Parte I

Guas metodolgicas para la elaboracin de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (2.
Generacin) _____________________________________________________________________________________________
NOMBRE DEL PROYECTO GUIAS METODOLGICAS PARA LA ELABORACIN DE PROGRAMAS ESTATALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (SEGUNDA GENERACIN)
CONVENIO ESPECFICO DE COLABORACIN SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL) INSTITUTO DE GEOGRAFA/UNAM PARTE I: MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL Y METODOLGICO
SEDESOL
ING. JAIME SANCHO Y CERVERA LIC. CARLOS VALDEZ MARISCAL
COORDINADORES GENERALES (IG-UNAM) DR. JOS LUIS PALACIO-PRIETO DRA. MARA TERESA SNCHEZ SALAZAR PARTICIPANTES Dr. JOSE RAMN HERNNDEZ SANTANA Dr. MARIO ARTURO ORTIZ PREZ Mtra. ORALIA OROPEZA OROZCO Dr. ALEJANDRO VELZQUEZ MONTES Dra. MARIA ENGRACIA HERNNDEZ CERDA Dr. NGEL MASSIRIS CABEZA Dr. JAVIER DELGADO CAMPOS Dra. MARA INS ORTIZ LVAREZ Dr. LUIS CHIAS BECERRIL Dr. FEDERICO FERNNDEZ CHRISTLIEB Dr. ENRIQUE PROPIN FREJOMIL Mtro. JOSE MARA CASADO IZQUIERDO Lic. ALEJANDRO GALINDO Y GALINDO
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Guas metodolgicas para la elaboracin de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (2. Generacin) _____________________________________________________________________________________________
PARTE I
MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL Y METODOLGICO
PARTE I MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL Y METODOLGICO CONTENIDO

PAG. 5 8 8 9 12 15 17 18 19 20 22 24 26 28 29 30 31 31 33 35 36 37 37 38 38 38 39 40 41
PRESENTACIN Y ANTECEDENTES 1. MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL 1.1 Naturaleza y alcances del Ordenamiento Territorial 1.2 Discusin conceptual 1.3 Concepciones y tipos de Ordenamiento Territorial 1.4 Objetivos, escalas y carcter 1.5 Cualidades del Ordenamiento Territorial 1.5.1 Integralidad y multidimensionalidad de la poltica de Ordenamiento Territorial 1.5.2 Reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulacin del programa de Ordenamiento Territorial 1.5.3 Carcter prospectivo-estratgico del modelo territorial a alcanzar 1.5.4 Carcter democrtico del proceso 1.6 Conceptualizacin y alcances del Ordenamiento Territorial en Mxico 2. MARCO DE REFERENCIA METODOLGICO 2.1 Fase preliminar 2.1.1 Reflexin prospectiva 2.1.2 Elaboracin de los trminos de referencia 2.1.3 Prediagnstico: deteccin y valoracin inicial de problemas territoriales 2.1.4 Elaboracin del anteproyecto 2.1.5 Organizacin del equipo de trabajo 2.1.6 Evaluacin de la informacin disponible y elaboracin de flujogramas de informacin 2.1.7 Evaluacin de la capacidad de gestin y participacin social 2.2 Fase de anlisis y diagnnstico del sistema territorial 2.2.1 Enfoque del diagnstico 2.2.2 Conceptos y procesos claves del diagnstico a. Potencialidades y limitaciones b. Problemas c. Unidades de integracin 2.2.3 Anlisis y diagnstico estructural o sectorial 2.2.4 Diagnstico integrado del sistema territorial
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2.2.5 Diagnstico estratgico 2.3 Fase de planificacin territorial 2.3.1 Prospectiva o diseo de escenarios 2.3.2 Formulacin del programa de Ordenamiento Territorial a. Formulacin de la imagen objetivo o el modelo territorial a alcanzar b. Formulacin de objetivos c. Formulacin de estrategias d. Programacin e instrumentacin de acciones e. Discusin y aprobacin del programa de OT 2.4 Fase de gestin BIBLIOGRAFA
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PRESENTACIN Y ANTECEDENTES La Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Instituto de Geografa de la UNAM (IGgUNAM) celebraron un convenio para elaborar una METODOLOGA PARA LA FORMULACIN DE PROSPECTIVA Y MODELO DE OCUPACIN DE LOS PROGRAMAS ESTATALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, el cual fue firmado por las partes el 17 de mayo de 2001. Como resultado de dicho convenio, se elaboraron las guas metodolgicas para la realizacin de los trabajos correspondientes a las fases III y IV de los Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT), las cuales sirvieron de base para la elaboracin de los Trminos de Referencia para desarrollar las fases sealadas en los PEOT que ya estaban en proceso. Las guas elaboradas producto del convenio referido son: A) Gua conceptual y metodolgica para el Diagnstico Integrado del Sistema Territorial (IGg-UNAM) B) Gua conceptual y metodolgica para la elaboracin de Escenarios de Uso y Aprovechamiento del Territorio (IGg-UNAM) C) Gua conceptual y metodolgica para la elaboracin del Modelo de Uso y Ocupacin del Territorio, el Programa estatal y la Gestin (IGg-UNAM) Estas tres guas tienen como antecedente la Gua Metodolgica del Grupo Interinstitucional de Ordenamiento Territorial para la elaboracin de la Caracterizacin y los Diagnsticos Sectoriales, misma que fue tambin evaluada por el IGg-UNAM. Como resultado de dicha evaluacin, el Instituto de Geografa sugiri una serie de cambios a la misma. Sin embargo, la gua original elaborada por el grupo interinstitucional es la que fue utilizada por los estados que concluyeron el PEOT y ha sido referencia para aquellos estados que an se encuentran en proceso.
Dentro de la estrategia general del Ordenamiento Territorial, es necesario evaluar la operatividad de las guas metodolgicas utilizadas como referencia con el fin de realizar los ajustes necesarios y contar con documentos rectores finales. Estas tareas slo es posible llevarlas a cabo luego de que las guas originales antes citadas han sido aplicadas a casos concretos en los estados participantes; ello permite evaluar la operatividad de las mismas, sus alcances y limitaciones, una vez que han sido detectados los problemas ms comunes encontrados en su aplicacin y en la formulacin de alternativas para el logro de los objetivos del Ordenamiento, todo ello en el contexto de la diversidad de cada territorio estatal. De ah surgi una Segunda Generacin de Guas Metodolgicas, las cuales, en una ltima etapa fueron objeto de un ajuste final a partir del Taller sobre Indicadores para el Ordenamiento Territorial, organizado conjuntamente por el IGg-UNAM y la SEDESOL, y celebrado en diciembre de 2004, el cual constituy un esfuerzo colectivo de reflexin realizado por diversas instituciones que cuentan con una amplia experiencia en el diseo y la aplicacin de indicadores para la caracterizacin del territorio, tanto desde el punto de vista natural, como desde el social y econmico. El empleo de indicadores para la caracterizacin del territorio y de sus componentes, est sujeto a que stos cumplan una serie de requisitos, a fin de garantizar su pertinencia y su calidad, con base en los objetivos buscados: que puedan ser representados cartogrficamente, que puedan obtenerse mediante la aplicacin de metodologas sencillas, que las fuentes de los datos para su construccin sean accesibles y confiables, que exista una continuidad en su registro, de manera que permitan conocer la dinmica del comportamiento del fenmeno monitoreado a travs del tiempo. Asimismo, la utilizacin de indicadores implica que la informacin que se utilice para construirlos est disponible al mismo nivel de desagregacin territorial y escala para todo el pas, a fin de que los resultados que se obtengan de su aplicacin puedan ser comparativos con los de otros territorios a la misma escala, en este caso, la estatal. Estas caractersticas, en s mismas, constituyen una limitacin para la seleccin de los indicadores a emplear en la caracterizacin de cada uno de los componentes del sistema territorial, y se corre el riesgo de que el paquete de indicadores seleccionados no sea suficiente o rena la calidad adecuada para lograr un conocimiento completo y exhaustivo del espacio a analizar.
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En este sentido, las nuevas guas metodolgicas elaboradas por el Instituto se realizaron con base en la utilizacin de indicadores, particularmente en la caracterizacin y anlisis de los subsistemas social, urbano-regional y econmico En el caso del subsistema natural, en virtud de las limitaciones y vacos de informacin existentes sobre algunos temas relevantes como el agua y el suelo, entre otros, se recurri al empleo de indicadores nicamente para el desarrollo del tema de cobertura vegetal y uso del suelo. Los dems temas fueron tratados de la manera tradicional. El presente documento constituye el resultado final de todos los esfuerzos sealados, enriqueciendo as las guas metodolgicas elaboradas en fases anteriores. Con ello se pretende contar con documentos rectores del Ordenamiento Territorial acordes con la realidad de los estados en lo particular, y del pas en lo general, as como de los equipos involucrados en su elaboracin y aplicacin. El alcance espacial de las guas se circunscribe al territorio estatal. Por ello se ha considerado como referente de trabajo la escala 1:250 000, si bien los resultados plasmados en los informes estatales deben adecuarse a escalas no necesariamente uniformes para las 32 entidades que componen a la Federacin, dada la extensin de cada estado en particular. Tambin se busca que la escala propuesta arriba mencionada permita, tanto la integracin a niveles mesorregionales, como constituir la base referencial para estudios de mayor detalle, siempre considerando los lmites de las unidades definidas a dicha escala. Sin embargo, los alcances de estas guas tienen como contexto exclusivamente al mbito estatal. Por ltimo, es necesario insistir en que el Ordenamiento Estatal del Territorio debe concebirse como un proceso que debe ser permanente y continuo. Los territorios no son, de ninguna manera, estticos, sino ms bien dinmicos, y en la medida de ese dinamismo debe contemplarse la constante renovacin de las acciones a tomarse en cada entidad federativa en materia de ordenamiento. La adecuacin de las guas originales es resultado de este proceso.
1. MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL

Por: ngel Massiris Cabeza (Modificado por Mara Teresa Snchez Salazar)
1.1 NATURALEZA Y ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El Ordenamiento Territorial -OT- se concibe como un proceso y una estrategia de planificacin, de carcter tcnico-poltico, con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organizacin del uso y la ocupacin del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la poblacin y los objetivos sectoriales de desarrollo (econmicos, sociales, culturales y ecolgicos). Se concreta en planes que expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante las cuales se actuar sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo. (Massiris, 1991, 1993, 1997, 1999 y 2001; IGAC, 1996, 1997a, 1997b; Congreso de la Repblica, 1983; Consejo de Europa, 1993; Gmez Orea, 1994 y 2001). Tal actuacin, se realiza a partir de estrategias de planificacin del uso del suelo en las escalas locales (urbanas y rurales municipales) que se combinan con estrategias de planificacin del desarrollo regional y de integracin territorial en los mbitos estatales, regionales y nacionales. El Ordenamiento Territorial es una actividad bastante nueva en el mundo y con unos contenidos no muy bien delimitados an (Pujadas y Font, 1998). Esto se refleja en las distintas definiciones existentes (ver p.e. Massiris, 1991, 1993, 1997 y 1999; Pujadas y Font, 1998:12-13; y Mndez, 1990:93-98). Una de las definiciones de mayor aceptacin es la contenida en la Carta Europea de Ordenacin del Territorio, firmada por los pases representados en la Conferencia Europea de Ministros Responsables de OT CEMAT-, la cual textualmente define al OT como la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyos objetivos fundamentales son el desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestin
responsable de los recursos naturales, la proteccin del medio ambiente y la utilizacin racional del territorio segn un concepto rector (Consejo de Europa, 1993). El objetivo sealado por la Carta Europea se busca a partir de estrategias de planificacin del uso de la tierra en las escalas locales (urbanas y rurales municipales) que se combinan con estrategias de planificacin del desarrollo regional y de integracin territorial en los mbitos estatales, regionales y nacionales (Pujadas y Font, 1998). As ha sido entendido tambin en Mxico. Entre las conclusiones del Foro Mxico 2020: Planeacin regional integral, Una visin prospectiva realizado en febrero de 2000 se plante un proyecto de Nacin para un desarrollo equilibrado, privilegiando la integracin de las planeaciones territorial y sectorial, a partir de una estrategia de largo plazo (2020), con enfoque social, territorial, regional y sustentable (Duque, 2000:24). Este enfoque fue revalidado, posteriormente, por el Grupo Interinstitucional de OT conformado por la SEDESOL, el INEGI, la SEMARNAT y el CONAPO, al definir el Ordenamiento Territorial como estrategia de desarrollo socioeconmico que, mediante la adecuada articulacin funcional y espacial de las polticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin y aprovechamiento del territorio (SEDESOL et al., 2000:5).
1.2. DISCUSIN CONCEPTUAL

A diferencia de la planificacin sectorial1, el Ordenamiento Territorial concentra su atencin en el territorio, en la armonizacin de los usos del suelo que coexisten en el mismo, cayendo, por tanto, en el mbito de la planificacin fsica. Se trata de ordenar de una manera global o integral el territorio, descomponindolo en unidades ms pequeas segn criterios de homogeneidad o funcionalidad, asignando usos del suelo especficos a cada una de estas unidades, definiendo sus elementos estructurantes (Pujadas y Font, 1998:32). Aunque este tipo de ordenamiento es competencia del sector pblico, no puede ignorarse que todo espacio geogrfico tiene un orden, resultado de la interaccin sociedad-naturaleza en el tiempo (Massiris, 1993). En este sentido, Delmas (1962, citado por Pujadas y Font, 1998) afirma que cuando un territorio est habitado, est forzosamente ordenado. De hecho, la accin de los agentes productivos privados: agrcolas, pecuarios, industriales, urbanizadores, etc., genera
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Concentra su atencin en la distribucin territorial de una determinada variable o funcin. Domina la ptica del sector sobre la ptica del territorio, incluye la planificacin de infraestructuras, equipamientos colectivos, medio ambiente, actividades econmicas.
un orden territorial que, a su vez, refleja el modelo de desarrollo econmico imperante (Mndez, 1990; Massiris, 1991, 1993, 1997). Esto plantea una cierta complejidad frente al tema del OT: armonizar la accin del sector pblico con el inters de los agentes privados tambin ordenadores del territorio. Por su parte, Boisier (1998:13) se refiere a la necesidad que tienen los pases latinoamericanos de una poltica regional modernamente concebida, y plantea que, en ausencia de dicha poltica regional, lo primero que ocurrir es que el territorio nacional asumir un orden dictado estrictamente por la lgica del capital en su proceso de penetracin y expansin mundial. Se trata de un orden por omisin, porque a juicio de este autor, el capital no opera con criterios territoriales sino de rentabilidad. No por ello, sin embargo, se dejar de producir un Ordenamiento Territorial que plantea la cuestin de su coherencia con los intereses superiores de la sociedad. Hildebrand (1996) plantea varios problemas asociados a la necesaria relacin entre el modelo de desarrollo imperante (economa de mercado) y la poltica de Ordenamiento Territorial; encuentra tres cuestiones fundamentales de relevancia territorial que, a su juicio, la lgica del mercado no resuelve y, por tanto, hacen necesaria la planificacin territorial desde los poderes pblicos. En primer lugar, considera que las decisiones sobre la localizacin de las actividades econmicas que toman los agentes econmicos privados en funcin de sus intereses, con frecuencia no conducen a una distribucin geogrfica de las actividades y de los usos del suelo ptimos desde el punto de vista de los intereses generales. Al contrario, afirma el autor, numerosos ejemplos corroboran que la lgica de mercado no slo origina fuertes desequilibrios intra- e interregionales de desarrollo socioeconmico sino tambin los perpeta o, incluso, los profundiza (Hildebrand, 1996:31). En torno a la accin del Ordenamiento Territorial frente a estos efectos de la economa de mercado surgen distintas aproximaciones. Hay quienes, como Hildebrand (1996), le apuntan a unas relaciones de complementariedad en las cuales el OT debe buscar corregir dichos efectos manteniendo el modelo, y otros como Rondinelli (1988), le apuntan a la bsqueda de nuevas estrategias de desarrollo que induzcan patrones de organizacin del espacio con una lgica distinta. Al respecto, Rondinelli advierte que si los gobiernos de los pases en desarrollo quieren
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alcanzar un desarrollo geogrficamente difundido, deben invertir con un patrn de dispersin geogrfica (Rondinelli, 1988:19), y es a este patrn de dispersin geogrfica de las actividades econmicas que se debe orientar el Ordenamiento Territorial como estrategia de desarrollo territorial, en la cual las tecnologas modernas pueden ser fundamentales. A este respecto, Aguilar (1995), al referirse al impacto que desencadenan las tecnologas modernas sobre el desarrollo regional, plantea el efecto que stas producen sobre las relaciones entre economa-sociedad y territorio, que se expresan en una dispersin espacial de la actividades econmicas y otras transformaciones espaciales asociadas al capitalismo global. En segundo lugar, algunos autores reconocen la existencia de determinados bienes colectivos que requieren una gestin eficaz sin que deban estar sometidos a los mecanismos de direccin y regulacin del mercado, porque dichos bienes no son posibles a precios de mercado (Frst y Ritter, 1993, citado por Hildebrand, 1996), y cita como ejemplo la distribucin geogrfica de infraestructuras (carreteras, redes de abastecimiento de agua y energa, etc.), de determinados equipamientos y servicios (sanidad, educacin) o la preservacin y el desarrollo de espacios libres (Hildebrand, 1996:31). En tercer lugar, el autor menciona las externalidades negativas de las decisiones de los agentes econmicos privados expresadas en impactos ambientales, econmicos y sociales adversos y conflictivos que exigen la actuacin de los poderes pblicos (Hildebrand, 1996:31). Visto as, parece clara la necesidad de una complementariedad y compatibilidad entre la economa de mercado y el Ordenamiento Territorial, pero se soslaya un debate de mucho ms fondo en esta relacin: el debate entre la racionalidad del mercado asociada al inters particular y la racionalidad social asociada al inters colectivo (Hildebrand, 1996). A este respecto se puede afirmar que, aunque ambas racionalidades se requieren mutuamente, el Ordenamiento Territorial no debe reducirse a ser un simple instrumento para intentar corregir los efectos territoriales negativos generados por la economa de mercado, pues sera darle el mismo papel que en el pasado se otorg, sin xito, a la planificacin regional, lo cual hara de esta estrategia o alternativa de planificacin algo intil en la bsqueda del bienestar social. Por otra parte, Bervejillo (1998:44-45) ve en el Ordenamiento Territorial la posibilidad de una reinvencin del territorio que resuelva los problemas ocasionados por la superposicin de lgicas y temporalidades diversas asociadas a las complejas transformaciones derivadas de la
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globalizacin, el posfordismo, la posmodernidad y el nuevo orden poltico y su expresin en una nueva territorialidad de los procesos de desarrollo. Frente a la reestructuracin creadora de nuevos territorios, afirma el autor, con su doble carga de oportunidades y amenazas, cabe a las sociedades locales y regionales el desafo de una reinvencin, capaz de fundar un nuevo sentido y orden territorial deseable, y de incidir proactivamente (Bervejillo, 1998:39). Esta refundacin del territorio est asociada, entre otros aspectos, a un proyecto o visin colectiva del futuro deseado que lleva implcita la construccin de una nueva cultura del territorio y la construccin social del futuro, mediante el uso de la prospectiva territorial participativa (Bervejillo, 1998:44-45).
1.3. CONCEPCIONES Y TIPOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Hildebrand (1996), al examinar la experiencia europea2, distingue dos concepciones del OT. Una que lo entiende como planificacin fsica a escala regional, subrregional y local, con nfasis en el uso y ocupacin del territorio, a partir de la coordinacin de los aspectos territoriales de las polticas sectoriales y la coordinacin del planeamiento urbanstico municipal. Se pueden ubicar aqu los casos de Alemania, Austria, Suiza, Holanda, Italia, Espaa y Portugal. La otra, que lo entiende vinculada estrechamente a la planificacin econmica y social, con el objeto de garantizar el equilibrio en el desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino Unido (Hildebrand, 1996; Pujadas y Font, 1998:15; Massiris, 1999:50). Existen, tambin, concepciones asociadas a intereses de los planificadores, gobernantes y actores sociales que llevan a valorar el OT en trminos economicistas, cuando se pone nfasis en objetivos econmicos sin considerar el costo social y los impactos ambientales, y conservacionistas, cuando se enfatizan objetivos ecolgicos y de conservacin. Ambas tendencias desconocen o excluyen algunos componentes de la realidad social (Mndez, 1990:109). Algo similar, aunque ms amplio, plantea Gmez Orea (1994: 5-7; 2001: 36-40), quien identifica cuatro desviaciones corporativistas en la interpretacin del OT, que son: la de los economistas, la de los urbanistas, la de los ruralistas y la de los conservacionistas. Los economistas suelen vincular el OT, casi con exclusividad, a la localizacin espacial de las inversiones destinadas a corregir desequilibrios territoriales, ignorando aquellos elementos y procesos no sometidos a las reglas del mercado, tales como el valor ecolgico de los recursos
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Hildebrand, en su estudio sobre Poltica de ordenacin del territorio en Europa, examina los sistemas de ordenamiento territorial de Alemania, Suiza, Italia, Portugal, Holanda, Francia y Reino Unido.
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naturales. Los urbanistas, por su parte, reducen el OT a la regulacin del uso del suelo urbano, en tanto que los ruralistas lo asimilan a la transformacin fsica del espacio para mejorar las condiciones de productividad primaria y a la dotacin de infraestructuras y equipamientos a los ncleos rurales. Finalmente, los conservacionistas lo plantean en trminos de vincular el OT a una planificacin y gestin del espacio que garantice el uso racional de los recursos naturales. En cuanto a los tipos de ordenamiento, se suelen identificar distintas aproximaciones, de acuerdo a las estrategias utilizadas: activo, pasivo o integral. El ordenamiento activo se asocia con objetivos de desarrollo territorial a escalas nacional, regional y estatal que buscan modificar los desequilibrios del desarrollo regional que caracterizan un orden territorial determinado. Su carcter activo deriva de la intervencin voluntaria y dinmica del Estado sobre el territorio, a partir de grandes obras de infraestructura y costosos proyectos de inversin, acompaados de incentivos fiscales y econmicos, que buscan inducir transformaciones espaciales en el orden territorial existente (Poinsont, 1991; Pujadas, 1998:208). Las estrategias ms utilizadas por los estados latinoamericanos, en este sentido, son las siguientes (De Mattos, 1986; Mndez, 1988:44-45): Proyectos de colonizacin y explotacin de reas nuevas: Dirigidos a controlar el crecimiento acelerado de las ciudades y los problemas de migraciones del campo a la ciudad (Brasil, Australia, Venezuela, Mxico). Construccin de grandes obras de infraestructura (autopistas, proyectos hidroenergticos). Industrializacin de regiones deprimidas: Desarrollada a partir de las polticas de los polos de desarrollo y ayudas fiscales, financieras e inversiones en infraestructura y equipamientos en ciudades intermedias. Polticas de reforma agraria: Orientadas a reordenar las estructuras agrarias desequilibradas, caracterizadas por una alta concentracin de la propiedad de la tierra en unos pocos y la existencia de amplios grupos sociales sin acceso a este recurso. Descongestin urbana: Desarrollada mediante el establecimiento de controles restrictivos a los centros urbanos, construccin de ciudades nuevas, relocalizacin de capitales estatales,
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polticas de vivienda popular y mejoramiento de servicios pblicos y sociales en ciudades pequeas y medianas; con los que se busca reorientar los movimientos migratorios de la poblacin. Desarrollo rural integrado -DRI-: Orientada a transformar las condiciones de retraso y pobreza de las reas rurales, a travs del mejoramiento de la condiciones de bienestar social y la elevacin de la productividad de los pequeos productores rurales. Este tipo de ordenamiento se manej desde una perspectiva econmica en las polticas de desarrollo de los ltimos 30 aos en los pases latinoamericanos, pero fueron insuficientes e ineficaces para resolver los problemas territoriales regionales, sociales, ambientales, econmicos, sirviendo ms bien para la acumulacin del gran capital (Pradilla, 1995: 131). El ordenamiento pasivo, por su parte, se asocia con polticas y regulaciones de uso y ocupacin del territorio, predominantes a escala local. Su carcter pasivo se relaciona con el uso de zonificaciones o regionalizaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio (Poinsont, 1991; Pujadas, 1998:208). Las zonificaciones se basan en categoras espaciales para las cuales se establecen los usos permitidos, prohibidos o restringidos, acompaados de instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que dan soporte legal a los planes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la intervencin. El ordenamiento pasivo basa su actuacin en estrategias o instrumentos tales como: zonificacin y regulacin de reas protegidas o de manejo especial, regulacin de la localizacin de actividades productivas, regulacin de la localizacin de viviendas e infraestructuras, zonificacin de reas de riesgo por amenazas de origen natural y antropognico, regulacin de las reas de expansin urbana, suburbanas y rurales. Predomina en las escalas locales y subrregionales (Massiris, 1997:18). El ordenamiento integral, por su parte, combina instrumentos tanto activos como pasivos. Se basa en la articulacin funcional y espacial de las polticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupacin y aprovechamiento del territorio. El territorio acta como un elemento integrador y estructurante de los objetivos sectoriales y sus caractersticas fsicas, sociales y econmicas son consideradas para formular los planes sectoriales.
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1.4 OBJETIVOS, ESCALAS Y CARCTER

Otras propiedades del Ordenamiento Territorial se relacionan con los objetivos, la escala y el carcter de sus disposiciones. En cuanto a los objetivos, en el contexto europeo el OT tiene como objetivos fundamentales: a) El desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones. b) La mejora de la calidad de vida de la poblacin. c) La gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio ambiente. d) La utilizacin racional del territorio (Consejo de Europa, 1993). Para Jean Basti, la finalidad del OT no puede ser otra que la de asegurar las mejores condiciones de vida posibles, empezando por el pleno empleo, el hbitat y los equipamientos y servicios (Basti, 1988:11). Se trata de atraer a las empresas y a los hombres, es decir, a las inversiones, a ciertos lugares mejor que a otros, bajo ciertas formas mejor que otras y de suscitar iniciativas que respondan a esas elecciones. En este proceso aparecen fenmenos de umbral o de masa crtica y de sinergia, que llevan a Basti a preguntarse sobre si hay que privilegiar el gigantismo, las grandes realizaciones, la concentracin o, por lo contrario, las pequeas inversiones dispersas (Basti, 1988:14). En el mbito latinoamericano, el OT se propone complementar la planificacin sectorial dando a sta un marco territorial de actuacin. El territorio acta como elemento integrador y estructurante de los objetivos, las polticas y las acciones pblicas y privadas (Congreso de la Repblica, 1983; Gobernacin de Antioquia, 1991). Puede decirse que, en general, el OT en el contexto latinoamericano, constituye un instrumento o estrategia de desarrollo sostenible, especialmente a partir de acciones que buscan inducir la mejor ubicacin de las actividades econmicas y sociales, infraestructuras y equipamientos, con relacin al aprovechamiento racional de los recursos naturales; delimitar los fines y usos de la tierra, de acuerdo con su vocacin ecolgica y la demanda que exista sobre ella; sealar espacios naturales, histricos, arquitectnicos y culturales sujetos a rgimen especial de proteccin, conservacin o manejo y orientar la dimensin espacial de las infraestructuras y equipamientos del territorio, as como de los procesos de urbanizacin, industrializacin y
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desarrollo rural. (Congreso de la Repblica, 1983; Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y El Caribe, 1991; Massiris 1993:57-58). En cuanto a la escala, el Ordenamiento Territorial vara en sus instrumentos y alcances en funcin de la escala espacial. En este sentido, existen diversas escalas: internacional, nacional, regional, departamental o estatal3 y municipal (urbana y rural; Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993). En el mbito internacional el ordenamiento involucra a varios pases que comparten problemas u objetivos comunes, tales como la Comunidad Europea, el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte TLCAN-, el Pacto Andino, etc. y se expresa en polticas internacionales de integracin territorial, grandes obras de infraestructura o atencin de asuntos fronterizos. Es un ordenamiento de carcter poltico en el que poco pueden hacer los tcnicos y la sociedad (Poinsont, 1991). Sus decisiones se adoptan mediante documentos compromisorios que todos los pases miembros deben cumplir. La escala cartogrfica generalmente es inferior a 1:2 000 000. En el mbito nacional la atencin se centra en estrategias, planes y/o programas encaminados a orientar las relaciones ciudad-campo, la vertebracin del territorio, el equilibrio demogrfico y econmico entre regiones (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993), as como la poltica general de ordenamiento de reas protegidas; localizacin de grandes proyectos de infraestructura; determinacin de reas limitadas en uso por seguridad y defensa; los lineamientos del proceso de urbanizacin y el sistema de ciudades; los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribucin de los servicios pblicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones y la conservacin y proteccin de reas de importancia histrica y cultural (Congreso de la Repblica, 1997). En este nivel dominan las estrategias de ordenamiento activo y las decisiones son ms polticas que tcnicas y tienen un valor ms de indicativo que vinculante. La escala cartogrfica oscila entre 1:500 000 y 1:2 000 000 (Massiris, 1993:49, Massiris, 1997:21). El mbito regional (estatal, departamental, provincial) es considerado por algunos el nivel fundamental del OT (Poinsont, 1991), debido a que en l confluyen intereses muy diversos de nivel nacional, regional y local. En este nivel se combinan instrumentos tanto activos como
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Estatal, en el caso de los pases federales.
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pasivos y la comunidad tiene alguna participacin en las discusiones de los planes. Sus alcances son similares a los del nivel nacional pero ajustado al nivel regional. Los planes regionales constituyen un marco de referencia para la planificacin de los niveles inferiores y se concentran en problemas intrarregionales dentro del contexto nacional e internacional, cuyo nfasis es determinado por la poltica nacional de OT. Pueden orientarse hacia el desarrollo de la competitividad regional en los mercados internacionales, a equilibrar el desarrollo regional, la red urbana, a mejorar la integracin econmico-regional, etc. (Massiris, 1993, 1997). Sus decisiones tienden a ser indicativas para el sector privado y vinculantes para el sector pblico. Los estudios tcnicos son importantes como generadores de informacin y conocimiento til para orientar la toma de decisiones. La escala cartogrfica oscila entre 1:50 000 y 1:250 000 (Massiris, 1993: 49-50). En el mbito local (municipal, rural, metropolitano, urbano) el OT se realiza con una amplia participacin social, dado que cualquier cambio en el uso del suelo y los elementos estructurantes (transporte, equipamiento, infraestructura) afecta a la vida de la comunidad (Massiris, 1993:50 y 1997:21). En los planes locales predominan los instrumentos pasivos (zonificaciones del uso del suelo) y los estudios tcnicos tienen especial relevancia. La escala cartogrfica oscila entre 1:5 000 a 1:50 000 (Poinsont, 1991, Massiris, 1993:50).
1.5. CUALIDADES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Bsicamente son cuatro las cualidades que constituyen la base de la concepcin de las polticas de OT en el contexto latinoamericano, stas son: el carcter integral y multidimensional de la poltica de ordenamiento, el carcter planificado y coordinado del proceso, el reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulacin de los planes, el carcter prospectivo-estratgico del modelo territorial a alcanzar y el carcter democrtico del proceso (Massiris, 2000a). Casi todas ellas se encuentran enunciadas en los documentos reguladores del OT de algunos de estos pases (Colombia, Costa Rica, Venezuela, Bolivia, entre otros). A continuacin se examina cada una de estas cualidades. 1.5.1 Integralidad y multidimensionalidad de la poltica de Ordenamiento Territorial Esta cualidad se manifiesta en el Ordenamiento Territorial de dos maneras: una, en la multidimensionalidad de la poltica y la otra en la articulacin entre las actuaciones sectoriales
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(econmicas, sociales, ambientales, urbanas, infraestructuras y equipamientos) y las actuaciones territoriales (regionales). En cuanto a la multidimensionalidad, esta cualidad deriva de la diversidad de elementos que involucra el ordenamiento en sus distintas escalas espaciales. El OT, en este sentido, integra las dimensiones social, econmica, ambiental y cultural del territorio, vistas de manera sistmicointegral, como formas y estructuras territoriales espaciales con distintos niveles de complejidad, cambiantes en el tiempo y en el espacio. Estas estructuras surgen de la interrelacin entre la poblacin con sus estructuras culturales y de poder, las actividades sociales, econmicas, administrativas y los recursos naturales (Gmez Orea, 1994; Massiris, 1997). Concomitante con lo anterior, el carcter integral del OT tambin se expresa en la articulacin entre las polticas sectoriales y las territoriales. A este respecto Pujadas y Font, a partir de la experiencia de los planes territoriales espaoles, identifican dos tipos bien diferenciados de articulacin: unos planes de OT que se limitan a establecer el marco territorial de referencia para la planeacin sectorial y otros que recopilan en un documento sinttico las previsiones y/o aspiraciones de las distintas planificaciones sectoriales, estableciendo la articulacin entre todas ellas (Pujadas y Font, 1998: 218). Estos mismos autores plantean como ms apropiado para los planes territoriales la segunda opcin, en la que prima la coordinacin entre planes sectoriales y reconocen la existencia de formas intermedias de articulacin. En el caso latinoamericano, a partir de la revisin realizada por ngel Massiris de las polticas de OT de catorce pases de Amrica Latina y El Caribe 4, se identifican dos formas de articulacin clara a las que este autor denomina articulacin operativa y orgnica (Massiris, 2001). La articulacin operativa es la dominante, consiste en que se mantiene la separacin de las polticas de desarrollo econmico, social y ambiental y las de Ordenamiento Territorial pero bajo unas relaciones de interdependencia, de modo que el OT establece un marco de referencia territorial para los planes sectoriales y coordina y armoniza la incidencia territorial de stos, pero, a su vez, toma en cuenta las previsiones de los planes sectoriales y procura insertarlas dentro de una concepcin territorial de carcter globalizador y armonizador.
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Como parte de su investigacin doctoral Teora y prctica del ordenamiento territorial en los pases latinoamericanos que realiza en el posgrado en Geografia de la UNAM. Los pases examinados son: Venezuela, Colombia, Bolivia, Costa Rica, Honduras, Mxico, El Salvador, Chile, Uruguay, Argentina, Repblica Dominicana, Cuba, Nicaragua y Ecuador.
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La articulacin orgnica, por su parte, va ms all de las relaciones de complementariedad entre los planes sectoriales y territoriales, para plantear la integracin funcional de stos, bajo criterios estratgicos y ambientales. Este tipo de articulacin pone de manifiesto una concepcin multidimensional del OT. ste es el camino que tienden a seguir pases como Mxico y Uruguay (SEDESOL, 2000; Presidencia de la Repblica, 2000). El carcter integral del OT exige una organizacin institucional que haga viable su ejecucin y garantice la fluidez interinstitucional de informacin, la complementacin de acciones y la coordinacin estrecha en la elaboracin de estudios diagnsticos y prospectivos y en la formulacin y ejecucin de los planes y proyectos. Dicha organizacin incluye distintas acciones de organismos pblicos del territorio a ordenar y de organismos de jerarqua superior e inferior, lo cual plantea una necesaria coordinacin vertical y horizontal (Massiris, 1997). 1.5.2 Reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulacin del programa de Ordenamiento Territorial No todos los espacios geogrficos o entidades territoriales de una Nacin presentan las mismas condiciones de desarrollo. Generalmente concurren espacios geogrficos altamente contrastados en cuanto a su momento de desarrollo: unos estrechamente ligados a formas avanzadas del modo de produccin capitalista, otros en los que se presentan an formas productivas y de comportamiento social con caractersticas feudales o semifeudales. Del mismo modo, se presentan espacios sociales y culturales diversos: territorios indgenas, espacios de comunidades mineras, pesqueras, espacios de minifundios, zonas de colonos, etc. Existe, tambin, diversidad desde el punto de vista de las condiciones naturales del territorio: unos con alta diversidad biolgica y riquezas naturales, otros con serios procesos degradativos y fuertes limitaciones de recursos naturales y, entre ellos, una gama de unidades territoriales diversas (Massiris, 2001). Cada uno de estos espacios plantea condiciones particulares en su organizacin y funcionamiento, en su posicin en el sistema econmico, en la visin del mundo de su gente, en sus potencialidades, limitaciones y problemas y, en consecuencia, se les debe dar un manejo ajustado a sus particularidades, buscando aprovechar al mximo las potencialidades, superar las limitaciones y resolver los problemas (Massiris, 2001) .
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Las polticas y planes de OT, a diferencia de lo que ha ocurrido con las polticas sectoriales, no pueden ignorar esta diversidad. En esto radica una de las diferencias esenciales entre la visin sectorial y la territorial del desarrollo. El OT, al dar un marco territorial a los planes sectoriales, indicar a stos las estrategias y proyectos ms apropiados para cada unidad territorial particular. Ello plantea la necesidad de que realice o adopte regionalizaciones del territorio que le permitan a las polticas de vivienda, de servicios pblicos domiciliarios, de servicios sociales, de infraestructura, as como las polticas de manejo ambiental, saber qu usos dar al territorio, dnde localizar los equipamientos, cules son los problemas ms crticos y prioritarios, as como la naturaleza y dimensiones de la infraestructura de acuerdo con las particularidades regionales. No podr, en este sentido, plantearse una poltica de vivienda popular o de inters social, por ejemplo, con viviendas de iguales caractersticas fsicas, ignorando si se trata de un espacio urbano o rural, indgena o de colonos, minero o de campesinos minifundistas, cada uno con una historia, una experiencia, unas expectativas y un concepto de bienestar generalmente distintos a los que los planificadores de las ciudades piensan (Massiris, 2001). 1.5.3 Carcter prospectivo-estratgico del modelo territorial a alcanzar Esta cualidad se evidencia en el nfasis de largo plazo caracterstico de los planes de OT en el mundo y en el inters por actuar en el presente guiados por el criterio de que los hechos futuros no deben ser sorpresivos, sino el resultado de una construccin colectiva consciente, lograda a partir de acciones presentes que buscan inducir los procesos actuales para aproximarlos a un futuro deseado (Mazuera, 1990; Mojica, 1993; Massiris, 1993, 1997, 2000a, 2001; Gmez Orea, 1994, 2001; Godet, 1995; Miklos y Tello, 1997; Benassouli y Monti, 1997; Gabia, 1998, Destino Colombia, 1998; Departamento Nacional de Planeacin, 2001). Ello implica un esfuerzo por elaborar diferentes escenarios futuros para escoger el que queremos y prepararlo. Para desarrollar esta cualidad, los procesos de OT utilizan aportes conceptuales y metodolgicos de la prospectiva territorial estratgica. En especial, visiones alternativas de futuros deseados, escenarios alternativos de futuros posibles y mtodos para lograr transformar los deseos, expectativas y conocimientos en imgenes objetivo que servirn para orientar nuestras actuaciones de hoy (Pujadas y Font, 1998). Todo ello, a partir de la idea de que el futuro es mltiple e incierto, no est predeterminado y, por tanto, puede ser lo que decidamos hoy que sea (Godet, 1995; Gabia,1998; Destino Colombia, 1998; Departamento Nacional de Planeacin, 2001). El enfoque prospectivo intenta evitar que las decisiones de OT sean reactivas para convertirlas en proactivas, es decir, evitar que las catstrofes y problemas nos sigan tomando por
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sorpresa y, ms bien, acudiendo a una actitud de viga prospectiva, se pueda descubrir en el presente los grmenes de los hechos futuros y prepararnos para ellos o, si as lo queremos, redireccionarlos mediante el esfuerzo colectivo (Destino Colombia, 1998; Massiris, 2000a, 2001). Dentro de este contexto, los procesos de Ordenamiento Territorial exigen una apuesta concertada de futuro, una imagen objetivo de largo plazo, un proyecto poltico de Nacin que indique el rumbo hacia el cual se dirigen. La elaboracin de esta imagen objetivo debe resultar de una reflexin prospectiva que involucre a los actores sociales, se trata de construir una visin compartida de pas (Departamento Nacional de Planeacin, 2001), estado, regin, departamento y/o, municipio, la cual debe tener como punto de partida tres preguntas clave: a) Para qu se va a ordenar o reordenar el territorio? b) Cules son los caminos posibles? c) A qu escenario de desarrollo territorial futuro se apuesta? (Massiris, 2001). En cuanto a la primera pregunta, su respuesta es decisiva para valorar los alcances de la poltica de OT. Definir para qu se va a ordenar el territorio permite, tambin, discutir sobre la compatibilidad entre la poltica de desarrollo econmico y la poltica de Ordenamiento Territorial, en el caso de los pases latinoamericanos. En este sentido, la poltica de ordenamiento busca un desarrollo territorial regionalmente armnico, en tanto que el actual modelo neoliberal de desarrollo, por el contrario, induce la profundizacin de las brechas en el desarrollo regional y social, a partir de la concentracin de los recursos y las oportunidades en los lugares tradicionalmente privilegiados y la profundizacin de las condiciones de pobreza y miseria de la poblacin, adems del impacto funesto sobre las economas nacionales (Massiris, 2001). El enfoque prospectivo generalmente se nutre de aportes conceptuales y metodolgicos de la planificacin estratgica, especialmente asociados a las metodologas de diagnstico estratgico. Bsicamente se utiliza en la valoracin de situaciones crticas, as como el diagnstico de oportunidades y amenazas externas, y de fortalezas y debilidades internas, para determinar estrategias que permitan aprovechar las ventajas y superar las desventajas, y formular objetivos y proyectos estratgicos (Pujadas y Font, 1998), mediante los que se intentar inducir la situacin actual hacia la situacin deseada. El carcter prospectivo-estratgico del OT est presente, en mayor o menor medida, en las polticas de OT de los pases latinoamericanos, sin embargo, su aplicacin en la prctica plantea varios desafos, que exigen cambios importantes en la actitud tradicional de los
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gobernantes y en la cultura de la planificacin pblica. Por un lado, se requiere garantizar la continuidad de los planes en el tiempo, de modo que en el decurso de varios perodos gubernamentales se puedan ir construyendo los escenarios deseados. Otros desafos estn implcitos en interrogantes como los siguientes: Cmo lograr que los gobernantes respeten los objetivos de largo plazo establecido por los planes de OT?, Cmo modificar la actitud tradicional de los gobernantes de archivar los proyectos de sus antecesores desconociendo lo positivo que stos tengan, por considerar que no reflejan su gestin o sus intereses de gobierno?. Cmo superar la realizacin de diagnsticos tradicionales generadores de grandes volmenes de informacin, en gran medida intil para tomar decisiones por la falta de visin estratgica? (Massiris, 2000a, 2001). 1.5.4 Carcter democrtico del proceso Esta cualidad est presente en las polticas de OT de pases europeos como Alemania, Italia, Suiza, Holanda, Portugal, Francia, Blgica y Luxemburgo (Hildebrand, 1996), as como en la poltica colombiana y venezolana de OT, y se establece tambin en los proyectos de Ley de OT de Uruguay, Costa Rica y Bolivia. En los pases europeos la participacin social en el proceso es muy intensa y abarca a gran parte de la poblacin, especialmente en los planes locales y urbanos (Hildebrand, 1996). En los pases latinoamericanos la participacin ciudadana en la formulacin de los planes se establece en grado y formas diferentes. En Venezuela es casi nula, aunque la Ley Orgnica de OT de dicho pas admite esta participacin en la formulacin de los planes urbansticos, a travs de audiencias. En los casos de Uruguay, Costa Rica y Bolivia, sus proyectos de Ley de OT establecen tambin la participacin ciudadana, mediante cabildos, audiencias pblicas y el envo de observaciones (Massiris, 2001). Colombia es, quizs, el pas donde la normatividad establece una participacin ciudadana mucho ms amplia. En efecto, los planes municipales y distritales deben ser el resultado de un proceso de discusin y concertacin con los actores sociales del municipio, en todas sus etapas: preliminar, diagnstico, formulacin, aprobacin y ejecucin. La Ley de Desarrollo Territorial (388 de 1997) y los decretos reglamentarios posteriores establecen distintos mecanismos de participacin para cada etapa. Se destacan las audiencias pblicas y cabildos
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abiertos, as como las mesas de concertacin, veeduras ciudadanas 5 y comits de seguimiento (Congreso de la Repblica, 1997). Del mismo modo, la Constitucin Poltica de 1991 y la Ley 388 de 1997 han puesto a disposicin de la comunidad instrumentos tales como el Derecho de Peticin, la Revocatoria del Mandato, la Accin de Grupo, las veeduras ciudadanas y la Accin de Cumplimiento, mediante los cuales, los ciudadanos podrn exigir el cumplimiento de los planes, si considera que las autoridades estn haciendo caso omiso del mismo. Adems de la discusin con los actores sociales, los planes municipales de OT de Colombia deben ser aprobados por la autoridad ambiental, por el consejo de planificacin, por el concejo municipal y por la junta metropolitana. La legitimidad social de un plan de OT depende del logro de un plan socialmente concertado. Esto plantea retos al OT latinoamericano, pues, al igual que lo que ocurre con las cualidades de integridad y prospectiva, no existe en nuestros pases una cultura de la planificacin participante, no hemos sido formados para llegar a acuerdos en medio de las divergencias y a deponer parte de lo que queremos en pro del consenso. Se parte de la idea de que la manera como una persona piensa es como deben pensar los dems, actitudes que generan conflictos, para los cuales tampoco dominamos metodologas de solucin (Massiris, 2000a, 2001). Del mismo modo, existen entre los actores sociales grandes disparidades en cuanto a su capacidad de incidencia en las decisiones finales y una actitud de los gobiernos proclive a la defensa de los intereses de los grupos ms poderosos por encima del inters colectivo, lo que hace del carcter democrtico del proceso de OT algo bastante complejo y difcil.
1.6. CONCEPTUALIZACIN Y ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN MXICO

En Mxico, en 1976, se promulga la Ley General de Asentamientos Humanos; que homogeneiz la legislacin federal, estatal y municipal en materia de asentamientos humanos; con ello se establece un sistema nacional de planeacin urbana, pero tambin constituye el fundamento que da pie al concepto de OT, pues constituye una aproximacin sectorial al Ordenamiento del Territorio (dicha ley fue reformada en 1981 y 1983, junto con los artculos 27, 73 y 115 de la Constitucin; posteriormente, en 1993 se promulga una nueva ley ( D.O.F., 21 de julio de 1993). Esta ley incluye el OT de los asentamientos humanos, entendido en trminos de proceso de distribucin equilibrada y sustentable de la poblacin y de las actividades
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Grupos de ciudadanos organizados y con reconocimiento legal para hacer seguimiento y control a los proceso de ordenamiento.
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econmicas en el territorio nacional, tendiente a mejorar el nivel y calidad de vida de la poblacin urbana y rural Establece que la planeacin y regulacin del OT estar a cargo, de manera concurrente, de la Federacin, las entidades federativas y los municipios (D.O.F., 26 de mayo de 1976). Ya anteriormente, en 1974, se haba promulgado la Ley General de Poblacin, de particular importancia para el desarrollo regional (D.O.F., 7 enero de 1974; ltima reforma en 1999) En 1983, con las reformas a la Ley General de Asentamientos Humanos, aparece el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica. En ese ao tambin se expide la Ley de Planeacin para la programacin del desarrollo nacional y para coordinar la participacin sectorial en dicho desarrollo (D.O.F., 5 de enero de (1983). El gobierno federal se obliga a partir de entonces a elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, que es el programa que gua las acciones econmicas, sociales y territoriales de su mandato En 1983 se introdujo en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos la proteccin ambiental y se cre la subsecretara de ecologa. Desde este momento hasta fines de los aos ochenta la poltica ambiental estuvo basada principalmente en la aplicacin de medidas especficas. En marzo de 1988, entr en vigor la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente LGEEPA- (D.O.F., 28 de enero de 1988; ltima reforma en 2000), en la cual se establecen los planes de ordenamiento ecolgico territorial -POET- orientados a la regulacin del aprovechamiento de los recursos naturales, la localizacin de las actividades secundarias y de servicios y los asentamientos humanos y se introduce el concepto de desarrollo sustentable. Su objeto es determinar lineamientos y estrategias para la preservacin, proteccin, restauracin y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, as como para la localizacin de las actividades productivas y de los asentamientos humanos (Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, s/f). Estos planes se fortalecieron con el Programa Ambiental de Mxico financiado por el Banco Mundial, dentro de cuyo marco se realizaron 42 estudios de carcter regional y subregional (Aguilar, s/f). En 1996, la LGEEPA es modificada, y como consecuencia, se introducen cuatro modalidades de ordenamiento ecolgico: general del territorio, regionales-estatales, locales y marinos, los cuales deben formularse con participacin social. (Medina, s/f).
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Estos antecedentes evolucionaron hacia los programas estatales de OT PEOT- que se vienen formulando desde el ao 2000. Dichos programas adoptan el Ordenamiento Territorial como un instrumento de poltica integral y se conciben como una estrategia de desarrollo socioeconmico que, mediante la adecuada articulacin funcional y espacial de las polticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin y aprovechamiento del territorio (SEDESOL et al., 2000). El PEOT busca promover patrones sustentables de ocupacin y aprovechamiento del territorio, a partir de los siguientes objetivos: Propiciar patrones de distribucin de la poblacin y de las actividades productivas consistentes con la habitabilidad y la potencialidad del territorio. Consolidar aquellas formas de ocupacin y aprovechamiento compatibles con las caractersticas del territorio. Prevenir, controlar, corregir y, en su caso, revertir los desequilibrios que se observan en el desarrollo del pas (SEDESOL et al., 2000a). A travs de estos tres objetivos bsicos, se busca la planeacin adecuada del uso de la tierra, la distribucin espacial equilibrada de los proyectos de inversin, la eficiente organizacin funcional del territorio y la promocin de actividades productivas, as como mecanismos eficientes para la provisin de servicios, tanto para contribuir efectivamente al mejoramiento constante de la calidad de vida de la poblacin, como para asegurar la integridad y la funcionalidad de los ecosistemas, a mediano y largo plazos (SEDESOL et al., 2000a).
2. MARCO DE REFERENCIA METODOLGICO

Por: ngel Massiris Cabeza (Modificado por Mara Teresa Snchez Salazar)
Son tres los momentos clave del proceso de ordenamiento del territorio: el momento tcnicocientfico o de conocimiento, el momento tcnico-poltico o de planificacin y el tcnicoadministrativo o de gestin (Figura 1). Cada uno de estos momentos es cualitativamente distinto pero los tres se encuentran estrechamente relacionados. En cada uno, estarn siempre
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presentes y actuantes cinco tipos de actores: los actores gubernamentales, los acadmicos y cientficos (expertos), los gremios econmicos, las organizaciones ambientales y la comunidad a travs de sus distintas organizaciones sociales. No obstante, en cada momento, uno u otro actor o actores tendr un papel protagnico. De este modo, el momento tcnico-cientfico es liderado por los expertos (investigadores, acadmicos y cientficos) quienes, en conjunto con la entidad gubernamental que dirige el proceso y las dems fuerzas sociales, producen el conocimiento necesario para orientar una toma de decisiones documentada. Implica el diagnstico y la interpretacin de la realidad para detectar problemas, oportunidades y condicionantes o limitantes. El momento tcnico-poltico es el de las discusiones, consensos y decisiones; incluye la definicin de objetivos a conseguir y las propuestas para alcanzarlos. Es liderado por la entidad gubernamental responsable del proceso. Los expertos o investigadores actan como asesores y los dems actores participan de las discusiones y los consensos. El momento tcnico-administrativo es el de la implementacin y la gestin del plan, es decir, la aplicacin a la realidad de las citadas propuestas. Es orientado por la entidad gubernamental responsable y en l las dems fuerzas sociales actan como supervisoras de que el plan de OT se cumpla, organizadas en comits de seguimiento u otra forma de organizacin.
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Figura 1. Momentos / fases del proceso de Ordenamiento Territorial
En la Figura 2 se observan las etapas y los subprocesos que integran el proceso general de OT. Son etapas que no pueden concebirse como una secuencia lineal, sino en trminos iterativos, de ida y vuelta, retroalimentndose. Cada subproceso tiene una razn de ser, produce una informacin requerida por otros subprocesos de su misma etapa o de etapas posteriores. Es normal que cuando se est en una etapa, se necesiten reconsiderar subprocesos ya realizados, pues en la medida en que se avanza en el proceso, se descubren o revelan nuevos conocimientos o se recibe nueva informacin que permite precisar conclusiones que ya se haban planteado. Los expertos, aunque son protagonistas de las etapas preliminar y de diagnstico, tambin deben participar en la formulacin del plan, contribuyendo en la precisin de conceptos acerca de las propuestas y valoraciones que realizan los actores sociales en las
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discusiones y concertacin de escenarios futuros. A continuacin se describen muy sucintamente las distintas fases del proceso ordenador. Figura 2. Fases y subprocesos del proceso general de Ordenamiento Territorial
2.1. FASE PRELIMINAR

En ella se realizan actividades requeridas para garantizar el xito de las etapas subsiguientes y darle una direccin al proceso, incluye las subetapas de reflexin prospectiva, elaboracin de los trminos de referencia, prediagnstico o deteccin y valoracin inicial de problemas territoriales, elaboracin del anteproyecto, organizacin del equipo de trabajo, evaluacin de la informacin disponible para elaborar flujogramas de informacin y evaluacin de la capacidad de gestin y de participacin social (Figura 2; Gmez Orea, 2001).
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2.1.1 Reflexin prospectiva Esta actividad es crucial en el proceso porque condiciona poderosamente todo el desarrollo posterior y es muy til para garantizar la calidad y pertinencia de los estudios de diagnstico. Es un momento en el que se visualizan los futuros posibles del territorio y se construye de manera colectiva el escenario deseado, el cual lleva implcita la filosofa y alcances del plan y seala el rumbo hacia el cual se dirigirn los esfuerzos. La reflexin es guiada por cuatro preguntas claves: Para qu se quiere ordenar el territorio?, Desde qu perspectiva o enfoque se abordar el proceso?, Cules son las perspectivas futuras si no se ordena el territorio?, Cules son los objetivos finales que se quieren alcanzar? (Massiris, 2000a). Son preguntas que obligan a pensar desde el comienzo del proceso en lo que se quiere hacer y lograr. Las dos primeras, plantean una discusin compleja, pues se trata de definir la esencia del proceso. En la discusin muy seguramente se expondrn ideas que manifiestan intenciones desarrollistas, ambientalistas, humanistas, integrales, etc. las cuales llevan implcitas contradicciones. Para qu se va a ordenar el territorio?: Para mejorar la competitividad de las empresas en el sistema econmico global?. Para dar un uso sostenible a los recursos naturales?, Para elevar las condiciones de vida de la poblacin?, Para alcanzar de manera conjunta la competitividad econmica, la sostenibilidad ecolgica y social de las actividades productivas y elevar las condiciones de vida de la poblacin?. Son complementarios los objetivos ambientales, sociales y econmicos?. Son contradictorios? (Massiris, 2000a). En trminos conceptuales y metodolgicos, la reflexin prospectiva se fundamenta en el mtodo de la planeacin por escenarios, originalmente utilizada como estrategia militar en la Segunda Guerra Mundial. Se intentaba anticipar los movimientos del enemigo para evitar ser sorprendidos. El modelo fue, posteriormente, utilizado con xito por empresas del sector petrolero6. A comienzos de los noventa, se comenz a usar en procesos polticos, especialmente en Sudfrica, en la lucha contra el apartheid. Posteriormente fue usado por Canad, Colombia, Japn, Chipre y Guatemala. La metodologa de la planeacin por escenarios ha sido desarrollada por Adam Kahane, experto canadiense del Centre for Generative Leadership, quien ha dirigido los procesos realizados en Sudfrica, Canad, Japn y Chipre.
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Por ejemplo, fue utilizado por expertos de la Royal Dutch-Shell Company, quienes previeron en los aos setenta la crisis petrolera y disearon alternativas de futuro (escenarios) que les permitieron ser proactivos, para llegar a ser una empresa lder en el sector (Departamento Nacional de Planeacin, 2001) .
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En trminos generales, un escenario7 es la imagen de un futuro deseado, es un propsito de desarrollo a largo plazo. El escenario es el mximo reto de una generacin, que determina sus compromisos a largo plazo y cuyo principal objetivo es cohesionar la energa y el entusiasmo de una comunidad por una causa, con el objeto de cumplir con el propsito de desarrollo trazado (Departamento Nacional de Planeacin, 2001). La reflexin prospectiva como punto de partida en la construccin de la imagen del futuro deseado es til para vislumbrar caminos posibles del futuro deseado, dentro del contexto de que el futuro no est predeterminado y depender de las decisiones que tomemos hoy. De este modo, podemos construir el futuro de manera consciente, desde hoy. La planeacin por escenarios evita que los problemas nos sorprendan y que se estn siempre improvisando soluciones, actuando siempre de manera reactiva (Destino Colombia, 1998). 2.1.2 Elaboracin de los trminos de referencia Generalmente, la entidad responsable del proceso no dispone del personal calificado para realizar la totalidad del diagnstico y algunas actividades de la etapa preliminar. Esto le obliga a contratar los servicios de empresas consultoras o de instituciones pblicas o privadas expertas en este tipo de estudios. Dicha contratacin no puede realizarse sin unas reglas del juego claras en cuanto a los alcances de los estudios, los productos esperados, las responsabilidades de cada parte. Reglas y definiciones que deben estar libres de ambigedades o expresiones que se presten para interpretaciones diversas. Estas reglas quedarn expresamente planteadas en un documento que normalmente se denomina Trminos de Referencia, los cuales sern realizados por la entidad responsable del proceso y encargada de realizar la contratacin de los estudios (Gmez Orea, 2001). 2.1.3 Prediagnstico: deteccin y valoracin inicial de problemas territoriales Es una actividad crucial para el desarrollo posterior del proceso. Consiste bsicamente en una primera aproximacin al conocimiento de las caractersticas y funcionamiento de la zona y a la identificacin de los problemas ms significativos, de las potencialidades y fortalezas ms relevantes, de las debilidades y limitantes que la aquejan, y de las oportunidades y amenazas que aparecen en el contexto exterior. Para ello se requiere de una revisin de planes y estudios anteriores sobre el territorio a ordenar, consultas a expertos, una primera toma de contacto
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Tambin llamado visin (Departamento Nacional de Planeacin, 2001) .
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directo con la zona a estudiar y talleres con los actores sociales, con el fin de detectar y jerarquizar preliminarmente los problemas territoriales. Es una actividad que se puede realizar en conjunto con la reflexin prospectiva o por separado si las condiciones lo permiten. Una buena deteccin preliminar de problemas territoriales es de gran ayuda para que en el diagnstico se enfatice en los procesos y fenmenos clave y estratgicos, lo que redundar en una disminucin de los costos de los estudios al no dedicarle mucho esfuerzo a fenmenos territoriales irrelevantes. 2.1.4 Elaboracin del anteproyecto Una vez realizado el prediagnstico, la empresa consultora o la institucin pblica o privada experta en este tipo de estudios, elaborar, con base en los trminos de referencia sealados en un punto anterior, un anteproyecto del estudio y estilo de plan a realizar. El estilo del plan se refiere a la manera de entender la problemtica y de enfocar su resolucin por parte del equipo de investigacin, con lo cual le imprime su sello de identidad sin menoscabo de la objetividad tcnica. Para definirlo, se requiere reconocer que el funcionamiento del sistema territorial est marcado por cuatro caractersticas (Gmez Orea, 2001: 112): La complejidad: Las relaciones entre los subsistemas del territorio estn marcadas por sus mltiples y complejas interacciones, y su evolucin est marcada por la espontaneidad y los cambios repentinos e impredecibles. El cambio: Es lo nico constante en el sistema territorial y afecta tanto a su funcionamiento como a la percepcin social, de tal forma que lo que se acepta e un momento, puede no ser aceptado en una etapa posterior. La incertidumbre: La complejidad y lo imprevisible del cambio supone que el sistema se comporta de forma incierta, y que los planificadores han de decidir bajo condiciones de incertidumbre, de ah la flexibilidad y la adaptacin con que tienen que ser concebidos los planes. El conflicto: Las diferencias de intereses y expectativas entre los agentes socioeconmicos supone la existencia de conflictos, para cuya resolucin se requiere la concertacin de los agentes socioeconmico.
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En el anteproyecto se contemplarn los siguientes aspectos: Marco de referencia: se refiere a la legislacin vigente y los instrumentos legales ms adecuados, as como las polticas sociales, econmicas, culturales, ambientales y territoriales del momento que sirvan de contexto para enmarcar el estudio. El contenido y alcance del estudio: el contenido se refiere a las variables y aspectos que deben ser objeto de informacin y al tipo de problemas que se abordarn en el diagnstico territorial, junto con los productos finales a entregar, en concordancia, con lo sealado en los trminos de referencia. El alcance, por su parte, se refiere al grado de detalle o nivel de profundidad con que se pretende analizar y diagnosticar cada uno de los aspectos considerados. Est ntimamente relacionado con la extensin del mbito del plan y, por consiguiente, con la escala de trabajo. En el planteamiento del alcance se debern tomar en cuenta las actividades a ordenar; entre ellas se incluirn prioritariamente las derivadas de los recursos endgenos (oferta de recursos naturales, humanos, de localizacin e infraestructura existente) y de las demandas de la sociedad (actividades de ocio y cultura, envejecimiento, trabajo femenino, conservacin ecolgica, desarrollo de la telemtica, etc.), aunque tambin hay que prever las actividades derivadas de las iniciativas exgenas. El alcance incluir asimismo el compromiso ambiental del estudio a travs de la bsqueda del desarrollo sostenible y finalmente, se considerar tambin el horizonte temporal del plan, es decir, el plazo de tiempo sobre el que se hacen las proyecciones y prognosis, y en el que se supone se habrn llegado a conseguir los fines ltimos del plan. Para el caso de los planes estatales de OT en Mxico, este horizonte es de 25 aos. El planteamiento general de la metodologa a utilizar: se refiere a la secuencia lgica y sistemtica de tareas concatenadas, a fin de dar respuesta al contenido fijado para el estudio. Constituye un proceso de carcter iterativo y cclico y se representa mediante un diagrama de flujos (modelo de proceso metodolgico), que refleja el sistema de tareas sucesivas a realizar. Una metodologa sistemtica es un elemento que aporta credibilidad al plan. La integracin del equipo y el programa de trabajo: el equipo de trabajo se constituye con especialistas y tcnicos que cumplen diferentes funciones, tiene carcter
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multidisciplinario y funciona de manera interdisciplinaria, aunque a cada miembro del equipo le son asignadas tareas especficas. stas se reflejan en un programa de trabajo, consistente en el cronograma de tareas a realizar, el cual va a controlar los tiempos de avance del proyecto. Ambos aspectos deben quedar claramente sealados en el anteproyecto. El presupuesto para la elaboracin del plan: consiste en la asignacin de costos de las diferentes etapas, procesos y subprocesos del proyecto, y para su determinacin se considerarn las tareas a realizar, contenidas en el programa de trabajo, la adquisicin de los materiales y equipos indispensables para el desarrollo del proyecto y el costo unitario de la dedicacin en tiempo de los distintos miembros del equipo. 2.1.5 Organizacin del equipo de trabajo La calidad de un plan de ordenamiento no slo depende de la reflexin prospectiva previa y de la valoracin inicial de los problemas para disear un anteproyecto dirigido a garantizar la calidad de los estudios que se realicen, sino tambin depende de la calidad, independencia y funcionamiento del equipo de trabajo. La determinacin de los alcances del grupo de investigacin es una decisin de la entidad encargada del plan. Lo ideal es que se conforme un solo grupo que realice las actividades de las etapas preliminar, diagnstico y participe en la formulacin del plan. Si se opta por un solo equipo para todo el proceso, ste debe estar integrado por distintos miembros, que realicen las siguientes funciones: El director del proyecto, quien es el responsable institucional del mismo. El coordinador del proyecto, responsable operativo y director tcnico de los trabajos. Un grupo de especialistas en los distintos temas. Un equipo de apoyo, que incluye a los encargados de la recoleccin de informacin, los que realizan el tratamiento de la misma, los que elaboran la cartografa automatizada, los que disean y construyen el SIG, etc. Asesores cientficos y tcnicos del proyecto.
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Un asesor jurdico.
La figura central para el funcionamiento del equipo es el coordinador, el cual, adems de su labor coordinadora sobre el resto de los miembros del equipo, desarrolla funciones tales como las de: llenar las lagunas o intersticios no cubiertos por los especialistas, difundir las orientaciones de la entidad responsable, velar por el cumplimiento de los trminos de referencia, elaborar un flujograma general de informacin, dirigir los procesos de sntesis y evaluacin integral y participar en el diseo del sistema de informacin geogrfica asociado al plan.
En sntesis, el coordinador es el encargado de dirigir una orquesta integrada por muchos msicos expertos, conocedores a fondo de sus instrumentos y partituras, pero incapaces de cantar la sinfona por s solos. El coordinador deber orientar la armonizacin de las interpretaciones individuales de cada msico para que suene la sinfona, es decir, tiene que lograr que el equipo multidisciplinario de especialistas trascienda el enfoque sectorial para funcionar de manera interdisciplinar, de manera que la interaccin de conocimientos lleve a la comprensin integral del sistema territorial, as como a soluciones integradas. En aquellos casos en los que el grupo de trabajo es muy grande, es necesario que, adems del coordinador general, haya coordinadores temticos, por ejemplo, uno para los estudios del medio fsico, otro para los estudios sociales, otro para el diagnstico econmico, etc. El diseo del equipo queda completo cuando se definen responsabilidades y tareas concretas a realizar para cada uno de los miembros y stas quedan reflejadas en el programa de trabajo o cronograma que controlar los avances del proyecto a travs del tiempo, y en los flujogramas de informacin, a que har referencia el apartado siguiente.
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2.1.6 Evaluacin de la informacin disponible y elaboracin de flujogramas de informacin Una tarea indispensable al inicio del trabajo ser la valoracin de la informacin secundaria disponible: cartografa, datos estadsticos, interpretaciones y estudios explicativos previamente existentes. Se trata de determinar qu informacin es apropiada o de buena calidad para realizar el diagnstico y los sistemas de informacin geogrfica asociados al proceso. Algo que es crucial en esta valoracin es la escala de la cartografa base y la de la cartografa temtica que dar apoy al anlisis territorial, pues de ello van a depender, en gran medida, muchas decisiones que se tomarn en el proceso de diagnstico en cuanto a la escala de los estudios de evaluacin integral del territorio (Gmez Orea, 2001). Un elemento importante en la valoracin de la informacin secundaria es la calidad de sta. En tal sentido, los investigadores deben procurar informarse de cmo se obtuvieron los datos, cmo se elaboraron los indicadores y cmo se lleg a los resultados, para evitar que, sin saberlo, reproduzcan una imagen falsa de la realidad, derivada de un mal procedimiento realizado en la medicin o interpretacin de los fenmenos. Con base en la revisin y valoracin de la informacin secundaria, y tomando en consideracin los productos clave a entregar, referidos en los trminos de referencia, que constituirn la gua del trabajo, se elaboran los denominados flujogramas de informacin o diagramas de flujo. Los flujogramas muestran las cadenas e interrelaciones de informacin a travs de los distintos momentos, etapas, procesos subprocesos de distinto nivel que se realizan en cada componente del anlisis (flujogramas especficos) y entre los procesos de todas las etapas del ordenamiento (flujograma general). Se basa en entradas (insumos de informacin), procesos y salidas de informacin. El flujograma o diagrama de flujos es una herramienta metodolgica muy til para estudios interdisciplinarios. Es el hilo conductor en torno al cual se estructura el trabajo del equipo, favorece la sinergia del grupo, reduce la entropa de informacin, facilita la coordinacin del trabajo y el cumplimiento de los cronogramas. Complementario al flujograma general y los flujogramas especficos se realizan matrices de datos necesarios, las cuales facilitan la bsqueda de informacin secundaria y un mayor control
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sobre los datos que requieren los procesos. Estas matrices tienen en las columnas los distintos procesos y subprocesos y en las filas los productos, indicadores, datos necesarios y la institucin dnde obtenerlos (en el caso de la informacin secundaria); permiten realizar flujogramas ms completos al facilitar incluir los datos que cada subproceso requiere. 2.1.7 Evaluacin de la capacidad de gestin y de participacin social El proceso de Ordenamiento Territorial implica una movilizacin de grandes esfuerzos y recursos, cuyo manejo ptimo slo es posible a partir de una gestin administrativa eficiente. Antes de abordar los procesos de diagnstico y formulacin del plan es conveniente valorar la capacidad de la entidad responsable del proceso para poner en movimiento, de manera coordinada y eficaz, a las personas, y a los recursos tcnicos y financieros involucrados en el proceso (Gmez Orea, 2001). La valoracin podr realizarse a partir de indicadores tales como: personal calificado, recursos tcnicos disponibles, recursos financieros, relaciones interinstitucionales. De acuerdo a los alcances del plan que se pretende elaborar y regular habr que determinar si se posee el presupuesto suficiente, el personal calificado requerido, la infraestructura y apoyos tecnolgicos, y las fortalezas necesarias para establecer relaciones y realizar actividades interinstitucionales, tanto verticales como horizontales. Otra valoracin importante es la capacidad de participacin social, evaluada a partir de indicadores tales como la capacidad de convocatoria y voluntad de las entidades gubernamentales pertinentes para estimular la participacin activa e informada de los actores sociales en el proceso, y lograr consensos en medio de las divergencias, intereses contrapuestos y enfoques diversos que animan a los actores sociales. Otros indicadores son, entre otros, el estado organizativo de los actores sociales, el grado de conflictividad social existente en el territorio, los mecanismos o instrumentos de participacin ciudadana disponibles y el inters de la comunidad por participar en el proceso.
2.2 FASE DE ANLISIS Y DIAGNSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL

El diagnstico territorial es un momento en el cual se busca un conocimiento integral del territorio y su proyeccin futura a partir de la identificacin de elementos, funciones, procesos y
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fenmenos que explican la situacin actual y permiten valorar, al final del proceso, las potencialidades, limitaciones y problemas -PLP- existentes. El resultado es un conjunto de modelos territoriales sintticos que explican la estructura, organizacin, funcionamiento y dinmica del territorio por subsistemas, los cuales constituirn la base para identificar las PLP de manera jerarquizada, sobre los que habr que incidir para evolucionar hacia una situacin deseada. 2.2.1 Enfoque del diagnstico El diagnstico debe concebirse en trminos estructurales y funcionales, desde una perspectiva integral. Esto presupone que en el anlisis, la sntesis y la valoracin de los fenmenos se privilegia el estudio de las estructuras, organizacin, relaciones, funciones y procesos internos y externos, ms que los elementos y las formas, es decir, lo que se busca es la comprensin de la dinmica espacial y temporal de los fenmenos. El valor de los elementos radica en su funcin, en sus relaciones con otros elementos y su participacin en los procesos que determinan la problemtica territorial. En el contexto del OT, la integralidad del diagnstico adquiere una dimensin territorial, lo que lleva implcito un necesario ensamble espacial de los anlisis sectoriales. Por tanto, los anlisis sectoriales deben conducir necesariamente a una integracin espacial en unidades diferenciadas que nos permiten explicar la estructura, la organizacin y el funcionamiento del territorio. La integralidad del diagnstico condiciona a otras actividades y decisiones. Exige, por ejemplo, un trabajo articulado entre los miembros del equipo de investigacin y de apoyo tcnico, y una organizacin del trabajo que facilite el ensamble de informacin. Asimismo, un sistema de contratacin del trabajo que garantice este manejo articulado de la informacin, especialmente en las fases de integracin. Otra cualidad del diagnstico es su carcter participativo. Esto implica que los resultados obtenidos al final de la caracterizacin y diagnsticos sectoriales deben confrontarse con la experiencia y percepcin de los actores sociales para validarlo. 2.2.2 Conceptos y procesos clave del diagnstico La comprensin adecuada de los distintos procedimientos que se realizan a lo largo del diagnstico, en sus tres etapas (Figura 2) exige el manejo adecuado de conceptos bsicos tales como: potencialidades, limitaciones, problemas y unidades de integracin. Por su importancia, a continuacin se definen dichos conceptos:
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a. Potencialidades y limitaciones Se entiende por potencialidades, el conjunto de elementos, cualidades y condiciones internas y externas del territorio que constituyen una fortaleza, oportunidad o ventaja para el logro de la imagen objetivo o escenarios futuros de uso, ocupacin y desarrollo territorial. En tal sentido, una potencialidad puede ser: una condicin de abundancia de un elemento o recurso, una rareza o singularidad, un proyecto o programa, una prctica o comportamiento social, poltico o institucional; y una condicin de equilibrio, funcionalidad, eficacia o eficiencia. Se entiende por limitaciones, el conjunto de elementos, cualidades y condiciones internas y c externas del territorio que constituyen una restriccin, obstculo o desventaja para el logro de la imagen objetivo o escenarios futuros de uso, ocupacin y desarrollo territorial futuro. En tal sentido, una limitacin puede ser: una condicin de escasez de un elemento o recurso, una amenaza, un proceso degradativo o degradacin, una condicin de fragilidad, vulnerabilidad o afectacin legal; una tensin o conflicto, una condicin de desequilibrio, disfuncionalidad, ineficacia o ineficiencia, un proyecto o programa, una prctica o comportamiento social, poltico o institucional. b. Problemas Son elementos, estructuras, procesos o condiciones cuya aparicin, existencia, funcionamiento o dinmica es valorada como inadecuada, perjudicial o limitante, respecto a unos objetivos o propsitos que se han establecido, generalmente contenidos en la imagen objetivo definida en la etapa preliminar o en los trminos de referencia dados por la entidad responsable. La deteccin de problemas exige la definicin de lo que se considera como adecuado, beneficioso o no limitante y el procedimiento de valoracin. Todo problema detectado y valorado como relevante debe ser explicado. Ello implica, al menos, determinar los factores o agentes causales y relacionales directamente involucrados y otros agentes que indirectamente inciden en el problema (factores contextuales). Tambin es necesario determinar las tendencias de evolucin del problema. En la prctica, los factores que se interrelacionan en un problema tienden a ser mltiples, lo que obliga al investigador a determinar con precisin las funciones de cada factor o agente, su peso
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en la explicacin del problema, etc., lo cual es muy importante para determinar las posibles soluciones. En la identificacin de los factores explicativos conviene evitar la existencia de factores redundantes o variables colineales. c. Unidades de integracin Son unidades relativamente homogneas que constituyen piezas diferenciadas del territorio o de algunos de sus componentes, a partir de las cuales se facilita la comprensin del sistema territorial y de sus subsistemas, y se hace operativa la informacin para el OT. La lectura del territorio o de algunos de sus componentes, desde unidades de integracin y desde sus dinmicas de transformacin, permite establecer los mbitos espaciales para realizar la valoracin de potencialidades, limitaciones y problemas, en cada una de las etapas del diagnstico (Figura 2). Las unidades de integracin estarn acompaadas de una matriz caracterizadora que informa sobre las estructuras, funciones y procesos relevantes; los usos actuales del suelo; el estado actual de conservacin; las afectaciones legales; los valores de conservacin; los impactos, degradaciones, amenazas y riesgos, fragilidades, vulnerabilidades; la aptitud, entre otros. Son tres los procesos bsicos del diagnstico territorial: el primero es el anlisis y diagnstico sectorial o estructural; el segundo es el diagnstico integrado del sistema territorial, y el tercero es la evaluacin territorial estratgica, o diagnstico estratgico (Figura 2). 2.2.3 Anlisis y diagnstico estructural o sectorial Es el primer paso del diagnstico territorial. Incluye dos actividades cualitativamente distintas, pero estrechamente ligadas: a) Caracterizacin y anlisis de subsistemas, y b) Sntesis diagnstica, a partir de la identificacin de potencialidades, limitaciones y problemas territoriales. El anlisis a escala estatal implica, en primer lugar, una diseccin del territorio en los siguientes subsistemas: el natural, el social, el de organizacin urbano-regional o de funcionamiento espacial, el econmico, y el marco jurdico e institucional. Para cada uno de estos subsistemas se examinan las funciones, procesos, condiciones y tendencias en la bsqueda de:
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Identificar y explicar los factores, condiciones y procesos que han inducido la organizacin espacial actual, sealando las potencialidades, limitaciones y problemas de manera jerarquizada, sobre los cuales habr que incidir para evolucionar hacia una situacin deseable. Inventariar y evaluar los subsistemas natural, social, urbano-regional y econmico que presenta el territorio, as como el marco jurdico de referencia, para determinar hasta dnde dichas condiciones pueden constituir las bases materiales del desarrollo. Fundamentar los objetivos y estrategias del ordenamiento, como respuesta a la realidad analizada, y servir de base para la formulacin de acciones concretas y para la toma de decisiones (Massiris, 1993).
Una vez que se ha culminado el anlisis, se realiza el proceso de recomposicin de los distintos sectores o diagnstico, ensamblando todas sus piezas a travs de unidades de sntesis, que se nos presentarn como estructuras espaciales diferenciadas, mediante las cuales se explica la organizacin y el funcionamiento del sector estudiado. Asimismo, se realizar la sntesis de potencialidades y limitaciones reveladas y documentadas por el anlisis, as como la determinacin y la jerarquizacin de los problemas identificados. Con base en los datos obtenidos de los subprocesos anteriores se realiza una sntesis diagnstica en la que se destacan como corolario las unidades territoriales prioritarias de atencin, en razn de: La existencia de algn factor controlante clave que condiciona el uso de la unidad, restando importancia a los dems elementos. Un problema especfico actual o potencial (amenaza, riesgo o degradacin, por ejemplo). Una oportunidad que pueda permitir la puesta en valor de recursos ociosos (proyectos de inversin nacionales, regionales o departamentales) Su valor econmico, ecolgico o cientfico, definido (Gmez Orea, 1994 y 2001).
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Antes de iniciar el subproceso de diagnstico estructural, conviene recordar el escenario deseado, los trminos de referencia y revisar la informacin disponible. Asimismo, conviene examinar el diagrama general de flujos para precisar los procesos posteriores que sern alimentados con informacin y conocimientos resultados del anlisis. Esta revisin ayuda a precisar la informacin a producir, evitando dedicar esfuerzos a generar informacin intil o irrelevante, que no resuelve ninguna necesidad concreta del proceso. 2.2.4 Diagnstico integrado del sistema territorial El segundo proceso del diagnstico territorial es el diagnstico integral. Se trata de realizar una interpretacin/valoracin de la situacin actual del territorio a la vista de su trayectoria histrica y de su evolucin previsible en una dimensin global, en su integralidad, utilizando todo el bagaje de informacin generada por los anlisis y diagnsticos sectoriales. En el diagnstico integrado del territorio se trata de construir una representacin sinttica y simplificada de la estructura y el funcionamiento del territorio y de identificar sus problemas, a partir de la valoracin de tres aspectos: el uso actual/aptitud del suelo; el desarrollo socioeconmico actual/potencial; la integracin funcional actual/potencial del territorio. Los productos obtenidos se orientan a entregar a los formuladores del plan, elementos de juicio para la toma de decisiones en la determinacin de objetivos, estrategias y escenarios de uso ocupacin del territorio y de desarrollo sectorial. Generalmente los procesos que se realizan en el diagnstico integrado estn determinados por los objetivos generales del Ordenamiento Territorial adoptados por norma o definidos por la entidad responsable de la poltica ordenadora. Las actividades y procedimientos metodolgicos correspondientes a esta etapa se detallan en la parte correspondiente de esta gua. 2.2.5 Diagnstico estratgico A partir de los resultados obtenidos en las dos etapas anteriores (Anlisis y Diagnsticos Sectoriales y Diagnstico Integrado en sus tres aspectos), en esta ltima etapa del diagnstico se sintetizan los problemas que afectan al territorio, en forma ordenada y jerarquizada, identificando sus causas y efectos, los recursos y potenciales con que cuenta y las limitaciones o condicionantes que operan sobre el sistema territorial, que ser objeto de planificacin.
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2.3 FASE DE PLANIFICACIN TERRITORIAL

2.3.1 Prospectiva o diseo de escenarios Como seala Gmez Orea (2001: 142), ...la prospectiva consiste en la estimacin de condiciones, acontecimientos o necesidades futuras a partir del anlisis de la situacin actual, de su pasado y de las tendencias que operan hacia el futuro; pero no se limita a la proyeccin en el tiempo de las tendencias actuales, sino que incluye en sus previsiones lo que sera deseable y su viabilidad, as como lo que tiene cierta probabilidad de ocurrir si se dan ciertos supuestos. Esta fase parte del anlisis de la informacin disponible sobre el pasado y el presente, y se apoya en suposiciones, por ejemplo sobre el crecimiento de la poblacin, los cambios posibles en la economa, las nuevas tecnologas que pueden surgir, las pautas de consumo, etc. Hay tres proposiciones clave en el pronstico: Cul es el futuro ms probable si no se interviene sobre el sistema. Cul es el futuro ms deseable u ptimo, suponiendo que no existen restricciones de medios, recursos y voluntades. Cul es el futuro ms viable, dadas las circunstantes existentes (Ibid.: 143).
Asimismo, en esta etapa se hace un anlisis de las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas que a nivel interno y externo se identifican para el territorio en cuestin. Estos aspectos se sintetizan en la denominada Matriz DAFO, que servir como una herramienta de gran utilidad en la siguiente fase de elaboracin del Modelo de Uso y Ocupacin del Territorio. La conceptualizacin y procedimiento metodolgico para la elaboracin de los escenarios tendenciales, alternativos, ptimo y viable, as como la elaboracin de la Matriz DAFO, se explica tambin en la seccin correspondiente a la prospectiva territorial de la gua metodolgica. 2.3.2 Formulacin del programa de Ordenamiento Territorial A partir del conocimiento de la situacin actual y sus tendencias se desarrolla el proceso de formulacin del programa de Ordenamiento Territorial. Es el momento de la toma de decisiones,
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de la confrontacin entre lo que deseamos y lo que es viable, tomando en cuenta las potencialidades y limitaciones que se tienen en el territorio. Los problemas detectados y jerarquizados en el diagnstico, las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades identificadas, y los escenarios futuros diseados entran ahora a apoyar la elaboracin del plan. Son cinco los aspectos clave de esta etapa: la formulacin de la imagen objetivo o el modelo territorial a alcanzar, la formulacin de los objetivos del plan, el diseo de polticas, estrategias y lneas de accin, la programacin y operativizacin o instrumentacin de las acciones, y la discusin y aprobacin del plan. a. Formulacin de la imagen objetivo o el modelo territorial a alcanzar Es un proceso tcnico-poltico mediante el cual se determinan las lneas maestras del orden territorial enmarcado en las finalidades del modelo de desarrollo y en el escenario alternativo adoptado como escenario deseado o escenario-apuesta. La imagen objetivo es, en este sentido, una forma de operacionalizar el escenario deseado, es decir, refleja el deseo de resolver los problemas y desequilibrios ecolgicos, sociales, econmicos, infraestructurales y funcionales ms relevantes concretados en el territorio, y derivados de las etapas anteriores del proceso de Ordenamiento Territorial. A juicio de Elas Mndez, dicha imagen debe indicar: El desarrollo social que se desea. El crecimiento y localizacin de las actividades econmicas que se sugieren La identidad cultural a que se aspira La organizacin de la red de centros poblados y de nivel de servicios y equipamiento que se requiere, y La base de sustentacin ecolgica que debe permanecer (Mndez, 1990:198).
La imagen objetivo, por lo general se expresa en trminos cartogrficos, de manera que, en esencia, es un conjunto de modelos territoriales espacializados (mapas) que sealan el uso y la ocupacin del territorio al que se aspira, el desarrollo regional equilibrado que se quiere alcanzar, as como la integracin del territorio que se busca lograr a partir del sistema urbanoregional y las infraestructuras estructurantes. Generalmente, estos modelos se expresan en unidades espaciales de ordenamiento a partir de las cuales se disea el programa.
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La imagen objetivo constituye el contexto dentro del cual se formulan los objetivos, estrategias y acciones programticas que concretan el programa. En su diseo participan tanto los responsables de dicho programa, como los investigadores que participaron en la evaluacin integral del territorio y el diseo de escenarios, en tanto que los investigadores que realizaron el diagnstico estructural son llamados para resolver dudas o situaciones que exigen un conocimiento detallado o especializado. La participacin de los investigadores es importante, debido a que en el proceso de formulacin de la imagen objetivo, se hace necesario conocer los procesos y tendencias que van en la direccin de la imagen objetivo, para las cuales se formularn objetivos y estrategias de reforzamiento. Del mismo modo, se indaga sobre los procesos y tendencias que se mueven en una direccin distinta o contraria al deber ser contenido en la imagen objetivo, para formular objetivos y estrategias de control, desestmulo o redireccionamiento. b. Formulacin de objetivos Los objetivos son propsitos, deseos y/o logros directamente asociados a la imagen objetivo, por tanto constituyen la expresin formal de la voluntad de resolver los problemas actuales, prevenir los futuros, aprovechar las oportunidades y satisfacer las demandas de la poblacin. Cuando se cuantifican se denominan metas y stas permiten medir, una vez que el programa se instrumenta, el grado en que se van alcanzando los objetivos en el corto, mediano y largo plazo (Mndez, 1990: 200). Elas Mndez plantea unas premisas para la formulacin de los objetivos del programa que contribuyen a que stos se ajusten a la naturaleza tcnico-poltica del OT. De acuerdo con las mismas, los objetivos del programa de ordenamiento deben: Ser enunciados cortos, en donde se utilicen verbos que denoten accin. Responder a la realidad diagnosticada y permitir orientar las lneas de accin estratgicas. Ser definidos de manera rigurosa, mediante indicadores, cuando se expresen en valores cuantificables, y consistentes, cuando su desarrollo sea en trminos cualitativos. Ser alcanzables en plazos de tiempo definidos y, de ser preciso, controlables para realizar ajustes que mantengan el plan siempre vigente.
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Ser viables y aceptados por los actores en el proceso de toma de decisiones (Mndez, 1990:201).
Metodolgicamente, la identificacin de los objetivos parte de los resultados del diagnstico. Todo problema identificado al final de la fase de diagnstico debe quedar contemplado el menos en un objetivo y todo objetivo debe atender al menos a un problema, sin que exista necesariamente una correspondencia biunvoca. Un objetivo puede estar orientado a resolver varios problemas y un problema puede estar contemplado en varios objetivos (Gmez Orea, 1994:141; 2001:144). De acuerdo con lo anterior, para Domingo Gmez Orea un objetivo se entiende como la expresin explcita de resolver un problema, atendiendo a los tres elementos que lo definen: manifestacin y sus efectos, causas y agentes implicados. En el caso de un problema formulado como: erosin en una zona a causa de pastoreo excesivo, le corresponden dos objetivos: restaurar las reas erosionadas y controlar la carga pastante donde exista riesgo de erosin, a lo que se podra aadir otro objetivo referido a la capacitacin de los ganaderos. A un problema de inestabilidad de una ladera por acumulacin de escombros pueden corresponder tres objetivos: detener el vertido, estabilizar la ladera y dotar a la zona de algn tipo de estructura que prevenga los daos que podra causar los posibles desplazamientos de los materiales (Gmez Orea, 1994:141). Existe un paralelismo entre problemas y oportunidades identificados con los objetivos. Es conveniente disponer los objetivos en forma de rbol con varios niveles de desagregacin, para expresar las relaciones verticales, y analizar tambin las relaciones horizontales entre los objetivos del ltimo nivel, el ms concreto, a fin de detectar las relaciones de incompatibilidad, disfuncionalidad, neutralidad, complementariedad y sinergia entre ellos, con lo que se logra una evaluacin de su calidad. Completa el anlisis el establecimiento de preferencia o jerarqua entre los objetivos del mismo nivel, lo que es particularmente importante para aquellos entre los que se den relaciones de disfuncionalidad o incompatibilidad. La disfuncionalidad se presenta cuando el avance en el logro de un objetivo implica la disminucin o anulacin del logro de otro u otros. La incompatibilidad ocurre cuando el logro de un objetivo implica el no logro de otro u otros.
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Al final, el anlisis descrito permite definir un sistema compatibilizado de objetivos a partir del diagnstico establecido, que constituye la versin depurada del primer rbol de objetivos, en el que cada problema, cada conflicto, cada amenaza, cada estrangulamiento, cada recurso, cada oportunidad, cada directriz de rango superior, cada demanda o cada aspiracin debe quedar contemplada al menos en uno de ellos. c. Formulacin de estrategias Las estrategias son las polticas territoriales (programas y proyectos) y lneas de accin con las cuales se pretenden lograr los objetivos propuestos, atacar los problemas y acercar la realidad actual a la imagen objetivo o modelo territorial que se desea alcanzar. Se trata ahora de definir cmo se va a llegar a esta imagen objetivo. Ello implica acciones sobre las dimensiones espacial y estructural del desarrollo territorial, para generar cambios en la direccin de los objetivos del programa de OT, que se concretan a travs de programas, proyectos y acciones concretas. En este punto son importantes los resultados del diagnstico en lo que respecta a las tendencias geodemogrficas de la poblacin, las tendencias de los sistemas productivos en cuanto a su competitividad, sostenibilidad, complementariedad, especializacin, concentracin, etc., las tendencias de la organizacin de la red de centros poblados, sistemas de transportes y articulacin territorial existente, las reas prioritarias de desarrollo derivadas de la evaluacin territorial estratgica, las reas a conservar y/o recuperar en atencin a su biodiversidad, fragilidad o proceso de deterioro, los conflictos por usos de la tierra incompatibles con la aptitud de la misma, en fin, toda aquella informacin que permita identificar las estrategias de reforzamiento o redireccionamiento del uso y la ocupacin del territorio. En el diseo de las estrategias habr que considerar, segn Elas Mndez (1990), tres aspectos clave: definir las polticas territoriales (programas generales, subprogramas y proyectos), establecer lneas de accin especficas y determinar el horizonte de tiempo del plan. Domingo Gmez Orea aade, tambin como elementos a considerar en el diseo de estrategias, el presupuesto de las acciones o medidas y su forma de financiacin, as como la asignacin de responsabilidades entre los diferentes agentes socioeconmicos que deben materializar el plan, particularmente las entidades pblicas, pero no slo ellas; tambin las privadas (Gmez Orea, 2001:147).
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Las polticas territoriales se refieren a la definicin de las medidas capaces de inducir los cambios espaciales y estructurales requeridos por la imagen objetivo. Estas medidas normalmente se refieren a las lneas maestras de la imagen objetivo, planteadas arriba. Las polticas pueden desglosarse en programas generales, que son el conjunto de medidas orientadas a un mismo objetivo; subprogramas, que consisten en la desagregacin de los primeros, y proyectos, que se concretan en acciones generalmente asociadas a una inversin. Las lneas de accin definen las acciones especficas que se realizarn para alcanzar la imagen objetivo y los objetivos del plan, en tal sentido, se refieren a actividades que procuran: Orientar el uso de la tierra, considerando la aptitud y los conflictos de usos existentes. Orientar la estructura urbano-regional, en cuanto a su morfologa, jerarqua e integracin funcional, considerando a la vialidad y al transporte como estructurantes del territorio. Desestimular las actividades productivas no sostenibles e incentivar las sostenibles, considerando el contexto global. Modificar el patrn de tenencia de la tierra en las estructuras agrarias donde la concentracin de la tierra sea un factor generador de injusticias y problemas sociales. Orientar la localizacin de industrias, parques y zonas industriales, considerando su impacto ambiental y su compatibilidad con otros usos. Corregir los problemas ambientales asociados al uso no sostenible de los recursos naturales y a la ocupacin de reas protegidas, considerando las condiciones de fragilidad y resiliencia. Identificar nuevas reas que ameriten ser incorporadas al sistema de reas protegidas. Promover la descentralizacin y autonoma administrativa como forma de contrarrestar el efecto concentrador del poder central y de acercar las polticas pblicas a las necesidades regionales. Estimular la participacin social en la implementacin del plan (Mndez, 1990).
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Estas acciones se disean para ser realizadas en distintos horizontes de tiempo: corto, mediano y largo plazo, cuya duracin vara entre los distintos pases. Normalmente el corto plazo oscila entre uno y cinco aos, el mediano entre cinco y 15 y el largo entre 15 y 30 (25 aos para el caso de Mxico). Las acciones diseadas, son el resultado de un proceso previo de generacin de alternativas y de su evaluacin, con base en una serie de criterios, a fin de seleccionar las mejores, que son la que al final se incluyen en el programa de OT como acciones a realizar. Frecuentemente, el propio proceso de evaluacin aconseja la adopcin de nuevas alternativas o la modificacin de alguna de las generadas inccorporando otras propuestas o modificando las existentes. De esta forma, la evaluacin retroalimenta la generacin en ciclos sucesivos hasta llegar a una solucin que se estima la mejor. Si en la generacin de alternativas predomina el elemento creativo, en la evaluacin predomina el elemento tcnico, de tal manera que la solucin o accin elegida debe resultar completamente viable en todos sus aspectos: tcnico, econmico, social y ambiental. De acuerdo con Gmez Orea (2001:146), la evaluacin de alternativas incluye las siguientes tareas: Seleccin de criterios de evaluacin. Reflexin y comprensin de los efectos de cada alternativa sobre el sistema territorial. Valoracin de las alternativas a travs de la elaboracin de una matriz de alternativas y criterios de evaluacin ponderados. Toma de decisin de la alternativa ptima.
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d. Programacin e instrumentacin de acciones Una vez formuladas las acciones a realizar, integradas en programas, subprogramas y proyectos en el plan, se procede a disear el proceso a travs del cual se van a instrumentar y operacionalizar. Dicho proceso incluye considerar los siguientes aspectos para cada una de las acciones: el mbito territorial donde se instrumentar, el cronograma de aplicacin de la accin (corto, mediano y largo plazo), los objetivos y metas que se esperan alcanzar, los efectos sociales, econmicos, en el medio natural y espaciales esperados; los efectos sobre el ambiente que desencadenan, la viabilidad econmica, tcnica, administrativa y poltica de la accin (presupuesto, forma de financiacin y asignacin de responsabilidades institucionales y de los distintos agentes socioeconmicos en su realizacin (Mndez, 1990: 210-211; Gmez Orea, 2001: 147). e. Discusin y aprobacin del programa de OT Una vez formulado, el programa de Ordenamiento Territorial es sometido a un proceso de discusin y validacin social para su aprobacin final. Con la aprobacin, la formulacin llega a su fin y se entra a la etapa de gestin del plan. Si en las etapas anteriores ha habido participacin social, la discusin y la concertacin no sern demasiado complicadas. De todos modos, ste es un momento en el que todos los resultados obtenidos en las etapas anteriores se someten al escrutinio pblico, como resultado del cual se presentarn fuertes discusiones entre los distintos actores que aspiran a que el programa de OT sirva a sus intereses particulares. No faltar quien est interesado en ciertos cambios de uso de la tierra para valorizar sus propiedades, sin importar si eso conviene al colectivo social. Otros se interesarn en el cambio de uso para liberar reas protegidas e incorporarlas a la explotacin depredatoria que caracteriza a los sistemas productivos capitalistas. Otros estarn interesados en volver todo el territorio parque natural, en pro de garantizarle a las futuras generaciones su pervivencia. De la experiencia acumulada en otros pases sobre la formulacin participante de los programas de OT a diferentes escalas, se extraen conclusiones importantes de tener en cuenta:
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Se requiere una profusa difusin del programa de OT que garantice una participacin social con actores informados, con criterios suficientes para discernir sobre las decisiones ms favorables para el colectivo social. Una opcin en este sentido es la de distribuir un resumen del programa de OT a travs de los diarios de mayor circulacin que existen en el territorio y, complementariamente, colocarlo en Internet. La participacin de actores informados evita que la discusin se concentre en resolver puntos de vista o propuestas no pertinentes, asociadas a la desinformacin de los actores. En los programas regionales y estatales se requiere realizar discusiones
descentralizadas que le permitan a los actores de las distintos entidades territoriales discutir las acciones globales y aquellas que conciernen a las entidades territoriales especficas. De este modo, es posible que dichas entidades definan una direccin concertada, que represente el inters comn. Un aspecto clave del xito de la discusin y aprobacin del programa de OT es la representatividad social de los participantes. Se requiere, en este sentido, que en tales discusiones estn los gremios de productores, ambientalistas, organizaciones cvicopopulares, comunidades indgenas, organizaciones no gubernamentales, etc. En la medida en que mayor sea la representatividad de los actores, mayor ser la legitimidad del plan y el compromiso de los actores con su ejecucin. La realizacin de las discusiones requiere de un alto nivel de asistencia tcnica que facilite los acuerdos en medio de las divergencias y la resolucin de los conflictos entre los actores respecto a la imagen objetivo y estrategias del programa de OT. De hecho, cada actor tiene una percepcin particular sobre el territorio y unas necesidades e intereses, los cuales deben considerarse al momento de elaborar la imagen objetivo, lo que exige confrontar estas imgenes, definir prioridades y establecer la viabilidad de los modelos territoriales resultantes. Es importante disponer de procedimientos que permitan transformar las discusiones y acuerdos en ajustes al programa de OT.
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2.4 FASE DE GESTIN

Una vez formulado y aprobado, el programa de OT pasa a la fase ejecutiva, en la que se materializan las propuestas contenidas en l. Es el momento en que se inicia la instrumentacin y ejecucin de las acciones contenidas en el programa y se erogan los recursos demandados, conforme a la programacin establecida. Simultneamente a la ejecucin, se realizan acciones de seguimiento, control y evaluacin, generalmente por el ente gestor, cuando existe, o por comits ciudadanos de seguimiento creados al efecto, que velarn porque las acciones que se realicen se ajusten a lo convenido en el programa (Mndez, 1990). Una manera de realizar el control y seguimiento del programa de OT es mediante la comparacin permanente entre los resultados que se van alcanzando con los esperados en los tiempos previamente establecidos, para detectar posibles desvos de acciones o recursos que terminen por generar un orden territorial distinto al pactado en dicho programa. Esto hay que entenderlo en trminos de que es conveniente controlar la influencia de algunos actores sociales, que an despus de aprobado el programa de OT, quieran aprovechar su posicin poltica, econmica o social para buscar modificar los alcances del programa o de algunos de sus proyectos en favor de sus intereses particulares. Sin embargo, esto no hay que entenderlo en trminos de inflexibilidad del programa de OT. De hecho, todo programa es susceptible de modificarse en la medida en que la realidad vaya planteando situaciones nuevas que afecten sustancialmente su marcha hacia la imagen objetivo buscada, pero dichos cambios deben ser tambin fruto de acuerdos entre los actores (Mndez, 1990). Cuando la evaluacin del comportamiento del programa de OT seale que los resultados alcanzados se alejan de los objetivos y metas previamente establecidos en l, o bien se evale la conveniencia de modificar dicha trayectoria prevista, entonces se proceder obligatoriamente a la revisin y actualizacin de dicho programa (Gmez Orea, 2001:148).
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Guas metodolgicas para la elaboracin de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (2.

ING. JAIME SANCHO Y CERVERA LIC. CARLOS VALDEZ MARISCAL

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MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL Y METODOLGICO

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PARTE I MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL Y METODOLGICO CONTENIDO

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1. MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL

1.1 NATURALEZA Y ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

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1.2. DISCUSIN CONCEPTUAL

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1.3. CONCEPCIONES Y TIPOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

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1.4 OBJETIVOS, ESCALAS Y CARCTER

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Estatal, en el caso de los pases federales.

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1.5. CUALIDADES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

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1.6. CONCEPTUALIZACIN Y ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN MXICO

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2. MARCO DE REFERENCIA METODOLGICO

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Figura 1. Momentos / fases del proceso de Ordenamiento Territorial

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2.1. FASE PRELIMINAR

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Tambin llamado visin (Departamento Nacional de Planeacin, 2001) .

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2.2 FASE DE ANLISIS Y DIAGNSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL

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2.3 FASE DE PLANIFICACIN TERRITORIAL

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