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DOSSI
Sociologias, Porto Alegre, ano 5, n 10, jul/dez 2003, p. 312-347

Agricultura Familiar e o Novo Mundo Rural1


ANTNIO MRCIO BUAINAIN*, ADEMAR R . ROMEIRO**, CARLOS GUANZIROLI*** R.

debate sobre a questo agrria no Brasil prdigo em criar falsos dilemas e polmicas. A questo atual tem sido opor o futuro da agricultura familiar ao que vem sendo caracterizado como novo mundo rural, como se um exclusse o outro. Os resultados das pesquisas sobre o rurbano brasileiro so ricos e evidenciam a expanso de novas formas de ocupao no meio rural, vinculadas direta ou indiretamente a atividades essencialmente urbanas. Este fenmeno que, no Brasil, ainda limitado do ponto de vista geogrfico, tende, sem dvida, a crescer. No se trata, no entanto, de um fenmeno novo. O desenvolvimento do meio urbano deu-se, sempre e em todo lugar, pela apropriao dos espaos rurais. Kautsky, em sua obra clssica, j chamava a ateno para a importncia das ocupaes no-agrcolas no meio rural, associadas tanto expanso da indstria rural como do setor de servios. Tampouco novo o fato de as ocupaes periurbanas serem impulsionadas por atividades urbanas. Isso vale para toda a agricultura que produz insumos e bens finais respondendo de1 Este trabalho baseado em grande medida nas pesquisas dos colaboradores consultores do Convnio FAO/INCRA, cujos resultados encontram-se sintetizados em Guanziroli, C. et al (2001). *Professor do Instituto de Economia da Unicamp. ** Professor do Instituto de Economia da Unicamp e Chefe Geral da Embrapa Monitoramento por Satlite. *** Professor do Departamento de Economia da UFF e Consultor da FAO.

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manda e dinmica do mundo urbano. Neste sentido, no se trata de negar que essas novas atividades vm ganhando espao, mas de perguntar se este fato, por si s, suficiente para negar que o desenvolvimento com eqidade, no meio rural brasileiro, ainda passa pelo fortalecimento da agricultura familiar. Este artigo retoma o debate desde esta perspectiva: ainda h espao para a agricultura familiar no Brasil? Trata-se, ento, de decidir o que fazer com uma parte significativa do setor rural brasileiro e no apenas com o segmento dos sem terra ou subocupados que vm sobrevivendo com base em trabalhos no-agrcolas no meio rural.

1. As anlises sobre as transformaes recentes na agricultura brasileira


Nos anos 70 e 80, as transformaes que estavam ocorrendo na agricultura brasileira eram analisadas como similares quelas ocorridas nos pases capitalistas avanados, tanto em seus aspectos positivos como nos negativos. Nos anos 70, sustentava-se que a chamada questo agrcola havia sido superada pelo processo de modernizao baseado na mecanizao e na utilizao de variedades selecionadas de sementes e de insumos qumicos. Nos anos 80, sustentava-se que este processo de modernizao aprofundara a integrao da agricultura com os capitais industriais, comerciais e financeiros que a envolvem, formando o que foi chamado de complexos agroindustriais. Dentro deste quadro analtico, a reforma agrria vista como anacrnica, desnecessria e insustentvel. Para ser competitivo e sobreviver, preciso adotar um pacote tecnolgico que exige elevados investimentos, bem como possuir uma rea mnima relativamente grande ou ocupar um nicho de mercado, sobretudo pela integrao ao complexo agroalimentar. O movimento de concentrao da produo agropecuria em um nmero cada vez menor de estabelecimentos cada vez maiores era considerado

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parte de uma tendncia natural e necessria que j ocorrera nos pases capitalistas desenvolvidos e que, portanto, no poderia ser freada, sob pena de provocar um atraso tecnolgico no setor agropecurio, com impactos negativos no prprio processo de desenvolvimento econmico. Na dcada de 90, a reduo relativa do crescimento do emprego rural estritamente agrcola em contraposio ao aumento do emprego rural no-agrcola apresentada como mais uma evidncia de que ...a criao de empregos no-agrcolas nas zonas rurais . portanto, a nica estratgia possvel capaz de, simultaneamente, reter essa populao rural pobre nos seus atuais locais de moradia e ao mesmo tempo, elevar o seu nvel de renda (Graziano da Silva, 1999, p. 26). Tal como no caso do xodo rural nos anos 70, este fenmeno interpretado como resultado de um processo histrico inelutvel, contra o qual ilusrio lutar. Seriam evidncias de que a estrutura produtiva do setor agrcola brasileiro se aproxima daquela dos pases capitalistas desenvolvidos, tornando desnecessrias polticas reformistas arcaicas, como uma reforma agrria que no fosse apenas de cunho social. Nesse sentido, tal como ocorreu nos anos 70 e 80, esta viso do novo rural, tal como vem sendo veiculada, presta-se como justificativa intelectual para polticas que, em ltima instncia, mantm o status quo agropecurio do pas, caracterizado por forte desigualdade econmica, social, e elevados nveis de pobreza. Com efeito, nos ltimos anos, o argumento do novo rural vem sendo utilizado para justificar a necessidade de abandonar polticas agrrias e agrcolas voltadas para os setores mais fragilizados da produo familiar, em benefcio de polticas de gerao de empregos rurais no-agrcolas, limitando-se o apoio s atividades propriamente agrcolas das famlias rurais, quelas consideradas competitivas por ocuparem nichos de mercado, de produtos especiais de alto valor agregado, cuja produo requer o uso intensivo de mo-de-obra. Como no passado, essas anlises no levam na devida conta as especificidades que distinguem a situao do Brasil daquela dos pases

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capitalistas desenvolvidos. Aqui a proporo da populao economicamente ativa vivendo em reas rurais (pouco menos de um quarto do total da populao economicamente ativa) similar quela observada nos EUA e nos pases europeus, mas um abismo separa suas condies de insero no mercado de trabalho daquelas observadas nesses pases, fruto de processos histricos distintos de desenvolvimento rural. Para comear, aqui, cerca de 65% dessa populao trabalha em atividades estritamente agrcolas contra, por exemplo, cerca de 10% nos EUA. preciso considerar ainda que, nos EUA, o decrscimo da populao ocupada na agropecuria foi fruto de um processo relativamente equilibrado de xodo rural. Equilibrado, na medida em que impulsionado principalmente pela expanso das oportunidades de emprego urbano-industrial. Durante um longo perodo, uma fronteira agrcola aberta garantiu s ondas de imigrantes que l aportavam a possibilidade de acesso terra. O esgotamento da fronteira agrcola, por sua vez, coincide com o arrefecimento do ritmo da imigrao. A elevao do custo de oportunidade do trabalho, por sua vez, constituiu-se no fator decisivo no apenas para moldar o processo de modernizao (principalmente da mecanizao) da agricultura americana como para elevar os salrios urbanos e toda a conformao da economia americana. A verdade que o xodo rural nos EUA se explica principalmente pela atrao exercida pelo setor urbano-industrial e no pela repulso da falta de alternativas de sobrevivncia minimamente condigna no campo. Com relao evoluo do emprego rural no-agrcola, inicialmente seu crescimento decorreu da modernizao associada expanso de atividades industriais e de servios, a montante e a jusante das atividades estritamente agrcolas. Com o tempo, indstrias de outros setores industriais comearam tambm a buscar distritos rurais para expandir suas instalaes. Paralelamente, o emprego rural no-agrcola se expande com o aumento da afluncia, tendo por base um processo de redistribuio dinmica da renda

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(como por exemplo servios gerados pela expanso das residncias secundrias campestres) e com a busca de reas rurais por citadinos fugindo do stress das grandes cidades e/ou devido s novas possibilidades de trabalho a domiclio oferecidas pela expanso dos sistemas de comunicao informatizados. Como resultado desse processo, a grande massa de residentes rurais composta de populaes de origem urbana com nveis de escolaridade e/ou formao profissional mdio e alto, exercendo todo tipo de atividades industriais e, principalmente, comerciais e de servios. Pari passu com o progresso tcnico, que tornava dispensvel o trabalho de todos os membros da famlia, no campo, a evoluo do emprego rural no-agrcola representou uma oportunidade para aumentar a sua renda familiar. Como demonstrado em muitos estudos, foi esta evoluo dos empregos rurais no-agrcolas, mais do que as polticas de apoio agricultura, que permitiu a equiparao do nvel de renda do produtor familiar com aquele dos assalariados urbanos. muito importante ter claro, ainda, que as ocupaes rurais no-agrcolas so uma oportunidade de complementao de renda para agricultores que representam entre 10% (caso dos EUA) a 20% da PEA rural. Compare-se esse quadro com o ocorrido no Brasil. O acesso s terras livres pelas massas de imigrantes e libertos foi bloqueado e, como resultado, as massas rurais permaneceram cativas da insegurana da posse da terra, como reserva de trabalho barato de uma classe de latifundirios sem a menor viso estratgica de construo de uma nao (com exceo do Sul, onde, por razes estratgicas de segurana de fronteiras, criou-se uma forte base de produtores agrcolas familiares). A forte concentrao da renda no campo, decorrente dessas condies e o tipo de insero do pas na diviso internacional do trabalho limitaram a expanso do setor urbano-industrial. Essas condies esto na raiz dos fortes desequilbrios distributivos observados no processo de urbanizao no Brasil. Cada vez mais, o xodo rural configurou-se como um xodo

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de refugiados do campo, ao contrrio do que ocorreu nos EUA e na Europa, onde os fatores de atrao predominaram sobre os fatores de expulso. As conseqncias socio-econmicas desse processo so conhecidas. Os que permaneceram no campo continuaram em situao precria, sem acesso ou com acesso limitado terra, educao e demais servios de infra-estrutura social e aos benefcios da poltica agrcola. Por conseguinte, para a maior parte da grande massa da PEA rural no Brasil cerca de 65%, que se encontra ocupada em atividades agrcolas a expanso, a partir dos anos 80, dos empregos rurais no-agrcolas vai representar no uma ampliao das oportunidades de trabalho para os membros da famlia tornados suprfluos pelo progresso tcnico, mas sim uma chance de sobrevivncia, em geral precria, para produtores sem acesso ao progresso tcnico, terra suficiente, crdito, etc. Estudos sobre sistemas de produo familiares (FAO/INCRA) mostram que, quando os produtores familiares contam com apoio suficiente, a tendncia de reduo da importncia das rendas obtidas fora da unidade familiar. Isto porque o custo de oportunidade do trabalho muito baixo tambm em atividades no-agrcolas. Em outras palavras, o produtor familiar, quando recebe apoio suficiente, capaz de produzir uma renda total, incluindo a de autoconsumo, superior ao custo de oportunidade do trabalho. Neste sentido, no so corretas as analogias com a situao nos pases desenvolvidos, onde as remuneraes obtidas com atividades no-agrcolas elevam a renda mdia do setor rural porque, aqui, o potencial de gerao de renda do setor agrcola familiar est longe de ser plenamente utilizado, alm do fato de os dados da PNAD subestimarem as rendas agrcolas. Portanto, como esperar que o setor urbano-industrial brasileiro, cuja estrutura produtiva se encontra deformada e limitada pela fortssima concentrao da renda, tenha o mesmo potencial de gerao de empregos rurais no agrcolas que aquele nos EUA e na Europa? E mais, para atender

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a uma populao rural ocupada em atividades agrcolas respectivamente 6 a 3 vezes maior em termos relativos? O lgico seria estimular ao mximo, sim, a gerao de empregos rurais no-agrcolas, mas principalmente aqueles que seriam gerados atravs do apoio agricultura familiar. preciso, embora tardiamente, dar condies para que a produo familiar no Brasil possa cumprir um papel semelhante quele que cumpriu nos pases capitalistas desenvolvidos. Os fatos e a histria mostram claramente que, apesar de todas as mudanas ocorridas e das oportunidades perdidas, ainda se faz necessrio no pas, como condio para a eliminao da pobreza e de suporte essencial a um processo de redistribuio dinmica da renda, um projeto de desenvolvimento rural apoiado na produo familiar. Produo familiar predominantemente descapitalizada ou pouco capitalizada, mas que nenhum bice tecnolgico impede que inicie um processo de modernizao e se torne progressivamente mdia e grande, na medida em que se eleva o custo de oportunidade do trabalho. No demais lembrar que h apenas 20 anos, o Estado de Mato Grosso era ocupado por agricultores familiares em busca de terra, trabalho e novas oportunidades. So os mesmos que hoje cultivam centenas de hectares, constroem estradas, hidrovias e geram renda, trabalho e progresso local, e para todo o Pas. Em estudo recente, o Secretrio de Desenvolvimento Rural, Prof. Jos Eli da Veiga, defende uma posio2 que vai neste sentido, ou seja, de que preciso formular polticas de desenvolvimento rural integrado que contemplem os diversos aspectos de uma mesma realidade: polticas agrrias e agrcolas para o fortalecimento da agricultura familiar juntamente com polticas de gerao de novas oportunidades de empregos rurais no-agrcolas. Alm disso, esse conjunto de polticas tenderia a ter uma distribuio espacial bem determinada, dado que h regies onde predominam as atividades agrcolas e rurais no-agrcolas derivadas da agricultura e regi2 VEIGA, J. E. O Brasil Rural Precisa de uma Estratgia de Desenvolvimento. (Srie Textos para Discusso n. 1) Braslia: NEAD/MDA, 2001.

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es onde claramente a dinmica econmica nos espaos rurais no mais determinada pelas atividades agrcolas. Este um quadro analtico bastante consistente. Porm, a maior dificuldade do estudo est na idia de que os setores de produo familiar que poderiam ser objeto de polticas especficas de apoio so limitados, excluindo como estruturalmente inviveis uma grande massa de produtores. As evidncias mostram que a viabilidade da agricultura familiar sob as mais diversas formas3 bem maior do que suposto neste estudo. Em sntese, h que se ter cuidado na definio dos critrios de corte, sob pena de excluir um contigente importante de produtores hoje marginalizados no por uma inviabilidade estrutural, mas precisamente pela ausncia de polticas de apoio.

2. A importncia da agricultura familiar no Brasil


Segundo o Censo Agropecurio 1995/96, existem no Brasil 4.859.732 estabelecimentos rurais, ocupando uma rea de 353,6 milhes de hectares. Em 1996 o Valor Bruto da Produo (VBP) Agropecuria foi de R$ 47,8 bilhes. Destes, 4.139.369 so estabelecimentos familiares,4 ocupando uma rea de 107,8 milhes de ha, sendo responsveis por R$ 18,1 bilhes ou 37,9% do VBP total, apesar de receber apenas 25,3% dos financiamentos agrcolas. Os agricultores patronais, representados por 554.501 estabelecimentos, ocupavam 240 milhes de ha. Os agricultores familiares representam 85,2% do total de estabelecimentos, ocupam 30,5% da rea total e so responsveis por 37,9% do valor bruto da produo agropecuria nacional. Quando considerado o valor da renda total agropecuria (RT) de todo o Brasil, os estabelecimen3 Especialmente interessante o potencial da agricultura familiar para a produo agroecolgica. Ver, sobre este ponto, LINHARES, R. A Questo Agroecolgica no Brasil Anlise Histrica e Perspectivas. (Tese de Doutoramento) Campinas, SP: IE/Unicamp, 2002. 4 Ver Guanziroli et al. (2001) para uma apresentao e discusso da metodologia adotada para classificar o estabelecimento como familiar.

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tos familiares respondem por 50,9% do total de R$ 22 bilhes. A participao dos familiares na renda total agropecuria (RT) maior do que no VBP , o que pode ser explicado pelo fato de este ltimo desprezar os gastos de produo incorridos pelos agricultores. Esse conjunto de informaes revela que os agricultores familiares utilizam os recursos produtivos de forma mais eficiente que os patronais, pois, mesmo detendo menor proporo da terra e do financiamento disponvel, produzem e empregam mais do que os patronais. Os agricultores familiares representam 85,2% do total de estabelecimentos, ocupam 30,5% da rea total e so responsveis por 37,9% do valor bruto da produo agropecuria nacional. Quando considerado o valor da renda total agropecuria (RT) de todo o Brasil, os estabelecimentos familiares respondem por 50,9% do total de R$ 22 bilhes. A participao dos familiares na renda total agropecuria (RT) maior do que no VBP , o que pode ser explicado pelo fato de este ltimo desprezar os gastos de produo incorridos pelos agricultores. Esse conjunto de informaes revela que os agricultores familiares utilizam os recursos produtivos de forma mais eficiente que os patronais, pois, mesmo detendo menor proporo da terra e do financiamento disponvel, produzem e empregam mais do que os patronais.

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Tabela 1. Brasil - estabelecimentos, rea e valor bruto da produo e percentual do financiamento total (ft)
Categorias Familiar Patronal Instit. Pia/Religiosa E n t id a d e Pblica Total Estab. Total 4.139.369 554.501 7.143 158.719 4.859.732 % Estab. s/total 85,2 11,4 0,1 3,3 100,0 rea Total (ha) 107.768.450 240.042.122 262.817 5.529.574 % rea s/total 30,5 67,9 0,1 1,6 VBP (R$ mil) 18.117.725 29.139.850 72.327 465.608 % VBP % FT s/total s/total 37,9 61,0 0,2 1,0 25,3 73,8 0,1 0,8 100,0

353.602.963 100,0

47.795.510 100,0

FONTE - Censo Agropecurio 1995/96 IBGE Elaborao: Convnio FAO/INCRA

2.1 Diversidade e viabilidade da agricultura familiar


A agricultura familiar um universo profundamente heterogneo, seja em termos de disponibilidade de recursos, acesso ao mercado, capacidade de gerao de renda e acumulao. Esta diversidade tambm regional. A rea mdia dos estabelecimentos familiares de 26 ha, e o tamanho mdio varia de regio para regio. Os estabelecimentos da regio Nordeste tm a menor rea mdia (17ha) e os da regio CentroOeste a maior (84ha). A Renda Total (RT) dos agricultores familiares apresenta grande diferena, refletindo tanto diferenas entre estabelecimentos como entre as regies do pas. A RT por estabelecimento familiar para todo o Brasil, foi de R$ 2.717,00, resultando em uma mdia de R$ 104,00 por ha de rea total. Entre os familiares, a RT varia de R$ 1.159,00/ano no Nordeste a R$ 5.152,00 no Sul. Quando se considera a RT por unidade de rea, os resultados da agricultura familiar so muito superiores aos dos estabelecimentos patronais em todas as regies do pas. No Nordeste a RT de R$ 70,00/ha entre os

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familiares contra R$ 37,00/ha dos patronais; no Centro-Oeste de R$ 48,00/ha contra R$ 25,00/ha dos patronais e na regio Sul de R$ 241,00/ha, enquanto a dos patronais no supera R$ 99,00/ha.

Tabela 2. Renda Total (RT) e Renda Monetria (RM) por estabelecimento (em R$)
Regio Nordeste Centro- Oeste Norte Sudeste Sul Brasil Familiar RT/Estab 1.159 4.074 2.904 3.824 5.152 2.717 RM/Estab 696 3.043 1.935 2.703 3.315 1.783 RT/Estab 9.891 33.164 11.883 18.815 28.158 19.085 Patronal RM/Estab 8.467 30.779 9.691 15.847 23.355 16.400

FONTE - Censo Agropecurio 1995/96 IBGE Elaborao: Convnio FAO/INCRA

A m distribuio da propriedade da terra o trao mais marcante e, ao mesmo tempo, a principal distoro da estruturao fundiria no Brasil. Entre os agricultores familiares, um nmero significativo proprietrio de um lote menor que 5 ha, tamanho que, na maior parte do pas, dificulta, seno inviabiliza, a explorao sustentvel dos estabelecimentos agropecurios. Excluindo atividades de subsistncia, a sustentabilidade das pequenas propriedades crescentemente condicionada pela insero em determinadas cadeias produtivas, pela localizao econmica e grau de capitalizao. No Brasil, 39,8% dos estabelecimentos familiares tm menos de 5 ha, 30% tm entre 5 a 20 ha e 17% esto na faixa de 20 e 50 ha. Os agricultores familiares com rea maior que 100 ha e menor que a rea mxima regional representam apenas 5,9% dos estabelecimentos, que ocupam 44,7% de toda a rea da agricultura familiar brasileira.

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44,7 39,8

29,6

Em %

20,4 17,2 12,2 7,6 3,0

19,7

5,9

< 5

5 a 20

20 a 50 Em ha Estabelecimentos rea

50 a 100

100 a 15 MR

Grfico 1. Brasil: agricultores familiares percentual de estabelecimentos e rea segundo grupos de rea total

Tabela 3. Agricultores familiares: percentual de estabelecimentos e rea segundo grupos de rea total (em ha)
Regio Menos de 5 ha % Es t a b Nordeste Centro- Oeste Norte Sudeste Sul B rasil 58,8 8,7 21,3 25,5 20,0 39,8 5 a - d e 20 ha % Es t a b . 21,9 20,5 20,8 35,6 47,9 30,0 20 a - de 50 ha % Es t a b . 11,0 27,3 22,5 22,7 23,2 17,1 50 a - de 100 100 a -de ha 15 MR % Es t a b . 4,8 18,8 17,9 9,9 5,9 7,6 % Es t a b . 3,4 24,6 17,4 6,3 2,9 5,9

FONTE - Censo Agropecurio 1995/96 IBGE

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A rea mdia dos estabelecimentos familiares em cada grupo de rea tambm baixa. No estrato de menos de 5 ha, o tamanho mdio dos estabelecimentos para todo o Brasil de apenas 1,9 ha. Mesmo entre os com rea entre 5 e 20 ha, a mdia de apenas 10,7 ha por estabelecimento. A regio Nordeste a que apresenta o maior nmero de minifndios, com 58,9% de estabelecimentos familiares no estrato de menos de 5 ha. Entre estes agricultores, a rea mdia de 1,7 ha por estabelecimento. Na regio Sul, 20% dos estabelecimentos familiares tm menos de 5 ha, 29,6% entre 5 e menos de 20 ha e 23,2% entre 20 e menos de 50 ha. A anlise da renda total dos estabelecimentos demonstra que existe uma grande variabilidade do nvel de renda. A renda total da grande maioria dos estabelecimentos dos agricultores familiares (68,9%) situa-se no intervalo entre zero e R$ 3.000,00 ao ano. Outros 15,7% possuem renda total entre R$ 3.000,00 e R$ 8.000,00 e apenas 0,8% tm renda total superior a R$ 27.500,00 ao ano. Cerca de 8,2% dos estabelecimentos familiares ocupando 10,8% da rea total dos agricultores familiares, apresentaram renda total negativa.5

5 Estes estabelecimentos so formados por trs grandes grupos de agricultores: (i) o primeiro constitudo por aqueles que esto investindo em novas atividades, que demandam gastos e investimentos mas que ainda no esto gerando retorno; (ii) o segundo formado por agricultores que tiveram prejuzos na safra em que foi realizado o censo, seja por problemas de mercado seja por problemas climticos; (iii) o ltimo grupo representado por agricultores que produzem muito pouco e dedicam-se a outras atividades; como a renda gerada pela atividade agropecuria pequena e os gastos gerais do estabelecimento so maiores, a renda agropecuria aparece como negativa. Deve-se destacar que os agricultores com renda negativa que se enquadram nas situaes (i) e (ii) no so necessariamente pobres.

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Tabela 4. Brasil - agricultores familiares: rea mdia dos estabelecimentos segundo os grupos de rea total (em ha)
Grupos de rea total Menos de 5ha 5 a menos de 20ha 20 a menos de 50ha 50 a menos de 100ha 100 ha a 15 Mdulos Regionais rea Mdia dos Agricultores Familiares
FONTE - Censo Agropecurio 1995/96 IBGE Elaborao: Convnio FAO/INCRA

rea Mdia (Em ha) 1,9 10,7 31,0 67,8 198,0 26,0

Tabela 5. Agricultura familiar: participao percentual dos estabelecimentos e rea segundo os grupos de renda total (em reais)
Grupo de RT/Regio At 0,00 % % Estab rea 7,0 14,9 5,2 14,7 6,6 8,2 8,8 18,2 8,5 14,7 7,9 10,8 Mais de 0,00 a 3.000 Mais de 3.000 a 8.000 Mais de 8.000 15.000 Mais de 15.000 a 27.500 Mais de 27.500

% % % % % % Estab rea Estab rea Estab rea 85,7 67,9 49,4 5,8 16,5 1,0 7,1 4,0 6,4 4,2 11,4 6,8 11,2 16,5 9,1

% % % % Estab rea Estab rea 0,3 3,1 1,1 2,7 4,0 1,7 1,7 6,7 2,5 5,9 8,3 4,4 0,2 2,1 0,5 1,6 1,8 0,8 1,0 6,0 1,3 4,2 5,5 3,1

Nordeste Centro- Oeste Norte Sudeste Sul Brasil

33,1 23,5 24,5

67,1 54,6 22,2 26,2 55,1 38,9 19,6 25,2

44,8 30,0 31,3 31,8 11,6 68,9 48,9 15,7 23,7 4,6

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Tabela 6. Agricultura familiar: participao percentual dos estabelecimentos segundo grupos de renda monetria (em reais)
Regio Total de Estab. (nmero) 2.055.157 162.062 380.895 633.620 907.635 4.139.369 Percentual de Estabelecimentos (%) At 0 19,6 23,1 10,5 24,5 16,0 18,9 Mais de 0 a 3.000 76,0 51,0 72,6 53,9 53,7 66,5 Mais de 3.000 a 8.000 3,3 16,6 13,4 14,1 20,2 10,1 Mais de 8.000 a 15.000 0,7 5,2 2,5 4,4 6,3 2,8 Mais de 15.000 a 27.500 0,2 2,3 0,7 1,9 2,4 1,1 Mais de 27.500 0,1 1,8 0,4 1,2 1,3 0,6

Nordeste Centro- Oeste Norte Sudeste Sul B rasil

FONTE - Censo Agropecurio 1995/96 IBGE Elaborao: Convnio FAO/INCRA

Enquanto 8,2% dos estabelecimentos de agricultores familiares apresentam renda total negativa, cerca de 19% apresentam renda monetria negativa. Esta diferena representa basicamente o valor da produo destinada ao autoconsumo, cujo peso grande na agricultura familiar. Muitos desses agricultores, em especial os mais descapitalizados, lanam mo de rendas no-agrcolas para investir em seus estabelecimentos. A renda monetria obtida pode ser inferior ao valor gasto (renda monetria negativa), mas a produo para o autoconsumo pode compensar a despesa. Este conjunto de informaes confirma que o universo dos agricultores familiares extremamente diferenciado e que, enquanto uma parte dos estabelecimentos gera um nvel de renda sustentvel, outra parte enfrenta crescentes dificuldades associadas principalmente falta de recursos, principalmente terra e capital.

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2.2 Sistemas de produo da agricultura familiar: potencialidades e obstculos


Ao longo do perodo 1994-98, o Convnio FAO/INCRA realizou uma srie de estudos sobre os sistemas de produo adotados pelos agricultores familiares nas diversas regies do pas. O objetivo desses estudos foi aprofundar o conhecimento sobre alguns aspectos do funcionamento da agricultura familiar, identificar os obstculos enfrentados, assim como as potencialidades associadas aos principais sistemas de produo utilizados pelos agricultores familiares nas vrias regies do pas. Os resultados representam uma fotografia acurada da situao e das potencialidades da agricultura familiar no Brasil. A seguir apresentam-se as principais concluses, destacando os aspectos relacionados ao tema da resistncia e viabilidade da agricultura familiar. Os estudos confirmam que, em todas as regies, a agricultura familiar explora de forma intensiva os recursos escassos disponveis e que possvel gerar nveis de renda agropecuria superior ao nvel de reproduo da famlia. Naturalmente que nem sempre este potencial se realiza, seja em razo das severas restries de recursos enfrentados pelos agricultores familiares particularmente na Regio Nordeste, seja por causa das condies macroeconmicas negativas e da ausncia/deficincias das polticas pblicas que deveriam, pelo menos, contrabalanar os efeitos negativos das polticas e da conjuntura macroeconmica. Em praticamente todos os sistemas e regies, os agricultores enfrentam problemas associados disponibilidade de capital de giro e recursos para investimentos. Ao contrrio do que comumente divulgado, parte da agricultura familiar maneja sistemas produtivos modernos que utilizam intensivamente os insumos adquiridos no mercado e carregam custos elevados de manuteno/depreciao de equipamentos/instalaes. Apesar da estratgia de combinar atividades com prazos de maturao e fluxos de despesas e receitas diferentes visando reduzir o risco e a dependncia de capital de giro de terceiros, equivocada a viso da produo familiar

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como auto-suficiente e totalmente avessa ao risco envolvido nas operaes financeiras. Na prtica, a grande maioria dos produtores necessita de recursos de terceiros para operar suas unidades de maneira mais eficaz, rentvel e sustentvel. A ausncia desses recursos, seja pela insuficincia da oferta de crdito, seja por causa das condies contratuais inadequadas, impe srias restries ao funcionamento da agricultura familiar mais moderna e, principalmente, a sua capacidade de manter-se competitiva em um mercado cada vez mais agressivo e exigente. Essa mesma restrio tambm afeta um grande nmero de produtores que exploram sistemas potencialmente viveis, mas que no logram alcanar, a partir da renda gerada pela unidade produtiva, o patamar mnimo de capitalizao necessrio para viabilizar suas unidades de produo. Independentemente da potencialidade dos sistemas adotados e de disporem de um conjunto relevante de recursos necessrios para operar uma unidade vivel, a insuficincia de apenas 1 insumo chave, como o caso do capital-dinheiro, empurra uma massa de produtores para um crculo vicioso, cujo resultado quase sempre a reproduo do ciclo da pobreza: renda insuficiente dado o baixo nvel de capitalizao (baixo em relao ao patamar que permite competir e acumular e no necessariamente em termos absolutos), incapacidade de acumulao, empobrecimento... Em ambos os casos, bastaria facilitar o acesso dos agricultores familiares ao recurso marginal escasso, para viabilizar a explorao sustentvel de muitos sistemas de produo em todas as regies do Pas e elevar o nvel de renda de, pelo menos, uma parcela de famlias pobres que vivem no meio rural e tem na explorao da terra sua principal fonte de sobrevivncia. A agricultura familiar enfrenta ainda restries de acesso aos mercados de servios em geral, e no apenas ao crdito. Com exceo dos Estados da Regio Sul onde a agricultura familiar tem densidade suficiente para aparecer como a forma de explorao dominante em muitos municpios, nas demais regies, os produtores familiares aparecem em geral isolados em pequenos grupos em meio explorao patronal dominante.

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Esta disperso dificultou o florescimento de prestadores de servios tcnicos especializados, assim como o baixo nvel de acumulao e a excluso dos agricultores familiares da poltica de crdito subsidiada nos anos 70 e 80, alm de no ter estimulado o surgimento de uma indstria produtora de equipamentos dimensionados para as condies e necessidades da agricultura familiar. No Nordeste, apesar do adensamento, o nvel de acumulao baixo, a maioria dos agricultores familiares pobre e no se constitui em mercado relevante a ponto de estimular o desenvolvimento de empresas prestadoras de servios tcnicos especficos para o setor familiar. Se, no passado, esta carncia no impedia de progredir os agricultores familiares que exploravam sistemas conhecidos e estveis, no presente, ela se tornou um grave obstculo. O ritmo das mudanas tcnicas e tecnolgicas, assim como a necessidade de introduzir novas atividades e de adaptar sistemas de produo tradicionais s exigncias do mercado superam, de longe, tanto o conhecimento como o tempo de aprendizado autnomo dos agricultores. Assistncia tcnica, extenso, servios de meteorologia, comercializao, etc. so fundamentais para a viabilidade dos sistemas mais avanados, e sua ausncia e/ou deficincia restringe o desenvolvimento e consolidao de sistemas produtivos nos quais os agricultores familiares poderiam ser competitivos e viveis. Finalmente cabe mencionar que historicamente a agricultura familiar enfrentou um quadro macroeconmico adverso, caracterizado pela instabilidade monetria e inflao elevada (sem condies de fazer hedge), discriminao negativa da poltica agrcola que favorecia os produtores patronais, poltica comercial e cambial desfavorvel e deficincia dos servios pblicos de apoio ao desenvolvimento rural. Na realidade, ao invs de promover o desenvolvimento rural e local, o conjunto de polticas pblicas promoveu o esvaziamento do campo e inibiu o desenvolvimento local, em favor das grandes metrpoles e cidades mdias. A tabela 7 resume os principais trunfos, potencialidades e obstculos de alguns dos sistemas de produo estudados, segundo o nvel de capita-

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lizao dos produtores familiares. Na verdade, a maioria dos sistemas enfrenta, com diferente intensidade, uma ou mais das restries e pontos de estrangulamentos listados acima. Alguns aparecem de forma recorrente em produtores do mesmo nvel de capitalizao, que exploram sistemas de produo completamente diferentes, sugerindo tratar-se de problemas derivados mais da categoria do produtor que dos sistemas produtivos propriamente ditos. Nesta classe de estrangulamento, pode-se mencionar a necessidade de recursos para investimentos. Esta restrio maior entre os familiares capitalizados, que exploram sistemas altamente intensivos em insumos industriais, com auxlio de mquinas e instalaes custosas. Tratase de sistemas inseridos em mercados altamente competitivos e dinmicos, que exigem dos produtores um processo quase contnuo de atualizao, adaptao e, at mesmo, de mudanas mais significativas. Tabela 7. Problemas e potencialidades
Principais Sistemas Categorias de Agricultor Triunfos e Perspectiva
Renda Mensal Integrao com Agroindstria Reduo de risco pela diversificao Renda Mensal Adubao orgnica do milho Recursos do feijo na entressafra o sistema mais estvel Muito rentvel Ex ige pouco capital Compatvel com outras atividades Consumo da famlia e criao de pequeno porte

Pontos de Estrangulamento
Ex ige investimentos constantes Supe rea grande Ex ige muit a mo-deobra Ex ige inovao tcnica permanente Armazenagem do milho Qualidade do manejo do gado Padro gentico do gado leiteiro Baix a produo de leite Ex ige altos investimentos Muita mo-de-obra Pouco valor agregado Ex ige maior rea Preos instveis Sistema em declnio

1. Milho, Aves, Sunos, Feijo

Capitalizados

2. Milho, Leite, Sunos, Feijo,Pecuria bovina de Corte

Capitalizados

3. Milho, Feijo, Su-nos, Aves Leite, Pecuria bovina de corte

Capitalizados

4. Milho, Feijo

Em Transio

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continuao

Principais Sistemas

Categorias de Agricultores
Em Transio

Triunfos e Perspectivas
Utilizao de esterco na lavoura R enda Mensal Condomnios Crescimento dos Mercados Urbanos Alternativa de diversificao recente Grupos de mo-deobra

Pontos de Estrangulamento

5. Milho, Feijo, Sunos

6. Milho, Feijo, Sunos, horticultura e/ou leite 7. Milho, Feijo, horticultura

Em Transio

Escassez de mo-deobra Horticultura Supe ex perincia gastos com estufas Ex ige conhecimento de mercado

Em Transio

8. Milho, Feijo, Fumo, Leite

Em Transio

Fumo garante renda Acesso a crdito Uso de adubos para Agrotx icos outras culturas Demanda concentrada Valorizao patrimonial de mo-de-obra e diversificao Trabalho no leite compatvel com o fumo Sistema mais acessvel, vivel com pouco capital R ecursos para investimentos em melhoria gentica Necessidade de mais terra

9. Milho, Feijo, Leite

Em Transio

Alguns sistemas enfrentam problemas de mo-de-obra, cuja disponibilidade limita sua evoluo. De uma maneira geral, esta restrio est associada a quatro fatores: intensificao do uso do fator trabalho medida que os sistemas se tornam mais complexos e integrados aos mercados agroindustriais; tamanho da famlia e da mo-de-obra familiar disponvel; tecnologia inadequada para as necessidades da agricultura familiar e/ou invivel economicamente; falhas no mercado de trabalho local. Neste campo, a agricultura familiar enfrenta uma contradio: de um lado, a viabilidade e rentabilidade passam, em grande medida, pela estratgia de reduzir riscos por meio da diversificao, potencializar a produtivida-

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de da mo-de-obra familiar por meio da tecnificao e incorporao de insumos industriais e buscar segmentos de mercado de alto valor agregado, nos quais possam ser obtidas algumas vantagens associadas prpria organizao da produo familiar. Vale destacar o menor custo de gesto e superviso da mo-de-obra familiar; a reduo do custo operacional associado utilizao do trabalhador familiar, que tem incentivos diretos para evitar o desperdcio, etc.; produtividade mais elevada alcanada pela mo-de-obra familiar em tarefas de manuseio e ateno delicados, quando comparada ao trabalho assalariado e, finalmente, a maior qualidade do produto obtido sob os cuidados dos prprios interessados. De outro lado, notrio que tanto o tamanho das famlias rurais como da mo-de-obra familiar tende a diminuir. Nas reas mais desenvolvidas, o esvaziamento associado s novas e melhores oportunidades oferecidas aos filhos dos agricultores nos centros urbanos, ou falta de desenvolvimento local, em particular no meio rural. Na camada de produtores familiares mais prsperos, comum que os filhos sejam enviados s cidades para estudar, contribuindo para reduzir a disponibilidade de mo-de-obra. Nas reas mais pobres e menos dinmicas, a reduo da mo-de-obra est associada aos tradicionais fatores de expulso. A escassez de mo-de-obra parcialmente compensada pela elevao da produtividade e pela utilizao de mo-de-obra assalariada temporria, o que exige maior volume de investimentos outra restrio j apontada acima e reduz as vantagens prprias da produo familiar. Em muitos casos, os investimentos no so feitos por no compensarem economicamente, ou pela falta de segurana para investir em projetos que requerem alguns anos de depreciao. Embora relevante, este problema no compromete estruturalmente a competitividade e viabilidade da agricultura familiar, mas sua superao exige a implementao de um conjunto de polticas, em particular tecnolgicas, especificamente desenhadas com o objetivo de superar este gargalo. Muitos sistemas so negativamente afetados pela baixa produtividade, que em muitas situaes os inviabiliza. Outros sistemas enfrentam res-

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tries associadas ao tamanho do estabelecimento. Outros, devido degradao dos solos e ambiental em geral, provocada pelo encurtamento do tempo de descanso da terra e pela adoo de prticas insustentveis devido falta de recursos e nvel de pobreza. Nestes casos, caberia perguntar que razes levam os produtores a adotar sistemas possivelmente insustentveis e aparentemente incompatveis com a dotao de recursos. O argumento central que eles adotam sistemas possveis e viveis (nas condies reais que enfrentam) que melhor respondem ao conjunto de restries enfrentadas em cada momento, no havendo nenhuma garantia (claim) de que todos os sistemas sejam eficientes do ponto de vista macro nem sustentveis no longo prazo. Que atividades, alm da pecuria extensiva e da roa/capoeira, pode desenvolver um produtor perdido no Estado do Par, com acesso precrio aos mercados locais pouco estruturados, que dispe de uma pequena parcela de terra e quase nenhum dinheiro? Mesmo no sendo rentvel pela contabilidade empresarial e ou sustentvel socialmente, pode ser sua melhor e, no raramente, nica opo. A instabilidade dos mercados e dos preos no nvel do produtor tambm um ponto de estrangulamento importante, em particular para os sistemas que exigem investimento significativo (pelo menos em relao capacidade dos agricultores), incorrem em custos operacionais elevados e no esto inseridos contratualmente na cadeia agroindustrial. Em geral, os agricultores familiares enfrentam, em condies de relativa desvantagem, a concorrncia de produtos importados e/ou de grandes produtores que se beneficiaram de subsdios no passado e que ainda hoje tm acesso privilegiado aos servios e canais de comercializao. Em muitos casos, esta insero privilegiada chega a anular as eventuais vantagens competitivas da agricultura familiar, advindas, como j foi mencionado, da reduo dos custos de transao, do menor custo de gesto da mo-de-obra em relao ao trabalho assalariado em atividades intensivas em trabalho e em ateno, e da produtividade mais elevada do trabalho familiar. Operando com margens lquidas reduzidas, espremidos en-

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tre os fornecedores de insumos em mercados incompletos e com poucas opes para vender sua produo, esses sistemas so sensveis s quedas dos preos e flutuaes dos mercados agrcolas. A tabela 7 tambm resume os trunfos e perspectivas comuns a vrios sistemas encontrados de norte a sul do pas. Em alguns casos, os trunfos decorrem mais da prpria natureza da produo familiar que do sistema em si mesmo. Por exemplo: j se comentou que o produtor familiar procura diversificar sua produo. Embora em sua origem a diversificao fosse determinada pelo carter de subsistncia da produo familiar, hoje uma clara e consciente estratgia de reduo de riscos e incerteza, sem dvida um trunfo de muitos sistemas de produo explorados por produtores familiares. Em outros casos, a potencialidade decorre do prprio sistema, como por exemplo a possibilidade e viabilidade de utilizar a adubao orgnica de modo mais significativo, aumentando o valor agregado total produzido pelo sistema. A adubao orgnica vem crescendo em muitas regies do pas, sendo especialmente aplicada a produtos que exigem cuidado e mode-obra intensivos, exatamente aqueles segmentos nos quais a agricultura familiar tem maiores vantagens para competir com os agricultores patronais. A crescente demanda por produtos orgnicos abre, portanto, novas possibilidades de expanso e gerao da renda para os produtores familiares. Em outros casos, a viabilidade, sustentabilidade e perspectiva de muitos sistemas assentam-se precisamente na baixa exigncia de capital fixo e no baixo nvel de investimentos, caractersticas que a anlise tradicional insiste em ver apenas pelo lado do atraso. Inseridos em contextos fortemente instveis e em mercados com baixo nvel de eficincia, em muitas regies um dos grandes trunfos de vrios sistemas o baixo nvel de capitalizao e de gastos com insumos industriais. Tal caracterstica reduz a dependncia de insumos e servios raramente disponveis nos mercados locais a preos e condies compatveis com o nvel de capitalizao dos agricultores, reduz o custo de produo e o risco, elevando, portanto, a viabilidade e sustentabilidade dos sistemas. Naturalmente que essa situa-

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o no esttica, e o grande desafio apoiar a agricultura familiar para que a mesma possa responder e adequar-se, de forma consistente, s mudanas do contexto econmico e institucional. A tabela 8 confirma que a renda agropecuria gerada pelos agricultores familiares varia sensivelmente de regio para regio, entre os sistemas produtivos adotados e o grau de capitalizao dos agricultores. No entanto, a anlise das informaes indica que, em muitos casos, a renda agropecuria dos agricultores familiares superior ao custo de oportunidade da mo-de-obra familiar. Mais do que isto, mesmo nos casos em que o nvel de renda gerado baixo e insuficiente para elevar o nvel de vida das famlias acima do patamar da pobreza e assegurar a reproduo sustentada da unidade produtiva, os produtores familiares auferem renda superior ao da populao pobre local. O autoconsumo tambm varia intensamente entre os sistemas produtivos e o nvel de capitalizao, mas, mesmo entre os produtores mais capitalizados da Regio Sul, o consumo da famlia corresponde a quase 20% do produto gerado pela unidade produtiva. Em algumas reas do Norte e Nordeste, este percentual consideravelmente mais elevado, refletindo no apenas a precariedade dos meios disposio do agricultor, mas tambm, e principalmente, seu isolamento e distncia dos mercados. Entre os agricultores familiares descapitalizados so freqentes os casos de renda monetria agrcola negativa. A forte presena de rendas monetrias externas nesta categoria, representando s vezes at 80% da renda monetria total da famlia, contra aproximadamente 25% entre os agricultores familiares em transio e menos de 5% entre os capitalizados, demonstra a necessidade de busca de outras rendas para garantir a sobrevivncia da famlia. Essas rendas so oriundas principalmente de aposentadorias, penses, servios pblicos (servente de escola, professora, motorista) e venda de mo-de-obra em atividades agrcolas. A aposentadoria, principal responsvel pelas rendas monetrias externas a UP , demonstra a sua importncia na distribuio e garantia de uma renda mnima para muitos agricultores idosos e suas famlias.

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Tabela 8. Renda agropecuria dos principais sistemas de produo tpicos da agricultura familiar por regio
Regies Sistemas de Produo Raa Pura Raa + Pecuria Bovina Raa + 1 cultura perene N O R T E Raa+ 2 culturas perenes Raa + Pecuria bovina + cultura perene Raa + Pecuria bovina + caf Raa + Pecuria bovina + cacau Raa+ Pecuria bovina + cacau + caf Pecuria Ex tensiva S U D E S T E Cana-de-acar, feijo, abbora, horta, aipim, pomar Cana-de-acar, milho, feijo, aipim, maracuj, abacax i, pecuria, pomar Guando, aves, mandioca, milho, feijo, pomar, pecuria Horta, sunos, pomar, banana e cana-deacar 5.684,00
(2)

Renda Agropecuria Mnima Mdia Mx ima 2.320,00(1) 1.969,00(2) 4.800,00(1) 3.798,00(1) 9.228,00(1) 4.812,00(1 13.900,00(1) 4.288,00((2) 7.310,00
(2)

7.920,00(2) 4.574,00(2) 26.000,00 (1) 76.716,00

72.696,00

15.348,00

19.464,00

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continuao

Regies

Sistemas de Produo Pecuria bovina leiteira + culturas anuais (arroz, feijo e milho) + quintal Pecuria bovina de corte + culturas anuais (arroz, feijo e milho) + cana-deacar + quintal Pecuria bovina leiteira + culturas anuais (arroz, feijo e milho) + culturas permanentes (laranja, seringueira e caf) + q u in t a l curia bovina de corte + culturas anuais (feijo e milho), hortculas (jil, abbora, abbora menina, pimento e tomate) Mandioca, culturas anuais (arroz, feijo e milho) + quintal + Pecuria bovina leiteira

Renda Agropecuria Mnima Mdia Mx ima

33.078,00

63.906,00

8.100,00

36.108,00

S U D E S T E

33.078,00

72.030,00

65.202,00

11.340,00

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continuao

Regies

Sistemas de Produo Culturas de Subsistncia (arroz, feijo, milho e mandioca) Culturas de Subsistncia + B anana (B orracha) + Pecuria B ovina Mista Culturas de Subsistncia (arroz, feijo, milho e mandioca) + Hortigranjeiros Culturas de Subsistncia (arroz, feijo e milho e mandioca) + Pecuria de Leite Culturas de Subsistncia + Pecuria B ovina de cria Soja + milho e Feijo Autoconsumo Milho + Autoconsumo

Renda Agropecuria Mnima 1.633,00 Mdia Mx ima 2.170,30

C E N T R O O E S T E

8.822,90

51.800,30

8.882,80

9.922,80

7.870,10

12.945,30

4.683,00 3.230,70 1.388,00(d) 2.856,00(d) 29.515,30 1.458,00(d) 5.354,00(f) 3.639,00(f) 4.060,00(f) 5.609,00(f) 20.945,00(c) 15.622,00(f)

S U L

Fumo + Autoconsumo Milho + Criaes Soja e Aveia + Milho Soja, Aveia e Trigo + Milho Soja, Aveia e Trigo + S u n o s

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3. Indicaes para a formulao de uma estratgia para o desenvolvimento e fortalecimento da agricultura familiar
A agricultura familiar respondia por 38,9 % do PIB agrcola do Brasil, mas apenas 16% dos agricultores familiares tinham assistncia tcnica; em 1996, 38 % dos mesmos tinham uma rea inferior a 5 ha, 50 % usavam tecnologia manual e apenas 25% usavam trator. Ou seja, havia limitaes tanto na disponibilidade de terra como de tecnologia e de financiamento, que impediam um melhor desempenho desse segmento dentro do contexto da agricultura do pas. Para enfrentar essa situao, no possvel continuar com a poltica de apagar incndios via assentamentos de reforma agrria e de apoio localizado agricultura familiar, necessria uma srie muito mais ampla e diversa de polticas, que inclui desde o agrcola at educao. No se trata aqui de propor, de forma detalhada, polticas especficas de apoio produo familiar, mas to somente de, com base na anlise das polticas adotadas no passado, recomendar as linhas gerais que podero orientar a definio de uma estratgia e a formulao de polticas com o objetivo de fortalecer e estimular o desenvolvimento da agricultura familiar no Brasil. O desempenho da agricultura familiar reflete um conjunto amplo de condicionantes, desde a disponibilidade de recursos, a insero socioeconmica, a localizao geogrfica, as oportunidades e a conjuntura econmica, as instituies e valores culturais da famlia, do grupo social e at mesmo do pas. Apesar da importncia desses fatores, pode-se considerar, com certo grau de simplificao, que os quatro principais condicionantes do desenvolvimento rural so os incentivos que os produtores tm para investir e produzir, a disponibilidade de recursos, particularmente terras, gua, mo-de-obra, capital e tecnologia, que determinam o potencial de produo, o acesso aos mercados, insumos, informaes e servios que influem de forma decisiva na capacidade efetiva de produo

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e, finalmente, as instituies, que influenciam as decises dos agentes e inclusive sua capacidade, possibilidade e disposio para produzir. Desta maneira, qualquer poltica de desenvolvimento e promoo da agricultura familiar deve necessariamente levar em conta a situao desses quatro fatores e sua influncia sobre a dinmica da produo familiar.6 Essas consideraes iniciais tm o objetivo de mostrar que a promoo da agricultura familiar no pode ser concebida e enfrentada a partir de polticas e instrumentos isolados como vem ocorrendo no Brasil. preciso, portanto, ter uma viso global do problema e reconhecer que, dada sua dimenso, no se trata apenas de integrar organicamente as polticas especficas de apoio agricultura familiar poltica macroeconmica e s polticas setoriais; ao contrrio, trata-se de definir uma estratgia de desenvolvimento nacional, polticas macroeconmicas e setoriais compatveis com a proposta de estimular um padro de crescimento econmico com eqidade social, fortalecer as iniciativas individuais da pequena e mdia empresa urbana, a agricultura familiar, gerar empregos urbanos e rurais, reduzir a pobreza, etc. necessrio que as chamadas polticas sociais deixem de ser apenas compensatrias como no passado, quando eram concebidas para reduzir os efeitos negativos de estratgias e polticas macroeconmicas e setoriais que no conduziam aos objetivos de desenvolvimento com eqidade. A abordagem da poltica compensatria equivale a tentar manter o nvel da represa apenas atravs do controle da vazo de gua, que, no entanto, muito inferior vazo do prprio riacho. Independentemente de erros de desenho e implementao dessas polticas que muitas vezes privilegiaram os efeitos e sintomas e no as causas reais dos problemas , foroso reconhecer que polticas especficas e localizadas no so eficazes para combater problemas abrangentes.
6 Por exemplo, poderia ser intil desenhar uma poltica que melhorasse os incentivos (preos reais), sem resolver pontos de estrangulamento na dotao de recursos (terra insuficiente, falta de gua nas regies semi-ridas), problemas de acesso a insumos bsicos ou mercados eficientes ou ainda problemas institucionais como a falta de titulao da terra ou informaes deficientes.

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Se fracassaram no passado quando a disponibilidade de recursos e a capacidade de interveno do setor pblico era muito maior do que atualmente, no h por que considerar que possam ter xito no presente, quando o Estado dispe de menos recursos e enfrenta talvez maiores presses e desafios. necessrio, portanto, que a poltica de desenvolvimento nacional e setorial sejam apropriadas e conducentes aos objetivos de desenvolvimento da agricultura familiar, criao de emprego, reduo da pobreza, etc. Sem isso, qualquer poltica especfica estar fadada ao fracasso. O fortalecimento e desenvolvimento da agricultura familiar requer, pois, a integrao das polticas macroeconmica, agrcola e de desenvolvimento rural, de forma a reduzir os atritos e aumentar a convergncia e sinergia entre os diversos nveis de interveno do setor pblico. Em relao poltica macroeconmica, cabe aqui apenas pontuar que ela incide diretamente sobre os incentivos e a disponibilidade de recursos. Os preos reais, o grau de proteo efetiva, a disponibilidade de recursos e o custo de oportunidade para a utilizao desses recursos so fortemente influenciados pelas polticas e preos macroeconmicos. Alm disso, essas polticas afetam tambm as variveis estruturais como a dinmica da oferta e demanda, a distribuio de renda e a disponibilidade e qualidade da infra-estrutura. Em relao poltica setorial, mesmo correndo o risco de simplificar demasiadamente o problema, pode-se indicar que seus principais objetivos deveriam ser dois: (i) assegurar condies gerais favorveis ao desenvolvimento do setor, removendo os pontos de estrangulamento especficos, falhas de mercado, precariedade institucional e contribuindo para equacionar os problemas decorrentes das particularidades da atividade agropecuria, tais como risco mais elevado, tecnologia apropriada, desenvolvimento de mercados, informaes, etc. A vantagem desta orientao no ser excludente, pois, ao deslocar seu foco de interveno do nvel micro e de cultivos especficos para os condicionantes gerais particular-

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mente os quatro fatores bsicos mencionados acima , o conjunto dos produtores pode beneficiar-se, ainda que de forma diferenciada. Fundamentalmente a poltica agrcola deve melhorar, para o conjunto dos produtores e no apenas para alguns, os incentivos, o acesso, a disponibilidade e as instituies; (ii) promover o fortalecimento e desenvolvimento da agricultura familiar como eixo central de uma estratgia de reduo da pobreza urbana e rural, geral de empregos rurais e urbanos, distribuio de renda e fortalecimento das economias regionais e do mercado interno. A eleio desta prioridade requer a mobilizao de um conjunto de instrumentos que contribua para criar condies bsicas e um contexto favorvel ao desenvolvimento da agricultura familiar, assim como para remover obstculos particulares que vm dificultando este processo. Em relao propriamente s polticas agrcolas, preciso reconhecer que, no passado, seus diversos instrumentos foram manejados em funo de objetivos compensatrios, direcionados a um produto ou grupo de produtos. Dentro do marco conceitual que estamos propondo, preciso destacar que polticas que afetam todo o setor devem ser manejados para criar condies gerais favorveis para o setor agropecurio, e no para um ou outro produto, um ou outro produtor. No contexto de uma poltica agropecuria consistente e conducente ao desenvolvimento setorial, o apoio particular a determinados produtos ou grupos de produtores deve plasmar-se em programas especficos, como o Pronaf, e no no manejo dos instrumentos gerais da poltica agrcola. A utilizao desses instrumentos em benefcio de um ou outro produto ou grupo de produtor, mesmo quando bem sucedido, termina por introduzir distores que, em geral, afetam negativamente a grande maioria dos demais produtores que ficaram fora do esquema, em particular os familiares que tm mais dificuldade para acessar as polticas oficiais. A prpria experincia brasileira est cheia de exemplos de como os interesses da grande maioria dos produtores afetada negativamente pela opo de defender a renda ou a situao de um grupo pequeno de agricultores.

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As atuais propostas de poltica agrcola j esto incorporando esta concepo, que representa uma mudana considervel em relao ao padro de interveno do passado. As intervenes localizadas em favor de produtos devero ser substitudas por polticas horizontais que beneficiam o conjunto do setor e por polticas especficas em favor dos setores mais debilitados como os agricultores familiares e assentados. Nesse sentido, as polticas de financiamento com juros ou condies especiais para este ou aquele produto devero dar lugar a um esquema de financiamento mais neutro entre produtos e com possibilidade de alcanar um maior nmero de produtores; dentro dessa concepo, no lugar de subsidiar as taxas de juros e tentar assegurar, atravs de regulamentaes e medidas administrativas, o acesso dos produtores familiares e pequenos agricultores aos recursos, poderia ser mais eficaz atuar no sentido de anular as conhecidas desvantagens que estes produtores enfrentam para obter financiamento. Vrias aes poderiam ser realizadas neste sentido, desde cobrir os custos de transao mais elevados dos produtores familiares; desenvolver fundos de aval para reduzir o risco e resolver o problema das garantias; desburocratizar as regulamentaes para o funcionamento de caixas de poupana e para o crdito coletivo. As polticas de sustentao de alguns preos devem ser substitudas, ou complementadas, por polticas de preos para facilitar o acesso aos mercados e para desenvolver os mercados atravs de gerao e difuso de informaes, desenvolvimento de infra-estrutura de comercializao, promoo da descentralizao das agroindstrias, renovao da legislao sobre comercializao, democratizao do sistema de transportes. Especial nfase dever ser dada ao desenvolvimento de infra-estrutura, ao refinamento do zoneamento agropecurio como instrumento para orientar a alocao mais eficiente e sustentvel dos recursos, ao desenvolvimento de tecnologias agropecurias e modernizao do marco legal que condiciona o desenvolvimento do setor.

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Tambm so particularmente relevantes as polticas de educao rural e de desenvolvimento agroindustrial. Em relao a esta ltima, cabe notar que o Brasil no conta com uma institucionalidade adequada para esse fim, j que o corte tradicional por setores retalha a agroindstria entre muitos ministrios e instituies. Apesar disso, o fortalecimento da agroindstria e sua descentralizao so fundamentais para o desenvolvimento da agricultura e do chamado mundo rural, assim como para a gerao de empregos rurais no-agrcola. necessrio reforar e melhorar os resultados das polticas agrrias, cuja implementao deve apoiar-se em diagnsticos regionais e instrumentos de planejamento participativo. Em um pas como o Brasil, impossvel ignorar as diferenas regionais e especificidades locais. de fundamental importncia conhecer as potencialidades e o desenvolvimento local, buscando solues locais concertadas com os agentes relevantes. Estes diagnsticos evidenciam a enorme heterogeneidade de problemas e a enorme variao de polticas a serem aplicadas. Em algumas partes, o problema a terra, mas em outros, a educao, tecnologia, gua, instituies, etc. ocupam um lugar predominante. Esses diagnsticos permitem a definio de polticas diferenciadas em favor dos agricultores familiares. Em primeiro lugar, preciso indicar que as polticas devem ser desenhadas a partir de diagnsticos precisos sobre a situao da agricultura familiar, identificando o meio fsico, os principais sistemas de produo, a potencialidade da regio e dos sistemas de produo dominantes, a disponibidade de infra-estrutura, as instituies locais relevantes para a agricultura familiar, para os pontos de estrangulamentos econmicos, polticos e institucionais, alm de informaes sobre a tipologia dos produtores. A partir desses diagnsticos que podem ser preparados com o auxlio de alguns dos mtodos de elaborao rpida de diagnsticos, a poltica diferenciada deve ter como objetivo a superao dos pontos de estrangu-

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lamento identificados e a criao de condies que possibilitem agricultura familiar superar suas eventuais debilidades, qualificando-as assim para ganhar competitividade e enfrentar o mercado, sem restries. Portanto, a poltica diferenciada est orientada para a emancipao dos seus beneficirios e no deve ser desenhada como poltica compensatria que, em geral, no remove as deficincias estruturais e tende a ser necessria indefinidamente. Cumpre fortalecer os espaos institucionais de negociao como, por exemplo, os diferentes conselhos municipais, em particular o conselho municipal de desenvolvimento rural, para garantir a participao efetiva das comunidades locais na definio de prioridades para o desenvolvimento municipal ou pode ser necessrio, tambm, criar novos espaos de negociao ou de articulao, a partir da percepo que problemas comuns a vrios municpios de uma mesma microrregio podem ser negociados e solucionados mais facilmente de forma conjunta. Neste sentido, o prprio Imposto Territorial Rural (ITR) poderia passar esfera municipal. Um aspecto importante a ser ressaltado que no possvel pensar no fortalecimento da agricultura familiar e no desenvolvimento rural como ilhas sociais em meio a um mar de grandes unidades monocultoras, geradoras de poucos postos de trabalho, concentradora de renda e riqueza, etc. A experincia dos pases avanados, nos quais a agricultura familiar forte, demonstra que seu desenvolvimento requer uma certa concentrao em espaos geogrficos bem definidos. Aqui mesmo no Brasil, a agricultura familiar forte onde dominante, ou, pelo menos, expressiva. Poder-se-ia inverter e afirmar que ela dominante porque forte, e acabaramos na discusso do ovo e da galinha. A concentrao geogrfica de agricultores familiares no importante apenas para o desenvolvimento das associaes e dos elementos culturais solidariedade comunitria, troca de favores, relaes familiares, etc. que so caractersticos s comunidades nas quais a presena desses agri-

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cultores numericamente relevante. O desenvolvimento da agricultura familiar moderna requer o apoio de um conjunto de servios tcnicos especializados, alm de equipamentos apropriados sua escala e sistemas de produo. Dificilmente esses servios se desenvolvem de forma eficiente com base em meia dzia de clientes, espalhados pelo municpio ou microrregio; como a prpria experincia recente dos assentamentos no Brasil vem demonstrando, os projetos maiores vm provocando impactos positivos na comunidade local, desencadeando um conjunto de iniciativas que se reforam e se alimentam, de tal maneira que o saldo final tem sido muito maior e mais abrangente do que o emprego e renda gerados no interior dos assentamentos. Em resumo, a existncia de uma massa crtica mnima de agricultores familiares coloca-se como condio fundamental para o desenvolvimento das formas associativas, dos servios de apoio necessrios ao seu fortalecimento e para produzir sinergia com outras iniciativas, funcionando como um estopim para o desenvolvimento local, sem o que, dificilmente o prprio crescimento da agricultura familiar sustentvel. Finalmente, guisa de concluso, devemos esclarecer que a necessidade desta massa crtica no significa que a agricultura familiar no possa conviver com outras formas de organizao da produo. Ao contrrio, a experincia dos pases avanados indica que os agricultores familiares so excelentes vizinhos e que sua presena contribui tambm para o desenvolvimento eficiente das empresas capitalistas e unidades patronais. O que se quer dizer que o desenvolvimento e fortalecimento da agricultura familiar deve ter como ponto de partida uma massa crtica de unidades familiares concentradas geograficamente.

Referncias
BUAINAIN, A. M. Trajetrias Recentes da Poltica Agrcola Brasileira. Braslia: Textos FAO/INCRA, 1998.

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Resumo
O trabalho discute as razes pelas quais se considera ainda necessrio no Brasil a implementao de polticas agrcolas e agrrias voltadas para pequenos produtores familiares. So criticadas as vises predominantes, comuns tanto esquerda quanto direita, baseadas em falsas analogias com o caso dos pases desenvolvidos, as quais consideram que no h mais espao no pas para polticas do tipo proposto. A importncia da produo familiar enfatizada tambm atravs de uma breve apresentao dos dados do censo agrcola do IBGE. Finalmente, na seo conclusiva do trabalho so apresentadas algumas propostas de desenvolvimento rural sustentvel baseado na produo familiar. Palavras-chave: agricultura familiar, desenvolvimento sustentvel, equidade.