MK Artigo Pdu

Marcos Evangelista Dias Klautau
Engenheiro Civil, Economista e Professor Universitrio
Marcos Evangelista Dias Klautau O PDU DE BELM: A IMPORTNCIA DO SOLO CRIADO Acompanho, com relativa apreenso, os debates, questionamentos e propostas de alteraes que vm acontecendo, desde a sano, do Plano Diretor Urbano de Belm, principalmente no que diz respeito a um dos mais eficazes instrumentos jurdicos urbansticos contidos nessa legislao, que o solo criado. Um dos aspectos que mais me preocupa que as diversas correntes de raciocnio se prendem, de forma cartesiana, ao simples argumento de ter havido pequena elevao no preo do terreno onde sero construdos os novos imveis, em decorrncia da cobrana, pela atual administrao municipal, da outorga onerosa, legalmente fundamentada pelo instituto do solo criado. No que esse acrscimo seja irrelevante, mas tambm no s o que deve ser observado. Ademais, querer atribuir ao solo criado a crise que atualmente enfrenta o setor imobilirio , no mnimo, infantilidade. O solo criado um dos instrumentos jurdicos urbansticos que o PDU utiliza para planejar, de forma ordenada, o crescimento de nossa cidade. A instituio desses instrumentos se fundamenta, precipuamente, na busca de se fazer cumprir a funo social da cidade e a funo social da propriedade, de acordo com o que estipula o artigo 182 da Constituio Federal, que, no pargrafo 2 do artigo supracitado, diz: "A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor". De acordo com o Professor Cndido Malta Campos Filho "a definio de funo social da propriedade se integra e se entrelaa com a de funo social da cidade. A definio de funo social da propriedade no pode apenas se referir ao que se chama de uso produtivo urbano. Esse uso produtivo pode se entender como, por exemplo, acesso propriedade, moradia ou usos constantes de um Plano Diretor, que designem reas para habitao, comrcio, indstria, servios, e definam padres de ocupao considerados adequados.
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Seria a forma positiva de ver a funo social, mas tem um lado negativo, quer dizer, que ela deve negar a possibilidade do proprietrio obter renda fundiria, ou seja, obter valorizao decorrente do esforo comunitrio". Para compreender, com substncia, a gnese da questo urbana, fundamental que se entenda a forma como se d a produo, apropriao e consumo do espao urbano. Ao se estudar a lgica de evoluo das cidades, identifica-se o preo da terra e a concentrao de renda como as principais variveis que contribuem e definem sua organizao urbana. Numa sucinta anlise do caso de Belm, que acompanha o raciocnio genrico de crescimento das cidades, verifica-se que, at h pouco tempo, famlias de baixa renda ocupavam reas centrais da cidade, sem a mnima infra-estrutura. Tendo a economia local o setor tercirio como principal gerador de renda e emprego, as classes de renda mais baixa, ao ocuparem essas reas centrais, que no dispunham de infra-estrutura, alm de no serem obrigadas a pagar tributos especficos, ainda moravam em local prximo ao ambiente de trabalho, no centro comercial. No momento em que o Poder Pblico urbaniza determinada rea, h o imediato encarecimento da terra e, como conseqncia, a expulso das famlias de baixo poder aquisitivo que porventura estejam ocupando tais reas, pois no dispem de recursos suficientes para o pagamento de taxas e impostos que passam a ser exigidos, em decorrncia da infra-estrutura que agora existe. Assim, com o encarecimento das reas centrais, no resta alternativa para essas famlias a no ser procurar a periferia ou, no caso especfico de Belm, as baixadas. Ora, a infra-estrutura de que so dotadas as reas centrais se origina do pagamento de tributos por todos os que auferem renda, por menor que seja esta, embora somente uma pequena parcela da populao se beneficie desses servios, ou seja, os custos so socializados, porm os benefcios so apropriados por poucos.

Alm disso, com a procura de novas terras para moradia das famlias expulsas das reas infra-estruturadas, o que por si s j um contra-senso, fica cada vez mais caro levar servios e equipamentos urbanos para reas mais distantes. Como nas reas urbanizadas h o encarecimento dos lotes que se destinam construo de moradias, inicia-se um processo de verticalizao, com a finalidade de justificar custos mais altos exigidos dos incorporadores. Essa verticalizao leva, invariavelmente, a um esgotamento da infra-estrutura instalada, que precisar ser reforada, criando-se um crculo vicioso e sugando, cada vez mais, recursos pblicos alocados em reas centrais, em detrimento de reas que tm pouca ou nenhuma infra-estrutura. O fator de maior perniciosidade para o ordenamento urbano dos Municpios o processo especulativo, que alm de onerar o preo da terra e impedir o acesso s famlias que demandam moradia, permite a gerao de renda fundiria. Algumas pessoas, por terem informaes privilegiadas ou por disporem de recursos financeiros no alocados nas atividades produtivas, sabendo que os terrenos, hoje sem preo ou com preo baixo, vo valorizar depois que o Estado urbanizar a rea da cidade onde eles se localizam, compram o terreno para especular. A presena de muita terra urbana na mo de poucos eleva o preo do terreno e as populaes mais pobres, por necessidade, vendem seus lotes urbanizados e vo, cada vez mais, para reas de menor preo, longe dos centros da cidade ou em terrenos ruins para habitao humana, como as reas alagadas. De nada adianta sanear baixadas ou buscar solues operacionais para transporte, sem inibir o processo especulativo pela base. As reas urbanizadas passam a ser timas para a especulao imobiliria, pois com o crescimento vertical concentram os servios, comrcio, lazer e a oferta de empregos. O Poder Pblico sempre pressionado para investir na urbanizao do centro, o que contribui para os escassos recursos destinados periferia, que tem menor capacidade de influenciar as decises do Estado.

No difcil concluir-se que o processo de especulao com a terra urbana, elevando sempre o preo dos terrenos infra-estruturados, e a existncia de grupos sociais com diferentes capacidades de acesso a esses terrenos, que estruturam uma cidade com segregao e concentrao espacial de pobreza e acarretam os demais problemas de transporte, sade, gua, energia eltrica, educao, saneamento, meio ambiente, etc., onerando desigualmente as classes sociais. Para que se possa planejar de forma responsvel e eficiente o crescimento de uma cidade fundamental que se estude o setor imobilirio urbano, conforme to bem ilustra o eminente Professor Cndido Malta: "regular a produo, apropriao e consumo do espao urbano, visando eliminar ou reduzir a problemtica identificada, significar regular tambm, e principalmente, o setor imobilirio urbano". Dentre os segmentos do setor imobilirio, destacam-se, no mbito do assunto ora enfocado, dois agentes com fundamental importncia para que se entenda, com profundidade, as resultantes positivas e negativas de suas aes: os proprietrios imobilirios rentistas e os Incorporadores / loteadores. Os primeiros constituem o cerne da problemtica urbana, o cncer que deve ser extirpado de todas as cidades. Retm a terra com fins especulativos, encarecendo a moradia e impossibilitando o acesso s mesmas para as famlias de baixa renda, e no af de obter o maior lucro possvel, utilizam-se dos mecanismos de especulao, por vias legais e ilegais. Quanto ao segundo grupo - incorporadores/loteadores - representa os agentes fundamentais do processo imobilirio, que produz moradias para as diversas classes sociais. Esses agentes foram eleitos pelo Plano Diretor Urbano de Belm como um dos parceiros na luta por um crescimento sadio e ordenado para a cidade. atravs do Plano Diretor Urbano que se pretende corrigir as atuais distores e eliminar, ou pelo menos diminuir, os problemas advindos do crescimento urbano das cidades.

O Plano Diretor um instrumento de planejamento estratgico, com fundamental consistncia de avaliao e propostas da questo social, indo alm de um simples Plano Diretor, pois atua como elemento de conscientizao poltica, adota o mecanismo de participao popular como suporte deste processo, busca conscientizar a populao do direito cidade, do respeito pela cidadania e da importncia da reforma urbana para uma vida mais digna e saudvel. O Plano Diretor , antes de tudo, um pacto poltico. o instrumento que, pela Constituio Federal, far cumprir a funo social da cidade e a funo social da propriedade. No Plano Diretor so propostos vrios instrumentos jurdicos urbansticos que possibilitaro o combate e reduo/eliminao do processo especulativo, sendo os principais o solo criado, o IPTU progressivo no tempo, o parcelamento e a urbanizao compulsria. O solo criado visa, fundamentalmente, queles que criam o solo, ou seja, os que constroem de forma verticalizada, exigindo determinada infra-estrutura, que, para existir, necessita de recursos pblicos, arrecadados pelo errio municipal atravs de tributos pagos por todos os cidados. Como os apartamentos geralmente so vendidos s classes de renda mais elevada, esses investimentos se direcionam de forma preferencial a uma pequena parcela da populao, em detrimento da maioria. Identifica-se aqui um dos percalos da estrutura tributria brasileira, que tem nesse aspecto um carter regressivo, onde quem paga mais so os mais pobres, e a aplicao dos recursos municipais quase sempre apropriada pelas classes mais altas. Para reverter tal injustia, faz-se necessrio, e de forma urgente, antes que os problemas se agravem mais, que se institua uma forma de cobrar o custo da infra-estrutura que dar suporte ao solo criado pela verticalizao. Urge que o Poder Pblico estabelea o zoneamento definidor do potencial construtivo para a outorga onerosa, atravs de Lei Complementar de Controle Urbanstico, conforme previsto no pargrafo nico do artigo 191 do PDU.

Entretanto, de suma importncia salientar, at para espancar dvidas e evitar o errneo entendimento de quem ainda no teve oportunidade de estudar a fundo o assunto, que no bastam meros clculos de coeficientes e levantamentos de reas disponveis para construir como forma de solucionar a questo. O solo criado no apenas mais um instrumento que o Plano Diretor trabalha com a finalidade de arrecadar recursos para o errio municipal. A sua eficincia maior quando utilizado como mecanismo de promoo da justia social. Como cobrar, de forma responsvel, o custo da infra-estrutura que necessria verticalizao? Existe no Brasil, desde o sculo passado, um tributo que, apesar de nossa Constituio Federal prever sua aplicao, nunca foi cobrado: o que se chama de "contribuio de melhoria". Argumenta-se que o obstculo sua implementao se deve a duas razes: a primeira, pela dificuldade de se atribuir valores para a infra-estrutura construda de forma especfica aos que dela se beneficiam, j que os investimentos pblicos favorecem, quase sempre, no apenas os terrenos e imveis nas ruas em que so feitos, mas, tambm, outras pessoas e propriedades. Tome-se como exemplo a abertura de uma avenida, a implantao de uma linha de transporte coletivo, a construo de um metr, a ampliao da rede de energia eltrica, etc., que beneficiam toda uma regio, e no apenas os imveis lindeiros infra-estrutura estabelecida, dificultando de quem cobrar a contribuio de melhoria correspondente. O segundo bice alegado o que trata da cobrana do tributo e da disponibilidade financeira de quem se beneficiou. Elucide-se com a seguinte situao: se uma rua asfaltada, os imveis ali situados sero valorizados, entretanto, ningum pode assegurar que todos os proprietrios estaro em condies de desembolsar, logo aps a realizao do beneficiamento, o valor investido pelo Estado, e que deve ser ressarcido ao errio como forma de contribuio de melhoria pela valorizao de propriedade.

Os proprietrios, principalmente aqueles que possuem um nico imvel, podem no ter, ao trmino do investimento estatal, liquidez para honrar tal compromisso, que o custo da contribuio de melhoria. importante salientar que o tributo pode ser cobrado somente at o limite do gasto pblico, e no sobre a valorizao decorrente do gasto pblico. A proposta do Plano Diretor Urbano de Belm que o solo criado seja o instrumento jurdico urbanstico que possa substituir, com eficcia, a contribuio de melhoria, eliminando os problemas retro expostos. Assim fazendo, tornar-se- mais justa a aplicao dos recursos pblicos, arrecadados de todos, e que podero, com esse mecanismo, beneficiar outras reas em que ainda no exista oferta de servios pblicos. Deve-se considerar que a cobrana do solo criado se refere a uma infra-estrutura j instalada ou ainda por instalar, sendo importante observar que a utilizao do solo criado na venda de infra-estrutura j instalada requer, como condio sine qua non, capacidade ociosa dessas instalaes. Se a venda do direito de construir for feita em local j infra-estruturado, o que normalmente ocorre, pois o empresrio incorporador tem mais interesse nessas reas do que na periferia com menor infra-estrutura, significa que o dinheiro arrecadado representa um ressarcimento dos investimentos pblicos anteriormente feitos e que foram pagos por toda a populao. Compreende-se, de forma cristalina, que houve uma devoluo do investimento coletividade, j que todos pagaram os impostos, primordialmente o povo mais pobre. Nesse caso, o Plano Diretor prev a destinao desses recursos para um Fundo de Urbanizao, com a finalidade precpua e especfica de prover infra-estrutura aos locais onde a mesma seja insuficiente ou no exista, beneficiando, assim, a populao mais pobre, ou ainda, possibilitando a construo de habitaes populares.

Se a cobrana da outorga onerosa for feita em locais onde ainda no exista infraestrutura, os recursos devero, obrigatoriamente, servir para a produo daquela infra-estrutura, fazendo-se um evidente e indiscutvel esclarecimento dos papis da sociedade civil e do Estado, na produo do espao urbano. Segundo Cndido Malta "no se poder dizer que vincular o dinheiro do solo criado infra-estrutura de bairros ricos seja uma proposta conservadora, ou que no corresponda a essa viso que se tem de redistribuir nus e benefcios da cidade". No que diz respeito a quanto deve ser cobrado de outorga onerosa, o Plano Diretor prev, em funo da reviso e atualizao da planta de valores municipais, sua adequao temporria. Jamais foi proposta do PDU estabelecer o que atualmente consta na Lei como definitivo. O que no posso concordar com a supresso do solo criado do Plano Diretor, dada sua grandiosa importncia como instrumento de reforma urbana, o que penso aqui ter justificado. Nesse particular aspecto parabenize-se a douta Cmara Municipal de Belm que sabiamente, atravs dos ilustres edis, no permitiu que se mutilasse o Plano, mantendo, com reduo, o instituto em causa. A eficcia do solo criado est intimamente ligada, no meu entender, possibilidade do poder pblico colocar em prtica outro eficacssimo instrumento jurdico urbanstico, igualmente contemplado no Plano Diretor, que o IPTU Progressivo no Tempo. O IPTU Progressivo no Tempo, ao taxar anual e progressivamente os vazios urbanos, isto , os terrenos que no tm ou no se coadunam com alguma utilizao social, inibir a reteno desses lotes, desancando o processo especulativo e, por conseqncia, aumentando a oferta dos imveis disposio dos incorporadores. elementar que, com maior oferta de lotes, haver uma queda nos preos desses terrenos e, se bem calculada, essa reduo de preo dever ser superior ao incremento de custo devido pela outorga onerosa.

Nesse ponto estar, especialmente aos mais cticos, econmica e socialmente justificada a necessidade e importncia do solo criado como instrumento de reforma urbana. No tenho a pretenso de exaurir o tema, at mesmo porque jamais foi proposta da equipe que elaborou o Plano Diretor Urbano de Belm realizar um trabalho definitivamente completo e perfeito, pelo contrrio, estamos certos que somente com os debates, e principalmente divergncias, que se poder aprimorar, cada vez mais, a legislao urbanstica que legamos ao Municpio de Belm. Todo o meu trabalho recente na Prefeitura de Belm, como ex-Coordenador Geral e de Planejamento, foi exatamente o de resgatar o efetivo papel do planejamento municipal pela busca das condies mnimas necessrias sua implantao, o que exigiu certo tempo de maturao. A definitiva implantao do Plano Diretor Urbano de Belm uma tarefa herclea, que precisar de ateno priorizada de pelo menos duas administraes municipais, perodo em que entendo possam ser ratificadas as propostas exeqveis, e corrigidas as distores e equvocos. Afinal, so quase quatro sculos de crescimento desordenado da cidade. CONSIDERAES FINAIS: de essencial importncia, e fundamentalmente por uma questo de justia, evidenciar que somente foi possvel a elaborao do Projeto de Lei do Plano Diretor Urbano de Belm, o qual tive a honra e privilgio de coordenar durante toda a sua execuo, devido a existncia de cinco variveis fundamentais: A primeira, pudemos contar com uma brilhante equipe de tcnicos locais, no s com um vasto cabedal de conhecimentos sobre os assuntos concernentes questo discutida, como tambm, seriedade, responsabilidade, dedicao e, fundamentalmente, compromisso com a justia social. Gostaria de cit-los aqui nominalmente, o que s no feito por exigidade de espao, entretanto, em todas as publicaes do PDU dever constar a equipe tcnica de elaborao do Plano. O mrito que eu possa ter pelo trabalho realizado exatamente igual ao de cada um dos demais integrantes da equipe.

A segunda, a insubstituvel participao e orientao do Professor Cndido Malta Campos Filho, um dos mais profundos conhecedores da questo urbana no Brasil, que muitos ensinamentos transmitiu a todos ns. Jamais teramos sucesso nessa rdua misso que nos foi confiada - a mim e a toda a equipe - se no tivssemos ao nosso lado, permanentemente, uma participao popular representada por todos os segmentos de nosso povo, discutindo, divergindo, propondo, apoiando, fiscalizando..., enfim, tendo o perfeito entendimento de que no havia outra forma de se realizar um trabalho que vai, inexoravelmente, ditar as normas de crescimento e ordenao urbana de Belm, com respeito a todos que aqui moram e laboram. O papel do Legislativo, como um dos iniciadores de todo esse processo, mediante significativa e permanente participao de elevada parcela de Vereadores de Belm, possibilitou a integrao com o Executivo e a realizao de um trabalho consentneo, na busca de solues da problemtica local, vivenciada dia a dia com a populao. Finalmente, e dos mais importantes, foi o fundamental e decisivo apoio e determinao do ex-prefeito Augusto Rezende, que no titubeou um s momento, contribuindo, de forma insofismvel, para que o trabalho - em nosso entender o mais importante de sua administrao - atingisse seu desiderato, com uma legislao responsvel, fundamental e preponderantemente voltada ao respeito pela cidadania e busca da justia social. Marcos Evangelista Dias Klautau, Engenheiro Civil, Economista, PsGraduado pela EPGE/FGV/RJ e Professor Universitrio, exercendo atualmente o cargo de Subchefe da Casa Civil do Governo do Estado do Par. * Este artigo foi escrito em 1996

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