UN INSTRUMENTO PARA EL DESARROLLO DE LA ESTADSTICA DE BASE ADMINISTRATIVA: EL INVENTARIO DE FUENTES DE INFORMACIN ADMINISTRATIVA DE ANDALUCA

Jos E. Molina Trapero Mnica Ruiz Gabaldn Elisa Caballero Ruiz Instituto de Estadstica de Andaluca

Josefa Mata Torres Universidad de Sevilla

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Introduccin

El paradigma central del aprovechamiento estadstico de las fuentes administrativas se asienta en la implantacin de estrategias que permitan utilizar con fines estadsticos la informacin que recopilan las administraciones en el ejercicio de sus tareas de gestin. En las estadsticas as elaboradas la fuente de informacin procede directamente de los actos y registros administrativos, oficiales o no, en lugar de las respuestas a un cuestionario como sucede en las estadsticas basadas en procesos de encuestacin. El uso estadstico de los datos administrativos no es, ni mucho menos, un enfoque novedoso; de hecho muchas de las estadsticas con ms antigedad tienen su origen en la explotacin de registros oficiales. Un ejemplo de ello son las tradicionales estadsticas de comercio exterior. Lo novedoso del planteamiento reside realmente en la oportunidad de articular en la mayor medida posible el sistema estadstico pblico en torno a la informacin de origen administrativo. sta es la opcin que tomaron los pases nrdicos hace dcadas y que se fue consolidando en los aos noventa, momento en el que el uso de fuentes administrativas con fines estadsticos y de investigacin experiment un crecimiento exponencial. A esta experiencia se han ido sumando otras muchas en diversos pases, incluso en los que cuentan con una fuerte descentralizacin de las fuentes de informacin administrativa, aunque nunca con el enfoque de sistema completo con el que se da en los pases nrdicos. En Espaa una de las experiencias ms desarrollada en el uso de registros administrativos la ofrece el Directorio Central de Empresas (DIRCE) del INE, que combina los ficheros de empresas que le proporcionan la Seguridad Social y la Agencia Estatal de Administracin Tributaria. A partir de ellos se elabora el citado directorio estadstico que se va enriqueciendo con la aportacin de otras fuentes, entre ellas las propias encuestas del INE. En el mbito de las personas, sin embargo, no se han alcanzado an resultados con el mismo nivel de consolidacin. Se cuenta con la experiencia del Padrn Continuo, que podra llegar a constituirse en la base idnea para la elaboracin de un amplsimo espectro de estadsticas referidas a las personas, pero lo c ierto es que an son incipientes las lneas de trabajo formuladas en trminos similares a lo que representa el DIRCE para las empresas.

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Marco conceptual de las fuentes de datos administrativos

Una fuente de datos administrativos es, bsicamente, un archivo en el que hay almacenados datos, emanados de actos administrativos, cuyos valores son susceptibles de utilizarse como datos primarios para producir estadsticas. En este sentido, el inters prioritario del uso estadstico de estas fuentes se centra en las variables registradas acerca de las unidades (personas fsicas o jurdicas, objetos, etc.) que contiene el archivo. En sentido estricto, un archivo es un conjunto de documentos y el lugar donde estn guardados. El archivo, pues, puede ser una fuente de datos administrativos. Los documentos del archivo actualmente pueden estar en forma de papel o en soporte informtico (electrnico). En la terminologa estadstica, podra reservarse la denominacin de registro para el tipo de

archivo en el que se inscriban hechos que acrediten algo de forma oficial, como el Registro Mercantil, de la Propiedad, Civil, etc. Por su parte, un fichero es un receptor donde se guardan fichas en las que se contienen datos generales, jurdicos, econmicos, etc. Al igual que el archivo y el registro, los datos de las fichas pueden estar en papel o en soporte informtico. En la terminologa estadstica en espaol, la palabra fichero designa al conjunto de microdatos en soporte electrnico procedentes de una operacin estadstica. En lo que se refiere a las fuentes que son competencia de la Administracin Pblica, stas pueden clasificarse en dos categoras caracterizadas segn la naturaleza del sujeto informante: por una parte, han de considerarse aquellas fuentes en las que la Administracin acta como informante sobre su propia actividad, del mismo modo en que las personas fsicas y jurdicas privadas pudieran hacerlo sobre la suya (ejemplos: actividad de los juzgados, liquidaciones presupuestarias de gastos e ingresos, gestin de personal, actividad de los centros escolares, etc.); por otra parte, se encuentran las fuentes en las que la Administracin es depositaria de archivos que contienen datos sobre personas, empresas u otros organismos e instituciones que la propia Administracin recoge en el ejercicio de sus competencias en relacin con los administrados (ejemplos: recaudacin de impuestos y tributos, variaciones residenciales, hechos concernientes al estado civil de las personas, ayudas pblicas, etc.). A su vez, si se atiende al objetivo o finalidad de la informacin administrativa registrada se pueden considerar cuatro grandes categoras: ? La informacin es necesaria para administrar las instituciones pblicas (ejemplos: liquidaciones presupuestarias de gastos e ingresos, gestin de personal) ? La informacin resulta de la obligacin legal de registrar ciertos sucesos (ejemplos: Registro Civil, circulacin de bienes y personas en las fronteras) ? La informacin es necesaria para administrar la concesin de las ventajas y la ejecucin de los compromisos de asistencia (ejemplos: becas, pensiones, ayudas a minusvlidos, subvenciones, etc.) ? La informacin resulta del cumplimiento de obligaciones que las administraciones pblicas imponen a determinados colectivos de ciudadanos, empresas o e ntidades (ejemplos: recaudacin de impuestos y tributos, declaracin de la renta de las personas fsicas, DNI, etc.) En cualquier caso, para poder utilizar datos de origen administrativo en la elaboracin de actividades estadsticas, se necesita, en primer lugar, conocer su existencia y luego obtener, al menos, la siguiente informacin sobre cada una de las posibles fuentes de datos identificadas: ? su contenido, especialmente unidades y variables que han sido registradas; ? su estabilidad, apreciando su posible sometimiento a frecuentes cambios de carcter normativo, de gestin o de contenido; ? su accesibilidad, en cuanto a que existan limitaciones de carcter organizativo, tcnico, reglamentario o de otros tipos; ? el soporte de sus datos, observando si es en papel o de carcter electrnico; ? la forma en que est estructurada, en cuanto a ordenacin y agrupacin de unidades sobre todo, y ? la calidad de su cobertura, de su actualizacin y de sus datos.

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Recogida de los datos administrativos para uso estadstico

La forma de recoger con fines estadsticos los datos de fuentes administrativas tendr que adaptarse a la especial situacin en que se encuentre el correspondiente archivo. Parece posible reducir los tipos de situaciones a los tres casos, con sus respectivas soluciones, que se exponen a continuacin: 1. Existe un formulario administrativo del que se puede obtener una copia para el servicio estadstico, y este formulario puede estar en papel o en soporte informtico. En esta segunda modalidad, la utilizacin de los datos por el servicio estadstico no presenta problemas, ya que ste puede acceder, va informtica a todo el archivo. En la modalidad de soporte papel solamente, la utilizacin directa del archivo por el servicio estadstico sera complicada, lenta, costosa y, en general, impracticable. Una solucin vendra dada por la adopcin de algn tipo de muestreo a pequea escala, a fin de aligerar la carga. Existe un acto administrativo que produce, en general al mismo tiempo o prximo, un formulario administrativo y un cuestionario estadstico. En estas circunstancias, el correspondiente servicio administrativo enviar los cuestionarios cumplimentados al servicio estadstico, ya sea en papel o preferiblemente en soporte electrnico, siendo la operacin casi siempre por enumeracin completa. Se cumplimenta un cuestionario estadstico con datos ya agregados en la propia fuente administrativa, hacindose la agregacin para los datos correspondientes a todos los actos acaecidos durante un perodo de tiempo (mes, trimestre, aos) en un determinado centro administrativo (escuela, juzgado, comisara, etc.). Este procedimiento tiene su mejor forma de aplicacin cuando los datos administrativos se encuentran dispersos en muchos centros de gestin, pero tiene algunos inconvenientes como son la carga de trabajo que representa para los centros en cuestin, lo cual puede originar retrasos importantes, omisiones en los datos, y la rigidez a que obliga en la presentacin de resultados, sometidos al formato de la agregacin original. Generalmente, la transmisin al servicio estadstico de los datos agregados en los centros se har por enumeracin completa sin necesidad de utilizar el muestreo. Ya que en cada centro se procede a la agregacin de sus datos, es frecuente que la informatizacin de los mismos tambin tenga lugar en el origen de la fuente. De este modo el servicio estadstico recibe ya la informacin en soporte electrnico.

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Ventajas e inconvenientes de las estadsticas basadas en datos administrativos

La utilizacin de una fuente de datos administrativos para elaborar estadsticas nos puede permitir cubrir importantes lagunas de informacin, a bajo costo y generalmente con calidad suficiente; en ciertos casos podr reemplazar, a menor costo, a actividades estadsticas ya existentes con recogida directa de datos estadsticos. En ciertos tipos de encuestas por muestreo, la fuente administrativa podra ayudar a complementarlas o mejorarlas directorios, base de muestreo, informacin auxiliar para estimaciones, contrastes de calidad, etc. Entre las ventajas que presenta la estadstica basada en fuentes administrativas destacan principalmente la reduccin de costes frente a las operaciones con recogida de informacin estadstica, la posibilidad de ofrecer informacin muy detallada a escala de reas territoriales pequeas con un alto grado de fiabilidad, las mejoras que ofrece en el diseo de las encuestas y la ampliacin de la capacidad de anlisis: ? La disminucin de los costes supone un beneficio tanto para el organismo encargado de la elaboracin de la estadstica como para las empresas o ciudadanos que deben responder a las encuestas. El motivo es que se simplifica la fase de recogida directa de informacin, de manera que no se necesitan trabajos de campo sino simplemente el acceso a los archivos donde ya se encuentra depositada la informacin, no existiendo adems nuevas cargas de respuesta para los informantes. Esta forma de obtener la informacin mejora la calidad de la misma, adems de permitir el acceso a un volumen de informacin impensable para una encuesta tradicional.

? La segunda ventaja que conviene destacar est relacionada con la progresiva descentralizacin de la gestin pblica hacia las entidades autonmicas y locales. Este hecho ha ido generando nuevas necesidades de informacin tanto a nivel territorial como por colectivos, lo que hace que las estadsticas registrales sean esenciales para analizar pequeas reas geogrficas (si la fuente contiene un cdigo geogrfico correspondiente a dichas reas) o colectivos especficos con un alto grado de fiabilidad. En general, no es posible realizar este tipo de anlisis con las estadsticas derivadas de encuestas, ya que en ellas aumentan los errores de muestreo segn se avanza en la desagregacin, a la vez que disminuye la confianza que se puede depositar en la estimacin puntual. Es imposible reducir el error de muestreo sin incurrir en unos costes muy elevados e, incluso aunque se asuma ese coste, las ganancias derivadas de un mayor tamao de la muestra estn acotadas. En contraposicin, las estadsticas basadas en fuentes administrativas carecen de errores de muestreo, ya que dichas fuentes son, en general, consecuencia de actuaciones administrativas obligatorias, lo cual garantiza una ratio de respuesta prxima a uno. ? Por otro lado, los registros administrativos mejoran el diseo y la ejecucin de las encuestas en cuanto a la calidad de las mismas. Estas mejoras se consiguen a travs de varias vas. La primera y ms importante procede de un mejor conocimiento de la poblacin que se desea investigar, al ofrecer las fuentes administrativas la posibilidad de crear y mantener directorios estadsticos y marcos para censos y encuestas. Otras mejoras se consiguen mediante la utilizacin de la informacin administrativa para efectuar elevaciones, ponderaciones o imputaciones en diversas operaciones estadsticas. ? Por ltimo, la cuarta ventaja a destacar de la informacin de base administrativa es la posibilidad de abordar nuevos campos de anlisis que, en general, son difciles de llevar a cabo con las estadsticas basadas en la recogida directa de datos. As, las fuentes administrativas permiten plantear estrategias de sustitucin total o parcial de captura de datos basadas en la incorporacin de toda aquella informacin que se puede obtener de los registros, y que no sera til preguntarla en una encuesta ya que se sabe que va a ser deficientemente cumplimentada (este es el caso de la informacin sobre ingresos en las encuestas de presupuestos familiares, que en algunos pases se capta de los ficheros tributarios y no se demanda a los informantes). Precisamente, en este terreno las fuentes administrativas cobran una gran importancia para la aplicacin de tcnicas de fusin de ficheros. Por otro lado, la utilizacin de la informacin administrativa permite evaluar la precisin de los resultados de mltiples productos estadsticos. En lo que se refiere a los inconvenientes del uso estadstico de los registros administrativos, se destacan los relativos a la calidad de la informacin que contienen en cuanto a su cobertura, validez o representatividad, fiabilidad y consistencia espacial y temporal: ? El primero y ms importante de los inconvenientes la cobertura poblacional se debe fundamentalmente a que las fuentes de informacin administrativa no estn concebidas para el anlisis, sino que son producto de la gestin administrativa. La informacin de estas fuentes precisa una preparacin siguiendo los pasos propios de la elaboracin de cualquier operacin estadstica, y de ello se deriva la necesidad de una identificacin precisa de la poblacin objetivo contenida en el archivo, especificando las caractersticas que la definen y las exclusiones que se consideren, as como los controles de calidad que se efecten para la deteccin de inclusiones indebidas y omisiones. En general, ha de tenerse en cuenta que en unos casos las fuentes administrativas contienen datos sobre las unidades o los individuos que tienen relaciones con el aparato administrativo, ms que sobre un universo definido de forma independiente de tal aparato, por lo que no se mantiene actualizada la inscripcin en la fuente por medio de un proceso administrativo, en tanto que en otros casos existe una obligacin normativa de inscripcin y actualizacin permanente de los datos en los registros. En consecuencia, la diversidad de tipos de informacin administrativa registrada da lugar a que sus objetivos sean determinantes para establecer su calidad y tasa de cobertura.

? Otra dificultad a considerar es la relativa a que los registros administrativos se disean para medir las variables necesarias para la gestin y el cumplimiento de la normativa. Estas variables no tienen por qu ser la mejor aproximacin estadstica a las utilizadas habitualmente en los anlisis. Asimismo, las clasificaciones, los conceptos y las definiciones utilizadas en el sistema administrativo no siempre coinciden con los utilizados o que se estimen importantes en el anlisis estadstico. ? En cuanto al mbito temporal de las fuentes administrativas de datos, ha de sealarse que aunque los sucesos son continuos en el perodo de referencia y as suelen captarse, su almacenamiento y/o procesos suelen producirse de manera discontinua. En lo que se refiere a su consistencia espacial, se ha de tener presente que las fuentes administrativas conservadas a escala de comunidad autnoma pueden ser incompatibles entre s. ? Por ltimo, se ha de resaltar que los mltiples cambios normativos y en la gestin a los que suelen estar sometidos los registros administrativos dan lugar a la modificacin de la poblacin de referencia y las variables recogidas, distorsionando as la interpretacin de los resultados. No obstante, a pesar de los inconvenientes que supone el uso con fines estadsticos de las fuentes de informacin de origen administrativo, su empleo se incrementa cada vez ms debido al actual aumento de las necesidades de informacin. Del mismo modo, no debe olvidarse que algunos de los inconvenientes sealados son comunes a gran parte de las operaciones estadsticas derivadas de encuestas o censos. A modo de ejemplo, se puede considerar la mala calidad de la informacin sobre ingresos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF), o los cambios en la poblacin de referencia que vienen afectando a encuestas tan importantes como la EPA o la propia EPF. En cualquier caso, el aprovechamiento estadstico de los registros administrativos debe partir de una evaluacin de sus ventajas e inconvenientes y ello podra llegar a suponer el diseo e implantacin de un nuevo documento base para recoger la informacin, as como la elaboracin de una serie de instrucciones para su cumplimentacin y archivo. El proceso de trabajo en este mbito plantea a la vez una serie de ventajas e inconvenientes asociados a la necesaria implicacin en el proceso de las unidades administrativas encargadas de la gestin de los registros.

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El Inventario de fuentes de informacin administrativa de Andaluca

Para hacer una utilizacin adecuada y amplia con fines estadsticos de las fuentes de datos administrativos, es imprescindible elaborar un inventario completo, sistemtico y bien documentado de las mismas. A fin de dar respuesta a este requerimiento instrumental, el vigente Plan Estadstico de Andaluca 2003-2006 encomend al Instituto de Estadstica de Andaluca (IEA) la elaboracin del Inventario de fuentes de informacin administrativa de Andaluca. Este proyecto se presenta como una tarea ardua y compleja, debido al extenso campo de estudio que abarca. De hecho, aunque la actividad fue iniciada por el IEA en dos ocasiones anteriores (1993 y 1997), no lleg a ofrecer resultados concretos. El principal obstculo que apareci en ambas experiencias fue la mencionada amplitud del mbito de estudio, que comprenda a todo registro o procedimiento administrativo existente en la Comunidad Autnoma de Andaluca, oficial o no, susceptible de ser utilizado con fines estadsticos. Bajo esta especificacin, cualquier acto administrativo competencia de la Junta de Andaluca era a priori potencialmente aprovechable y, por lo tanto, debera ser incluido en el Inventario. Tras las primeras prcticas de recopilacin de informacin se pudo comprobar que el proceso de localizacin e inventariado de registros se ralentizaba enormemente, haciendo imposible la consecucin de resultados significativos a corto o medio plazo.

Como solucin a este problema, se ha optado por acotar inicialmente el campo de estudio, tomando como punto de partida para el desarrollo de la actividad el anlisis detallado del estado actual y los niveles de aprovechamiento de la informacin de origen administrativo usada en las actividades estadsticas desarrolladas por el Sistema Estadstico de Andaluca en el marco del vigente Plan Estadstico. A travs de este anlisis no slo se detectarn fuentes administrativas que son competencia de la Administracin Autonmica andaluza, sino que se estudiarn igualmente las actividades estadsticas que utilizan fuentes administrativas propias de otras administraciones. En esos casos tambin se incluirn estas fuentes en el Inventario. Iniciar la operacin de inventariado de informacin administrativa con esta estrategia brinda mejores perspectivas de xito, ya que actualmente se dispone de una operacin instrumental que en las anteriores experiencias no se encontraba consolidada: el Inventario de actividades del Sistema Estadstico de Andaluca. Este inventario de actividades constituye el conjunto ordenado y armnico de toda la informacin estadstica pblica de la Comunidad Autnoma de Andaluca, teniendo como unidad bsica de informacin la actividad estadstica. Para cada una de las actividades estadsticas dicho inventario recoge un volumen importante de informacin, entre la que destaca un mdulo de datos bsicos relativos al posible origen administrativo de la fuente de informacin que emplea la actividad estadstica. Dicho mdulo de datos bsicos conforma el campo inicial de estudio del proyecto Inventario de fuentes de informacin administrativa de Andaluca. A dicho campo se ha convenido en denominarlo mbito restringido de estudio. El mbito de estudio se ampliar posteriormente con miras a abarcar finalmente todo el espectro de fuentes de informacin administrativa que son competencia de la Junta de Andaluca y que an no son objeto de explotacin estadstica. No obstante, e s conveniente tener presente que el mbito seguir siendo lo suficientemente extenso como para hacer fracasar el proyecto en caso de no disponer de una estrategia de accin precisa y un objetivo claro y bien delimitado. En este sentido, han sido los trabajos preparatorios para la elaboracin del Anteproyecto de Ley del Plan Estadstico de Andaluca 2007-2010 los que han fijado el objetivo del proyecto. El IEA ha venido desarrollando a lo largo del ao 2005 una intensa actividad de anlisis, evaluacin, cons ulta y coordinacin destinada a elaborar el futuro cuarto Plan Estadstico de Andaluca. Como resultado de estos trabajos preparatorios se ha elaborado una propuesta para su debate en relacin con los objetivos generales , objetivos especficos y necesidades de informacin estadstica que estructurarn los contenidos del nuevo Plan Estadstico, con la orientacin de que este Plan se constituya en una herramienta que contribuya a fijar el papel de la estadstica pblica en las estrategias para el desarrollo econmico y social de la Comunidad Autnoma y la contribucin de sta a la Segunda Modernizacin de Andaluca. En este marco, el propsito de la ampliacin del campo de estudio del proyecto de inventario de fuentes administrativas queda incardinado en la deteccin y evaluacin de las fuentes de informacin administrativa de la Junta de Andaluca que pueden contribuir a cubrir las necesidades de informacin estadstica recogidas en el Anteproyecto de Ley del Plan Estadstico de Andaluca 2007-2010. As entendido, este campo de anlisis ser denominado mbito extendido de estudio. Asimismo, hay que sealar que en el propio Anteproyecto del Plan se destaca la importancia capital del uso estadstico de las fuentes administrativas. Una de las principales conclusiones derivadas de la fase de estudio acometida para la elaboracin del nuevo Plan Estadstico ha sido la identificacin de un catlogo de objetivos instrumentales que deben formar parte del Plan. Entre estos, se recoge la especial atencin al tratamiento de los aspectos instrumentales de la estadstica pblica, con objeto de constituirlos en principios para la mejora de la calidad del Sistema Estadstico de Andaluca. La observacin de las fuentes de informacin administrativa se encuentra entre estos aspectos instrumentales y, concretamente, en el nuevo Plan se ha marcado como objetivo especfico incrementar el aprovechamiento de los registros administrativos para la obtencin de informacin estadstica, mediante el establecimiento de sistemas de mejora continua de la calidad de las clasificaciones estadsticas y de los procesos

de creacin y mantenimiento de los registros administrativos. A la luz de este objetivo especfico, se entiende que la elaboracin del Inventario de fuentes administrativas de Andaluca dotar al Sistema Estadstico de Andaluca con un instrumento esencial para el adecuado desarrollo del nuevo Plan Estadstico.

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Proceso de elaboracin del Inventario de fuentes de informacin administrativa de Andaluca

La responsabilidad de la realizacin del Inventario de fuentes de informacin administrativa de Andaluca recae en el IEA, pero necesariamente tendr que disponer de la colaboracin de las unidades estadsticas de las consejeras de la Junta de Andaluca como requisito imprescindible para la consecucin de resultados a medio plazo. La elaboracin del inventario de fuentes administrativas se articula en torno a las siguientes fases: ? Fase I: Identificacin de fuentes administrativas La primera tarea a realizar consiste en la identificacin de las fuentes de informacin administrativa relativas al mbito restringido de estudio. Para ello, se ha efectuado una consulta de seleccin en el Inventario de actividades estadsticas del Sistema Estadstico de Andaluca con objeto de filtrar aquellas operaciones estadsticas que para su elaboracin emplean fuentes o registros de origen administrativo. En cuanto al mbito extendido de estudio, la tarea de identificacin de las fuentes administrativas se desarrollar a travs del estudio de las estructuras orgnicas y competenciales de las consejeras y organismos pblicos de la Junta de Andaluca. A partir de este anlisis se elaborar una relacin de los registros ms relevantes que tengan encomendados en el ejercicio de sus funciones as como de las actuaciones administrativas que ejerzan sobre los administrados. Los objetivos y fines de estos registros y actuaciones se contrastarn con las necesidades de informacin estadstica establecidas en el Anteproyecto del Plan Estadstico de Andaluca 2007-2010, en orden a delimitar una propuesta inicial de fuentes administrativas carentes de explotacin estadstica que son de inters para el desarrollo del futuro Plan Estadstico de Andaluca. Paralelamente, se llevar a cabo otra tarea consistente en la preparacin de un borrador de cuestionario a cumplimentar por las unidades estadsticas de las consejeras para cada una de las fuentes identificadas en el mbito restringido de estudio y en la propuesta inicial del mbito extendido de estudio. Una vez que las consejeras conozcan el proyecto de cuestionario, el IEA convocar unas reuniones con ellas, que pueden desarrollarse en forma de seminario, para discutir las formas de identificar las fuentes y explicar cada una de las rbricas del cuestionario. ? Fase II: Recopilacin de informacin Sobre la base de las fuentes administrativas identificadas en la fase I, las unidades estadsticas de las consejeras recopilarn la informacin relativa a las mismas mediante consulta a los servicios responsables de su mantenimiento y gestin, con objeto de cumplimentar los correspondientes cuestionarios. Complementariamente, las unidades estadsticas harn una prospeccin in situ de posibles fuentes de datos no detectadas inicialmente en cada uno de los centros directivos de sus consejeras, sin olvidar los organismos autnomos y empresas que de ellas dependan, a fin de cerrar la propuesta definitiva del mbito extendido de estudio con nuevas fuentes administrativas de inters para el desarrollo del futuro Plan Estadstico.

? Fase III: Depuracin de la informacin Una vez finalizada la fase II, las consejeras remitirn sus colecciones de cuestionarios al IEA, donde se proceder a su depuracin y grabacin en base de datos. En caso de detectar cuestionarios defectuosos, estos sern d evueltos a la respectiva Consejera para que sean corregidos. En caso de ser necesario, un funcionario del IEA se desplazara para completar y/o mejorar las respuestas, e incluso si procede, establecer las cuestiones que falten. Paralelamente, se proceder a una validacin y ampliacin de los datos referidos a la normativa reguladora de las fuentes investigadas mediante la consulta de bases de datos legislativas. El propsito es, por un lado, anexar al inventario el repertorio de modificaciones e incorporaciones a las bases normativas reguladoras de las fuentes administrativas y, por otro, detectar o verificar las posibles restricciones legales al acceso y utilizacin estadstica de dichas fuentes. ? Fase IV: Explotacin del inventario de fuentes administrativ as Una vez que se tenga depurado y completo el fichero informatizado de fuentes administrativas de datos con posible uso estadstico, el IEA establecer un programa para el estudio sistemtico de dichas fuentes en cuanto a su posible uso estadstico, descartando las que no sean utilizables o accesibles y tratando de mejorar el contenido y la gestin de aquellas que puedan dar origen a estadsticas de calidad con un bajo costo soportable. En este estudio sistemtico, se dar prioridad a las estadsticas que permitan satisfacer las necesidades de informacin estadstica establecidas en el Anteproyecto del Plan Estadstico de Andaluca 2007-2010. Cada una de las nuevas actividades estadsticas con base en estas fuentes sern responsabilidad de las unidades estadsticas correspondientes por lo general, la ejecucin de la actividad estadstica corresponder a la unidad administrativa responsable de la gestin de la fuente, en tanto que la coordinacin tcnica y la supervisin metodolgica corresponder a la unidad estadstica. Las unidades estadsticas sern las responsables de establecer los respectivos proyectos tcnicos para que las actividades sean incluidas en los programas anuales que desarrollen el Plan Estadstico de Andaluca.

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Conclusiones: objetivos, lneas de actuacin y requisitos necesarios respecto a las fuentes administrativas

Como ha quedado establecido, el objetivo planteado en cuanto a las fuentes administrativas de datos de uso estadstico consiste en ampliar el campo de las estadsticas utilizables, completando lagunas importantes, al mismo tiempo que se logra una economa de recursos econmicos escasos sin menoscabo ms bien potenciacin de la calidad de los productos estadsticos, entre cuyos componentes se encuentra su puntualidad. Las lneas de actuacin que podran facilitar el logro de dichos objetivos concretos (completar, abaratar y mejorar la produccin de estadsticas) se resumen como sigue: ? inventariar las posibles fuentes administrativas de datos de uso estadstico; ? aunar la colaboracin de todas las unidades estadsticas para conseguir la informacin necesaria de todos los rganos de la Administracin Autonmica andaluza; ? organizar un seminario para explicar el inventario y homogeneizar criterios entre las unidades estadsticas, prestando posteriormente, por parte del IEA, la asistencia tcnica necesaria;

? mejorar el contenido y la accesibilidad de las fuentes consideradas tiles, contribuyendo a su informatizacin, revisando su contenido (clasificaciones, variables, etc.) para hacerlo ms idneo al uso estadstico, resolviendo dificultades de acceso de carcter normativo o tcnico y recurriendo a otras actuaciones encaminadas al mismo fin de hacer que las fuentes administrativas sirvan a la produccin de estadsticas, y ? lograr una participacin del IEA, por imperativo legal, en la formulacin de la normativa que cree, modifique o suprima fuentes de datos administrativos que sean susceptibles de utilizacin estadstica. No parece que existan requisitos indispensables en relacin con el uso de datos de origen administrativo; nicamente se requiere la voluntad de trabajar en este sentido. Sin embargo, hay algunas actuaciones que pueden facilitar la tarea, como en el terreno informtico, el normativo, la preparacin del personal, la colaboracin institucional y otras con carcter similar. Una medida que tendra importantes ventajas sera la promulgacin de una normativa, obligatoria para los registros y archivos administrativos, a fin de que las clasificaciones que utilicen sean compatibles con las clasificaciones estadsticas de uso obligatorio. Obviamente no es fcil ni gratuito implementar un sistema de produccin estadstica basado en registros administrativos. Hay que salvar numerosos obstculos, desde legales hasta de simple recelo por parte de las unidades administrativas que gestionan los registros. Por ello es preciso plantear estrategias globales a largo plazo que propicien cambios en la concepcin del propio sistema estadstico pblico. En un futuro, las operaciones instrumentales relativas al aprovechamiento de las fuentes administrativas habrn de avanzar en la lnea de la fusin de ficheros, lo cual permitira incorporar al conjunto de variables en estudio otras que podran resultar de inters. Se abriran de esta forma enormes posibilidades para el anlisis.

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Anexo: aspectos legales de la utilizacin de fuentes administrativas

El fundamento jurdico del acceso a las fuentes administrativas de datos se encuentra en: ? el Reglamento (CE) n 322/97, de 17 de febrero de 1997, del Consejo de la Unin Europea sobre la estadstica comunitaria, ? el Cdigo de buenas prcticas de las estadsticas europeas, adoptado por el Comit del Programa Estadstico el 24 de febrero de 2005, ? la Ley 12/1989, de 9 de mayo de 1989, de la Funcin Estadstica Pblica, ? la Ley 4/1989, de 12 de diciembre de 1989, de Estadstica de la Comunidad Autnoma de Andaluca, ? la Ley 8/2002, de 17 de diciembre, del Plan Estadstico de Andaluca 2003-2006, y en las leyes de estadstica de las restantes comunidades autnomas que se han promulgado hasta la fecha. As, el Reglamento del Consejo sobre la estadstica comunitaria establece en su artculo 16: 1. Con el fin de reducir la carga de las unidades informantes, y con sujecin a lo dispuesto en el apartado 2, las autoridades n acionales y la autoridad comunitaria tendrn acceso a las fuentes de datos administrativos, cada cual respecto de los mbitos de actividad de sus propias administraciones pblicas, en la medida en que dichos datos sean necesarios para la produccin de estadsticas comunitarias.

2. Los estados miembros y la Comisin determinarn, en sus respectivos mbitos de competencia, cuando proceda, las modalidades prcticas y los lmites y las condiciones para conseguir que el acceso sea efectivo. 3. El uso de datos confidenciales obtenidos a travs de fuentes administrativas u otras fuentes por parte de las autoridades nacionales o de la autoridad comunitaria para la produccin de estadsticas comunitarias no afectar al uso de esos datos para los fines para los que se obtuvieron inicialmente dichos datos. A su vez, el Cdigo de buenas prcticas de las estadsticas europeas, adoptado por el Comit del Programa Estadstico el 24 de febrero de 2005, establece quince principios que tienen por objeto aumentar la confianza en la independencia, la integridad y la responsabilidad de las autoridades nacionales de estadstica y de Eurostat, as como en la credibilidad y la calidad de las estadsticas que elaboran y difunden, y promover la aplicacin de los mejores principios, mtodos y prcticas entre todos aquellos que elaboran las estadsticas europeas a fin de aumentar su calidad. La aplicacin de estos principios se revisar peridicamente utilizando indicadores de buenas prcticas. Entre los principios e indicadores relativos al uso estadstico de las fuentes de datos administrativos, el Cdigo de buenas prcticas establece los siguientes: Principio 2 : mandato de recogida de datos . Las autoridades estadsticas deben tener un mandato jurdico claro para recoger informacin destinada a la elaboracin de estadsticas europeas. A peticin de las autoridades estadsticas, se podr obligar por ley a las administraciones, las empresas, los hogares y el pblico en general a que permitan el acceso a los datos destinados a la elaboracin de estadsticas europeas o a que presenten dichos datos. Indicadores La legislacin nacional permite a la autoridad estadstica la utilizacin de expedientes administrativos a efectos estadsticos . Principio 8: procedimientos estadsticos adecuados . Unas estadsticas de calidad deben apoyarse en unos procedimientos estadsticos adecuados, aplicados desde la recogida de los datos hasta la validacin de los mismos. Indicadores Cuando las estadsticas europeas se basan en datos administrativos, las definiciones y los conceptos utilizados a efectos administrativos deben aproximarse bastante a los requeridos a efectos estadsticos. Principio 9: una carga para los encuestados que no sea excesiva. La carga que supone la notificacin debera ser proporcionada respecto a las necesidades de los usuarios y no ser excesiva para los encuestados. La autoridad estadstica controla la carga que supone responder a la encuesta y fija objetivos para reducirla progresivamente. Indicadores Cuando es posible se utilizan fuentes administrativas para evitar que se dupliquen las solicitudes de informacin. Principio 10: relacin coste-eficacia. Los recursos deben utilizarse eficazmente. Indicadores Se estn realizando esfuerzos proactivos para mejorar el potencial estadstico de los registros administrativos y evitar encuestas directas costosas. Por su parte, la Ley de la Funcin Estadstica Pblica recoge los siguientes aspectos:

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? Se indican las unidades administrativas que podrn utilizar con fines estadsticos los datos de fuentes administrativas: Artculo 26.f Corresponder al Instituto Nacional de Estadstica la utilizacin con fines estadsticos de los datos de fuentes administrativas, as como la promocin de su uso por el resto de los servicios estatales Artculo 33.d Corresponder a los servicios estadsticos de los departamentos ministeriales la utilizacin con fines estadsticos de los datos de origen administrativo derivados de la gestin del departamento al que estn adscritos . ? Se seala la obligacin que incumbe a las instituciones y entidades pblicas de la Administracin General del Estado, las comunidades autnomas y las corporaciones locales de facilitar, para uso estadstico, los datos de las fuentes administrativas bajo su custodia: Artculo 10.3 La misma obligacin (artculo 10.2 ) incumbe a todas las instituciones y entidades pblicas de la Administracin del Estado, las comunidades autnomas y las corporaciones locales. Cuando para la realizacin de estadsticas sea precisa la utilizacin de datos obrantes en f uentes administrativas, los rganos, autoridades y funcionarios encargados de su custodia prestarn la ms rpida y gil colaboracin a los servicios estadsticos . ? Se fijan las restricciones a la cesin para uso estadstico de datos de fuentes administrativas: Artculo 10.4 Podrn exceptuarse de lo establecido en el apartado anterior (artculo 10.3), los organismos pblicos que custodien o manejen datos relativos a las necesidades de la seguridad del Estado y la defensa nacional. En cuanto a los datos de naturaleza tributaria, se estar a lo dispuesto en la legislacin especfica reguladora de la materia . ? Se determinan las garantas de proteccin y amparo por el secreto estadstico de los datos personales que obtengan los servicios estadsticos a travs de fuentes administrativas Artculo 13.1 Sern objeto de proteccin y quedarn amparados por el secreto estadstico los datos personales que obtengan los servicios estadsticos tanto directamente de los informantes como a travs de fuentes administrativas . ? Se establecen las excepciones en lo que respecta al secreto estadstico de los registros pblicos, que estarn sujetos a su legislacin especfica: Artculo 15.2 La comunicacin a efectos no estadsticos entre las administraciones y organismos pblicos de la informacin que obra en los registros pblicos, no estar sujeta al secreto estadstico, sino a la legislacin especfica que en cada caso sea de aplicacin . ? Se dispone la adecuacin de las fuentes administrativas para facilitar su uso estadstico: Artculo 34.3 Los ministerios ordenarn los registros y archivos de sus actividades que puedan tener utilidad estadstica, informatizndolos para facilitar, tanto la explotacin de datos administrativos a efectos estadsticos, como la entrega a los interesados de
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Artculo 10.2 Todas las personas fsicas y jurdicas que suministren datos, tanto si su colaboracin es obligatoria

como voluntaria, deben contestar de forma veraz, exacta, completa y dentro del plazo a las preguntas ordenadas en la debida forma por parte de los servicios estadsticos .

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cualesquiera informaciones contenidas en dichos registros y archivos en los trminos que establezca la legislacin sobre la materia . ? Se promueve la explotacin conjunta, para usos estadsticos, por parte de la Administracin General del Estado y de las comunidades autnomas de los datos procedentes de las respectivas fuentes administrativas: Artculo 43.d) El Comit Interterritorial de Estadstica velar por la coordinacin, la cooperacin y la homogeneizacin en materia estadstica entre el Estado y las comunidades autnomas, a cuyo efecto promover la explotacin conjunta, por parte de la Administracin del Estado y de las comunidades autnomas, de los datos procedentes de las respectivas fuentes administrativas que sean susceptibles de utilizacin en la elaboracin de estadsticas para fines estatales o autonmicos . ? Se establece la posibilidad de que los ministerios puedan celebrar convenios con el Instituto Nacional de Estadstica para la informatizacin de sus archivos y registros: Disposicin transitoria segunda Conforme a lo dispuesto en el artculo 34.3 de esta Ley, los ministerios podrn celebrar convenios con el Instituto Nacional de Estadstica para la informatizacin de sus archivos y registros . En cuanto a la Ley 4/1989, de 12 de diciembre de 1989, de Estadstica de la Comunidad Autnoma de Andaluca, se establece: Artculo 3.3.b) La actividad estadstica se realizar tomando como base datos administrativos existentes de la Administracin andaluza. Artculo 4.3.c) El Plan Estadstico de Andaluca contendr en el caso de datos de origen administrativo, la forma en que se incorporarn a la actividad estadstica. Artculo 9.3 [...] Los datos de origen administrativo quedan amparados por el secreto estadstico, dentro de los rganos estadsticos, desde el momento en que se incorporan a los mismos . Artculo 14.2 [...] La obligacin [de suministrar informacin] se extiende tambin a todas las administraciones y entidades pblicas en lo que se refiere a las actividades llevadas a cabo dentro del territorio de la Comunidad Autnoma de Andaluca... Asimismo, la Ley 8/2002, de 17 de diciembre, del Plan Estadstico de Andaluca 2003-2006 establece: Artculo 37 Todos los organismos a los que el Plan Estadstico de Andaluca 20032006 atribuye la realizacin de actividades estadsticas podrn acceder a las fuentes de datos administrativos que obren en poder de la Administracin de la Junta de Andaluca, organismos autnomos y dems entidades y empresas dependientes de la misma, siempre que dichos datos sean necesarios para la elaboracin de las actividades estadsticas . Artculo 41 El uso de datos confidenciales obtenidos a travs de fuentes administrativas u otras fuentes por parte de los rganos estadsticos para la produccin de estadsticas incluidas en el Plan Estadstico de Andaluca 2003-2006 no afectar al uso de esos datos para los fines para los que se obtuvieron inicialmente los mismos . Finalmente, hay que sealar que el acceso y utilizacin de las fuentes administrativas de datos tambin est sujeto a la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal. As, esta Ley establece que:

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? Cuando los datos de carcter personal no hayan sido recabados del interesado, no se precisa comunicarle que son objeto de tratamiento con fines estadsticos (artculo 5, apartados 4 y 5) ? Cuando la cesin de datos se produzca entre administraciones pblicas y tenga por objeto el tratamiento posterior de los datos con fines estadsticos, no se precisar el consentimiento del interesado (artculo 11, apartados 1 y 2.e).

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