Penser L Assistance Web

Penser lassistance
rapport thmatique
Le Conseil de lObservatoire
Prsident: Jrme Vignon
Sept membres de droit:

Le prsident du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale (CNLE), tienne Pinte; n La Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES) du ministre des Affaires sociales et de la Sant, reprsente par Jean-Louis Lhritier; n LInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), reprsent par Jrme Accardo; n Le Centre danalyse stratgique (CAS), reprsent par Danile Vidal; n La Direction de lanimation de la recherche et des tudes statistiques (DARES) du ministre du Travail, de lEmploi et de la Sant, reprsente par Christel Colin; n La Direction gnrale du trsor du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, reprsente par Franck Arnaud; n La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), reprsente par Christine Chambaz.
n
Jean-Luc Outin, charg de recherche au Centre dconomie de la Sorbonne (UMR Cnrs-Universit Paris 1 Panthon Sorbonne) et directeur du Centre associ Creq le-de-France; n Hlne Privier, conomiste lObservatoire franais des conjonctures conomiques (OFCE) et coresponsable du Programme de recherche et denseignement des savoirs sur le genre (PRESAGE).
n
Sept personnalits qualifies ayant concouru ou concourant par leur action linsertion et la lutte contre les exclusions:
Bndicte Jacquey-Vasquez, membre dATD-Quart monde; n Michel Brard, membre de Voisins et Citoyens en Mditerrane; n Jean-Pierre Bultez, reprsentant des petits frres des Pauvres dans les rseaux europens EAPN et AGE; n Denis Clerc, conomiste et conseiller de la rdaction dAlternatives conomiques; n ric Marlier, coordinateur scientifique international, Centre de recherche CEPS/ INSTEAD (Luxembourg); n Christophe Robert, dlgu gnral adjoint de la Fondation Abb Pierre pour le logement des dfavoriss; n Dominique Saint-Macary, ancienne responsable du dpartement enqutes et analyses statistiques du Secours Catholique.
n
Sept universitaires et chercheurs dont la comptence est reconnue dans le domaine de la pauvret et de lexclusion:
Michel Borgetto, professeur lUniversit Paris 2 Panthon-Assas; n Michael Frster, administrateur principal lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), au sein de la division des politiques sociales; n Georges Gloukoviezoff, Directeur du bureau dtude 2G Recherche; n Michel Legros, professeur lcole des hautes tudes en sant publique (EHESP), directeur du dpartement des sciences humaines et sociales et des comportements de sant; n Michel Mouillart, professeur dconomie Paris Ouest Nanterre;
n
Membres observateurs:
Genevive Besse, Commissariat gnral au dveloppement durable; n Marie-France Cury, Direction gnrale de la cohsion sociale.
n
Secrtaire gnral: Didier Gelot Charge des publications: Nadine Gautier Charge de mission: Fanny Tassin
Sommaire
Introduction Comment penser lassistance avec les plus dmunis?....................................... 7
CHAPITRE 1
Lassistance, de quoi parle-t-on?.............................................................................. 11

Assistance et aide sociale............................................................................................ 11 Les dpenses dassistance dans lensemble de la protection sociale....................... 16 CHAPITRE 2
Lassistance, une construction rpublicaine ........................................................ 19

De la Rvolution la IIme Rpublique: le temps des balbutiements...................... 20 La IIIme Rpublique: le temps des fondations........................................................ 23 Laprs-guerre: le temps de la protection.............................................................. 27 Assister des personnes valides: le temps de la gnralisation et du soupon......................................................................................................... 29 CHAPITRE 3
Droits et devoirs: un couple indissociable ........................................................... 35

La construction juridique du rapport entre droits et devoirs................................... 35 Larticulation des droits et des devoirs: une construction politique....................... 36 Laccentuation des devoirs et des responsabilits individuelles............................ 37 Droits et devoir, aide et contrepartie, deux logiques diffrentes de lassistance......................................................................................................... 43 Vers une rciprocit des droits et des devoirs?..................................................... 46
ONPES - Rapport thmatique
Penser lassistance
CHAPITRE 4
Que disent les personnes en situation de pauvret? ........................................ 49

Une situation quil est prfrable de dissimuler...................................................... 49 Un sentiment dhumiliation vcu comme une dfaillance des droits..................... 51 Un systme jug opaque et exigeant qui peut engendrer du non-recours............ 52 L'importance du rseau personnel.......................................................................... 54 Le travail social entre le marteau et lenclume........................................................ 55 Chapitre 5
Confronter les perceptions de lassistance aux ralits observes.............. 57

Les Franais sont parmi les plus solidaires en Europe.......................................... 58 La ralit du non-recours contredit le soupon dabus gnraliss...................... 66 Le non-recours involontaire..................................................................................... 68 Le non-recours volontaire: dsir dautonomie, crainte dtre mal jug.................. 70 Lobservation des mobilits individuelles contredit lide dune installation dans lassistance........................................................................ 73 Chapitre 6
Promouvoir une vie digne et autonome................................................................... 79

Le travail dassistance au cur du lien social........................................................ 79 Laccompagnement vers lautonomie: un autre cadre pour le travail social........................................................................ 82 Assistance, insertion et march du travail.............................................................. 83 Mieux articuler assurance et assistance dans la solidarit nationale..................... 91
Conclusion Penser lassistance pour en sortir ............................................................................ 97
Introduction
Comment penser lassistance avec les plus dmunis?

Les dbats rcents de la campagne prsidentielle lont montr, la crise ne fait pas que stimuler la gnrosit envers les plus dmunis. Elle avive aussi la critique des politiques sociales. Mais que sont ces politiques sociales ? Dans ce rapport, nous avons pris le parti de les dsigner sous le terme dassistance, comme on les nommait jusquau milieu des annes 1950, avant que ne prvalent les termes daide sociale et/ou daction sociale. Assister quelquun, au sens premier du terme, cest adjoindre nos forces aux siennes afin de lui permettre de raliser une tche ou de surmonter une preuve. Cette signification demeure dans le domaine professionnel lorsque lon parle dun (ou dune) assistant(e) charg(e) de seconder un suprieur hirarchique. Les tches sont diffrentes, mais chacun concourt , selon ses comptences, un objectif commun. Au contraire, la notion d'aide sinscrit plutt dans le domaine du secours : la relation est sens unique. Mme si, dans le domaine social, lassistance voque dsormais davantage le secours (aux personnes en difficult) que le concours, la relation entre lorganisme qui assiste et la personne assiste nest pas, ou ne devrait pas tre, sens unique. Elle implique, ou devrait impliquer, une coopration entre les deux parties en vue dune tche commune: tablir, raffermir ou sauvegarder le lien social. Ce lien est en effet llment qui permet la socit dexister en tant que telle, et non comme un ensemble dindividus disjoints que rien ne relie entre eux. Au fond, lassistance au sens social du terme, qui sera le seul retenu dans ce rapport est constitutive de la socit.
Penser lassistance
Pourtant, avec la crise conomique, lassistance est de nouveau souponne, au mieux de perptuer un tat de dpendance loppos de la recherche dautonomie, au pire de favoriser lopportunisme dacteurs profitant indment de ce que la socit leur apporte. Loin daider les personnes, elle les encouragerait tout attendre dautrui, profiter abusivement de ses largesses , au lieu de les inciter se prendre en charge. La personne en dtresse deviendrait alors un assist , vivant aux crochets de la socit. Cette critique est si loigne des faits vcus par les personnes vulnrables quelle provoque dabord lindignation de ceux qui vivent ces situations o tout est subi. Les membres de lONPES, eux aussi, ont t indigns. Car leurs travaux dobservation objective des phnomnes de pauvret et dexclusion montrent quel point ces phnomnes se sont rcemment aggravs. Nous avons ds lors voulu comprendre comment, en temps de crise, laccusation de dissimulation, de prfrence dlibre pour loisivet renat-elle ? Quelles sont les causes profondes de cette dispute au sein du corps social ? Car la critique peut, si lon ny prend garde, contribuer inflchir les politiques et les comportements sociaux dans un sens qui aggraverait lexclusion sociale. Un travail de clarification et de comprhension semblait indispensable pour viter que, par une gnralisation errone, les victimes ne soient transformes en coupables, et pour empcher que ne soit affaiblie la cohsion sociale sans laquelle une socit risque de se dfaire ou de se fracturer. Plus que jamais les plus fragiles ont besoin de solidarit et il serait dramatique le mot nest pas trop fort que celle-ci vienne faire dfaut au moment mme o la crise aggrave leur situation et multiplie leur nombre. Pour effectuer ce travail de clarification, lONPES a organis un sminaire de rflexion qui a nourri la substance du prsent rapport et dont les actes font lobjet dune publication distincte1. Le rapport utilise en outre les rsultats dune exploitation spcifique denqutes existantes sur lopinion des Franais et des Europens sur la protection sociale et les systmes dassistance, ainsi quune tude sur le vcu de lassistance par les personnes en situation de pauvret, fonde sur la parole des personnes vivant cette situation. Une premire partie du rapport consiste prsenter lassistance car ses contours et ses origines sont souvent mconnus. Quels sont les dispositifs principaux qui structurent les actions menes au titre de lassistance en France, quelles sont les personnes concernes, et le cot global de ces mesures (chapitre 1)? Les fondements historiques de lassistance font lobjet du chapitre 2. Au fil du temps lassistance sest progressivement institutionnalise. Dun devoir de la socit lgard des plus dmunis, elle est devenue un droit inconditionnel lorsque les moyens dexistence paraissent insuffisants. Pourtant chaque poque, la ntre comprise, doit actualiser les modalits de lassistance en fonction de circonstances nouvelles. La deuxime partie du rapport vise ainsi lactualisation du dbat sur lassistance.
1. ONPES, 2013, L'assistance dans le cadre de la solidarit nationale, Actes du sminaire juin-octobre 2012.
Introduction
Le caractre indissociable du couple des droits et devoirs mutuels entre la socit et ses membres est soulign. Le chapitre 3 qui lui est consacr est central pour situer la singularit du lien cr par lassistance. Il nest pas de lordre dun contrat marchand avec des contreparties, mais il met en jeu la dignit des personnes qui sy trouvent engages. La dimension humaine implique par la relation dassistance apparat en pleine lumire dans le chapitre 4 qui rend compte de la parole des personnes aides. Cette parole donne accs leurs motivations et fait connatre les obstacles rencontrs pour sen sortir. Le chapitre 5 aborde lopinion des Franais, plutt favorable lassistance et aux personnes en difficult. Il montre la sensibilit de cette opinion au climat engendr par la crise et les discours publics. Les perceptions de lopinion, en particulier les craintes quelle manifeste face la possibilit dabus ou de passivit, sont confrontes aux ralits du non-recours et des parcours vcus pour chapper lexclusion. Le dernier chapitre saventure au-del de la simple observation. Si lassistance se justifie principalement dans une perspective qui vise restaurer la dignit, conduire autant que possible vers lautonomie, alors il en rsulte des conditions pour lintervention publique. Elles sont examines par cercles concentriques. Le chapitre 6 part du travail social pour aller vers le cadre du droit lassistance. De l, il interroge le fonctionnement du march du travail pour dvelopper finalement larticulation entre assurance et assistance au sein de la protection sociale.
1 Lassistance, de quoi parle-t-on?

chapitre
Ce premier rapport thmatique de lONPES qui aborde lassistance, mais galement ses effets sur les personnes aids et les reprsentations sociales associes cette forme de prise en charge des plus dmunis, se heurte demble une premire difficult : le flou de ce concept dont les contours et les origines sont souvent mconnus. Cest pourquoi ce premier chapitre a pour objet de prsenter ce quest lassistance: quels sont les dispositifs principaux qui structurent les actions menes au titre de lassistance en France, quelles sont les personnes concernes, et quel est le cot global de ces mesures.
Assistance et aide sociale

Ainsi que le soulignent Michel Borgetto et Robert Lafore, le systme assistantiel, rform au dbut des annes 1950 pour ladapter au nouveau cadre de la protection sociale, na pas rgress et sest au contraire maintenu sous lappellation daide sociale en substitution de la notion dassistance pour constituer un lment structurant de notre systme de protection sociale (et non) un rsidu confin la marge2. Obligation pour la collectivit publique et droit pour lindividu, le droit laide sociale revt des caractristiques juridiques propres. Or, on ne les retrouve pas systmatiquement dans les diffrentes prestations garantissant un revenu minimum bien quon les qualifie parfois, de ce seul fait, de prestations dassistance. En effet, la nature juridique de toutes ces prestations est particulirement varie, comme latteste le fait que certaines relvent du code du travail (allocation de solidarit spcifique destine couvrir les chmeurs de longue dure), dautres du code de la Scurit sociale au titre des prestations non contributives (allocations aux adultes handicaps, minimum vieillesse), dautres encore du code de laction sociale et des familles au titre de la lutte contre la pauvret et les exclusions (revenu de solidarit active). Il est cependant intressant de rappeler ici quelques caractristiques fondamentales de laide sociale, dans la mesure o elles forment une sorte de rfrentiel que le lgislateur a pu utiliser en instituant des prestations garantissant un minimum de ressources. De manire gnrale, laide sociale regroupe un ensemble de prestations en nature ou montaires constituant une obligation mise la charge des collectivits
2. M. Borgetto et R. Lafore, 2012, Droit de laide et de laction sociales, 8me d., Prcis Domat, Montchrestien ditions, p. 82.
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Penser lassistance
publiques par la loi et qui sont destines faire face un tat de besoin pour les bnficiaires dans limpossibilit dy pourvoir 3. Robet Lafore souligne quen un sicle, partir des annes 1880, lassistance a connu trois formalisations juridiques qui fondent des modles assistantiels diffrents. Reposant sur des principes gnraux communs, ces modles se diffrencient par la manire spcifique dont ils dfinissent leurs bnficiaires, ce qui aboutit des modalits de prise en charge particulires4. Dans une premire mise en forme, qualifie de modle tutlaire, le droit lassistance est construit comme un substitut aux obligations familiales organises par le Code civil. Lassistance sapprhende ici comme une extension vers la sphre publique des droits aux aliments concernant certains individus particuliers tels que les invalides , les vieillards impcunieux et les familles impcunieuses ; de mme, la puissance publique peut prendre le relais de la puissance paternelle prvue par le Code civil pour les enfants abandonns ou moralement abandonns. Dans ce cadre, ltat de besoin constat chez une personne se double de la dfaillance des obligations civiles habituellement prvues pour y rpondre. Si la notion de droit est bien prsente, sa porte pratique est doublement rduite du fait de la dfinition restrictive des personnes ligibles et de la limitation des moyens qui sont affects. Aprs la Seconde Guerre mondiale, un nouveau modle dassistance se met en place. Dnomm modle rparateur par Robert Lafore, il est construit autour de la notion dinadaptation. Il vise couvrir les personnes les inadapts qui ne peuvent assumer les exigences de la vie collective du fait de leur distance aux normes sociales. Ces carts rsultent de difficults en termes dducation, de sant, de ressources, demploi ou de mode de vie. Pour y faire face, ces personnes vont tre constitues en groupes cibles de laction publique et bnficier dune prise en charge spcialise. Celle-ci a pour finalit de rparer les dficiences physiques, mentales et sociales au moyen daides diverses qui reposent sur une forme de statut articulant des droits prestations et des obligations comportementales5. La dimension collective de lintervention est ici une caractristique essentielle travers la mise en place dinstitutions sociales et mdico-sociales. Dans les annes 1980, lapprhension des difficults sociales en des termes renouvels exclusion/insertion fait merger une troisime configuration de lassistance. Celle-ci se rfre alors un modle intgrateur . travers le prisme de linsertion, il sagit de requalifier les personnes pour que soit rduite la distance qui les spare des capacits requises pour vivre normalement dans la socit. Le traitement protecteur, mais susceptible dtre discriminant, du modle rparateur est remplac par la recherche dune transition permettant de rejoindre la norme commune.
3. M. Borgetto et R. Lafore, 2012, Droit de l'aide et de l'action sociales, 8me d., Prcis Domat, Montchrestien ditions, op. cit. p. 84. 4. Robert Lafore, 2008, Droit et pauvret : les mtamorphoses du modle assistanciel franais , Revue de droit sanitaire et social, p. 111 et s. 5. Michel Borgetto et Robert Lafore, 2012, op. cit., p. 104.
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Chapitre 1 Lassistance, de quoi parle-t-on ?
Trois dimensions principales caractrisent le cadre juridique de laide sociale. Il sagit dun droit alimentaire. Cela signifie quil se fonde sur un tat de manque ou de besoin et institue des prestations destines y faire face. Ainsi que le soulignent Michel Borgetto et Robert Lafore, le droit alimentaire est li unimpratif fort: faire vivre son titulaire. Dans cette perspective, deux dimensions sont souligner. Dabord, ce droit est d en dehors de toute ide dchange ou de contrepartie comme le supposerait une relation synallagmatique. Se situant dans le prolongement des diverses formes de solidarit, notamment familiales, il implique que la collectivit sy substitue pour les personnes ne pouvant solliciter leur profit des dbiteurs daliments. En mme temps, il ne sagit pas dun droit alimentaire gnral cherchant rpondre une insuffisance globale des ressources par le biais dun revenu minimum garanti. Au contraire, laide sociale met en place une diversit de prestations destines, chacune, faire face des besoins spcifiques qui font euxmmes lobjet dune apprciation particulire. Ce premier volet montre bien les diffrences qui peuvent exister entre les prestations daide sociale classiques et les minima sociaux. Pour ces derniers, la conditionnalit des droits revt des modalits varies selon les cas. Elle est faible, voire absente, pour les droits couvrant des personnes durablement ou dfinitivement loignes du march du travail du fait de lge (minimum vieillesse) ou du handicap (allocation handicape adulte), voire pour celles dont on a reconnu comme lgitime une reprise demploi diffre, du fait de leur situation familiale (allocation veuvage, allocation de parent isol). La conditionnalit a toujours t plus marque lorsque les minima sociaux concernaient des personnes dge actif: obligation pour le bnficiaire du RMI sengager participer aux actions et activits dfinies avec lui en vue de son insertion professionnelle et/ou sociale, obligation du titulaire de lallocation de solidarit spcifique de rechercher un emploi, devoir du bnficiaire du RSA de rechercher un emploi ou dentreprendre les actions ncessaires une meilleure insertion sociale ou professionnelle. De mme, les diffrences se lisent travers le mode de prise en compte des besoins. Les critres de ressources propres aux minima sociaux et la dclinaison des barmes selon la composition familiale sont des mcanismes qui apprhendent les situations matrielles des bnficiaires dans leur ensemble et non par catgorie de besoins. Les droits connexes qui les compltent visent concrtiser des droits sociaux. Mme si leur consquence pratique est bien de satisfaire les besoins correspondants en matire de logement ou de soins par exemple, ils se placent dans la perspective plus large de la mise en uvre de la citoyennet. Le droit laide sociale est un droit subjectif. Cela signifie quil sagit dune prrogative reconnue la personne par la loi. Devant sexercer dans le cadre fix par celle-ci, travers le respect des conditions lgales dattribution, le droit objectif reste bien sr dterminant : ilen dfinit les conditions et les modalits daccs
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Penser lassistance
ainsi que les garanties dont il fait lobjet6. Cependant, la nature subjective du droit renvoie la prise en compte des caractristiques particulires de son titulaire. Celuici doit apporter la preuve de son tat de besoin qui nest pas apprci simplement travers une condition gnrale de ressources comme dans le cas dun droit objectif. Il est apprci au cas pas cas, in concreto, et non dfini de manire universelle. Cette dimension subjective renvoie lapproche tutlaire de laide sociale. Son bnfice implique non seulement la formulation dun besoin particulier, mais aussi un examen approfondi de son bien-fond ( partir dlments factuels et non pas moraux), avant daboutir sa reconnaissance travers le montant et la nature de laide accorde.
La situation disolement selon larticle L262-2 du code de laction sociale et des familles Est considre comme isole une personne veuve, divorce, spare ou clibataire, qui ne vit pas en couple de manire notoire et permanente et qui, notamment, ne met pas en commun avec un conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarit ses ressources et ses charges. Lorsque lun des membres du couple rside ltranger, nest pas considr comme isol celui qui rside en France.
Le droit laide sociale est un droit subsidiaire. Cela dcoule du principe selon lequel lindividu, personne autonome, doit satisfaire ses besoins par lui-mme, cest-dire selon les ressources quil tire de son travail ou de son patrimoine. Lis lactivit professionnelle, les droits aux prestations des rgimes de Scurit sociale ou dassurance chmage sont examins pralablement aux prestations daide sociale. De mme, le droit civil tant au fondement mme de lorganisation de la socit, la solidarit familiale quil institue se traduit par des obligations entre proches. Les crances alimentaires peuvent ainsi tre sollicites dans le cadre de laide sociale. En fonction de leur adossement juridique, laccs aux diffrents minima sociaux est ou non conditionn lune ou lautre caractristique dun droit subsidiaire. Lallocation de solidarit spcifique, qui est une prestation de chmage, se situe tout fait hors de ce champ : elle peut se cumuler, dans certaines limites, avec les ressources professionnelles de celui qui la peroit et avec les ressources du mnage auquel il appartient. Son bnfice est mme pralable celui du revenu de solidarit active. linverse, le revenu garanti pour le RSA socle nest pas forfaitaire mais diffrentiel, ce qui signifie que le montant vers est calcul en tenant compte des autres ressources perues par le foyer. Le droit au RSA socle est subordonn la condition que le foyer fasse valoir, dune part, ses droits aux prestations sociales, lgislatives, rglementaires et conventionnelles, lexception des allocations men-
6. Michel Borgetto et Robert Lafore, 2012, Droit de l'aide et de l'action sociales, 8me d., Prcis Domat, Montchrestien ditions, op. cit., p. 110.
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suelles daide sociale et, dautre part, ses droits aux crances daliments qui lui sont dues et prvues par diffrents articles du Code civil (art. 203, 212, 214, 255, 342, 371-2), la prestation compensatoire et aux pensions alimentaires accordes au conjoint ayant obtenu le divorce. Les quatre principales allocations qui garantissent un minimum de ressources selon des modalits particulires lallocation de solidarit spcifique, lallocation aux adultes handicaps, le revenu de solidarit active et lallocation de solidarit aux personnes ges couvrent au-del de la faiblesse des ressources de leurs titulaires des situations diffrentes, notamment par rapport au march du travail (tableau 1). En 2010, ces quatre allocations concernent environ 90% de leffectif total des allocataires percevant des minima sociaux. Si lon tient compte de la situation transitoire des quatre dpartements doutre-mer et de Mayotte dans lesquels le RMI et lAPI taient encore en vigueur du fait de la mise en place du RSA en 2011 et 2012, on note que les autres minima sociaux (allocation veuvage, allocation supplmentaire dinvalidit, allocation temporaire dattente, allocation quivalent retraite de remplacement, revenu de solidarit) couvrent une population rduite (environ 6% de lensemble).
Tableau 1
Les grandes caractristiques des quatre principaux minima sociaux

Conditions non montaires Situation de chmage Allocation de solidarit spcifique (ASS) (code du travail, art. L5423) Avoir puis ses droits au rgime dassurance chmage Recherche effective demploi Activit antrieure 5 ans dactivit salarie dans les dix ans prcdant la fin du contrat de travail Condition de ressources Montant de lallocation (forfaitaire, diffrentiel, dgressif) Forfaitaire Jusqu un revenu de 625,20 euros (personne seule) 1250,40 euros (couple) Dgressif Au-del et dans la limite des plafonds de ressources Prestation Patrimoine subsidiaire pris en compte Non Non
Oui Plafonds de ressources mensuelles (1/01/2012) Personne seule: 1094,10 euros Couple: 1719,30 euros
Allocation aux adultes handicaps (AAH) (code de la Scurit sociale, art. L821)
Rsidence Oui En France de manire Plafonds de ressources stable et effective annuelles(1/04/2012) ge (20 ans<x<60 ans) Handicap Critres mdicaux et sociaux valus par une commission Personne seule 759,98 euros/mois Couple 1519,96 euros/mois Majoration mensuelle 379,99 euros par enfant charge
Diffrentiel Montant =759,98 euros/ mois si pas dautres ressources. Minoration si autres ressources Majoration autonomie ou complment vie autonome
Non
Non
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Penser lassistance
Conditions non montaires Rsidence En France de manire stable et rgulire
Condition de ressources
Montant de lallocation (forfaitaire, diffrentiel, dgressif) Revenu garanti
Prestation subsidiaire
Patrimoine pris en compte Non
Oui
Oui
Revenu de solidarit active (RSA) (code de laction sociale et des familles, art. L115-2)
Examen Prise en compte Composante forfaitaire pralable des ressources ge des droits Montant variable selon de toutes Plus de 25 ans la composition familiale aux prestations les personnes Moins de 25 ans sociales, composant le foyer + si enfant charge crances Composante dgressive (ex: inclusion ou alimentaires, 62% des revenus des prestations + si activit prestation professionnels dans la familiales) minimum (2 ans sur compensalimite du point de sortie 3 ans) toire, pension (1,1 SMIC net plein alimentaire temps, pour Contrat une personne seule) Rechercher un emploi, entreprendre Dduction ventuelle actions ncessaires dun forfait logement insertion sociale ou professionnelle Rsidence En France de manire stable et rgulire Oui Plafonds de ressources annuelles (1/04/2012) Personne seule: 777,16 euros/mois Couple: 1206,59 euros/mois Dgressif gal la diffrence entre le montant du plafond et les ressources avant allocation Soit, si les ressources avant ASPA sont nulles 777,16 euros/mois (personne seule) 1206,59 euros/mois (couple) Oui Examen pralable des droits Exclusion de lobligation alimentaire, des prestations familiales, de lallocation logement sociale Oui Sur succession si actifs suprieurs 44000 euros
Allocation de solidarit aux personnes ges (ASPA) (code de la Scurit sociale art. L815-1)
ge 65 ans (60 ans si inaptitude)
Sources: DREES, traitements ONPES.
Les dpenses dassistance dans lensemble de la protection sociale

Au 31 dcembre 2010, 3,6 millions de personnes sont allocataires de lun des onze minima sociaux existants. En comptant les membres des foyers correspondants (conjoints, enfants et autres personnes charge), ils couvrent 6,3 millions de personnes, soit un peu moins de 10 % de la population. Les dpenses correspondantes reprsentent 19,7 milliards deuros, soit 3,2% du montant total des prestations de protection sociale et 1 % du produit intrieur brut7. Lensemble RMI-API et RSA
7. Pour le minimum vieillesse, ne sont pas prises ici en compte les dpenses pour les non-rsidents.
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socle reprsente 0,4 % du PIB et couvre 43 % de lensemble des allocataires percevant un minimum social et 39,7% des dpenses correspondantes (tableau 2).
Tableau 2
Allocataires et dpenses dallocations (effectifs, montants et %) par minimum social en 2010

Nombre dallocataires (en milliers) Revenu de solidarit active (RSA) socle Revenu minimum dinsertion (RMI) Allocation parent isol (API) Allocation aux adultes handicaps (AAH) Minimum vieillesse, allocation supplmentaire vieillesse (ASV) et allocation de solidarit aux personnes ges (ASPA) Allocation de solidarit spcifique (ASS) Allocation supplmentaire dinvalidit (ASI) Allocation quivalent retraite de remplacement (AER-R) Allocation temporaire dattente (ATA) Allocation veuvage (AV) Revenu de solidarit (RSO) Ensemble Sources: DREES, traitements ONPES. 1373749 140199 30227 914950 576271 355410 87718 49390 43040 3653 13097 3590404 % 38,2 3,9 0,8 25,5 16,0 10,0 2,5 1,5 1,2 0,2 0,5 100 Dpenses dallocations (millions deuros) 6931 766 147 6632 2069 2012 254 647 151 47 73 19729 % 35,1 3,9 0,7 33,6 10,5 10,1 1,3 3,3 0,8 0,2 0,5 100
Dautres allocations nationales sajoutent ces dpenses pour complter les minima perus par les mnages, notamment pour le logement et la sant ; de mme, des aides verses par les collectivits locales interviennent-elles au titre de lassistance aux personnes dmunies. Lensemble de ces dpenses de solidarit publique, y compris les minima sociaux constituent les dpenses dassistance stricto sensu. Elles slevaient en 2010 prs de 58 milliards, soit environ 10 % du total des dpenses de protection sociale obligatoires. Mme en tenant compte des sommes verses aux personnes pauvres et leur famille par les associations prives (19,4 milliards, dont la majeure partie proviennent de subventions publiques) ainsi que des prestations familiales verses sous condition de ressources par les caisses dallocations familiales (8,3 milliards relevant des assurances sociales), les diverses allocations perues par les personnes pauvres ne constituent quun montant trs limit de l'ensemble de la protection sociale, soit 14,8 %, ou encore 4,6 % de la richesse nationale. Le tableau 3 qui ventile ces allocations par nature de soutien ne retrace dailleurs pas lensemble de leffort national de lutte contre la pauvret. Il
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Penser lassistance
Tableau 3
Qui verse quoi aux personnes faibles ressources ? (en 2010, en milliards deuros)
Nature de la prestation Sant Vieillesse et survie 9,8 Famille Emploi Logement Pauvret et exclusion 12,1 Total
Verse par ltat et les collectivits territoriales (solidarit publique) Verse par les associations prives sans but lucratif Verse par les caisses dallocations familiales (prestations dassurance sous condition de ressources) Total gnral
12
7,9
4,2
11,8
57,8
11,4
3,9 8,3
1,7
2,4
19,4 8,3
23,4
9,8
20,1
5,9
11,8
12,1
85,5
Sources: Les comptes de la protection sociale base 2005, DREES.
faudrait tenir compte, par exemple, des dpenses fiscales cibles sur les familles et personnes faibles ressources. Ces imprcisions soulignent la ncessit dtablir un compte plus rigoureux de lensemble de ces dpenses pour mieux valuer leur cohrence, leurs forces et leurs lacunes.
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2 Lassistance, une construction rpublicaine

chapitre
La protection sociale est un ensemble complexe dinstitutions, de rgles et de modes de financement, au sein duquel il est de tradition de distinguer deux grands volets : un volet renvoyant lassurance, dans lequel les prestations sont fonction des contributions verses par chacun; un volet renvoyant lassistance, dans lequel les prestations verses ne sont pas soumises contribution pralable. Cette dernire composante, en ralit la plus ancienne, sest construite au fil du temps, de manire un peu disparate, mais avec des spcificits quil est ais de mettre en vidence. Dune part, sil nexiste pas de droits sans devoirs8, laccent a t mis, selon les poques, sur lune ou lautre de ces dimensions, tantt en privilgiant langle individuel, tantt langle collectif. Dautre part, les logiques respectives de lassurance et de lassistance ont empit lune sur lautre. Ces deux univers reposent certes sur des logiques diffrentes: une logique de besoins pour lun, une logique de contributions pralables pour lautre. Mais leur frontire est devenue plus floue, des lments non contributifs pntrant lassurance, tandis que des lments contributifs taient envisags (et parfois mis en uvre) en contrepartie de lassistance. Cest sous ce double angle quil est intressant de relire lhistoire de lassistance. Si la Rvolution franaise affirme des objectifs ambitieux en matire de droit lassistance, et si la Rpublique naissante inscrit son fronton un triptyque o figure le terme de fraternit, il faudra du temps pour les traduire dans les faits, et attendre la IIIme Rpublique pour que, dans les annes 1890, le droit lassistance commence devenir une ralit9, mais une ralit trs modeste, qui prendra progressivement de lampleur dans lentre-deux guerres, et saffirmera surtout aprs 194510.
8. Cela vaut pour toute socit, seule la nature de ces devoirs pouvant varier: ainsi, dans les socits bases sur le don, ce dernier implique pour le bnficiaire de recevoir et de rendre. Cf. Marcel Mauss, Essai sur le don (1924), PUF, coll. Quadrige, 1995. 9. Pour une analyse socio-historique de la Rvolution nos jours, voir notamment la thse de Maurice Rochaix, 1959, Essai sur lvolution des questions hospitalires de la fin de lAncien Rgime jusqu nos jours, Dijon ; Philippe Sassier, 1990, Du bon usage des pauvres. Histoire dun thme politique (16-20s.), Paris, Fayard; Andr Gueslin, Pierre Guillaume, 1992, De la charit mdivale la Scurit sociale, Paris, Ed. Ouvrires; pour une analyse la fois historique et juridique de la Rvolution nos jours, voir Michel Borgetto, 1993, La notion de fraternit en droit public franais. Le pass, le prsent et lavenir de la solidarit, Paris, LGDJ; Diane Roman, 2002, Le droit public face la pauvret, Paris, LGDJ. 10. Pour une analyse socio-juridique des principes prvalant aujourdhui en la matire, voir Michel Borgetto et Robert Lafore, 2012, Droit de l'aide et de l'action sociales, 8me d., Prcis Domat, Montchrestien ditions, op. cit.; Elie Alfandari et Florence Tourette, 2011, Action et aide sociales, 8 d., Dalloz,
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Penser lassistance
De la Rvolution la IIme Rpublique: le temps des balbutiements

Si le devoir de solidarit envers les populations les plus dmunies est affirm trs tt dans notre histoire, ds le haut Moyen-ge, cest lglise quincombait d'abord ce devoir. Mais il sagissait dun devoir conditionnel. Les personnes concernes sont uniquement celles qui sont inaptes au travail : vieillards, enfants, femmes en couches ou allaitantes, handicaps. Lglise appliquait alors la lettre la fameuse apostrophe de saint Paul dans son ptre aux Thessaloniciens : Si quelquun ne veut pas travailler, quil ne mange pas non plus. Les pauvres, crit G.S. Jones,comptaient moins pour eux-mmes que comme des objets de charit, ils reprsentaient le moyen par lequel le croyant pouvait raliser son salut11. Ltat ne sen souciait gure, si ce nest lorsque lordre public tait en cause. Toutefois, lglise reconnat, la suite de saint Ambroise et de saint Thomas dAquin, un tat de ncessit 12 qui peut justifier que celui qui a faim vole de quoi se nourrir : En cas de ncessit vidente et urgente, crit saint Thomas dAquin dans sa Somme thologique, il est lgitime dutiliser le bien dautrui pour subvenir ses propres besoins ; on peut le prendre, ouvertement ou en cachette, sans pour autant commettre rellement un vol ou un larcin . Et il ajoute: les biens que certains possdent en surabondance sont destins, par le droit naturel, secourir les pauvres. Mais il sagit moins de crer des institutions prenant en charge les pauvres que dappeler la charit et au partage. Avec la Rvolution franaise, merge un droit lassistance. Le 2 novembre 1789, lAssemble constituante issue des tats gnraux vote, sur la suggestion de Talleyrand (alors vque dAutun), la dvolution des biens du clerg la nation, charge, pour cette dernire, de pourvoir dune manire convenable aux frais du culte, lentretien de ses ministres, au soulagement des pauvres . Lassistance quitte le giron de lglise et des initiatives prives, cest--dire le domaine exclusif de la charit, pour entrer dans celui des politiques publiques. Aussi, la Constitution du 3 septembre 1791 dispose, dans son titre premier: Il sera cr un tablissement gnral de secours publics, pour lever les enfants abandonns, soulager les pauvres infirmes et fournir du travail aux pauvres valides qui nauraient pu sen procurer. Les rvolutionnaires, constatant limportance de la misre, mettent sur pied, en 1790, un Comit de mendicit prsid par le duc de La RochefoucauldLiancourt (1747-1827). Les travaux de ce Comit indiquent: Tout homme, en naissant, a droit la protection et aux secours de la socit (). L o il existe une classe dhommes sans subsistances, l il existe une violation des droits de lhuma-
11. Gareth Stedman Jones, 2007, La fin de la pauvret? Un dbat historique, Maisons-Alfort, Ed. Ere, p. 90. 12. Sur cette notion, ses racines et son application contemporaine, voir Philippe-Jean Hesse, 2002, Un droit fondamental vieux de 3000 ans : ltat de ncessit , Droits fondamentaux, n 2, janvier-fvrier (www.droitsfondamentaux.org).
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Chapitre 2 Lassistance, une construction rpublicaine
nit, l lquilibre social est rompu13; laffirmation est reformule en 1792, dans un rapport lAssemble lgislative, qui rappelle avec force une distinction classique opre au sein de la catgorie des indigents: Chaque homme a le droit la subsistance par son travail sil est bien portant, et une assistance gratuite sil est incapable de travailler . Est donc affirm la fois le droit des pauvres tre assists par la socit, mais aussi, en cho, le devoir des citoyens valides de travailler. Un quilibre quaffirme solennellement le texte de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1793: Les secours publics sont une dette sacre. La socit doit la subsistance aux citoyens malheureux soit en leur assurant un travail, soit en assurant des moyens dexister ceux qui sont hors dtat de travailler. Ainsi, les secours aux indigents, considrs comme une faveur, relvent dsormais de la responsabilit nationale. Mais cela ne se fait pas sans condition. Le devoir dassistance de la collectivit se limite aux invalides. Pour les autres, le devoir de la socit est de leur assurer un travail. Celui-ci nest donc pas la contrepartie dune aide sociale, mais une obligation lie au fait dtre membre de la socit. Comme le rsume La Rochefoucauld-Liancourt dans le rapport du Comit de mendicit: Si celui qui existe a le droit de dire la socit: Fais-moi vivre, la socit a galement le droit de lui dire: Donne-moi ton travail. Il nest pas question de contrepartie (une aide contre un travail), mais de laffirmation de devoirs rciproques: la socit de venir en aide, au valide de travailler14. Ces positions de principe se concrtisent en partie par les lois des 19 mars et 28 juin 1793 qui se proposent, lune, de poser les bases dune organisation gnrale des secours publics et lautre, de rgler lorganisation des secours accorder annuellement aux enfants et aux vieillards . Lassistance privilgie les secours domicile plutt que la prise en charge en hospice. Le droit la solidarit sociale est reconnu aux indigents. Laide est en espces (secours aux vieillards ou infirmes), mais surtout en nature (soupes populaires, fournitures de soins et de mdicaments, etc.) et finance par des ressources diverses (notamment par une taxe spciale assise sur les spectacles). Mais ce droit est rapidement remis en cause. En 1796, les lois sur lassistance publique et les droits pension sont abroges15. Laide sociale devient facultative et renvoie des secours en nature temporaires. La cration des bureaux de bienfaisance consacre labandon dune solidarit nationale au profit dune bienfaisance facultative organise par la commune (laquelle prend la place de la paroisse), et alimente principalement par les dons et legs de la charit prive. Ce qui, dans la pratique, entrane des distorsions entre les communes qui avaient la possibilit de crer des bureaux de bienfaisance et celles qui ne le pouvaient (ou ne le souhaitaient) pas.
13. Comit de mendicit, 4me Rapport, Secours donner la classe indigente dans les diffrents ges et () circonstances de la vie, Archives parlementaires, annexe la sance du 31 aot 1790, p. 438 et p. 458, T. 18. 14. Un quilibre que le prambule de lactuelle Constitution franaise a lgrement modifi: Chacun a le devoir de travailler et le droit dobtenir un emploi. 15. Sauf pour les vtrans et victimes de guerre.
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En 1810, la mendicit devient un dlit sanctionn par le code pnal et puni par lenfermement dans un dpt de mendicit que chaque dpartement se voit dans lobligation de crer. Les personnes valides sont astreintes au travail, les autres faisant lobjet dune assistance. Ces dispositions tombent cependant peu peu en dsutude, les tribunaux rpugnant condamner les mendiants l'enfermement16. Paralllement, le regard port sur la pauvret se transforme. Avec les premires dsillusions nes de lindustrialisation, mises en vidence par le rapport Villerm sur la condition des ouvriers dans le textile, le pauprisme est souvent analys comme un fait de nature que nul na le pouvoir de rduire. Cela transparat notamment chez Adolphe Blanqui, conomiste et frre dAuguste Blanqui, dans son Histoire de lconomie politique (1837): Dillustres crivains avaient pens que les misres de lhomme taient son ouvrage, et quil dpendait de lui dy mettre un terme, bien moins en modifiant ses passions que les institutions politiques. () Lon avait vu, en un petit nombre dannes, les rformes les plus hardies, tour tour appuyes par le raisonnement ou par la force, laisser lespce humaine en proie aux mmes incertitudes et aux mmes ingalits que par le pass. () Il y avait toujours des pauvres, des hommes vtus de haillons, des vieillards sans pain, des femmes sans secours, des enfants trouvs, des malfaiteurs, des prostitues. La IIme Rpublique marque, ses dbuts en tout cas, le retour du droit lassistance17. Mais la Constitution de novembre1848 ne reconnatra finalement, quun simple devoir collectif en la matire. Le paragraphe 8 de son prambule prvoit dassurer lexistence des citoyens ncessiteux en leur procurant du travail ou en versant des secours aux invalides. Mais dans les deux cas, des limites sont poses (encadr), notamment celle indiquant que la solidarit publique nintervient quen dernier recours aprs la solidarit familiale.
16. Christophe Guitton, 1994, Le chmage entre question sociale et question pnale en France au tournant du sicle, in M. Mansfield, R. Salais et N. Whiteside (dir.), Aux sources du chmage, 1880-1914, Paris, Belin. 17. Comme latteste notamment le projet provisoire de Constitution prsent lAssemble nationale le 19 juin 1848, qui prvoyait, dans son article 2, que La Constitution garantit tous les citoyens: la libert, lgalit (), la proprit, lassistance avant de prciser, dans son article 9, que Le droit lassistance est celui qui appartient aux enfants abandonns, aux infirmes et aux vieillards, de recevoir de ltat des moyens dexister. Lamartine, qui fut ministre dans le gouvernement provisoire de fvrier mai 1848, dclarait ainsi, propos de la demande de rouverture de la chaire dconomie politique du Collge de France: Cette science, citoyens, ne doit plus tre comme autrefois la science de la richesse. La Rpublique doit et veut lui donner un autre caractre. Elle veut en faire la science de la fraternit, la science par laquelle, non seulement le travail et ses fruits seront accrus, mais une distribution plus gnrale, plus quitable, plus universelle de la richesse saccomplira entre le peuple tout entier.
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Paragraphe 8 du prambule de la Constitution de 1848 La Rpublique doit protger le citoyen dans sa personne, sa famille, sa religion, sa proprit, son travail, et mettre la porte de chacun linstruction indispensable tous les hommes; elle doit, par une assistance fraternelle, assurer lexistence des citoyens ncessiteux, soit en leur procurant du travail dans les limites de ses ressources, soit en donnant, dfaut de la famille, des secours ceux qui sont hors dtat de travailler. En vue de laccomplissement de tous ces devoirs, et pour la garantie de tous ces droits, lAssemble nationale, fidle aux traditions des grandes Assembles qui ont inaugur la Rvolution franaise, dcrte, ainsi quil suit, la Constitution de la Rpublique.
Les socialistes, Proudhon en tte, voient dans la proclamation du droit lassistance une faon de repousser plus tard le droit au travail proclam en fvrier1848. Do leurs critiques, voire leur opposition, lvolution conservatrice du rgime qui saccentue. Thiers remet en effet en 1850 un rapport au nom de la Commission de lassistance et de la prvoyance, dans lequel il se montre particulirement hostile linterventionnisme social de ltat. Plusieurs avances en matire dassistance sont toutefois mises en uvre. LAssistance publique de Paris (aujourdhui AP-HP) est cre en 1849, avec pour mission darticuler laction des hpitaux et celle des bureaux de bienfaisance (secours domicile et secours hospitalier) sous la houlette dune seule direction administrative. En 1851, une loi sur lassistance hospitalire en cas durgence est adopte. Mais le coup dtat du 2 dcembre 1851, qui donne naissance au Second Empire, gle pratiquement toute volution dans le domaine de lassistance. Certes, LouisNapolon Bonaparte avait publi en 1844 Lextinction du pauprisme. Le titre, cependant, tait trompeur : dans ce texte, il nest question ni dassistance ni daide publique, mais essentiellement de transformer lensemble des citoyens en propritaires, grce quoi la pauvret ne devait plus demeurer une raison de sdition18.
La IIIme Rpublique: le temps des fondations

Avec la IIIme Rpublique, lassistance alimente de nouveau les dbats, notamment aprs les lections lgislatives de 1885 qui voient la victoire des radicaux et de la gauche socialiste. Une direction de lAssistance publique est cre en 1886. Peu aprs, le Congrs international de lassistance19 labore une charte au terme de laquelle lassistance publique devait tre rendue obligatoire par la loi en faveur des indigents qui se trouvent, temporairement ou dfinitivement, dans limpossibilit physique de pourvoir aux ncessits de lexistence . Lobjectif est la fois
18.Cit dans G.S. Jones, 2007, La fin de la pauvret? Un dbat historique, d. Ere, op. cit., p. 146. 19. Ce congrs sest tenu Paris en 1889, runissant de nombreux tats du monde entier. Il a dgag quelques principes essentiels en matire dassistance.
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Penser lassistance
politique et social: conforter la Rpublique en lui donnant un contenu socialet redfinir la distribution des secours publics conformment aux principes de la Rvolution afin de les distinguer dfinitivement de la bienfaisance et de lemprise de lglise. Ce regain dintrt pour le social ne rencontre pas que des approbations. Ainsi, Maxime Du Camp ancien snateur et membre de lAcadmie franaise estime que la misre de ceux qui nont pas de travail rsulte de leur paresse et que laide qui pourrait leur tre fournie ne peut quencourager leur tendance la duperie20. La loi du 15 juillet 1893 sur lassistance mdicale gratuite aux personnes prives de ressources sapplique un public plus large que les traditionnels indigents, mais elle ne les couvre pas tous pour autant. Laccs lassistance se fait au niveau communal car cest au sein de la commune que lon peut le mieux connatre les populations dans le besoin. Les lois des 27 et 28 juin 1904 rorganisent entirement le service dassistance lenfance. L'anne 1905 marque linstauration dune assistance obligatoire aux vieillards, infirmes et incurables. Puis, la veille de la Premire Guerre mondiale, est cre une aide aux familles nombreuses dans le besoin ainsi quaux femmes en couches. Ce droit lassistance doit permettre une redistribution minimale, principe qui sera plus tard au cur des tats-providence21. Toutes ces lois tmoignent de linfluence du solidarisme, une approche initie principalement au dbut des annes 1890, sous limpulsion de Lon Bourgeois22. Cette doctrine systmatise et dveloppe les principes de lassistance23. Le devoir social de chacun constitue le bien de tous, formant une sorte de quasi-contrat unissant lindividu la collectivit24. Lequel engendre une dette sociale, de chacun lgard de tous, que le parti radical-socialiste propose de financer par le biais dun impt progressif sur le revenu qui sera adopt la veille de la Premire Guerre mondiale.
20. Il crit en 1888 la petite histoire illustrative suivante : Sur un pont proche des Champs-lyses, par un beau dimanche o les bourgeois sont en promenade, un ouvrier se jette dans la Seine. Un brave ouvrier plonge et parvient ramener le dsespr sur la berge. Mais ce dernier proteste: Quas-tu fait? Pourquoi ne mas-tu pas laiss mourir? Je nai plus douvrage et voil trois jours que je nai pas mang . Le sauveteur, mu, donne alors au dsespr le peu quil a, et, tout attendris, les bourgeois en promenade mettent leur tour la main la poche, de faon beaucoup plus consquente. Les badauds disperss, les deux complices car ctait une arnaque - tirent alors leur rvrence, munis dun gain substantiel. 21. Il y a comme une progression dans le profit que nous tirons de loutillage national mesure que nous disposons de moyens daction plus forts et plus varis, ce qui lgitime le recours un impt lui-mme progressif avec le revenu, estime Lon Bourgeois (Essai dune philosophie de la solidarit, Paris, Alcan, 1902, cit in Charles Gide et Charles Rist, 1944, Histoire des doctrines conomiques, d. Sirey, p. 623). 22. Lon Bourgeois deviendra chef du gouvernement en 1895 aprs avoir t de nombreuses fois ministre, et recevra le prix Nobel de la paix en 1920. 23. Sur ce point, voir notamment Michel Borgetto, 1993, La notion de fraternit en droit public franais, LGDG, op. cit., p. 344 et Serge Audier, 2010, La pense solidariste. Aux sources du modle social rpublicain, Paris, Presses universitaires de France. 24. Quasi-contrat, explique L. Bourgeois (cit par S. Audier, 2010, op.cit.., p.185), et non contrat, parce qu il ny a pas de consentement pralable des contractants (). Mais si le consentement des individus na pas prsid la formation des socits, on peut affirmer qu un moment donn, lorsquelles sont parvenues un certain degr de civilisation, ce consentement prside leur maintien.
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Cependant, la responsabilit individuelle reste prsente lesprit des rpublicains25. Les textes de Bourgeois insistent sur le fait que le problme nest pas de reconnatre des droits aux individus, mais de reconnatre un double devoir: celui de solidarit de la collectivit vis--vis de lensemble des citoyens, celui de lindividu vis--vis de la socit, qui est de participer activement sa construction. Puisque les hommes sont gaux en droit, ils sont aussi responsables de leur destine, sauf lorsquil sagit denfants, de personnes ges ou dinvalides, que lon ne peut accuser dtre responsables de leur situation. En 1898, est vote la loi sur la rparation des accidents du travail. Pour la premire fois, la faute individuelle du travailleur cde la place la responsabilit sans faute assume par lemployeur. Le concept de risque professionnel merge, amorant lassurance sociale. Cette volution avait t souhaite ds 1885 par Alfred Fouille: Il y a un droit qui nat de la violation mme du droit, cest celui de rparation26. Les ingalits lgues par lhistoire, dues la fatalit naturelle , selon lauteur, ou produites par les dysfonctionnements inhrents toute socit, sont de vritables injustices sociales quil convient de rduire, voire dradiquer. Ltat a le devoir de veiller ce que chaque citoyen soit en pleine possession de sa citoyennet, dabord par lducation, ensuite, si ncessaire, par lassistance. Une approche que Charles Gide, dans son cours au Collge de France en 19271928, rsumait ainsi: Quel est le programme de Lon Bourgeois? Cest dassurer chacun un minimum ncessaire pour vivre(). En un mot, la sanction de la solidarit sociale, ce sera lassurance sociale.27 Gide va sans doute plus loin que Bourgeois ne lavait imagin, et il raffirme une ide qui ne se concrtisera que prs de vingt ans plus tard, celle de lassurance sociale, qui mle assurance (contributive) et assistance (non contributive). Toutefois, une diffrence essentielle existe entre assurance classique et assurance sociale. Dans le premier cas, la cotisation est strictement calcule en fonction du risque encouru. Dans le second, elle est proportionne aux revenus perus par chacun des assurs et ne prend pas en compte limportance du risque, ce qui saccompagne dune certaine redistribution verticale des mieux lotis en direction des moins bien lotis. Lassurance sociale se prsente ainsi comme une sorte dintermdiaire entre lassurance au sens premier et lassistance. Elle napparat incompltement quen 1910 en France, sous la forme dune loi instaurant des pensions de retraite pour les ouvriers et les paysans, avec trois types de contributeurs: ouvriers, employeurs et tat. Le projet de loi carte initialement la possibilit de cumuler pension et assistance, lorsque les assurs ne disposent que dune pension trs faible. La volont de dissocier assurance et assistance est
25. Lon Bourgeois se rclame dun socialisme libral, terme quil emploie dans lune de ses confrences runies dans Essai , 1902, op. cit. Voir notamment Marie-Claude Blais, 2007, La solidarit, Paris, Gallimard, p. 44. 26. Alfred Fouille, 1885, La science sociale contemporaine, Paris, Hachette, 2e d., p. 357. 27. Voir le volume XI de ses uvres, p. 218, Paris, d. LHarmattan, 2010.
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donc trs claire. Mais, finalement, compte tenu du caractre modeste des aides concernes, la loi rend ce cumul possible28. En 1928-1930, sont successivement votes deux lois visant ce que les travailleurs les plus vulnrables ne basculent pas dans lassistance lorsque la maladie ou la vieillesse surviennent. Ce sont les premires lois dassurance sociale en France. La loi de 1930 sadresse des assurs qui, ne pouvant prendre en charge le ticket modrateur (en cas dhospitalisation par exemple), bnficient de lassistance mdicale gratuite qui devient un relais de lassurance, et non un substitut. Il en est de mme pour les allocations familiales, instaures en 1938 et destines remplacer le sursalaire familial qui existait depuis 1932(loi Landry). Elles sont verses toutes les familles comprenant au moins deux enfants mineurs, indpendamment de toute cotisation. Quant la politique dassistance, dont le rle est de compenser les ingalits et les problmes non imputables la responsabilit individuelle, elle nest pas exempte de critiques. Elle est accuse dtre socialement inefficace par les socialistes, conomiquement strile par les libraux, politiquement dangereuse par les conservateurs. Un triptyque que lon retrouvera bien souvent par la suite. Pour les socialistes renouant avec Proudhon, qui en 1848 avait refus lassistance au nom du droit au travail, lassistance vise les consquences de la dtresse sociale et non ses causes, elle est un remde qui soulage, mais ne soigne pas la maladie, cest--dire la situation gnrale du monde ouvrier, confront au chmage et au pauprisme. douard Vaillant refuse une assistance stigmatisante qui institutionnaliserait lingalit. Jean Jaurs, bien quil estime que lassistance fait encore peser sur les paules de louvrier courbes par le travail, le poids de la servitude sociale 29, approuve les lois dassistance, mais en appui linstauration dun systme assurantiel. Car, par le biais de la cotisation, lassurance est un plein droit, un droit absolu, un droit inconditionnel. Les conservateurs et les libraux sont pour d'autres raisons opposs toute intervention tatique. Usurpation, perte didentit et dautonomie figurent au catalogue de leurs dolances. Pour les conservateurs, lassistance est politiquement dangereuse, parce quelle introduit un risque dirresponsabilit. Les budgets sociaux, soulignent-ils, sont vots en dficit cause des lois dassistance qui poussent la hausse le nombre dassists. Pour les libraux, lassistance produirait un rsultat inverse de celui recherch, engendrant une dpendance laide, un refus du travail et une perte de sens civique. Ainsi, Tocqueville dresse de lassistance un tableau apocalyptique: Je suis profondment convaincu que tout systme rgulier, permanent, administratif, dont le but sera de pourvoir aux besoins du pauvre, fera natre plus de misres quil nen peut gurir, dpravera la population quil veut secourir et consoler, rduira avec le temps les riches ntre que les fermiers des
28. Gilles Candar et Guy Dreux, 2011, Le sens du mouvement. La loi sur les retraites ouvrires et paysannes , Cahiers Jaurs, n 199, vol. 1, p. 97-110. 29. Septime congrs national de la SFIO, tenu Nmes les 6, 7, 8 et 9 fvrier 1910.
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pauvres, tarira les sources de lpargne, arrtera laccumulation des capitaux, comprimera lessor du commerce, engourdira lactivit et lindustrie humaines et finira par amener une rvolution violente dans ltat, lorsque le nombre de ceux qui reoivent laumne sera devenu presque aussi grand que le nombre de ceux qui la donnent, et que lindigent ne pouvant plus tirer des riches appauvris de quoi pourvoir ses besoins trouvera plus facile de les dpouiller tout coup de leurs biens que de demander leur secours.30 Reprenant leur compte une ide classique qui avait t dj exprime sous lAncien Rgime avant dtre raffirme avec force ds le Directoire, les libraux ajoutent ainsi la critique traditionnelle dune assistance incapable denrayer le pauprisme la critique dun assist souponn, en quelque sorte par construction, dtre la fois opportuniste, fraudeur et profiteur.
Laprs-guerre: le temps de la protection

Dans lesprit de ses promoteurs le Conseil national de la Rsistance aussi bien que Pierre Laroque qui fut charg de sa mise en uvre , la Scurit sociale vise instaurer un large ensemble de droits sociaux fondamentaux: Tout tre humain qui vit de son travail ou qui se trouve dans limpossibilit de travailler se voit garantir ainsi que les membres de sa famille des droits sociaux nouveaux. Au travers des trois principes sur lesquels elle sappuie unit, universalit et uniformit , la Scurit sociale contribue la cohsion de la socit. Le vu de Pierre Laroque est de prolonger en temps de paix la solidarit du temps de guerre31. Lobjectif nest pas dcarter lassistance, mais de la fondre en partie dans la Scurit sociale, de manire diminuer le risque de stigmatisation ou dingalits; il sagit de la rendre de plus en plus rsiduelle car sadressant en priorit aux populations (appeles dcliner) non encore couvertes par le systme assurantiel. Ltat-providence sorganise dans un effort quasi promthen de substituer aux dcrets aveugles et irrflchis de la nature des dcisions calcules et rationalises, selon les termes de Franois Ewald32. En 1953, le terme daide sociale se substitue celui dassistance33. Sont alors attnus un certain nombre de traits discriminants de lassistance de manire permettre une complmentarit avec lassurance. Si le droit de lindividu laide sociale est affirm au bnfice des plus pauvres, la solidarit est en partie immerge dans le cadre assurantiel de la Scurit sociale, au-del du travailleur et de sa famille , au bnfice de populations particulires (personnes ges, handicapes, personnes seules charges de famille), mais laide sociale y perd largement de sa visibilit. Ce qui, fait singulier dans lhistoire, permet lassistance daller de soi et de ne plus
30. A. de Tocqueville, 1835, Mmoire sur le pauprisme. 31. Cit par Colette Bec, 2012, thique et politiques sociales , in Marie-Christine Bureau, Ivan Sainsaulieu (dir.) Reconfigurations de ltat social en pratique, Villeneuve dAscq, Presses universitaires du Septentrion, p. 68. 32. Franois Ewald, Ltat-providence, Paris, Grasset, 1986, p. 543. 33. Lassistance mdicale gratuite devient laide mdicale gratuite.
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poser question. Ainsi par exemple, le minimum contributif permet de percevoir une pension plancher, mme si lon na pas suffisamment cotis. Le minimum vieillesse , le premier et longtemps le seul minimum social, destin aux personnes de 65 ans ou plus dont les ressources sont infrieures un certain seuil, a t cr en 1956 pour pallier la faiblesse ou labsence des pensions de retraite de Scurit sociale, le temps de leur monte en charge. Sur le plan institutionnel, il fait donc partie de la Scurit sociale, bien que relevant clairement dune logique dassistance, tant par son ciblage sur les personnes ges aux revenus infrieurs un certain seuil, que par son financement fiscal, initialement par la vignette auto. Appel dsormais allocation de solidarit aux personnes ges, il joue toujours ce rle. Lassurance sociale doit beaucoup, comme le souligne Robert Castel34, au salariat, qui simpose comme composante essentielle dans le fonctionnement de la socit aprs la Seconde Guerre mondiale et dont le statut social devient peu peu la norme laquelle tous les groupes sociaux les travailleurs indpendants notamment vont se rfrer. Robert Castel analyse ce processus comme celui de lavnement de ltat social, alors quHenri Hatzfeld, adopte une position plus rserve, y voyant moins lmergence dun tat social quune condition du dveloppement de ce quil appelle, dans le sillage de Raymond Aron35, la socit industrielle : Le salariat est une condition dfinitive, il faut sy faire et tout ce qui peut lamnager les assurances sociales en particulier est souhaitable. [] Ainsi sommes-nous tents de penser que ladhsion des ouvriers franais aux assurances sociales est un signe de ladaptation progressive de ces travailleurs aux conditions de la socit industrielle36. Mme si certaines catgories de la population demeurent aux marges du systme personnes sans domicile, migrants, , les Trente Glorieuses consacrent l'extension des assurances sociales : disparition du critre dactivit pour les prestations familiales, extension de la notion dayant droit dans le champ de lassurance maladie, intgration de la majeure partie de la population dans des domaines de protection jusqualors rservs au monde salarial. Le systme rend en quelque sorte invisible lassistance, dsormais appele aide sociale, et intgre largement au sein de lassurance sociale. Ainsi, ce qui dans le domaine des structures destines la petite enfance tait jusqualors conu comme une aide sociale souvre tous. Lune des spcificits de lorganisation du systme de protection sociale franais tient dans cette pluralit de logiques dont des articulations se modifient suivant les priodes et contribue brouiller les frontires entre assurance et assistance37.
34. Robert Castel, 1995, Les mtamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Paris, Fayard. 35. Raymond Aron, 1962, Dix-huit leons sur la socit industrielle, Paris, Gallimard, coll. Ides. 36. Henri Hatzfeld, 2004, Du pauprisme la Scurit sociale, 1850-1940. Essai sur les origines de la Scurit sociale en France, Nancy, Presses universitaires de Nancy (1re d., Paris, ditions ouvrires/conomie & Humanisme, 1964). 37. Michel Borgetto, 2003, Logique assistancielle et logique assurancielle dans le systme franais de protection sociale : les nouveaux avatars d'un vieux dbat Droit social, janvier. p. 115 et s.; Robert Lafore, 2009, Logiques dassistance et logiques dassurance dans la protection sociale franaise, in Mireille Elbaum (dir.), Protection sociale et comptitivit, Paris, Institut des hautes tudes de la protection sociale, p. 45.
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Ce brouillage, sil complique la situation, nest pas sans effets positifs. En stendant, lassurance sociale contribue crer une norme sociale plus exigeante qui contraint lassistance sadapter, comme lillustre lexemple du minimum vieillesse. Dautre part, cet essor de lassurance et de lassistance rsulte des changements au sein mme du dispositif dassurance sociale. Soit que des manques apparaissent, comme par exemple, en matire dindemnisation du chmage, lorsque, du fait de son niveau et de sa dure, il savre ncessaire de mettre en place lallocation de solidarit spcifique (ASS). Soit, linverse, lorsquil a t jug souhaitable de sortir de lassistance des populations particulires afin de leur assurer un revenu minimum stable et un statut moins stigmatisant. Lallocation aux adultes handicaps (AAH), cre en 1975 et lallocation de parent isol (API), cre en 1977, ont ainsi t au dpart intgres dans la Scurit sociale et finances par elle. Mais, alors que lassurance sociale visait intgrer dans un vaste ensemble des prestations tantt totalement assurantielles, tantt totalement ou partiellement assistantielles, le corps social, depuis les annes 1970-1980, semble rsister ce mlange des genres. Car ces charges indues , aux yeux de certains administrateurs de la Scurit sociale, doivent relever de la solidarit nationale, non des cotisations des travailleurs. Finalement, ltat en assura le financement. LAPI a t remplace en 2009 par le RSA major. Quant lallocation de solidarit spcifique (ASS), cre en 1984 suite une rforme de lassurance chmage, elle est demble finance par ltat. Instaure au bnfice des demandeurs demploi ayant cotis lassurance chmage pendant au moins cinq ans au cours des dix dernires annes, elle se substitue lallocation de fin de droits, qui faisait jusqualors partie du rgime de lassurance chmage38.
Assister des personnes valides: le temps de la gnralisation et du soupon

Mais cette extension est en ralit double visage. Certes, des manques sont combls, et des populations fragiles mieux prises en charge. En mme temps, ces dispositifs assistantiels, sortis de lassurance sociale, deviennent plus visibles, mais aussi plus stigmatisants lorsquils concernent des personnes valides. Cela apparat nettement avec le revenu minimum dinsertion (RMI). Le RMI vise en effet favoriser lautonomie des personnes aides, do une insertion qui peut tre sociale (dans le sens dun accs des droits sociaux) ou professionnelle (par laccs lemploi). Cette notion de double droit est mise en avant par Jean-Michel Blorgey, l'un des principaux artisans de la loi crant le RMI. Mais ce droit est aussi un devoir : les personnes doivent faire des efforts pour s'insrer dans la socit. La mise en place dun minimum universelsest effectue sur la base dun compromis: lintervention
38. Sur ce point, voir Christine Daniel et Carole Tuchszirer, 1999, Ltat face aux chmeurs, d. Flammarion.
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Penser lassistance
sociale ne se rsume pas la distribution dune allocation (qui, selon certains, risquerait de perturber le march du travail, et, selon dautres, prenniserait une pauvret assiste), mais elle vise organiser une transition pour les bnficiaires39. Le RMI sadressait aux personnes valides ges dau moins 25 ans etrsidant en France depuis au moins cinq ans et dont les revenus sont infrieurs un certain seuil. Il innove dans le domaine de laide sociale puisquil est constitu la fois dune prestation sociale diffrentielle (lorsque la personne peroit des revenus infrieurs au seuil fix, le RMI couvre la diffrence) et dun contrat dinsertion pass entre le bnficiaire et ltat. Certes, ce double aspect prestation et contrat a souvent t nglig, puisque seuls 59% des allocataires ont effectivement t amens signer ce contrat dinsertion. Mais cette dualit a pu tre analyse comme un devoir codifi, susceptible de sanctions en cas dinexcution, voire comme une contrepartie du fait de la dnomination de contrat. Le RMI a t remplac par le revenu de solidarit active (RSA) depuis juin 2009. Ce dernier associe au minimum social (appel RSA socle40), un complment social pour tout mnage ayant des revenus dactivit infrieurs un certain seuil (RSA activit)41, ce complment tant dgressif en fonction du revenu dactivit et sannulant un peu au-dessus du SMIC (pour une personne seule). En outre, parmi les devoirs incombant aux bnficiaires figurent des engagements professionnels ou sociaux selon que les personnes concernes sont estimes proches ou non de lemploi42. Lvolution qui va du RMI au RSA renforce laspect droits des allocataires, puisque le RSA constitue un complment social permanent aux faibles revenus dactivit perus par un mnage, mais elle renforce aussi laspect devoirs puisque le nonrespect des engagements sociaux ou professionnels est susceptible de sanctions. Lavance que constitue le RSA (au moins dans sa partie activit ) saccompagne dun soupon : les allocataires font-ils tout ce quils peuvent pour devenir plus autonomes ? De crainte de susciter des critiques sur la gnrosit excessive de laide sociale, ltat financeur a laiss voluer les minima sociaux destins aux personnes valides moins vite que ceux destins aux personnes ges ou handicapes, mais galement moins vite que le salaire minimum43, un peu comme si lon craignait de dcourager le retour lemploi.
39. Jean-Michel Blorgey et alii, 2001, Refonder la protection sociale, Paris, La Dcouverte. 40. Le RSA socle est major lorsquil sagit dune personne isole ayant en charge un enfant de moins de trois ans. Cette prestation sest substitue lancienne API. 41. Les personnes dont le revenu dactivit est infrieur au seuil de perception du RSA activit peroivent la fois ce dernier et un morceau de RSA activit. 42. Les allocataires du RSA activit sont galement soumis une obligation de recherche dun meilleur emploi si leur revenu dactivit est infrieur 500 euros par mois. 43. LONPES, dans plusieurs de ses rapports, a soulign que le montant du RMI/RSA socle ainsi que celui de lASS ont volu nettement moins vite que le SMIC mensuel temps plein (quivalant en 1989 environ 50% de celui-ci contre 42% actuellement).
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Il nest pas surprenant de constater que cette extension de laide sociale se soit accompagne de nombreuses critiques avant mme la cration du RMI. Les uns dnoncent comme une forme dinfantilisation lentreprise dassujettissement ou de contrle social des personnes aides44. Dautres soulignent au contraire lingalit de protection inhrente lassistance et au statut dassist institutionnel, qui lgitime un regard et des pratiques dexclusion sociale ou de marginalisation sociale. Ainsi, dans un numro spcial de la revue Droit social de 1974, Elie Alfandari estime que les assists qui demeurent des exclus quoiquassists, risquent de se voir enfoncer dans lexclusion parce quassists 45. Enfin, le courant libral, trs actif partir de la crise conomique, dnonce le cot lev dune assistance qui multiplie les assists au lieu de rduire la pauvret et dresponsabilise une part croissante de la population. Dans la droite ligne de cette critique, le RMI (puis le RSA) contribue renforcer le soupon sur lassistance, devenue, pour certains, un assistanat , rebours de la tradition rpublicaine, soupon qui commence se diffuser46. Au cours des annes 1980, un autre type de pratique commence se dvelopper en substitution laide sociale: linsertion par lactivit conomique, la confluence de deux types de proccupations diffrentes. Dabord, dans le champ professionnel, les mutations du systme productif et la monte de ce qui deviendra peu peu un chmage de masse posent la question de la relation emploi-formation. Laccs lemploi devient difficile, notamment pour les jeunes sortant du systme scolaire sans diplme, mais aussi pour les ouvriers plus gs touchs par les rductions deffectifs ou les fermetures dentreprises (cf. la crise de la sidrurgie, puis celle du textile). La protection sociale, qui ntait pas conue pour rpondre ce type de problmes, se rvle largement impuissante. Sont alors crs les premiers emplois aids (financs partiellement ou essentiellement par ltat) qui, sous diffrentes appellations, vont tre promis un brillant avenir. Par ailleurs, la loi de 1975 instaurant lallocation aux adultes handicaps amne dvelopper des formes demploi permettant aux personnes handicapes de retrouver une dignit comme travailleurs, et non plus comme assists. Ce qui donne des ides certains travailleurs sociaux, confronts aux risques dexclusion de personnes en chmage de longue dure, ou aux risques de marginalisation de jeunes en dshrence, faute demploi. Linsertion par lactivit conomique (IAE) se veut un sas entre chmage et emploi pour ceux que le march du travail rejette, faute dexprience, de qualification ou de formation. La mise en situation de travail est complte par un
44. Voir notamment le numro Pourquoi le travail social? de la revue Esprit, 1972, ainsi que Giovanna Procacci, 1993, Gouverner la misre. La question sociale en France, 1789-1848, Paris, Le Seuil. 45. Elie Alfandari, 1974, Laide sociale et lexclusion : paradoxes et esprances, Droit social, n spcial, nov., p. 93. Dans le mme numro, Michel Laroque, inspecteur gnral des affaires sociales, se demandait sil ne convenait pas de supprimer lassistance. 46. Un film comme La vie est un long fleuve tranquille (dtienne Chatiliez, 1988) contribue populariser cette figure du pauvre profitant indment des largesses de la socit.
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Penser lassistance
accompagnement social et professionnel personnalis de faon lever les principaux freins daccs lemploi. LIAE prendra des formes diversifies47 et se structurera peu peu, avec laide de la collectivit. Comme pour les personnes handicapes, le travail nest pas la contrepartie demande pour une aide, mais un levier pour trouver une place dans la socit. Il sagit avant tout de dfinir des formes demploi ou dactivit qui permettent aux individus de retrouver une dignit et ventuellement de leur servir de tremplin pour retrouver un emploi ordinaire. Dune certaine manire, ces nouvelles formes daide par lemploi rompent avec lassistance, puisquelles visent permettre aux personnes concernes de retrouver un statut social et une autonomie perdus. Prenant en compte les difficults auxquelles se heurtent ces personnes, elles contribuent leur permettre daccomplir un travail et, ce faisant, de devenir autonomes. Pourtant, bien y regarder, loin dtre en rupture avec la notion dassistance, ces nouvelles formes daction sociale renouent avec la signification premire du terme. Car assister dsignait initialement une relation bilatrale, dans laquelle une personne adjoint ses forces ou ses capacits une autre, afin de permettre cette dernire daccomplir une tche dtermine. Au fond, linsertion par lactivit conomique vise permettre chacun de passer du statut dassist celui dassistant, dune passivit une activit : mais cest toujours dune relation dassistance quil est question. Ainsi, au fil du temps, sur plus dun sicle et demi, la doctrine rvolutionnaire de 1790 a peu peu pris corps. La construction progressive de ltat-providence, aprs la Deuxime Guerre mondiale, prolonge ces idaux dans un autre contexte, celui dune modernisation acclre de la socit et dun vaste mouvement dintgration sociale, entre autres par le biais de la Scurit sociale. Le processus de salarisation de la main-duvre a galement jou un rle fondamental dans lhomognisation du corps social, avant que la diversification des formes demploi nengendre linverse un processus de fragmentation. Pourtant, la priode contemporaine bouscule en partie cet acquis historique. la fin des annes 1970, on constate un essoufflement de cet lan intgrateur, sans doute provoqu par laccroissement du chmage et le constat dune pauvret qui dure, malgr limportance grandissante de laide sociale. partir des annes 1980, le devoir dassistance de la collectivit stend aux personnes dge actif, valides, mais sans travail et aux ressources insuffisantes, et partir de 2009, aux travailleurs pauvres. La Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne qui, dsormais, est intgre au droit europen et applique par la Cour de justice de lUnion europenne depuis 2009, affirme (art. 34) : Afin de lutter contre lexclusion sociale et la pauvret, lUnion reconnat et respecte le droit une aide sociale et une aide au logement destin assurer une existence digne tous ceux qui ne disposent
47. Ateliers et chantiers dinsertion, entreprises dinsertion, associations intermdiaires, rgies de quartier, entreprises de travail temporaire dinsertion, groupements demployeurs pour linsertion et la qualification.
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pas de ressources suffisantes. Nulle restriction ne vient rduire ce double droit qui vaut pour tous ceux qui se trouvent en situation de pauvret ou dexclusion sociale, valides ou non, travailleurs ou non. Une frontire symbolique de lassistance est franchie, empitant dsormais sur le monde du travail. Mais avec le franchissement de cette frontire, reviennent les soupons, comme en tmoigne la multiplication des devoirs qui incombent dsormais aux individus ds lors quils relvent de laide sociale. Le devoir de la nation tend moins tre mis en avant, le devoir des individus prenant au contraire une place croissante. Les difficults actuelles de lassistance sclairent la lumire dune tension ancienne, presque originelle, entre deux contraintes, lune portant sur la socit, lautre sur les individus qui la composent. La socit, en effet, a une obligation dassistance, prsente comme une dette sacre (article 21 de la Dclaration de 1793), et cette obligation dcoule du pacte social. Il sagit daider les individus devenir libres ou le rester, en combattant les principales entraves que sont lignorance, la misre, labsence de travail. La seconde contrainte pse sur lindividu, auquel simpose le devoir de participer luvre collective, ce qui le plus souvent signifie le devoir de travailler, le travail tant depuis le XVIIIme sicle llment principal de liaison dindividus dlis par leur autonomie et leur libert. Lhomme en socit, pour reprendre lexpression de Sieys48, doit jouir de ses droits inalinables, mais ces derniers seront obligatoirement borns par les devoirs inhrents son appartenance sociale. Dune certaine manire, la tension qui rsulte de ce double impratif rappelle la contradiction interne de linjonction Sois libre: sil sy soumet, lindividu nest pas libre puisquil obit un ordre, sil la refuse, il renonce sa libert. La socit a le devoir dassister, mais ce devoir ne prend forme quen dterminant les droits et les devoirs de ceux auxquels une main secourable est tendue. la responsabilit collective correspond donc une responsabilit individuelle. De fait, parce quelle met en jeu des exigences de solidarit et rvle les imperfections non surmontes de la socit que sont le chmage de masse et les ingalits, lassistance est une figure limite de la coexistence entre droits et devoirs, entre libert individuelle et contraintes collectives, entre la dette que la collectivit a envers chaque individu et la dette que chaque individu a envers la collectivit. Ses objectifs et ses modalits doivent en permanence, mme de nos jours, tre actualiss.
48. Emmanuel Joseph Sieys, Dclaration des droits de lhomme en socit, Paris, Chez Baudouin, 1789.
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3 Droits et devoirs: un couple indissociable

chapitre
Le prambule de la Constitution de 1946, repris dans lactuelle Constitution, affirme que la nation garantit tous, notamment lenfant, la mre et aux vieux travailleurs, la protection de la sant, la scurit matrielle, le repos et les loisirs. Tout tre humain, qui en raison de son ge, de son tat physique ou mental, de la situation conomique, se trouve dans lincapacit de travailler, a le droit dobtenir de la collectivit des moyens convenables dexistence. Mme si ne sont cits que ces trois catgories de personnes ne pouvant se positionner sur le march du travail, il sagit bien daffirmer un droit de lindividu et une obligation de la socit. Lindividu a le droit des moyens convenables dexistence, et ce droit sapplique tous ceux qui, en raison () de la situation conomique, sont carts de lemploi.
La construction juridique du rapport entre droits et devoirs

Dans le domaine de lassistance, lorsque lon parle de droits et de devoirs, la tendance consiste penser en termes de devoirs individuels en contrepartie dun droit une prestation. Cette opposition entre droits et devoirs ne rsume toutefois pas lensemble de la problmatique. La tension entre ces termes doit tre analyse laune dune articulation complexe entre quatre lments: droits individuels, devoirs individuels, droits collectifs, devoirs collectifs49. Si le droit social franais sest construit sur une articulation entre droits et devoirs, le prambule de la Constitution indiquant que chacun a le devoir de travailler et le droit dobtenir un emploi , la faon darticuler les droits et devoirs de la socit, dune part, et les droits et les devoirs des membres de la socit, dautre part, a beaucoup volu au fil des annes. On ne reviendra que rapidement sur le type darticulation qui prvaut avant 1946 : linaptitude au travail tablit alors un clivage entre les individus que la socit peut, voire doit, assister (on parle de dette sacre), et ceux qui doivent avant tout prouver leurs capacits se venir en aide directement. Jusqu la IIIme Rpublique, lassistance est due (du moins, lorsquelle est reconnue comme dette sacre) ceux qui ne sont pas aptes au travail, et eux seulement. En revanche, lindividu apte au travail doit trouver seul les moyens de sa subsistance. La socit a un devoir dassistance, mais lindividu a un devoir de travail, et la socit a le devoir de faire respecter ce devoir. Cest le sens des workhouses dcrites et dnonces par Charles Dickens au Royaume-Uni, mais
49. Michel Borgetto, 2009, Larticulation des droits et des devoirs dans le champ de la protection sociale, Revue de droit sanitaire et social, n1, pp. 3-17.
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Penser lassistance
aussi des Maisons de rpression dictes par la loi du 24 vendmiaire an II (15 octobre 1793) sur lextinction de la mendicit, qui sont des tablissements de travail forc avec, en cas de rcidive, la transportation aux colonies 50 pour les contrevenants. Le fait que ces dispositions ne seront quasiment jamais appliques compte peu. Leur diction sous forme de loi traduit clairement que lassistance sarrte quand laptitude au travail commence, et que la collectivit a le droit dy contraindre les rcalcitrants. Certes, avec la IIIme Rpublique, on la vu, les choses changent: le solidarisme insiste davantage sur lobligation qui pse sur la socit lgard des individus dans le besoin ainsi que sur les droits qui en dcoulent pour ces derniers en matire notamment dassistance publique. Mais laccent est mis galement sur lide que le travail est un devoir social de lindividu. Pour le juriste Lon Duguit (18591928), il ne fait gure de doute que lindividu na aucun droit lencontre de la socit, y compris en matire sociale. Mais il ne fait gure de doute, non plus, que cette mme socit est lie lindividu par un devoir gnral de solidarit: elle doit laider en cas de besoin, en contrepartie de quoi lindividu a le devoir de travailler et dapporter sa contribution la socit, parce que la solidarit est double sens.
Larticulation des droits et des devoirs: une construction politique

Ce nest qu partir de 1946 que la Constitution intgre lide que les individus ont des droits, et que ces droits sont opposables la collectivit et donc ltat. Son prambule est clairsur ce point. lexception du droit au travail, lequel est conu alors comme une contrepartie ou une consquence du devoir de travailler, il y a antriorit des droits de lindividu sur les devoirs de la collectivit, et antriorit des droits de lindividu sur tout devoir quventuellement il pourrait avoir. Laccent est mis sur les droits de lhomme, notamment sur les droits sociaux qui sont considrs comme prminents. Une nouvelle lecture du pacte social prvaut alors. Pourtant, les obligations ventuelles dcoulant de la reconnaissance de ces droits sont considres comme secondaires. Ainsi, lalina 5 du prambule de 1946, qui proclame le droit de chacun dobtenir un emploi, a reu une application minore dun certain nombre de juridictions, et notamment du Conseil constitutionnel pour lequel le fait quun droit au travail soit affirm dans les constitutions franaises na pas pour effet de confrer aux individus un droit opposable auquel ltat devrait se soumettre sous peine de poursuites judiciaires. Le Conseil constitutionnel estime que le droit au travail en tant que principe constitutionnel confre au lgislateur la seule obligation de poser des rgles propres assurer le droit de chacun dobtenir un emploi. Selon les majorits politiques, le lgislateur dveloppera des politiques protectrices des salaris ou
50. Voir sur ce point la contribution de Jean Bart louvrage collectif, Les sans-emplois et la loi, d. Calligrammes, 1988.
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Chapitre 3 Droits et devoirs: un couple indissociable
des demandeurs demploi, ou des politiques visant une plus grande flexibilit et une rduction des garanties poses par le code du travail afin de donner plus de souplesse aux employeurs. En revanche, le devoir de travailler est affirm comme pesant sur lindividu. Ce qui conduit dicter des dispositions tendant rendre ce devoir plus contraignant. Ainsi, lindemnisation du chmage est-elle soumise un certain nombre de restrictions ou de limitations. Pralablement, il faut que le demandeur demploi ait cotis. Une fois entr dans le dispositif, pour prtendre une indemnisation, il doit tre dans une situation de recherche effective demploi dont les conditions ont t encore resserres ces derniers temps51. Mme si en principe les droits sont affirms dsormais prioritairement, dans les textes dapplication et dans leur mise en uvre laccent est mis aussi, voire principalement, sur les devoirs individuels, quand bien mme ils napparatraient pas dans les textes fondateurs.
Laccentuation des devoirs et des responsabilits individuelles

partir des annes 1970, sous la pression des difficults conomiques et du dveloppement dune approche librale, une lecture plus conomique52 prvaut. Laccent est mis sur le fait que le bnficiaire dune assistance a des devoirs accrus, notamment en matire de recherche et dacceptation dun emploi. Au cours des annes 2000, la question des droits et devoirs est explicitement aborde dans diffrents rapports et textes de loi concernant les allocataires de prestations minimales et les demandeurs demploi. En dcembre 2005, le rapport Mercier-Raincourt53, remis au Premier ministre, trace deux orientations principales. Dabord, leffectivit du droit linsertion doit passer par un accompagnement personnalis des allocataires de ces prestations. Ensuite, pour renforcer lefficacit de ce type dallocations et en restaurer la lgitimit dans lopinion publique, il est indispensable dexiger des bnficiaires un meilleur respect de leurs obligations. Ce document souligne linsuffisance dune rforme purement juridique. Lessentiel devrait reposer sur les pratiques des acteurs via un suivi individuel de tous les bnficiaires et sur une politique de contrle ambitieuse et mieux coordonne. Le lgislateur a trait le premier volet par la promotion de la dmarche daccompagnement et le second travers les documents contractuels liant ltat aux organismes chargs de la mise en uvre des prestations et des interventions sociales.
51. Jean-Benot Cottin, 2007, La traduction juridique dune promesse lectorale: travailler plus pour gagner plus, Petites affiches, 396e anne: n193. 52. Serge Paugam, 1993, La socit franaise et ses pauvres, Paris, Presses universitaires de France. 53. Michel Mercier et Henri de Raincourt, 2005. Plus de droits et plus de devoirs pour les bnficiaires des minima sociaux dinsertion, La Documentation franaise.
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Penser lassistance
Les prmices de laccompagnement Consacr par le lgislateur dans le code de laction sociale et des familles (art. L115-2), laccompagnement se dcline dans de nombreux domaines: lemploi, le logement, la protection de la sant, la justice, lducation, la formation et la culture, la protection de la famille et de lenfant. Cette forme dintervention apparat au milieu des annes 1970, notamment dans le cadre de la loi dorientation concernant lintgration des personnes handicapes. Elle trouve son origine dans la remise en cause du suivi social traditionnel pratiqu par les travailleurs sociaux et assimil une forme de prise en charge dbouchant sur la dpendance, voire mme sur le contrle des populations en difficult. Il sagit de replacer le bnficiaire au centre de la relation daide en misant sur son engagement personnel et sur une approche globale de sa situation. Lindividualisation de lintervention sociale, cense apporter une rponse mieux adapte aux besoins du bnficiaire se combine ainsi avec sa responsabilisation. Le nouveau contexte conomique qui souvre au tournant des annes 1980, marqu par laugmentation du chmage, lapparition dun noyau de chmeurs de longue dure et le dveloppement des formes demploi temps limit, conduit tendre la dmarche daccompagnement en direction de nouvelles populations : les jeunes dans les missions locales, les licencis conomiques avec les cellules de reconversion ou encore les chmeurs de longue dure travers diffrents programmes les concernant.
En 1988, la mise en place du RMI marque une nouvelle tape dans le dveloppement de la dmarche daccompagnement. Fond sur un double droit une prestation minimale et un contrat dinsertion , laccompagnement revt un caractre la fois social et professionnel. La dmarche est institutionnalise dans un contrat destin solenniser les dispositions prises pour faire face aux difficults dinsertion rencontres. Le lgislateur a prvu quen principe le non-respect du contrat pouvait entraner une suspension de lallocation aprs convocation par le rfrent ou mme comparution devant la commission locale dinsertion. Cependant, les travaux dvaluation ont montr non seulement la mise en uvre ingale du contrat dinsertion selon les dpartements, mais aussi sa porte limite pour organiser les transitions attendues, mesures par les sorties du dispositif. Lvolution parallle avec un dcalage de quelques mois entre le niveau du chmage et celui du nombre dallocataires du RMI souligne la complexit des obstacles linsertion professionnelle rsultant dinteractions multiples entre la situation propre des demandeurs (ge, tat de sant, niveau de formation, etc.) et la dynamique du march du travail. L invention de lactivation Pour les demandeurs demploi, quils peroivent ou non une prestation dassistance, laccompagnement sera gnralis partir du dbut des annes 200054. Il sagit de prvenir le chmage de longue dure travers ltablissement dun diagnostic prcoce, la mobilisation du chmeur et le dclenchement de mesures daide la rinsertion. Cette volution sinscrit dans la tendance ce quil est
54. Sur ce point, voir notamment le dossier de la Revue de droit sanitaire et social, 2012, Laccompagnement, entre droit et pratique, n 6, p. 977 et s.
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convenu dappeler lactivation des systmes de protection sociale, dont les formes institutionnelles sont multiples55. Au niveau international, on distingue deux rgimes dactivation: un rgime libral et un rgime universel social-dmocrate. La cohrence socitale de leur systme de protection sociale et les caractristiques stylises des politiques publiques de chacun de ces systmes permet de les identifier. Parmi les quatre traits qui marquent leurs diffrences, lun concerne lensemble des valeurs et des normes gnrales : le rgime libral se fonde sur le postulat de lindpendance des personnes sur le march du travail, tandis que le rgime social-dmocrate considre que la socit a le devoir de fournir des services individualiss tous les citoyens. La deuxime diffrence porte sur les normes justificatrices de lactivation : disciplinaires dans le rgime libral, elles sont ngocies dans le rgime socialdmocrate ; la logique dincitation est galement diffrente : dans le premier cas, il sagit dviter tout comportement opportuniste dans la perception de revenus de remplacement et tout phnomne de dpendance des individus lgard de lassistance ; dans le second, le systme dincitations est organis dans un cadre contractuel combinant sanctions et services ou conseils pour les bnficiaires.
Les politiques dactivation de laide sociale Le systme dindemnisation du chmage permet de garantir un revenu aux demandeurs demploi qui rpondent aux conditions fixes par les textes. Mais il ne leur assure pas un retour effectif lemploi (par exemple lorsque leur formation ou leur exprience ne correspondent plus aux nouveaux emplois qui se crent), ni que le ncessaire sera fait pour quils en retrouvent un. Do lide d activer les dpenses dindemnisation, cest--dire de faire en sorte quelles incitent au retour lemploi les personnes indemniases par la formation, lobligation de recherche active demploi, la dgressivit temporelle de lindemnisation, etc. Avec la monte de la prcarit, cette activation des dpenses dassurance chmage sest tendue aux mesures daide sociale destination des personnes valides sans emploi. Le RSA activit, mais plus largement lensemble des mesures visant conditionner les aides sociales des obligations de travail, sont des exemples dactivation des dpenses daide sociale. Ces volutions font crire Robert Castel que lactivation entend remplacer la logique du guichet selon laquelle loctroi dun secours se fait automatiquement partir du moment o le bnficiaire entre dans la catgorie gnrale dayant droit. Cest ainsi que les notions de contrat et de projet ont pris une place centrale dans laction sociale. Elles signifient que lindividu qui relve dune action publique doit tre un collaborateur actif pour assurer sa propre rhabilitation.*
* Le choix de ltat social , in Philippe Auvergnon et al., 1998, Ltat lpreuve du social, Paris, Syllepse, repris dans Robert Castel, 2009, La monte des incertitudes, Paris, Seuil, p. 218.
55. Sur ce point, voir notamment Pascale Vielle, Philippe Pochet, Isabelle Cassiers (dir.), 2005, Ltat social actif. Vers un changement de paradigme?, Peter Lang Eds. ; Jean-Claude Barbier, 2002, Peut-on parler dactivation de la protection sociale en Europe?, Revue franaise de sociologie, n 43-2, p. 308; Michel Borgetto, 2009, Lactivation de la solidarit: dhier aujourdhui, Droit social, p. 1043.
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Penser lassistance
Ainsi que le soulignent certains auteurs56, la gnralisation de laccompagnement se prsente comme une transformation majeure dans le traitement des demandeurs demploi. partir de 2001, cette gnralisation sopre travers la mise en place des nouveaux outils que sont le Plan daide au retour lemploi (PARE) de lUndic et le Projet daction personnalis (PAP) de lANPE. La nature des prestations offertes par le service public de lemploi varie selon le profil des personnes. Celui-ci est dfini par quelques-unes de leurs caractristiques et leur degr de proximit au march du travail. Le service offert est propos en libre accs, appui individualis, accompagnement renforc ou accompagnement social , confortant un mouvement engag ds le milieu des annes 1990 dans le cadre de la modernisation du service public et de la rationalisation de ses moyens. En quelque sorte, face laugmentation du nombre de chmeurs et la complexification de leurs profils, les moyens du service public doivent tre affects selon un principe dquit et non pas dgalit formelle. Linstitutionnalisation de laccompagnement se combine avec une rforme de lindemnisation du chmage et un rappel des droits et devoirs des demandeurs demploi au dbut des annes 2000. Dune part, lallocation dgressive, instaure en 1993 et cense concrtiser le paradigme de lincitation, est remplace par une allocation de retour lemploi dont la dure de versement, limite dans le temps, varie en fonction de celle de laffiliation du demandeur demploi. Dautre part, indemnis ou non, celui-ci doit rechercher activement un emploi, accepter une action de formation ou toute mesure daccompagnement propose, accepter tout emploi convenable et se soumettre aux modalits de suivi et de contrle. En 2005, la loi de cohsion sociale renforce trois aspects de ces volutions. Dabord, le demandeur demploi doit pouvoir justifier dactes rpts de recherche demploi, les critres dvaluation des comportements correspondants tant laisss lapprciation des agents publics, en fonction du contexte local. Ensuite, le texte renforce lobligation daccepter un emploi ds lors que celui-ci est compatible avec leur spcialit ou leur formation, leurs possibilits de mobilit gographique compte tenu de leur situation personnelle et familiale et des aides la mobilit qui leur sont proposes (), et rtribu un taux de salaire normalement pratiqu dans la profession et la rgion. La loi prcise quun contrat aid, un contrat dapprentissage ou un contrat de professionnalisation sont des emplois convenables. Pass une certaine dure de chmage, une dgradation des conditions salariales ne peut tre une raison valable de refus. De plus, le passage par une formation de courte dure, dans le cadre de laccompagnement, peut effacer la formation antrieure. Enfin, un nouveau rgime de sanctions est mis en place selon un systme de graduation, afin dinciter le demandeur demploi rechercher assidment un travail.
56. Balzani B., et al., 2008, L'accompagnement vers l'emploi. Acteurs, pratiques, dynamiques, rapport de recherche pour la DARES, ministre du travail.
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Droits et obligations des demandeurs demploi La loi du 1er aot 2008 porte sur les droits et obligations des demandeurs demploi. labore avant lclatement de la crise financire et la trs grave rcession conomique gnratrice dune forte augmentation du chmage qui a suivi, elle prend place dans un ensemble de mesures allant de la rnovation de loffre de service du nouvel oprateur issu de la fusion de lANPE et des Assdic la conclusion dune nouvelle convention dassurance chmage, en passant par la rforme de la formation professionnelle et des mesures en faveur de lemploi des jeunes et des seniors. Fonde sur un engagement rciproque entre le service public de lemploi et le demandeur, la dmarche vise simplifier les procdures, instaurer un accompagnement personnalis par une offre de service rnove et renforcer les obligations des chmeurs. Dans ce cadre, le demandeur demploi sengage ne pas refuser plus de deux offres raisonnables demploi, dfinies partir de critres prenant en compte la dure du chmage, le salaire propos ainsi que la distance domiciletravail. Le refus de deux offres raisonnables demploi entrane une radiation de deux mois, donnant lieu la suspension provisoire de lallocation chmage perue. La loi du 1er dcembre 2008, gnralisant le revenu de solidarit active et rformant les politiques dinsertion apparat comme une sorte de point dorgue de cette volution. Dun ct elle vise remettre de lordre dans lorganisation de linsertion dont elle confie la responsabilit aux dpartements. De lautre elle renforce la logique contractuelle qui rgit les droits et les devoirs des allocataires. Dsormais considrs comme chef de file, les dpartements nassument plus seulement la responsabilit du financement du RSA socle et du dispositif dinsertion, ils ont aussi la charge dlaborer le Plan dpartemental dinsertion (PDI ) et le Pacte territorial pour linsertion (PTI). Celui-ci prcise les objectifs et les moyens apports par les diffrents partenaires pour la mise en uvre effective du PDI. Impliquant un ensemble dacteurs, au premier rang desquels ltat et le conseil gnral mais aussi le conseil rgional, les caisses dallocations familiales (CAF) et la Mutualit sociale agricole (MSA), lUnion dpartementale des centres daction sociale (UDCCAS), et les ttes de rseaux associatifs, ce document formalise leurs engagements en vue de coordonner les objectifs et les moyens communs pour la mise en uvre dune politique dinsertion globale, coordonne et territorialise. Dans ce contexte, les allocataires du RSA voient leurs droits renforcs: Le droit un revenu minimum est complt par le droit des prestations concernant le logement et la sant et des actions dinsertion. Correctement dploy, ce premier volet peut ouvrir la construction dun projet professionnel ou la reconstruction dun projet de vie. Laccs aux droits est en principe facilit par un accompagnement social et professionnel adapt leurs besoins et anim par un rfrent unique. La personnalisation de laccompagnement signifie quun professionnel partage avec lallocataire la responsabilit de son parcours, donc de son insertion. Dautres services et dautres professionnels interviennent dans ce processus. Nanmoins un seul professionnel est responsable du parcours. Sa mission inclut la
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coordination des interventions de lensemble de ces autres interlocuteurs. Le but du rfrent unique est de simplifier et dassurer la continuit de la relation entre lallocataire et ladministration. Un droit spcifique au recours est reconnu lallocataire, cest--dire la possibilit de contester les dcisions prises son endroit, et notamment celle concernant la suspension du versement dune prestation. Ce recours est dpos devant des commissions ad hoc, cres localement. Enfin, un autre droit apporte une nouveaut par rapport au RMI : la participation aux dispositifs dinsertion. Les allocataires sont invits participer aux instances de dcision, notamment pour la reconduction des droits au RSA. Ils sont prsents et interviennent dans les avis qui sont donns sur les parcours qui sont prsents. Mais paralllement au renforcement des droits, plusieurs nouveaux devoirs incombent lallocataire. Il doit dclarer ses ressources la Caisse dallocations familiales (CAF) ou la Mutualit sociale agricole (MSA)ainsi que les changements de sa situation familiale ou professionnelle influant sur le calcul des revenus du mnage et donc du montant de la prestation. Il doit rechercher un emploi ou entreprendre les actions ncessaires son insertion sociale et professionnelle lorsquil est priv demploi ou ne tire de son activit que des ressources limites. Pour ce faire, lallocataire comme tout demandeur demploi est orient prioritairement vers Ple emploi (ou un oprateur priv de placement), charg de laccompagner dans son insertion professionnelle travers llaboration dun projet personnalis daccs lemploi (PPAE). dfaut, une orientation est possible de faon transitoire vers linsertion sociale, afin de surmonter les difficults rencontres et de lever les freins lemploi. Lobligation prend alors la forme dun contrat dengagements rciproques conclu avec le prsident du conseil gnral, laccompagnement tant mis en uvre par les travailleurs sociaux du dpartement ou un organisme agr. Dans ce nouveau cadre, le rle du rfrent unique est videmment crucial pour raliser la rciprocit des engagements. Il lui faut tre guid non par une routine mais par les potentialits et les contraintes propres aux allocataires, et ce que peuvent proposer les autres acteurs du dispositif. Il doit ngocier un parcours dinsertion socio-professionnelle avec lallocataire, mais aussi avec les institutions reprsentant la collectivit. De cette discussion dcoule une contractualisation dobjectifs qui doivent tre les plus atteignables possible. Le devoir du rfrent est de mettre disposition de lallocataire les moyens pour atteindre les objectifs convenus. Le rfrent ne doit donc pas seulement prciser lallocataire ses droits et ses devoirs formels en lui remettant le texte de la loi, comme cela peut parfois tre le cas. Il doit aussi reprer les services les mieux mme de rpondre son attente. Dans un deuxime temps, il convient deffectuer un diagnostic partag. Les freins objectifs sont identifis, par exemple labsence de mode de garde. Comme les difficults peuvent voluer tout au long du parcours, le diagnostic doit lui-mme volu. Accompagnement social et professionnel doivent donc aller de pair pour dbloquer certaines situations, mais cette construction se fait sur un temps plus ou moins longen fonction des problmatiques rencontres.
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Lvaluation dun tel travail daccompagnement, dont on imagine aisment la difficult, est en gnrale positive. Les travaux de la Commission nationale dvaluation du RSA indiquent que, dbut 2011, si seuls 5% des bnficiaires du champ des droits et devoirs dclaraient tre suivis par un rfrent unique, la trs grande majorit d'entre eux taient satisfaits de la dure et de la frquence des entretiens. Les trois quarts de ceux qui ont eu au moins un entretien lont trouv utile comme soutien moral; les deux tiers pensent que cela peut tre utile pour trouver un emploi, mais seule la moiti mentionne son intrt pour obtenir des aides pour mieux vivre. Lorsquune aide est obtenue, la satisfaction est plus grande si elle rpond des besoins immdiats (80 %) que sil sagit dune aide la reprise dun emploi (60%). Phnomne plus proccupant, lintrt de laccompagnement se diffrencie selon sa nature sociale ou professionnelle et semble sestomper en partie avec le temps. Pour les personnes relevant de linsertion professionnelle, laccompagnement est peru de faon positive par les nouveaux entrants (remobilisation, accs des prestations, des formations, etc.). Pour celles suivies depuis plus longtemps par Ple emploi, lapprciation de laccompagnement est beaucoup plus critique, certaines sinterrogeant sur sa signification exacte dans un contexte conomique dgrad. Pour sa part, laccompagnement social ne semble susciter ni attente ni critique du fait de son faible impact escompt. Pourtant, il permet laccs des aides durgence et une certaine coute qui est apprcie. La parole des personnes aides confirmera combien lapprciation du travail social daccompagnement dpend de la possibilit de trouver une issue vers lemploi. Dans le contexte trs dfavorable du march du travail en 2008/2009, puis nouveau en 2011/2012, lorientation prioritaire de principe vers linsertion professionnelle, plutt que vers linsertion sociale a contribu renforcer lincomprhension des personnes aides, diminuant lefficacit de lengagement mutuel. Ces difficults doivent conduire remettre en cause en aval du travail daccompagnement linsuffisance des filires daccs lactivit et lemploi, sans pour autant renoncer au travail daccompagnement lui-mme, lorsquil est lexpression ultime dune logique solidariste de rciprocit entre les droits et les devoirs, logique quil convient dopposer celle qui associe une aide financire une contrepartie marchande.
Droits et devoirs, aide et contrepartie, deux logiques diffrentes de lassistance

Dans un cadre gnral de droits et de devoirs marqu par la rciprocit et la prise en compte des potentialits des personnes aides, les situations marques par la prcarit, linstabilit et la complexit peuvent conduire les acteurs une mise en uvre diffre des rductions et suspensions dallocation, faute de
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solutions alternatives crdibles57. Lapplication dune logique simplificatrice des contreparties en change dune aide rend problmatique toute apprciation humaine des situations particulires. Ce dernier point doit tre particulirement soulign. A priori, on pourrait penser que demander une contrepartie en change dune prestation est un simple prolongement de la problmatique des droits et devoirs58 indissociable de toute politique sociale. Il nen est rien: entre ces deux couples (droits/devoirs dune part, aide/contrepartie de lautre), il existe une diffrence de nature. Alors que le premier est constitutif du lien social, le second est dessence marchande. Il ny a pas galit entre les droits et les devoirs, mais seulement rciprocit, ce qui permet, comme dans le cas des socits fondes sur le don, de faire circuler les obligations sociales. Tantt je donne, tantt je reois, mais il ny a pas dquivalence exige entre ce qui est donn et ce qui est reu. Il ny a donc ni dbiteur, ni crancier, mais seulement des obligs rciproques qui peuvent ainsi faire socit sur un rang dgalit. Lassistance repose alors sur une forme de mutualisation : chacun porte une part du fardeau, proportionne ses capacits. Inversement, la contrepartie vise rembourser la dette sociale engendre par laide reue leuro prs . Nous sommes alors dans le cadre dune dette quil sagit dhonorer, chacun rendant lautre lquivalent de ce quil a reu comme dans lchange marchand. La socit nexiste pas, elle nest quune somme dindividus, et chacun doit acquitter ce quil a reu sur un mode de fonctionnement de type bancaire ou financier. Alors que la rciprocit engendre le lien, lchange y met fin. Lexigibilit des contreparties nest pas propre au champ des bnficiaires de laide sociale. Elle se traduit en matire de protection sociale et daccs aux soins, par exemple, par lide dune responsabilit des individus consommateurs de soins de sant. Cela sobserve aussi en matire dallocations familiales puisquelles peuvent tre alloues sous condition, notamment de respect de lobligation scolaire pour les enfants. Mais cest dans le domaine de lassistance que cette politique des contreparties a pris le plus dampleur, en cho ce que les Anglo-Saxons appellent les politiques de workfare, ou dans leur variante souple, ce que certains59 dnomment lactivation de lemploi. Lide est apparue dans les annes 1980 aux tats-Unis lgard des bnficiaires des prestations de sant non couverts par une assurance maladie (personnes ges et personnes vivant sous le seuil de pauvret), qui devaient tre incits de manire plus ou moins contraignante adopter certains comportements ou sengager dans certaines actions en contreparties de laccs aux prestations
57. Lagurodie S., Outin J.-L., 2012, Le RSA au dfi de sa mise en uvre, Cahiers du Centre d'conomie de la Sorbonne. 58. Voir par exemple Aurlien Purire, 2009, Droit social et contrepartie, d. lHarmattan. 59. Barbier, Jean-Claude (dir.), 2006, Analyse comparative de lactivation de la protection sociale en France, GrandeBretagne, Allemagne et Danemark, Rapport de recherche - Centre dtudes de lemploi, n 31, 217 p.
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sociales. Le non-respect de ces obligations peut avoir pour consquence la suppression du bnfice des prestations sociales envisages. Do la mise sous condition dun certain nombre de prestations sociales. Lapplication de ces politiques de workfare apparat nanmoins trs diffrente selon les pays et les temporalits politiques. Le sujet a vivement t discut en 1988 lorsque le RMI a t adopt. Un certain nombre dauteurs ont soulign le fait que pour le RMI, le terme dinsertion pouvait tre considr comme constitutif dune adaptation franaise de ces politiques de workfare. Le bnficiaire du RMI tait en effet suppos sengager dans une dmarche contractuelle60 en vue de son insertion sociale. Dans les faits on en est rest loin, labsence de contrat nayant jamais remis en cause la dlivrance de la prestation. Lorsquun tel contrat tait sign, il marquait autant un engagement de la collectivit en vue de linsertion du bnficiaire quun engagement du bnficiaire effectuer des dmarches prcises. la diffrence des pays anglo-saxons, notre pays reste donc marqu par la logique des droits et devoirs, et cest sans doute ce qui a pu expliquer lmotion suscite par les propositions dun responsable politique franais qui se rangeaient clairement dans loptique de laide assortie de contreparties. En mai 2011, Laurent Wauquiez, dnonait en effet une culture de lassistance, qualifie dassistanat et proposait de soumettre certains bnficiaires du RSA socle, aptes lemploi, une astreinte de tches dintrt gnral. Le dput Marc-Philippe Daubresse repris cette proposition en aot 2011 dans un rapport sur la gnralisation du RSA. Mais il proposait de rmunrer le travail effectu au niveau du SMIC, et prvoyait une sanction financire pour ceux qui le refuseraient. Cette proposition sinspirait de la mise en place en 2003 du contrat dinsertion-revenu minimum dactivit (CIRMA) par Franois Fillon, ministre du Travail de lpoque. Le CI-RMA tait un contrat de travail conclu avec un employeur pour lembauche dun allocataire du RMI. Ltat versait lemployeur le montant du RMI, qui constituait la rmunration du salari, laquelle venait sajouter un complment de ressources financ par lemployeur permettant dobtenir une rmunration horaire au moins gale au SMIC. Seul ce complment tait considr comme un salaire, avec les droits sociaux correspondants. Cette dernire clause fut par la suite annule, mais la notion de workfare avait travers lAtlantique et les allocataires de minima sociaux pouvaient tre amens rembourser laide sociale perue. Les notions de contractualisation, de responsabilisation des individus, de renforcement et de contrle sur les prestations verses restent donc prsentes dans le dbat actuel. Elles sadossent une vision exclusivement conomique des relations sociales qui, laune dun schma explicatif fond sur la rationalit individuelle, propose une interprtation de lassistance en termes de rciprocit financire. Lassistance doit coter celui ou celle qui en dpend, de sorte quil sagisse dun jeu somme nulle.
60. Outin Jean-Luc, 1996, Minima sociaux, salaires minima et protection sociale : vers un modle franais du workfare ?, Revue franaise des affaires sociales, vol. 50, n4, p. 27-43.
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Penser lassistance
Vers une rciprocit des droits et des devoirs ?

Actuellement, en raction au renforcement de cette vision insistant sur les responsabilits individuelles, deux logiques semblent merger dans le droit franais. Tout dabord, des dcisions de justice mettent laccent sur le fait que le bnficiaire de prestations sociales a des droits. Deux dcisions ont t rendues en fvrier 2012 propos de lhbergement durgence. Le juge administratif, y compris le Conseil dtat traditionnellement rserv en matire de droits sociaux, a soulign quil existe un droit lhbergement durgence et que ce droit fait peser sur les services, notamment prfectoraux, un certain nombre dobligations de prise en charge des personnes sans domicile. Cette dcision sinscrit rebours de la tendance gnrale prcdente qui consistait concevoir ladministration uniquement dans une perspective dobligation de moyens. Ici, le juge effectue une vrification concrte de lintensit des efforts fournis par ladministration pour garantir un hbergement des personnes la rue. Un autre exemple daccent mis par le juge sur la protection des droits des individus concerne le droit aux conditions matrielles daccueil des demandeurs dasile. Depuis 2008, le juge administratif a dvelopp une jurisprudence extrmement protectrice des droits de demandeurs dasile en soulignant le fait que ces personnes ont droit des conditions matrielles daccueil dcentes en matire de logement, de nourriture, dhabillement, dallocation journalire, etc., avec un contrle pouss de leffectivit des efforts entrepris par les centres daccueil. Ce phnomne nest pas restreint lassistance. On observe, depuis plusieurs annes, les mmes volutions jurisprudentielles en ce qui concerne la scolarisation des enfants handicaps ou lapplication de la loi DALO sur le logement opposable.
Le droit au logement opposable La reconnaissance dun droit au logement sinscrit dans le cadre de la proclamation des droits conomiques et sociaux aprs la Libration. Mais cest partir de 1982 que lon assiste une reconnaissance lgislative dun droit au logement avec la loi Quilliot qui proclame : le droit lhabitat est un droit fondamental ; il sexerce dans le cadre des lois qui le rgissent. En mai 1990, la loi Besson reconnat que garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarit pour lensemble de la nation. La loi dorientation du 29 juillet 1998, relative la lutte contre les exclusions, conforte les dispositions des textes prcdents. Pour autant le droit au logement nest pas encore un droit subjectif directement invocable par les citoyens. Le droit au logement opposable Lampleur de la situation dite de mal-logement au dbut des annes 2000 conduit certains acteurs associatifs mettre en avant la notion de droit au logement opposable. La loi du 5 mars 2007 introduit une opposabilit du droit au logement lencontre des autorits publiques et au bnfice direct de personnes physiques. Ce droit est mis en uvre travers une procdure de recours devant une commission de mdiation puis, le cas chant, devant le tribunal administratif. Le rle de la premire instance est de statuer sur le caractre prioritaire de la demande au regard des critres indiqus par les textes et de dfinir les caractristiques du logement proposer en fonction des besoins et capacits du demandeur. Une fois valide, la demande
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est transmise au prfet pour quil dsigne un bailleur social disposant de logements correspondants. Si cette premire forme de recours nest pas suivie deffet au terme dun dlai de trois six mois, un recours contentieux est prvu. Le juge peut alors ordonner ltat de loger ou reloger le plaignant. La mise en uvre du droit au logement opposable Charg de suivre lapplication du dispositif, le Comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable a remis son 6me rapport en novembre 2012. Il note nouveau que la loi est trs ingalement applique. Au niveau national, le Comit value 7000 le nombre mensuel de recours. Lle-de-France reprsente 59 % dentre eux. Au plan national, les relogements reprsentent 50 % des dcisions favorables ; en le-de-France, ils ne reprsentent que 33,6 %. Lapplication des dcisions relatives lhbergement est trs fortement dfaillante. Elle natteint que 29% des dcisions favorables prises par les commissions de mdiation. Ces constats ont conduit le Comit faire prcder son rapport proprement dit dun avant-propos sous la forme dune lettre ouverte au prsident de la Rpublique, pour solliciter un rappel la loi.
Sources : Michel Borgetto et Robert Lafore, 2012, Droit de laide et de laction sociales, Ed. Montchrestien ; Comit de suivi de la mise en uvre du droit au logement opposable, Droit au logement, rappel la loi, 6me rapport, novembre 2012.
L encore, il semblerait que le juge, dans les affaires qui lui sont dsormais soumises, insiste sur le fait que lindividu a des droits et que des obligations psent sur ladministration. La deuxime grande tendance de cette volution en faveur dun rtablissement dune rciprocit des droits et des devoirs et dun accent mis sur les devoirs de la collectivit est illustre par le fait que le juge souligne de faon particulirement nette les obligations qui psent sur les services publics et sur les autorits charges de la dlivrance des prestations sociales. La Cour de cassation, dans plusieurs arrts rcents, a soulign que les organismes sociaux avaient des obligations inscrites dans la loi et que le non-respect de celles-ci constituait une faute de leur part. Elle a ainsi condamn, en fvrier 2012, les Assdic pour manquement lobligation quont les organismes dassurance chmage de fournir une information complte aux demandeurs demploi. Dautres arrts soulignent que les bnficiaires de prestations sociales, allocataires des caisses dallocations familiales, par exemple, ont un droit laccompagnement et une information complte. Le manquement cette obligation par les organismes sociaux engage leur responsabilit. Mises bout bout, ces affaires sont rvlatrices dune volution. Alors que ces vingt dernires annes, laccent avait t mis sur les devoirs des individus, notamment en matire dassistance, il semble que le juge, sensibilis par les rflexions et les revendications de la socit civile, tend dsormais rtablir plus dquilibre dans ce contrat social. Il souligne que si les individus ont des obligations, les premiers dbiteurs dun devoir et dune dette lgard de ces individus sont les organismes sociaux et la socit quils reprsentent. Cette avance juridique pose ds lors la question de leffectivit des dcisions de justice et de leur mise en uvre concrte par les oprateurs sociaux. Dans le domaine de lassistance, le curseur des droits et des devoirs, ces dix ou quinze dernires annes, sest manifestement dplac du ct des devoirs des individus. Peut-tre tait-ce en rponse lextension du domaine de lassistance des personnes
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Penser lassistance
valides, mais exclues dun march du travail de plus en plus slectif et, du coup, souponnes de tirer au flan. Pourtant, il est difficile daccorder crdit aux thses qui mettent en avant une sorte de prfrence franaise pour la paresse : au cours de ces quinze annes qui ont prcd lactuelle crise, la population active occupe, celle qui dispose dun emploi, a grossi de prs de trois millions, la plus forte progression jamais enregistre sur une priode de temps comparable. Mais cela na pas suffi accueillir tous ceux qui se sont ports sur le march du travail au cours de cette mme priode, si bien que les politiques dassistance destination des personnes dge actif nont jamais non plus concern autant de monde. La crise a jou un rle dacclrateur dans ce domaine, en supprimant nombre demplois. Avant quelle nclate, le taux demploi61 navait jamais t aussi lev en France (65%). On comprend donc la politique publique visant inciter les personnes de cet ge vivant de minima sociaux se porter sur le march du travail. Selon une logique encourage au plan europen par la stratgie de Lisbonne62, les pouvoirs publics ont dvelopp des politiques incitatives : davantage de personnes en emploi, cest aussi davantage de croissance, davantage de ressources fiscales et sociales et moins de dpenses dassistance. Le RSA sest donc inscrit dans une problmatique plus large de dynamisation de la protection sociale. Celle-ci ne devait plus seulement rparer ou compenser, servir ainsi de stabilisateur automatique. Il lui fallait aussi contribuer au dynamisme de la croissance et de lemploi. Ainsi, le RSA, disposition emblmatique de ces quinze dernires annes, se prte-t-il deux lectures contrastes. Pour les uns, il reflte la ncessit de politiques publiques conomiquement efficaces et se traduit par une idalisation du travail et un rejet de lassistance. Ceux-ci mettent alors en avant le gain financier que reprsente le fait dtre en emploi, et font du RSA linstrument majeur de lautonomisation des personnes aujourdhui enfermes dans lassistance. Pour les autres, il est le moyen trouv par le systme pour pourvoir aux emplois dont personne ne veut tant ils sont de mauvaise qualit temps partiel ou temporaire et pour rduire les dpenses sociales, en prsentant ceux qui vivent de lassistance comme des profiteurs alors quils sont des victimes. Entre ces deux visions du RSA, ange ou dmon, il nest pas dans notre rle de trancher. Mais seulement de dire que ces deux figures de lassistance sont aussi caricaturales lune que lautre. Oui, lassistance doit demeurer un des mots-cls dune socit qui ne mprise pas les plus faibles, mais, oui, galement laccs lemploi devrait tre porteur dautonomie et destime de soi. On ne lutte pas en faveur de lemploi en stigmatisant lassistance, et on ne lutte pas pour la dignit des personnes en refusant toute politique dincitation lemploi. Deux raisons pour aller regarder de plus prs comment lopinion publique ragit sur ces questions sensibles.
61. Cest--dire la proportion de personnes en emploi parmi la population des 15-64 ans. 62. Dcide au Conseil europen de Lisbonne en juin 2000, cette stratgie Horizon 2010 pour la croissance et lemploi visait notamment laccroissement des taux dactivit des femmes et des seniors et favoriser en gnral laccs lemploi des personnes dge actif entre 18 et 65 ans. Laugmentation des ressources en main-duvre tait considre comme rduisant en elle-mme les freins la croissance.
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chapitre4
Que disent les personnes en situation de pauvret?
Prendre en compte la parole des personnes en situation de pauvret pour mieux comprendre comment les dispositifs dassistance sont mis en uvre et vcus par les personnes elles-mmes constitue une voie essentielle de comprhension des phnomnes tudis et damlioration des politiques publiques. Cest pour tenter davancer dans ce sens que lONPES a donn la parole aux allocataires des prestations sociales par le biais dune tude, dont le prsent chapitre cherche rendre compte.
La mthode Ltude est fonde sur la mise en uvre dune dmarche participative auprs de 19 personnes, et organise avec le soutien de trois structures-relais: - une association de rinsertion sociale et professionnelle de personnes en situation dexclusion et/ ou de prcarit qui reoit annuellement plus de 19000 personnes hberges et/ou accompagnes et dispose de 2800 logements et places dhbergement. Les entretiens ont t mens dans un chantier dinsertion professionnelle dans le secteur du marachage biologique et de lentretien de jardins et despaces verts; - une association centre sur les personnes et les familles la rue qui propose un accompagnement individuel au projet professionnel; - une association dont lobjectif est de promouvoir le droit au logement pour tous. Elle permet des mnages fragiliss souffrant disolement ou dexclusion de trouver dans un habitat durable un lieu dcoute, dinformation et dorientation, destin les soutenir dans leur quotidien et favoriser leur autonomie. Neufs ateliers (trois par structure) ont t mis en place. Chacun traitait des conditions de vie des bnficiaires des systmes dassistance et de leur rapport aux politiques mises en uvre et aux institutions.
tude participative sur la perception et le vcu de lassistance par les personnes en situation de pauvret et de prcarit, Aristat 2012.
Une situation quil est prfrable de dissimuler

Ds le milieu des annes 2000 des enqutes ont t menes sur la perception des dispositifs dassistance par les allocataires eux-mmes. Elles montraient que prs de la moiti des allocataires du RMI considraient que percevoir ce dispositif tait dvalorisant (un quart pour les allocataires de lAPI et un tiers pour les bnficiaires de lASS). Les RMIstes taient 27 % dclarer avoir prfr ne pas dire certains membres de leur entourage quils taient allocataires (17% pour lAPI)63.
63. Emmanuelle Nauze-Fichet, 2008, Regards des bnficiaires de minima sociaux sur le travail, le chmage et les allocations, in Michle Lelivre, Emmanuelle Nauze-Fichet (dir.), RMI, ltat des lieux 1988-2008, d. La Dcouverte.
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Penser lassistance
Une telle constante dans les discours des personnes en situation de pauvret renvoie linconfort de leur condition d assist . Celui-ci se manifeste par la honte dtre officiellement marqu dune incapacit sassumer seul et par le sentiment de se trouver dans une situation incomprise par le reste de la population. La situation dallocataires du RSA cristallise ce sentiment. On pense de nous cest un tire-au-flanc. Les tire-au-flanc, cest ceux qui vivent avec largent de la drogue et qui bnficient des minima sociaux. Je vois beaucoup de gens qui ont des difficults. Ils ont tous envie de faire quelque chose. Beaucoup ne trouvent pas. Cest quelque chose de subi. (Femme clibataire, allocataire du RSA) Je naime pas dire que je suis au RSA, je ne dis pas que je suis au RSA. Les gens ne comprennentpas : ils pensent que cest pour les gens qui nont pas de diplmes... (Homme, allocataire du RSA hberg dans une structure daccueil) La honte dtre stigmatis comme une personne qui doit avant tout accepter dtre aid est symptomatique dun tat de fragilit que lon cherche dissimuler64. Cest le cas de cette femme, vivant depuis six mois dans une structure relais, qui fait preuve dun grand ralisme en expliquant combien il lui est difficile de vivre ainsi : Du moment quon sait quon habite [ici] cest quon a eu un problme sur notre parcours, soit une mauvaise gestion de ses finances, soit on a t dans la rue, etc. Chacun a une histoire. Nos histoires ne se ressemblent pas. Il y a ceux qui sont l parce quils sont incapables de grer des choses deux-mmes..., et ce nest pas le cas de tout le monde. On ne se ressemble pas. Moi a fait six mois que je suis l, en dehors du papa de ma fille qui sait o je suis, personne dautre ne sait... mes copines, ma famille... je ne veux pas le dire. Si on a t bien log avant, et on se retrouve dans un logement o on doit partager tout ensemble... il y a des choses qui ne vont pas. Je me sens diminue mentalement, physiquement. (Mre clibataire, deux enfants dont un handicap) Les personnes rencontres cherchent dissimuler certains traits qui pourraient donner leurs interlocuteurs des signaux indiquant quils sont dans une situation plus problmatique que celle quils veulent bien afficher. Cest vis--vis des gens. Je cache ma situation certaines personnes, je dis dautres choses. Sinon on est assimils des profiteurs, des assists... donc on ne le dit pas forcment. Ce nest pas rigolo. Mme au niveau dun patron. Il faut trouver une parade. (Homme allocataire du RSA activit, log en htel meubl)
64. Nicolas Duvoux, 2009, Lautonomie des assists. Sociologie des politiques dinsertion, coll. Le lien social. PUF.
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Chapitre 4 Que disent les personnes en situation de pauvret?
Pendant un an et demi, jai fait en sorte de ne pas revoir ma famille. Ils mavaient connu toujours en train de faire des choses, toujours speed. Ils nont pas compris que a nallait plus. Le RSA par-dessus a... je navais pas la force de mexpliquer... je ne voulais pas quils sachent. Je me suis renferm sur moi. On juge beaucoup les gens qui se trouvent dans cette situation, mais trop vite. Les gens ne comprennent pas... (Homme, allocataire du RSA hberg dans une structure daccueil) chapper limage ngative que renvoie lassistance, pour garder la face, relve cependant plus des personnes aides depuis peu de temps, chez qui la relation de dpendance financire quinstaure leur tat suscite encore un vif rejet et un espoir de changement prochain. Alors que les personnes allocataires depuis plus longtemps semblent moins affectes par cette image ngative que renvoie lassistance.
Un sentiment dhumiliation vcu comme une dfaillance des droits

Les personnes rencontres voquent galement un manque de respect de la part des institutions qui renvoie la violence symbolique subie par ces personnes: Si je vais la scu, il va y avoir un petit sourire : oh, elle est dans une triste situation. Ce nest pas de la compassion. Cest autre chose. Cest difficile. Cest humiliant. (Femme seule levant trois enfants dont deux lourdement malades). Il faut un minimum de respect. Souvent a nexiste pas ici. Il y a une dtrioration redoutable des choses depuis quelque temps. Cest un dialogue de sourd. se mettre des murailles humaines il faut faire preuve de pdagogie dans le collectif. Je trouve a dommage denfoncer coup de pied la tte des gens sous terre parce quon a son petit poste de chef. Jai beaucoup dexemple lappui... on nous dit juste a ne vous regarde pas. Je suis peut-tre pdant, mais jai un niveau dtudes suprieur aux gens qui travaillent l. Dans la circulaire, cest truff de fautes dorthographe combien de fois on a vu la runion aura lieux avec un x!! a fait cinq fois que je leur dis! (Homme retrait, qualifi, log en structure daccueil) Bnficier durablement des aides de ltat est souvent difficile accepter. La difficult rside dans lopposition entre le caractre indispensable de laide pour survivre et le regard, voire parfois le rejet, que suscite le statut de personne assiste. Moi je touche le RSA, mais je ne veux pas me baser l-dessus dans la vie. Cest du dpannage cest tout. Jai envie de travailler, jai envie de me sentir utile et de me lever tt comme tout le monde. Cest pas une vie... (Femme hberge, allocataire du RSA)
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Penser lassistance
Nous sommes les dpourvus... ici cest pas un logement, cest une maisonrelais. Heureusement, il ny a pas de dure dtermine. Cest une bonne chose. a permet de souffler, de reprendre un dpart. Mais quand on ne trouve pas de solution, on est appel tre nerv. (Jeune mre clibataire avec un enfant) Les personnes rencontres font souvent tat dun manque de libert, et dun sentiment dinfantilisation qui les poussent refuser les dispositifs d'aide. Ce refus de la dpendance 65 saccompagne dun rejet plus ou moins massif du systme de contraintes imposes par ce statut dassist. On na aucune libert. Chaque mois, on a une visite technique: globalement, cest pour voir comment vous rangez votre maison, comme si on tait linternat. a me bouffe Moi jai une ducation la dure... jen ai vcu plus quelles! Ce sont des lapalissades, mais avant de donner des leons au gens, on balaye devant sa porte. (Femme diplme originaire du Congo, clibataire, allocataire de lAAH) Les contrles rguliers associs au systme dassistance peuvent engendrer une raction de rejet des institutions et des agents chargs de les faire appliquer. Elle sexplique, entre autres, par le besoin de conserver une forme de matrise de sa propre vie, face un comportement vcu comme intrusif de linstitution. Un jour, javais besoin de faire garder mon fils. Je me suis arrang avec la voisine... entre temps, a sest mal pass : il est sorti dehors, et a sest vu quelle nest pas venu temps. Le service a dit que javais laiss mon fils traner...! Cest faux. Je lai laiss chez moi, avec une personne pour le garder. Quand je suis rentre le soir, on ma dit que la jeune qui gardait mon fils navait pas t srieuse. Jai pris a comme de la discrimination. Cinq adultes, avec le staff qui disent si tu gardes cet enfant, tu dois tre responsable. Je me suis fait reprocher de faire garder mon enfant () je suis pointe du doigt comme si je ntais pas une bonne maman. Mon souhait, cest que lanniversaire de mes enfants ne soit pas ici... (Mre clibataire, allocataire du RSA, hberge)
Un systme jug opaque et exigeant qui peut engendrer du non-recours

Les personnes interroges estiment que leurs droits lassistance sont mal connus. Mais elles pointent aussi un systme jug opaque, dans lequel la dyna-
65. Un chapitre de louvrage de Nicolas Duvoux, 2009, L'autonomie des assists. Sociologie des politiques d'insertion, PUF, op. cit., est consacr cette question. p.159-218
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mique des dcisions est rgle par la logique des institutions. Les bnficiaires des aides se sentent dpendants dun systme dont ils matrisent fort peu les rgles. Louverture et le maintien des droits sociaux donnent lieu ce qui est prsent comme un vritable parcours du combattant, parsem dobstacles et dpreuves qui semblent parfois insurmontables pour des personnes qui nen matrisent par les codes. Pour aller la CAF, la Scurit sociale, jai quand mme fait quelques dmarches... mais l, on ma dit que je navais pas le droit, quil fallait que je paye pour avoir une aide domicile. Je ne sais pas quoi faire. Je touche lAAH... pour avoir une aide domicile pour maider faire le mnage chez moi. (Femme diplme originaire du Congo, clibataire, allocataire de lAAH) Moi ctait la prfecture quand jai dpos ma demande de sjour, je navais pas compris pour les sous quon devait amener pour les timbres. Cest beaucoup dargent.Je me suis renseigne : dhabitude ctait 300 et quelque. Moi jai amen a, mais arrive l-bas, on ma dit que ctait 700 euros et quelque, le titre pour un an (Mre clibataire, un enfant, allocataire du RSA) Ce problme est accentu par une impression de devoir sauto-justifier en permanence auprs des institutions66. Les personnes ont le sentiment de dpendre du bon vouloir de celles auxquelles elles sadressent. Cette ingalit structurelle de la relation administrative sexplique avant tout, dans le cas dun certain nombre dinstitutions, par leur statut d organisme payeur (CAF, Ple emploi). Les informations exiges pour bnficier des aides renvoient les personnes la prcarit de leur situation, ce qui devient difficile vivre lorsque cette obligation est rpte lors de chaque nouvelle dmarche. Cette approche est ressentie comme potentiellement suspicieuse de la part de la socit et peut remettre en cause leur bonne volont de sen sortir. Il faut justifier le fait dtre au RSA. Il faut leur fournir des tas de papiers. Cest une situation quon a du mal vivre, on est considr comme les profiteurs de la socit... (Mre clibataire, un enfant, allocataire du RSA) Ce systme, dcrit comme opaque, peut engendrer des comportements de dcouragement de certaines personnes qui choisissent dabandonner les dmarchesles plus lourdes.
66. Dubois V., 1999, La vie au guichet. Relation administrative et traitement de la misre, collection tudes politiques, conomica.
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Penser lassistance
Arrive un moment, quand rien naboutit, on a envie de baisser les bras : ils ne comprennent pas, ils ne tiennent pas compte... moi a mest souvent arriv de baisser les bras et de laisser tomber... a ne permet pas de vous valoriser. Cest usant. (Homme clibataire, log en maison relais, lectricien indpendant) La demande de CMU, jai laiss tomber... quoi a sert? On se dplace, il ne se passe rien Linterlocuteur change tout le temps. En plus, a les embte un peu quon ne cotise pas et quon contribue creuser le trou de la scu je prfre me prendre une mutuelle prive. (Jeune homme, hberg chez ses parents) Cest dans le cadre des dmarches de recherche demploi que les tmoignages sont les plus nombreux. Ple emploi est apprhend comme une structure dborde par les demandes et incapable de proposer des offres adaptes aux personnes les plus exclues. Une inscription Ple emploi,cest inutile quand on est au RSA. Ils nont pas le temps de soccuper des gens, alors imaginez pour les chmeurs de longue dure! Donc le maintien au Ple Emploi, a ne sert rien. Par contre, quand vous finissez le chmage, on devrait tre mieux orients vers le RSA. (Femme marie en instance dexpulsion) Selon les personnes rencontres, cette situation a tendance saccentuer avec la crise conomique et si la plupart sont accompagnes par une institution relais ou une assistante sociale dans le cadre dun projet professionnel, la grande majorit expliquent ne plus sappuyer sur le service public pour ce type de dmarche et optent pour des stratgies de contournement.
Limportance du rseau personnel

Trois attitudesprincipales illustrent ces situations de prise dautonomie vis--vis du rgime daide, et des institutions en gnral. En premier lieu, ce que lon pourrait appeler la dbrouille . La sollicitation de son propre rseau, de son entourage, apparat comme la meilleure manire de se rinsrer: Le RSA est ncessaire mais ce qui compte, cest ce quon fait nous-mme pour sen sortir. Il ne faut pas tout attendre du RSA. Linstitution nous dit : " je vous aide", mais vous de vous en sortir, dune faon radicale. (Femme clibataire, allocataire du RSA)
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La norme dautonomie est une rfrence laquelle les populations prises en charges sont constamment exposes. Elle reprsente lhorizon laune duquel la progression de lindividu est rgulirement valu. Dans ce contexte, la recherche demploi est lun des devoirs que les personnes assistes doivent honorer, afin de faire preuve de leur autonomie vis--vis de la socit. Il sagit dans cesse de montrer la socit quon se dmne pour trouver un emploi . Affirmer que lon peut sen sortir seul ou avec laide de son entourage, cest donc attester de sa capacit dautonomie. Dautres personnes optent pour une posture d adaptation au rel ,soit en revoyant leurs prtentions initiales la baisse, soit en considrant toute nouvelle offre comme une opportunit afin doptimiser leurs chances de sen sortir seules. Il sagit plutt de jeunes, qui acceptent difficilement leur statut et les reprsentations ngatives qui lui sont lies. ...en fait, il faut juste un salaire. Ce nest pas oblig de trouver un travail qui nous fait plaisir... moi je voulais trouver dans le stylisme, mais bon, cest difficile. L jai trouv un contrat Carrefour. Je suis caissire. Il faut juste avoir un boulot. Avec la crise, cest pas pareil...Cest surtout le travail quil faut avoir. (Jeune femme clibataire, un enfant, en maison relais, en emploi) Enfin, l engagement citoyen permet certains de combler leur besoin dactivits. Au-del dun exutoire au dsuvrement, le milieu associatif apparat pour ces personnes comme un moyen de se dtourner des institutions et de leur devoir de recherche demploi. tre dans le milieu associatif, a permet de rpondre sans dire "je suis au RSA" et de dire que je fais quelque chose. Si on mavait donn le choix dans la vie, jaurais choisi quelque chose de pas salari: participer la vie, sans en avoir les contraintes, sans tre utilis tort... Jai toujours t active au niveau associatif. Moi jai limpression davoir a [le RSA] pour que je puisse faire ces actions. a lgitime mes actions associatives en fait. Je nai pas limpression dusurper a... cest ce qui me permet de poursuivre l-dedans. Pour moi, participer la vie associative, a me fait du bien. a permet de se socialiser et davoir une relation aux autres moins dvalorisante. vous participez amliorer quelque chose. De ce point de vue, cest dommage quon ne prenne pas en compte lengagement associatif comme un engagement donn la collectivit. Car ce que je fais mriterait un salaire... (Femme marie en instance dexpulsion)
Le travail social entre le marteau et lenclume

Du chapitre prcdent, on pouvait conclure sur limportance cruciale de la qualit du travail daccompagnement, en tant quil rgule lquilibre entre les droits
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Penser lassistance
primordiaux des personnes aides et les devoirs qui leur incombent, la mesure de leurs possibilits. Lcoute des personnes aides nous montre combien cette relation est difficile. Nombre de ces personnes se plaignent en effet dtre regardes comme des profiteurs de la socit, de ne pas tre entendues, dtre traites sans respect, de se trouver confrontes un systme administratif opaque et exigeant, etc. Cette plainte est trop souvent entendue pour relever de cas particuliers. Le risque majeur est que les personnes concernes ne fassent plus valoir leurs droits, renoncent et se marginalisent peu peu. Le travail social daccompagnement se trouve ainsi pris entre le marteau des solutions dinsertion trop peu nombreuses ou trop peu accessibles, et lenclume du repli sur soi o peuvent se rfugier les personnes qui ressentent laide comme inefficace ou humiliante. Lopinion publique sur laquelle souvre le chapitre suivant nest certainement pas consciente de ce paradoxe de limportance et de la difficult du travail social.
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chapitre5
Confronter les perceptions de lassistance aux ralits observes
De longue date on sest interrog sur les consquences relles ou supposes de lassistance, surtout lorsque celle-ci sadresse aux personnes valides. Longtemps, la rponse publique leur gard a t la prison ou lobligation de travailler. Dans sa Fable des abeilles, crite au dbut du XVIIIme sicle, cite par Bronislaw Geremek67, Bernard de Mandeville crit que Personne ne se fatigueroit pour gagner la vie, sil pouvoit faire autrement. Le besoin qui force les Hommes se rsoudre tout souffrir, cest celui qui consiste dans le manger et le boire. () sans ces besoins on ne trouveroit qui que ce soit qui voult se donner la peine de travailler. Mais Geremek mentionne aussi que, la mme poque, on relve de nombreux cas o les gens du peuple () provoquent des bagarres et des meutes pour dfendre les pauvres menacs de rclusion. Une raction quil explique par la menace de se retrouver sans travail [qui] pse constamment sur les masses de travailleurs salaris (), do le sentiment de solidarit qui lie la population ouvrire aux mendiants. Trois sicles plus tard, les pauvres valides ne sont plus enferms, les classes populaires nont plus le mme rapport aux misreux. Le droit lassistance est dsormais inscrit dans nos lois qui refltent un acquis plus que sculaire de la conscience nationale. Pourtant des questions continuent encore aujourdhui dalimenter le dbat public. Assister des personnes aptes lemploi ne revient-il pas les enfermer dans la dpendance, utiliser mauvais escient largent public, encourager des pratiques opportunistes ? linverse, dans une socit o lindividualisme amne la responsabilit collective seffacer devant la responsabilit individuelle, lassistance peut-elle redevenir une composante essentielle de la solidarit nationale? Mais quen pense vraiment lopinion publique ? Comment les citoyens viventils et jugent-ils la solidarit et lassistance qui en constitue lune des facettes essentielles ? Tenter de rpondre ces questions sera lobjet de ce chapitre, dont il conviendra de confronter les analyses celles du chapitre prcdent, qui portait sur la parole des personnes en situation de prcarit, et den tirer dventuelles discordances. La parole des personnes en situation de prcarit pointait en creux la tendance au refus, pour certains, des dispositifs dassistance qui leur sont destins et ouvrait la rflexion sur la notion de non-recours aux droits qui sera galement le sujet de ce chapitre.
67. Geremek B., 1987, La potence ou la piti, d. Gallimard, p. 294.
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Penser lassistance
Les Franais sont parmi les plus solidaires en Europe

Afin de situer la parole des personnes en situation de pauvret dans un contexte plus global, lONPES a demand une tude au CREDOC pour mesurer lopinion gnrale des Franais sur lassistance. Les rsultats qui suivent en sont tirs. Ils sont complts par des comparaisons europennes tires de lenqute mene tous les dix ans sur les valeurs des Europens.
Sources Lenqute Conditions de vie et aspirations du CREDOC est rpte deux fois par an depuis 1979. Elle est ralise en population gnrale auprs des personnes de 18 ans et plus (France mtropolitaine). chaque vague, 2000 personnes sont interroges en face--face leur domicile selon la mthode des quotas. Lenqute porte sur les modes de vie, les comportements et les opinions de la population dans des dimensions assez varies: famille, logement, qualit de vie, inquitudes, opinions sur les politiques publiques, etc. Elle intgre certaines questions relatives aux politiques sociales et aux personnes en situation de pauvret. Lenqute European Values Study, lance pour la premire fois en 1981, sintresse aux systmes de valeurs des Europens. Elle est conduite tous les dix ans environ (quatre vagues). Elle intgre aujourdhui quarante-sept pays. Environ 70000 personnes ont t interroges lors de la dernire enqute.
Par rapports aux autres pays dEurope, dans la logique voque prcdemment des droits et devoirs, les Franais se montrent la fois plus comprhensifs avec les personnes en situation de pauvret, mais galement plus exigeants par rapport la ncessit de travailler et la responsabilit qui incombe chacun de subvenir ses besoins. Ainsi, la proportion de ceux qui pensent que les pauvres sont paresseux ou manquent de volont est infrieure en France ce quelle est dans de nombreux pays europens. La France est galement lun des pays o la crainte des effets dresponsabilisants des politiques sociales est la moins rpandueet o il est le plus admis que les chmeurs devraient pouvoir refuser un emploi qui ne leur convient pas sans pour autant perdre le bnfice de leurs indemnits de chmage. De ce point de vue les Franais accordent une grande importance la valeur travail travailler est un devoir envers la socit , mais ils sont, en mme temps, plus comprhensifs que les autres Europens vis--vis des difficults du march de lemploi. Ils souhaitent que, dans lidal, chacun subvienne ses besoins, mais si ce nest pas possible, lorsque le march de lemploi ne le permet pas, ils se prononcent plus que dautres en faveur des revenus de remplacement (graphique 1). Cette comprhension lgard des attentes des personnes qui vivent en situation de pauvret saccompagne nanmoins dune forte exigence en termes de devoirs vis--vis de lemploi. Plus que de nombreux Europens, les Franais estiment que travailler est un devoir envers la socit.
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Chapitre 5 Confronter les perceptions de lassistance aux ralits observes
Graphique 1
Proportion dindividus qui estiment que les chmeurs devraient accepter tout emploi disponible ou perdre leurs indemnits chmage (en %)
Italy Slovenia Germany Hungary Northern Ireland Norway Luxembourg Austria Great Britain Kosovo Slovak Republic Czech Republic Albania Belgium Netherlands Sweden Malta Bulgaria Portugal Switzerland Iceland Ireland Georgia Denmark Poland Turkey Croatia Northern Cyprus Finland Romania Lithuania Cyprus Macedonia Spain Greece Belarus Estonia Bosnia Herzegovina Serbia Latvia France Armenia Moldova Russian Federation Montenegro Ukraine Azerbaijan 0 10 20 30 40 50 60 70 80
Sources : European Values Study, 2008-2010.
Le cadre institutionnel semble orienter ces opinions. On observe ainsi que les pays, comme la France ou plus encore l'Espagne, dans lesquels le droit du travail est plus protecteur lgard des salaris, sont aussi ceux o la comprhension envers les pauvres est plus forte. Dans ces pays, la population pense plus souvent que les personnes qui vivent dans le besoin nont pas eu de chance ou que la socit est injuste, et elle souhaite plus quailleurs que ltat prenne garde ce que chacun ait de quoi subvenir ses besoins. Inversement, le souhait que les individus soient davantage responsables de pourvoir leurs besoins est plus rpandu dans les pays o la protection des salaris est plus faible (Royaume-Uni, Irlande, Sude, Danemark, Suisse) (graphique 2). Si les soupons de fraude psent encore dans les reprsentations que les Franais se font de laide sociale, cela nempche pas la grande majorit dentre eux davoir de la solidarit et du rle redistributif de la protection sociale une perception positive, quil sagisse de rduire la pauvret ou dassurer lensemble de la population un niveau de vie dcent68.
68. Caroline Guibet Lafaye et Annick Kieffer, 2012, Interprtation et apprciation de la cohsion sociale , LAnne sociologique, vol. 62 n 1, PUF.
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Penser lassistance
Graphique 2
Lgislation du travail et demande dintervention des pouvoirs publics

3,5 Indice de protection de l'emploi (OCDE)
France Portugal Norvge Finlande Slovnie Belgique Estonie Hongrie Pologne Italie Turquie Espagne Grce
2,5
Allemagne Autriche
Rpublique tchque Pays-Bas
Suisse
Sude Danemark Irlande
Rpublique slovaque
1,5
Royaume-Uni
20
25 30 35 40 45 50 Proportion d'individus qui pensent que l'tat devrait davantage s'assurer que tout le monde dispose de ce dont il a besoin (en %)
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Lecture: En Espagne o lindice de protection de lemploi est lev, la proportion dindividus qui pensent que ltat devrait davantage sassurer que tout le monde dispose de ce dont il a besoin est forte (50%), alors quau Royaume-Uni, lindice de protection de lemploi faible est associ une faible proportion dindividus qui pensent que ltat devrait davantage sassurer que tout le monde dispose de ce dont il a besoin. Sources: European Values Study, 2008-2010, OCDE.
Il apparat donc que si une partie de lopinion franaise craint les effets dresponsabilisants des politiques sociales, la majorit dfend lide que des filets de scurit sont ncessaires, et plus encore pendant les priodes de crise conomique. Ce soutien aux politiques sociales est dautant plus notable que, pour les Franais, le travail, lautonomie et le mrite sont fortement ancrs dans leur systme de valeur. Une opinion la fois bienveillante et mfiante Quatre ans aprs le dclenchement de la crise conomique et financire de lautomne 2008, les Franais se dclarent particulirement concerns par laugmentation de la pauvret et du chmage. Dbut 2012, prs dun sur deux (46%) cite le chmage comme lune de ses deux principales proccupations et un sur trois (31%) cite la pauvret. Cette opinion incline logiquement nos concitoyens se proccuper des plus dmunis. Ainsi, les deux tiers considrent que la pauvret sexplique davantage par un manque de chance que par un manque de volont des plus dmunis pour sen sortir (graphique 3).
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Graphique 3
Graphique 4
Selon vous, quest-ce qui explique le mieux que certaines personnes vivent dans la pauvret?
4% Nsp 30% Elles ne font pas assez d'effort pour s'en sortir
Pensez-vous que les pouvoirs publics font trop, ce quil faut ou pas assez pour les plus dmunis?
2% 4% Nsp Font trop 32% Font ce qu'ils doivent
66% Elles n'ont pas eu de chance
62% Ne font pas assez
Sources: Enqute Conditions de vie et aspirations des Franais, CREDOC dbut 2012.
Une trs large majorit (88%) estime en effet que les ingalits sociales progressent en France et que les plus favoriss sont de plus en plus favoriss , alors quinversement les plus dfavoriss sont de plus en plus dfavoriss. De fait, une majorit des personnes enqutes (62%) regrette une intervention insuffisante des pouvoirs publics en faveur des plus dmunis (graphique 4). De mme le baromtre annuel de la DREES indique que 63% des Franais pensent quil est normal que le quart du revenu national soit consacr au financement de la protection sociale (au sens large), et 20 % penchent pour un financement insuffisant69. Ce soutien aux politiques sociales est cependant empreint dune relative ambivalence. Nombreuses sont en effet les personnes interroges qui craignent que les politiques dassistance se traduisent par des effets pervers en particulier en matire demploi. Le RSA illustre ces deux mouvements contraires de lopinion : 54 % des personnes interroges dclarent que ce revenu minimum social donne un coup de pouce pour sen sortir, mais ils sont prs de la moiti (43%) penser quil risque galement dinciter leurs bnficiaires se contenter de ce dispositif sans chercher dautres sources de revenu (emploi salari ou activit) (graphique 5). Ces opinions, en partie divergentes, sexpliquent largement par la dialectique entre droit et devoirs expose prcdemment dont on mesure ici comment elle irrigue les mentalits. Ainsi pour prs des trois quarts des citoyens (71%), travailler constitue un devoir envers la socit. Corrlativement, le non-travail pose question: la moiti de la population franaise (55%) considre que les personnes qui ne travaillent pas tendent devenir paresseuses et les deux tiers (67%) estiment quil peut tre parfois plus avantageux de se contenter des minima sociaux que de travailler avec un bas salaire.
69. Baromtre sur lopinion des Franais lgard de la sant, de la protection sociale, de la prcarit de la famille et de la solidarit, tudes et Rsultats n821, DREES, dcembre 2012.
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Penser lassistance
Graphique 5
Que pensez-vous du revenu de solidarit active ?

3% Nsp 43% Cela risque d'inciter les gens s'en contenter 54% Cela leur donnera le coup de pouce ncessaire pour s'en sortir
Sources : Enqute Conditions de vie et aspirations des Franais, CREDOC dbut 2012.
Aujourdhui, 54 % de la population estiment mme quil y a trop de prestations familiales accordes aux plus dfavoriss, contre 25 % en 1992, et ce sentiment est en forte augmentation depuis 2008 (graphique 6). On peut penser que la crise conomique actuelle dont une large part de la population est victime joue ici un rle dterminant dans ces prises de position.
Graphique 6
Part des individus qui jugent quil y a trop de prestations familiales accordes aux pauvres, de 1992 2010 (en %)
60 50 40 30 20 10 0 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 25 54
Note : Les points indiquent les annes denqute et les traits entre chaque point sont des extrapolations linaires entre ces deux enqutes. Sources : Enqutes Conditions de vie et aspirations des Franais, CREDOC-CNAF 2012.
L opinion rete la situation conomique Sur les dix dernires annes, on observe que lopinion publique dfend de plus en plus souvent la ncessit dune intervention des politiques sociales et craint moins ses ventuels effets dresponsabilisants. Ainsi, la proportion dindividus qui
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estiment que la prise en charge des familles aux ressources insuffisantes par la collectivit leur permet avant tout de vivre atteint, en 2012, son niveau record sur les trente dernires annes, soit 64% (graphique 7). Si la crainte des effets pervers des politiques dassistance a toujours t minoritaire, il nen reste pas moins quelle est plus vive en priode dembellie conomique, lopinion estimant que la situation favorable de lemploi doit permettre aux plus dmunis (souvent sans emploi) de se rinsrer sur le march du travail.
Graphique 7
Faire prendre en charge par la collectivit les familles aux ressources insuffisantes
2% Nsp
34% Cela leur enlve tout sens des responsabilits
64% Cela leur permet de vivre
Sources: Enqute Conditions de vie et aspirations des Franais, CREDOC dbut 2012.
De fait, lopinion des Franais sur lassistance est traditionnellement corrle au niveau du chmage et de la pauvret, et va dans le sens dune prise en charge largie des plus dmunis lorsque la conjoncture est mauvaise. Ainsi, en 2010, un Franais sur trois pensait que ltat devrait davantage sassurer que chacun dispose de ce dont il a besoin, contre moins dun quart au dbut des annes 2000. On retrouve cette mme tendance un lien troit entre conjoncture conomique et opinion vis--vis de laide aux plus pauvres, dans de nombreux pays europens. Ainsi, dans ceux o la pauvret est plus intense, le soutien lgard des plus dmunis est davantage rpandu ; cest en particulier le cas en Turquie, en Espagne, en Italie, en Pologne, en Irlande. Inversement, dans les pays o le taux de pauvret montaire est plus faible, la proportion dindividus considrant que les personnes vivant en situation de pauvret nont pas eu de chance (ou que la socit est injuste) est plus faible (graphique 8).
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Penser lassistance
Graphique 8
Taux de pauvret et compassion

18 16 Taux de pauvret (50%) 14 Grce 12 10 8 6 4 Finlande Rpublique tchque 35 40 Royaume-Uni Italie Pologne Irlande Portugal Estonie Espagne Turquie
Belgique Allemagne Norvge Sude Luxembourg Rpublique Autriche slovaque Slovnie Pays-Bas France Islande Hongrie Danemark Suisse 45 50 55 60 65 70
Proportion d'individus qui pensent que les pauvres n'ont pas de chance ou que la socit est injuste (en %)
Lecture : En Espagne o le taux de pauvret est lev (14 %), la proportion dindividus qui pensent que les pauvres nont pas de chance ou que la socit est injuste est importante, alors quen Rpublique tchque o ce taux est beaucoup plus faible, la proportion est inverse. Sources : European Values Study, 2008-2010, OCDE.
Linfluence de la conjoncture sur lopinion en Europe peut galement tre illustre partir du lien entre niveau du chmage, revenu de remplacement et reprise demploi. Ainsi dans les pays o le taux de chmage est lev, la crainte des effets pervers de lassurance chmage est moins forte. En France, en Grce, en Espagne, en Turquie, en Pologne, en Irlande et en Finlande o le chmage est important , la proportion dindividus estimant que les chmeurs devraient accepter tout emploi disponible sous peine de perdre leurs indemnits de chmage est plus faible dans la moyenne des pays europens ; rciproquement, dans des pays o le chmage est limit comme en Norvge, au Luxembourg, en Autriche ou aux Pays-Bas, lopinion publique souhaite plus souvent que des sanctions soient mises en place envers les chmeurs qui refusent des emplois vacants. In ne, sur le long terme, alors quau cours de ces dernires annes le dbat a pu se focaliser sur les effets supposs pervers de la solidarit publique, lopinion semble plutt avoir volu en sens inverse. Aujourdhui, moins nombreux sont ceux qui pensent quil est plus avantageux de percevoir les minima sociaux que de vivre avec un bas salaire (67 % en 2012, contre 79 % en 2004) (graphique 9) ; de mme, la proportion de ceux qui estiment que beaucoup de chmeurs pourraient retrouver un emploi sils le voulaient vraiment a dcru entre 2002 et 2012, passant de 71 % 58 % (graphique 10). De fait la critique des effets dresponsabilisants des minima sociaux sest attnue progressivement tout au long de la dernire dcennie.
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Graphique 9
Graphique 10
Proportion dindividus qui de 1999 2012 estiment quil est parfois plus avantageux de percevoir les minima sociaux que de travailler avec un bas salaire (en %)
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 79 73 67
Proportion dindividus qui de 1998 2012 estiment que sils le voulaient beaucoup de chmeurs pourraient retrouver un emploi (en %)
80 70 60 50 40 30 20 10 0 71 59 58
99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Sources : Enqutes Conditions de vie et aspirations des Franais, CREDOC 2012.
Nanmoins il semble que, en dpit de la crise actuelle et de ses consquences sociales, les discours tenu ces dernires annes sur le suppos impact ngatif de lassistance, ne soit pas rest sans influence sur ce schma traditionnel. En effet, certains indicateurs pointent, au cours des cinq dernires annes, une relative dconnexion entre cette volont dune intervention publique largie et le vcu dune priode de basse conjoncture. La proportion de ceux qui considrent que les pouvoirs publics ne font pas assez pour les plus dmunis, qui jusquen 2007 suivait les volutions du taux de chmage, sest oriente la baisse entre 2008 et 2012 (-4 points) (graphique 11). Le soutien au RSA sest lgrement effrit depuis deux ans (-3 points depuis 2010), linstar de la propension voquer le manque de chance pour expliquer la pauvret (-3 points depuis 2009). Ces volutions sont de faible ampleur, mais elles sont convergentes et ce titre interpellent sur le sens des modifications de lopinion publique en fonction des dbats qui traversent la socit. On ne peut en effet exclure lhypothse que les discours rcents aient contribu une certaine stigmatisation des assists .
Graphique 11
Rapport entre perception de laction publique et situation de lemploi de 1990 2012

73 71 69 67 65 63 61 59 57 55 11 Proportion d'individus qui estiment 10,5 que les pouvoirs publics ne font 10 pas assez pour les plus dmunis 9,5 (colonne de gauche) 9 8,5 8 7,5 Taux de chmage (colonne de droite)
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
Sources : Enqutes Conditions de vie et aspirations des Franais, CREDOC 2012 et INSEE traitements CREDOC.
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Penser lassistance
La ralit du non-recours contredit le soupon dabus gnraliss

Les Franais ne sont pas, dans leur ensemble, hostiles lassistance Toutefois, selon ltat de la situation conomique, ils peuvent plus ou moins craindre dventuels abus et se mfier de ses supposs effets pervers. La crise les a rendus la fois plus solidaires70 et plus mfiants. Quant aux personnes elles-mmes, elles peuvent, face aux difficults quelles rencontrent, se dcourager, voire abandonner toutes dmarches dinsertion ou de recherche demploi. cette reprsentation ambivalente de lassistance, il convient dopposer deux ralits: dabord lampleur du phnomne de non-recours peut reflter en partie le refus, par les bnficiaires, de la condition dassist; ensuite la grande mobilit des personnes qui reoivent le RSA contredit limage de situations figes dans la dpendance. Le non-recours, une ralit de grande ampleur Ltude du non-recours permet en partie de rpondre linterrogation sur le soupon dabus. Les travaux disponibles montrent que le montant des abus, voire des fraudes, lorsquils existent, sont trs infrieurs celui des aides sociales non perues, ce que lon appelle le non-recours71. Ce terme, selon la dfinition de la Caisse nationale des allocations familiales, dsigne lensemble des personnes qui, pour de multiples raisons, naccdent pas aux droits ou prestations sociales, financires ou non financires, auxquels elles peuvent avoir accs72. La notion de non-recours nest pas nouvelle. Elle a merg dans les annes 1970 au sein des caisses dallocations familiales (CAF) pour caractriser les difficults daccs aux dispositifs sociaux73. Cest cette priode que furent introduits des critres de ressources pour certaines prestations (lallocation de salaire unique devenue le complment familial), ou visant de nouvelles populations (extension des aides au logement aux personnes ges, mise en place dallocations aux personnes handicapes). Cette volution amena les CAF repenser leurs relations avec les allocataires, un ciblage trop important des publics selon les dispositifs
70. Mme si, paradoxalement, ils estiment on la vu au dbut de ce chapitre que la solidarit recule dans le pays. On peut regretter ou craindre quil en soit ainsi tout en se dclarant personnellement favorable davantage de solidarit. 71. Odenore, 2012, Lenvers de la fraude sociale, le scandale du non-recours aux droits sociaux, La Dcouverte. 72. Voir galement Marie-Pierre Hamel et Philippe Warin, 2010, Non-recours , in Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 3e d., p. 383 ; Philippe Warin, 2006, Laccs aux droits sociaux, Grenoble, Presses Universitaires de Grenoble; Antoine Rode, 2010, Le "non-recours" aux soins des populations prcaires. Constructions et rceptions des normes, thse pour le doctorat de science politique, dirige par Philippe Warin, Grenoble, I.E.P ./Universit de Grenoble et Marie-Pierre Hamel, 2009, Les politiques daccs aux droits sociaux. Entre rationalisation budgtaire et lutte contre la pauvret, une comparaison France, Pays-Bas, Royaume-Uni, thse pour le doctorat de science politique, sous la direction de Pierre Muller, Sciences Po Paris. Voir galement le rapport 2012 du gouvernement au Parlement sur la pauvret en France : www.onpes.gouv.fr. 73. Antoinette Catrice-Lorey, 1976, Ingalits daccs aux systmes de protection sociale et pauvret culturelle, Revue franaise des affaires sociales, vol. 30, n 4, p. 127-137.
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tant un des facteurs explicatifs du non-recours, comme la rappel le dernier rapport du gouvernement au Parlement sur la pauvret en France. L exemple du RSA Si lon sen tient au RSA, principale prestation daide sociale, les donnes disponibles montrent limportance du non-recours (tableau 4).
Tableau 4
Non-recours au RSA
Nombre estim dligibles Nombre effectif de bnficiaires 1168 206 460 1834 Taux de non-recours (Enqute) 36% 33% 68% _
RSA socle seul RSA socle et activit RSA activit seul Ensemble
1825 307 1437 3569
Sources: Enqute quantitative RSA 2011, DARES, exploitation CNAF.
Le non-recours concerne deux tiers des allocataires potentiels du RSA activit. Cela peut sexpliquer en partie par le fait quil sagit dune prestation nouvelle. Mais il ne se limite pas au RSA, mme sil est particulirement important pour cette prestation74. En 2011, 68% des mnages ligibles aux tarifs sociaux du gaz et de llectricit nont pas fait valoir leurs droits, et il en tait de mme pour 53 67% des personnes ligibles laide lacquisition dune complmentaire sant (ACS)75. En ce qui concerne les aides facultatives, dlivres localement aux allocataires de minima sociaux, les taux de non-recours semblent galement trs levs. Les tudes de lObservatoire des non-recours aux droits et aux services montrent que le taux de non-recourants est toujours suprieur 10%76. Il ne s'agit pas non plus d'un phnomne spcifiquement franais. Les travaux de lOCDE77 montrent quen moyenne le non-recours oscille selon les pays entre 20 et 40% pour les dispositifs observs. En consquence pour une prestation donne le non-recours engendre des non-dpenses bien suprieures au montant estim de la fraude pour ces mmes
74. Pour plus dinformation sur ce point voir le rapport 2012 du gouvernement au Parlement sur la pauvret en France. 75. Chiffres cits par le rapport du groupe de travail Accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux sous la responsabilit de Bertrand Fragonard, en vue de la Confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale des 10 et 11 dcembre 2012 (http://www.social-sante.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_et_recommandations_groupe_de_ travail_Acces_aux_droits_biens_essentiels_minima_sociaux_couv.pdf). 76. Odenore, 2012, op. cit. 77. Virginia Hernanz, Franck Malherbet, Michele Pellizzari, 2004, Take-up of Welfare Benefits in OECD Countries: A Review of the Evidence, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, mars.
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Penser lassistance
prestations. Le manque percevoir des mnages est estim 5,7milliards deuros pour le RSA, auquel il conviendrait dajouter 300 400 millions deuros non verss au titre de la CMU-C et 330 millions au titre de lACS78. Ces chiffres sont comparer aux estimations de fraudes au RSA chiffres par la Cour des comptes en 2010 3,6% des prestations verses (soit un montant de lordre de 240 millions deuros, ce chiffre incluant les trop perus lis des retards de dclaration de la part des allocataires). Tout se passe donc comme si les personnes susceptibles de recourir laide sociale sen abstenaient et faisaient don la collectivit du montant de ce nonrecours. Paralllement, ce manque gagner des bnficiaires constitue aussi un manque gagner pour la collectivit: en termes de consommation des personnes concernes, et donc de croissance conomique, ou dune plus grande difficult de ces personnes se consacrer une recherche demploi. Si cette ralit tait davantage connue par lopinion publique, serait-elle susceptible de modifier de manire sensible les reprsentations sociales de lassistance ? Rien nest moins sr, car cest le principe dune aide inconditionnelle qui est aujourdhui contest par une partie de cette opinion publique. En fait, le non-recours illustre moins un don au reste de la socit que les difficults auxquelles se heurtent les allocataires potentiels. Trois raisons sont habituellement avances: linsuffisance dinformation, la crainte de la stigmatisation, le caractre incertain de laide apporte.
Le non-recours involontaire
Ce nest pas seulement, ni mme principalement, par choix thique que les personnes concernes ne font pas les dmarches ncessaires pour faire valoir leurs droits. Le droit aux droits nest pas automatique79. Cest pourquoi lun des objectifs de la loi de 1998 de lutte contre les exclusions tait de permettre un accs effectif aux droits pour tous. La volont damliorer laccs aux droits donna aussi loccasion dexprimenter des formes de coopration entre les institutions. Comme lors d'un signalement prcoce des impays de loyer par les bailleurs sociaux aux caisses dallocations familiales, de sorte quelles puissent dclencher des aides durgence en attendant que les prestations lgales soient rgularises. C'tait aussi le cas lors de la mise en place des commissions daction sociale durgence (CASU) pour coordonner les interventions des diffrents organismes daide durgence et dpasser ainsi les clivages institutionnels dans la relation daide. Malheureusement, ce fut un chec, car cela aurait remis en cause lautonomie des associations dans leurs modes dintervention, ainsi que le caractre discrtionnaire de certaines aides durgence.
78. Rapport de B. Fragonard pour la Confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale, 2012, op. cit., p. 27. 79. Jean-Michel Belorgey, 2008, La part des usagers , in Michel Borgetto et Michel Chauvire (dir.), Qui gouverne le social?, Dalloz. p. 121-126.
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Dans le cadre des travaux du Comit national dvaluation du RSA publis fin 2011, une tude de la Caisse nationale des allocations familiales analyse le nonrecours au RSA80. Elle montre quil est plus important pour les couples (62%) que pour les personnes seules. Les couples, en particulier lorsquils nont pas denfant, peuvent en effet avoir le sentiment de mieux arriver se dbrouiller financirement (mutualisation des dpenses, conomies dchelle sur les dpenses de logement, etc.). () Avoir des enfants fait diminuer le taux de non-recours pour chaque composante du RSA. Ainsi, le taux de non-recours passe de 52% pour les foyers sans enfants 47% pour ceux ayant un enfant. Lhypothse peut tre faite que les familles avec enfants, notamment celles ligibles la composante socle du RSA, sont pour la majorit dj en relation avec les caisses dallocations familiales et donc probablement mieux informes sur leurs droits. Aujourdhui, laccs des populations prcaires aux dispositifs auxquels ils ont droit devient un axe prioritaire qui incite les acteurs, tant locaux que nationaux lutter contre le non-recours. Permettre aux personnes daccder leurs droits suppose cependant didentifier les populations concernes pour mieux les informer, et de mettre en place des dispositifs daccompagnement plus individualiss. Des expriences sont menes dans ce sens par des collectivits locales attentives aux problmes sociaux et linnovation sociale81. Ainsi des baromtres du non-recours ont t mis en place, dans la continuit des Points daccueil en rseau pour laccs aux droits sociaux (PARADS), crs au milieu des annes2000 linitiative de la Direction gnrale des affaires sociales, qui visaient runir, sur un territoire donn, intervenants sociaux et associations dans un objectif daccs aux droits. Lide est aujourdhui reprise, mais cette fois-ci oriente sur le non-recours. La fonction de ces baromtres est dabord didentifier (et si possible de quantifier) les situations de non-recours partir de lexprience des travailleurs sociaux et permettre dlaborer collectivement des solutions. Ces outils restent nanmoins ltat dexprimentation, la lutte contre le nonrecours ne disposant pas dobligations prcises. Celle-ci peut cependant avoir un effet dentranement sur les professionnels et les acteurs locaux afin dagir plus efficacement dans ce domaine. Ils permettent davancer collectivement dans la connaissance des situations et de reprer ce qui ne fonctionne pas dans le recours aux droits, au lieu comme cest trop souvent le cas de se retrancher sur la responsabilit personnelle des bnficiaires potentiels.
80. Sophie Cazain, Pauline Domingo, Violaine Fernandez, Magali Le Tiec, Isabelle Siguret, 2012, tudes sur le revenu de solidarit active, Dossiers dtudes n 156, CNAF, octobre. 81. Voir par exemple Grenoble, Angers, Paris ou Saint-tienne-du-Rouvray, dans lagglomration de Rouen.
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Penser lassistance
Le non-recours volontaire: dsir dautonomie, crainte dtre mal jug

Dautres personnes renoncent leurs droits en toute connaissance de cause, parce quelles estiment pouvoir se dbrouiller seules ou parce quelles sont rticentes entrer dans une relation dassistance: stratgie dvitement de procdures juges bureaucratiques, inquitables ou inquisitoires, crainte dtre discrimin ou stigmatis, refus du statut associ la perception dune allocation. Ainsi comme l'indique Sophie Cazain, par rapport aux bnficiaires [du RSA], les non-recourants dclarent davantage quils sen sortent financirement, et moins souvent quils simposent des restrictions. En outre, ils ont plus souvent puis dans leurs conomies pour sen sortir, ce qui sous-entend quils en avaient encore. Enfin, les non-recourants expriment moins frquemment le sentiment dtre pauvres (42 % contre 62 % des bnficiaires82). Nous sommes donc aux antipodes de la dmarche utilitariste, calculatrice et intresse, prte volontiers ceux qui recourent laide sociale. Tous les revenus ne se valent pas, mme pour les personnes en situation financire difficile, et ceux issus du travail sont prfrs ceux issus de lassistance. Lestime de soi y gagne et la collectivit aussi, puisque, ce faisant, elle conomise des sommes considrables. Ce type de comportement est loin de celui de lhomo conomicus invoqu par certains conomistes dinspiration librale qui postulent un modle dagents la rationalit financire, alors que les individus dveloppent des formes de rationalit plus complexes, articulant les dimensions matrielles et symboliques, le court et le moyen terme, lexprience antrieure. Mais il ny a pas que le dsir dautonomie qui peut pousser au non-recours. Ce peut tre aussi lhumiliation face ceux qui sont de lautre ct du guichet. Mme si des amnagements, sans doute ncessaires meilleur accueil, meilleure information, etc.), ont t ou pourraient tre apports, lassistance dans ses formes classiques continuera de susciter chez ses bnficiaires, des ractions globalement ngatives, si l'on ne change pas la nature mme du droit assistantiel. Certes, depuis deux dcennies, des formes renouveles dassistance ont t cres afin de rpondre de nouveaux besoins (minima sociaux, dispositifs dinsertion). Il semble pourtant quelles aient plutt chou transformer le rapport de lusager lassistance. Lexprience relate par les personnes bnficiaires des aides sociales met en vidence plusieurs points difficiles. Dabord le passage obligatoire : la prescription sociale opre par les travailleurs sociaux, les procdures dinstruction, lintrusion rpte dans la vie des personnes, la ncessit sans cesse renouvele de justifier ses choix, le sentiment dtre sous tutelle, sont souvent cits comme motifs de non-recours par les personnes elles-mmes. Plus encore, les allocataires ressentent quils nont pas systmatiquement droit linstruction de leur demande, ce qui renvoie la nature du droit lassistance qui est bti sur le besoin individuel, ncessitant, en particulier pour les mesures extra-lgales, le diagnostic dun tiers. Les
82. Sophie Cazain et alii, 2012, tudes sur le revenu de solidarit active, op. cit., p. 57.
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mesures dinsertion, par exemple, visant des publics cibls, impliquent une srie dtapes pralables laccs aux droits: diagnostic, tri, orientation, contractualisation, et donc des mdiateurs sociaux . Ces procdures crent un sentiment de disqualification, des ractions de mfiance, de repli, de rsistance face des approches professionnelles perues comme illgitimement intrusives. La rponse des bnficiaires potentiels peut tre alors dviter autant que possible ces situations. Autre motif de non-recours, le fait que lapprciation du besoin est souvent base sur des normes implicites, domines par une vision du minimum vital. Il est encore difficile de reconnatre des besoins et des droits lis aux loisirs, la culture, voire la formation. Cela renvoie une autre caractristique du droit lassistance. Droit non contributif mme si les allocataires du RSA, comme tous les bnficiaires daide sociale, contribuent son financement par le biais de la TVA ou des accises , il se monnaye implicitement en normes comportementales. On peut noter, tout particulirement, le rejet parfois violent des secours du conseil gnral lis laide sociale lenfance (ASE) ou aux procdures jeunes majeurs, qui amne les professionnels transformer des demandes daide lies une insuffisance budgtaire en proposition de prvention , pour que a marche 83. Cest le paradoxe dune collectivit dsigne comme chef de file de laction sociale, responsable de linsertion, qui na aucun fonds gnraliste daide mais seulement des fonds flchs (ASE, FAJ, FSL84). Un rfrent normatif central sest imposau fil du temps : le parcours individualis dinsertion, la motivation, ladhsion un projet. Les admissions en hbergement ou lentre en PLIE (programmelocal dinsertion par lconomique) sont conditionnes cette capacit formuler un projet. Cest la traduction de la logique dactivation gnralise par les programmes europens dans le cadre des politiques dinsertion dans lemploi. Cette norme capacitaire est ainsi devenue un mode de catgorisation des publics, alors mme que souvent les conditions macro-conomiques ne sont pas runies pour que ce rfrentiel de responsabilit individuelle puisse tre considr comme socialement acceptable et efficace, surtout pour des populations en situation conomique, sociale ou psychique dfavorable. Cette norme didentit, dfinie exclusivement par le travail, invalide toutes prfrences ou utilits individuelles. Troisime et dernire limiteau recours lassistance : le caractre incertain et ponctuel de laide apporte. Lassistance nest quun droit subsidiaire, et non un droit objectif pour la personne. Il existe un dcalage entre les motifs de recours aux secours financiers (le dficit structurel de ressources, limpossibilit dabsorber la moindre dpense imprvue) et la rponse ponctuelle et incertaine, conue pour des accidents budgtaires limits. Dautant que cette rponse se heurte parfois lpuisement des fonds ddis (lenveloppe FSL, par exemple, est rgulirement
83. Le mme bricolage peut seffectuer de lautre ct du guichet, le demandeur sabritant derrire un besoin lgitime pour obtenir une aide sociale destine autre chose. Voir Serge Paugam, 2004, La disqualification sociale, essai sur la nouvelle pauvret, PUF, coll. Quadrige (1re d. 1991). 84. Respectivement aide sociale lenfance, fonds daide aux jeunes, fonds de solidarit logement.
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Penser lassistance
puise en milieu danne). Entre la demande et lattribution ventuelle, la situation du bnficiaire peut stre dtriore. Au total, on relve un risque de culpabilisation des bnficiaires. La reconnaissance sociale, pralable la reconnaissance de soi comme sujet de droit, est mise mal par les cots sociaux et symboliques de la demande. nonc souvent en termes de dgradation de limage de soi, de perte destime de soi, le sentiment dinvalidation peut aller jusqu la culpabilisation.
La politique de contrle des caisses dallocations familiales Le contrle des bnficiaires du RSA sinscrit dans le cadre des instructions reues par les organismes chargs de ce dispositif. Dune faon gnrale, la politique dite de matrise des risques est dtermine par la Caisse nationale dallocations familiales (CNAF) et la Caisse centrale de la Mutualit sociale agricole (CCMSA) selon une mthodologie et un niveau de ralisation dobjectifs annuels qui sappliquent lensemble du rseau. Au-del de ce socle national, des complments locaux peuvent tre apports dans la limite des moyens humains, juridiques et techniques disponibles. Ils figurent dans une convention annuelle spcifique signe avec le dpartement. Le contrle des bnficiaires de RSA fait lobjet dun plan dpartemental qui prend en compte une analyse des risques au plan national et local, ainsi que les orientations nationales en matire de matrise des risques. La dtermination des cibles et des objectifs de contrle, intgrs loffre de service de base, est arrte par les organismes chargs du RSA aprs avis du dpartement. Le plan de retenu comportedes contrles systmatiques de multi-affiliation des bnficiaires au moyen du rpertoire national des bnficiaires. Dploy depuis 2008, il regroupe dans un seul fichier national tous les fichiers des CAF, des contrles sur pices, des contrles sur place, des croisements systmatiques des fichiers des organismes gestionnaires avec la Direction gnrale des finances publiques, le Centre national pour lamnagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), Ple Emploi. La densit des contrles (volume et nature) est arrte annuellement sur la base des dispositions fixes dans les plans nationaux de matrise des risques. Les organismes chargs du RSA tablissent chaque anne un bilan de lexcution du plan de contrle transmis au conseil gnral. La politique de contrle des CAF ne se limite pas aux seuls allocataires du RSA. Pour lensemble des CAF et des prestations, un peu plus de 42% des faits gnrateurs ont t contrls en 2011, pour un objectif de 30% fix initialement. Au cours de cette mme anne, le taux de contrle des faits gnrateurs cibls sur la lutte contre la fraude slve 17,4%, soit le double de lobjectif initial. Les oprations de contrle ont produit un rsultat financier dun milliard deuros environ, en progression de 14,6% par rapport 2009. La dtection des indus par contrle reprsente, en 2011, plus du quart des indus constats, pour un montant de 618,5 millions deuros, soit 0,9%de lensemble des prestations directes verses; les rappels de prestations correspondent une proportion peine infrieure (0,6%). La politique de contrle de la branche Famille repose sur un corps de contrleurs composs de 626 agents, en 2011. Au cours de cette mme anne, 250000 contrles sur place ont t effectus, soit une moyenne de 400 par agent. Les vrifications sur place et sur pices ont permis de dtecter 15000 fraudes pour un montant de 101,5 millions deuros quil convient de rapprocher des 65 milliards de prestations verses (soit 0,15%). Le taux de dtection des fraudes pour 100000 allocataires est pass de 58,6 131,4 entre 2007 et 2011 et le taux de fraude ayant donn lieu sanction sest lev, en anne terminale, 87,4%. Une exprimentation originale a t conduite dans dix-sept CAF pour mieux comprendre les caractristiques des diffrents dossiers frauduleux. Ces analyses peuvent donner lieu un contrle de dossiers prsentant des caractristiques comparables.
Sources: Convention dobjectifs et de gestion entre ltat et la CNAF, 2009-2012.
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Lobservation des mobilits individuelles contredit lide dune installation dans lassistance
Une autre possibilit de rendre compte de labsence dinstallation des allocataires des minima sociaux dans les dispositifs dassistance rside dans lanalyse de leurs trajectoires. En se fondant sur les donnes utilises pour le suivi conjoncturel des allocataires du RSA de lensemble des rgimes, lexception de la CCMSA, soit la quasiintgralit des allocataires, la CNAF fournit un premier clairage intressant85 sur ces trajectoires. Fin 2011, le RSA a t vers environ 2 millions de foyers rsidant en France. Prs de 1,57 million bnficiaient du RSA socle et 464 000 du RSA activit. Au total, la prestation couvrait environ 4,33 millions de personnes, dont les 380000 conjoints et 1,92 million denfants ou autres personnes charge. En France mtropolitaine, environ 1,83 million de foyers bnficiaient du RSA fin dcembre 2011. Or, le nombre de foyers ayant peru le RSA au moins un mois entre janvier et dcembre 2011, sest lev 3 millions, soit 1,64 fois plus que leffectif mesur en fin danne, ce qui traduit la relative mobilit de ces publics.
Lactivit professionnelle des allocataires du RSA Contrairement une ide reue, nombre dallocataires du RSA occupent un emploi. Selon la CNAF, fin dcembre 2011, prs de 800000 foyers bnficiant du RSA comptent au moins une personne lallocataire ou son conjoint en emploi. Dans 87% des cas il sagit dune activit salarie. Dans certains foyers, lallocataire et son conjoint exercent tous les deux une activit professionnelle. Ce sont donc environ 860000 personnes qui occupent un emploi salari ou non salari fin 2011, soit 36% de lensemble des allocataires et conjoints bnficiant du RSA (S. Cazain, I. Siguret, L e-ssentiel n 120, mars 2012). Mais cet emploi ne procure pas leur mnage un niveau de vie leur permettant de sortir du seuil de pauvret. Dans tous ces cas, le RSA, qui vient complter le revenu dactivit de ces mnages de travailleurs pauvres, constitue un encouragement travailler, et non pas, comme le soutiennent quelques-uns, une incitation ne pas travailler.
Lchantillon national des allocataires de minima sociaux de la DREES permet quant lui danalyser le taux de renouvellement des allocataires de plusieurs prestations minimales couvrant des personnes dge actif mais apprhendes soit par un critre de pauvret montaire, soit de handicap, soit de dure de chmage. Le tableau 5 montre que les taux de renouvellement sont trs variables dune prestation lautre. Les facteurs institutionnels, la situation du march du travail et les caractristiques des diffrentes catgories dallocataires interagissent pour expliquer ces carts. Le taux est particulirement faible pour les personnes qui peroivent
85. S. Cazain, I. Siguret, 2012, Les allocataires du RSA fin 2011, le-ssentiel n120, mars.
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Penser lassistance
Tableau 5
Renouvellement de la population des allocataires dge actif de moins de 60ans en 2010 (en%)
RSA socle non major/ RMI Taux dentre Taux de sortie Taux de renouvellement 34 29 32 RSA socle major / API 54 53 54 AAH taux d'incapacit de 80% ou plus 8 6 7 AAH taux d'incapacit de 50 79% 18 10 14 ASS
40 35 38
Lecture: Pour le RSA socle non major, le nombre dentres reprsente 34% du nombre total dallocataires inscrits en fin danne et le nombre de sorties reprsente 29% du nombre total dinscrits fin 2009. Sources: DREES, ENIAMS.
lAAH, notamment celles qui ont les taux dincapacit les plus levs. Cela renvoie bien sr leurs graves difficults pour intgrer lemploi, mme travers des dispositions et un accompagnement spcifiques. Limportance relative du taux de renouvellement des allocataires du RSA major dcoule en partie des conditions de son attribution. Remplaant lAPI, la perception de cette allocation est limite dans le temps (un an ou trois ans compter du fait gnrateur). Une partie des sortants passe alors dans le RSA socle stricto sensu. Pour celui-ci, le taux de renouvellement, de lordre du tiers, est quasiment quivalent ce quil tait pour le RMI, et un peu infrieur ce quil est pour lASS, couvrant une population plus homogne constitue principalement dhommes, ouvriers, licencis conomiques des secteurs industriels en dclin. Cette premire approche peut tre complte par une mesure plus complte des flux dentre, de sortie et de passage entre dispositifs. Ces mouvements sont lexpression des multiples transitions qui caractrisent les trajectoires des allocataires, au-del du clivage entre les permanents et les sortants. Parmi ces derniers, les situations sont parfois si prcaires quelles exposent un retour rapide dans un dispositif dassistance. partir du panel des allocataires (PANAME), compos de personnes appartenant un foyer ayant peru des allocations au cours dune priode donne, la CNAF a reconstitu les trajectoires onze mois des bnficiaires du RSA prsents dans ce dispositif en janvier 2010 (graphique 12). Les individus percevant le RSA socle se distinguent trs sensiblement de ceux ayant peru lune des deux autres composantes de la prestation par leur relative stabilit : 61 % dentre eux le peroivent tout au long de lanne, contre 34 % des titulaires du RSA activit et 27% de ceux relevant initialement du RSA socle et activit. Pourtant, ce groupe a connu des changements de situations puisque, en fin de priode, 18% de ceux qui le composent sont sortis du RSA et 13% sont passs dans lune des deux autres composantes, ce qui traduit une reprise dactivit.
74
Les trajectoires des personnes relevant initialement du RSA activit sont marques par une proximit plus grande avec le march du travail, comme latteste les situations en dcembre 2010: 46% relvent encore du RSA activit (34% lont peru sur toute la priode) et 42% nont plus de droit au RSA, ce qui peut dcouler dun changement dans leur situation familiale. Le faible taux de passage au RSA socle (7%) traduit une dgradation de leur situation lie la perte de leur emploi et labsence ou la faiblesse de couverture du rgime dassurance chmage. De mme, la permanence, voire le retour dans le RSA activit aprs une brve interruption, montre une sorte de cantonnement dans des emplois de faible qualit dont la rmunration ne permet pas une sortie vritable du dispositif dassistance, compte tenu de la situation familiale. La situation des individus relevant du RSA socle et activit est plus volatile : si 23% sont sortis du RSA en dcembre 2010 et 17% sont passs dans la composante activit seule, 22% ont bascul dans le RSA socle.
Graphique 12
Les trajectoires des allocataires du RSA entre janvier et dcembre 2010

Janvier 2010 RSA socle seul sur toute la priode: 61% RSA socle seul N= 51199 61% RSA socle et activit N= 9664 12% 69% 6% 7% 18% 22% RSA socle seul N= 39169 47% Dcembre 2010
38% 17%
23%
RSA socle et activit N= 7710 9%
RSA socle et activit sur toute la priode: 27% 5% RSA activit seul N= 22810 27% 7% 46% 42% RSA activit seul N= 15739 19% Sortie du RSA N= 21055 25%
RSA activit seul sur toute la priode: 34%
Lecture : Parmi les bnficiaires du RSA en janvier 2010, 61 % sont au RSA socle seul en janvier (soit 51 199 bnficiaires). Parmi ceux-ci, 69% dentre eux sont toujours au RSA socle seul en dcembre, 6% peroivent le RSA socle et activit en dcembre, 7% le RSA activit seul et 18 % ne peroivent plus de RSA onze mois plus tard. 61 % des allocataires du RSA socle seul le restent pendant onze mois conscutifs. Sources: S. Cazain et alii., 2012, tudes sur le revenu de solidaritactive, Dossier dtude n156, CNAF, octobre.
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Penser lassistance
La prise en compte des caractristiques individuelles des allocataires montre que la persistance dans le dispositif, notamment dans le RSA socle, crot sensiblement avec lge. De plus, les trajectoires se diffrencient sensiblement selon le type de mnage : les individus en couple sortent plus que les personnes seules, notamment les hommes, ou les familles monoparentales. Cela pose la question des formes daccompagnement appropri qui peuvent tre proposes. Il nest pas certain que les facteurs dfavorables qui entravent la sortie, tels que lge et la charge denfant, mais sans doute aussi ltat de sant et les difficults de mobilit, puissent tre traits dans le cadre dun accompagnement individuel centr sur les freins lemploi. La dmarche de linsertion sociale comme mode daccs des droits sociaux doit pouvoir tre pleinement mise en uvre en vue de restaurer lautonomie des personnes. Par ailleurs, le RSA semble organiser des transitions fragiles, voire incertaines, qui illustrent le maintien dune partie des bnficiaires dans des situations peu favorables lgard du march du travail. Malgr ses limites pour renseigner sur les reprises demploi, le panel de la DREES apporte des clairages complmentaires. Il permet de cerner une partie du devenir de ces allocataires, au-del de la seule estimation de taux annuels de sortie selon les dispositifs. De plus, portant sur la priode 2002-2010, il est possible de mettre en relation les taux annuels de sortie et la situation du march du travail86. On note ainsi quune fraction non ngligeable des sortants dun minimum social dge actif sont inscrits Ple Emploi en fin danne, certains tant indemniss, dautres non, dautres encore percevant le RSA activit. Toutes ces situations illustrent les positions prcaires sur lesquelles peuvent dboucher les sorties des allocations sociales. Lanalyse de lvolution des taux de sortie au cours des annes 2000 pointe lincidence de lamlioration du march du travail du dbut 2006 la fin 2007 pour les bnficiaires du RMI et de lAPI. Rciproquement, la dtrioration de la conjoncture conomique en 2008 se traduit par un net recul des taux de sortie. Pour les titulaires de lASS, les taux de sortie, particulirement sensibles aux changements institutionnels permettant les dparts pour carrire longue partir de 2005, se dgradent en 2009 en relation avec la hausse du chmage des personnes de plus de 50 ans. Pour les bnficiaires de lAAH, linfluence de la situation conomique est trs limite.
86. DREES, 2012, Minima sociaux et prestations sociales en 2010.
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Quelques illustrations des dynamiques sociales des allocataires du RSA Sur 100 allocataires de lASS fin 2009, 65 le sont toujours fin 2010, 4 ont bascul dans un autre minimum social et 31 sont sortis des minima sociaux. Parmi ces derniers, la moiti sont inscrits Ple emploi, dont 3 peroivent des indemnits chmage. Sur les 100 allocataires du RSA socle non major fin 2009, 71 le sont toujours fin 2010, 4 ont bascul dans un autre minimum social et 25 sont sortis des minima sociaux. Parmi les sortants, 9 sont inscrits Ple emploi (3 peroivent des allocations chmage et 3 le RSA activit). Quils soient inscrits ou non comme demandeurs demploi, 9 sortants peroivent le RSA activit.
Sources : DREES
Lexamen des trajectoires individuelles des allocataires dge actif permet galement de prciser les phnomnes de persistance et de rcurrence dans les minima sociaux, au cours de la priode 2001-2008, pour ceux qui ont peru lune de ces prestations en dcembre 2009 (tableau 6).
Tableau 6
Trajectoires des allocataires de certains minima sociaux de 2001 2008

RSA socle non major Nombre moyen dannes passes dans les minima sociaux Part dallocataires de dcembre 2009 qui nont jamais peru un minimum social (%) Part dallocataires de dcembre 2009 qui ont peru un minimum social chaque anne (%) Sources: DREES traitements ONPES. 3,7 RSA socle major 3,1 ASS AAH RSA activit seul 1,5
3,0
6,2
19,4
23,9
26,5
4,2
52,9
15,8
9,4
14,1
51,6
2,2
En moyenne, les bnficiaires du RSA socle non major prsents en dcembre 2009 ont t pris en charge dans lun des minima sociaux (RMI-API, ASS ou AAH) 3,7 ans entre 2001 et 2008. Cette dure est sensiblement la mme pour les titulaires de lASS (3 ans) et pour les allocataires du RSA major (3,1 ans). En revanche, elle est beaucoup plus importante pour les personnes qui percevaient lAAH fin 2009 (6,2 ans). Sil existe bien un groupe d allocataires permanents ayant touch lune ou lautre de ces prestations (ou la mme) chaque anne au cours de la priode tudie, on note quil est relativement rduit pour le RSA socle non major (15,8%) et pour lASS (14,1%), quasi rsiduel dans le cas du RSA activit (2,2%), alors quil est important pour lAAH (51,6%). En largissant lapproche une dure dau moins six
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Penser lassistance
ans sur la priode de rfrence, la proportion dallocataires passe 31,8% pour les allocataires RSA socle et celle relative aux titulaires de lASS 24%. linverse, parmi ces diffrents groupes dallocataires prsents en 2009, la proportion de ceux qui ne sont pas passs dans les minima sociaux oscille entre un cinquime et un quart pour le RSA socle et lASS. Elle est trs rduite parmi les titulaires de lAAH, et suprieure la moiti parmi ceux qui peroivent le RSA activit. La diversit des populations allocataires des prestations minimum ne se rsume donc pas leurs seules caractristiques individuelles ou aux tats travers lesquels on peut les apprhender un moment donn. Leurs trajectoires sont galement varies et portent la marque des facteurs institutionnels qui prsident louverture et larrt des droits, non seulement dans le champ des prestations concernes, mais aussi dans les autres domaines de la protection sociale. Prestation de dernier recours, le RSA, comme le RMI avant lui, remplit diffrentes fonctions et accueille des populations dont la situation (ge, tat de sant, etc.) les met en lisire des prestations de nature proche. De plus, ces trajectoires subissent linfluence importante de la situation conomique: variations conjoncturelles ou volutions structurelles. Dans ces conditions, lopposition binaire souvent avance entre les bnficiaires qui stagneraient dans un minimum social et ceux qui en sortent est bien trop sommaire : il faut mieux caractriser les allocataires durables, ceux dont le nombre et la dure de passage par la prestation sont limits, et ceux dont les passages sont multiples, mme sils ne sont pas ncessairement durables. Par ailleurs, le devenir des sortants doit tre mieux apprhend pour dceler les trajectoires particulirement prcaires. Celles-ci peuvent dailleurs revtir plusieurs formes selon quil sagit de la stabilisation dans un emploi temps partiel ou dune succession demplois dure limite marque par des alternances avec le chmage, dclar ou non.
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6 Promouvoir une vie digne et autonome

chapitre
Face la pauvret et lexclusion, les Franais montrent une relle compassion, estimant que la solidarit publique doit veiller les secourir. Pourtant, la crise et les menaces sur lemploi teintent cette sympathie dune crainte, celle du recours abusif et de la dpendance. Le chapitre qui prcde aura permis dopposer ces craintes les ralits du non-recours et celles des parcours des personnes aides qui attestent que le choix de la dpendance nest que trs rarement volontaire et quil faut au contraire sappuyer sur une volont gnrale de sen sortir. Dans ce dernier chapitre, lONPES se risque, au-del de la seule observation, ouvrir des pistes ayant pour but daccentuer la fonction habilitatrice87 de laide publique. Comment faire en sorte qu'elle serve mieux le dessein originel de lassistance rpublicaine: reconnatre la dignit fondamentale de tous les membres de la socit et promouvoir leur autonomie afin quils puissent vivre dignement et participer la vie sociale. Ce chapitre comporte quatre parties distinctes: Dans une sorte de rcapitulation des chapitres prcdents, laccent est mis sur le travail dassistance, au cur du lien social. Limportance dcisive du travail daccompagnement des personnes aides et sa difficult conduisent ensuite rflchir lamlioration du cadre assistantiel dans lequel il opre. Quelles leons tirer des enqutes et des expriences pilotes? Aussi adapt que soit le cadre de lassistance, il ne peut russir lui seul le pari de lautonomie. Il faut aussi compter sur le march du travail, sagissant de lautonomie des personnes aides dge actif. Comment mieux diversifier les issues vers lactivit et lemploi? On ne peut au final vacuer la question des moyens publics consacrs lassistance. Leur insuffisance actuelle doit tre considre dans le cadre gnral du financement de la protection sociale.
Le travail dassistance au cur du lien social

Comment rduire la distance entre des perceptions qui demeurent souponneuses face au risque de dresponsabilisation et une ralit marque par le souci des personnes prcaires de se soustraire autant que possible la stigmatisation et la dpendance ? Les rponses relvent la fois de la pratique courante de
87. Traduction du mot anglais empowerment.
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Penser lassistance
lassistance, comme tche ou travail social, et de limage vhicule auprs de lopinion sur lassistance par les responsables publics qui grent son budget. Pratique sociale ou enjeu dun discours public, lassistance devrait tre dcrite et comprise comme un moyen essentiel de tisser du lien social. Pour rompre avec des pratiques parfois stigmatisantes, lassistance comme action sociale devrait viser restaurer, ou maintenir, lautonomie des bnficiaires, tout en veillant ce que soient respectes les normes et conditions qui encadrent les prestations fournies. Le volet autonomie et le volet contrle sont donc difficilement sparables. Mais ils se dclinent de faon particulire lors de la mise en uvre des prestations. Lagent du guichet peut aider, accompagner ou, au contraire, renvoyer un demandeur parce que son dossier nest pas complet. Cela vaut encore davantage lorsque lon passe de lassistance en gnral protection sociale laide sociale en particulier. Les membres des quipes pluridisciplinaires du RSA, comme auparavant ceux des commissions locales dinsertion du RMI, peuvent moduler la manire dont la relation dassistance gnrale droits et devoirs se dcline localement ou lgard de tel groupe de personnes. Lasymtrie de la relation entre celui qui demande et celui qui accorde, la faon dont cette relation est mise en uvre, peuvent retirer aux personnes qui sollicitent laide tout potentiel daction propre. Cela revient dnier lassistanceaux plus dmunis sa signification premire : adjoindre nos forces aux leurs. Il peut sagir de forces matrielles au sens large, mais aussi de capacits intellectuelles ou de comptences, afin daccomplir une tche que la personne assiste ne peut raliser seule. Chacun, dans la limite de ses capacits, apporte son concours, ft-il limit. La relation de coopration devient parfois relation de dpendance, quand la personne aide ne peut compter sur ses propres forces pour ses besoins quotidiens. Mais, mme dans ce cas, la relation doit viser rendre la plus grande autonomie possible ou, dfaut, la dignit la personne. La personne assiste participe, dans la mesure de ses possibilits, lactivit de lassistant. Mais les choses changent lorsque, dune relation entre deux activits, lassistance volue vers une relation entre une activit et une passivit, ou une relation entre un dvouement une activit qui soutient et une instrumentalisation de cette activit par celui qui la reoit. Ce risque a t largement contenu par la cration de certaines pratiques daccompagnement dans le travail social. Tout en impliquant des acteurs aux forces diffrentes, elles rtablissent un quilibre dans la relation dassistance. Nous sommes passs, selon le mot dIsabelle Astier, du travail sur autrui au travail avec autrui88. Un travail qui consiste aider les usagers se (re) mobiliser pour conqurir ou recouvrer leur autonomie , cest--dire reconnatre lindividu comme un sujet actif et compter sur sa volont de sen sortir.
88. Isabelle Astier, 2009 , Les transformations de la relation daide dans lintervention sociale , Informations sociales, n152, p. 52-58.
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Chapitre 6 Promouvoir une vie digne et autonome
Laccusation dassistanat prend revers cette conception en mettant un double soupon : lallocataire est accus de passivit il perd toute autonomie ou de manipulation il profite du systme. Ce risque existe dautant quil peut tre encourag, ou, tout le moins, tolr par linstitution : les agents du service public de lemploi peuvent avoir tendance laisser dans lombre les demandeurs demploi de longue dure auxquels ils ne savent quoi proposer; les travailleurs sociaux peuvent se demander que faire dallocataires du RSA gs, sinon les laisser grer un tat de prcarit. Mais lusage idologique de la notion dassistanat, et mme la construction politique de cette notion, consistent dnoncer le risque de passivit/manipulation comme lessence de lassistance, et non comme un simple risque. Comme une certitude et non comme une possibilit. Cest la distinction fondamentale qui existe entre assistance et assistanat. Assister possde une deuxime signification : tre le spectateur dune action ou dun discours. En ce sens, lactivit nest plus chez celui qui assiste, mais chez celui que lon regarde agir. Ce deuxime sens de lassistance est fondamental. Car la pratique complte de lassistance suppose ce que lon pourrait appeler un renversement: il ne sagit pas seulement de prter ses forces quelquun, mais aussi de lui prter attention, dassister son action, de lui permettre dagir et dtre un acteur sur une scne publique, de reconnatre que nous sommes prts lcouter. Pour que lassistance redevienne ou demeure une relation, il faut dabord lindividualiser. Lassist est une personne singulire, avec sa vie propre, ses convictions, sa morale, ses dsirs, sa capacit cratrice. La relation dassistance ne se rduit pas pallier un manque dautonomie pour se nourrir, travailler, se loger, mais aussi faire en sorte que la personne retrouve sa puissance propre de travail ou dexpression de soi, redevienne un citoyen dans la sphre publique. Il faut ensuite, et simultanment, reconnatre la relation dassistance comme une fonction centrale de la socit. Franois Dubet rappelle combien le travail social est aussi un travail de production des rapports sociaux89. Institutionnaliser la relation dassistance est donc tout aussi important que son individualisation. Sans quoi nous pourrions courir le risque voqu par Jacques Delorset Michel Doll : Lindividualisation croissante de nos socits remet en question [le] fonctionnement de ltat social. La rticence des individus entrer dans des solidarits institutionnalises affaiblit la participation aux institutions intermdiaires, notamment syndicales, et conduit une participation intermittente et instable aux choix dmocratiques90. Cette institutionnalisation peut se faire par le biais dune institution publique, ou par lencadrement public des relations dassistance qui relvent des bonnes volonts des associations ou dautres institutions prives, de sorte que soit reconnue limportance de lassistance cratrice de liens sociaux pour toute la socit.
89. Franois Dubet, 1979, Le travail social, la dpendance et la sociologie, Langage et socit, vol. 9, p. 15. 90. Jacques Delors, Michel Doll, 2009, Investir dans le social, Paris, Odile Jacob, p. 9.
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Penser lassistance
Laccompagnement vers lautonomie: un autre cadre pour le travail social

Si le travail daccompagnement se trouve au cur du lien social instaur par lassistance, la ncessit de son institutionnalisation doit conduire rflchir aux pistes damlioration de lassistance. Une premire piste concerne le cadre national de lassistance. Elle invite mettre davantage laccent sur des droits objectifs, universels, ceux-l mme qui ont prsid la construction du systme de protection sociale au sortir de la Seconde Guerre mondiale. De ce point de vue, les prestations familiales, les allocations personnalises au logement, dont on connat limpact important dans la lutte contre la pauvret, ne sont pas considres comme stigmatisantes par leurs allocataires. Dit autrement, il sagirait de promouvoir un droit automatique, qui, mme sil demeure conditionn un niveau minimum de revenu ce qui requiert de signaler toute modification dans la composition du mnage et dans les revenus perus , vite aux allocataires de devoir justifier leur demande par des considrations personnelles. Une seconde piste concerne lassistance initie au plan local. Les territoires se prtent un retour vers des actions moins cibles, plus gnralistes . Leurs limites, le risque de dispersion, sont connues. Mais elles ont lavantage de viser avant tout le droit commun, apparaissant donc moins stigmatisantes du point de vue des personnes aides. Les expriences de terrain suggrent quil est possible dlargir et de faire ainsi se rencontrer les divers publics ligibles certaines actions, comme dans lexprience des paniers solidaires ou du Pass culture ralise au centre communal daction sociale de Grenoble (encadr).
Des expriences locales daccs aux droits Les paniers solidaires sont des paniers de fruits et lgumes produits localement et distribus dans toutes les Maisons des habitants, des lieux associatifs. Le cot du panier est modul selon trois tarifs, en fonction du niveau de ressources, ce qui les rend accessibles aux familles faibles revenus comme celles ressources moyennes. Cette formule exprimente un nouveau modle social et conomique au regard, par exemple, des distributions alimentaires. La fabrication et la distribution hebdomadaire des paniers dans les maisons des habitants sont devenues des moments de rencontre et dchange entre catgories sociales qui dordinaire se croisent ou se mconnaissent. Par ailleurs, cette formule constitue un soutien conomique des petits producteurs locaux et met en uvre un principe de redistribution qui mixe une participation du consommateur, une prquation entre mnages et un apport de la collectivit. Quant au Pass culture, il vise promouvoir laccs une offre culturelle pour tous les publics grce un abonnement, modique ou gratuit (selon le niveau de ressources), donnant accs plusieurs dizaines de spectacles dans lanne dans la presque totalit des grands quipements culturels de la ville. Il sagit dencourager la mixit sociale, de favoriser lchange et le lien par lorganisation de sorties collectives et dencourager les rponses aux besoins de loisirs et de culture dans laide sociale aux mnages faibles ressources, tout en leur offrant un large choix.
Sources : lisabeth Maurel, 2013, L'assistance dans le cadre de la solidarit nationale , Actes du sminaire organis de juin octobre 2012, ONPES.
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Une troisime piste invite rduire, autant que possible, le rle de la prescription sociale discrtionnaire. Deux formules sont envisageables: Dabord, la promotion de prestations dclenchement automatique, sans instruction sociale, comme cest le cas par exemple pour lallocation municipale dhabitation , exprimente Grenoble, qui sadresse aux mnages en situation de prcarit financire logs dans le parc priv. Cette prestation vise rapprocher le taux deffort des mnages entre parc priv et parc social et se base sur un calcul du reste vivre ; mais surtout, le choix des allocataires se fait directement partir des fichiers de la caisse dallocations familiales. Lorsquun dclenchement automatique de la mesure nest pas possible, le reprage de lligibilit est fait par des professionnels, avec des portes dentre multiples, au-del des seules entres sociales, sans enqute ni justificatifs. Le systme repose sur la confiance faite aux intervenants, et le libre choix du mnage. Un autre exemplequi allge la procdure dattribution rside dans le programme Malin , daide la nutrition infantile, pilot au niveau national par la Croix Rouge. Lentre des familles dans le programme peut se faire partir des services sociaux et des consultations de PMI, mais aussi partir des crches, des maternits, des pdiatres, des associations Ce dispositif ne privilgie pas un circuit de distribution spcifique des produits de nutrition infantile auprs des populations pauvres, mais au contraire un systme de chquiers utilisables partout en grande surface. Des actions dinformation et daccompagnement sont proposes en complment, sans constituer une condition daccs ces produits. Aller vers des formes de redistribution plus structurelles et effets durables. Ainsi, dans le domaine de la prcarit nergtique, une plateforme multipartenariale a permis doprer un rapprochement entre professionnels du social et professionnels de lhabitat afin doffrir aux mnages en situation de prcarit nergtique une triple rponse combine: accompagnement budgtaire, ducation la consommation, amnagement de lhabitat dans le cadre dune politique de dveloppement durable. Cette plateforme a permis de faire merger de nouveaux publics invisibles dans les dispositifs sociaux, notamment des classes moyennes fragilises, des petits propritaires, des tudiants, et dapporter plusieurs milliers de mnages des solutions plus durables.
Assistance, insertion et march du travail

Les politiques dassistance ne peuvent fonctionner en vase clos. Cest encore plus vrai avec la prgnance dun chmage structurel que la crise a accentu, comme avec la permanence dun dualisme sur le march du travail en France, o les difficults pour sortir dun emploi prcaire pour accder un emploi stable et de qualit sont plus importantes que dans dautres pays.
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Penser lassistance
La raret de loffre demplois contribue la disqualification des prcaires Lorsque la conjoncture conomique se dtriore durablement, comme ce fut le cas en 2008/2009, et comme cela semble devoir tre le cas en 2013, il ne faut pas seulement aider au maintien des actifs occups dans leur emploi, mme si cette priorit est trs importante. Il faut aussi accrotre les possibilits daccs une activit pour prvenir une disqualification supplmentaire des personnes dj loignes de lemploi, notamment au chmage depuis plus dun an. En priode de destruction demploi, on ne peut se contenter de mettre les personnes en difficult sous la contrainte de rechercher activement un emploi. Leur faire le reproche de ne pas en trouver, cest exiger delles quasiment limpossible. Certes, tout moment des emplois disparaissent ou se crent, et mme un solde ngatif nimplique pas que les personnes en recherche demploi ne puissent tre embauches. Il existe un certain nombre doffres non pourvues, de lordre de 200000 300000 selon la conjoncture. Mais penser que des personnes relevant de laide sociale souvent chmeurs de longue dure, de faible qualification, ou ayant des enfants charge pourraient, dans une conjoncture de dgradation de lemploi, lemporter sur des demandeurs demploi disposant datouts visibles nettement plus importants, cest videmment se leurrer. Les effets des refus ritrs (ou des non-rponses des candidatures) peuvent tre dvastateurs et persuader les personnes prcaires quelles nont aucune chance de sen sortir, et quelles resteront dans cette situation de dpendance. En outre, dsormais, la grande majorit des dclarations dembauche concernent des CDD de moins dun mois (65% en juillet 2012), alors quen juillet 2007 avant la crise , ce taux ntait que de 44%91. Or, un emploi trs court peut amener renoncer au RSA, et obliger les personnes refaire ensuite les dmarches pour quil soit rtabli. Il nest donc pas tonnant que dans ces conditions la recherche demploi se fasse moins pressante. Dans ce contexte, les emplois aids, laccompagnement et la formation deviennent un recours essentiel pour qui souhaite retrouver son autonomie. Or, le nombre de contrats aids na pas toujours t ajust lvolution du chmage. Plutt que de vouloir imposer des heures de travail aux allocataires du RSA relevant de laccompagnement professionnel, mieux vaudrait leur proposer des emplois aids accompagns dune formation ou dune validation des acquis de lexprience. Lapport des entreprises dinsertion par lactivit conomique mrite cet gard dtre soulign. En volume, les emplois quelles proposent ne sont pas une panace face linsuffisance de loffre demplois de droit commun. Mais en tant que passerelle entre le chmage et lacquisition dune comptence reconnue dans une communaut de travail, elles constituent un segment important de construction des parcours dinsertion. condition de sappuyer davantage sur la formation et de bnficier de la validation des comptences, ce rle de passerelle pourrait tre considrablement amplifi.
91. Sources: ACOSS.
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RMI puis RSA socle, troisime tage de lindemnisation du chmage Les allocataires des prestations dassistance risquent dtre considrs par lopinion publique comme tant sans emploi et nen recherchant pas. On a vu dailleurs que les personnes prcaires avaient intrioris ce risque au point de sabstenir parfois daccder leurs droits. Pourtant, cette reprsentation dune oisivet dlibre est trs largement errone. Parmi les personnes de 15 ans ou plus en situation de pauvret, et qui ne sont ni retraites ni tudiantes, plus des deux tiers sont en emploi (au moins un mois au cours des six derniers mois) ou en recherche demploi92(graphique 13). La proportion de ceux qui taient en emploi a progress durant la priode o le chmage reculait. Ainsi, en 2004, cette proportion tait de 46,1%, contre 48,8% trois ans plus tard (correspondant 200000 personnes pauvres supplmentaires en emploi). Une progression lie au fait que, au cours de la mme priode, le taux de chmage pour lensemble de la population a nettement recul (passant de 8,9% 8%) tandis que le nombre demplois progressait de 800000. Non seulement les personnes dge actif en situation de pauvret sont pour prs de la moiti dentre elles en emploi, mais cette proportion progresse lorsque lemploi samliore (et inversement). Ce nest donc pas par choix que la plupart dentre elles sont sans travail, mais du fait du manque d'emploi.
Graphique 13
Situation des personnes de 15 ans et plus* en situation de pauvret au regard de lemploi

70% 65% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% Chmeurs (au sens du BIT) Actifs occups
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
* ni retraites ni tudiantes
Sources: INSEE, enqute revenus fiscaux et sociaux.
92. Chmeurs au sens du BIT, cest--dire nayant pas travaill du tout au cours de la semaine prcdant lenqute, recherchant activement un emploi et disponibles dans les 15 jours pour loccuper.
85
20 10
Penser lassistance
Il en est de mme pour les allocataires du RSA, quoique dans une moindre proportion. Fin 2010, 36% dentre eux taient en emploi93, mais souvent un emploi temporaire (43%) ou/et temps partiel (53%). Les trois quarts (78%) souhaitaient travailler davantage. Une part importante de ceux qui nont pas demploi en recherchent un: en 2010, ctait le cas des deux cinquimes des adultes en situation de pauvret et de 72% des allocataires du RSA94. En priode de rcession, sauf si les revenus du mnage progressent et lui vitent de tomber sous le seuil de pauvret, le RSA constitue le dernier filet de scurit pour ceux qui ne sont pas indemniss ou arrivent au terme de leur indemnisation. Il en est de mme lorsque les rgles dindemnisation se durcissent. Le RSA socle constitue, donc de facto, le troisime tage de lindemnisation95, aprs lassurance chmage et lASS ou lorsque ces droits ne sont pas ouverts96. En volume, le RSA joue dailleurs un rle plus important que lASS. Courbe du chmage et courbe des allocataires du RMI/API/RSA voluent dans le mme sens (graphique 14), mme si la deuxime courbe est un peu diffrente de la premire, tous les chmeurs ntant pas ligibles aux minima sociaux. tre en emploi ne suffit donc plus protger de la pauvret. Pour les personnes en situation de pauvret, laccs lemploi se fait souvent par le biais dun emploi de mauvaise qualit (temporaire ou temps partiel) qui, contrairement ce qui peut se passer pour les jeunes en insertion, ne constitue pas une transition vers des emplois de meilleure qualit. Dans le cas des personnes en situation de pauvret, ce parcours professionnel ascendant est loin dtre la rgle, comme en tmoigne le suivi des allocataires percevant le RSA activit en janvier 201097: onze mois plus tard, 7% dentre eux ne percevaient plus que le RSA socle (ils avaient perdu leur emploi), 5 % le RSA socle et activit (ils avaient gard un emploi de mauvaise qualit ou/et avaient vu leur situation familiale empirer) et 46 % demeuraient toujours au RSA activit. Bndicte Galtier avait fait le mme constat propos des salaris temps partiel98 : commencer un parcours professionnel temps partiel est un handicap. Cela vaut en particulier pour les femmes : les emplois fminins (serveuse, caissire, femme de chambre, femme de mnage, assistante maternelle) permettent difficilement dacqurir un savoir-faire professionnel valorisable. Pour que laccompagnement vers lemploi devienne un tremplin vers des parcours professionnels ascendant, il conviendrait de prendre bras le corps, dans la dure, la question des travailleurs pauvres, Il sagit dune tche de longue haleine
93. Philippe Briard, 2012, La situation des bnficiaires du RSA sur le march du travail fin 2010, Dares Analyses, mars. 94. Les deux chiffres ne sont pas comparables: dans le premier cas, il sagit de chmeurs au sens du BIT, dans le deuxime cas (RSA) de dclarations des intresss. 95. Voir Jean-Luc Outin, 2008, Le RMI et lindemnisation du chmage, in Michle Lelivre, Emmanuelle NauzeFichet (dir.), RMI, ltat des lieux 1988-2008, d. La Dcouverte. 96. Il faut avoir cotis au moins cinq ans au cours des dix dernires annes, ce qui carte de fait tous les jeunes, qui sont galement souvent les moins frquemment indemniss par lassurance chmage faute davoir suffisamment cotis. 97. Voir Cazain S. et al., 2012, tudes sur le revenu de solidarit active, op.cit., p. 44 et suivantes. 98. Galtier B., 1999, Le temps partiel est-il une passerelle vers le temps plein? conomie et statistique, n321-322.
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Graphique 14
volution du nombre de bnficiaires du RMI, de lAPI ou du RSA socle et du nombre de chmeurs au sens du BIT (en glissement annuel et en %)
35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 RMI/API/RSA socle Chmage BIT
Lecture : Entre le 4e trimestre 2008 et le 4e trimestre 2009, le nombre de chmeurs au sens du BIT a augment denviron 20 points alors que le nombre dallocataires RMI/API/RSA na lui augment que de 9 points. Champ: France mtropolitaine. Sources : CNAF, INSEE.
qui concerne autant les pouvoirs publics que les partenaires sociaux. Mais dfaut de lentreprendre dans la dure, ce quon nomme insertion professionnelle pour les personnes loignes de lemploi risque de nouvrir que vers la prcarit. L accompagnement vers lemploi: personnalis et global La crise amplifie les difficults des personnes sans exprience professionnelle ou nayant connu que lalternance entre chmage et emplois prcaires. Pour elles, dont beaucoup de jeunes et de femmes, la pauprisation risque de se transformer en forme durable dexclusion. On sait que plus le chmage perdure, plus il devient difficile den sortir. Les employeurs regardent en effet avec suspicion les candidats dont le parcours est marqu par le chmage de longue dure: le fait quils ne trouvent pas preneur sur le march du travail serait un signal quil existe peut-tre un vice cach, quil est possible que le candidat ne soit pas la hauteur. Du ct des demandeurs demploi, perdre le contact durablement avec lemploi, cest voir ses qualits professionnelles sroder et son rseau de relations99 se rduire, voire disparatre.
99. Mark Granovetter dans Le march autrement, les rseaux dans lconomie, d. Descle de Brouwer, Paris, 2000, a mis en vidence la force des liens faibles, principalement des rseaux de connaissances lies au travail (liens faibles), alors que les liens forts (la famille et les amis proches), en gnral issus du mme milieu, constituent un rseau relationnel bien moins tendu.
00 7 A2 T1 00 7T A2 2 00 7T A2 3 00 7T A2 4 00 8T A2 1 00 8T A2 2 00 8 A2 T3 00 8T A2 4 00 9T A2 1 00 9T A2 2 00 9T A2 3 00 9T A2 4 01 0T A2 1 01 0T 2
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Penser lassistance
Certes, lassistance ne suffit pas rompre lenchanement prcarit/dpendance/marginalisation, mais elle freine ou bloque le processus et, si elle est complte par une formation et/ou un accompagnement, elle peut faciliter le retour lemploi. Cest en ce sens que lassistance est un investissement social. Elle nest sans doute pas une panace et, si elle rend parfois possible une sortie par le haut , elle peut aussi chouer redonner lautonomie souhaite aux personnes concernes. Mais mme dans ce cas, la main tendue par la socit permet ceux vers lesquels, probablement, nulle autre main ne se tendrait spontanment, de vivre dignement et dviter la honte et la souffrance de devoir vivre lexclusion. De nombreux travaux ont port sur limpact des incitations financires, des mcanismes de contrle et de contrepartie, du suivi/accompagnement des allocataires, sur le niveau de recours lassistance. Mais des facteurs autres que strictement conomiques peuvent expliquer les comportements des individus. Leurs dcisions ne sont pas influences par la seule perception dune allocation, mais aussi par dautres facteurs que les valuations ont du mal prendre en compte, comme lisolement qui rend le retour lemploi plus difficile. Comme la montr un rapport sur Les effets du RSA sur le taux de retour lemploi des bnficiaires100, lhorizon temporel des allocataires est plus court que les simulations ne le suggrent. Ainsi, le systme dintressement du RMI, bien que moins avantageux sur le long terme pour les allocataires revenant en emploi, apparat plus attractif que le RSA activit. En effet, le montant peru la premire anne tait plus lev avec lintressement quavec le RSA activit ce que souligne le rapport final du Comit national dvaluation du RSA. Irrationnel ? Non, car les allers-retours entre emploi et non-emploi sont particulirement importants pour nombre dallocataires: les retours lemploi sont donc frquemment temporaires. Tout cela ne doit videmment pas nous amener conclure que les incitations financires destines encourager le retour lemploi, qui misent sur le calcul et la responsabilit individuelle, sont sans effet. Le rapport final du Comit national dvaluation du RSA indique que le taux de retour lemploi, selon la configuration des foyers, correspond peu prs lampleur des incitations financires: plus elles sont importantes, plus ce taux est lev. La perception du RSA activit (ou socle et activit) se traduit toujours par un gain financier par rapport au RSA socle. Si cette incitation financire na pas toujours leffet attendu, les causes en sont multiples. Quand on les interroge, les personnes en situation de pauvret esprent majoritairement trouver un emploi et amliorer leur niveau de vie, tout en devenant autonomes. Toutefois, beaucoup dentre elles rencontrent des obstacles pour y parvenir: formation insuffisante, problmes de sant ou de mobilit, denfants charge, enfin et surtout absence demplois accessibles localement. Une littrature abondante a analys les comportements discriminatoires de certains employeurs par
100. Elisabeth Danzin, Vronique Simonnet et Danile Trancart, Centre dtudes de lemploi, mars 2012.
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rapport au lieu dhabitation ou lorigine ethnique des candidats101. On peut penser que le fait de percevoir des prestations dassistance aboutit au mme type de signalement. Pour surmonter ces difficults, une incitation financire est inoprante. Croire que certains se complaisent dans lassistance et quil faudrait les contraindre travailler, cest se mprendre sur la ralit des aspirations de la grande majorit des personnes en situation de prcarit. Quil y ait des cas de dviance, cest sans doute vrai, mais ils sont lexception plus que la rgle. Il serait aberrant de sanctionner lensemble des personnes en difficult pour prvenir les comportements dun petit nombre. Prendre aujourdhui la mesure dun vritable investissement social prioritaire Le RMI et le RSA aujourdhui est un dispositif gomtrie variable. Il accueille des populations htrognes, dont une partie peut difficilement revenir sur le march travail. Il accueille aussi une fraction non ngligeable des demandeurs demploi qui, du fait des dfaillances structurelles du systme dindemnisation se retournent vers le RSA. Pour ces derniers, accder lemploi dpend non seulement de leurs antcdents professionnels, mais aussi des modalits de leur accompagnement et de leur ventuelle discrimination sur le march du travail. ces raisons pouvant expliquer les faibles taux de retour lemploi du RMI, certains conomistes en ont ajout une autre, dterminante leurs yeux : allocation diffrentielle, le RMI tait bti de telle sorte que tout gain dactivit rduisait dautant le revenu dassistance. Le RMI tait donc qualifi de trappe inactivit ou de trappe pauvret . Il y eut bien quelques rformes pour attnuer ce couperet que beaucoup danalystes trouvaient dissuasifs: le cumul de lallocation avec le revenu dactivit durant au plus un trimestre, un systme dintressement (cumul de lallocation et du revenu dactivit pendant quelques mois), puis une prime de retour lemploi furent mis en place pour rendre moins dissuasive la reprise dun emploi, mais sans grand succs. Le RMI se rvlait donc la fois inefficace et injuste, puisquau lieu de rcompenser ceux qui revenaient lemploi, il les pnalisait. Cest dans ce contexte que le RSA fut propos. Le revenu social est devenu dgressif: lemploi ampute le revenu social dun peu plus dun tiers (38 %) du revenu dactivit. Lobjectif tait de rsoudre ce problme de seuil : travailler devait permettre damliorer le montant global peru, au lieu de voir le revenu social diminuer. En permettant aux travailleurs pauvres de complter leur revenu, il devait permettre de rduire la pauvret laborieuse. Des exprimentations furent lances dans une trentaine de dpartements volontaires, mais de manire disperse : tel dpartement a expriment une aide la mobilit des allocataires en milieu rural, tel autre une prime au retour lemploi, un troisime une aide sociale dgressive 40%, etc. Comme chaque terrain portait sur un assez faible nombre dallocataires du RSA,
101. Voir par exemple Emmanuel Duguet, Yannick LHorty et Pascale Petit, 2007,Discriminations lembauche: un testing sur les jeunes des banlieues dle-de-France, Centre danalyse stratgique.
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Penser lassistance
et que chaque exprimentation, ou presque, diffrait, il fut peu prs impossible den tirer la moindre leon, si ce nest que, malgr les efforts dploys (information, accompagnement, dmarche auprs des employeurs), le retour lemploi ne diffrait gure de la situation antrieure102. Enfin, la dcision de mettre en application le dispositif sans attendre les rsultats de lexprimentation a fini par rendre inoprante une telle exprience. Pourtant, lexprimentation avait permis de reprer les obstacles auxquels le dispositif final aurait pu remdier sil navait t mis en uvre prcocement : en juillet 2009, le RMI se transformait en RSA socle sans changement, et le RSA activit tait lanc dans toute la France mtropolitaine, puis tendu aux DOM en 2011. Les rsultats ont montr des effets trs faibles sur le retour lemploi par rapport ce qui tait constat et un taux de non-recours trs important. Certes, ce nest pas en priode de crise que lon peut esprer voir les embauches augmenter. Mais, audel des problmes conjoncturels, ce faible retour lemploi signifie clairement que les obstacles ne sont pas que montaires. Pourtant, on vit surgir laccusation dassistanat , car plutt que de prendre au srieux les nombreux obstacles sopposant au retour lemploi, il tait sans doute plus simple den faire peser la responsabilit sur les personnes concernes et sur lassistance. Celle-ci fut accuse de rcompenser la paresse ou dalimenter une prfrence pour le loisir. La mise en uvre du RSA, confie localement aux conseils gnraux et, pour sa partie accompagnement professionnel , Ple emploi, sest accompagne en outre dune trs grande diversit infra-dpartementale. Elle a accentu le foss entre des zones faiblement cratrices demplois, voire en destruction, et des zones dynamiques. Ainsi, on comptabilise 11,7 allocataires du RSA en Seine-SaintDenis sur 100 habitants, contre 3,2 en Savoie. Une telle situation devrait appeler une politique corrective visant renforcer laccompagnement, les aides lemploi et la formation dans les territoires o se concentrent les personnes en difficult, de sorte quelles disposent dune galit des chances , un peu comme, dans les annes 1960, lorsque furent mises en place des politiques damnagement du territoire qui visaient compenser les handicaps conomiques relatifs de certaines rgions. Aujourdhui, le dfi est encore plus important: il sagit de compenser les handicaps sociaux de micro-rgions o sont concentres les populations en difficult. Relever un tel dfi nest pas hors datteinte, pour peu que la collectivit y consacre les ressources ncessaires, tant ducatives que professionnelles. Cependant, dans une socit o ses ressources sont comptes, oprer ces redistributions budget constant est source de tensions, voire doppositions. Pour y parvenir, il faudra sans doute veiller ce que leffort soit partag et quil y ait accord sur lide que
102. Le rapport final sur lvaluation des exprimentations du RSA (La Documentation franaise) indique que lcart entre zones exprimentales et zones tmoins est de 0,28 point de pourcentage, soit un surcrot de 9% du taux dentre en emploi dans les zones exprimentant le RSA. Le rapport souligne que cet cart moyen cache des disparits entre dpartements et de fortes fluctuations dans le temps, do une incertitude quant limpact rel.
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la socit a un devoir dassistance envers ceux que le sort a marginalis. Pas par compassion, mais pour leur permettre de reprendre pied, de devenir des citoyens part entire, sur le plan social, politique, et conomique. Cest ainsi que pourra tre rompu le dterminisme qui fait que, trop souvent, des enfants pauvres deviennent des adultes pauvres. La difficult, on le voit, nest pas dordre conomique. Il sagit de faire du social un investissement dans lhomme: en amont, par la formation, en aval, par lemploi. Les personnes en difficult ne demandent pas la charit mais les moyens den sortir. La socit est-elle prte consentir cet effort? Le discours sur lassistanat va dans un senscontraire. En faisant peser leffort sur les personnes qui sont en difficult, ceux qui le tiennent refusent lide dun investissement de cohsion sociale et, plutt que den appeler un effort collectif, pointent la responsabilit individuelle de ceux qui, tout en tant valides, bnficient de laide sociale et profiteraient indment de la solidarit collective. Comment sortir de cette stigmatisation?
Mieux articuler assurance et assistance dans la solidarit nationale

Les dpenses dassistance progressent moins que celles de lassurance Une manire simple de vrifier si les dpenses consacres lassistance reoivent une priorit suffisante consiste les comptabiliser comme un sousensemble de la protection sociale. On distingue alors trois postes. Si la logique des organismes dassurance sociale procde principalement dune dmarche assurantielle, les deux autres postes procdent totalement dune logique assistantielle. Ils assurent en effet la solidarit envers les personnes mal couvertes par les rgimes dassurances sociales : les assurances sociales (essentiellement Scurit sociale et Unedic), regroupent les rgimes obligatoires dont la participation au financement est impose par la loi; les rgimes dintervention sociale des pouvoirs publics, que nous appelons rgimes de solidarit publique, concernent les administrations et tablissements publics de ltat et des collectivits locales qui versent des prestations relevant de la solidarit nationale et non subordonnes laffiliation un rgime, ni un circuit de cotisations; les institutions sans but lucratif au service des mnages (ISBLSM) dsignent les organismes privs non lucratifs : associations caritatives, organismes humanitaires, institutions tournes vers la protection de certaines catgories fragiles de la population. Les subventions des pouvoirs publics (administrations publiques locales et administrations de Scurit sociale) sont leur principale source de financement. En 2010, le premier type dorganisme a vers des prestations hauteur de 500 milliards deuros, 58 milliards pour les rgimes de solidarit publique et 19,5
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Penser lassistance
milliards pour les ISBLSM, dont le dtail des dpenses103 est disponible pour les trois dernires annes (tableau 7).
Tableau 7
Les prestations de protection sociale ayant un contenu totalement assistantiel

(en milliard d'euros)
Sant
Vieillesse Survie 242,4 253,2 262,3
Famille 36,4 37,6 38,3 8,2 8,4 7,9 3,7 3,8 4,0 48,3 49,9 50,2
Emploi 22,6 28,6 30,8 6,2 4,9 4,2 1,6 1,7 1,7 30,5 35,2 36,7
Logement 4,3 4,4 4,5 11,4 11,7 11,8 15,7 16,1 16,2
Pauvret Exclusion sociale 0,3 0,2 0,4 8,9 11,5 12,1 2,0 2,2 2,4 10,9 13,8 14,6
Total
Assurances sociales 2008 2009 2010 Solidarit publique 2008 2009 2010 Organismes privs (ISBLM) 2008 2009 2010 Total 2008 2009 2010 175,1 181,5 186,9 10,4 10,9 11,5 10,8 11,4 12,0 154,0 159,2 163,4
459,6 483,0 499,3 54,9 57,5 57,9 17,7 18,6 19,5 532,2 559,2 576,7
9,3 9,6 9,9 251,7 262,9 272,2
Note : Les chiffres ont t arrondis la centaine de millions la plus proche. De ce fait, dans certains cas, il peut arriver que l'arrondi du montant total en ligne ou en colonne diffre de la somme de l'arrondi de ses composantes. Sources: La protection sociale en France et en Europe en 2010 (DREES, base 2005).
103. Elles intgrent des prestations de services sociaux pour les rgimes publics de solidarit, hauteur de 8 milliards en 2010 et 2009 et de 9 milliards en 2008 : il sagit des financements dhbergement durgence principalement.
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Entre 2008 et 2010, les prestations dassurances sociales ont progress de 8,6%, alors que les prestations directement cibles vers lassistance (solidarit publique et organismes privs) ont moins progress (6,6 %). Les prestations de solidarit publique sont trs minoritaires dans lensemble des prestations de protection sociale : 10 % en 2010 (13,3 % si lon y ajoute les prestations des institutions sans but lucratif au service des mnages). Toutefois, la prise en compte des prestations dassurances sociales verses sous condition de ressources (allocation de base de la prestation accueil du jeune enfant, complment familial vers aux familles dau moins trois enfants gs de plus de 3 ans, allocation de rentre scolaire, bourses scolaires) et laction sociale des organismes sociaux (CCAS, CAF, etc.) modifie quelque peu le paysage. Au total, la partie assistantielle (au sens large) reprsente probablement de lordre dun cinquime un quart de la protection sociale. Dans un contexte de crise conomique, la croissance des dpenses de protection sociale se poursuit, quoiqu un rythme ralenti (577 milliards deuros en 2010, contre 559 milliards deuros en 2009), ce qui leur a permis de jouer un rle damortisseur de la crise en soutenant le revenu disponible brut ajust des mnages104. En effet, ce revenu qui inclut les transferts sociaux en nature crot, pour la deuxime anne conscutive, plus fortement que le revenu disponible brut (RDB), dont la progression est elle-mme en partie maintenue en 2009, malgr la rcession par les prestations sociales en espces105. Cette progression de lensemble des prestations est lie celle des prestations dassurance (allocations de chmage et familiales) et des prestations dassistance (minima sociaux, du fait de laugmentation du nombre de personnes pouvant bnficier des prestations sous condition de ressources). Toutefois, dans lensemble des minima sociaux, le minimum vieillesse dsormais ASPA diminue de faon structurelle, non parce que la prestation perdrait de son pouvoir dachat, mais parce que les retraites perues par les retraits les plus modestes ont tendance augmenter. Ainsi, entre 2004 et 2010, le taux de pauvret montaire des personnes de plus de 65 ans106 est pass en France de 16,4 % 9,7 %, soit une baisse de prs de 7 points, alors que dans lensemble des pays de lUE 15, la baisse tait moindre (un peu plus de 3 points). La France se place en bonne
104. Revenu disponible brut (RDB): revenu qui reste la disposition des mnages une fois dduits les prlvements fiscaux et sociaux. Il comprend en particulier les revenus dactivit, les revenus du patrimoine et les prestations sociales en espces. Revenu disponible brut ajust (RDBA): Revenu disponible brut augment des transferts sociaux en nature (soins de sant). 105. En effet, la croissance en valeur du RDBA est de +1,1% en 2009 et de +2,3% en 2010, contre + 0,5% et +2,0% pour le revenu disponible brut RDB. 106. Mesur dans lenqute europenne SILC, dont le champ et les dfinitions de revenu diffrent lgrement de lenqute Revenus fiscaux et sociaux de lINSEE. Les annes indiques sont celles de la perception des revenus et non celles de la collecte des donnes (sauf pour le Royaume-Uni).
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Penser lassistance
position pour cette classe dge, puisque seuls le Luxembourg et les Pays-Bas connaissent des taux de pauvret inferieurs (tableau 8).
Tableau 8
Taux de pauvret ( 60 % du niveau de vie mdian) pour les 65 ans ou plus (en %)
2004 Union europenne (27 pays) Union europenne (15 pays) Belgique Danemark Allemagne Irlande Grce Espagne France Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Finlande Sude Royaume-Uni Sources : Eurostat. 18,9 19,8 21,4 17,6 13,4 32,8 27,9 29,3 16,4 22,6 7,8 5,4 14,3 27,6 18,7 10,1 2005 19,0 19,7 23,2 17,4 12,5 26,9 25,6 30,7 16,1 21,7 7,9 5,8 16,2 26,1 21,8 11,3 24,8 2006 18,4 18,9 23,0 17,7 16,2 28,3 22,9 28,2 13,1 21,9 7,2 9,5 14,0 25,5 21,6 9,9 26,1 2007 19,0 19,2 21,2 18,1 14,9 21,1 22,3 27,4 11,7 20,9 5,4 9,4 15,0 22,3 22,5 15,0 26,5 2008 18,0 18,0 21,6 20,1 15,0 16,2 21,4 25,2 11,9 19,6 6,0 7,7 15,1 20,1 22,1 17,7 27,3 2009 16,0 16,3 19,4 17,7 14,1 10,6 21,3 21,7 10,6 16,6 5,9 5,9 15,2 21,0 18,3 15,5 22,3 2010 16,0 16,4 20,2 16,0 14,2 : 23,6 20,8 9,7 17,0 4,7 6,5 16,0 20,0 18,9 18,2 21,4
Reconstruire une cohrence entre assurance et assistance Le dcrochage, en temps de crise, entre assistance et assurance est finalement rvlateur du hiatus qui persiste formellement dans nos dispositifs de protection sociale, entre ceux qui relvent des actifs rattachs au monde du travail et ceux qui ny ont pas ou difficilement accs, alors que ces deux mondes entretiennent une relation o se jouent prcisment les parcours de prcarit et de disqualification sociale. En thorie, les choses paraissent simples : lassurance, moyennant cotisation, permet de couvrir les risques sociaux des cotisants et de leurs ayants droit, tandis que lassistance vient au secours de ceux qui, faute de revenus suffisants, disposent dun niveau de vie estim trop faible. La ralit a brouill ce schma traditionnel. Dune part, en raison de la mise en place des assurances sociales, qui consistent prlever en fonction des revenus et verser en fonction des besoins et qui ont longtemps pris en charge une partie des dpenses de redistribution. Dautre part, en raison de la dgradation du march du travail, qui conduit certains tre
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durablement privs demploi, dautres connatre la pauvret laborieuse. La prise en charge par laide sociale de personnes valides mais exclues de lemploi, en vue de faciliter ou dorganiser leur insertion, ainsi que de mnages dont les revenus dactivit sont jugs insuffisants a fait voler en clats la distinction traditionnelle entre valides et invalides , entre mnages mritants et mnages opportunistes. Aux yeux dune partie de lopinion publique, cest toute la politique dassistance qui est considre excessive, voire contre-productive, et donc dpourvue de lgitimit. Dautant que les budgets publics sont fortement contraints par la faiblesse de la croissance conomique et la rduction des dpenses publiques. Face la progression des dpenses dassistance, une premire solution est parfois envisage: celle du revenu dexistence107, un revenu qui serait vers tous, non pour exister, mais parce quon existe108. La justification de ce type de revenu est la suivante : une part importante de lefficacit productive de notre socit provient du capital accumul au fil des gnrations (infrastructures, btiments, connaissances, exprience, rgles, culture, techniques, ). Il est donc lgitime de redistribuer tout ou partie des revenus obtenus au bnfice de tous, selon des rgles parfaitement galitaires, puisquaucun ne porte davantage de responsabilit que les autres dans lexistence de ce capital. Lavantage de ce revenu inconditionnel gal pour tous serait que tout le monde y ayant droit, il ne pourrait tre stigmatisant, ni assimil un revenu dassistance. Les partisans de ce modle mettent en avant le fait quil pourrait se substituer tous les revenus dassistance existants. Ceux qui nen auraient pas besoin, parce que disposant de revenus consquents, le rembourseraient par limpt sur le revenu, dont il suffirait de majorer le taux. Moins, voire plus du tout, de revenus dassistance et davantage dimpts sur le revenu: le mcanisme serait quilibr, et la question de lassistance disparatrait, puisque nul ne serait avantag. Encore faudrait-il que ce revenu soit suffisamment lev pour se substituer au moins aux revenus dassistance. Il sagirait dune sorte dassurance sociale gnralise, galitaire, bnficiant tous sans que quiconque ait de dmarche effectuer. Supposons quil sagisse de 600 euros mensuels les titulaires de certains minima sociaux, majors de lallocation logement, y perdraient sils vivent seuls, dautres y gagneraient si leur mnage se compose de plusieurs personnes , le cot global serait dau moins 450 milliards par an (un peu moins si le versement tait conditionn un ge minimal) que la suppression de toutes les prestations sous condition de ressources ne suffiraient pas compenser109. Il faudrait en outre majorer substantiellement limpt sur le revenu des personnes physiques, qui slve actuelle-
107. Qualifi par certains de crdit social (Major Douglas), participat (Yoland Bresson), revenu social garanti (Andr Gorz), allocation universelle (Philippe Van Parijs et Yannick Vanderborght). 108. James Meade, 1996, Retour au plein emploi, d. Economica. 109. Sur la critique de lallocation universelle, voir en particulier: Minima sociaux, revenus dactivit, prcarit, Rapport du groupe prsid par Jean-Michel Belorgey, 2000, La Documentation Franaise, ainsi que Denis Clerc, 2003, Lide dun revenu dexistence: sduisante et dangereuse, Comprendre, n4, PUF.
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Penser lassistance
ment un dixime de cette somme, ce qui parat assez peu plausible. Enfin, mme si lquilibre financier tait assur, la suppression de toutes les prestations sociales, qui sont aujourdhui les plus redistributives, risquerait daggraver la situation des moins bien lotis, plutt que de lamliorer. La suppression de toute stigmatisation se paierait au prix fort pour les plus dmunis, ceux-l mme quil sagit daider. Et lon verrait sans doute se lever une protestation fiscale de grande ampleur contre cette hausse des impts. Trs tentante a priori, cette solution est nanmoins dpourvue de toute faisabilit concrte. Une deuxime solution consisterait mettre les dpenses dassistance sous condition de revenus cest dj le cas , mais aussi dinsertion: insertion sociale pour ceux qui ne peuvent travailler, insertion professionnelle pour les autres. En fait, cest dj le cas avec le RSA. Certains proposent daller plus loin et de se rapprocher ainsi du modle amricain du workfare. Il suffit de voir les rsultats de ce modle pour comprendre quil nest vecteur ni defficacit (la pauvret est aux tatsUnis proportionnellement deux fois plus importante quen France, si lon prend les mme critres de revenu110), ni de justice, puisque ce sont les plus dmunis qui sont sanctionns par une obligation de travail non rmunr. Durcir les devoirs des plus pauvres ne les aide progresser vers lemploi et lautonomie que dans de rares cas, les obstacles tant le plus souvent non montaires. Ce durcissement des devoirs imposs aux allocataires ne se justifie que sil saccompagne dun durcissement quivalent des devoirs imposs la collectivit, de sorte que les personnes concernes disposent des moyens effectifs leur permettant damliorer leur situation. Cest la raison pour laquelle le lien actuel entre assurance et assistance qui caractrise le systme franais, malgr ses dfauts, demeure celui qui rpond le mieux la diversit des causes dexclusion. Lassurance joue un rle stabilisateur (contracyclique) essentiel dun point de vue collectif, tandis que lassistance permet chacun de ceux que lassurance ne couvre pas, ou pas assez, de disposer dun socle de base. Encore faudrait-il que ce socle soit financirement suffisant et quil joue le rle de levier vers une plus grande autonomie. Il faudrait en faciliter laccs, de sorte que le non-recours soit moins lev : lautomaticit de certains dispositifs comme les allocations familiales dans le domaine de lassurance sociale ou la prime pour lemploi dans le domaine fiscal devrait devenir sur ce point un modle dont il serait souhaitable de se rapprocher.
110. Voir le rapport de lOCDE, Toujours plus dingalits, 2012, p. 345.
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Conclusion
Penser lassistance pour en sortir

N dune motion suscite par linterpellation dun responsable politique relayant le soupon doisivet des personnes pauvres et aides, ce rapport thmatique de lONPES aura permis, avec lapport des sciences sociales, de mesurer la profondeur o se situe lassistance: au cur du lien social. De son origine rpublicaine, comme de ses traditions plus anciennes, lassistance tire un fondement thique. Elle se constitue comme une dette contracte par la socit lgard de ses membres les plus vulnrables en vue de leur permettre dtre des citoyens. Il en rsultera que dans son application concrte et juridique, lassistance sera tendue entre un ple de devoirs et un ple de droits. De mme que le droit de lindividu affirm dans la Constitution (alina 11 du prambule de 1946) impose la socit le devoir dassister et de soutenir celui qui se trouve dans une situation de besoin. De mme la mise en uvre de ce devoir dbouche, pour lindividu, non seulement sur lorganisation de droits subjectifs lassistance mais aussi sur laffirmation dun devoir de participer, en toute libert et la mesure de ses possibilits, la vie de la socit. Tel est bien le paradoxe des droits et des devoirs de lassistance rencontr tout au long de ce rapport. La finalit de lassistance, cest la dignit des personnes quelle soutient en vue de leur autonomie. Les devoirs quelle cre ne sauraient donc affaiblir leur libert. Cest pourquoi, jusqu nos jours, les droits nont cess de se renforcer au point de devenir opposables. Les devoirs rciproques quentranent ces droits nen sont pas moins rels. Ils sinscrivent dans un contrat social qui reconnat les limites des capacits de la socit assumer toutes ses charges de solidarit.
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Penser lassistance
Cette tension rgulatrice habite lassistance chacune des grandes tapes de son dveloppement, marques par lvolution de linterdpendance entre les membres de la socit : le devoir dune solidarit universelle et inconditionnelle avec la IIIme Rpublique ; lespoir que lexpansion du salariat assumerait toute la solidarit au sein du monde du travail; la prise en charge par lassistance des personnes dge actif prives demplois, non de leur fait mais par linsuffisance structurelle du march du travail. Il faut notre poque redfinir les repres autour desquels se construit lquilibre entre droits et devoirs, en vue de lautonomie et de linclusion. Non seulement les frontires anciennes entre activit et invalidit, assurance et assistance ne cadrent plus avec les ralits; mais plus rcemment la crise engendre le risque de brouiller le regard que portent les Franais sur le devoir dassistance. La compassion dont ils font preuve traditionnellement, qui fait deux (parmi les nations europennes) un peuple plutt solidaire, se teinte aujourdhui dune inquitude. Crise de lemploi, crise des moyens de ltat-providence en sont la cause. Quand lessentiel se fait rare, on souponne ceux qui bnficient de laide publique den abuser ou de ne pas tout faire pour en tre digne. Les situations dabus existent, on ne peut le nier. Elles exigent des contrles qui compliquent leur tour le travail dassistance avec le risque dinstiller la dfiance. Pour autant, larbre ne doit pas cacher la fort. Ce rapport montre, autant que peuvent en attester des donnes de sources varies, que prvaut dans les populations prcaires et/ou aides une immense aspiration sen sortir, retrouver une place digne dans la socit. En tmoigne lampleur des phnomnes de nonrecours, traduisant une rsistance active des personnes prcaires au risque de dpendance quelles craignent devoir subir. Pour celles qui ne peuvent sen sortir quavec une aide, la dpendance est un tat de souffrance quelles dissimulent autant que possible, et recherchent une issue vers une activit, un emploi. De mme, le soupon dune installation dlibre dans la dpendance est contredit par la connaissance des trajectoires multiples dentre et de sortie de lexclusion. Les processus de disqualification sociale dcrits par Serge Paugam111 sont confirms par nos propres observations et nos propres enqutes. Ils rsultent rarement dun choix des personnes, mais plutt des impasses vcues sur le march du travail. En dfinitive, mme en tenant compte des insuffisances rvles par lvaluation du RSA, dernire expression dune conception de lassistance fonde sur un quilibre entre des droits et des devoirs autour dun engagement rciproque , notre conviction demeure quil convient de continuer, dans notre pays, de penser lassistance dans lapprofondissement de cet quilibre, seul capable de promouvoir le lien humain, le lien social dont lassistance est lexpression ultime. La tentation des responsables politiques et de lopinion, en temps de crise, de basculer lassistance vers une logique rtrcie daide change contre des contreparties, dshumanise lassistance et ne peut donc conduire qu une impasse.
111. Paugam S., 2004, La disqualification sociale..., PUF, op.cit.
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Conclusion
De cette conviction naissent trois types de conclusions. Les premires relvent directement de la communication des responsables politiques envers lopinion. Cest eux que revient en effet la tche dinstituer le travail dassistance pour en souligner la valeur au regard de la cohsion sociale. Face au contraste possible entre les perceptions de lopinion publique et les ralits de la pauvret et de lexclusion, il devient de la toute premire mission des responsables politiques, tout niveau gographique, de se faire les pdagogues des ralits de laide publique auprs de lopinion. Ce qui veut dire deux choses: mettre jour la complexit des situations et combattre les qualifications simplistes. Il faut non seulement des dispositifs, mais aussi des paroles qui habilitent les personnes aides aux yeux de leurs concitoyens; rappeler inlassablement les finalits de lassistance, consistant non seulement prvenir la dtresse, mais aussi reconnatre les capacits promouvoir lautonomie. Un discours juste sur lassistance aura toujours une triple vertu. Celle de contrecarrer le sentiment de stigmatisation; celle de valoriser le travail important conduit par les professionnels de laction sociale; celle enfin de redonner confiance la socit dans son ensemble. En habilitant les plus fragiles, cest la socit tout entire que lon conforte. lappui de la communication publique et du dbat public, il convient ds lors, deuxime conclusion, de dvelopper les mthodes dobservation et dvaluation de ces questions. Ces suggestions rejoignent les conclusions dj portes par la Confrence nationale de lutte contre la pauvret et pour linclusion sociale. Pour combattre les ides reues, les travaux de recherche, danalyse et de reprage statistique, au plan national, comme aux chelons territoriaux, devraient souvrir davantage des dimensions encore peu ou pas explores: la connaissance des processus de non-recours et de leurs causes au travers de la parole des personnes elles-mmes; le suivi dynamique des trajectoires individuelles et plus particulirement lobservation des phases de risque professionnel et familial qui devraient mobiliser davantage laccompagnement et la prvention; lvaluation du potentiel que reprsente une population sur un territoire donn, indpendamment de son accs effectif lemploi. De mme faudrait-il se mettre en situation de mieux comptabiliser leffort national consenti pour lutter contre la pauvret et lexclusion. LONPES sest dj prononc pour quune mesure plus complte de cet effort soit ralise. Pour renforcer limage de lassistance comme un lment complmentaire de lassurance, travaillant avec elle la cohsion sociale, la prsentation rgulire des compte de la protection sociale devrait mieux illustrer cet effort national quels que soient les contributeurs (tat, rgion, dpartement, association) et mettre en vidence cette articulation pour chacune des grandes fonctions nationales : sant, lutte contre le chmage, vie familiale et prise en charge du risque vieillesse et dpendance.
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Penser lassistance
Nous proposons enfin dorienter la comptabilisation des dpenses dassistance vers une prsentation dynamique. Il sagit de les considrer non seulement comme dpenses lies la solidarit, mais aussi comme des investissements sociaux. Ce rapport na fait quesquisser une ralit qui simpose pourtant lorsque lon considre leffet long terme sur les finances publiques des cots du mallogement, dune prvention insuffisante en matire de sant, de lchec scolaire et du chmage de longue dure. Nous proposons que dans la suite des recommandations de la Commission europenne visant reconnatre comme investissement social les dpenses de lutte contre la pauvret et lexclusion, une mthodologie soit conue pour comptabiliser et faire apparatre les divers domaines de dpenses publiques correspondantes comme des investissements sociaux. Les dernires conclusions vont sans doute au-del des frontires propres au mandat dun organisme dobservation sociale tel que lONPES. En soulignant combien lquilibre de rciprocit entre droits et devoirs est fondateur de notre conception du lien social, il est impossible doublier quel point le travail social, particulirement le travail daccompagnement se trouve tre lincarnation de cette conception. Cest ce que nous avons voulu souligner en rappelant quil sagit la fois dindividualiser le travail social en tant quaccomplissement dune relation singulire de personne personne, et de linstituer dans la socit en tant que fonction majeure, indispensable sa cohsion et son avenir. De l dcoulent des transformations ncessaires du cadre de dploiement du travail daccompagnement. Puissent en effet les rformes venir de la dcentralisation contribuer mieux penser localement lassistance, grce des dispositifs nationaux plus universels, plus aisment articuls avec une organisation territoriale ouverte la mixit sociale et facilitant un travail social, moins prescriptif et plus encourageant. Ce double travail dindividualisation active de la personne aide et dinstitutionnalisation active de lassistant social est fondamental pour rtablir lassistance comme relation. Quand se dfait la notion dassistance, ce nest pas seulement la socit qui fait dfaut son devoir de coopration sociale, cest le sens mme de la socit, espace de reconnaissance entre des individus et espace dinstitution de liberts gales, qui se dfait. Le rapport mutuel des individus les uns aux autres se distend, linscurit sociale progresse. Au contraire, aider les personnes en dtresse ou en voie dexclusion, cest restaurer la cohsion sociale. Comme le souligne Robert Castel : Traiter sans navet comme un individu une personne en difficult, cest vouloir mettre sa disposition les supports qui lui manquent pour se conduire comme un individu part entire. Supports qui ne consistent pas seulement en ressources matrielles ou en accompagnement psychologique, mais aussi en droits et en reconnaissance sociale ncessaires pour assurer les conditions de lindpendance. () Les traiter non comme des assists, mais comme des
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Conclusion
partenaires provisoirement privs des prrogatives de la citoyennet sociale en se donnant comme objectif prioritaire de leur procurer les moyens de retrouver cette citoyennet.112 Lassistance instaure, au moins potentiellement, une relation mutuelle entre tous les membres de la socit, une sorte de devoir institutionnalis qui cre du lien, ou le renforce. Lorsque ce devoir saffaiblit, cest la socit tout entire qui saffaiblit.
112. Robert Castel, 2003, Linscurit sociale: quest-ce qutre protg?, Le Seuil, p. 76.
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Achev dimprimer au mois d'avril sur les presses de lImprimerie de la Centrale - 62302 Lens Dpt lgal : 2e trimestre 2013

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Que disent les personnes en situation de pauvret? ........................................ 49

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