. Este foi o perodo da construo das estradas de ferro e dos portos, do crescimento urbano que exigiu novos sistemas de transportes e de abastecimento de eletricidade, gs e gua. Os capitais e capitalistas estrangeiros exerceram um papel-chave em todos esses projetos, ainda que a sua importncia relativa variasse enormemente entre os diversos pases, assim como a sua forma de participao especfica em cada um deles. Esse investimento apoiou taxas elevadas, ainda que no uniformes, de crescimento das exportaes e do produto na maioria dos pases latinoamericanos antes da Primeira Guerra Mundial. Para os contemporneos e para as elites locais, parecia que os recursos externos estavam ajudando diretamente o processo de acumulao de capital. Sem essa ajuda, os avanos teriam sido mais lentos ou nunca teriam ocorrido. Significar isso que o modelo de crescimento de Harrod aplicvel ao acaso? Ou que Chenery e Strout5 estavam corretos em argumentar que o investimento estrangeiro representa um aumento da poupana nacional? Se for assim, por que cabe questionar o papel desse investimento no desenvolvimento do capitalismo na Amrica Latina? H inmeras razes para questionar a eficcia desses investimentos do pr-Guerra na Amrica Latina. Griffin6 e Weisskopf7 argumentaram

Idem, 104-09.

Charles Jones, "The fiscal motives for monetary and banking legislation. in Argentina,Australia and Canada before 1914", in D.eM. Platt and Guido DI Tella, eds. Argentina,Australia and Canada. Studies in Comparaiive Development 1870-1965, Oxford, 1985, 123-38. 5 H.B. Chenery e A.M. Strout, "Poreign Assistance and Economic Development", American Economic Rewiew, 56, 4, 1966. 6 Keith GrifEn, "The Role of Foreign Capital", in Financing Developnient in Latin America ed. K. GrifEn, London, 1971,228-9. 7 Thomas E.Weisskopf,"The Impact od Foreign Capital Inflow 011 Domestic Savings in Underdeveloped Countries",journal of lnternational Econotnics, 2,1972.
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que, ao invs de aumentar a poupana nacional, o investimento estrangeiro tendeu a substituir essa poupana, reduzindo a acumulao nacional. Esse fenmeno est ligado s crescentes remessas de capitais ao exterior para o servio da dvida externa e a repatriao dos lucros das empresas estrangeiras. No perodo 1961-68, Griffin calculou uma exportao lquida de capitais de $131 milhes por ano para a Amrica Latina8. Ser essa concluso aplicvel ao perodo anterior Primeira Guerra? Tambm naquele perodo, a taxa de acumulao interna chegou a ser inibida pela enorme entrada de capitais estrangeiros? Essas so questes distintas mas inter-relacionadas. A evidncia para ambas parca e ambivalente. Fishlow9 mostrou que, no perodo 1870-1914, os devedores remeteram para os investidores estrangeiros um pouco mais do que receberam em escala mundial. Contudo, embora seja sugestivo, esse resultado nada permite afirmar especificamente sobre a Amrica Latina, nem possibilita saber se a acumulao a nvel nacional chegou a ser retardada pela entrada de capitais externos. Uma grande dvida quanto aplicabilidade da tese de Griffin e Weisskopf para o perodo do pr-Guerra vincula-se ao fato de que o padro dos investimentos estrangeiros daquele tempo era completamente diferente do vigente nos anos 1960. Por volta de 1914, os investimentos diretos do exterior na indstria manufatureira no eram elevados e a maioria dos recursos externos era constituda de emprstimos aos governos ou de investimentos na infra-estrutura. Estas aplicaes preferenciais no excluram os investimentos ou os projetos locais. Antes pelo contrrio, uma vez que os estrangeiros financiavam boa parte dos gastos governamentais e de infra-estrutura, os investimentos diretamente produtivos foram se tornando mais viveis. Na sua recente pesquisa sobre o sistema financeiro peruano, Quiroz10 rebateu essa tese, afirmando, pelo contrrio, que a excessiva entrada de recursos externos em Lima no pr-Guerra " ... forou a retirada do escasso capital local dos investimentos seguros, sem oferecer alternativas a esses recursos .... As fontes locais de formao de capital foram desperdiadas como resultado, alm de inadequadamente direcionadas

ou remuneradas". Sem maior evidncia emprica, seria equivocado estender essa concluso para outros pases latino-americanos, especialmente porque, nem na Argentina, nem no Brasil, os principais setores exportadores chegaram a ser completamente dominados pelo capital estrangeiro como no caso peruano (petrleo e minerao). Contudo, a questo geral levantada por Quiroz importante.Vale dizer, no se trata somente da dimenso dos fluxos do investimento, mas tambm de saber o que aconteceu, institucional e psicologicamente, com o setor financeiro por causa da magnitude desses fluxos. Elevados nveis de investimentos estrangeiros podem tambm ter tido efeitos nocivos no balano de pagamentos e na taxa de cmbio11. As economias primrio-exportadoras encontravam dificuldades em ajustar-se nas fases descendentes dos ciclos econmicos, quando o financiamento metropolitano se contraa. Na verdade, Ford assinala que a GrBretanha foi capaz de transferir parte do nus do ajuste do seu balano de pagamentos para seus devedores12. Como se mostra a seguir, isso aconteceu em 1913. As crises financeiras na Amrica Latina podiam, sem dvida, ser iniciadas por golpes polticos, ms colheitas, inflao creditcia ou outros eventos domsticos, mas os efeitos desses tornaram-se muito mais adversos pela crescente presso das restries financeiras externas, que afetavam no apenas a oferta em larga escala de emprstimos externos, como tambm a onipresente influncia dos bancos estrangeiros e dos crditos comerciais de curto prazo. Outro problema vinculado aos emprstimos externos que tanto o governo brasileiro como o argentino tornaram-se dependentes deles para financiar suas despesas correntes, inclusive a sempre crescente conta do servio dessa dvida. A vulnerabilidade engendrada por essa situao era aumentada pela grande dependncia dos impostos em relao s importaes.A disponibilidade de emprstimos .externos tambm contribua para reduzir substancialmente a necessidade de uma reforma fiscal. Tudo isso, por sua vez, refletia-se na estrutura bancria nacional atravs das solicitaes governamentais de acomodao financeira. Finalmente, em termos das consequncias para os sistemas econmico e financeiro, a dependncia dos emprstimos externos na Amrica Latina tendeu a tornar-se permanente, ao invs de ser um fenme-

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Griffin, Op. cit., 226.

11

Albert Fishlow, "Lessons from the Past: Capital Markets During the 19th Century and the Interwar Period", International Organization, 39,3,1985,390-91. 10 Alfonso W Quiroz, Finandal Institutions in Peruvian Export Economy and Society, 18841930, New York, Columbia University Press, 1986,329.
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RobertTriffin, The Evoluuon of the lnternational Monetary System: HistoricaI Reappraisal and Futute Perspectives, Princeton, 1964,8-9. 12 A.G.Ford, The GoId Standard 1880-1914: Britain and Argentina, Oxford,1962,46-7.

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no transitrio, como foi, por exemplo, no caso dos Estados Unidos. Por causa disso, ao invs de ajudarem a promover um desenvolvimento capitalista mais diversificado, os emprstimos externos reforavam a orientao exportadora desses pases. Uma razo disso residia no fato da maior parte desses investimentos destinar-se produo para a exportao, ou a projetos relacionados quela produo. Alm disso a necessidade de obter divisas para saldar os crescentes custos do servio da divida contribua geralmente para reforar ainda mais a posio das j Influentes elites exportadoras. E por esse motivo que a observao de Saes e Szmrecsnyi para o caso brasileiro mais amplamente aplicvel. Afirmam eles que, durante os anos de 1890 a 1930, os investimentos estrangeiros no Brasil "ao mesmo tempo que contriburam para a mobilizao e o desenvolvimento de suas foras produtivas, representaram tambm um obstculo a essa mesma mobilizao e desenvolvimento"13. Em resumo, o grande volume de emprstimos externos antes de 1914 foi um fator preponderante no rpido crescimento das exportaes em varias economias latino-americanas e, ao mesmo tempo, tornou essas economias extremamente vulnerveis s mudanas nos mercados financeiros europeus, particularmente o de Londres. Para compreender ,o que aconteceu durante a Guerra, para manter a perspectiva desse perodo e para exemplificar alguns dos pontos levantados acima necessrio iniciar a anlise no em 1914, mas dois anos antes. Os mercados financeiros europeus comearam a se agitar perigosamente nos ltimos meses de 1912, por causa da instabilidade poltica na Europa e na guerra nos Balcs. Ao final daquele ano, a taxa de redesconto em Londres foi elevada para evitar perdas de ouro e proteger a libra esterlina14. Na Amrica Latina, isso levou austeridade monetria, tornou os emprstimos externos mais difceis e, pela desacelerao da atividade econmica metropolitana, afetou desfavoravelmente os preos dos produtos primrios de exportao. Essas condies somente comearam a suavizar-se no incio de 1914. Toda a Amrica Latina sofreu por causa da crise europia, mas os problemas enfrentados por cada pas foram diferentes. Na Argentina, a principal dificuldade residiu na drstica reduo de novos emprstimos

externos, dos quais o equilbrio do balano de pagamentos passou a depender. As novas emisses argentinas em Londres caram cerca de 40% 15 entre 1912 e 1913 . Embora a atividade exportadora fosse forte no primeiro semestre de 1913, no foi suficiente para compensar o impacto financeiro da falta de novos recursos externos, e o ouro comeou a sair do Pas em maro. Essa perda causou uma sbita contrao do crdito e um declnio tanto nos depsitos bancrios quanto na quantidade de dinheiro em circulao. Sucedendo a quatro anos de rpida expanso econmica e a investimentos especulativos, iniciou-se uma forte recesso. As condies foram consideravelmente agravadas quando a colheita do trigo se frustrou ao final de 1913. As receitas de exportao caram cerca de 28%.A depresso prosseguiu at o incio da Guerra. O Brasil tambm foi atingido pelos eventos europeus, mas, neste caso, tratou-se de uma combinao de excessivos emprstimos governamentais e do colapso dos preos das exportaes, que detonou a crise e colocou um fim ao boom exportador iniciado em 1909. Em 1913, tanto os preos da borracha quanto os do caf caram, as receitas totais das exportaes diminuram e o Pas registrou o seu primeiro dficit comercial desde 188586. O Governo conseguiu negociar um grande emprstimo externo em maio, mas a maior parte de seus recursos foi utilizada para consolidar as dvidas anteriores, e, consequentemente, foram necessrias exportaes de ouro para cobrir o dficit comercial e manter a taxa de cmbio. Isso ocasionou uma contratao da oferta de moeda e do crdito16. O cnsul norte-americano no Rio17 notou que, devido Guerra nos Balcs, o governo brasileiro encontrava dificuldades em levantar fundos na Europa ou nos bancos locais. Em consequncia disso, o Governo no pde pagar os aproximadamente 16 milhes de dlares que devia aos seus fornecedores e muito poucas firmas continuavam disputando a obteno de novos contratos oficiais.

13

Flvio A.M. de Saes e Tams Szmrecsnyi, "O capital estrangeiro no Brasil 18801930", Estudos Econmicos, 15,n.o 2, 1985, 197. 14 Ford, Op. cit., 178.

Idem, 174. Veja-se tambm v.L. Phelps, The International Position c!f Argentina, Philadelphia, 1938, 22-6. 16 Winston Fritsch, "Aspectos da poltica econmica no Brasil, 1906-1914", in P. Neuhaus (ed.), Economia Brasileira. Uma viso histrica, Rio de Janeiro, 1980,291-6. WH. Lough, Financiai Developments in Soutn American Countries, US Dept. of Commerce, Bureau of Foreign and Domestic Commerce, Special Agent Series n" 103,Washington, D.C., 1915,24-5. 17 Rio, 12 August 1913, Record Group (RG) 59 514/832.551/61 NationalArchives, Washington D.c.
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Isto por sua vez contribuiu para deprimir os negcios na Capital e no resto do Pas. E para tornar as coisas ainda piores, os bancos estrangeiros passaram a remeter seus estoques de ouro e suas sobras de caixa para a Europa. Ainda que fatores locais tivessem claramente desempenhado um papel na conformao da natureza especfica da crise de cada pas, o detonador da mesma nesses casos foram os eventos na Europa, particularmente as atitudes dos investidores e credores. Quando a guerra imperialista finalmente teve incio em escala global no ms de agosto de 1914, seu impacto sobre os exportadores primrios perifricos, como o Brasil e a Argentina, foi ainda mais violento. Antecipando-se aos problemas, os fundos de curto e longo prazo foram retomados por Londres no incio de julho. No dia 27, a aceitao de Letras em Libras Esterlinas pela City londrina foi suspensa e, quatro dias mais tarde, a prpria Bolsa de Valores fechava suas portas. Ao que Hartley Whirers'18 comentou:"Eis a um outro instrumento com o qual Londres, quando a crise se iniciou, pde dar um sbito golpe nas entranhas econmicas do mundo civilizado. Tamanha foi a fora desse golpe que a Inglaterra colocou todo o resto do mundo em desvantagem". Inicialmente, foi a suspenso dos crditos de curto prazo,junto com a da navegao, que paralisou as economias latino-americanas, levando decretao de feriados bancrios e de moratrias, ao fechamento de fbricas e minas, ao desemprego, desabastecimento e pnico generalizados19. Ainda que os emprstimos de longo prazo tambm tivessem desaparecido, os efeitos disso no foram imediatamente sentidos. Entretanto, dadas as observaes j feitas sobre o papel central dos investimentos estrangeiros e da vulnerabilidade da Amrica Latina ao mutvel clima financeiro na Europa, o corte dos emprstimos externos depois de 1914 deveria ter devastado as economias latino-americanas. O que ocorreu, porm, de fato? O governo brasileiro dependera fortemente dos capitais estrangeiros para cobrir seus crescentes dficits fiscais antes da Primeira Guerra Mundial. Quando esta teve incio, a dvida externa montava a 103,5

milhes20. Se as dvidas estaduais e municipais (no valor de 48,2 milhes21) fossem acrescidas a essa cifra, o total alcanaria quase o dobro do registrado oito anos antes, e representaria a maior proporo de dvida pblica externa em relao s receitas de exportao de qualquer pas latino-americano22. Era por causa disso que o Governo estava negociando um emprstimo de consolidao. As negociaes foram interrompidas em julho de 191423. Contudo, o principal credor externo do Brasil, o Banco Rothschild, tal como em 1898, voltou a campo, e, em outubro daquele ano concedeu um emprstimo de consolidao de 14,5 milhes. Esse emprstimo aliviou de imediato a presso sobre o Governo. Os pagamentos de juros relativos a aproximadamente 85% da dvida externa do Pas foram suspensos por trs anos, e as amortizaes do principal adiadas ate 192724 . Durante o restante do perodo da Guerra, o Governo tentou varras vezes levantar mais dinheiro no exterior, principalmente nos Estados Unidos, mas somente uma dessas tentativas a alcanou sucesso25. Um certo grau de austeridade econmica foi ento imposto ao governo brasileiro, por volta de 1920, a dvida externa total era aproximadamente a mesma em termos nominais ( 150 milhes), mas algo menor em termos reais. Os Estados e municpios brasileiros tambm passaram por srias dificuldades financeiras durante os anos do conflito. Em 1916, o seu endividamento externo total, em boa parte contrado na Frana, montava a 38 milhes e 16,5 milhes respectivamente26. Alm das dvidas externas, havia mais de 400 mil contos de reis em dvida interna consolidada, e uma quantia desconhecida de dvida interna de curto prazo. O South American Journal escrevia em 1914, que de todos os

18 19

HartleyWithers, IMIrand Lombard Street, NewYork,1915,56.

BiJI Albert, South America and the Great 1MIr. The Impact cifWWI on Argentina, Brazil, Chile and Peru, Cambridge, 1988,42-3. 20 Marcelo de Paiva Abreu. "A dvida pblica externa do Brasil, 1824-1931", Estudos Econmicos, 15,n 2, 1985,170.
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O Brasil em Nmeros, 146. Bill Albert, South A merica and the IMIrld Economy from Independente to 1950, London, 1983,39. 23 RG. Para os detalhes dessas negociaes consultar as vrias cartas em 59/832.51/ 63-72 519 Roll 24 National Archives. 24 The Economist, 7 October, 1916,300. 25 Veja-se a respeito as cartas em RG 59/832.51/90, 122, 129, 130 519 Roll 24: Tambm Winston Fritsch, "li Brasile durante Ia Grande Guerra: problerni struturali e politiche econorniche", Rivista di Storia Economica, 2 n?", 1985,62-3. Wileman's Brazilian Review, 13 July 1915,336. ... .. 26 Calculado a partir de Frederic M. Halsey, Investments In Latin America and the Britisk l#st Indies, Dept. of Commerce, Bureau of Foreign and Domestic Commerce, Special Agent Series n 169,Washington D.C., 1918, 124-39.
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Estados, apenas os do Rio de Janeiro e de So Paulo conseguiram pagar integralmente os seus dbitos27. No resto do Pas, os municpios e Estados no honraram seus dbitos e tiveram eventualmente que providenciar novos emprstimos para consolidar suas finanas. Tornou-se porm, impossvel obter recursos adicionais durante a Guerra. Somente a cidade de So Paulo, que havia conseguido liquidar seus encargos anteriores, foi capaz de levantar um emprstimo substancial naqueles anos. Em novembro de 1916, obteve um emprstimo de 5,5 milhes (emitido a 86% do valor de face) por 12 anos a 6% do impropriamente chamado Equitable Trust Co. e da Morris Imbrie, ambos de Nova York28. Se termos to duros estavam sendo exigidos em geral, no de admirar que nenhum outro emprstimo tivesse sido negociado pelas autoridades brasileiras. Embora os emprstimos pblicos fossem da maior importncia, especialmente devido sua influncia nas polticas monetria e fiscal, os investimentos diretos privados e os investimentos privados em ttulos no governamentais eram consideravelmente maiores. Entre 1860 e 1913, cerca de 292 milhes haviam sido investidos por empresas estrangeiras29. Marcelo de Paiva Abreu estimou que, at o incio da Primeira Guerra Mundial, 255 milhes haviam permanecido no Pas. Deve-se adicionar a essa quantia um montante desconhecido de recursos externos investidos em empresas brasileiras. Da evidncia qualitativa disponvel, parece que os trs principais investidores do prguerra - a Gr-Bretanha, a Frana e a Alemanha praticamente em nada aumentaram seus investimentos durante o conflito. Os capitalistas norte-americanos foram os mais ativos, especialmente nas indstrias da carne, do papel e nos bancos31, mas, mesmo assim houve um acentuado declnio em relao aos nveis do pr-guerra. Entre 1909 e 1913, trinta e sete empresas com um capital nominal mdio de $ 1.673 mil,foram oficialmente autorizadas a operar no Brasil, embora seja impossvel afirmar quantas realmente se tornaram ati-

vas.Entre 1914 e 1917, o nmero caiu para 22 e, mais significativamente, a mdia de seus capitais foi de apenas $ 288.15932. Essa queda do investimento das empresas estrangeiras junto com a aguda retrao nos emprstimos pblicos, sem dvida contribuiu para reduzir o nvel geral das atividades econmicas e, particularmente, dos investimentos em servios pblicos. Como pde ento o Brasil se ajustar? Uma vez que so inmeros os aspectos a considerar, e que a evidncia emprica bastante esparsa, torna-se difcil oferecer uma nica resposta. No tocante ao balano de pagamentos, ainda que o desempenho exportador no tivesse sido favorvel durante a Guerra, especialmente quando comparado ao da Argentina, Peru ou Chile33, as importaes se reduziram consideravelmente, e a balana comercial se manteve em supervit durante o perodo. Alm disso, o emprstimo de consolidao dos Rothschild aliviou a presso exercida pelas remessas ao exterior. Nas finanas pblicas, a soluo foi simples: sem crditos externos e com as receitas dos impostos sobre as importaes substancialmente reduzidas, o Governo tanto emitiu dinheiro como aumentou a dvida interna34. A moeda em circulao triplicou entre 1913 e 1920, enquanto que a dvida interna aumentava de um tero entre 1914 e 191835. Estando isolado das sanes normais do sistema financeiro internacional, o governo brasileiro foi capaz de desafiar a ortodoxia financeira prevalecente e, ainda que isso possa ser interpretado como um ataque influncia e aos interesses estrangeiros, suas polticas representaram na verdade pouco mais do que uma tentativa de fortalecer de maneira consistente as finanas pblicas, o setor exportador (diretamente atravs da valorizao do caf) e as ligaes do Pas com a economia mundial, frente s adversas condies do perodo. A no ser atravs de uma reforma radical do regressivo sistema fiscal em vigor (baseado nos impostos sobre importao e circulao de mercadorias), esta era a nica maneira pela qual podiam ser superadas as dificuldades advindas da sbita reduo dos investimentos estrangeiros. Entretanto, no foram os estrangeiros nem a elite brasileira que tiveram de arcar com o nus dessas medidas. Como sempre, o ajustamento econmico interno para

South American journal, January 6, 1916,26. 28 Rio, 22 November 1916.RG 59/832.51/133 519 Ro1l24. 29 Ana Clia Castro, As Empresas Estrangeiras no Brasil 1860-1915, Rio, 1979,80-3, 11622. 30 Abreu, Op. cit., 168. 31 A. Redfield, Brazil:A Study cf Economic Conditions since 1915, Dept. of Commerce, Bureau ofForeign and Domestic Commerce,Miss. Series n" 86,Washington D.c., 1920,61-3,67,75.
27

Elysio de Carvalho,"Oportunities in Brazil {"orAmerican Capital", The Pan-American Magazine, November, 1918,20. 33 Albert, First World Wor, 77-89. 34 Idem, 135-141. 35 O Brasil em Nmeros, 147.
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enfrentar a crise externa foi efetuado s custas da maioria da populao, que suportou os preos mais elevados ocasionados pela exportao de alimentos, pelo aumento dos impostos sobre a circulao de mercadorias e pelo financiamento fiscal inflacionrio. Os padres e a penetrao dos investimentos estrangeiros eram consideravelmente distintos na Argentina. Segundo as cifras de Phelps, o estoque de capitais estrangeiros naquele pas alcanava 646 milhes em 191336. Isto representava a maior dvida externa de qualquer pas latino-americano, 25% superior maior estimativa disponvel para o Brasil.As estradas de ferro, quase todas de propriedade britnica, compunham a maior parte desse estoque, com a dvida governamental representando apenas 30%. Esse padro implicava numa menor proporo de remessas fixas do que no caso brasileiro. Contudo, o servio dessa dvida externa aumentou pouco durante a Guerra. Esse fato no teve maior importncia, j que o Pas alcanou um grande supervit comercial, e o peso foi valorizado. Em 1913-14, o servio da dvida equivalia 34,5% das receitas de exportao; em 1919-20, tinha se reduzido para apenas 13%37.Juntamente com a macia reduo das importaes, isto ajuda a explicar por que a economia argentina conseguiu suportar a interrupo dos investimentos estrangeiros sem sofrer uma crise no balano de pagamentos. Como no caso brasileiro, as condies excepcionais do comrcio internacional nos anos da Guerra, que aumentaram as receitas de exportao sem permitir o seu dispndio em maiores importaes, compensaram os efeitos potencialmente catastrficos da queda dos investimentos estrangeiros. Entretanto, importante notar que, apesar das enormes receitas de exportao e uma situao muito favorvel do balano de pagamentos, a economia argentina parece ter estagnado durante esse perodo38. Uma das razes apontadas para esse desempenho era que o Governo, sem acesso aos recursos externos, voltou-se para o mercado interno, competindo por recursos com os investimentos locais39. Parece claro que a situao ficou muito difcil para o Governo. Com grandes dficits fiscais e na impossibilidade de conseguir emprstimos

de longo prazo, como no pr-Guerra, ele foi forado a tomar onerosos emprstimos de curto prazo no exterior e, a partir de 1917, crescentemente no mercado interno. Em 1913, a Argentina encontrava-se em meio de um amplo programa de obras pblicas, que as autoridades pretendiam financiar atravs de crditos de curto prazo obtidos nos bancos locais, a serem eventualmente substitudos mais tarde por um grande emprstimo do exterior40. Entretanto, como a crise balcnica estava em pleno andamento quando esse crdito foi solicitado, tornou-se impossvel obt-lo na City de Londres a taxas razoveis. Em seu lugar, no incio de 1914, foram estabelecidas duas emisses de Letras do Tesouro, a 6% e com prazo de um ano, num total de 13 milhes41. Em junho, os banqueiros londrinos finalmente concordaram com um emprstimo de longo prazo de 16 milhes, mas, posteriormente, liberaram apenas 5 milhes com o prazo de um ano. Depois dos fracos resultados de uma outra emisso de ttulos de curto prazo em Londres, a Argentina recorreu ao mercado de Nova York onde, entre 1914 e 1917 mais de $ 110 milhes foram contratados, sendo em sua maior parte utilizados para saldar outros crditos de curto prazo. Ao final de 1917, com exceo de $ 25 milhes, tudo j havia sido pago, principalmente atravs de grandes emprstimos junto aos bancos locais. Depois que os Estados Unidos entraram na Guerra, todas. as necessidades de emprstimos do Governo tiveram que ser atendidas pelos bancos locais. Em 1918, a dvida interna de curto prazo, que segundo Tornquist no existia quatro anos antes, havia alcanado mais de 542 milhes de pesos-ouro42.As obrigaes internas com garantias tambm haviam aumentado, ainda que boa parte desses ativos estivessem em mos de estrangeiros. Alm disso, a dvida interna da Argentina era consideravelmente maior do que as cifras publicadas, uma vez que estas no incluam os inmeros emprstimos internos nofederais, as cdulas (ttulos do Banco Nacional Hipotecrio garantidos pelo governo federal) e os emprstimos externos provinciais e municipais. Em 1914,

40

Phelps, Op. cit., 246. 37 Idem, 238. 38 Albert, First World Wor, 62. 39 Joseph S. Tukhin, "The Argentine Economy during the First World War", part 11, The Rewiew oi the River PIate, 30 June 1970,966-7.
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Exceto indicaes em contrrio os dados aqui citados, foram tomados de Harold Edwin Peters, The Foreign Debt oi the Argentine Republic, Baltimore, 1934,79-99.

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South American Journal, 6 January 1915,24. Ernesto Tornquist & Cia., The Economic Development of the Argentine Republic in the Last Fifty Years, Buenos Aires, 1919,302-03. 43 L. Brewster Srnith e Henry Collins, The Economic Position of Argentina during the War,

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os trs ltimos totalizavam 150,7 milhes de pesos-ouro e, em 1917, tinham aumentado para 194,5 milhes43. No h dvidas de que o Governo demandou fortemente os recursos dos bancos locais durante a Guerra (entre 1916 e 1919, o governo argentino absorveu em mdia mais de 30% do total dos emprstimos bancrios), mas como as taxas e juros no subiram, pode-se indagar se realmente houve uma concorrncia entre o Estado e as demandas privadas. Apesar dos grandes e inesperados lucros dos exportadores as incertezas da Guerra tornaram cautelosos tanto os bancos como os investidores argentinos44, e isso pode explicar a acentuada queda do investimento total como proporo do PIE nesse perodo, de acordo com a tabela anexa. No tocante aos investimentos externos, a Argentina tornou-se uma exportadora lquida de capitais, nesse perodo. Segundo os dados de Tornquist, houve uma reduo lquida de , 78 milhes entre 1915 e 191945: Grande parte dessa cifra explicada pela valorizao do peso argentino que, ao atingir suas mais elevadas cotaes entre 1918 e o incio de 1920, reduziu o valor da dvida externa em pesos de tal maneira que encorajou o pagamento das hipotecas contradas no exterior bem como a reinternalizao de cdulas e de outros ttulos governamentais46. Foi a construo civil que parece ter sido mais afetada pelo declnio do investimento externo, especialmente os projetos envolvendo ferrovias, portos e melhorias urbanas47. H indcios de que, por serem to vitais para a economia argentina, a reduo nos investimentos estrangeiros, ao diminuir o nvel geral das atividades econmicas, contraiu significativamente o investimento nacional. Por exemplo, em Buenos Aires, o valor das autorizaes para construo cau 80% entre 1913 e 1915 e, durante a Guerra, as amortizaes excederam a emisso de novas hipotecas, naquela cidade48. O nmero de falncias duplicou

em 1914 e, ainda que houvesse uma recuperao posterior, o nvel permaneceu elevado durante toda a Guerra". Finalmente, o movimento na bolsa de valores de Buenos Aires tornou-se bastante reduzido a partir de 1914, em particular no que se refere ao lanamento de aes pelas empresas, e as condies prevalecentes no pr-Guerra no retornaram antes de 192050

Tabela 1. Investimentos como percentual do PIB argentino, 1913-20 Anos Investimentos Investimentos Estrangeiros Nacionais 1913 22% 17% 1914 10% 17% 1915 9% 7% 1916 4% 10% 1917 12% 1918 10% 1919 3% 9% 1920 20%

Total 39% 27% 16% 14% 10% 10% 12% 20%

Fonte Joseph S.Tulchin.The Argentine Economy during the FirstWorldWar. Part 11. The Rewiew qf the River Plate, 30 June 1970,966.

Dept. of Commerce, Bureau of Foreign and Domestic Commerce, Miss. Series n" 88, Washingt~n D.c., 1920, 121. Sobre as dvidas municipais e provinciais, veja-se Halsey, Op. cit., 33-7. 44 Albert, First I#rld 1MIr, 149-52. 45 Phelps, Op. cit., anexo 238. 46 John H. Williams, "Argentine Foreign Exchange and Trade since the Armistice" Review of Economic and Statistics, vol. 3, 1921,49. Tornquist, Op. cit., 235-42.] , 47 Supplement to the Commerce Reports, 38' 13 July 1916, 17. 48 Tulchin,Op. cit., part Ill, 10 July 1970,44. 49 Tornquist, Op. cit., 213-14.
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Ao que parece, ainda que tivesse havido algo semelhante a uma retrao interna de capitais durante a Guerra, a situao no se tornou excessivamente difcil para os investidores nacionais. As causas da timidez dos mesmos devem ter alguma outra explicao. Contudo, as extraordinrias demandas geradas pelo Governo revelam algumas das debilidades subjacentes ao sistema financeiro do Pas. As origens dessas debilidades podem ser, em parte atribudas aos excessivos emprstimos externos do pr-Guerra, cuja maior parte destinava-se a cobrir dficits fiscais, combinados com uma base fiscal extremamente estreita, por demais dependente dos impostos sobre as importaes.A vulnerabilidade crise desta ltima revelou-se sincrnica quela dos emprstimos externos, fazendo com que o governo argentino enfrentasse prolongadas dificuldades financeiras naqueles anos. Isso no apenas refletia os perigos de uma excessiva dependncia do financiamento externo mas, na mesma ordem de importncia, indlicava como essa dependncia fora cultivada pelas elites exportadoras dominantes, atravs do seu ativo apoio ao investimento externo e da sua recusa em implantar um sistema mais

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Idem, 231.

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efetivo, para no dizer mais eqitativo, de arrecadao fiscal. Para o Governo, portanto, a disponibilidade dos capitais estrangeiros oferecia vantagens no curto prazo, mas, ao mesmo tempo, ajudara a criar um sistema fiscal cronicamente instvel. Tanto no Brasil como na Argentina, o fato dos capitais estrangeiros terem se mantido afastados durante a Guerra teve um impacto global negativo sobre a atividade econmica, uma vez que os grandes projetos de infraestrutura, como ferrovias ou servios de utilidade pblica, foram virtualmente paralisados. Os efeitos disso nos nveis do emprego e da demanda agregada foram ainda mais acentuados pela drstica reduo das receitas pblicas, ocasionada pelo colapso dos impostos sobre as importaes juntamente com as dificuldades de obter emprstimos externos, dos quais aqueles nveis tinham se tornado to dependentes. Os gastos pblicos foram cortados em ambos os pases, mas as principais tticas utilizadas para compensar as menores receitas foram completamente diferentes. O Brasil emitiu moeda e expandiu o crdito domstico, enquanto a Argentina procurou apoiar-se nos bancos locais. Ainda que seja equivocado atribuir o sucesso econmico simplesmente s polticas fiscal e monetria, o Brasil, com um desempenho comercial inferior durante a Guerra, teve um desempenho econmico superior ao auge exportador argentino. Pelo menos parte desse relativo sucesso deve ser atribudo s diferentes respostas suspenso dos emprstimos externos. Apesar dos problemas ocorridos, houve um substancial grau de recuperao das instituies financeiras desses pases, o que lhes permitiu ajustar-se s novas condies trazidas pela Guerra. De que outra maneira poderiam ter sobrevivido essas economias, ambas to habituadas contnua entrada de recursos externos, nesse perodo de imensos sobressaltos financeiros? Sugeriria isto que, ao invs de criar estruturas auto-limitantes, o sculo dezenove propiciou o desenvolvimento de um sistema mais vigoroso do que o admitido at agora? Talvez. Entretanto, o reestabelecimento do crdito comercial no foi mais do que uma necessria extenso da volta do comrcio, um comrcio que tinha se tornado mais essencial para os pases metropolitanos durante a Guerra do que sido antes de 1914.A1m disso, uma das conseqncias potencialmente mais desastrosas do corte no fluxo dos recursos externos, a presso sobre o balano de pagamentos foi facilmente contornada durante a Guerra, principalmente devido s dificuldades de importao e ao fato das receitas de exportao terem atingido nveis sem precedentes. Essas circunstncias especiais, que distinguem crucialmente o cho-

que externo da Primeira Guerra Mundial do ocorrido nos anos trinta, tornou o ajustamento externo relativamente fcil, enquanto que o ajustamento interno ocorreu principalmente atravs da inflao e/ou da elevao do desemprego. A primeira iria contribuir decisivamente para os crescentes conflitos sociais nos ltimos anos da Guerra. interessante notar que, durante a Guerra, os capitalistas nacionais, muitos dos quais estavam lucrando bastante com os elevado preos das exportaes, mostraram pouco interesse em assumir o papel dos capitalistas e capitais estrangeiros do pr-guerra. De um modo geral, os projetos de investimentos na infraestrutura permaneceram mngua e os recursos que lhes seriam destinados foram canalizados principalmente para a produo exportadora. A natureza fragmentria dos investimentos, evidente antes de 1914, foi em consequncia mantida pode mesmo ter sido intensificada, como revela a expanso do setor exportador. A dependncia dos investimentos externos reservara certas reas da economia ao exclusivo domnio dos investidores estrangeiros. Isso tendeu a desestimular a iniciativa local e a reduzir as oportunidades para a acumulao nacional, como mostrou claramente o exemplo argentino. Houve uma reao nacionalista contra essa dependncia, bem como contra a dominncia das instituies financeiras estrangeiras durante e imediatamente aps a Guerra, embora sem maior impacto. Nas dcadas seguintes, os investimentos norteamericanos tornaram-se uma fora crescentemente poderosa na Amrica Latina, passando a exercer uma direta e ampla influncia na sua vida econmica. A Guerra no chegou a proporcionar uma oportunidade para mudar a orientao econmica. Ao contrrio, auxiliou a ampliar e consolidar o capitalismo primrio exportador e a aumentar a dominncia do capital estrangeiro.

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