Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay.

Antes y despus de la Reforma

Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay.

Antes y despus de la Reforma

OFIP Coordinador: Julio Ramrez Especialista: Walter Zrate Analista Tcnico: Fernando Ovando Contctenos: CADEP OFIP Piribebuy 1058 Tels. /Fax: (595 21) 452 520 / 494 140 / 496 813 Email: ofipasistente@cadep.org.py www.cadep.org.py (Observatorio Fiscal) Asuncin, Paraguay Edicin: Enero 2010 Diseo y diagramacin: Karina Palleros Impresin: QR Impresiones El CADEP no comparte necesariamente la opinin vertida en la presente publicacin, que es responsabilidad exclusiva de su autor.

Introduccin

Este estudio fue preparado en el marco del proyecto Observatorio Fiscal y Presupuestario (OFIP), iniciativa del Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya (CADEP), con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID). El objetivo principal del proyecto es facilitar la interpretacin de los datos e informaciones de las finanzas pblicas para alentar la participacin ciudadana en el seguimiento de los gastos e ingresos fiscales, poniendo nfasis en la transparencia, eficiencia y equidad fiscal. En el presente material, se pretende verificar las implicancias potenciales de las reformas tributarias llevadas a cabo en el Paraguay con especial nfasis en la segunda, implementada en el ao 2004. Algunos aspectos relativos a la administracin tributaria tambin sern abordados considerando las dos fases de la reforma: la administrativa y la de adecuacin fiscal. En primer lugar, se proceder a verificar la efectividad de la aplicacin de la poltica tributaria en el pas antes y despus de la reforma, realizando un anlisis exhaustivo de la situacin fiscal en particular. Para el efecto, la elaboracin de indicadores fiscales ser de fundamental importancia, tanto para el anlisis comparativo entre los distintos periodos de tiempo como tambin para compararlos con resultados obtenidos en otros pases con caractersticas similares. En el documento se analizan tambin las distintas fuentes de recaudacin tributaria del gobierno central, con nfasis en la evolucin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a la renta de las Actividades Comerciales, Industriales o de Servicios (IRACIS), por ser los motores generadores de los recursos impositivos con que actualmente cuenta el gobierno. La estructura de este documento es la siguiente: en el primer captulo se hace una breve resea sobre los antecedentes de la Reforma Tributaria en Paraguay con nfasis en la segunda, llevada a cabo en el ao 2004. En el segundo captulo, pasamos a analizar el Sistema Tributario Paraguayo actual con nfasis en la evolucin y la estructura tributaria. En el tercer captulo se mide la efectividad de la Poltica Tributaria mediante la elaboracin de indicadores fiscales. Finalmente, en el quinto captulo se presenta algunas conclusiones y recomendaciones bsicas para mejorar la efectividad de la poltica tributaria en Paraguay.

Abreviaturas y Siglas AACC AECID BCP CADEP CEPAL CF EFIC FMI IRACIS MH OFIP PIB PROD SET IVA IPC Administracin Central Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo Banco Central del Paraguay Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Consumo Final Eficiencia Fondo Monetario Internacional Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales o de Servicios Ministerio de Hacienda Observatorio Fiscal y Presupuestario Producto Interno Bruto Productividad Sub Secretaria de Estado de Tributacin Impuesto al Valor Agregado ndice de Precios al Consumidor

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ndice

I. ANTECEDENTES DE LA REFORMA TRIBUTARIA EN PARAGUAY Contexto General II. EL SISTEMA TRIBUTARIO DE PARAGUAY 1998-2009 A. Evolucin de la recaudacin B. Cambios en la estructura tributaria III. EFECTIVIDAD Y EFICIENCIA DE LA POLITICA TRIBUTARIA EN PARAGUAY A. Nmero de Contribuyentes B. Indicadores de Exoneracin Fiscal C. Evolucin del IVA y el Impuesto a la Renta D. Indicadores de Productividad y Eficiencia E. Indicadores de Erosin Fiscal F. Evolucin de la Recaudacin Fiscal de la AACC en trminos reales CONCLUSIones y recomendaciones Bibliografa ANEXO Lista de recuadros Recuadro 1. Reforma del Sistema de Jubilaciones del Sector Pblico Recuadro 2. Reforma Administrativa y Adecuacin Fiscal Recuadro 3. Nuevo Cdigo Aduanero Recuadro 4. Metodologa de Clculo Productividad y Eficiencia Lista de tablas Tabla 1. Evolucin de los Ingresos Tributarios de la AACC (Periodo 1998-2009) Tabla 2. Evolucin de los Ingresos Tributarios de la AACC (Periodo 1998-2009) Tabla 3. Cantidad de Contribuyentes de la AACC, segn tipo de impuestos (Periodo 2003-2008) Tabla 4. Cantidad de Contribuyentes de la AACC, segn estado (Periodo 2002-2008) Tabla 5. Evolucin de los Principales Ingresos Tributarios (Periodo 1998-2009, En millones de Guaranes y % del PIB) Tabla 6. Indicadores Fiscales de Eficiencia y Productividad (Periodo 1992-2009) Tabla 7. Evolucin de Recaudacin Fiscal de la AACC (Periodo 1991-2009) Lista de grficos Grafico 1. Evolucin de los Ingresos Tributarios de la AACC (Periodo 1998-2009) Grfico 2. Cantidad de Contribuyentes de la AACC, segn estado Grfico 3. Exoneraciones Fiscales Administracin Tributaria Grfico 4. Productividad y Eficiencia del IVA (1992-2009) Grfico 5. Productividad del Impuesto a la Renta (1992-2009) Grfico 6. Indicadores de Erosin Fiscal (Periodo 1992-2009) Grfico 7. Evolucin de los Ingresos Tributarios de la AACC (Periodo 1991-2009)

7 7 13 13 15 17 17 20 21 22 24 25 29 32 33

8 8 10 24 14 15 18 19
5

21 22 26 14 19 20 23 24 25 27

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I. ANTECEDENTES DE LA REFORMA TRIBUTARIA EN PARAGUAY

Contexto General1
En el ao 2003, se da inicio a la reforma tributaria en Paraguay con la promulgacin de la Ley 2345 (Recuadro 1) de las Cajas Fiscales. Esta reforma encarada por el gobierno consisti en la modificacin del sistema de jubilaciones y pensiones del sector pblico, que generaba un dficit operativo creciente, del cual se haca cargo el Gobierno Central. Adems del problema anual de transferencia para cubrir el dficit operativo, el sistema requera cambios inmediatos: (i) a mediano plazo era insostenible, (ii) la heterogeneidad de las diferentes cajas significaba una grave falta de equidad en el sistema y (iii) la no probabilidad del seguro al cambiar un funcionario de un sector a otro dentro del gobierno constitua un obstculo serio para ordenar el sector pblico. La reforma ms profunda ha sido la Ley 2421 de Adecuacin Fiscal, promulgada en julio de 2004 (Recuadro 2). La reforma tributaria contemplaba la formalizacin de la economa y corregir la muy baja presin tributaria, manteniendo tasas impositivas bajas; ampliar las bases tributarias e incorporar nuevos impuestos. La norma tributaria previa (Ley 125/91) tena demasiados escapes legales que dificultaban la administracin; adoleca de las inexplicables ausencias de otros impuestos universales, como el tributo sobre la renta personal2, o sobre la ganancia del capital o la renta de las empresas ganaderas y agrcolas. Esta reforma impositiva pretenda simplificar el sistema tributario aplicando la frmula 1010-10, es decir, aplicar la tasa de 10% a los principales impuestos; 10% de IVA para todos los productos (incluyendo la soja) y servicios, 10% de impuesto a la renta personal para personas con ingresos superiores a 10 salarios mnimos y 10% de impuesto a las empresas (agrope1 Para ms detalle ver: Borda, D. Ed. (2003). Globalizacin y Crisis Fiscal: casos de Argentina, Brasil y Paraguay. Asuncin: CADEP. 2 Que hasta el presente no se logr implementar.

cuarias, industriales y de servicio). Con estas medidas se pretenda un rendimiento de 1,5% del PIB. El proyecto original ha sido modificado bajo la fuerte presin de sectores afectados, principalmente sectores empresariales influyentes y lderes polticos. El razonamiento opuesto a la reforma argumentaba que, an siendo Paraguay uno de los pases con una menor presin tributaria (10-12% del PIB), la carga tributaria vigente en su momento restaba competitividad al sector privado y una mayor recaudacin no aseguraba, una mejora del ambiente de negocios como servicios pblicos ms eficientes y mejor infraestructura fsica. Recuadro 1. Reforma del Sistema de Jubilaciones del Sector Pblico La reforma tiene como objetivo asegurar un funcionamiento equilibrado y sostenible de las Cajas Fiscales en el corto y largo plazo. La misma contempla la transformacin del marco legal; la reduccin de las asimetras en los beneficios de las diferentes cajas y la inclusin de disposiciones expresas que exigen metas e informes de gestin, auditoras anuales automticas, y la depuracin y actualizacin permanente de la base de datos. El sistema incluye cajas de varios grupos de empleados estatales: funcionarios de la Administracin Central, funcionarios del Poder Judicial, magisterio, docentes universitarios, policas, militares, que han contado con diferentes regmenes de beneficios que creaban situaciones de privilegio o de discriminacin. El dficit del sector contributivo de las Cajas Fiscales (Jubilaciones) constitua la fuente ms importante del dficit del Gobierno Central y un grave problema para la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. Las mencionadas cajas eran estructuralmente deficitarias y la insuficiencia de los aportes a los fondos de jubilaciones requera transferencias del Tesoro. El Ministerio de Hacienda plante, por consiguiente, la necesidad de corregir el desequilibrio financiero y la inequidad del sistema. Fue formulada la Ley 2345 de Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal, promulgada el 24 de diciembre de 2003, que eleva del 14 al 16% la tasa de aportes de todos los programas de jubilaciones administrados por el Ministerio de Hacienda; suprime el pago de aguinaldo a jubilados y pensionados; y establece nuevas normas de edad de retiro y de base de clculo de la jubilacin. Esta Ley dispuso, adems, la separacin de los sectores contributivos (jubilaciones) y no contributivos (pensiones) de las Cajas Fiscales.
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Recuadro 2. Reforma Administrativa y Adecuacin Fiscal Impuesto a la Renta de las Empresas: Reduce del 30% al 10% (20% en el 2005 y el 10% en el 2006) la tasa general del impuesto a las ganancias de las actividades industriales, comerciales y de servicios; Impuesto a la Renta Agropecuaria: Las grandes explotaciones (> a 300 hectreas (Ha) en la Regin Oriental (RO) y a 1.500 Ha en el Chaco, CH) estn sujetas a una tasa de 10% sobre la renta neta; mientras que a las medianas explotaciones (< a 300

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Ha y > a 20 Ha para la RO; y < a 1.500 Ha y > a 100 Ha en el CH) se les aplicar una tasa de 2,5% sobre la renta presunta que se calcular sobre la base del ndice de productividad. Quedan exoneradas las pequeas explotaciones agropecuarias de hasta 20 Ha en la RO y de hasta 100 Ha en el CH; Impuesto a la Renta del Pequeo Contribuyente: Elimina el tributo nico e introduce una tasa de impuesto a la renta del 10%. Eleva de Gs. 52 a 100 millones el lmite para permanecer en este rgimen y permite al contribuyente deducir las totalidad de sus gastos y la totalidad del IVA crdito; Impuesto a la Renta Personal: Grava con una tasa de 10% la renta neta de las personas y sociedades simples con ingreso superior a 10 salarios mnimos mensuales, con 8% a los que tienen ingresos menores a 10 y mayores a 3 salarios mnimos y exonera a los que tienen ingresos inferiores a 3 salarios mnimos. Plantea una aplicacin gradual, empezando por los de mayores ingresos; Patente Fiscal Transitoria: Grava por 2 aos con una tasa de 2% la tenencia de automviles de lujo, cuyo valor de importacin supere los US$ 30.000. Impuesto al Valor Agregado (IVA): Extiende la base de contribuyentes del IVA, pero reduce la tasa para los medicamentos y para los artculos esenciales de la canasta familiar y mantiene la exoneracin de los productos agropecuarios en estado natural. Extiende el IVA a transacciones comerciales anteriormente exoneradas como: la enajenacin y el arrendamiento de inmuebles; la importacin de crudo y la comercializacin de combustibles derivados del petrleo; la venta de billetes y boletos de juegos y apuestas; y las ventas realizadas y los servicios prestados por las pequeas empresas. Otorga a los fabricantes de bienes de capital el mismo trato de devolucin de IVA que concede a los exportadores;

Exenciones: Elimina una gran cantidad de exenciones y exoneraciones fiscales establecidas en diferentes cuerpos legislativos. La Ley anterior otorgaba 46 exenciones.
TIPO DE IMPUESTO Impuesto a la Renta Renta de Act. Com. Ind. o de Servicios Renta de Actividades Agropecuarias Renta del Pequeo Contribuyente Renta de Personas Fsicas Impuesto al Valor Agregado Inmuebles y ciertas prestaciones Canasta familiar y medicamentos General Impuesto Selectivo al Consumo Cigarrillos y tabacos elaborados Bebidas alcohlicas y no alcohlicas Lquidos alcohlicos (carburantes, etc.) Combustibles del petrleo Perfumes, electrodomsticos, armas, etc. Impuestos a los Actos y Documentos Transferencias de dinero dentro del pas Transferencias de dinero al exterior Ley Anterior 125/91 30% 0.9% 4% 0% Adecuacin Fiscal Ley 2421/04 20% - 10% 10% 3% 10% - 8%

0% 0% - 10% 10%

5% 5% 10%

7% - 8% 8% - 10% 5% - 10% 50% 0%

12% 5% - 10% - 12% 10% 50% 1% - 5%

1% 1,5 por mil

1,5% 2 por mil

Otra reforma importante, vinculada a las dos primeras mencionadas en el campo fiscal, ha sido la promulgacin de la Ley 2422/04 del nuevo Cdigo Aduanero, que actualiza las normas de acuerdo a los estndares internacionales, permite la modernizacin administrativa de una institucin smbolo de los arreglos polticos y abre las posibilidades de la profesionalizacin de los recursos humanos (Recuadro 3). Las reformas en el mbito aduanero se basaron en tres principios: (i) mayor eficiencia; (ii) transparencia mejorada; (iii) optimizacin de recursos. La reforma apunta a profesionalizar la administracin aduanera, racionalizar el procedimiento y fortalecer la administracin de impuestos sobre productos importados. Recuadro 3. Nuevo Cdigo Aduanero La aprobacin de la Ley 2422 de la Reforma del Cdigo Aduanero el 15 de julio de 2004, pretende aportar cambios relevantes a la gestin de la Direccin Nacional de Aduanas y tienen por objetivo la transparencia en la gestin aduanera, la modernizacin y profesionalizacin y la facilitacin del Comercio Exterior. Anteriormente, la Direccin de Aduanas dependa del Vice Ministerio de Tributacin del Ministerio de Hacienda. Esta ley convierte a la Aduana en Direccin Nacional de Aduanas que es un rgano del Estado, de carcter autnomo e investido de personalidad jurdica de derecho pblico y patrimonio propio, que se relaciona con el Poder Ejecutivo a travs de la mxima autoridad del Ministerio de Hacienda. En cuanto a recursos humanos el nuevo cdigo prev la profesionalizacin del personal dentro de un marco de probidad y transparencia como principios que orientarn el desarrollo de las funciones de la Direccin Nacional de Aduanas. La informatizacin de todos los servicios aduaneros promover la simplificacin de procedimientos otorgando facilidades para el uso de la tecnologa de la informacin. Con la aplicacin de sistemas informticos, la Direccin Nacional de Aduanas adopta procedimientos y mecanismos que simplifiquen el despacho aduanero. En el nuevo cdigo se establecen Regmenes Aduaneros renovados y ms explcitos, en cuanto a la definicin de los destinos aduaneros y la preeminencia de las atribuciones aduaneras en zona primaria; adems introduce el Depsito Temporal de mercaderas de importacin, con el cual se da mayor nfasis al depositario definiendo ms claramente sus requisitos y obligaciones, y se otorga mayor facilidad a los depsitos temporales. El Nuevo Cdigo contempla las siguientes modalidades: - Rgimen de depsito aduanero. - Rgimen de admisin temporaria para perfeccionamiento activo. - Rgimen de exportacin temporaria para perfeccionamiento pasivo. - Rgimen de transformacin bajo control aduanero.

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Adems, en el presente Cdigo Aduanero se contempla el Derecho de Peticin y Consulta donde toda persona que tenga inters legitimo podr formular peticiones y consultas sobre aspectos vinculados a la aplicacin de la legislacin aduanera a un rgimen, tratamiento, operacin aduanera, y toda la informacin solicitada ser proporcionada en forma gratuita.

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Si bien las nuevas leyes fiscales aprobadas en 2003 y 2004 son fundamentales, sus resultados plenos no fueron inmediatos. Las reformas en la gestin del Ministerio de Hacienda deberan dar resultados inmediatos en varios campos tales como: revertir la situacin de la brecha financiera; eliminar los atrasos de la deuda; contener el dficit fiscal creciente logrando disminuir la evasin y la falta de transparencia en la recaudacin y mejorando la asignacin de los recursos; hacer innovaciones para mejorar el funcionamiento institucional, fundamentalmente para planificar y hacer el seguimiento de las transferencias, de la ejecucin de los prstamos externos y del cumplimiento de las metas sociales y econmicas del sector pblico. El objetivo era transformar el Ministerio de Hacienda, de una institucin dedicada al presupuesto y al manejo de la caja del Estado a un Ministerio que priorice la responsabilidad fiscal, la transparencia, que coordine, como titular del Equipo Econmico, las polticas macroeconmicas y extienda el puente con los diferentes agentes econmicos para disear y evaluar un nuevo modelo de desarrollo. Para cumplir estos ltimos objetivos, necesariamente, se debera, primero, mejorar la organizacin interna. La estrategia trazada por el Ministerio de Hacienda y algunos de los resultados ms importantes estuvieron concentrados en cuatro componentes: i. Fortalecimiento de entidades existentes para mejorar la gestin; ii. Creacin de nuevas unidades para fortalecer la administracin y control; iii. Desarrollo del gobierno electrnico para ganar eficiencia y transparencia y, iv. Mejorar la coordinacin interinstitucional. Finalmente, las finanzas pblicas dependen de la buena coordinacin con otras instituciones para lograr ms eficiencia, eficacia, equidad y transparencia en su gestin. Sin entrar a discutir la coordinacin del Equipo Econmico desde el Ministerio de Hacienda se han promovido varias iniciativas de cooperacin mutua: i. Con el Banco Central para conciliar las deudas internas de ambas instituciones; ii. Con la Secretara Tcnica de Planificacin y la Secretara de la Funcin Pblica para encarar la planificacin y racionalizacin de recursos financieros y de recursos humanos del sector pblico; iii. Con el Ministerio de Educacin y Cultura para realizar una campaa anual sobre el cumplimiento tributario y para difundir la tica y la responsabilidad pblica; iv. Con el Ministerio de Industria y Comercio y el Ministerio de Educacin y Cultura para impulsar el desarrollo sostenible basado en la contribucin del Estado en el campo de la educacin superior, el desarrollo tecnolgico y la agroindustria; v. Con el Ministerio de Relaciones Exteriores particularmente sobre dos iniciativas con fuerte intervencin de los expertos de Hacienda: el canje de Deuda por Naturaleza y la creacin de los Fondos Estructurales del Mercosur. El segundo pilar de la reforma ha sido el sistema financiero. Las reformas financieras han avanzado pero ms lentamente que las fiscales. La primera Ley 2334, promulgada en diciembre 2003, permiti dotar de un importante instrumento al Banco Central para la creacin de un fondo de garanta de depsitos para cubrir a los ahorristas en el caso de una eventual quiebra de una entidad financiera. Esta Ley, al mismo tiempo, facilita la resolucin rpida o extincin de una entidad financiera en caso de una quiebra con el objeto de evitar el efecto contagio. La reforma de la banca

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pblica era una segunda prioridad del sector financiero. Se ha retrasado el proyecto original de la creacin de la banca pblica de primer y segundo piso bajo una sola ley, para ser separado luego, a iniciativa del Ministerio de Hacienda, en dos proyectos legislativos. La Ley 2640 promulgada el 27 de julio de 2005 ha creado la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD) como un banco de segundo piso, fusionando tres fondos existentes (Fondo de Desarrollo Campesino, Fondo de Desarrollo Industrial y Global de Micro Crdito). La AFD inici sus operaciones en 2006.

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II. EL SISTEMA TRIBUTARIO DE PARAGUAY 1998-2009

A. Evolucin de la recaudacin
Para tener una idea preliminar sobre el impacto de la reforma, en la tabla 1 se detallan los ingresos de los principales impuestos como porcentaje del PIB, es decir, aquella que relaciona los ingresos tributarios con el PIB. Podemos notar que la evolucin de la recaudacin tributaria bajo este concepto ha tenido un aumento sostenido durante el periodo 1998-2009, que se explica fundamentalmente por el incremento registrado en el Impuesto al Valor Agregado (IVA). En particular, podemos notar un importante aumento en la recaudacin tributaria en el ao 2004 de 1,6 por ciento del PIB, coincidentemente con el ao de aplicacin de la reforma tributaria. (Tabla 1, Grfico 1). Por otro lado, en trminos nominales, la recaudacin tributaria total en Paraguay pas de Gs 2.484.521 millones en el ao 1998 a Gs 9.207.033 millones en el ao 2009, con un crecimiento promedio anual, en trminos reales de poco ms del 5 por ciento (deflactado por el ndice de precios al consumidor, IPC). (Anexo 1 y 2).

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Tabla 1. Evolucin de los Ingresos Tributarios de la AACC (Periodo 1998-2009) (Como % del PIB)
Ao 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Impuesto a la Renta 2,2 2,4 1,9 1,7 2,0 1,7 2,1 2,1 1,8 2,0 2,1 2,7 IVA 4,9 4,6 4,7 4,6 4,3 4,4 4,7 5,2 5,4 5,8 6,1 5,1 Selectivo al Consumo 1,4 1,4 1,8 2,2 1,8 2,0 2,4 2,2 2,1 2,2 1,9 1,7 Comercio Exterior 2,4 1,8 2,0 1,9 1,7 1,9 2,2 1,8 1,8 1,4 1,4 1,2 Otros Ingresos 0,5 0,4 0,5 0,4 0,2 0,3 0,5 0,6 0,9 0,2 0,2 0,7 Total Ingresos Tributarios 11,5 10,5 10,8 10,8 10,0 10,3 11,9 11,8 12,0 11,6 11,8 11,4

Fuente: Elaboracin propia con datos del MH

Grfico 1. Evolucin de los Ingresos Tributarios de la AACC (Periodo 1998-2009) (Como % del PIB)
12,5 12,0 11,5 11,5 11,0 14 10,5 10,5 10,0 10,0 9,5 9,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 10,8 10,8 10,3 11,9 12,0 11,8 11,6 11,8 11,4

Fuente: Elaboracin propia con datos del MH

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B. Cambios en la estructura tributaria

La ley 2421/04 si bien establece las pautas para formalizar la economa, no introduce grandes cambios en la estructura tributaria. En ese sentido, podemos apreciar que el sistema impositivo paraguayo continua apoyndose fuertemente en los ingresos tributarios provenientes del IVA, el impuesto a la renta de las empresas, el impuesto selectivo al consumo, el impuesto al comercio exterior y los otros ingresos3, y en menor medida en los ingresos no tributarios provenientes fundamentalmente de los royalties y compensaciones. (Anexo 4) Tabla 2. Evolucin de los Ingresos Tributarios de la AACC (Periodo 1998-2009) (En porcentaje del total)
CONCEPTO Ingreso Total Ingresos Tributarios Impuesto a la renta IVA Selectivo al consumo Comercio exterior Otros ingresos tributarios Ingresos no Tributarios Contribucin al fondo de jubilacin Royalties Otros Ingresos no tributarios Otros ingresos Promedio 1998-2003 100,0 60,6 11,4 26,0 9,9 11,0 2,3 36,9 6,6 23,0 7,3 2,4 Promedio 2004-2009 100,0 65,6 12,0 30,1 11,6 9,0 2,9 29,9 6,6 18,4 4,9 4,5 Fuente: Elaboracin propia con datos del MH

En el periodo previo a la reforma tributaria (1998-2003), alrededor de 61 por ciento de los ingresos totales de la AACC provena de los Ingresos tributarios, mientras que en el periodo 2004-2009, el porcentaje de estos ingresos aument de manera significativa pasando a representar poco ms del 65 por ciento de los ingresos totales de la AACC. Este sustancial incremento observado en los ingresos tributarios se debe fundamentalmente al aumento registrado en el IVA, que de 26 por ciento en el periodo pre-reforma paso a representar poco ms del 30 por ciento en el periodo pos-reforma. La gran mayora de los otros ingresos permanecieron relativamente constantes: el Impuesto a la renta se mantuvo en alrededor del 12 por ciento, el impuesto selectivo al consumo en torno al 10 por ciento y los otros ingresos tributarios en poco ms del 2 por ciento de la recaudacin tributaria total. El ingreso al comercio exterior sufri una leve disminucin en el periodo en cuestin, que de un 11 por ciento en el periodo previo a la reforma se redujo en aproximadamente 9 por ciento en el periodo inmediatamente posterior a la reforma.
3 Incluye donaciones, transferencias, otros ingresos corrientes y los ingresos de capital.

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Por otro lado los ingresos no tributarios, aunque con una tendencia decreciente, comenzaron a ganar preponderancia en la composicin de los ingresos del gobierno, esto debido fundamentalmente a la creciente afluencia de los royalties y compensaciones provenientes de las represas de Itaip y Yacyret que se viene registrando en los ltimos tiempos. Como se ha visto y a pesar de que la recaudacin tributaria ha mejorado desde la implementacin de la reforma en el ao 2004, no es claro el impacto neto de la reforma sobre los ingresos tributarios. Por tanto, no es posible establecer conclusiones relevantes sobre el xito relativo de la reforma tributaria si se limita nicamente a observar la evolucin de los ingresos tributarios.

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III. EFECTIVIDAD Y EFICIENCIA DE LA POLITICA TRIBUTARIA EN PARAGUAY

El anlisis que se realiza en este apartado intenta determinar, de manera ms directa, el impacto de la reforma tributaria en Paraguay, en base a la elaboracin de algunos indicadores fiscales, que nos permitan determinar de alguna forma la efectividad y/o la eficiencia de la poltica tributaria antes y despus de la reforma. Entre los principales indicadores desarrollados presentamos: Nmero de Contribuyentes Indicadores de Exoneracin Fiscal Evolucin del IVA y el Impuesto a la Renta Indicadores Fiscales de Productividad y Eficiencia Indicadores de Erosin Fiscal Evolucin de la Recaudacin Fiscal en trminos reales
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A. Nmero de Contribuyentes
Los cambios administrativos introducidos debieron haber producido una mejora en la efectividad y la eficiencia de la administracin tributaria. Esta efectividad y eficiencia se da como consecuencia del fortalecimiento de la recaudacin y de la fiscalizacin, logrando indefectiblemente una mejora en la cantidad de contribuyentes. La tabla 3 muestra la evolucin en la cantidad de contribuyentes por tipo de impuestos de la Administracin Central para el periodo 2003-20084.
4 La informacin se encuentra disponible solo para el periodo comprendido entre 2003-2008.

Tabla 3. Cantidad de Contribuyentes de la AACC, segn tipo de impuestos (Periodo 2003-2008)

Impuesto a la Renta 95.992 101.637 116.888 135.750 149.214 162.123 126.934 Selectivo al Consumo 1.143 1.151 1.156 1.161 1.315 1.318 1.207 Comercio Exterior 7.612 7.868 7.993 8.238 9.331 9.352 8.399 Otros Impuestos 145.470 151.614 160.473 171.065 209.362 229.785 177.962

AO

IVA

TOTAL

2003 2004 2005 2006 2007 2008 Promedio

5,9 15,0 16,1 9,9 8,7 11,1

134.567 147.318 174.274 225.487 394.895 443.114 253.276

9,5 18,3 29,4 75,1 12,2 28,9

0,7 0,4 0,4 13,3 0,2 3,0

3,4 1,6 3,1 13,3 0,2 4,3

4,2 5,8 6,6 22,4 9,8 9,8

384.784 409.607 460.819 541.750 764.228 845.713 567.817

6,5 12,5 17,6 41,1 10,7 17,6

Fuente: Subsecretaria de Estado de Tributacin (SET)

Se puede notar un considerable aumento en la cantidad de contribuyentes, lo que da a entender que la autoridad tributaria ha avanzado hacia su objetivo de formalizar la economa al elevar el nmero de contribuyentes. En total, el aumento desde el ao 2003 hasta el 2008 fue de aproximadamente 119,8 por ciento, pasando de 384.784 a 845.713 contribuyentes. (Tabla 3) En el ao 2004, ao de implementacin de la reforma tributaria, el nmero de contribuyentes aumento a una tasa del 6,5 por ciento. A partir del ao 2005 en adelante, la cantidad de personas que contribuan al fisco, aumentaron considerablemente a tasas inclusive por encima del 40 por ciento como se observa en el ao 2007. Ahora bien, si se analizan los impuestos ms relevantes, tanto para la economa en general como para la reforma en particular, el nmero de contribuyentes del Impuesto al Valor Agregado (IVA) aumento en promedio 28,9 por ciento y el del impuesto a la Renta en 11,1 por ciento en promedio para el mismo periodo en cuestin. Los aumentos ms importantes se dieron a raz de las intensas campaas de comunicacin masiva, con respecto a la necesidad de inscribirse, como persona o como empresa, as como una mayor eficiencia y eficacia en el control.
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Si clasificamos los contribuyentes, segn sean, personas fsicas o jurdicas, activos o bloqueados, se observa que los contribuyentes fsicos activos pasaron de 152.525 en el 2002 a 330.002 en el 2008, lo que significa en promedio poco ms del 13% de incremento anual. Los contribuyentes jurdicos activos se incrementaron de 17.097 en el 2002 a 39.876 en el 2008, lo que representa en promedio un 15,3%. El aumento ms importante se ha dado entre el 2005 y 2006, tambin presumiblemente como fruto de las campaas de difusin de la reforma y de varias medidas que permitieron la profesionalizacin y modernizacin de la administracin tributaria. (Tabla 4 y Grfico 2)

Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

Tabla 4. Cantidad de Contribuyentes de la AACC, segn estado (Periodo 2002-2008)5

AOS 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Promedio Fsico Activo 152.525 164.232 178.864 200.243 247.757 291.105 330.002 223.533 % 7,7 8,9 12,0 23,7 17,5 13,4 13,9 Bloqueado 88.199 90.848 93.703 93.761 93.865 93.490 92.433 92.328 % 3,0 3,1 0,1 0,1 -0,4 -1,1 0,8 Suspensin temporal 2.738 2.994 3.349 3.792 4.683 2.925 2.120 3.229 % 9,3 11,9 13,2 23,5 -37,5 -27,5 -1,2 Activo 17.097 18.417 20.025 24.248 30.702 35.119 39.876 26.498 % 7,7 8,7 21,1 26,6 14,4 13,5 15,3 Jurdico Bloqueado 6.752 6.841 6.901 6.933 6.964 6.929 6.877 6.885 % 1,3 0,9 0,5 0,4 -0,5 -0,8 0,3 Suspensin temporal 374 401 433 465 509 313 210 386 % 7,2 8,0 7,4 9,5 -38,5 -32,9 -6,6

Fuente: Subsecretaria de Estado de Tributacin (SET)

Grfico 2. Cantidad de Contribuyentes de la AACC, segn estado (Periodo 2002-2008)

Fsico 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Activo Bloqueado Suspensin temporal 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Activo Bloqueado Suspensin temporal Jurdico

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Fuente: Elaboracin propia con datos de la SET

5 La informacin se encuentra disponible solo para el periodo comprendido entre 2002-2008

B. Indicadores de Exoneracin Fiscal La administracin tributaria concede algn tipo de exoneraciones fiscales, conforme lo establecen las disposiciones legales, especficamente a aquellos sectores de la economa que renan ciertas caractersticas que los hacen merecedores de estos beneficios, conocida normalmente como Sacrificio Fiscal6.

El Sacrificio fiscal es calculado teniendo en cuenta la franquicia fiscal y el ingreso total recaudado para un periodo de tiempo determinado, siguiendo la siguiente formula.
(SF = Ff / IT) x 100 Donde: SF = Sacrificio Fiscal; Ff = Franquicia Fiscal; IT = Ingreso Tributario. En los ltimos aos se observa una tendencia a disminuir de los porcentajes que representan dichas excepciones con respecto a los ingresos percibidos por el fisco. Este hecho afecta positivamente las recaudaciones y refleja el resultado de la disminucin de estos beneficios que se realiz en la nueva Ley tributaria7.

En el periodo 2002-20088 se observa una clara disminucin de este indicador que de 7,3 por ciento en el ao 2002 alcanzo incluso niveles de 1,5 por ciento en el ao 2006 para situarse en torno al 2 por ciento en el ao 2008. El Grfico 3 muestra la tendencia de las exoneraciones fiscales de la administracin tributaria para el periodo 2002-2008. Grfico 3. Exoneraciones Fiscales Administracin Tributaria (Periodo 2002-2008)

9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2.0 2.1 7.3 6.5 6.2 5.1

20

2,0 1,0 0,0 2002 2003 2004 2005

1.5

2006

2007

2008

Fuente: Subsecretaria de Estado de Tributacin (SET)

6 Sacrificio fiscal son aquellos recursos monetarios derivados de ingresos tributarios que el Estado deja de percibir como consecuencia de alguna decisin de poltica econmica, para impulsar a algn sector de la economa paraguaya. 7 Elimina una gran cantidad de exoneraciones y exenciones fiscales establecidas en diferentes cuerpos legislativos. 8 La informacin se encuentra disponible solo para el periodo comprendido entre 2002-2008

Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

C. Evolucin del IVA y el Impuesto a la Renta

Otra manera de analizar el desempeo impositivo antes y despus de una reforma, es elaborando indicadores que describan el comportamiento histrico de las recaudaciones. En este documento se analizar principalmente dos de las distintas fuentes de recaudacin con que cuenta el gobierno central: el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a la Renta. La tabla 5 nos permite observar el comportamiento del IVA y el Impuesto a la Renta. En una primera etapa podemos observar un mejor desempeo de los indicadores fiscales despus de la implementacin de la reforma tributaria en el ao 2004, y en mayor medida si los comparamos con respecto al ao 1992, ao en el cual se ha comenzado a implementar el IVA en el Paraguay. En este sentido si bien el PIB nominal creci en promedio un poco ms del 12 por ciento por ao, la recaudacin del IVA ha logrado crecer a una tasa promedio del 13,8 por ciento, con lo cual la recaudacin como porcentaje del PIB ha aumentado del ao 1998 al 2009 en aproximadamente 1,0 puntos porcentuales, ubicndose en el 2009 en 5,6 por ciento con respecto al PIB, esta participacin se encuentra muy cerca al promedio calculado para los pases latinoamericanos. Por otro lado, el impuesto a la renta experimento un crecimiento importante registrando en promedio una tasa de poco ms del 16 por ciento con lo que la recaudacin como porcentaje del PIB en concepto de este impuesto ha aumentado del ao 1998 al 2009 en casi 1,0 punto porcentual, ubicndose en el 2009 en 2,9 por ciento del PIB. Tabla 5. Evolucin de los Principales Ingresos Tributarios (Periodo 1998-2009, En millones de Guaranes y % del PIB)
AO 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Promedio IVA VALOR 1.063.734 1.048.352 1.150.278 1.204.291 1.252.461 1.570.339 1.938.954 2.402.562 2.818.664 3.521.316 4.513.260 4.127.760 2.217.664 Porcentaje del PIB 4,9 4,6 4,7 4,6 4,3 4,4 4,7 5,2 5,4 5,7 6,1 5,6 5,0 Porcentaje de variacin -1,4 9,7 4,7 4,0 25,4 23,5 23,9 17,3 24,9 28,2 -8,5 13,8 VALOR 473.095 551.258 478.463 458.760 584.699 623.865 880.157 952.830 959.700 1.228.525 1.573.182 2.139.654 908.682 IMPUESTO A LA RENTA Porcentaje del PIB 2,2 2,4 1,9 1,7 2,0 1,7 2,1 2,1 1,8 2,0 2,1 2,9 2,1 Porcentaje de variacin 16,5 -13,2 -4,1 27,5 6,7 41,1 8,3 0,7 28,0 28,1 36,0 16,0 21

Fuente: Elaboracin propia con datos del MH

D. Indicadores de Productividad y Eficiencia

Si bien los indicadores mencionados, proporcionan un primer intento para medir la efectividad de la poltica fiscal resulta necesario construir indicadores universalmente aceptados y de fcil comparacin entre pases, como los indicadores que se conocen con el nombre de Productividad y Eficiencia (Recuadro 4). En este apartado se analizar principalmente la productividad y eficiencia del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a la Renta, por ser las principales fuentes de recursos con que actualmente cuenta la Administracin Tributaria. Tabla 6. Indicadores Fiscales de Eficiencia y Productividad (Periodo 1992-2009)
AO 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 22 2007 2008 2009 Promedio IVA/PIB (A) 1,43 3,74 4,50 4,88 4,52 4,92 4,93 4,60 4,65 4,55 4,30 4,40 4,67 5,20 5,39 5,72 6,13 5,55 4,67 IVA/CF (B) 1,95 5,08 5,96 6,43 5,98 6,40 6,59 5,96 5,87 5,77 5,75 6,00 6,41 7,02 7,25 7,58 7,91 7,17 6,17 PROD (C) 0,14 0,37 0,45 0,49 0,45 0,49 0,49 0,46 0,47 0,46 0,43 0,44 0,47 0,52 0,54 0,57 0,61 0,56 0,47 EFIC (D) 0,20 0,51 0,60 0,64 0,60 0,64 0,66 0,60 0,59 0,58 0,57 0,60 0,64 0,70 0,72 0,76 0,79 0,72 0,62 IR/PIB (E) 1,46 1,59 2,26 2,52 2,45 2,22 2,19 2,42 1,93 1,73 2,01 1,75 2,12 2,06 1,84 2,00 2,14 2,88 2,09 PROD (F) 4,87 5,31 7,53 8,41 8,16 7,40 7,31 8,07 6,45 5,78 6,70 5,83 7,07 10,32 18,36 19,97 21,37 28,78 10,43

A = Participacin del IVA en el PIB, en porcentaje. B = Participacin del IVA en el Consumo Final, en porcentaje C = Productividad, definida como (A/10)*100 D = Eficiencia, definida como (B)*10 F = Productividad, definida como (E/30, 2004; 20, 2005; 10, 2006)* 100

Fuente: Elaboracin propia con datos del MH

Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

La columna (C) y (D) de la Tabla 6, describen la evolucin de la Productividad y la Eficiencia del IVA para la economa paraguaya, como podemos observar, se destaca el incremento de ambos indicadores a partir del 2004, fecha de la implementacin de la nueva reforma impositiva. El promedio de estos dos indicadores para el periodo de anlisis es del 0,47 y 0,62 para la productividad y la eficiencia respectivamente que en varios casos son superiores a la tasa promedio calculada para los pases de Amrica Latina. (Anexo 5)

Por otro lado, la columna (F) describe la evolucin de la Productividad del Impuesto a la Renta para la economa paraguaya y donde se destaca el importante incremento registrado a partir del ao 2004, que de poco mas de 4,8% en 1992 paso a ms del 28% en el ao 2009. En el ao 2005, inmediatamente despus de la implementacin de la reforma, la productividad del Impuesto a la Renta aumento en aproximadamente 8 puntos porcentuales ubicndose en poco ms del 10 por ciento en promedio para el periodo 1992-2009. Grfico 4.
Grfico 5. Productividad del Impuesto Renta (1992-2009) IRACIS
35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Productividad y Eficiencia del IVA (1992-2009) IVA

0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00

PROD.

EFIC.

PROD.

Fuente: Elaboracin propia con datos del MH

Obviamente las diferencias en estos indicadores a nivel de pases pueden reflejar diferentes niveles de erosin y sacrificio fiscal ms que diferencial de productividad y eficiencia, por lo tanto es necesario tambin construir indicadores que ayuden a medir la erosin fiscal.

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Recuadro 4. Metodologa de Clculo Productividad y Eficiencia

Productividad y Eficiencia del IVA 1. La Productividad se define normalmente como la participacin del IVA en el PIB dividido por la tasa efectiva del IVA en porcentaje. Prod. = (IVA / PIBn) / Tasa 2. La Eficiencia se define como la participacin del IVA en el consumo privado dividido por la tasa efectiva del IVA. Efic. = (IVA / CPn) / Tasa Donde: D PIBn = Producto Interno Bruto Nominal D CPn = Consumo Privado Nominal Tasa = Se utilizo el 10%, Productividad del Impuesto a la Renta (IR) 3. La Productividad del IR se define normalmente como la participacin del IR en el PIB dividido por la tasa efectiva del IR en porcentaje. Donde: Prod. = (IRenta / PIBn) / Tasa

D PIBn = Producto Interno Nominal Tasa = se utilizo 30% hasta el ao 2004, 20% en el ao 2005 y 10% a partir del 2006.

E. Indicadores de Erosin Fiscal

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Una manera rpida de aproximar el grado de erosin fiscal en Paraguay es calculando el indicador de la Brecha Fiscal. Este indicador se define en este documento como la proporcin que representa el IVA potencial menos el IVA recaudado sobre el IVA potencial, es bueno mencionar que esta forma de calcular la brecha fiscal es apenas una aproximacin rpida, debido a que la recaudacin potencial es simplemente el producto de la tasa del IVA (10%) por el Consumo Privado y por ende no considera el hecho de las tasas diferenciadas del 5% y las exenciones, por ende su utilidad se restringe para fines comparativos ao a ao y no como cuantificacin de la verdadera tasa de erosin fiscal9.

Para una revisin ms exhaustiva para el caso paraguayo, ver el trabajo de Hernando Garzn Paraguay: la Brecha de Evasin del IVA Programa Umbral del Paraguay.

Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

El grfico 6 muestra la evolucin de la erosin fiscal del IVA para dicho periodo. Grfico 6. Indicadores de Erosin Fiscal (Periodo 1992-2009)
90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Erosin fiscal Tendencia

Fuente: Elaboracin propia con datos del MH

En promedio el nivel de erosin fiscal en Paraguay es del 38 por ciento, pero se observa una disminucin considerable a partir de la implementacin de la Reforma Fiscal en el 2004. El nivel de erosin fiscal paso de 80,5 por ciento en 1992 a poco mas de 28 por ciento en el 2009. (Anexo 6)

F. Evolucin de la Recaudacin Fiscal de la AACC en trminos reales

Otro hecho que merece la atencin considerar es la evolucin de la recaudacin en trminos reales o deflactado10. En la tabla 7 y el grfico 7 se puede apreciar la evolucin de estos indicadores. Como se podr observar si excluimos los primeros aos de implementacin del IVA, la recaudacin en trminos reales no ha experimentado tan fuerte crecimiento como aparentemente se da con los datos nominales. Es decir, despus de la reforma tributaria del 2004, en trminos reales las recaudaciones tributarias no experimentaron la misma tendencia observada en las recaudaciones en trminos nominales. Sin embargo, en los ltimos aos los ingresos tributarios, en trminos reales, experimentaron un leve crecimiento. No obstante, esta situacin de alguna manera no deja muy en claro el impacto real de la reforma sobre los ingresos tributarios.
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10 Deflactado por el ndice de Precios al Consumidor (IPC).

Tabla 7. Evolucin de Recaudacin Fiscal de la AACC (En trminos nominales y reales, En millones de Guaranes)
Ao 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Nominal 718.024 840.485 1.020.940 1.464.316 1.986.763 2.079.721 2.236.158 2.484.521 2.397.682 2.676.797 2.851.461 2.920.793 3.676.428 4.929.240 5.470.528 6.294.616 7.018.668 8.655.987 9.207.033 IPC 88,2 101,6 120,1 153,8 170,0 183,9 195,3 223,9 236,0 256,4 277,9 318,6 348,3 358,1 393,4 442,5 462,9 497,6 507,1 Real 814.086 827.249 850.075 952.091 1.168.684 1.130.898 1.144.986 1.109.657 1.015.967 1.043.993 1.026.075 916.759 1.055.535 1.376.498 1.390.577 1.422.512 1.516.239 1.739.486 1.815.724 Tasa de Crec. % 1,6 2,8 12,0 22,7 -3,2 1,2 -3,1 -8,4 2,8 -1,7 -10,7 15,1 30,4 1,0 2,3 6,6 14,7 4,4

Fuente: Elaboracin propia con datos del MH y el BCP

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Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

Grfico 7. Evolucin de los Ingresos Tributarios de la AACC (Periodo 1991-2009)

10,000,000 9,000,000 8,000,000 7,000,000 6,000,000 5,000,000 4,000,000 3,000,000 2,000,000 1,000,000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Nominal

Real

Fuente: Elaboracin propia con datos del MH

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Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

CONCLUSIones y recomendaciones

El sistema impositivo paraguayo pas por una primera reforma en el ao 1991, con la introduccin de la ley 125/9111. Esta reforma redise gran parte de los impuestos e implement el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Sin embargo, la recaudacin no super en promedio el 11 por ciento del PIB hasta el ao 2003, permaneciendo relativamente constante a partir del ao 2004. La segunda reforma de importancia dentro del sistema impositivo paraguayo fue la implementacin de la ley 2421/0412. El objetivo fundamental de dicha reforma fue la formalizacin de la economa as como corregir la baja presin tributaria, ampliar las bases de los tributos e incorporar nuevos impuestos. La presente ley, conjuntamente con una mejora en la administracin tributaria, contribuy de manera significativa al aumento de la recaudacin. Como porcentaje del PIB, la recaudacin creci a ms del 11 por ciento a partir del ao 2003, alcanzando inclusive niveles del 12 por ciento en el ao 2006. El xito relativo de la reforma tributaria esta dado por los siguientes aspectos: i. Ha contribuido de manera significativa al aumento en la recaudacin tributaria en Paraguay en los ltimos aos; ii. Se puede notar un considerable aumento en la cantidad de contribuyentes, lo que da a entender que la autoridad tributaria ha avanzado hacia su objetivo de formalizar la economa al elevar el nmero de contribuyentes; iii. En los ltimos aos se observa una tendencia a disminuir los porcentajes de las excepciones con respecto a los ingresos percibidos por el fisco que de 7,3 por ciento en el ao 2002 alcanzo niveles del 2 por ciento en el ao 2008;
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11 Entro en vigencia a partir de enero del ao 1992 12 La de Adecuacin Fiscal y Reordenamiento Administrativo.

iv. La Productividad y la Eficiencia del IVA para la economa paraguaya se incremento considerablemente a partir del 2004, el promedio de estos indicadores son del 0,47 y 0,62 para la productividad y la eficiencia respectivamente que en varios casos son superiores a la tasa promedio calculado para los pases de Amrica Latina; v. La Productividad del Impuesto a la Renta para la economa paraguaya se increment considerablemente a partir del ao 2004, que de poco mas de 4,8% en 1992 paso a ms del 28% en el ao 2009; vi. El nivel promedio de erosin fiscal en Paraguay es del 38%, pero se observa una dismi nucin considerable a partir de la implementacin de la Reforma Fiscal en el 2004; Las principales conclusiones de este estudio sugieren que, a pesar de que la reforma tributaria implic una mejora sustancial en varios aspectos de la recaudacin tributaria, la misma ha alcanzado su mximo potencial de recaudacin. Sin embargo y dada las caractersticas observadas de la estructura impositiva paraguaya, se podran aplicar medidas tendientes a mejorar la capacidad administrativa para cobrar impuestos. La primera medida sera la implementacin definitiva del Impuesto a la Renta Personal (IRP), que ayudar de manera significativa a elevar ese nivel de transparencia y eficiencia. As mismo, permitir la reduccin de los niveles de evasin fiscal y aumentar la recaudacin de todos los dems impuestos. Tambin, permitir acelerar el proceso de formalizacin de la economa, lo que dar una mayor transparencia a las actividades econmicas. El IRP rectificar condiciones inadecuadas del mercado que hoy no benefician a las empresas formales. Sera tambin conveniente iniciar un combate permanente y total a la evasin impositiva. En la actualidad, la recaudacin en concepto de IVA y el impuesto al Comercio Exterior es de alrededor de 5% y 1% del PIB respectivamente. Se estima que los niveles de evasin se encuentran cercanos al 30% de la recaudacin potencial. Si se pudiera reducir los niveles de evasin a la mitad, el gobierno recibira un monto adicional importante en la recaudacin de estos dos impuestos, sin aumentar las tasas tributarias. La segunda medida para lograr el crecimiento de la economa en el largo plazo, as como la reduccin de la desigualdad, seria convertir el IMAGRO en una fuente significativa de ingresos. La justificacin de un impuesto a la tierra es que alienta el uso productivo de la misma y no penaliza la produccin. Es un costo fijo que no aumenta si el propietario aumenta la productividad. En ese sentido, con leves modificaciones, el IMAGRO podra aportar un porcentaje importante en ingresos adicionales. Algunos cambios sugeridos podran centrase fundamentalmente en: Cambiar la base de valuacin de la tierra pasando del valor fiscal al valor de mercado lo que inmediatamente aumentara el impuesto a pagar. Considerando que no existe un catastro sobre los valores de mercado de las propiedades rurales, se podra comenzar con un sistema de auto declaracin de valores. Se debera simplificar la frmula del IMAGRO para eliminar la deduccin del IVA pagado, y se debera reducir la tasa impositiva del valor nominal existente. La tercera prioridad de la poltica tributaria seria un aumento selectivo de ciertos impuestos internos, en particular los que son bajos en comparacin con algunos pases vecinos. El Impuesto Selectivo al Consumo sobre el gasoil es sumamente bajo en comparacin con otros pases del Mercosur. Elevar este impuesto al nivel de otros pases permitira generar ingresos adicionales importantes al fisco. La administracin tambin podra considerar proponer un

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Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

aumento del ISC sobre los cigarrillos, la cerveza y el alcohol. La justificacin del aumento de estos impuestos es que el consumo de estos artculos perjudica la salud pblica y la seguridad y genera costos para el gobierno. Finalmente, se podra plantear la implementacin de un impuesto a la exportacin de productos agrcolas, que en la actualidad solo paga el impuesto al valor agregado sobre los insumos que utiliza, pero no paga impuesto al valor agregado ni las ganancias sobre su produccin. Todos estos elementos podran constituirse en herramientas fundamentales para seguir reforzando la administracin tributaria con el objetivo de incrementar la recaudacin y as llevar adelante una poltica de desarrollo ms efectiva y eficiente.

31

Bibliografa
Banco Mundial (2007). World Development Indicators. Washington DC. Banco Central del Paraguay (varios). Informe Econmico, Asuncin Banco Central del Paraguay (varios). Boletn de Cuentas Nacionales, Asuncin. Bird Richard M. and Gendron Pierre-Pascal; Is VAT the Best Way to Impose a General Consumption Tax in developing Countries?, march 2006. Borda, Dionisio (2007). Paraguay: Resultados de las Reformas (2003-2005) y sus perspectivas. CEPAL, Informes y Estudios especiales 18, Santiago de Chile. Chakeri J., Rodrguez P. et Zrate W. (2008). Banco Mundial. Opciones de Desarrollo Econmico y Social. Hacia un Marco Fiscal de Mediano Plazo. Dalsgaard Thomas; Tax and Welfare Reforms in the Czech Republic-Structural Implications and Challenges, march 2008. Edmiston Kelly D. and Bird Richard M.; Taxing Consumption in Jamaica, April 2006. Feyzioglu Tarhan, Skaarup Michael and Syed Murtaza; Addresing Koreas Long-Term Fiscal Challenges, January 2008. Fondo Monetario Internacional. Government Finance Statistics. Washington, DC, 2006 Giraldo B. Jess; Estudio de Brecha Fiscal Impuesto al Valor Agregado IVA en Paraguay, julio 2005. Ministerio de Hacienda (varios). Informe de gestin, Asuncin. Ministerio de Hacienda. Subsecretara de Estado de Economa e Integracin. Informe sobre la situacin financiera de la Administracin Central 1998-2007. Monitoreo Fiscal (varios). Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya. Norregaard Jhon and Khan Tehmina; Tax Policy: Recent Trend and coming Challenges, december 2007. Papp Tams and Takts Eld; Tax Rates Cuts an tax Compliance-the Laffer Curve Revisited, January 2008. Subsecretara de Estado de Economa e Integracin (varios). Anlisis de coyuntura fiscal, Asuncin.
32

Subsecretara de Estado de Tributacin (varios). Informes Econmicos Tributarios, Asuncin. http://www.set.gov.py Zrate Walter, Anlisis de la Calidad del Ingreso Pblico en Paraguay y sus efectos en la Economa. CADEP OFIP. Diciembre del 2008.

Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

ANEXO

ANEXO I
Administracin Central Evolucin de la Ejecucin Presupuestaria de los Ingresos 1998-2009 (En Millones de Gs)

CONCEPTO INGRESOS DE LA ADM. CENTRAL INGRESOS CORRIENTES INGRESOS TRIBUTARIOS Impuesto a la renta IVA Selectivo al consumo Comercio exterior Otros tributarios INGRESOS NO TRIBUTARIOS Contribucin al fondo de jubilacin Royalties Otros no tributarios DONACIONES TRANSFERENCIAS OTROS INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL

1998 3.763.195 3.756.687 2.484.521 473.095 1.063.734 302.711 526.625 118.356 1.227.217 244.580 749.820 232.817 9.754 35.195 0 6.508

1999 4.059.653 4.047.947 2.397.682 551.258 1.048.351 308.225 398.816 91.033 1.600.403 287.989 996.766 315.648 13.691 36.130 41 11.706

2000 4.243.621 4.242.625 2.676.797 478.463 1.150.278 435.273 487.599 125.184 1.518.744 300.451 781.206 437.087 19.834 26.221 1.029 996

2001 4.969.355 4.966.818 2.851.461 458.760 1.204.291 573.625 498.500 116.284 1.920.157 313.382 1.283.885 322.889 32.409 103.445 59.346 2.538

2002 5.073.908 5.067.176 2.920.793 584.699 1.252.460 530.884 487.515 65.234 1.955.783 339.655 1.259.193 356.936 48.598 141.550 452 6.732

2003 6.064.000 6.057.414 3.676.428 623.865 1.570.339 703.758 665.114 113.352 2.222.964 369.422 1.491.641 361.901 47.612 109.983 427 6.586

2004 7.640.588 7.628.719 4.929.240 880.157 1.938.953 1.003.691 904.000 202.439 2.470.512 439.658 1.642.857 387.997 33.277 189.371 6.320 11.868

2005 8.452.044 8.419.260 5.470.528 952.830 2.402.562 1.016.193 812.675 286.269 2.690.288 541.310 1.651.038 497.940 62.248 175.863 20.334 32.783

2006 9.587.929 9.556.492 6.294.616 959.700 2.818.664 1.104.787 918.532 492.932 2.961.474 559.774 1.882.889 518.811 51.881 225.108 23.414 31.437

2007 10.837.279 10.812.396 7.018.668 1.228.525 3.521.316 1.309.482 837.614 121.731 3.314.629 752.132 2.042.250 520.246 216.353 237.560 25.186 24.883

2008 12.747.323 12.720.117 8.655.987 1.573.182 4.513.259 1.389.632 1.061.624 118.289 3.326.694 906.653 1.872.341 547.700 273.589 436.925 26.921 27.206

2009 13.914.569 13.898.695 9.207.033 2.139.654 4.127.760 1.397.937 977.352 564.330 3.808.692 1.014.171 2.266.517 528.003

33
366.341 507.158 9.471 15.874

Fuente: Direccin de Poltica Fiscal del MH

ANEXO II
Administracin Central Evolucin de la Ejecucin Presupuestaria de los Ingresos 1998-2009 (En Millones de Gs. Constante)
CONCEPTO INGRESOS DE LA ADM. CENTRAL INGRESOS CORRIENTES INGRESOS TRIBUTARIOS Impuesto a la renta IVA Selectivo al consumo Comercio exterior Otros tributarios INGRESOS NO TRIBUTARIOS Contribucin al fondo de jubilacin Royalties Otros no tributarios DONACIONES TRANSFERENCIAS 1998 1.680.748 1.677.842 1.109.657 211.297 475.094 135.199 235.206 52.861 548.109 109.236 334.890 103.983 4.357 15.719 0 2.907 1999 1.720.192 1.715.232 1.015.967 233.584 444.217 130.604 168.990 38.573 678.137 122.029 422.358 133.749 5.801 15.309 17 4.960 2000 1.655.078 1.654.690 1.043.993 186.608 448.626 169.763 190.171 48.824 592.334 117.181 304.682 170.471 7.736 10.227 401 389 2001 1.788.181 1.787.268 1.026.075 165.081 433.354 206.414 179.381 41.844 690.953 112.768 461.995 116.189 11.662 37.224 21.355 913 2002 1.592.564 1.590.451 916.759 183.521 393.114 166.630 153.018 20.475 613.868 106.609 395.227 112.033 15.254 44.429 142 2.113 2003 1.741.028 1.739.137 1.055.535 179.117 450.858 202.055 190.960 32.544 638.233 106.064 428.263 103.905 13.670 31.577 122 1.891 2004 2.133.646 2.130.332 1.376.498 245.785 541.456 280.282 252.443 56.531 689.895 122.775 458.771 108.349 9.293 52.882 1.765 3.314 2005 2.148.460 2.140.127 1.390.577 242.204 610.717 258.310 206.577 72.768 683.856 137.598 419.684 126.574 15.823 44.703 5.169 8.333 2006 2.166.764 2.159.659 1.422.512 216.881 636.986 249.669 207.578 111.397 669.260 126.503 425.512 117.246 11.725 50.872 5.291 7.104 2007 2.341.171 2.335.795 1.516.239 265.397 760.708 282.887 180.949 26.297 716.057 162.483 441.186 112.388 46.739 51.320 5.441 5.375 2008 2.561.671 2.556.204 1.739.486 316.143 906.974 279.257 213.341 23.771 668.524 182.199 376.261 110.065 54.980 87.803 5.410 5.467 2009 2.744.100 2.740.969 1.815.724 421.962 814.038 275.688 192.744 111.292 751.114 200.005 446.981 104.128 72.246 100.017 1.868 3.131

34

OTROS INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL

Fuente: Direccin de Poltica Fiscal del MH

Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

ANEXO III
Administracin Central Evolucin de la Ejecucin Presupuestaria de los Ingresos 1998-2009 (En Porcentaje del PIB)
CONCEPTO INGRESOS DE LA ADM. CENTRAL INGRESOS CORRIENTES INGRESOS TRIBUTARIOS Impuesto a la renta IVA Selectivo al consumo Comercio exterior Otros tributarios INGRESOS NO TRIBUTARIOS Contribucin al fondo de jubilacin Royalties Otros no tributarios DONACIONES TRANSFERENCIAS OTROS INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL 1998 17,4 17,4 11,5 2,2 4,9 1,4 2,4 0,5 5,7 1,1 3,5 1,1 0,0 0,2 0,0 0,0 1999 17,8 17,8 10,5 2,4 4,6 1,4 1,8 0,4 7,0 1,3 4,4 1,4 0,1 0,2 0,0 0,1 2000 17,2 17,2 10,8 1,9 4,7 1,8 2,0 0,5 6,1 1,2 3,2 1,8 0,1 0,1 0,0 0,0 2001 18,8 18,8 10,8 1,7 4,6 2,2 1,9 0,4 7,3 1,2 4,9 1,2 0,1 0,4 0,2 0,0 2002 17,4 17,4 10,0 2,0 4,3 1,8 1,7 0,2 6,7 1,2 4,3 1,2 0,2 0,5 0,0 0,0 2003 17,0 17,0 10,3 1,7 4,4 2,0 1,9 0,3 6,2 1,0 4,2 1,0 0,1 0,3 0,0 0,0 2004 18,4 18,4 11,9 2,1 4,7 2,4 2,2 0,5 5,9 1,1 4,0 0,9 0,1 0,5 0,0 0,0 2005 18,3 18,2 11,8 2,1 5,2 2,2 1,8 0,6 5,8 1,2 3,6 1,1 0,1 0,4 0,0 0,1 2006 18,3 18,3 12,0 1,8 5,4 2,1 1,8 0,9 5,7 1,1 3,6 1,0 0,1 0,4 0,0 0,1 2007 17,9 17,9 11,6 2,0 5,8 2,2 1,4 0,2 5,5 1,2 3,4 0,9 0,4 0,4 0,0 0,0 2008 17,3 17,3 11,8 2,1 6,1 1,9 1,4 0,2 4,5 1,2 2,5 0,7 0,4 0,6 0,0 0,0 2009 17,3 17,2 11,4 2,7 5,1 1,7 1,2 0,7 4,7 1,3 2,8 0,7 0,5 0,6 0,0 0,0 Promedio 17,8 17,7 11,2 2,1 5,0 1,9 1,8 0,5 5,9 1,2 3,7 1,1 0,2 0,4 0,0 0,0

35

Fuente: Direccin de Poltica Fiscal del MH

ANEXO IV
Administracin Central Evolucin de la Ejecucin Presupuestaria de los Ingresos 1998-2009 (En Porcentaje del Total)
CONCEPTO INGRESOS DE LA ADM. CENTRAL INGRESOS CORRIENTES INGRESOS TRIBUTARIOS Impuesto a la renta IVA Selectivo al consumo Comercio exterior Otros tributarios INGRESOS NO TRIBUTARIOS Contribucin al fondo de jubilacin Royalties Otros no tributarios DONACIONES TRANSFERENCIAS OTROS INGRESOS CORRIENTES INGRESOS DE CAPITAL 1998 100,0 99,8 66,0 12,6 28,3 8,0 14,0 3,1 32,6 6,5 19,9 6,2 0,3 0,9 0,0 0,2 1999 100,0 99,7 59,1 13,6 25,8 7,6 9,8 2,2 39,4 7,1 24,6 7,8 0,3 0,9 0,0 0,3 2000 100,0 100,0 63,1 11,3 27,1 10,3 11,5 2,9 35,8 7,1 18,4 10,3 0,5 0,6 0,0 0,0 2001 100,0 99,9 57,4 9,2 24,2 11,5 10,0 2,3 38,6 6,3 25,8 6,5 0,7 2,1 1,2 0,1 2002 100,0 99,9 57,6 11,5 24,7 10,5 9,6 1,3 38,5 6,7 24,8 7,0 1,0 2,8 0,0 0,1 2003 100,0 99,9 60,6 10,3 25,9 11,6 11,0 1,9 36,7 6,1 24,6 6,0 0,8 1,8 0,0 0,1 2004 100,0 99,8 64,5 11,5 25,4 13,1 11,8 2,6 32,3 5,8 21,5 5,1 0,4 2,5 0,1 0,2 2005 100,0 99,6 64,7 11,3 28,4 12,0 9,6 3,4 31,8 6,4 19,5 5,9 0,7 2,1 0,2 0,4 2006 100,0 99,7 65,7 10,0 29,4 11,5 9,6 5,1 30,9 5,8 19,6 5,4 0,5 2,3 0,2 0,3 2007 100,0 99,8 64,8 11,3 32,5 12,1 7,7 1,1 30,6 6,9 18,8 4,8 2,0 2,2 0,2 0,2 2008 100,0 99,8 67,9 12,3 35,4 10,9 8,3 0,9 26,1 7,1 14,7 4,3 2,1 3,4 0,2 0,2 2009 100,0 99,9 66,2 15,4 29,7 10,0 7,0 4,1 27,4 7,3 16,3 3,8 2,6 3,6 0,1 0,1 Promedio 100,0 99,8 63,1 11,7 28,1 10,8 10,0 2,6 33,4 6,6 20,7 6,1 1,0 2,1 0,2 0,2

Fuente: Direccin de Poltica Fiscal del MH

36

Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

ANEXO V
PRODUCITIVIDA Y EFICIENCIA DEL IVA EN ALGUNOS PAISES DE AMRICA LATINA

Uruguay Brasil Chile Argentina Bolivia Venezuela Per Colombia Ecuador Paraguay Promedio
2 2

Tasa Estndar del IVA

Otras Tasas Positivas

Ingreso Total del IVA En porentaje del consumo final En porcentaje del PIB 8.4 13.5 8.9 10.6 10.0 4.7 6.6 5.7 5.4 6.1 8.0

Productividad1 Basada en Consumo Final 0.54 0.51 0.61 0.48 0.51 0.78 0.46 0.43 0.59 0.79 0.55 PIB 0.38 0.66 0.47 0.50 0.77 0.52 0.41 0.36 0.45 0.61 0.51

En porcentaje 22.0 20.5 19.0 21.0 13.0 9.0 16.0 16.0 12.0 10.0 15.8 10.0 Multiple (tasa 25) 10.5; 27.0 8.0; 24.0 1.6; 3.0; 5.0; 10.0; 20.0; 25.0 5.0

12.5 10.5 11.5 10.1 7.6 10.9 7.4 6.9 7.1 7.9 9.1

Fuente: FMI, documento pais; GFS (World Economic Outlook (IMF); Impuesto en Amrica Latina (IBFD) 1/ Productividad = Ingreso total por IVA como porcentaje del PIB o el Consumo Final, dividido por la tasa estandar del IVA 2/ Gobierno General

37

ANEXO VI
IVA POTENCIAL Y LA EROSIN FISCAL EN PARAGUAY

AO 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

PIB 9.059.820.824 10.963.526.760 13.220.624.263 15.833.186.195 18.004.374.861 19.322.537.117 21.580.611.631 22.771.596.419 24.736.526.025 26.465.663.105 29.104.530.271 35.666.425.124 41.521.882.611 46.169.309.867 52.270.098.228 61.511.651.837 73.621.654.711 74.357.871.258

IVA 130.003.000 410.002.000 595.333.000 772.336.000 814.320.000 951.345.000 1.063.734.000 1.048.352.000 1.150.278.000 1.204.291.000 1.252.461.000 1.570.339.000 1.938.954.000 2.402.562.000 2.818.664.000 3.521.316.000 4.513.260.000 4.127.760.161

C. Final 6.660.607.759 8.075.267.174 9.995.508.259 12.006.669.742 13.623.208.371 14.853.488.327 16.134.406.963 17.583.920.399 19.596.793.592 20.865.902.498 21.787.799.546 26.179.463.071 30.256.349.611 34.215.450.362 38.890.884.196 46.450.732.571 57.027.381.003 57.597.654.813

IVA Potencial 666.060.776 807.526.717 999.550.826 1.200.666.974 1.362.320.837 1.485.348.833 1.613.440.696 1.758.392.040 1.959.679.359 2.086.590.250 2.178.779.955 2.617.946.307 3.025.634.961 3.421.545.036 3.889.088.420 4.645.073.257 5.702.738.100 5.759.765.481

Erosin Fiscal 80,5% 49,2% 40,4% 35,7% 40,2% 36,0% 34,1% 40,4% 41,3% 42,3% 42,5% 40,0% 35,9% 29,8% 27,5% 24,2% 20,9% 28,3%

Fuente: Elaboracin propia con datos del BCP y del MH PIB= Producto Interno Bruto, en millones de Guaranes Corrientes C. Final= Consumo Privado, en millones de Guaranes Corrientes IVA= Impuesto al Valor Agregado, en millones de Guaranes Corrientes Erosin Fiscal= definida como (IVA potencial-IVA efectivo)/IVA potencial

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Efectividad de la Poltica Tributaria en Paraguay. Antes y despus de la Reforma

ANEXO VII
PRESIN TRIBUTARIA EN ALGUNOS PAISES DE AMERICA LATINA (Ingresos Tributarios como porcentaje del PIB)

Argentina Bolivia Brasil 2/ Chile Colombia Ecuador Paraguay Per Venezuela Uruguay Promedio simple
1/

1995 15,5 10,6 19,8 15,6 9,7 7,1 12,5 13,6 8,2 14,6 12,7

2000 18,1 12,3 20 16,3 11,2 10,2 10,8 12,3 8,6 15,2 13,5

2008 25,5 19 26,7 18,6 13,5 12,5 12,4 15,6 13,5 17,1 17,4

Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI) 1/ Sin seguridad social 2/ Incluyen los gobiernos sub-nacionales (gobierno general)

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