Interfaces em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade

A fome como uma questo social nas polticas pblicas brasileiras

Renato Carvalheira do Nascimento

Resumo O objetivo do texto traar um breve histrico da poltica de combate fome no Brasil, destacando os referenciais-chave nessa trajetria: segurana alimentar e nutricional, soberania alimentar, direito humano alimentao adequada e alimentao saudvel. Uma abordagem que ajuda a compreender as polticas pblicas a anlise cognitiva que leva em considerao as representaes, os referenciais e a trajetria histrica e social na sua anlise. Na construo da poltica pblica brasileira de combate fome, esses conceitos servem de referncia para as representaes e aes dos atores envolvidos na construo dessa poltica pblica no Brasil atualmente. As aes do Estado em relao fome passaram de intervenes espordicas e imediatas, como no caso das secas no sculo XIX, para intervenes contnuas e estruturais no sculo XX, at chegar a estratgicas e sistmicas neste milnio. Isso por meio da Lei Orgnica

Graduado em Sociologia (1998) e Relaes Internacionais (1999), Mestre em Sociologia (2002) pela Universidade de Braslia UnB, Assistente do Programa da FAO no Brasil (2002-2006) e Consultor da mesma organizao em 2009. Atualmente Doutorando do Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro CPDAUFRRJ, Pesquisador do Centro de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional CERESAN/ UFRRJ e Especialista em Programas Educacionais do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao do Ministrio da Educao FNDE/ MEC. Contato: renatocn@ufrrj.br.

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de Segurana Alimentar e Nutricional LOSAN e da constituio do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Palavras-chave: Polticas Pblicas; Anlise Cognitiva; Fome.

Abstract The paper is a brief history of the politics of hunger in Brazil, highlighting the key references along the way: food security and nutrition, food sovereignty, human right to adequate food and healthy food. One approach that helps to understand the public policy is the cognitive analysis that takes into account the representations, references and historical background and social analysis. In the construction of Brazilian public policy to fight against hunger these five concepts serve as a reference to representations and actions of the actors involved in this public policy today. The state actions related to hunger rose from sporadic interventions and immediate, such as droughts in the nineteenth century, to continuous and structures assistances in the twentieth century, until to arrive at strategic and systemic at this millennium trough the Organic Law for Food Security and Nutrition, the constitution of the System and the National Policy for Food Security and Nutrition. Keywords: Public Policy; Cognitive Analysis; Hunger.

Introduo

O objetivo do texto traar um breve histrico da poltica de combate fome no Brasil, destacando alguns referenciais-chave nessa trajetria. Uma abordagem que ajuda a compreender as representaes e aes do Estado ao realizar polticas pblicas a anlise cognitiva, setorial ou referencial1 da escola francesa de Cincia Poltica, ou de Sociologia Poltica (MULLER, 2000).

1 Mais que uma corrente homognea, formam um conjunto de pesquisas e estudos que apareceram nos anos 1980 e 1990 (BOUSSAGUET; JACQUOT; RAVINET, 2006, p. 78).

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Autores como Pierre Muller, Bruno Jobert, Yves Surel, Paul Sabatier e James Mahoney2 contribuem para a discusso sobre polticas pblicas, um campo do saber em ascenso no Brasil3. Ajudam a entender as polticas pblicas a partir de um olhar sociolgico, em que o conhecimento, as ideias, as representaes e as crenas sociais, alm do contexto histrico, poltico e social, fazem parte da anlise. No amplo campo de estudo das polticas pblicas a varivel ou dimenso intelectual, como as representaes sociais, o conceito de referencial e a trajetria histrica, possvel de anlise, como observam Bruno Palier e Yves Surel (2005). Tais elementos so possveis de serem definidos, compreendidos como fenmenos sociais, em que constam atores especficos, campos de atuao determinados, institucionalidade prpria, conflitos de interesse. Como afirma Muller, cada poltica pblica antes de mais nada uma tentativa de agir sobre um domnio da sociedade. Essa ao sobre a sociedade passa pela definio de objetivos diminuir despesas sociais, limitar a poluio dos automveis ou erradicar a fome como o caso do texto que vo ser definidos a partir de uma representao do problema, de suas consequncias e de suas possveis solues. Nessa perspectiva as polticas pblicas so mais do que simples processos de deciso nos quais participa um certo nmero de atores. Elas constituem o espao em que uma sociedade dada constri sua relao com o mundo, ou seja, com ela mesma (MULLER, 2003, p. 59). A anlise cognitiva das polticas pblicas busca compreender o Estado em Ao, preocupando-se com as respostas do aparato estatal s demandas colocadas pela sociedade, cada vez mais amplas e complexas. Essa abordagem francesa rejeita o princpio de um Estado puramente racional, que imprime sua racionalidade sociedade de forma unvoca, onipresente, sem levar em considerao a complexidade de outras din-

2 Apesar de Mahoney (2001) no ser especificamente da escola francesa de anlise de polticas pblicas seu conceito de Path Dependence bastante utilizado por ela (BOUSSAGUET; JACQUOT; RAVINET, 2006, p. 318). 3 Prova disso so os novos cursos de ps-graduao que se abrem recentemente, como por exemplo na UFRJ, UnB e outras universidades federais, e o aparecimento de um grande nmero de estudos, pesquisas e artigos nas reas de Sociologia Poltica, Administrao Pblica e principalmente Cincia Poltica.

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micas e foras que se encontram na sociedade, na prpria diversidade institucional do Estado e na evoluo histrica de ambos. No fluxo contnuo de decises e de procedimentos tomados pelo Estado diariamente, essa abordagem advoga ser possvel identificar certos sentidos nesse fluxo, delimitando uma poltica pblica. Ela caracterizada por algumas representaes e conceitos que do sentido a esse fluxo contnuo de decises e procedimentos, melhor traduzido por referencial, segundo essa abordagem. Como aponta Muller, o processo de construo de um referencial uma produo de sentido (2003). Na trajetria da poltica pblica brasileira de combate fome somaram-se os referenciais segurana alimentar e nutricional, soberania alimentar, direito humano alimentao adequada e alimentao saudvel. So cinco conceitos-chave, incluindo a o de fome, que formam os referenciais para representaes e aes dos atores individuais e institucionais envolvidos na construo dessa poltica pblica no Brasil at hoje. A anlise que se faz aqui da trajetria dessa poltica pblica, atualmente Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, busca compreender esses referenciais que nortearam e ainda norteiam a discusso sobre fome no pas. So conceitos distintos, o que significa apropriaes distintas da realidade e da sociedade em que se deseja intervir, quando se trata de polticas pblicas. Esses referenciais esto diretamente relacionados ao contexto e conjunturas histricas em que surgem. Para Mahoney as polticas pblicas so produtos de lutas polticas e processos temporais concretos, o que remete ao conceito de dependncia de trajetria. Escolhas so feitas em determinadas conjunturas e restringem as chances de trajetrias alternativas em polticas pblicas. Tanto as instituies quanto os indivduos so diretamente influenciados por essa trajetria da prtica das polticas pblicas, de uma sociabilidade entre os atores envolvidos. Existiria uma causalidade social dependente da trajetria percorrida observada no tempo, na histria (MAHONEY, 2001). O que vale dizer que na Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, atualmente em lei, as escolhas das aes, projetos e

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programas adotados muito dependeram da longa tradio brasileira nesse setor, da trajetria das instituies e da influncia da prtica e do pensamento de indivduos como Josu de Castro e Herbert de Souza, o Betinho, como mostrado a seguir.

Antecedentes

At a virada do sculo XIX a questo da fome no era percebida e analisada como um fenmeno social e poltico, como fenmeno provocado pelo homem contra o prprio homem, como afirmava Josu de Castro (1992). O Brasil colnia e o Brasil monrquico no tiveram aes efetivas de combate fome (VILLA, 2000). A percepo sobre o fenmeno da fome como uma questo e um problema social passvel de se intervir s surgiu na agenda pblica brasileira no incio do sculo XX. A fome encarada no mais sob o ponto de vista mdico-patolgico e nutricional ou de forma natural, como no caso das secas, mas de forma contnua e social. Frisa-se que eram polticas de combate fome, porque o termo segurana alimentar s aparece no perodo entre guerras e no Brasil somente nos anos 1980, ganhando o termo nutricional nos anos 1990. So aes, de toda forma, que orientam as atuais representaes sobre as polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional SAN. O ano de 1909 representa um marco nas polticas pblicas de alimentao e na sua institucionalidade, pois constitudo o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DNOCS, a mais antiga instituio federal com atuao no semirido nordestino4, historicamente uma regio marcada pelo problema da fome. Outro marco se d em 1917, quando o setor do abastecimento sofre a interveno do poder pblico por meio da criao do Comissariado de Alimentao Pblica5.

De 1909 at 1959 foi, praticamente, a nica agncia governamental federal responsvel pelo socorro s populaes flageladas pelas secas que assolam a regio. O governo de Venceslau Brs (1914 a 1918) resolve criar o comissariado para regular o mercado de gneros alimentcios, conturbado devido I Guerra Mundial. O rgo tinha
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A discusso sobre as polticas pblicas de combate fome toma corpo efetivamente nos anos 1920, quando higienistas, mdicos e outros profissionais iniciaram um debate sistemtico sobre diversos aspectos da alimentao. Em 1923, especialistas dessas reas reuniam-se no Rio de Janeiro durante o I Congresso Brasileiro de Higiene, presidido por Carlos Chagas. A importncia da alimentao em meio s discusses ocorridas nesse encontro denota que se tratava de um tpico constitutivo das preocupaes da sade pblica naquele perodo6. Outro marco do ponto de vista das polticas pblicas ocorreu em 1932, com o estudo pioneiro do jovem pernambucano Josu de Castro que, aps se formar em Medicina, contratado por dois anos como mdico em uma fbrica de Recife para aumentar a produtividade dos operrios. Castro, ento, constata o estado de penria em que viviam, concluindo que o trabalhador habitava precariamente, se vestia mal e se alimentava pior ainda. Ampliando o estudo, surge da o inqurito denominado As Condies de Vida das Classes Operrias do Recife7. Esse inqurito representou o primeiro desta natureza levado a efeito no pas. Logo foram realizados estudos semelhantes em So Paulo, pela Escola Livre de Sociologia e Poltica, no Rio de Janeiro e em outros locais, todos sob os auspcios do Departamento Nacional de Sade, que procurava estudar a alimentao do povo brasileiro. Partindo desses inquritos, o governo Vargas institucionalizou o salrio mnimo no Brasil mediante seu diploma normativo, o Decreto n 2.162 de maio de 1940 (NASCIMENTO, 2002, p. 47). O governo Vargas deu incio a vrios programas que encontramos hoje, sendo a origem de muitas de nossas polticas. Em 1940 cria o Servio de Alimentao da Previdncia Social SAPS, ligado ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio a fim de cumprir com um decreto-lei
a finalidade de controlar os estoques e tabelar os preos dos gneros alimentcios. No entanto, a atitude gerou a insatisfao dos setores ruralistas e foi logo extinto em 1918. 6 Dos vinte temas oficiais escolhidos para o debate, quatro referiam-se alimentao: princpios da fiscalizao sanitria dos gneros alimentcios, abastecimento do leite, alimentao escolar e pr-escolar e alimentao dos soldados brasileiros. Publicado no livro Alimentao e Raa em 1935, o inqurito foi construdo por uma metodologia que empregou cerca de quinhentos questionrios sobre habitao, alimentao e vesturio com famlias operrias de trs bairros da capital pernambucana: Santo Amaro, Encruzilhada e Torre. O estudo tambm se encontra em Documentrio do Nordeste (1968).
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que estabelecia a obrigatoriedade das empresas com mais de quinhentos empregados de instalarem refeitrios para os trabalhadores (LABBATE, 1982 e CASTRO, 1977). O SAPS tem vigncia at 1967, deu origem ao que hoje o Programa de Alimentao ao Trabalhador do Ministrio do Trabalho e Emprego e mesmo ao Restaurante Popular do atual Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Em 1943, Josu de Castro idealiza e designado diretor do Servio Tcnico de Alimentao Nacional STAN8 que surge nesse contexto de estruturao da economia mundial bastante prejudicada com as duas guerras mundiais. Em 1945, O STAN substitudo pela Comisso Nacional de Alimentao CNA, que Josu de Castro passa tambm a dirigir at 1954. Era um rgo do Conselho Federal de Comrcio Exterior que tratava de dar um carter mais permanente s atividades iniciadas pelo STAN: educao alimentar e assistncia indstria nacional de alimentos. O CNA tinha como objetivos estudar os hbitos alimentares e o estado nutricional da populao brasileira; estudar e propor normas da poltica nacional de alimentao; e acompanhar e estimular as pesquisas relativas s questes e problemas de alimentao (NASCIMENTO, 2002). Em 1946 Josu de Castro escrevia sua clebre obra Geografia da Fome, com grande repercusso nacional e internacional, mudando a forma de compreenso sobre o fenmeno, tornando-o definitivamente multidisciplinar9 (idem).

O atual conceito de fome

Com Josu de Castro temos o atual conceito de fome, no apenas visto como fenmeno puramente mdico ou biolgico, mas tambm social, histrico e poltico. Alm disso, devido a uma postura mais crtica de
8 O STAN realizou pesquisas e experimentos na rea de tecnologia alimentar e publicou o peridico Arquivos Brasileiros de Nutrio, a partir de 1944. 9 Usando uma metodologia que mescla a Geografia, a Nutrio, a Sociologia, a Histria, a Antropologia e a Ecologia, Josu de Castro analisou as caractersticas fsico-naturais e econmico-sociais desta calamidade que ganhava particularidades em cada uma das cinco regies que dividiu o pas, em termos alimentares.

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Josu de Castro que assume nos anos 1940, o conceito de fome tambm recebe um novo contorno: o carter subversivo. O conceito passa a ter tambm um carter crtico, como resultado direto do processo do desenvolvimento do sistema capitalista. A fome como consequncia do subdesenvolvimento e ao mesmo tempo o seu motor. Com essa postura mais arrojada, em contraste com seus primeiros escritos, Josu de Castro chega a afirmar que a fome no mais do que a mais trgica expresso do desenvolvimento dos pases mais ricos que se sustentam na explorao dos pases mais pobres, provocando-lhes no s a fome quantitativa, aguda ou manifesta, mas tambm a fome qualitativa ou oculta. A fome aguda tambm denominada de total, global ou quantitativa seria, ento, aquela menos comum e mais fcil de ser observada. Refere-se verdadeira inanio que em lngua inglesa chama-se de starvation, fenmeno, em geral, limitado a reas de extrema misria e a contingncias excepcionais. J o outro tipo de fome, denominada fome crnica tambm conhecida como parcial, qualitativa ou latente , refere-se a um fenmeno muito mais frequente e mais grave, segundo o escritor, pois a falta permanente de determinados elementos nutritivos, nos regimes alimentares habituais dos povos subdesenvolvidos e at de uma pequena parcela dos desenvolvidos, provoca a morte lenta de vrios grupos humanos no planeta, apesar de comerem todos os dias. Esse tipo de fome mais perverso que a fome global, determinada pela incapacidade da alimentao diria fornecer um total calrico correspondente ao gasto energtico realizado pelo trabalho do organismo, porque age sorrateiramente, sem que as pessoas percebam seu malefcio. Ela caracterizada pela ausncia ou presena em quantidades exageradas de certas substncias alimentares, tais como os sais minerais, as vitaminas, as protenas e as gorduras. Ela proveniente de uma m-alimentao monotonia ou desequilbrio alimentar representando o aspecto qualitativo da questo. E justamente neste aspecto das fomes parciais, em sua infinita variedade, que Castro se detm tanto em Geografia da Fome.

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Essa fome, explica o terico pernambucano, fruto da nossa prpria civilizao que, atravs dos tempos, sacrificou pouco a pouco a variedade pela quantidade, restringindo o abastecimento regular das coletividades s substncias de maior rendimento alimentar e de produo e conservao relativamente mais fceis. Seus escritos eram o reflexo dos acontecimentos trgicos para a humanidade que foram as duas guerras mundiais e a recesso de 1929. Assim, a partir do final da dcada de 1940, a questo alimentar ganhou novos contornos, tornando-se uma tarefa de Estado (MALUF, 2007, p. 30). Nos anos 1950 e 1960, a questo alimentar passou a ser atrelada capacidade de produo alimentar dos pases no mundo, e a poltica brasileira pouco incluiu em sua agenda o debate sobre a fome, com raras excees. Em 1952, foi elaborado o plano denominado Conjuntura Alimentar e Problemas de Nutrio no Brasil, abrangendo inquritos nutricionais, expanso da merenda escolar, assistncia alimentar a adolescentes, programas regionais, enriquecimento de alimentos bsicos, apoio indstria de alimentos. Deste projeto ambicioso sobreviveu apenas a Campanha Nacional da Merenda Escolar10 a partir de 1955 (SILVA, 1995). Com a modernizao da agricultura e a abertura de novas vias de acesso e novas reas de produo a partir dos anos 1950, a ao governamental volta-se para a rea da distribuio e abastecimento. Isto porque era um momento crucial de transformao do padro de acumulao nacional. O padro de crescimento agrcola extensivo estava, pois, em xeque. Pela primeira vez, so tomadas medidas de interveno direta no abastecimento em tempos de paz. Nesse sentido, vale mencionar a criao da Comisso Federal de Abastecimento e Preos COFAP em 1951, que mais tarde abriu espao para uma rea de fiscalizao (SUNAB), armazenamento (CIBRAZM), distribuio (COBAL) e administrao de estoques reguladores (CFP). Todos esses rgos foram lanados dez anos depois, atravs das leis delegadas, numa tentativa do

10 Inicialmente a alimentao escolar seria servida em escolas de alguns Estados do Nordeste para depois ser implantada no restante do Brasil. O mesmo ocorreu com a implantao do Fome Zero cinquenta anos depois. a ao pblica no campo da alimentao mais antiga do Pas (NASCIMENTO, 2009).

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governo Goulart de recuperar o atraso existente entre as estruturas de produo e comercializao e deter a especulao (BELIK ; GRAZIANO DA SILVA ;TAKAGI, 2001). Em 1990, COBAL, CIBRAZM e CFP foram unificados na Companhia Nacional de Abastecimento CONAB, importante ator para a atual poltica de SAN no Brasil. A fome, como questo poltica nacional, renova sua discusso no Brasil na crise mundial de oferta de alimentos11 entre 1972 e 1974. A crise leva o governo militar a criar em 1972 o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio INAN, rgo ligado ao Ministrio da Sade, que implantou diversas aes para combater fome, como foi o caso do I Programa Nacional de Alimentao e Nutrio PRONAN e do II PRONAN. O INAN foi considerado um marco para as iniciativas pblicas no campo da nutrio (BURLANDY, 2003). Na I Conferncia Mundial da Alimentao, promovida pela Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao FAO em 1974, ainda em meio crise, a ideia da segurana alimentar e nutricional estava quase que exclusivamente atrelada produo e preos agrcolas. Isso veio, inclusive, a fortalecer o argumento da indstria qumica na defesa da Revoluo Verde. Procurava-se convencer de que o flagelo da fome no mundo desapareceria com o aumento significativo da produo agrcola, o que estaria assegurado com o alto emprego de fertilizantes e agrotxicos. A produo mundial, ainda na dcada de 1970, se recuperou, embora no da mesma forma como prometia a Revoluo Verde, muito menos acabando com a fome no mundo (MALUF ; MENEZES, 2006). A partir da, a discusso sobre fome teve seu foco na constatao da existncia de subnutrio em carter permanente, juntamente com a existncia de grandes estoques de alimentos, seja em nvel internacional seja na esfera dos Estados nacionais e suas subdivises. O debate se voltou para a garantia da capacidade de acesso da populao aos alimentos, especialmente nos pases em desenvolvimento.

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Em um primeiro momento, as formulaes enfatizavam os problemas de disponibilidade agregada de alimentos, particularmente os gros bsicos. No segundo, a superao da crise leva a uma situao de sobreoferta e de formao de grandes estoques (PESSANHA, 2002).

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No Brasil, em 1979 inicia-se a abertura poltica, um importante fato que resulta na volta de vrios intelectuais, militantes e ativistas de esquerda que iro criar algumas organizaes no governamentais fundamentais para a construo da poltica atual de combate fome. Isto , a criao de organizaes da sociedade civil estimulou a participao da sociedade na vida poltica do pas via manifestaes, presses populares e outros mecanismos de participao social e democrtica que do novo rosto s questes de polticas pblicas relativas ao setor. So fundadas importantes organizaes, muitas delas tratando diretamente do tema da fome, como o Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas IBASE em 1981, o Centro de Estudos e Pesquisas Josu de Castro CJC em 1979 e a Pastoral da Criana em 1983. Concomitantemente a esse processo de participao social e socializao da poltica, emergem nessa poca vrias obras com um crescente interesse pela questo da fome12. Todas elas tinham como pano de fundo o porqu da fome em um pas que teve crescimentos extraordinrios sucessivos do Produto Interno Brasileiro PIB na dcada de 1970, mas que no conseguia dividir a riqueza, o que gerava a misria e a fome de muitos.

O enfoque da segurana alimentar e nutricional no setor pblico brasileiro

No perodo entreguerras o termo segurana alimentar surge pela primeira vez. Era percebida como uma arma poderosa, como um termo militar13. Tratava-se de uma questo de segurana nacional para todos

Fome, Criana e Vida (1982) de Nelson Chaves, trazendo importantes contribuies para a relao nutrio e a questo social; Fome: um tema proibido (1983), coletnea de artigos de Josu de Castro organizada pela filha e sociloga Anna Maria de Castro; Razes da Fome (1985), organizado por Maria Ceclia de Souza Minayo a partir de trabalhos apresentados no simpsio de 1983 em homenageava aos dez anos da morte de Josu de Castro e O Que Fome? (1983) do professor da USP Ricardo Abramovay.
13 Segundo Pessanha (2002) os problemas de garantia de oferta de alimentao se tornam prementes e estavam associados possibilidade de bloqueio comercial aos alimentos em conflitos internacionais. Portanto, a noo de segurana alimentar tem

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os pases. Apontava para a exigncia de formao de estoques estratgicos de alimentos e fortalecia a viso sobre a necessidade de busca de autossuficincia por cada pas. Trazia, assim, um entendimento que vinculava a questo alimentar capacidade de produo. Esta vinculao manteve-se at a dcada de 1970, na I Conferncia Mundial de Segurana Alimentar, promovida pela FAO em 1974 (MENEZES, 1998). O enfoque contemporneo de segurana alimentar e nutricional SAN no Brasil tem suas formulaes oriundas de dois eventos distintos nos anos 1980: um mais tcnico e outro poltico. O primeiro marca o nascimento no setor pblico do conceito de segurana alimentar formulado por tcnicos e consultores engajados na elaborao do documento Segurana Alimentar proposta de uma poltica de combate fome para a Secretaria de Planejamento do ento Ministrio da Agricultura (MALUF, 2007, p. 80). A concepo assumida pelos tcnicos assemelhava-se quela que a FAO ento adotava, com nfase na autossuficincia alimentar nacional e no acesso universal aos alimentos. Nessa oportunidade tambm se props a constituio de um Conselho diretamente vinculado Presidncia da Repblica (Instituto Cidadania, Projeto Fome Zero, 2001, p. 12), o que vem a ocorrer nos anos de 1993 e 1994, depois extinto e retomado em 2003, hoje Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional CONSEA. No segundo evento, em 1986 no governo Sarney, quando da I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, um desdobramento da 8 Conferncia Nacional de Sade, lanou-se um conjunto de proposies que tambm se tornaram referncias permanentes, estando na origem da posterior incorporao do adjetivo nutricional noo de segurana alimentar entre ns (MALUF, 2007, p. 81). Note-se, ainda, que a conferncia sugeriu a instituio de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar integrado por conselhos e sistemas nas esferas estadual e municipal, proposio que viria a ser retomada anos mais tarde14.

um forte contedo estratgico em sua origem; a ideia vinculava-se ideologia da segurana nacional e s estratgias de dominao das corporaes militares.
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Em 2004, quando ocorre a II Conferncia Nacional de SAN.

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Os anos 1980 foram bastante frutferos para o setor alimentao e nutrio, principalmente devido ao processo de redemocratizao e proliferao de novas organizaes da sociedade civil (associaes de bairro, movimentos sociais, organizaes no governamentais etc.). Essas organizaes foram incorporados nova Constituio Federal de 1988 como componentes das polticas pblicas que se tornaram descentralizadas, como sade e assistncia social, de interesse direto para o setor. Em que pese a rica experincia brasileira em programas de alimentao e nutrio, as avaliaes sobre o seu desempenho at os anos 1980 no foram muito favorveis, destacando-se os seguintes aspectos: 1. os programas, sobretudo os de distribuio gratuita de alimentos, no foram devidamente focalizados na faixa etria prioritria, nos grupos de menor poder aquisitivo e nas regies menos desenvolvidas; 2. os recursos financeiros, ainda que gradativamente ampliados, foram insuficientes e aqum do necessrio, at mesmo para atender s metas estabelecidas oficialmente. Em 1989, os 12 programas existentes absorveram cerca de US$ 1 bilho (PELIANO e BEGHIN, 1994); 3. os programas apresentaram descontinuidade no atendimento, inviabilizando a cobertura do dficit alimentar e nutricional dos grupos atendidos; 4. as instituies encarregadas da gesto dos programas no obtiveram o apoio poltico necessrio para o cumprimento de suas atribuies e nem foram devidamente aparelhadas; 5. os programas federais estiveram excessivamente centralizados, observando-se a ausncia de participao e controle por parte das comunidades atendidas; 6. a superposio das aes se deu em paralelo falta de uma efetiva coordenao das aes, e o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio INAN, rgo encarregado de tal tarefa, no recebeu do governo o respaldo necessrio para exerc-la (PELIANO, 2001).
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Da construo da segurana alimentar como poltica pblica iniciada em 1909, passando por Josu de Castro em 1932, at o final dos anos 1980, a poltica pblica de SAN tem um significado restrito e uma dimenso menor. A partir do final dos anos 1980 e incio dos 1990 essa poltica recebe outro sentido, uma outra dinmica manifestada, muito em funo do encontro da sociedade civil com o Estado. Mas nem sempre esse encontro foi possvel.

A soberania alimentar entra em cena

Nas dcadas de 1970 e 1980 o Governo Federal contava com um conjunto de vrios programas de alimentao, nutrio e abastecimento que foram sendo implementados ao longo dos anos, muitos deles, superpostos. Assim que o Governo Federal chegou ao final da dcada de 1980 operando 12 programas de alimentao e nutrio15. Somente para o grupo materno-infantil havia quatro programas diferentes de distribuio gratuita de alimentos, alm do programa de merenda escolar. Esses programas eram operados pelo INAN e por mais trs instituies do Governo Federal: Legio Brasileira de Assistncia LBA, Secretaria Especial de Habitao e Ao Comunitria SEHAC e Fundao de Assistncia ao Estudante FAE (PELIANO, 2001), no existindo mais nenhum desses rgos atualmente. No contexto internacional, surge no ano de 1988 outro referencial para o setor de polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional, desta vez o de soberania alimentar. A expresso soberania alimentar tem origem quando Egito, Jamaica, Mxico e Peru, com apoio de Marrocos e Nigria, apresentaram propostas na Rodada do Uruguai (1986-1993) para as negociaes da agricultura. Pela primeira vez se falou no tema,
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Programa de Suplementao Alimentar PSA; Programa de Complementao Alimentar PCA; Programa de Alimentao dos Irmos dos Escolares PAIE; Programa Nacional de Leite para Crianas Carentes PNLCC; Programa de Alimentao Escolar PAE; Projeto de Abastecimento de Alimentos Bsicos em reas de Baixa Renda PROAB; Projeto de Aquisio de Alimentos Bsicos em reas Rurais de Baixa Renda PROCAB; Programa de Combate ao Bcio Endmico PCBE; Programa de Combate a Anemia Ferropriva; Programa de Combate a Hipovitaminose A; Programa de Incentivo ao Aleitamento Materno PNIAM; e Programa de Alimentao do Trabalhador PAT.

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utilizado no sentido de: (i) autodeterminao nacional do que se produzia e como se produzia; (ii) garantia de suficiente oferta a preos e disponibilidade adequados; e (iii) incentivos ao desenvolvimento rural e nacional sobre a base de aumento da produo, do consumo e da renda dos produtores (WINDFUHR; JONSN, 2005). O referencial vem se desenvolvendo rapidamente desde ento. Converteu-se em um ponto de referncia para discursos sobre questes alimentares, especialmente entre movimentos sociais ao redor do mundo. O enfoque um contradiscurso, uma contraproposta ao paradigma de desenvolvimento de corrente dominante fundamentado no comrcio agrcola internacional liberalizado, na segurana alimentar e nutricional baseada no comrcio e na produo industrial agrcola e de alimentos realizada por produtores com abundantes recursos. O marco da soberania alimentar proteger o espao da poltica local que, por trs, apresenta-se constituda por uma rede mundial de organizaes no governamentais e da sociedade civil e movimentos sociais. No Brasil, em 1989, Fernando Collor de Mello vence as eleies. O pas vive, a partir de ento, uma grande agitao poltica e social, quando foi institudo o Governo Paralelo16, que lana a proposta de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar, uma abordagem estrutural da questo da fome e da misria, com aes de curto, mdio e longo prazos. Logo depois, em dezembro de 1992, vem a renncia de Collor como resultado de uma grande mobilizao nacional contra a corrupo de seu governo e que culmina na articulao da sociedade civil para fazer frente no s corrupo, mas tambm s mazelas sociais que o Estado no mais conseguia responder, sendo a fome uma delas. O Movimento pela tica na Poltica17 foi fruto do perodo. A hegemonia neoliberal adotado pelo governo Collor levou a retrocessos nas polticas sociais e em boa parte dos programas de alimentao e
16 Criado pelo Partido dos Trabalhadores e outros de esquerda que perderam a eleio de 1989. 17

Em julho de 1992, no Rio de Janeiro, representantes de mais de duzentas entidades da sociedade civil criaram o Movimento Democrtico pelo Fim da Impunidade, posteriormente rebatizado de Movimento pela tica na Poltica (MEP), liderado por Betinho. A iniciativa culminou com o impeachment do ento presidente Fernando Collor de Mello em setembro do mesmo ano.

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nutrio, sobrando apenas o Programa de Alimentao Escolar (atualmente Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE) e o Programa de Alimentao do Trabalhador PAT. Foi o fim de importantes instituies, como a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural EMBRATER e o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio INAN (extinto em 1997 pelo governo de Fernando Henrique Cardoso que tambm adotou princpios neoliberais em suas polticas pblicas). Frente a esse retrocesso, surgiu a mobilizao social como indutor do enfrentamento da fome, com uma grande campanha nacional Contra a Fome e a Misria e pela Vida, liderada por Herbert de Souza, o Betinho. A apropriao, por este movimento, da proposta de uma poltica nacional de segurana alimentar e nutricional consagrou o tema como referncia na agenda poltica nacional. Assim, no governo Itamar Franco (1993/94), a questo adquire nova dimenso. Impulsionada por essa mobilizao nacional, com uma participao social intensa18, foi assumido definitivamente o enfoque da segurana alimentar e nutricional no pas (PELIANO, 2001). A primeira iniciativa nesse sentido foi a publicao do Mapa da Fome: Subsdios Formulao de uma Poltica de Segurana Alimentar19 que demonstrou um nmero alarmante de 32 milhes de pessoas que passavam fome na poca (PELIANO, 1993). Outra iniciativa foi a elaborao do Plano de Combate Fome e Misria Princpios, Prioridades e Mapa das Aes do Governo, no qual todos os Ministrios apresentaram seus compromissos de ao. As empresas pblicas, com a participao ativa de seus funcionrios, se organizaram no Comit de Entidades Pblicas no Combate Fome e Pela Vida COEP com o objetivo de ampliar suas aes de carter social, instituio atuante at hoje.
18

A expressiva participao da sociedade brasileira na Ao da Cidadania, tambm chamada de Campanha contra a Fome, resgatada por Leilah Landim (1998), ao apresentar os resultados de uma pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica IBOPE, em 1993, segundo a qual, poca, 68% da populao brasileira maior de 16 anos declarou conhecer ou ter ouvido falar da campanha nacional contra a fome. Alm disso, 32% dessa mesma populao informou ter participado ou contribudo para a campanha de alguma forma. Foram estudos coordenados pela sociloga Anna Maria Peliano, lanados em 1993.

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Nesse incio da dcada de 1990, a representao do fenmeno da fome nas polticas pblicas sofre uma ampliao de seu significado. O referencial de segurana alimentar e nutricional incorpora a questo ambiental20, questes sanitrias e de equilbrio nutricional, refletindo a preocupao com o consumo alimentar e com os micronutrientes. Da a incorporao na segurana alimentar do termo nutricional, fazendo-a SAN como se conhece hoje. Vale destacar tambm o papel dos nutricionistas nessa questo. Dessa maneira, o referencial de SAN perde sua simplicidade e na dcada de 1990 passa a englobar uma srie de elementos: as noes de alimento seguro (no contaminado biolgica ou quimicamente); de qualidade do alimento (nutricional, biolgica, sanitria e tecnolgica); de equilbrio da dieta, da informao e das opes culturais (hbitos alimentares) dos seres humanos. Tais conceitos foram surgindo em fruns internacionais durante toda a dcada, conhecida como a dcada das conferncias, e que alargaram o campo de atuao e de interesse da poltica de SAN no Brasil. Vale citar o Comit Tcnico Interministerial, com a participao da sociedade civil, que elaborou o documento brasileiro para a Cpula Mundial de Alimentao CMA21, realizada em Roma em novembro de 1996. Um importante evento que retoma a questo da SAN no contexto poltico internacional, desembocando nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio22, em que a fome aparece como primeiro objetivo a se combater no mundo.

20

A realizao em 1992 da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento ocorrida no Rio de Janeiro (ECO-92) tem uma influncia direta nesse processo.

21 Da cpula saiu uma Declarao e um Plano de Ao objetivando o combate fome no mundo. Os pases participantes reconheceram o direito de toda pessoa a ter acesso a uma alimentao sadia e nutritiva e assumiram a meta imediata de reduzir metade o nmero de pessoas atingidas pela desnutrio at 2015, com base nos nmeros apresentados pela FAO em 1990.

Resultado da Declarao do Milnio da Cpula do Milnio ocorrida em Nova Iorque em 2000. Nunca na histria da ONU uma reunio contou com a presena de tantos Chefes de Estado e de Governo. A Declarao constituiu-se de oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio a serem alcanados at 2015 pelos Estados-Membros da Organizao, retomando as vrias conferncias ocorridas na dcada de 1990, inclusive a CMA.

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O debate sobre direito humano alimentao adequada

Alm dessas contribuies, entra em cena a questo da equidade e da justia, especialmente no que tange s relaes ticas entre a gerao atual e as futuras geraes e ao tipo de desenvolvimento adotado. Discute-se o direito humano relacionado alimentao, o direito humano alimentao adequada. Esse direito passa a se inserir no contexto do direito vida, dignidade, autodeterminao e satisfao de outras necessidades bsicas (VALENTE, 2002b). Emergiu um movimento internacional em defesa da segurana alimentar como direito humano bsico, ligando a alimentao e a nutrio cidadania (VALENTE, 2002a). A expresso direito humano alimentao adequada tem sua origem no Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais PIDESC. Em 2002, o Relator Especial da ONU para o direito alimentao definiu o direito humano alimentao adequada da seguinte forma:

O direito alimentao adequada um direito humano inerente a todas as pessoas de ter acesso regular, permanente e irrestrito, quer diretamente ou por meio de aquisies financeiras, a alimentos seguros e saudveis, em quantidade e qualidade adequadas e suficientes, correspondentes s tradies culturais do seu povo e que garanta uma vida livre do medo, digna e plena nas dimenses fsica e mental, individual e coletiva.

Essa definio implica todos os elementos normativos explicados em detalhes no Comentrio Geral 12 sobre o artigo 11 do PIDESC, segundo o qual: O direito alimentao adequada se realiza quando todo homem, mulher e criana, sozinho ou em comunidade com outros, tm acesso fsico e econmico, ininterruptamente, a uma alimentao adequada ou aos meios necessrios para sua obteno.

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O PIDESC reconhece o direito a um padro de vida apropriado, inclusive alimentao adequada, bem como o direito fundamental de estar livre da fome. Conforme os tratados internacionais de direitos humanos, existem duas dimenses indivisveis: o direito de estar livre da fome e da m nutrio, e o direito alimentao adequada. Assim, esse referencial setorial, de acordo com a abordagem cognitiva de anlise de polticas pblicas, vai permear o debate no setor nos anos 1990. Um debate que surge em funo, entre outros fatores, do novo contexto que se abriu com o governo Collor e continuar no governo de Fernando Henrique Cardoso, isto , de implementao de polticas neoliberais que imprimiriam no setor de SAN no Brasil o desmonte de seus mecanismos de ao. O direito alimentao passa a ter espao na agenda pblica. Nesse contexto, segundo Burlandy (2003) o Programa Comunidade Solidria criado no governo FHC deslocou o centro das discusses da fome e da segurana alimentar para a questo da pobreza. Alm disso, frente primazia dada estabilidade monetria, a questo da fome foi relegada a segundo plano, fora das prioridades governamentais, completa a autora. No mbito da sociedade civil, em 1998 vale destacar a criao do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional FBSAN23 e os processos estaduais e municipais de constituio de polticas pblicas voltadas especificamente para a questo da fome. O frum surgiu da necessidade de implementar polticas pblicas de combate fome nos governos estaduais eleitos naquele ano, em parceria com a sociedade civil, aproveitando a experincia do extinto CONSEA. Esse frum insere-se em redes mundiais de segurana alimentar e a atuao dessas redes teve papel relevante, por exemplo, na incluso de um item especfico item 7.4, Direito Humano Alimentao no Plano de Ao da Cpula Mundial de Alimentao e na subsequente promoo, por parte do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, de uma definio mais precisa do contedo do direito humano alimentao adequada (no Comentrio Geral n 12).

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Hoje Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional FBSSAN.

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A partir de 1999, quando se inicia o segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, o Comunidade Solidria sofreu alteraes: suas atribuies originais de coordenar e de integrar aes de combate pobreza em reas de extrema vulnerabilidade social foram transferidas para outra instncia, o Projeto Alvorada. Comunidade Solidria coube a misso de induzir experincias de desenvolvimento local integrado e sustentvel e de promover iniciativas de parceria entre Estado e sociedade. Mantm-se, entretanto, algum interesse em SAN com a aprovao tambm em 1999 da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio PNAN, no Ministrio da Sade. Uma poltica que no abarca outros elementos que compem a poltica de SAN, como a agricultura, reforma agrria, programas de transferncia de renda etc., mas que estabelece um marco para a relao sade e alimentao. J no final do governo de FHC surge o Projeto Fome Zero, apresentado ao debate pblico em outubro de 2001. Elaborado pelo Instituto de Cidadania, sob a coordenao de Jos Graziano da Silva, o projeto correspondia a uma proposta que explicitava a preocupao da conjugao entre as chamadas polticas estruturais voltadas redistribuio de renda, crescimento da produo, gerao de empregos, reforma agrria, entre outras e as intervenes de ordem emergencial, como a distribuio de cestas bsicas.

O referencial contemporneo da alimentao saudvel

Apesar de a alimentao saudvel estar presente nas polticas pblicas desde os anos 1920 com os higienistas e tambm ligada questo da educao alimentar e nutricional, tambm bem antiga basta lembrar a cartilha A Festa das Letras de Josu de Castro e Ceclia Meireles datada de 1937 esse referencial s se efetiva aps o surgimento da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio PNAN. Ao analisar o conceito de alimentao saudvel na perspectiva das atuais polticas pblicas brasileiras, Elaine Azevedo (2009) percebe que novas preocupaes vm sendo incorporadas, como a qualidade, as
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condies de cultivo, os componentes socioambientais relacionados produo de alimentos e a origem do alimento. A autora cita as principais caractersticas de uma alimentao saudvel assumida pela Coordenao Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade brasileiro: 1. Respeito e valorizao das prticas alimentares culturalmente identificadas: o alimento tem significaes culturais diversas que precisam ser estimuladas. A soberania alimentar deve ser fortalecida por meio deste resgate; 2. A garantia de acesso, sabor e custo acessvel. Ao contrrio do que tem sido construdo socialmente (principalmente pela mdia), uma alimentao saudvel no cara, pois se baseia em alimentos in natura e produzidos regionalmente (...); 3. Variada: fomentar o consumo de vrios tipos de alimentos que forneam os diferentes nutrientes necessrios para o organismo, evitando a monotonia alimentar que limita o acesso de todos os nutrientes necessrios a uma alimentao adequada; 4. Colorida: como forma de garantir a variedade principalmente em termos de vitaminas e minerais, e tambm a apresentao atrativa das refeies, destacando o fomento ao aumento do consumo de alimentos saudveis como legumes, verduras e frutas e tubrculos em geral; 5. Harmoniosa: em termos de quantidade e qualidade dos alimentos consumidos para o alcance de uma nutrio adequada considerando os aspectos culturais, afetivos e comportamentais; e 6. Segura: do ponto de vista de contaminao fsico-qumica e biolgica e dos possveis riscos sade. Destacando a necessidade de garantia do alimento seguro para consumo populacional (PINHEIRO; RECINE e CARVALHO, 2005. In AZEVEDO, 2009: 40 e 41).

A consolidao da segurana alimentar e nutricional como poltica, sistema e lei

Com a eleio de Lula, pela primeira vez na histria do Brasil criado um ministrio com objetivo primordial de combater fome, o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome MESA, comandado pelo mentor do projeto Fome Zero, Jos Graziano da Silva.
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Em abril de 2003 retomada a experincia do governo Itamar, dandose sequncia ao ciclo de conferncias, com a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional em maro de 2004, que elegeu como patronos Josu de Castro e Herbert de Souza, o Betinho. Nela definida a segurana alimentar e nutricional SAN como a realizao do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares promotoras de sade, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econmica e ambientalmente sustentveis (BRASIL. CONSEA). O principal resultado da Conferncia a proposta de uma lei de segurana alimentar e nutricional, que se concretiza com a sano da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional LOSAN, Lei 11.346/06, pelo presidente Lula em setembro de 2006. A lei prev a criao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional SISAN. A LOSAN representa a consagrao de uma concepo abrangente e intersetorial. Como se no bastasse, outros temas tambm entram na agenda da construo da poltica de SAN, como os transgnicos, programas de transferncia de renda e agricultura urbana, tornando-se foco de interesse, o que resulta no aumento das aes dessa poltica. O tema da fome volta a constar na agenda poltica nacional de forma muito intensa. A sociedade brasileira volta-se cheia de expectativas para o Programa Fome Zero. O programa apresentou duas inflexes em relao s formulaes anteriores do enfoque e da institucionalidade da poltica de SAN. A primeira foi dirigir as aes no s para o acesso insuficiente alimentao pelos segmentos mais pobres da populao, mas ao conjunto dela. A poltica de SAN torna-se um objetivo estratgico a ser perseguido por um conjunto diversificado e articulado de aes e polticas pblicas. A segunda inflexo diz respeito institucionalizao que criou o MESA em detrimento de uma perspectiva de construir um rgo supraministerial, como defendido nos documentos e movimento que precederam ao Fome Zero (MALUF, 2007, p. 90). Em 2004 o MESA incorporado ao Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS como Secretaria Nacional de
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Segurana Alimentar e Nutricional SESAN. O ministrio tambm juntaria as atribuies da assistncia social, antigamente ligada previdncia social, bem como o programa Bolsa-Famlia24, que se tornou o carro-chefe do MDS. Aps a II Conferncia, tambm em 2004, o CONSEA articula bastante com o Congresso Nacional para a aprovao da LOSAN e d nfase ao aumento da transferncia do recurso per capita para a alimentao escolar. Tambm realiza a III Conferncia Nacional de SAN em julho de 2007 em Fortaleza, que trouxe como resultado diretrizes e prioridades para a construo do SISAN e para a formulao e implementao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, conforme prev a Lei 11.346/06. (MALUF, 2007). A III Conferncia s vem a consolidar os referenciais do setor de SAN no pas: soberania alimentar, direitos humanos e fome, este ltimo com uma carga poltica muito grande, menos tcnico que segurana alimentar e nutricional. Apesar de mais impreciso, o termo fome no foi abandonado, tanto que o principal ministrio do setor chama-se Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome.

Consideraes finais

A SAN teve, portanto, trs portas de entrada principais nas polticas pblicas. A primeira e mais antiga, prpria dos anos 1990, relacionavase ao abastecimento alimentar, como o demonstra, por exemplo, a localizao de programas municipais e estaduais de SAN no interior das secretarias ou rgos de abastecimento. A segunda porta de entrada foi pela rea de assistncia ou desenvolvimento social, a partir da Constituio Federal, que organizou o setor e o dotou de recursos oramentrios estveis. Por fim, o terceiro e ltimo campo, o de sade, foi em alguns momentos espelho para a luta da segurana alimentar e

24 O Bolsa-Famlia tambm unificou os programas Bolsa-Escola do Ministrio da Educao, o Vale-Gs do Ministrio de Minas e Energia, o Bolsa-Alimentao do Ministrio da Sade e o Programa Nacional de Acesso Alimentao PNAA ou Carto Alimentao do MESA.

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nutricional no pas. O Sistema nico de Sade SUS representa uma institucionalidade que o setor de SAN procura seguir, pois incorpora as esferas municipais, estaduais e a federal de forma descentralizada e tambm participativa com as conferncias e conselhos. A disputa sobre os sentidos dos referenciais de fome e seus correlatos segurana alimentar e nutricional, soberania alimentar, direito humano alimentao adequada e alimentao saudvel influi sobremaneira nas atuais aes do Estado brasileiro. So conceitos ainda em construo no Brasil, com a questo da fome surgindo nas polticas pblicas no incio do sculo XX, a SAN aparecendo nos anos 1980, a soberania alimentar e o direito humano alimentao adequada, nos anos 1990, assim como a alimentao saudvel e sua longa trajetria (AZEVEDO, 2009). Esses referenciais ainda encontram-se vigentes. O surgimento de um no significou a eliminao do outro. Os cinco referenciais convivem no setor da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, como se observa hoje no governo Lula. A fome ainda muito utilizada no discurso poltico, tanto assim que o principal programa se chamou Fome Zero, hoje Estratgia Fome Zero. O ministrio tambm no perdeu o termo, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. A SAN efetivou-se como objetivo de poltica, concretizando-se na Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional LOSAN e institucionalmente como secretaria do MDS, a Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional SESAN. A soberania alimentar e o direito humano alimentao adequada tornaram-se princpios que regem a LOSAN. J a alimentao saudvel rege toda a Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade. Essa trajetria da poltica de SAN que envolveu a construo dos cinco referenciais faz parte, de acordo com Bruno Jobert (1992), de um processo de aprendizagem. Um processo que requer recursos intelectuais informaes, saber fazer, valores que se legitimam e se institucionalizam por meio da prtica, dos erros e acertos, das repeties e inovaes nas polticas pblicas. A maior aprendizagem da poltica pblica do setor alimentao e nutrio no Brasil foi fruto, sem dvida, do encontro entre a sociedade civil e o Estado. As mobilizaes sociais em torno dos cinco referenciais muito contriburam para a atual
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poltica no setor, considerada por muitos pases como exemplo a se seguir, principalmente programas como Alimentao Escolar, BolsaFamlia e Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar25. Dessa forma se operou e se opera a aprendizagem e adaptao das aes pblicas ao contexto do Estado do Bem-Estar Social at os anos 1980, neoliberal nos anos 1990 e atualmente em pleno declnio dos valores neoliberais, mas sem um modelo ainda definido que o substitua. Esses trs paradigmas para as polticas pblicas so os referenciais globais26, na abordagem cognitiva. Jobert (1992) identifica a virada neoliberal, dos anos 1980, como um referencial de mercado, um referencial global que no Brasil foi vivido nos governos Sarney, Collor, Itamar e Fernando Henrique Cardoso. Mas Jobert no poderia prever o declnio dos valores neoliberais, como se observa hoje. Atualmente a interveno do Estado passa a ser vista como importante e contrria ideia de um Estado mnimo. O Estado parece retomar seu papel principal como ator no combate fome e insegurana alimentar e nutricional. O governo Lula redefiniu outros rumos para a poltica de SAN no Brasil ao traz-la para o centro da agenda pblica nacional. Portanto, a relao entre esses referenciais globais e os referenciais setoriais fez com que as aes de polticas pblicas no setor de segurana alimentar e nutricional tomassem distintos rumos, como foi demonstrado. As aes do Estado em relao fome passaram de intervenes espordicas e imediatas, como no caso das secas no sculo XIX, para intervenes contnuas e estruturais no sculo XX, at chegar a estratgicas e sistmicas no incio do milnio por meio da LOSAN, da

25 Esses eram os principais programas que pases africanos, asiticos e americanos chegavam ao Brasil para misses via FAO entre 2003 e 2006, quando trabalhava na representao da organizao no Brasil.

O referencial global entendido como representao que uma dada sociedade faz de sua relao com o mundo em um momento dado, percepes em torno das quais vo se ordenar e se hierarquizar as diferentes representaes setoriais (MULLER, 2003, p. 65). O referencial global, juntamente com os referenciais do setor e a relao que se estabelece entre o global e o setorial, que define o referencial de uma poltica pblica. nessa relao entre global e setorial que se forma uma poltica pblica, segundo Muller (2003).

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Artigo recebido para publicao em: 09 de setembro de 2009. Artigo aceito para publicao em: 19 de novembro de 2009.

Revista IDeAS, v. 3, n. 2, p. 197-225, jul./dez. 2009.

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Como citar este artigo: NASCIMENTO, Renato Carvalheira do. A fome como uma questo social nas polticas pblicas brasileiras. Revista IDeAS Interfaces em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, Rio de Janeiro RJ, v. 3, n. 2, p. 197-225, jul./dez. 2009.

Revista IDeAS, v. 3, n. 2, p. 197-225, jul./dez. 2009.