Synthse

COUR DES COMPTES

du Rapport public thmatique Mai 2013

Grer les enseignants autrement

ette synthse est destine faciliter la lecture et lutilisation du rapport de la Cour des comptes. Seul le rapport engage la Cour des comptes. Les rponses des administrations concernes figurent la suite du rapport.

Avertissement

Sommaire
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1 Un dcalage croissant avec la ralit du mtier denseignant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 2 Une gestion de masse uniforme et ingalitaire . . . . .13 3 Une richesse humaine mal valorise . . . . . . . . . . . . .21 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
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Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

Introduction
a loi fixe lcole lobjectif de russite de tous les lves. Si certains facteurs chappent au systme ducatif (personnalit des lves, origine sociale, conomique et gographique, rle de leur entourage, etc.), celui-ci dispose de leviers dactions. La faon dont les enseignants sont employs, affects et soutenus, cest--dire leur gestion au sens large, est lun des plus importants, dans la mesure o les enseignants sont au contact quotidien des lves. Cest ce quon appelle leffet matre , dont limportance a t mise en vidence dans de nombreuses tudes en sciences de lducation. Or le contexte actuel se caractrise par trois faits saillants : - la France est au 18me rang sur 34 pays membres de lOCDE pour la performance de ses lves ; limpact de lorigine sociale des lves sur leurs rsultats est deux fois plus important en France que dans les pays qui russissent le mieux ; et cette situation a tendance saggraver ; - la France connat une inquitante crise dattractivit du mtier enseignant. En 2011 et 2012, plus de 20 % des postes proposs au concours du CAPES externe nont pas pu tre pourvus dans six disciplines, dont langlais et les mathmatiques ; - la France consacre lducation des moyens comparables, voire suprieurs, des pays qui assurent mieux la russite de leurs lves. En raison de leur nombre 837 000 en 2012 , les enseignants sont en effet lun des tous premiers enjeux des finances publiques. Ils reprsentent eux seuls prs de la moiti des agents publics employs par ltat et leur rmunration slve 49,9 Md en 2011, soit 17 % du budget gnral de ltat. Cest dans ce contexte que la Cour a analys la gestion de lensemble des enseignants, du premier et du second degrs, du secteur public comme du secteur priv sous contrat. Elle sest fonde sur des observations de terrain recueillies dans cinq acadmies. Pour la premire fois sur le sujet, elle a trait les donnes individuelles de paye, de temps de service et daffectation des 227 000 enseignants de ces acadmies. Les observations issues de cette enqute ont t confrontes lanalyse de trois systmes ducatifs trangers (Allemagne, Canada et Pays-Bas), celle dexperts dans le domaine de lducation et lensemble des acteurs de lenseignement scolaire, y compris les parents dlves. Ces travaux interviennent alors que le Gouvernement sest engag dans une dmarche de refondation de lcole . Parmi les nombreux sujets du projet de loi en discussion au Parlement (principes et missions de lducation, administration de lducation, contenu des enseignements scolaires, groupements dtablissements, etc.) figure un seul aspect essentiel de la gestion des enseignants : la formation, initiale et continue, rforme avec la cration des coles suprieures du professorat et de lducation (ESPE). Le ministre de lducation nationale a annonc que le mtier denseignant ferait lobjet de discussions ultrieures. Le prsent rapport couvre pour sa part lensemble des thmatiques de la gestion des enseignants, lexception de leur formation initiale, dj examine dans le rapport public annuel de la Cour de fvrier 2012.

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Cour des comptes

Un dcalage croissant avec la ralit du mtier denseignant
leur permettant de savoir ce qui est attendu deux, pas plus que les inspecteurs chargs de les valuer. Le ministre de lducation nationale na pas non plus tir les consquences des missions lgales des enseignants sur la dfinition de leur temps de service. Dans le second degr, la seule obligation laquelle sont tenus les enseignants, en vertu de dcrets dont la plupart date de 1950, est dassurer, selon leur statut, entre quinze et dix-huit heures de cours par semaine, pendant les trente-six semaines que compte lanne scolaire. Tout travail autre que celui de faire cours nest pas inclus dans le temps de service, ce qui est dommageable tant pour lenseignant qui ne peut pas voir son implication dans dautres activits pleinement reconnue que pour le chef dtablissement qui est tributaire de la bonne volont des enseignants assurer ces activits hors heures de cours, sans pouvoir les rcompenser. Selon le ministre, en plus de la prparation des cours, de la documentation et de la correction des copies, les enseignants consacrent en moyenne cinq heures trente par semaine, hors priode de vacances scolaires, ces diffrentes tches, dont une heure et demie pour le travail entre collgues et deux heures

Le mtier denseignant a connu des volutions importantes. Il ne se limite plus faire cours sur un modle hrit de luniversit napolonienne, mais est inscrit dans un ensemble plus vaste dont la finalit est la russite de tous les lves.

Depuis 1989, la loi a pris acte de ces volutions en reconnaissant le caractre global des missions des enseignants. Larticle L. 912-1 du code de lducation dispose ainsi que les enseignants sont responsables de lensemble des activits scolaires des lves . Il mentionne entre autres activits : l aide au travail personnel des lves , l valuation [des lves] , le conseil dans le choix des projets dorientation [des lves] . Toutefois, dautres textes sajoutent cette dfinition lgale, qui accroissent les attentes envers les enseignants. Face cette multiplicit, le ministre de lducation nationale laisse finalement sans rponse prcise la question suivante : quest-ce quun bon enseignant ? . Les enseignants nont ainsi pas de rfrentiel

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Un dfaut de cohrence entre les missions lgales et le temps de service

Un dcalage croissant avec la ralit du mtier denseignant

environ pour le suivi des lves et les rencontres avec les parents. Dans le premier degr, le service des enseignants intgre des activits hors heures de cours, raison de trois heures par semaine annualises, mais de faon excessivement encadre. Au Canada

(Ontario), ces activits sont reconnues grce un temps de gestion , global et forfaitaire, que les enseignants utilisent selon leurs besoins, pour du travail en quipe, de la formation, de la prparation, etc.

Graphique n 1 : temps de service hebdomadaire des enseignants (en heures) prvu dans les statuts

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Source : Cour des comptes partir des textes rglementaires

Un dcalage croissant avec la ralit du mtier denseignant

Selon le code de lducation, lobjectif lissue de la scolarit obligatoire (cest--dire jusqu seize ans) est lacquisition par chaque lve dun socle commun constitu dun ensemble de connaissances et de comptences indispensables (article L. 122-1-1). Lobjectif est, en outre, que 80 % dune classe dge accdent au niveau du baccalaurat et 50 % un diplme de lenseignement suprieur. La gestion des enseignants nest pas organise en fonction de ces principes.

Une gestion segmente des enseignants

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Enfin, la dfinition du service sur une base hebdomadaire ignore le rythme variable des besoins durant lanne scolaire. Les heures de cours doivent entrer dans un cadre hebdomadaire fixe, sans que cela corresponde ncessairement aux besoins des lves, comme cela a t relev par la Cour dans lenqute relative lorientation la fin du collge : la diversit des destins scolaires selon les acadmies (septembre 2012). De plus, les besoins de remplacement, variables au cours du temps, sont plus complexes et plus coteux assurer sous la contrainte de ce cadre hebdomadaire. En Allemagne, une partie du service est ainsi annualise et utilise pour assurer le remplacement des absences.

Ainsi, alors que le socle commun suppose une continuit entre cole et collge, la gestion est marque par la distinction cardinale entre premier degr et second degrs : les enseignants du premier et du second degrs sont, en pratique, grs par des administrations diffrentes et soumis des procdures distinctes. Par exemple, dans le premier degr, les enseignants ont pour suprieur hirarchique linspecteur de lducation nationale (IEN) de circonscription ; de plus, ils sont grs au niveau du dpartement par le directeur acadmique des services de lducation nationale. Au contraire, dans le second degr, lenseignant a pour suprieur hirarchique un chef dtablissement, tout en dpendant dun point de vue pdagogique dun inspecteur spcialis selon son corps et sa discipline. Il est gr par les rectorats, cest--dire au niveau des rgions administratives (ou dune subdivision de celles-ci en le-de-France, Rhne-Alpes et Provence-Alpes-Cte dAzur). Par ailleurs, si les enseignants du second degr ont une obligation de service de quinze dix-huit heures hebdomadaires, les enseignants du primaire assurent, quant eux, 27 heures de service dont 24 heures de cours en classe et trois heures pour dautres activits au sein de ltablissement. La rupture entre premier et second degrs est accentue par le fait que les

Un dcalage croissant avec la ralit du mtier denseignant

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enseignants du premier degr sont polyvalents, cest--dire aptes enseigner toutes les matires inscrites lemploi du temps de llve, alors que les enseignants du second degr sont pour la plupart spcialiss par discipline : ils sont dits monovalents . En consquence, llve connat un changement brutal son entre en sixime : il passe dun enseignant huit professeurs spcialiss qui suivent plusieurs classes. La multiplicit des disciplines (375 voies disciplinaires de recrutement possible, pour 272 matires inscrites lemploi du temps des lves au collge ou au lyce) contribue segmenter la gestion des enseignants. Elle rend galement plus difficiles laffectation des enseignants et loptimisation de leur temps de service. En Allemagne au contraire, tous les enseignants du second degr sont recruts avec une spcialisation obligatoire dans deux disciplines. Enfin, laffectation des agrgs tmoigne dune mauvaise gestion des ressources humaines. Alors quils ont vocation enseigner au lyce et peuvent exercer luniversit, leur affectation au collge est loin dtre aussi exceptionnelle que le prvoit leur statut : 8 964 agrgs, soit 20 % de ceux qui sont affects devant lves, exercent en collge. En outre, au collge comme au lyce, ils interviennent dans les mmes classes que les professeurs certifis, alors que les seconds ont une obligation rglementaire de service suprieure de

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Une gestion des individus et non des quipes

trois heures et une rmunration infrieure de 25 %. Le nombre dagrgs au sein de lquipe enseignante est trs variable selon les tablissements, sans que cela corresponde un besoin identifi des lves. Dans lacadmie de Versailles, en 2011-2012, certains lyces disposaient dune quipe enseignante compose 60 % dagrgs hors classes prparatoires , alors que dautres tablissements ne comptaient quun ou deux agrgs dans leurs rangs.

Aux termes de larticle L. 912-1 du code de lducation, les enseignants travaillent au sein d'quipes pdagogiques , constitues notamment des enseignants ayant en charge les mmes classes ou groupes dlves ou exerant dans le mme champ disciplinaire . Cette reconnaissance lgislative de la dimension collective du travail de lenseignant nest pas pleinement mise en uvre dans la gestion du ministre. Celui-ci ne considre les enseignants quindividuellement. Ainsi, les obligations de service de lenseignant ne prvoient dhoraire spcifique pour le travail dquipe que dans le premier degr. Ni les directeurs ou chefs dtablissement ni les quipes pdagogiques nont leur mot dire dans les choix de

Un dcalage croissant avec la ralit du mtier denseignant

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recrutement des enseignants. Si un poste doit tre supprim, sa dsignation nest pas faite en fonction de lintrt de lquipe, mais du poste de lenseignant qui a la plus faible anciennet dans ltablissement. Lvaluation des enseignants demeure quant elle individuelle dans sa trs grande majorit. Le statut du directeur dcole dans le premier degr ou du chef dtablissement dans le second degr ne suffit pas leur confrer la lgitimit pour assumer un rle dimpulsion et de pilotage dans le travail dquipe. Ils sont perus comme des acteurs administratifs. Dans les deux cas, cest linspecteur qui, pour de nombreux enseignants, reste la seule

autorit lgitime en raison de ses comptences pdagogiques ou disciplinaires. Les chefs dtablissement nentrent pas, sauf exception, dans la classe pour assister aux cours des enseignants de leur tablissement. Dans le premier degr, le directeur dcole nest pas le suprieur hirarchique des enseignants. Tel nest pas le cas dans des pays trangers tudis par la Cour, qui, comme le Canada, ont accord la priorit au dveloppement de la dimension collective du mtier, afin de rompre lisolement de lenseignant et damliorer la qualit de lenseignement dlivr aux lves.

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Le ministre ne sait ni mesurer les besoins scolaires des lves de faon fiable et reprsentative ni moduler ses moyens en consquence. Pour rpondre aux difficults les plus criantes, il a cre des structures spcialises, destines

Une gestion de masse indiffrencie

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Compte tenu du nombre denseignants et du nombre dtablissements, la plupart des comptences de gestion des personnels ont t transfres aux rectorats, pour les rgions, et aux directions acadmiques des services de lducation nationale (DASEN), pour les dpartements. Mme ces chelons, le nombre denseignants grer reste important : en moyenne 12 600 enseignants du second degr pour chaque rectorat (jusqu 30 200 au rectorat de Versailles) et 3 200 enseignants du premier degr par DASEN (le dpartement du Nord en compte plus de 13 100), sans compter les enseignants des tablissements privs sous contrat. Pour traiter le volume des actes de gestion, les gestionnaires sont peu nombreux : un pour 143 agents, contre un pour 32 au ministre de la dfense ou un pour 56 au ministre de lintrieur. Dans ce contexte, rectorats et DASEN continuent de mettre en uvre une gestion de masse et des modes de traitement uniformes ignorant les particularits des lves et des enseignants.

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Une gestion de masse uniforme et ingalitaire
des situations de handicap ou dinadaptation des lves, et dtermin des zones dducation prioritaire (ZEP) dont la logique ne repose pas sur la mesure des besoins individuels rels des lves. Les limites de la politique dducation prioritaire ont t dnonces de faon rpte depuis des annes ; elles portent notamment sur la caducit de son primtre gographique, lhtrognit des tablissements concerns et les rsultats peu probants enregistrs pour les lves concerns. Dans ces conditions la rpartition des postes denseignants sur le territoire est faite en fonction de lappartenance une zone rurale ou urbaine (critre dominant), du taux de bnficiaires des minimas sociaux ou du pourcentage de chmeurs, mais pas en fonction des difficults scolaires constates. Par exemple, dans le premier degr, lacadmie de Crteil, qui concentre le plus de difficults scolaires en France, reoit un nombre de postes par lve plus faible que les acadmies de Rouen et de Reims dont les difficults sociales sont juges suprieures par le ministre ou encore celles de Dijon ou Poitiers, o le poids de la ruralit est tel quil aboutit y transfrer plus de moyens. Par ailleurs, les gestionnaires locaux se heurtent la difficult de construire une vision partage de la carte des formations avec les familles et les collectivits territoriales, qui ont en charge les infrastructures : le maintien de lexistant est ainsi souvent privilgi.

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Une gestion de masse uniforme et ingalitaire

Carte n 1 : nombre de postes denseignants du premier degr pour 100 lves, rentre 2010

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Source : ministre de lducation nationale, gographie de lcole 2011

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Une gestion de masse uniforme et ingalitaire

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Les enseignants du secteur public ne sont pas affects dans une cole ou un tablissement en fonction de leurs comptences individuelles, ni en fonction des besoins des lves concerns. Ils sont choisis informatiquement, par un barme automatique donnant des points selon divers critres (rapprochement de conjoint, handicap, situation familiale, anciennet de poste et de service, etc.). Qui plus est, la circulaire dterminant les rgles de ce barme a t annule par le Conseil dtat pour illgalit pour trois annes conscutives. Ainsi le mouvement au barme, par son automaticit, ne donne aucune marge ltablissement pour constituter ses quipes pdagogiques. Les exceptions ce systme ne reprsentent que 6 % des postes de lenseignement public : il sagit de postes dits profil o lenseignant fait acte de candidature et est recrut en fonction de son parcours, aprs un ventuel entretien. Cela ne concerne que des structures spcifiques, comme les classes prparatoires aux grandes coles ou certains postes des tablissements du programme coles, collges lyces pour lambition, linnovation et la russite (ECLAIR), identifiant, dans la logique de lducation prioritaire, des tablissements difficiles .

Ce recrutement sur profil est pourtant la rgle dans les tablissements denseignement priv sous contrat. Les enseignants, qui ont postul, sont affects sur avis du chef dtablissement, sans que cette opration, qui concerne plus de 18 000 affectations annuelles dans lenseignement catholique, ne gnre de difficult dorganisation notable. Lactivit des enseignants nest pas non plus adapte selon leurs comptences ou les besoins de leur poste. Les variations de temps denseignement et de rmunration entre enseignants sont principalement la consquence des heures supplmentaires quils choisissent deffectuer ou du corps auquel ils appartiennent, et non du contenu de leur poste ou de leur fonction. Ainsi, au collge, hors ducation prioritaire, quinze ans danciennet, le temps de service dun professeur certifi est suprieur de 12,9 % celui dun agrg et sa rmunration est 30 % infrieure (29 670 contre 38 589 selon les donnes analyses par la Cour dans son chantillon dacadmies). Au contraire, aucune tendance claire ne se dgage en fonction du lieu dexercice. Ainsi, la diffrence de temps denseignement moyen entre collge ordinaire et collge difficile est de moins de 2 %, soit une vingtaine de minutes hebdomadaires, pour des enseignants de mme profil.

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Une gestion de masse uniforme et ingalitaire

Tableau n 1 : temps denseignement hebdomadaire des professeurs certifis entre 15 et 19 ans danciennet, exerant en collge (acadmie de Versailles, 2011) En heures Heures postes (HP) Heures supplmentaires (HSA) Dcharges HS + HSA - dcharges ECLAIR RRS Violent/sensible(*) Autres Total 18,00 1,43 0,43 19,00 Ecart type 3,34 18,00 1,76 0,34 19,43 2,68 18,00 1,43 0,00 19,43 1,20 0,4 % 18,00 18,00 1,59 0,25 1,60 0,26

19,34 19,34 2,39 2,43

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Ecart la moyenne - 1,8 % 0,4 %

0,0 % 0,0 %

Source : Cour des comptes, daprs rectorat de Versailles (*) Violent /Sensible dsigne les tablissements classs en zone violence ou en zone urbaine sensible (ZUS)

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Une gestion de masse uniforme et ingalitaire

Au total, les diffrences observes dans le temps de service et la rmunration affectent paradoxalement des enseignants placs dans des situations denseignement identiques, alors qu linverse la diversit manifeste des conditions dexercice du mtier ne donne lieu qu une trs faible diffrenciation entre enseignants. Cette situation est donc la fois inquitable et totalement dconnecte du public dlves.

En labsence dadaptation du cadre de service (temps de travail et surtout rmunration) la difficult des fonctions, certains postes souffrent dun manque dattractivit vident qui nest pas compens par des indemnits significatives. De faon plus globale, la prise en compte du mrite dans la rmunration des enseignants, par lattribution de primes, individuelles ou collectives, est particulirement faible alors quils sont cadres de la fonction publique. Lavancement dchelon et de grade selon des barmes privilgiant lanciennet, reste dominant. Pour cet avancement, il est tenu compte de la note issue de lvaluation de lenseignant, mais celle-ci reflte mal les mrites de lintress en raison du cadre troit qui la rgit (grille de notation) et de linsuffisante frquence des inspections. Un enseignant dducation physique et sportive (EPS), par exemple, est susceptible dtre inspect tous les

Un systme ingalitaire

4,6 ans dans lacadmie de Limoges et tous les 14,9 ans dans lacadmie de Versailles, selon les donnes acadmiques exploites par la Cour des comptes. Lcart modeste de rmunration cumul sur 40 ans (203 307 ) entre lenseignant certifi ayant toujours bnfici des meilleures promotions (1 440 625 ) et celui ayant connu la moins bonne progression de carrire possible (1 237 318 ), est ainsi largement thorique : seul un petit nombre denseignants se trouve dans ces cas extrmes. Au total, luniformit des rgles de gestion crent des diffrences dattractivit entre les postes et des effets pervers au dtriment des jeunes enseignants et des postes les plus sensibles pour les lves. Ainsi, 65 % des enseignants dbutants sont affects chaque anne en tablissement difficile ou sur une fonction de remplaant. Dans les tablissements ECLAIR de lacadmie de Versailles, 65 % des enseignants ont moins de 10 ans danciennet et seulement 21 % plus de 15 ans danciennet. Les tablissements les plus difficiles sont, en outre, confronts une rotation plus importante de leurs quipes (la dure de poste y est de deux ans et demi plus courte en moyenne), crant une instabilit prjudiciable une bonne prise en charge des lves par des quipes pdagogiques. Ce systme aboutit galement une dformation des profils denseignants au niveau national. Dans le premier degr, o chaque acadmie organise son concours de recrutement, le nombre de

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Une gestion de masse uniforme et ingalitaire

candidats prsents aux preuves tait de 2,5 par poste sur la priode 2003-2012 dans lacadmie la moins attractive (Crteil) contre 7,5 dans la plus attractive (Toulouse). Dans le second degr, le recrutement national se traduit par une affectation des jeunes enseignants sur leur premier poste 45 % dans les acadmies de Versailles et de Crteil, les

moins attractives, provoquant par la suite des dparts massifs : 84,6 % des enseignants de lacadmie de Crteil ont t renouvels entre 1999 et 2006 et 67,5 % de ceux de lacadmie de Versailles.

Carte n 2 : ratio du nombre denseignants de 50 ans et plus sur celui des moins de 30 ans (second degr public, 2010)

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Source : ministre de lducation nationale, gographie de lcole 2011

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Ce systme dont lobjectif affich est dabord quantitatif (mettre un enseignant devant chaque classe) nassure pas pour autant une bonne couverture des postes vacants. En 2011, dans le second degr, 62,3 % seulement des postes vacants ont t finalement pourvus, 51,0 % en ducation prioritaire. Aussi le ministre est-il contraint de recourir des solutions coteuses, notamment

laffectation de remplaants lanne (qui ampute de plus de moiti les possibilits de remplacement ordinaire en cours danne scolaire) et lembauche de contractuels. Ces oprations rendent plus complexe la prparation de la rentre scolaire et repoussent jusquen septembre le rglement de certaines situations.

Tableau n 2 : moyenne des rmunrations nettes mensuelles verses en 2011 aux enseignants du secteur public
Aprs 1 an de carrire 1 801 1 843 2 268 A 15 ans de carrire 2 135 2 473 3 216 4 108 5 289 A 30 ans de carrire 2 438 3 128 3 959 4 812 5 745

Professeurs des coles Certifis Agrgs

Agrgs en CPGE Chaire suprieure

Source : Cour des comptes partir dun chantillon de 227 000 fichiers de paie

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Lensemble des enseignants appartiennent aux cadres de la fonction publique de ltat, cest--dire aux catgories A et A+. Depuis 2010, ils sont tous recruts au niveau du master. Dans ce contexte, leur rmunration apparat faible plusieurs gards. Selon des travaux de lINSEE sur les traitements moyens perus en 2009, la rmunration nette annuelle des enseignants est infrieure de 35 % celle dun cadre non enseignant de la fonction publique, essentiellement en raison dun niveau de

Des enseignants nombreux mais comparativement moins rmunrs

Cour des comptes

Une richesse humaine mal valorise
primes plus faible. En effet, les primes ne reprsentent que 11,5 % de la rmunration de base des enseignants, contre 54,4 % pour les cadres non enseignants et 25,4 % en moyenne dans la fonction publique dtat. Le temps de travail des enseignants nexplique pas compltement cette diffrence de rmunration : les dernires donnes disponibles, quil faut considrer avec prcaution car elles sont issues denqutes dclaratives du ministre datant de 2000 et 2008, tmoigneraient dun temps de travail moyen infrieur de 5 15 % aux 1 607 heures annuelles en vigueur dans le reste de la fonction publique.

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Une richesse humaine mal valorise

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Par ailleurs, selon les travaux de lOCDE (Regards sur lducation 2011, bass sur des donnes de 2009), les enseignants franais gagnent entre 15 et 20 % de moins que leurs homologues des tats membres de lUnion europenne et des autres pays membres de lOCDE, leur dbut de carrire, comme aprs 15 ans danciennet. Les carts se constatent galement en ramenant le salaire au temps denseignement : le salaire par heure denseignement dans le primaire en France est de 29,7 % infrieur la moyenne europenne et de 26,7 % infrieur la moyenne OCDE. Au collge, il est infrieur respectivement de 9,9 % et 4,3 %. Historiquement le choix a t fait sur longue priode de favoriser le nombre denseignants plutt que le niveau de leur rmunration. Ds lors les enseignants seraient aujourdhui victimes de leur nombre. Or il apparat que le ministre ne sait pas valuer avec prcision le nombre denseignants dont il a rellement besoin. Rpondre cette question supposerait de connatre prcisment les

difficults des lves pour y adapter les moyens, connaissance dont le ministre est dpourvu. La gestion du nombre denseignants souffre, par ailleurs, dune absence de programmation pluriannuelle, en dpit de ce qui est prvu par la loi. Force est de constater que les volutions respectives du nombre denseignants et du nombre dlves ne suivent pas des trajectoires concordantes. Selon les chiffres prsents par le ministre de lducation nationale dans le projet de loi de finances initiale pour 2012, le nombre denseignants a augment de 5,1 %, alors que le nombre dlves du premier degr a diminu de 2,5 % entre 1993 et 2010. Dans le second degr, le nombre dlves a connu une baisse de 7,5 % entre les rentres 1993 et 2009 ; le nombre denseignants est quant lui globalement le mme entre 1993 et 2009, aprs un pic + 10,3 % la rentre 2002.

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Une richesse humaine mal valorise

Graphique n 2 : volution compare des effectifs dlves et denseignants (1993 - 2011, indice base 100 en 1993)

Source : projet de loi de finances initiale pour 2012, ministre de lducation nationale

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Une richesse humaine mal valorise

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Enfin, le nombre denseignants est tir vers le haut par une offre de formation coteuse au lyce. Chaque lve y reoit 1 147 h de cours par an, soit 21 % de plus que la moyenne de lOCDE, dans des classes en moyenne plus petites (- 12 %). Ces chiffres sont notamment symptomatiques dun nombre important de matires, doptions et de modules proposs des groupes dlves ncessairement en petit nombre, ce qui exige un nombre lev denseignants. Cet parpillement progressif a renchri le cot du systme scolaire, sans que, finalement, cette lente drive ait fait lobjet dun arbitrage clair entre le nombre denseignants et la revalorisation de leurs rmunrations. Ainsi, alors que la rmunration des enseignants est moins leve en France, le cot par lve de lenseignement secondaire est suprieur de 15 % la moyenne de lOCDE.

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Lenvironnement des enseignants est peu adapt au partage des difficults quils rencontrent au quotidien : lquipe pdagogique na pas toujours de ralit, la relation avec lencadrement (inspecteur ou chef dtablissement) est plus ou moins distante, il nexiste pas de personne ressource ddie lappui des enseignants au sein des tablissements. Au Canada (Ontario), au contraire, des

Un dfaut daccompagnement des pratiques et des carrires

enseignants sont affects spcifiquement laide des quipes au sein des tablissements ; les changes et lappui au sein des quipes pdagogiques sont au cur des politiques menes. Selon les statistiques du ministre, un enseignant bnficie en moyenne de 1,9 jour de formation continue par an dans le premier degr et de 2,1 jours dans le second degr. Le contenu des formations rpond trs peu aux attentes des enseignants, comme cela a dj t soulign par les conclusions dun rapport des deux inspections gnrales du ministre de lducation nationale. Enfin, les enseignants ne connaissent pas de vritables perspectives de parcours professionnels. Progression dans la grille de rmunration, accs la hors classe (changement de grade lintrieur du corps dappartenance), accs ventuel un corps de niveau suprieur (par exemple, pour les professeurs certifis, laccs au corps des professeurs agrgs) et mutation gographique, pour se rapprocher du lieu dexercice souhait, rsument les lments de carrire qui soffrent eux. Les possibilits dvolution de fonction au sein du ministre sont peu nombreuses (inspection, direction dtablissement, etc.) en raison de labsence de postes permettant une prise de responsabilit au sein des quipes pdagogiques. En Allemagne, au Canada (Ontario) et aux Pays-Bas, les enseignants bnficient linverse de parcours de carrire reconnus en exerant, ct de leur activit denseignement, des fonctions daide (en matire pdago-

Une richesse humaine mal valorise

Les rectorats et les directions dpartementales doivent veiller la rgularit de centaines de milliers dactes de gestion courante (arrts daffectation ou davancement, recours contre les notations, etc.). Un exemple symptomatique de labsence de vision densemble : les gestionnaires ont dans certains services la charge de portefeuilles denseignants composs alphabtiquement : aucun gestionnaire ne suit pas dans ces conditions tous les enseignants dun mme tablissement. Une gestion plus personnalise se heurte galement aux contraintes imposes par le mode de

Un manque de gestion de proximit

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gique ou administrative) ou de coordination au sein de lquipe pdagogique. Cette situation peut tre dmotivante long terme et ne correspond pas ce qui est habituellement attendu de cadres : une prise de responsabilit progressive au sein de linstitution. Elle ne permet pas de proposer chacun le type de poste le plus adapt son profil, ce qui favoriserait aussi la rsolution plus naturellement, comme ailleurs, des cas de difficult professionnelle. En dehors des dmissions et trs rares licenciements pour insuffisance professionnelle (45 licenciements en 10 ans, de 2001 2010) ou des cas mdicaux reconnus, les enseignants en difficult chronique sont gnralement affects sur des postes de remplaants qualifis alors d indisponibles , au nombre de 831 en juin 2011.

fonctionnement du ministre, par exemple lors de rformes pdagogiques. Pour la rforme de lenseignement au lyce des sciences et technologies industrielles (srie STI ), qui ncessitait un effort de formation important des enseignants, les documents expliquant les nouveaux programmes de la classe de seconde nont t disponibles quen juin 2010, pour un dmarrage la rentre 2010. Au niveau local, les chefs dtablissement et les inspecteurs disposent de marges de manuvre et de moyens de gestion des ressources humaines limits qui ne leur permettent pas dassurer une gestion personnalise. La ncessit, pourtant, dune gestion des ressources humaines de proximit mutualise entre coles et tablissements a t renforce par les rformes de lorganisation pdagogique, notamment la mise en place du socle commun qui rend trs souhaitables des changes denseignants entre premier et second degr.s Les possibilits de mutualisation actuelles sont limites aux seuls tablissements du second degr, dans le cadre de bassins de formation , et nont pas t rellement exploites ce jour.

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Conclusion

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ace la double crise actuelle (baisse des rsultats des lves et crise du mtier enseignant), le ministre de lducation nationale a multipli les rformes ponctuelles sans remettre en cause ce qui, dans les fondements de la gestion des enseignants, nest plus adapt aux enjeux actuels de lcole. Le problme nest pas celui du nombre denseignants ou dune insuffisance de moyens : la rduction du nombre denseignants au cours de la rvision gnrale des politiques publiques comme son augmentation programme sur cinq ans sont vaines si elles se font rgles de gestion inchanges. Cest lutilisation des moyens existants qui pose problme : la gestion des enseignants se caractrise en effet depuis de nombreuses annes par de multiples dysfonctionnements. Cest seulement grce limplication des enseignants, des quipes pdagogiques et de lencadrement local, que la dgradation na pas t plus importante. La Cour estime, au terme de son enqute, quune rforme densemble des modalits de gestion des personnels enseignants est ncessaire. Il faut renverser la logique, issue de la massification de lenseignement et de la pression lgalitarisme, selon laquelle tous les enseignants sont interchangeables et tous les lves ont les mmes besoins. Pour quune telle rforme puisse tre mene bien et finance, des volutions structurelles sont ncessaires. Des outils de chiffrage de ces rformes et des conomies identifies pour les financer, qui ne sont disponibles aujourdhui ni au ministre de lducation nationale ni au ministre de lconomie et des finances, doivent tre dvelopps prioritairement. Le temps de la rforme est un temps long. Son acceptabilit sociale suppose de fixer lobjectif final, les efforts raliser comme les bnfices en attendre, et de prvoir les tapes ncessaires dans un agenda densemble. Dautres grands pays ont emprunt cette voie avant la France et les rsultats obtenus rapidement montrent quils ont eu raison. Cette grande rforme nationale doit se faire au bnfice de la jeunesse et avec la pleine collaboration de la communaut ducative. Dans ce contexte, la Cour formule une srie de recommandations, dtailles ci-aprs, qui forment un tout indissociable et sarticulent autour de quatre axes : la redfinition du mtier denseignant, la valorisation du capital humain dans sa dimension individuelle et collective, la mise en cohrence des affectations des enseignants avec la ralit des postes et des projets dtablissement et la mise en place dun pilotage de proximit. Leur mise en uvre permettrait de mettre la gestion des enseignants vritablement au service de la russite de tous les lves. Telle est la nouvelle stratgie de gestion des enseignants que la Cour propose.

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Recommandations

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mettre en cohrence les diffrentes dispositions lgislatives et rglementaires dfinissant, directement ou indirectement, les missions des enseignants ; largir leurs obligations de service sous forme dun forfait lensemble des activits effectues au sein de ltablissement, y compris le travail en quipe pdagogique et laccompagnement personnalis des lves ; annualiser les obligations de service des enseignants ; donner aux directeurs dcole et aux chefs dtablissement la responsabilit de moduler la rpartition des obligations de service des enseignants en fonction des postes occups et des besoins des lves, sous la supervision des directeurs dpartementaux et des recteurs. Mieux valoriser les ressources humaines, au niveau individuel et des quipes :

Redfinir le mtier enseignant en adaptant en particulier les obligations rglementaires de service :

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faire de lquipe pdagogique le pivot de lappui aux enseignants ; au sein de lquipe pdagogique, identifier des fonctions de coordination (coordination disciplinaire, coordination de niveau) et dappui (tutorat, personnes ressources), assures par un

membre de lquipe partiellement dcharg de cours cet effet ; inscrire ces fonctions dans le parcours professionnel des enseignants ; adapter la nature et le volume de la formation continue des enseignants la diversit des situations pdagogiques et aux spcificits des fonctions occupes ; simplifier le rgime indemnitaire des enseignants en procdant des rvaluations au bnfice des quipes pdagogiques en fonction des difficults particulires des postes et des tablissements ; mettre en place des mesures rellement incitatives et dlies des logiques de corps, notamment en matire indemnitaire et de carrire, afin de compenser les diffrences dattractivit entre les postes ; mieux dfinir le rle et les objectifs de lquipe pdagogique ; dvelopper lvaluation collective au niveau dun tablissement ou dune quipe pdagogique ; lier la mise en oeuvre de lensemble des mesures indemnitaires et de carrire aux conomies procures par la rationalisation de loffre de formation et par une meilleure gestion des effectifs enseignants.

Recommandations

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autoriser les affectations de professeurs des coles au collge et denseignants du second degr lcole primaire, quand elles sont utiles pour assurer la continuit de la scolarit entre lcole primaire et le collge ( cole du socle ) ; affecter les professeurs agrgs en lyce gnral et technologique et non en collge ; affecter les professeurs de lyce professionnel en lyce professionnel et non au collge, lexception des disciplines professionnelles de lenseignement adapt ; instituer, ds la formation initiale, la bivalence ou la polyvalence disciplinaire de lensemble des enseignants du second degr intervenant au collge ; ouvrir la possibilit, pour les enseignants dj en fonction, dopter pour lenseignement de deux disciplines ; organiser lchelon acadmique, sur la base dpreuves nationales, le recrutement des enseignants du second degr, pour les disciplines aux effectifs les plus importants ;

Affecter les enseignants en fonction de la ralit des postes et des projets d'tablissement :

affecter les enseignants, aprs prise en compte des critres lgaux et sur avis du directeur dcole ou du chef dtablissement, en fonction de ladquation de leurs comptences et de leur parcours avec les besoins des lves et le projet de lcole ou de ltablissement. Assurer une gestion de proximit :

mettre en place un systme de mesure et danalyse assurant une connaissance prcise et fiable des besoins des lves ; doter les tablissements en postes denseignants sur la base dun forfait par lve modul en fonction de leurs besoins ; dans les acadmies, organiser une gestion de proximit des ressources humaines, commune au premier et au second degrs, en sappuyant sur les tablissements et les bassins dducation et de formation ; mutualiser, par bassin, les moyens en gestionnaires des coles et tablisselments.

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