La economa del sector pblico

Joseph E. Stiglitz
Columbia University

Tercera edicin
Traduccin-de_M .
a
Esther Rabasco y Luis Toharia
Universidad de Alcal
CONTENIDO
Nota del editor
Prefacio
Primera Parte
Introduccin
1 El sector pblico en una economa mixta
Preguntas bsicas 11 El p apel econ mico del Estado 12 La econom{a mixta de los
paises occidentales 12 Diferentes puntos de v ista sobre el papel del Estado 13 Un incentivo
para la illtervencin del Es tado: los fallos del mercado 14 Los fallos de la illt enJ(' I/ cilI del
Es tado 16 CII/O lograr el equilibrio entre el sector pblico y el sector privado 18 El I/u e'o
conso/so 19 Qu o quin es el Estado? 20 Pensar como un econ o mi s ta d e l sector
pbli co 22 El alllisis del sector pblico 24 Los modelos econmicos 26 Ecol/olI/{a
Ilorlllativa .tl econom{a positiva 27 Discrepancias e ntre economis tas 29 Difcrcllcias dc
opillin sobre d comportamiento de la econom{a 29 Discrepancias sobre los <Jalores 31
Repaso y prcticas 31 Resumen 31 Conceptos clave 32 Preguntas y problemas 32
2 El sector pblico en Estados Unidos
Preguntas bsicas 35 Tipos de actividades del Estado 36 El es tablecimiento de un
marco jurrdico 37 La produccin del sector pblico 37 Influencia del Estado en In
produccin privada 39 Compras pblicas de bienes y seroicios 42 Redis tribucin de la renta
43 Visin panormica del gasto pblico de Estados Unidos 47 El t ama o del secto r
pblico 47 Crecimiento del gas to en Estados Unidos y cambios de su composicin 50
Comparaciones internacionales del gas to 52 Ingresos derEstado 54 Los impuestos y la
COllstitucin 54 Los impuestos f ederales en la actualidad 55 Ingresos de los Es tados y los
municipios 57 COII/paraciones internacionales de los impues tos 57 Financiacin de los
dfi cit 58 Cuidado con las cifras de las actividades del Estado 61 Re paso y prcticas
62 RCSIIII/ ell 62 Conceptos clave 63 Preguntas y problemas 63
Segunda Parte
Fundamentos de la economa del bienestar
3 La eficiencia del mercado
Preguntas b sicas 67 La mano invisible d e los mercados compehtJvos 67 La
economa del bi e n esta r y la e ficiencia en e l sentido de Pare to 69 Eficiencia en ei
sentido d> Pareto e individualismo 71 Los teoremas fUlldamentales de la economa' del
binles tar 72 La eficiencia desde la perspectiva de un nico mercado 74 An lis is d e la
e fi cie n cia econ mi ca '75 La cll rva de posibilidades de utilidad 76 Eficiencia en el
intercal/lllio 76 Eficiencia en la produccin 81 Eficacia en la combinacin de product os 85
Repaso y p rcti cas 87 Res umen 87 Conceptos clave 88 Preguntas y problemas 88
4 Los fallos del mercado
Pregunt;) s b sicas 91 Derechos de propie d ad y cumplimi e nt o d e lo s contra tos 9J
Los fall os d e l me r cado y e l papel del Esta d o 92 Fallo de la compete/l cia 92 Bienc ..
IJl /?li ms 95 Extemalidades 95 Mercados ill completos 96 Fallos dc la informaci/l 99 El paro,
la illflll ci/l y el dcseqllilibrio J01 Relaciones entre los fa llos del //I ercado 101 Le
re di s tribuc i n y los bienes pre fe re ntes 103 Dos ma n e ras d e e n Eoc;)r e l papel d e
Est ad,) 105 El al1tilis is /l ormativo 105 El anlis is positivo 106 Re paso y p r cti cZls 10
Res umcll 107 Conccptos clallc 108 Preguntas y problemas 108
5 Eficiencia y equidad
Pregunt as bsicas 111 Disyuntiva e ntre e fi cie n cia y la di s tribuci n 111 Anlis i s
las e leccio n es sociales 112 Determinacin de las disyuntivas 114 Evaluacin de
disyuntiv as 117 Dos advertencias 122 Las e lecciones socia les e n la prct ica
Medicin de los beneficios 125 Curvas de demanda ordinaria y compensada 127 E
excedente del consumidor 129 M edicin de los beneficios sociales agregados 131 M edicir
de la ineficiencia 131 Cuantificacin de los efectos distributivos 133 Tres m a n e ras
e nfoca r las e leccio nes soci a les 135 El principio de la compensacin 136 Comparacione!
de las dis tilltas medidas 136 Beneficios netos ponderados 137 Repaso y prcticas 13f
Res ullu: /I 138 Concept os clave 139 Preguntas y problemas 139 Ap ndice:
indi cadores d e la des igualdad 141
Tercera parte
Teora del gasto pblico
6 Los bienes pblicos y los bienes privados suministrados por el Estado
Preguntas bsicas 149 Los bienes pblicos 150 Bienes pblicos y fallos del mercado
150 Cmo se pagan los bienes pblicos 151 El problema del polizn 153 Bienes pblicos
puros e impuros 155 Bienes privados suministrados por el Estado 158 Mecanismos
para racionar los bienes privados suministrados por el Estado 159 Condiciones de
eficiencia en e l caso de los bienes pblicos 164 Curvas de demanda de bienes pblicos
165 La eficiellcia en el sentido de Pareto y la distribucin de la renta 170 Limitaciones de
1(1 redistribucin de la renta y la eficiencia 171 Impues tos distorsionadores y oferta eficiente
de bienes pblicos 172 La admini s tracin eficiente como un bien pblico 173 Repaso
y prcticas 173 Resumen 173 Conceptos clave 174 Pregull tas y problemas 175 Apndice
A:. La curva de restos 176 Apndice B: Medicin del coste e n bienestar de las tasas
por e l uso 178
7 La eleccin pblica
Preguntas b s icas 181 Mecani smos pblicos para asig nar los recursos 181 El
problellla de la revelacin de las preferencias 182 Preferencias individuales por los bier1es
pblicos 183 El problema de la agregacin de las preferencias 188 La eleccin por mayor{a
y la paradoja del voto 189 El teorema de la imposibilidad de Arrow 191 Las preferencias
unimodales y la existell cia de un equilibrio en una eleccin por mayoda 192 El votante
mediallo 195 La ineficiencia del eqIJ ilibrio de la eleccin por mayoda 196 El sistema
bipartidista y el votante mediano 198 Otros s is te mas para determinar el gasto e n bienes
pblicos 201 El equilibrio de Lindahl 201 Poltica y economa 205 Por qu vota la
gente? 205 Elecciones, grupos de presin y polticos corruptos 206 El poder de los grupos
de presin 206 Son altruistas los poWicos? 207 La persistencia del equilibrio ineficiente
209 Repaso y prcticas 210 Resumen 2 ~ 0 Conceptos clave 211 Preguntas y problemas
212 Apndice: Nuevos mecanis mos de revelaci n de las pre ferencias 214
8 Produccin pblica y burocracia
Preguntas bsicas 219 Monopolio natural: produccin pblica de bi e nes privados
220 Anlisis econmico bsico del monopolio natural 221 Regulacin de impuestos
(s ubvenciones ) 226 Oposicin a la intervencin del Estado 227 Comparacin entre la
e fi cie ncia del sector pblico y la del privado 230 Causas de la ineficie n cia del sector
x I CClNTI:Nrno
pblicO 231 Diferencias orgaflizatiuas 231 individuales 233 Procedimll:nfos
burocrfims y avcrsifI al riesgo 236 Corporatizaci n 237 Consenso creciente sobre
el papel d el Estado ('n la pmduo.:in 240 Rt' p aso y prctiGlS 242 Xcsumnr 242
Concq,ttls ;/troe 243 Preguntas !I prublemfl5 243
9 las exlern;"lli,-iades y el m e dio aInbiente
b,tsicas 247 El prLlblema d> las t" xtl'rnalidades 248 Solucion es privadas
para 1.15 (-"xlernalida d t::S 251 [1 !carema C(}{l$C 251 Ul iliwcioll del " isUma
jur di eo 253 I"lIflus de las stlfucmt'S prh.",dos 255 SoludonC'S del puhlico pMa
o:IS 257 Sol ciorws IJaStldas 01 el ml'1"CadfJ 258 l..Jl 264
l.a iflllv-'/In/ I 266 RI'7.'''ar-inn rlr injormi/(i6, r 267 Cmnpl ,nSIJcifm y Ji:;lribr. (:(m 268 T ... ,
proteld6n dd lJl('d io p'lpc1 dd Est ado te'n la pr.ktkil 269 naire 270
U agll!! 273 Los rI'$duns txicos 273 E"sp,'es umenazndas 275 Repaso y pr;lcti cas 277
Resu/1(elI 277 C('IlCI1,fOS 278 Presuntas y problemas 278
Cuart.a Parte
Programa:.
10 El all li s is la polti ca d{' gas lo
I'regu"t. ' s vis i,' as 285 d el prugr .. ,n" 286 F" lIos dd ll\(! rca,Jo 287
Dis tint. IS fonn;)$ dp in lel-vcnci n 11('1 288 La importa ncia d c
rasgos d is{' i'lo df'l progr<lIna 290 dd sedor pri vado los
programas pbli cos 291 Const.'l1.lend;ls para la didencia 292 Efcc:fv-rC1rla, efect<!-
e im:j;t''I Cill inducida 292 Consecuencias d is tributivas 297 J:.\lUlul1cu)n (1;;
las w ll .,;ccurnciu,; 301 Just icia y dis fribrci6 t1 302 El difcil eCJuiHbrio entre
la equid:ld y la eficknd,1. 303 Objetivos de la politi Ul 306 Procl'SfJ polrlloo 307 Repaso
y pr..::tica.s 3M Resume" 309 meeplos 309 y 310
11 Anlisis cost e-benefici o
Prey, u ntas bsicas 313 Anlis.is d,' los costes)' los bendicios privados 314 J:./ 'alar
actulII ,k sconladll 3"14 Anl isis- J <-)o s n :lStes y los h .. nt'fk ios soci al.,-:; 316 n excedl'ntt'
del ,-",-'n:<; umi<,.l o r y 1.1 d .. d I:' l t.'il li 7.il r un proye, to 317 1v1edidu de I"s cosl:s
r los no lHon('ti .. 321 Vuloracin de/ l i'''lIfJ(l 321 /.0 valtmlCIJn de !tI ' l ida
323 ValmaC/JII di' Itls r;:n<r$('S ,mlll f all '!' 324 P recios s01l1b ra y pTf'cim ,lt, m"'rcado 325
TdSil :; de descuento que d e ben utilizarse en los anlisis d e los custes y los
bent'ficios sociales 3271.a evaluacin del ries go 333 Con s ideraciont:'s distributivas
336 Eicaa sobrO:' (' 1 punto dt" vista de los costt:'S 337 Repaso y prcti(";)S 341
Res"''' e'. 341 Cm/ cepros clave 342 Preglllltas y ,,,ohl emas 342
12 La sanidad
b,iskn:<l 3 <15 Argumentos a favor d ". la inh'rv,>nci n d el Estado t:'n el
s edor 348 La mformacitl imperfecta 349 Compt' te./da limituda 350 A lIsenca
dt' IllilllO ,J,> II/ HO 3 5"1 ;'S1vdales lid merC:lulo de t:slatlos U nidos 352 El
papel ti.;"! s!'e/ or lit' mdirY'-" 355 Cot/seeuencias de i m'fiCl /' ncim; n l/()s II/.'r.,w)vs
de 3bJ Polm'21I, (vb;>rf ura i f1{;omplela y 1'''I,d del estado 363 R",p"so
y P,..'i,: tka<; 364 " ...... ume" 364 COHcf'J' IOS dfllx 365 Pregunt (/s y r,mbkmas 365
13 La dcle ns.1 y la lecnologa
bsi l' S 3 67 Lvs gastos <l la defo:.' Tl S'l 369 /:../ v a/()r d<!/ " 'hlisl,'
/l/ln,, ;"111 3("} b l ral,SIU ,Ir' 371 1\ umen' a r la efi,j('IKia Jos Minhkri o 5 d t"
Defe"!>."l .l 75 L,' mf'l/lisJ/,n de I//"II'r;a/ dI' de' ;"/!"a 375 l .;, tecnoIOf', f<l 3 78 :.,f/os"d
lIJert """ 31iO AyudH I' , to' n dure/ a 364 RC' p aso )' prcti c;l s 36" Res umo'lI 386 CtI/lCt'f' Il>!'
c/"c''" 387 387
14 La s('guridad
l'reg uII'<lS bs k n$ 389 L.\ sc:; urid.,d so ci al, I., s _guro s p rivelll os y los f,_lk' s d el
men.: aJ Ll 390 COS/t' S d,' ransoccitm 391 Ausena de indiciud1/: la ,-" eapileiclml
di' l71erradiJE; pnm asegurar contra los riesgos 39] LA sdrcfm adversa,
las de ,.1",'$5:0 y el (."()SIe del :.egura 392 El riesgo mMal y in segur,iad social 394
l.n . ., de f ubifacifm a mI() U, ben prl'"fe rell te 395 Debe reformarse la seguridad
s ocial? 395 1.a Jlu/u raleza de la crisis presuput'sltlria 398 1:;1 a/orro 4:02 Lu oferla de trabljo
403 T.a /nSl di' r,:mli micrI/() 406 La reforma d t:' la seguridad wri .,1407
La ",due.," l os XflS' OS 407 t:I flIlmen l o di' los ingresos 409 Reformas esfru{"/ ura./r:s 410
Rt:' p aso y prctic<lS 415 R:su"Icn 415 COllcq; tvs cluve 416 Prt's untlls .Y probll'lllQs 416
15 Los programas d e asistencia social y la redistribuci6n de l a renta
bsicas 421 Argumentos a favor d e los programas puhliCOS de asistencia
social 422 del problema 423 Cues tiones analticas 424 La uferla de Ira/mjo
424 Rc,lisl,i/Jucin el! efce/i oo () r.1l especie 429. Ineficiellcia gt'l!l!rilda por IIlS prestnulll:s
r" CSfH'C- 430 Son p,dernu/is fil s las prestaciones 1."" esIX .... e! 434 Ayudu r!S/7r.ojiro.V uyrldu
436 Son en SI mi$fflas las prrs taciom:s su'ordinadas a los ingre.ws?
431 O/ ras dis /rJTsiones 438 Repaso y prcti cas 440 R,cy.umetr 440 Cmrcr.;/QS e/l/V(> .,i-
f>rl'g"ttlus 11 pmblf" mas 441
16 La I;!' duc:a dn
Pregunta!: Ixhicas 445 Por quP s unl inistra ",, 1 la edl1ca.-in ? 448 f "iS'" IIrI
nI/o .:tI el ",..,rudo ! 44R r:l Iml'd ,Id I:slllo 44" }' . :onlroversias d .,. la
polt:a edtKat iva 450 Rr$u!lados 450 Es impor/ rllrlr: el nivd de ;astoJ? 452
r.J 1,,1/10 .'SCtl /ar: cJ'(;,s,r 1J CDIIIl'dt'l rci, 454 dd 5/s/emfl esclJllII' 4(,0
IlIdiclldon$ Ji' resull4rlos 461 In 462 Ayu'Ja a la .' ducaci6n s uperior 464
y 4(>6 R ... lI l1inr 466 CUII CCfJ/ ()$ du,,,,' 467 y pn"'>II"IIl<l5
468 Ct'>mn d ... b('1l rep .HtirM" fondos d c dir.ldus .1 la
t>dll('aLin? ,&70
Quinta Pal't c
impues l os: leorA
17 Los impuestos: Introducci n
Preguntas bts icas 415 Origenf'S histricos 476 Closl'S de impllCslu,> 4 17 F;-"ol" d rl lid
sistema tribu/ario 479 Comparaciones con utros pasf"s 481 Las ci nco CinRcterfs ticas
des t:'ablC' s de un s is tema t ribllt nrio 483 u rficiencia t'wniimca 483 Coslt's
udmill islrtHit.YlS 489 Flexibil idad 492 Rcs ponS<.l bilidad politi ":<l 4Q3 Modelo general
para elegir entre los s istemos tributarios 503 El utilitarismo 504 La !mrin social de
biel/estllr rllr(,!shmu 506 Limituciorres /el enfufJue de lu funcin social lit: bienestar 5U6
11<I('(leu alJOrlll r los t'Cormmist.as ti las sobre la jllslicia JeI siste"lI/ tril/U/ariu SU7
y prcticas 508 R611mnr 508 Curlc'7JI()S clave Pn'Sr/llfas -'f plt>bll'l1U1S 509
18 La incidencia de los npuestos
PrehTl_mtas bsicas 511 La incidencia de lus impuestos en los Inerc<ldos competitivos
513 Efecto de zm impuesto en una empresa 5131nJluencia en el eq.librio de maCildo 515
Tiene alguna importancia el hecho de qul' el impuesto se cobre a los consumidores o a los
fabricantes? 516 Impuestos ud valorem frente u impuestos espeClficos 518 n efecto de la
e/asticidud 521 Impuestos sobre los factores 524 La incidencia de los impuestos en las
situaciones en las que no h<ly comJX'tencia perfecta 528 Relacin en/re la variaci/J
dd precio y el impuesto 529 Impuestos ad valordn frl'r/tl' 11 impuI'sfos t'spedfims 532
incidencia d,' lns impuestos en los oligopoJios 532 Impuestos equivalE'ntes 533 n
impu.'s/o sobre la renta y el impuesto sol're el valor a/iadido 533 Equ1'('alc/U;Ja de los
impuestos subre d y los impuestos sobre los salarios 534 [qz'alcr1Clll de los
mzrmesfos el cul1surt/o realizado a /0 largo de foda /a ,}ida y/os im!lu'S/os solore la
Inz/a penibidll 11 lo larga de lada la vida 536 Una mi<wrtencia sobre la eqz,;'alolCia 537
Otros factoTes que afectan a la incidencia de los impuestos 537 Incidencza de los
mlpuestos ell condiciolles de equihbrzo parcial y fquihbrio ge17fl"il1537 Efix/os a nnto I'lazo
y a largo plazo 540 I.colJomza abifrta y t'Conom{a cernirla 540 Cambios ,1;- otros
instrumentos d':Jlnanciacifm 541 Tncidcncia de los impuestos. El ejemplo ele Estados
Unidos 542 Rf'paso y pr:ichcas 546 R6umeIT 546 Com:tptus dI/pe 547 l'nS.lInftb y
1'(I.'I-'/"7/1I1S ,')48 Comparacin de la influentla de un impuesto 1,'lllrt/fln
y de un im puesto f'specfico sobre las Hlt'ICancas en lUId situacin de znoJlupoI!<) 549
19 Los impul'stos y la eficiencia econmica
l'regunt,lS b,isicas 551 Los impuestos sobre las mercancas 552 Tf"C/il 1/
e"Y/o--renta 553 Cuantificacin de las distorsiones 555 i\-1cdicill dd ('xc,' .. ',, d,'
grU'illnl'll pur medio de cunJ/lS di' indiferencia 556 Medicin del exceso de grtli'finlell 1'<"-
medIU de CUr.iIIS de del/Janda COmpelsadas 558 Cmu se calcula el t'xC/"so tle srlH'IWIt'1I 561
Efectos d(' los iJnpuestos soportados por los productores 563 Efectos de los impuestos
soportados en parte por los cvnsJlmidores y en parte por los productores 566 Los
impuestos sobre el ahorro 567 Cuantificaci6tf del ejec/o de un impuesto so/nI' la fl'l/ta
procedente dc 570 Los impuestos sobre la rentil procedente del trabajo 57"1
Efectos de los z-mpuestos progresivos 573 Participantes secundarios en la publacl1l1cfiua
576 Medicin de hl influencia de los impuestos en f'l trabajo ofrecido 578 TellIcus
estad{sticus bllSlldll5 en datos de mercado 578 r:xpl'rzmflltos 581 Repaso y prictiC<ls 584
Reszmlnl 584 C"nceptos clac", 585 P"'gunlas y problcm'lS 585
.' .
20 Los il11pueslos ptimos
Preguntas bsicas 587 Dos errores en re lacin con los impuestos ptimos 587 El
error de contar el nmero de di storsiones 588 Interpretaciones errneas a la teorfa del
segundo 6ptimo 588 Impuestos ptimos y efjcientes en e l sentido de Pareto 589 Los
impuestos de cuanta fija 589 Por qu establecer impuestos distorsionadores ? 590 El diseiio
de un sistema de impues tos sobre la renta 591 Por qu un aumeHlo de la prog resiv idad
;,nplica Wl mayor ex ceso de gravamen ? 592 Anlisis grfico del ex ceso de g ravamen de
l os impuestos prosresiv os 594 Cmo eleg ir cntre distintas tablas de impuestos de tipo
uniforrne 595 Efectos de equilibrio gflleral 597 Estructuras t r ibularas no lincales 599
Impuestos difere nC' a lcs 601 Los impues tos de Ramsey 602 Los impltestos diferencial!'s
sobre las mCTCQru.: ll s e H los pa(<;('5 aVflf/ zados que t'l/en un i mpuesto prosrc5ivo sobrt.' /(1
Tl'n ta 606 Los sobre la renta procedente de inlcres f's y los mpueslos $' rr
mercl1nclfis 607 Lo s impuestos s obre lo s productore s 607 La dependencia la
estructura impositiv a /,Itma del conj unto dr impuestos exi:; t n 'll cs 610 H.epaso y pr.icti -
cas 6"11 Res umen 611 Conceptos clave 612 Preguntas y problemas 612 Apndi ce A:
Obtencin d e lo s impuC'stos d e Ra m sey sobre las m e r cancas 613 Apndi ce B:
Obtencin d e la fnnuJa de Rarrlsey d caso de una curva de demanda li -
neal 6"15
21 Los olpuestos s obre el capital
Preguntas IxbicOl S 617 Debe gr<1varse e l (' apital? 619 Rel(l ch)'/ ni/re {mpucstos sobre
el COW: Il1/10, el i/l/pl/ es to sobr(-' los sal arios y In excncin (/t' la:, rcntas del capital 619
Cllestiolles re!aciol/{ulns con la equidad 619 Arg umentos re/aciotuuios COI! la eficie/1cia 620
Problemas 621 Influe nci a d e los impuC'stos so bre ll s rentas del ca pit a l
e n el ahorro y (' n la inversin 623 Efect os de una rt:duccilI dtcf ahorro t:n II IIIt
economifi Ct' rflula 623 La distincin e ll tre el ahorro y la il/ versin 624 A horro naciunal y
lIeutralidad presupuestaria 626 Efectos de ulIa reduccin del ahorro Cll un" econo",ia abierln
628lnfluenda d e Jos impuestos las re ntas del capital e.n la as uncin de riesgos
630 Por qu IU5 impues tos sobre el capital con posibilidad de deducir fotalmer/fe las prdida:;
pueden aliment ar la {{sulIcin de riesgos 631 Por qu los impuestos sobre el capital fmcrlel1
reducir la asurlci6n de riesgos 633 Medici n de la variaci n d e valor de los activos
634 Las garulrlcias de capital o plllsval(as 635 La depreciacin 639' Impuestos neutrales
640 La inflacin 642 T<epaso y prcticas 645 Resumen 645 Cl1rlaptos cl ave 647
Preg untas -" problemas 647
Sexta Parte
Otras cuestiones
22 El federalisnlo fiscal
Preguntas bs icas 651 Principios del fed e ralismo 653 Bienes pblicos nacionales frent e
a bienes pblicos locales 653 Suministran las comunidades locales ejicjen tcme,te los bienes
pblicos? 655 La hiples;s de Tieboul 655 Los fallos del mercado 657 La redis t ribucin 659
O fros arg umentos a fervor de la provisin local 663 Pro ducd n fre nte l financiacin
664 Ef iracia de la financiacin condicionada 665 El sistema fisenl y los s as /os locales 670
Re pas())' prc ticas 672 Resumen 672 Conceptos clave 673 Preguntas y problemas 673
23 Los impuestos y los gastos regionales y
Pregunt as bs icas 677 La incidencia d e los impuestos aplica da a la hacienda pblica
677 regionales y locales sobre el capital 678 fI impul's to sollre lliell es
678 la renl a, sobre los .ti sobre las -)(' lItas 679 DislnrsiOlles 680
L/fllitaclP/ws de l a caf'ncidml pum redislr ibuir In rellla 680 C(llIlrol de nlq/li/l>res 681
Capitali z acin 682/11t"clItiv()s para ofrecer nW.'1II1$ pensio1lcs 683 La fi l1an ciacin por deuda
o mediautl' iIflTJ/ll'sto:-; 684 Capilllli zacon a corto plazu y (1 Inrxo " lazo 684 Quin se
bnuficiu de Jos bic1lt's IHillJims locales: ftl de lo capit ali zacin 685 Cll pitaliz aci1/
absoluta y relafiva 686 La ut ilizacin de 1m; variaciones del precio del suelo pam medir lus
lJ(' /l lfios 687 de l a de l a capitalizacin 687 La elecci n pbli ca
en el mbito local 688 l'robl emas de los impuesto s nlull"ijuri sdi ccional cs 691 Repaso
y 693 ReS lIl1WIl 693 Conceptos dal'l? 694 PrPgll nlas y problemas 694
24 La financiacin mediante dficit
I-'regun' ",s b s icas 697 Consecuencias de lus d fi ci t pblicos 698 C6mo afectan los
dficit a las generaciones futuras 700 Olras opiniones sobre la carga de la deuda 700
Re paso y pr cticas 703 703 Concept os clave 704 Preguntas y problemas 704
Bibliografa 707
(ndice analtico 719
PRIMERA PARTE
ntroduccin
" <l vida polftica de un p a s girl en torno a al g una s Cll StiPIl.CS L'1,: on mil".1. S b,isic<l.''':
cmo infl u ye el Estado e n la econ o ma? Qu h acer el Es tado? r\)r qu fe,)-
iza e l secto r pblico unl S acti vidades eco n mica$ y el p ri vado o tras? Debe hacer el
:st a d o m s d e lo que hace actua lme nte o me nos? Debe cambiar lo que est haciendo
. cm o lo est haciendo?
Para responder a es tas preguntas debernos comprender prime ro Jo qUt" hacc hoy
:1 Estado. Cmo ha crecido e n los ltimos cinc ue nta a os? Q dife re ncia h<Jy en-
re e l Es t ad o d e nuestro pas y el d e otros en lo que a dimensiones y a lcan ce se refiere?
La prime ra parte d e est e libro es una a estas cues ti o nes. En el cap-
ul o 1 se ana1i za el papel econmico del Es tad o d esde una perspectiva general. Se
'xp o ne n las cues tiones bsicas que abordan lo s econ o mi s tas d e l sector pblico y
e ex pli ca n algunas de las r .lzoncs por las que existe n di s crepanci:t 5 p ntre e llos sobre
as me didas que deben adopt a rse. En el ca phll o 2 s e presentan a lg uno s d p los diltos
,s icos que d escriben el sector pblico tpi co d e un pas indus tri a li 7.ad o ..... n la adua-
dad.
papel econmico del Estado
lu rea liz..- el Es tado unas acti v idades econmicas y no otras? -Por qnp ha
lu el i\kance d e sus actividades en Jos ltimos cien aos y por qu desempea
ntes papeles e n cada pas? Realiza el Estado d c masjadas actividades? Rl'<lliza
)d<1$ las que intenta realizar? Podra desempear ms eficient e mente s u P<lpel
mico? stas son las principaJes cut;stiones de las que se ocupa la economa del
pbli co. Para a borda rlas examinaremos primero el papel econmico del Estado
economas Inodernas, cmo han surgido las ideas sobre su papel y cmo ha
:ionado ste en el siglo XX .
3 economa mixta de los pases occidentales
lses occidentales tienen lo que se denomina una economa mixta: aunque
t 5 d e las acti vidades econmicas son realizadas por empresas privadas, otras
3.Ii ZCl das por e l Estado. ste influye, adems, e n la conducta d el sector pri",' ado
nt e toda una variedad de reglnmentaciones, impuestos y Es pre-
el hecho d e que las economas mixtas tengan que definir cons tan temen le
ntetas e ntre las acti vidades pblicas y las privadas lo qu e hace que el estudio
'conoma d el sector pblico de estos pases sea tan importante e interesante.
1.1.2 Diferentes puntos de vista sobre el papel del Estado
Para co mprender m ejor los puntos de vi sta actuales sobre el papel econmico del
Es tado, puede resultar til examinar las diferentes opiniones que s urg ieron e n el
pasado, I Algunas de las ideas principales de los siglos XVnl y XIX han sido funda-
me ntal es para la his toria econmica e n el sig lo XX y continan sindolo hoy.
Una teora predo minante en el sig lo XVln, que fue especialmente persuasiva para
los economis tas franceses, era la de que el Estado d eba fomentar activa mente el
comercio y la indus tria. Los d efensores de esta teora se ll a maban mercantilistas. Fue
en parte en respues ta a l os mercantili stas po r 10 que Ada m Smith (a quien s uele con-
s ide rarse el fundador de la cconona moderna) escribi La riqueza de las naciones (1776),
e n la que defendi6 la idea de que el Estado d eba d esempear un papel limitado. Smith
intf'nt mos tr;)r que la competencia y el nimo de lucro ll evaba (l los jndi viduos
--en la b squeda d e sus propios i!'.te reses privados- ' servir al inte rs pblico. El
Animo de lucro los induca, compiti e ndo entre s , il ofrecer los bie nes que deseaban
los dems. Slo sobreviva n las empresas que pro ducan lo que se deseaba y al pre-
('j o ms bajo posibl e. Smith sostE'na que la f'conorrUa era llevada, cQrno por una mil no
inv i sibl e, a produdr Jo que se d t.seaba y d e la rnejOl forma posibl e.
Las ideas de Aumn Smith ejerci eron una infl uenci \ podf' rusa tanto e n los pode-
reS pbli co s corno e n los economistas. Mw..: hos d e los econo mis t"t s ms importa ntes
d el si glo XIX, como los ing leses John Shlart !\.1ill y Nassau Seni or, prornul ga ron la doc-
Irina conoda con el nomb re dt' laissez faire, segn la (.'Ua l el Estldo deba dejar h ncer
al secto r pri vado y no intentar regular o control<lr la empresa privada. La compe tcn-
(:ia e ra la mejor mane ra de se rvir los int e reses de la socie dad.
El razona mient o d e Smith no convenci a to dos ]05 pensadores sociales del si -
g lo XIX, a qui enes preoc upaban las g raves desis ualdades d e la -rent a que veian a .su
alrededor, la miseria e n la que vivan las cl ases trabajadoras y el paro en que se veian
sumidas frecuente mente . Aunque al g unos escrit ores d el siglo XIX, como Charl es Dic-
ke ns, d escribir en sus novelas las penurias de las cJas's trabaj adoras, Jos
tericos socia les, como Ka rJ Marx, Sis mondi y Robert Owen, d esarrollaron teoras que
no sl o intentaban expli car ]0 que vean sino que tambi n s u gera n cmo reorgani-
zar mejor la sociedad. Muchos atribuan los mal es de la s ociedad a la propiedad pri-
vada d e l capital; lo que para Adam Smith e ra una virtud p a r a ellos era un d efecto,
Marx, aunque no fue el pe nsador social m s profundo, fue, d esde luego, el defensor
mAs int1uyente de l a idea de que el Es tado debia intervenir ms en el control d e los
medios de produccin. Para otros, como Owen, la solucin no era ni el Estado ni la
t.rnpresa pri vada, si no l a formacin d e grupos m s pequeos de que coo-
pe raran en int ers mutuo.
Vase A_ O . ShiJfing hrt'of vemf'nl s: Priv lltc I!rt crcs t arrd Pllblic Actiof!, P ri llccton, N. J.,
Princeton 1982. Hi rschman ha e xpuesto una inte resante teora q Ut? intenta ex plicar
los cons t ,mlcs cambios de opinin sobrL' el pa pel que d ebe desempear e l EsI .H.lo.
Por una parte, la propiedad p rivada del capital y la libre empresa y, por otra, el con-
trol estatal d e los medios de produccin, constituyeron los principios opuestos que iban
a guiar la polti ca y la econo mfa internacionales en el siglo XX, plasmadas e n la gue rra
Fra. Actualmente, los pases d e la antigua Unin Sovi tica y el Bloque del Este se
encuentran irunersos en una monumental transicin a un si stema de mercado, en una
trans(onnacin fundame ntal de) papel del Estado e n estas economas. En los pases occi-
dentales, el papel econmico del Estado tambj n ha cambiado, Per'Q .los cambios han
sido ms graduaJes y e n respuesta a acontecimientos econmicos que han ido ocurri endo
durante todo el siglo. Actualmente est muy exte ndida la idea d e que los y
las empresas privadas constitu yen la clave del xito de una economa, mientras que el
Estado desempea un p."pel importante como complemento del me rcado. Sin embargo,
d carcter eXlcto d e ese papel contina siendo un moti vo de controversias.
1.1.3 Un incentivo para la int ervencin del Estado: los fallos del mercado
La Gra n Depresin, e n la que la tasa .de paro d e Estados Unidos a.lcanz er 25% y s u
producto nacional di sminuy ;,lrededor de un tercio con respecto al m ximo regis-
trado en 1929, fuC' el acontecimiento qlle ms ca mbi la acti tud hada eJ Estad o. Se lleg
al convencimi e nto (y con razn) de que los mer cados haban fa ll ado d lfa mente. lo
que dio lugar a enormes presiones para que el Es tado hi ciera al go. El gr.:lll economi sta
ing ls John Maynard K "r llCS, que escribi en medio d e la Gran Depres in, crea
meme nte n o s lo que e l Est ado deba inte rvenir para hacer frente a las d'presion<.'s
econmicas sino tambi n que poda"hacerlo. La cTt!enci a d e que el Estado deba y poda
estabilizar el ni vel d e acti vidad econmi ca <H."ab plas m ndose e n la legisl.lCi n
Estados Uni dos, en la Full Employment Act de 1946, por la que se cre al mism o
tiempo el Counci l of Economic Advisers a fin de asesorar al para lograr
es tos objeti vos de la me jor manera posible .
la a pare nte incapaci dad de la economa pilra crea r e mpleo no fue el nico p ro-
blema que ll a m la aten cin. La depresin sac a la pal estra problemas que exi s tan
desd e haca ti e mpo, s i bien con un ca rcter me nos grave. p erso nas p e rdi e-
ron casi todo Su dine ro cuando quebra ro n los bancos y cay la bolsa. agri-
cultores se encontraro n con que Jos p recios d e s us productos e ran tan bajos que no
poda n pagar s us hi potecas, por lo que los impagos se e n a lgo normal.
Para responder a l a Depresin, l os Gobi e rnos no slo as umi e ron un papel ms
activo e n el int ento d e estabili za r el ni vc1 d e la actividad ecOnrni Gl, sino (lu' ta m -
bin aproba ro n med idas legisla t ivas destinadas a pali a r muchos d e los problemas: el
subs idio del paro, la seguridad social, los fondos de ga ra nta de depsitos, los pro-
gramas de apoyo a l os precios itgrco las y muchos otros dirigidos a diver sos objeti-
vos sociales y econmicos, ent re e ll os, la mejora de las condiciones labo rales y la regu-
laci n de la bolsa de va lo res. Este conjunto de programas constituye Jo que en Estados
Unidos se conoce con e l nombre de New Deal.
Tras la Segunda Guerra Mundial, las economas occidentales disfrutaron d e un
nivel d e prosperidad sin precedentes
f
pero qued patente que no todos se beneficia-
ban de sus frutos. Muchas personas parecan estar condenadas por s us o rgenes a lle-
var una vida de miseria y pobreza; iban a reci bir una educacin insuficiente y a tener
unas sombras perspectivas d e encontrar un buen t rabajo.
Estas diferencias de oportunidades fueron las que impul saron a los poderes pblj-
cos a ad optar muchos de los programas d e lucha contra la pobreza lanzados en Jos
aos sesenta. Aunque alg unos de ellos tenan por objeto proporcionar a los necesita-
dos una " red de seguridad" - ' por eje mplo, los p rogramas d est inados a facilitar ali -
me ntos y asistenci a mdica a los pobres- , otros, como los d e formacin profesional,
pre te ndan mejorar las o porrunidades econmicas de los J esfavQrecidos.
Mitigaron las medidas g ubernamentales estos problemas? C6mo mediT su xito?
El hecho de q ue un programa no siltis fi cie ra li'ts espcra n:;-.as di" s us defensores ms
e ntusiastas no sign ifica, desde luego, que fracasar.l . Po r ejemplo, e n Es tados Unidos,
Medici'tid, que proporciona asiste ncia mdica a los indigentes, consigui reducir las
difere ncias entre los pobres y los ricos en el acceso <l la m e d j d n a ~ pero no sus dife-
rp.nCas e n cuanto <l esperanza de vida. Medi ca re, quc proporciona nsistencia mdi ca
El control de los alquileres: estud io de un fallo del Estado
Tras la Segunda Guerra Mund ia l y ' Ia Gran Depresin, hubo escasez de
vivienda en la ciudad de Nueva York. Erhecho de que la oferta no aumen-
ta ra al nusmo ritmo que la demanda p rovoc una subida d e los precios, como
habra predi cho cualquie r economista. Sin e mbargo, la respuesta poltica no
tuvo.en cuenta estas fuerzas subyacentes. Cuando los legisladores aprobaron
una ley de control de los al quileres, no previeron todas Su s consecue ncias;
pasaron por alto e l hecho de que las .viviendas e ran ofrecidas po r personas
que pod an busca r mejores oportunidades de inversin s i di s minula el ren-
dimiento de las inversiones en vivi enda. Los partidar ios d e l control de los
a lq uileres no previeron, pues, que l a o ferta de viviendas d e aiquiler dismi-
nuira y que la ca lidad de los servi cios presta dos por Jos propietarios de las
viviendas empeorara. Aunque el Ayuntam,ie nto intent controlar la si h..Iacin
imponiendo ms normas, estos i ntentos slo tuvi eron xito en pa rte y agra-
va ron, de hech o, la di sm.inucin de la oferta d e viv iendas de a lq ui ler. El Ayun-
tamie nto poco poda hacer para d e te ne r es te proceso, s; lvo derogar la legis-
lacin sobre el contro l de alquileres d e las viviendas nuevas, que fue lo que
,lCab haciendo, aunque muchos edificios ml s anti guos continan CCl n a1llui-
le res controlados.
a los ancianos, atenu en gran medida las angustias de este grupo y de sus familias
para pagar sus gastos mdicos, pero cre o tro problema nacional: unos gastos sani-
tarios crecientes. Aunque la segurida d social ha dado a los ancianos un grado d e segu-
ridad econmica sin precedentes, sta ha experimentado, en muchos pases occiden-
ta les, problemas fina ncieros que ha n hecho dudar de que las generaciones futuras
puedan disfrutar d e las mi smas prestaciones.
Treinta aos d espus de que en Estados Unidos se lanzaran los programas de
lucha contra la pobreza, sta n o se ha erradicado. Tanto los crticos como los defen-
so res de los programas pblicos coinciden e n que no basta con te ner buenas inh:'n-
ciones: muchos de los programas destinados a pali ar las ins uficienas observadas en
la economa de ,mercado produjeron efect os I'lluy djstintos de los que sus d efensores
esperaban. Los prog ra mas de reh abilitacin d e viviendas enca minados a mejorar la
calidad de la vida de los cascos antiguos de ciudades se limit ado a s ustituir
las viviendas d e baja calidad por otras m ejores que los pobres no pueden comprm,
lo que les obliga a vivir en condiciones an peores. Las personas sin hogar se ha n COIl-
vertido en un creciente motivo de preocupacin. Aunque muchos d e Jos
dentes a fomenta r la int egracin racial e n las escuelas pblicas es t."ldounide nses ha n
tenido xito, stas no es tn m ejor integradas qut:" las escuelas priVi'ldas debi do a la
seg rt:>gaci6n residencial. Los programas agrcolas be ndici<m d esprop orcjonad mnente
a los g randes agricultores. pero no permit e n sohreviv ir a las pe qut:.' as explo taciones
agrcol<l s. Las acusaciones de que los programas d e as is tencia hon cont ribui do
a des truir familils y a fomentar una actitud dE' e nt re sus bt>l1eficiarios
fueron en parte la r<lzn por ll que en 1996 se revis todo el s Stt:'n1;1 de <l sis tencia
social.
Los defensores d e la inte rvencih conti nua' d el Estado sosticrwn que los aticos
e xage ran los fallos de los programas pbli cos y afirman que la leccin que debe ex-
traerse no es que e l Estado-deba ceja.r e n s u intento d e reso lve r los grandes proble-
mas sociales y econmicos de una nacin, s ino que d ebe elaborar con ms cuidado
los programas pblicos.
1.1-4 Los fallos de la. interve ncin del Estado
Aunque los fallos d el me rcado impulsaron a los pases occi denta les a adoptar Jos
des programas pbli cos de los aos treinta el Jos sesenta, en los se tenta y en lus ochenta
las defici e ncias de es tos programas indujl.'ron a los economistas )' a "los politlogos a
investigar los fall os del Estado. En q u condiciones no funciona bien el Estndo? Fue-
ron meros accide nte:-; los fracasos d e Jos programas p bli cos o un resultado predc("i-
bIe de las caracte rs ticas inherentes de las acti vidades del Estado? Pued en e xtraerse
consecue ncias para la elabo racin de los programas futuros?
Son cuatro las Ci usas de la inca pacidad si s temtica del Es tado pa ra cumplir los
objet ivos formul a d os: s u reducida informacin, su reducido conoci mi ento d E' las res-
_ . . r ... . - . _. - .- . '. ' .. ...... .. .... , _o -, - .
puestas privadas a su s intervenciones, su reducido control de)a burocracia y las limj -
taciones que imponen los procesos polticos.
1. l nformaci6n limitada. Muchas medidas tienen consecuencias complejas y difci-
les de prever. Cuando el Gobierno de Estados Unidos adopt el programa de asis te nci a
sanitaria no previ el vertigi noso aUlne nto de los gastos sanitarios. Muchas veces los
Gobi ernos no disponen de la informacin necesaria para tomar d eci s iones. Por ejen).:- .
plo, es posible que muchos es t n de acuerdo en que el Estado d ebe ayudar l los in ca-
paciti1dos, pero que los que pueden trabajar no deben vivir a s u costa. Sin embargo,
l a informacin limitada del Estado puede impedirle distin.guir e ntre los que estn ver-
daderamente incapaci tados y los que lo s imul an.
2. Control limitado dI.? las empresas privadas. El Estado no controla totalmente las cori-
secue ncias de s us inte r venciones. Poe eje mplo, ya sealado que el GobienlO
d e Es tfldos Unidos no previ el rpido inCJ'e me nto de los gastos sanitarios tras la adop-
cin del programa d e sanjtari a. Una d e las razones es triba e n que no con -
trolaba directamente el nive l to tal de gastos . fij los precios d e la asisten.cia
hospi tala ria y de Jos servicios mdicos, no p udo controlar las tasas de utilizacin. En
un siste ma en el que se paga por los servicios prestados, los mdicos y los pacientes
d eciden cUi:intos y qu tipos de servicios se pres t a n ,
3. COl/tral limi!fltlo d' la Imrocracifl. El apnleba las leyes. pero delega
s u e jecuci n e n un o rganis mo pblico. puede la rdar mucho e n red :u:tar los reg la-
me ntos correspondien tes, cu yo conte nido es fundamenta l p.n ddcrmina r las COIl-
se<.ulmdas de la legi sl acin. En algunos (-asus, lus organis mos pbli cos tamhin son
responsables de garanti z<lr el cumpliJnienlo de la normativa . Po r ejemplo, cuandl,) 1:' 1
Congreso de Estados Unidos aprob la ley (le proteccin del medio ambiente, sus fines
esto:tbr:m claros: conseguir que las industri as no contaminaran el medio ambiente; pero
los d e talles tcniC(ls - pbr e je mplo, la fij acin d e l nivel admisible d e ve rtidos d e las
difere ntes industrias- se d eja ro n a la En viron.mental Protecti on Agtmcy (EPA). Du-
rante los dos prime ros aj"lo s de la Administracin d e Rcagan, s urgieron numerosas con-
troversias sobre la posibil idad d e que la EPA hubi e ra actuado con escaso rigor en la
apli cacin y la promul gacin de normas? s ubvirti endo as las intendones del Congreso .
. En muchos casos, el hecho de que n o se ll even a cabo los props itos del Parl a-
mento no es algo intencionado s ino una consecuencia de la ambi gedad de sus inten-
ciones. En otros casos, los problemas se d eben a que los burcratas ca recen de los
incenti vos necesarios para poner en prcti ca la voluntad del Pa rJ a mf' nto. Por ejem-
p lu, puede ocurrir que a l regulador de una indus tri a le benefi <" ie ms (' omplilcer a l as
c mpres",s del sector que Ol l.: tuar e n inters d e los cons umido res.
2
4. l.imitacioflf's impuestas por los procesos polt'ticos. Incluso a unq ue los Gobiernos estu -
vieran perfectamente info rmados de las consecuenc:ias de todas las di stintas medidas
"E.o.; la idea ha sido d .>fcndida es pecialmente p(Jr 5.t.ig1,E'..r. Vasl'. por t.'j<' mplo, SI ] '-1f tculo "The-
o ry of Regul ation", Bcll j /J ll rtlal, prim.n-era, 1'J71, pgs. 3-21.
posibles, el proceso polilico a travs del cual se toman las decisiones planteara otras
dificultades. Por ejemplo, los politicos tienen para actuar en inters de deter-
minados grupos de pres i6n, aunque s610 sea para recaudar fondos con l os que finan-
ciar campaas c.ada vez ms caras. Por otro lado, el electorado suele tender a buscar
soluciones s encillas para resolver problemas complejos; por ejemplo, su comprensin
de los complejos determinant<;>s de la pobreza puede ser limitada.
Los detractores de la intervencin del Es tado en la 'e'conoma, como Milton Fried-
ma n, cree n que es tas cuatro causas d e los fallos del Estado son sufici<;> ntemente impor-
tant<;>s p a ca que ste se abstenga de intenta r resol ver las defi cie ncias s upues tas o
demostrables d e los me rcados.
1.1.5 Cmo lograr el equHibrio entre el sector pblico y el sector privadu
I.os mercados suelen fallar, pero el Es tadu a me nudo no consigue corregir estos fallos.
AChlalm<;> nt<;>, los economistas, cu ando se preguntan qu papel debe d esem pe""r el
Estado, intentan te ner o, n cuenta las limitaciones ta nto d el Estado como de los mer-
cados. Coinciden en 'Il!e hay muchos problemas 'lue el mercado no resuelve satis-
fac toriame nte; t:"' t1 tnnillos ms generales? e l mercado s{>10 es totahnente efici e nte en
s upues tus bast,!/lt e restric tivos (vanse los captulos 3 y 4).
Pero el reconocimiE' r1to de las limitaciones del Estado implica que s te debe inter-
venir nicamente e n los campos P/l los que son ms importantes los {<til os de l mer-
cado y en los que existen pnlebas de que su intervencin puedp s uponer una gran
mejora. H oy, entre los economist<ls de los pases occidentales pre dominil la idea de
la economa mixta




Los pases occidentales tiene n una economa mixta, en la que tanto el sec-
t o r pblico como el sector privado desempean un impo rtante papel.
El papel que d esempea el Estado - y las opiniones sobre cul debera
d esempear- han variado mucho COn el paso dei tiempo.
Una importante razn para que el Estado realice determinadas activida-
d es son los fallos que tiene o que se cree que tiene el mercadu.
Cada vez s e reconocen ms las limitaciones del Estado. los "f"Hos del
F.stado", como los fallos del me rcado, que se d e ben a:
La inforrnacin lio1itada.
El control limitado de las respuestas d ", l mercado privado.
El control limitado de la burocracia.
Las limitaciones impues tas por e l proceso poltico.
, ,
( l ! ('l. . " '. ',- .
que una intervencin limitada del Estado puede paliar (pero no resolver) los proble-
mas ms graves: as, por ejemplo, el Estado debe participar activamente en el man-
tenimiento del pleno empleo y en la reduccin de los peores aspectos de la pobreza,
pero la empresa privada debe desempear el papel ms importante en la economa.
Se intenta encontrar la forma de que el Estado y los mercados acten conjuntamente,
reforzndose mutuamente. Por ejemplo, promoviendo que la Administracin pblica
recurra ms a los mercados y a los Inecanjsmos parecidos a ellos.
Pero contina habiendo controversIas sobre el grado de intervencin que debe
tener el Estado. Las opiniones varan segn lo graves que se consideren los fallos del
mercado y lo eficaz que se crea que es el Estado para resolverlos. Algunos economistas
como MichaeJ Boskin y John Taylor, profesores de la Universidad de Stanford (que
fueron miembros del COl1ncil of Economic Advisers durante la Administracin de
Bush) y Martin Feldstein, profesor de la Universidad de Harvard (que fue presidente
del Council of Economic Advisers durante la Administracin de Reagan), son parti-
darios de que el Estado desempee un papel ms reducido. En cambio, los econo-
mistas que han sido miembros del Council of Economir Advisers durante las admi-
nistraciones delllcralas, corno Alan BlindPT, de la IJniversidad de Princt'ton
f
Laura
D' Andrea Tyson, de la Universidad de Berkeley, y Charles Schultz, miembro de la Bro-
okings lnstitution, son partidarios de '-]lH! desernpee un papel ms activo.
1.1.6 El nuevo consenso
Las diferencias de opinin "obre el papel econmico del Estado, con todo lo impor-
tantes que son, son mucho menores que hace cien aos" en que los socialistas eran
partidarios de que el Estado desempear" un papel dominante y los economistas del
laissez faire eran partidarios de que no desempeara papel alguno. La visin actual
del papel del Estado se ha traducido en dos iniciativas, la libeTalizacin y la priva-
tizacin. La priII1PTn, inicii-lda pn Estados Unidos durante la Administracin de Car-
ter, redujo el papel del Estado en la regulacin de la economa. Por ejemplo, se dej
de regular los precios de las compaas areas y del transporte de larga distancia por
carretera. Aunque los presidentes llush y Reagan criticaron las reglamentaci0
l1c
es
impuestas a las empresas, stas continan aumentando, debido en parte al creciente
reconocimient0 de los fallos del mercado, como los relacionados con el medio
ambiente y la estabilidad del sistema bancario. El Congreso demcrata de los EE UU,
temiendo que una administracin recalcitrante se negara a aplicar las leyes, se
dedic a aprobar medidas legislativas que redujeran la discrecionalidad del poder eje-
cutivo. La Adrllinislracin de ClntoTl busc un equilibrio: aunque reconoca que en
muchos nlbitos la regulacin era necesaria, tambin reconoca que muchas regla-
rnentaciones eran excesivamente onerosas, que sus eran menores que sus
costes y que poda haber soluciones ms eficaces para lograr los objetivos deseados.
Se introdujeron grandes rCfOrn1tlS en sectores corno la banca, las teleCOIllunicacioncs
y la electricidad. En a lgunos d e e llos, cumu las telecomu nicaciones, qued patente que
las p osibilidades de aumentar la compe ten cia eran mucho mayores d e lo que se pt' n-
saba. Trunbin se introdujeron reformas p ar ecidas en todo el mundo. En algunos casos,
parece que el entusiasmo p o r la liberalizaci n fue d e masiado lejos. La cri s is econ-
mica d el este asitico d e 1997 - al igual que el descal" bro d e las cajas de aho rro en
Estados Unidos, que cost a los contribuyentes miles y miles d e mill ones d e dla res,
diez aos antes- p u so de ma nifiesto la importancia de la regulacin de los me rca-
dos fina ncie ros.
La segunda ini cia tiva, la privatizaci n, p re tenda Ira ns ferir a l sector privad oacti-
vidades que antes realizab a e l Es tado. El p roceso d " p r ivati zacin . fue much o ms
i..mpo rta nte en Eurup a, donde se p rivati z e llelfono, los las lneas areas
y las emp r esas d e sprvicios p bli cos. En Es t ad os Uni dus, como e l Estado gesti on aba
poca s cnl pl'esas, e l rnargen p a ra la pri va ti zacin e ra lJl I.1Chu m e n or. Ta l vez la priva-
ti z"ci n ms imp orta nte y controve rtid" fu e la de lJnited Sta tes Enrichment Corpo-
ration, o rganismo p blico re s p onsabl e d e l ura nio enriq u ecido (el uranio p oco enri-
quecido se utiliza e n las centra les de ene rg a nuclear y el uranio muy enriquecido se
emplea p a ra fabri car bo mbas atlnicas y a lllbos St' fabrican sIguie n do e l msmo pro-
ceso y e n las mis m i'l s p lantas). La privil ti z aci n, qn .. sto' p rob e n 199'i y culmin e n
1998, tuvo profundas consecu en cias pa ra la segur ida d n aci ona l d e Estados Unidos.
Por ej emplo, compli c los d eb a tes sobre desarme nuclear debido a los conJ1i ctos de
intereses e ntre las empresas p ri vatizadas y 1 .... seguri dl d nacion al. j\ll u chos pensab an
que esta pri v ati zacin e ra un eje mplo d f' 1 d esomtro l in d u cid o por la ideologa de la
p r iv ati zaci,,": el Gobie rno h aba perd id o . ')' sentido d el equilibr io l' n tre el sector pri-
y e l sector p b li co que es necesario pa ra que un ... econoln.J nl ixta. funcione.
1,2 Qu o -quin es el Estado?
(
\
j
_ , '. . _
Hast"; nos h e rl, os referido al " Estado", pero q u significa exacta mente este tr-
1l1ino? To d os tene mos una ciertl idea d e cules son I}s ins tituciones que 10 integrl n:
el Parla m ento, el Gobierno, e l Tribunal Supre mo y una multitud de instituci ones y
organis m os pbli cos a utno mos. Los pases occident,'es tienen uoa estructura d es-
centra lizada de gobierno, es decir, poseen varias esfe raS de actuacin del Es tad o: la
local, la provincia l, la regiona l O a uto n mica, segn Jos casos, y la central . En Es ta-
d os Unidos, el C o bi .. rn o centr a l es res p o n sable de la d efen sa nacio n a l, d e l servicio d e
correos d e la enli sin d e dinero y de 1(1 r egul acitSn d e l comercio interregiona l e inter-
naci o n a l. Por otra parte, los d ife rentes Es tados y los m u nicipios suelen ser responsa-
bles d e la educdc i n, d e la as is tencia socidl, de los sen' icios d e poli ca y d e bombe-
ros y d e la provi s in de o tros serv ic ios locales, como b ibliotecils, alcaritati ll ado y
recog ida de basu ras. Aunque constitucion a lmente s u ele establ ece rse a qu esfera de
gobi e rno corres p o n den 1m; derechos n o mencionados explci ta mente, los Imitt"s
exactos son, por lo general, ambiguos. Por ejemplo, en Espaa, la educacin est trans-
ferida a algunas comunidades autnomas, mientras que en otras d epende del
Gobierno central. En Unidos, el mandato constitucional que otorga al
Gobierno fe deral el derecho a controlar las empresas que se dedican al comercio inte-
res ta tal ha sentudo las b ases de la regulacin federal de casi todas las empresas, ya
que la mayora se dedican de una u otra forma al comercio interestataL
...
Muchas veces no est clara la frontera entre las instituc iones pblicas y las pri-
vadas. Cuando e l Gobi e rno crea una sociedad mercantil, una empresa pblica,
forma sta parte del "Estado"? Por ejemplo, Iberia, que fue constituida por el
Gobif'rno espaol para cubrir el servicio areo, recibe subve nciones del Estado, pero,
por 10 dems
F
funciona como una ernpresa privada. La cue:=; tin es an Ins compli-
cada cuando el Estado es uno de los principales acci o nistas de una empresa, pero no
el nico. Por ejemplo, h ilsta 1987 el Estado britnico posea nada menoS que el ::;0%
de las acciones d e Britis h Petroleum.
Qu distingue a las instituciones ql\e hemos denominado "Estado" de las ins ti-
tuciones privadas? Dos inlportlntes caractersticas. En primer lugar
T
una d c nlo-
cracia las personas responsahles de dirigir las instituciones pblicas son e1egid"s o
;';mbradas por otra persona elegida (o nombrad" por otra person;:, que es nombrada
por otra que es elebida ... ). La "legitimidad" de la p ersona que ocupa el cargo emana,
dir .... t" o indirectamente, del procf'sn elecloral. En cambio, los de la admi-
ni s t.racin de Ceneral Mntors son el egidos por los accioni stas d e la comp<11iiil .Y los
r espon sables de la ad minjstracin d e fndacorlPs privadas (como la [{ockefellf'r o la
March), por un patronilto permanente.
En segundo lugar, el Es tado posf'e determinados derechos de Cfwrcin de los que
carecen las instituciones privadas. Ti e ne derecho a obligarnos a pagar i.mpuestos (y,
"en caso contrario, a embargar nuestras propiedades y / o a e ncareelarnos). TieTlP ,kre-
cho a expropiar nuestras tierras para uso pblico.
J .as instituciones privadas y los particulares no slo carecen de estos derechos, sino
que, adems, el Estado restringe e l d erecho de los individuos a conJerir a otros pode-
res de coercin s imilares. Por ejemplo, el Estado 110 permite venderse como psclavo.
En cambio, todos los intercambios e ntre particulores han de ser voluntarios. Aun-
que una p e r sona necesi te el sola r de otra para cons truir un edificio d e oficinas, no
puede obli ga r a sta a vendrselo. Aunque una persona crea que un trato con otra es
ventajoso p",ca ambas, no puede obligarl".
El Estado es, pues, totalmeTltp dife rente de otras instituciones de nuestra socie-
dad. Tiene virtudes -Su ca l'Clcida d para utilizar la coercin significa que puede hacer
algunas cosas CfU estn vedadas a las instituciones privadas. Pero l l lllbipll tiene defec-
tos, CDlnu veremos ms d e talladilnlente en captulos posteriores. Comprender estas
virtudes y defectos es esencial para weriguar qu papel dehe desempear el Estado
en nuestra cconolna 111i xt<t como puede cUlnplirlo ms eficazme nte.
1.3 Pensar como un economista del ,;ector pblico
Los economistas estudian la escasez, la manera en que las sociedades d ecide n la forma
d e utilizar los recursos escasos, y se h acen cuatro preguntas econmicas fundamen-
tales:
Qu ha de producirse?
Cmo ha de produci rse?
Para cuin ha de producirse?
Cmo se tOlnan esLas decisiones?
Los economis tas del sector pbli co se ocupan, al igual que todos los econ omis-
tas, de estas decis iones fundamentales. Pero centran la atencin en las que se toman
en' el sector pblico, en el papel del Estado y en la fo rma en que iniluye e n Is d eci-
siones que se tOlnan en el sector privado.
1. Qu ha de producirse? Qu parte de nuestros recursos debe dedi ca rse a la pro-
duccin de bie nes pblicos com"o la defe ns a y las autopistas, y cul a la produccin
d e bien es priva d os. como los automviles? Es ta gama de opciones suele d escribirse
nlf'di ctnte la curva de posibilidades d e produccin, que representa las dislintas CLl Jl -
tidadt",s (!t:- d os bi t:' IH:'S que pueden producirse efici.'nh .. 'U1ente con urJa lf'cno loga y unos
reCursos dadus. En nuestro estos dos bienes son los bienes y los bie-
nes privados. L" figura 1.1 muestra las di stint as combinaciones po,ibl es d e bi enes
pbli cos y privados que puede producir la sociedad . La sociedad puede gastar ms
en bienes pblicos, como defensa nacio nal, pero nic<lmente reduciendo la part" di s-
ponibl e pa r a cunsumo pri vad o. As, por e jemplo, s i nos des pli'l Z<UT1os a lo largo de Ii!
Cllrva de pos ibilidades de produccin d e G a E, a umentan los bienes pblicos, pe ro
disminuyen los privados. Se dice que un punto como e l 1, que se encuentra p or d eba jo
d e la curva, es il1eficiente porque la socied"d podra o btener una mayor ca nti dad tan-
to de bienes pblicos como de bienes privados. Se dice que un punto com o e l N, que
se en cue ntra por e ncima de la curva, es inalcanzable. porque con los reeu rsos y la tec-
nologa exis tentes no es posible tener al mismo tiempo esa cantidad d e bienes pbli-
cos y esa cantidad de bienes privados . .
2. Cmo debe producirse? Esta pregunta ll eva implcitas decisiones corno la de pro-
ducir en el sector privado o en el sector pblico, utilizar ms capital y m en os trabajo
(1 "iceversa O e mplear tecnologas que consuman menos energa.
Es ln segunda pregunta lleva illlplc itas otri:lS l1JE"stloTlPs. I ,a pollica gubcrn il lTlcntlll
afect a a la fo rlll a e n que las eTllpnS<ls producen 105 bif'nes que producen; la legis la -
cin sobre la proteccin del 1l1pdi o ;.nnhipnte lirnita la contalninacin d e las c mpn.:-
:;...a , : Jd5- coti zacio nes a la seguridad sud .. 1 que d eben pl gar las erl1pl""P. Sn$ p n r s us lr(1 -
l:-.3.i.adres e nca recen e] trabajo y ... po r lo t.Jnto, conducen l la utilizacin d t:> tcni cas d e
produccin me nos intensi v a s en mano de obra.
Bienes privados
G
E

1
N

Curva dp
posibilidades
oc produccin
Bienes pblicos
Figura 1:1. Curva de posibilidades de pToducci6n de la sociedad.
Representa el nivt'l mximo_ de bienps privados de que puede dis-
frutar la sociedad para cada nivel de bipTlPS phlicos. Si desea
disfrutar oe una rnayor cantidad de bienes pblicos, tieIle liue
renunciar a algunns bienes privados.
3. Para quin debe producirse? La cuestin dI.' ll1 disfrbllcin. Las decisiones guber-
nament"les sobre los impuestos o sobre los programas de asistenCJa social determi-
nan J] cantidad de fcntil que le queda a cada individuo para sus gastos. Del nslno
modo, el Estado debe decidir qu bienes pblicos van a producirse. Unos grupos se
beneficiarn dp la produccin de unos; otros, de la produccin de otros.
4. Clno se toman las decisiones? En el sector pblico, se toman colectT7.nunentt'. Las
decisiones colectivas son las que debe tomar la sociedad conjuntamente, por ejemplo.
las que se refieren a su estructura jurdica, al tamao del ejrcito, a su gasto en otros
bienes pblicos, elc. Los Illanuales de econrHlla que no se ocupan de la econonla del
sector pblico analizan c(')lno los individuos tOlllan sus decisiones relacionadas con
el cmo las empresas toman sus decisiones relacionadas con la produccin
. y cmo funciona el sistema de precios para garantizar que las empresas produzcan
los .bienes que demandan los consuIl1dores. Las decisiones colectivas son mucho ms
cOlnplicadas, ya que individuos suplen tenpr opinionf's diferentps sobre lo que es
deseable. Despus de todo, 10 rnjsIl10 que a unos les gusta el helado de chocolate y
otros prefieren el de vainilla, unos sacan ms provecho que otros de los parques pbli-
cos. Sin embargo, mientras que cuando se trata de bIenes privados, la persona a la
que le gusta el helado dl' chocolate puede comprM simplemente un helado de ese
sabor y aquella a la que le gusta el de vainilla; puede hacer otro tanto, cuando se trata
de bienes pblicos del:w torn<-use un;-l decisin conjunta. Cualquiera que haya viviclo
Cuestiones econmicas clave
Qu se produce?
Bienes pblicos o privados?
Cmo se produce?
Dentro del sector pblico o del privado?
Para quin se produce?
Los impuestos lfectan l 1(-1 cantidad que tienen los diferentes individuos
para gastar.
Cada programa pblico beneficia a diferentes grupos.
Cnlo se tOlnan (-'stas decisiones?
Clno se tOITllTl las dedsjolles colectivas
f
como las que se refieren a la
oferla de hienes surninistrados por el Estado y a los impuestos?
en una familia sabe lo difcil que es tOIllilr una decisin colectiva (vanlos al cinc o a
tomar una copa?). Las decisiones pblicas son ITlIHhu Tn.;b cornplejlis. lJno de Jos obje-
hvos de la cconOIlla dPl sector pblico es estudiar cmo se toman las decisiones co-
lectivas (o lo que a veces se denominan decisiones sociales) en las sociedades demo-
crticas.
El reconocimiento de esta diferencia de opininnps es iInportanle en s IlllSlllO. Debe
llevarnos a desconfiar dc cxpresioI1E's C01110 "es de intt->rs pblico" o "n(JS preocupa
el bien de la sociedad'", Cada poltica PS bllf'Tla paril unas pL'rSOn-'is y Tndla para otras,
por lo que debe especificiHsP oJidadosamente a quin beneficjar y a quin perjudi-
car.
1.3.1 El anlisis del sector pblico
Para abordar cada una de las cuestiones econmicas fundan1cntales, deben seguirse
cuatro pasos: describir las actividades que realiza pI Estado, analizar sus cCJllsecuencias,
evaluar las distintas oled idas posibles e interpretar las fuerzas polticas que condicio-
nan a las decisioTlps que toman los Gobiernos.
1. Suber qu acti"uidades l'cnlrza el 8ec!or pbltco .ti ClflO estll orSa1uzadas. 1..,as activi-
dades del Estado son tan conlplejas que resulta difcil saber Clli-lf'S son 5US gastos t o t a ~
les:v en qu se emplea este dinero. Sus prpsupuf'stos sun dOtLllnentos de rnilps de pgi-
nas, en los que no es fcil dplirnitar l ~ s activjdades. Algunas las llevan a cabo diferentes
nlinistcrios u organismos. Por ejemplo, la investigacin es "financiada
f
entre otros, por
ell\1injstprio de Defensa, por el Minisieno de Educacin y por las universjdades. Un
rnirsterio, como el de Trabajo y Scguriehld Social, realiza rHile::;. de actividades ----corno
financiar la sanid ad pblica, que depe nde del Minis terio d e Sanidad-, algunas de
las cuales slo estn relacionadas vagamente con las dems.
Por otra parte, corno ya hemos sealado, los impuestos y los gastos se recau dan
y se efectan, respectivamente, en varias esferas: e n la mayora de los pases, los con-
tribuyentes no slo pagan los impuestos que establece el Gobierno central, sino tam-
bin los que establecen los Gobiernos regionales y locales, .
2. Comprender y prever, en /a medida de /0 posible todas /IIS consecuel1cias de es tas acti-
vidades del Estado. Cu ando se grava con un impues to una sociedad mercantil, en q ui n
repercute este impuesto? Al menos una parte se traslada a los consumidores en forma
d e unos precios ms altos o a los trabajadores e n forma de una reduccin de l os sala -
rios. Qu consecue n cias tiene para la seguridad social b modificacin d e l a edad d"
jubilacin? Y la d e una deduccin fi scal d e las matrculas universitarias? Respon-
dern l as universidades subiendo las matrcula s y h acie ndo que la educacin uni-
versitaria sea menos asequibl e que antes?
Las consecu encias de l? poltica de los Gobiernos su e len ser' demasiado compli-
cadas para pode r predecirlas exactamente e incluso de'spus de que se adopte lInil
medida, surgl'n frecuentemente di screpancias sobre sus efectos. En este lihro inten-
tare lTIOS no slo p resentar todos los aspectos d e a lgunas de l as grtndes controvers ias,
sino tambin explicar por qu han persistido stas y por qu es difl rc'solvp rl as.
3. E'valuar otras medidas posibles. Para e ll o es preciso no slu conOCf' f las conse-
cuen cias d e las diferentes medidas posibles. si n o tanlbin est<l blecer unos criterios paro
evaluarlas. En otras palabras, para en1pezar es preciso cunlprt:'nder los nbjf' tivns de
la poltica gubernamental. A continuacin debe averiguarse en 'Iu.o TTlpdida la pro-
puesta discutida t'<'I ti sf<lce (o es PTubablt! que s atbfaga) f' SOS cri teri os de evaluacin,
1v1uchos prognHH<lS p(,bliros tienpll objptivos Inl:ll tiplf"s. Por e jemplo, Es tados Uni -
d os tiene un probrama pr.rn linlpi ar l os depsitus de resi d;J os peligrosos, n o :;lo con
el fin de proteger la salud si no tambin porque constituyen un obsticulo para e l desa-
rrollo econ mico. Algunas medidas son mejores para lograr un obje ti vo y otras para
lograr otros. Necesitamos un modelo para tomar decisiunes en esas sihlaciones: cmo
analizar sis te m ticamente las disyuntivas que p]etnte: .la evaluaci6n de las d istintas
medidas pos ibles? .
4. Interpretar el proceso poWico. Las deci s iones colectivas, corno la conces in de ayu-
das a los agricultores o la construccin de un acelerador de partculas o la cantidad
de dinero que debe gastarse en educacin pasan por un proceso poltico. Cmo pode-
mos explicar por qu se eligen determinadas medidas? Los economistas identifican
los dis tintos grupos que salen ganando O pe rdiendo con un programa pbli,c> y ana-
lizan los incentivos de estos g rupos p a ra inte ntar infl ui r sobre el proceso polti co n .n
e l fin d e promove r los resultados que les son favorables. Tambin se preguntan cmo
a fecta a los result ados la estructura dd Es tado: las " reglas del juego" (las reglas con
l as que funciona e l Parlamento. por ejemplo). A continuacin tratan de ir ms a ll :
de qu de pende cmo se e h gen las regbs del juego? En estas cues ti ones la cie nci a
Anlisis del sector pblico




Sabe r qu actividades realiza el sector pblico y cmo estn organizadas.
Cumprender y prever todas las consecue ncias de estas actividades p-

Eva lua; 'las distintas medidas posibles.
Inter p re tar el proceso poltico.
econmicil y la cie ncia poltica se funden. Sin e mba rgo, los economis tas "portan una
perspf'ctiva propia al anli sis: subrayan la importancia de los incentivos ecoIlflllli cos
en la cunducta de los participa ntes en el proceso polticu y, por lo tanto, de los inte-
reses econmicos en la determinacin de los resultados.
1.3.2 Los modelos econmicos
Una parte fundamental d e l anlisis de la econo ma del sector pbli co f' S comprende r
las consecu e ncias de tonliH difcrcntc"s Illeddas. Si n embargo, los economistas a vCO.:.'S
discrepan sobre esas En otras c ie ncias se contrastiln lils distintas teo-
ras reali zHhJo ex perime nt os cuyos resultados, con s uerte, confirmilT;." n lIna teora .Y
re futarn o tras. Pe ro los economis tas no In ti eJl f' n fdl para reali zar experimentos <.:on-
trolados; lo que pueden observar, por el contrario, son los expe rimentos incontrola-
dos que tiene n lugar en dife rentes mercados yen d iferentes p e r iodos de tiempo; des -
la evidencia histrica casi nunca pe nnite r-f' solve r las discrepancias
sobre el comportamiento de la economa.
Fara a na li zar las consecuencias de distintas medidas, los e,' onomi s tas utili zan lo
que se denomina modelos. De la misma fo rma que la maque ta de un avin inte nta
reproducir s us caractersti cas esen ciales, as un model o de la economa intenta d es-
cribir su s caractersticas b sicas. La economa r eal es evidente mente muy compl e ja;
para ver qu ocurre y predecir las consecue nci as de un determinado cambio de pol-
tica es necesa rio distinguir lo que son sus caracte rs ticas esenci"les de los elementos
superfluos. Las caracters ticas en las que un p.cono rnista se fijo:t n .... Hluo constnlye un
modelo dependen de las cuesti ones que desee abordar. El h echo d e que los mode los
pos tulen supuestos simplifi cadores, de que prescindan de muchos detalle:>, no es un
defecto sino una virtud. Qui z sea til un" analoga. Para realizar un largo viaj e por
carretera, eS posible que utilicemos varios ma p as. Uno es un mapa que describe la red
de autopis tas y nos permite ver cmo pode mos desplazarnos d e la zona genera l e n
la que estamos al lugar al que que rcnl0s ir. A contiIluacin utili za rnos 1l1i3pdS d e ta-
llados para ver cmo podemos ir desde nuestro punto de origen has ta la autopi s ta y
desde la autopista hasta nuestro punto de destino. Si el mapa de mostrara
todas y cada una de las calles y carreteras del pas, sera tan grande que resultara de
poca utilidad; los detalles, aunque importantes para algunos fines, seran simplemente
un estorbo.
En todos los anlisis es necesario utilizar modelos, sencillas hiptesis sobre la
forma en que respondern los individuos y las empresas a los cambios de poltica y
sobre el modo en que la interrelacin de estas respuestas determinar su repercusin
total en la economa. Todo el mundu -tanto los polticos como los econoInistas- uti-
lizan modelos para analizar los efectos de las distintas medidas. La diferencia estriba
en que los economistas intentan formular explcitamente sus supuestos y asegurarse
de que sun coherentes entre s y con Jos datos de que se dispone.
1.3.3 Economa normativa y economa positiva
En sus anlisis, los economistas tambin tratan de identificar los aspectos de su an,i-
lisis influidos por los juicios de valor. Cuando describen la economa y construyen
lJlodelos que prf'dicen cnlO canlbiar'-l. sta (1 cU<llps sern los efectos de distintas medi-
das
I
realizan 10 que se denomina un anlisis positivo. Cut-indo intentan f'valuar las
diversas medidas, sopen:-;ando los distintos beneficios y costes
f
realizan Jo qUf' se lIalna
un anlisis normativo. Un anlisis posltivo se ocupa de lo que "'eso, de describir cnlo
fUllclonll la eCOn01l1iJ; un un..1isis normativo se ocupa de lo que" debera ser" T de hacer
juicios de valor sobre la convf'nif'llcia df' los distintos cursos de accin. El anillisis nor,
lnativo utiliza el anlisis positivo. No podemos valorar la conveniencia de una rnedida
si no tenemos una ideiJ clara de cules son sus consecuencias. Un buen anlisis nor-
mativo tambJn trata de indicar explcitamente los valores u objetivos, Trata de expre-
sar sus conclusiones diciendo "si estos son los objetivos ... , sta es la mejor poltica po-
sible" .
Consideremos los aspectos positivos y normativos de la propuesta de establecer
un impuesto de un euro sobre la cerveza. El anlisis positivo describira la repercu-
sin del impuesto en el precio de la cerveza: subira ste en un eUTO 1) absorberan los
fabricantes una parte de la subida del precio? Partiendo de este anlisis, los economistas
intentarn predecir cunto disminuira el consumo de cerveza e indicar a quines afec-
tara el ilnpl1esto. Por ejefllplo .. pod ran observir que COIIlO las personas de renta ms
baja gastan una parte mayor de sus ingresos en cerveza/ el impuesto les afectara pro-
porcionalmente ms. Es posible tambin que ciertos estudios hayan indicado que existe
una relacin sistcITIiHica entre la cantidad de cerveza consuIllida y los accidentes de
trfico. Utilizando esta inforn13ci6n los econotllistas podran intentar eslilllar cnlo afec-
tara el impuesto sobre la cerveza al nmero de accidentes, Estos son los pasos en
descripcin de las consecuencias del impuesto sin hacer juicios de valor, Sin embargo,
.JI final la cuestin es saber si debe adoptarse el ilnpuesto. Se trata de una cuestin nor-
mati\'" y para darle respuesta los eCllnomistas sopesarn los beneficios proporciona-
dos por los mayores ingresos fiscales, las distorsiolles que int roduce en el consumo,
lo injusto qu .. es e l hech o de que las personas d e renta ms baja sopOl-ten una parte
proporcionalmente mayor del impuesto y las vidas que se salvan en la carretera. Final-
mente, para evaluar la conveniencia del impuesto los economistas ta mbin querrn
compararlo con otras fo rmas de recaudar una cantidad similar d e ingresos.
Este ejemplo es caracterstico d e muchas de las situacio nes con que noS encon-
trarnos e n el anlisis de la poltica econmica. Por medio de l anlisis econmico posi-
tivo ide ntificamos algunas de las personas que salen ganando (las carreteras son ms
seguras) y algunils de las que sale n perdiendo (los consumido res que pagan precios
ms altos, los fab ricantes que reciben menos bene ficios y los trabajadores que pier-
den su. e mpleo). La economa normativa se ocupa de elaborar procl"d imientos s iste-
mticos con los cuales comparar las ganancias d e los que sale n ganando con las pr-
didas de los que saltc'JI perdi endo y emitir un juicio d e valor g lo bal sobre la
conveniencia d e la propuestil.
La distinci n e ntre las afirmaciones normativas y las positi vas s urge no slo
c uando se analizan cambi os concretos. d e poltica s ino tambi n cuando se anali z.a n los
procesos polti cos. Po r a los econtnnistas les int eresa anub zar las c:onse-
Los tres b razos de Musgrave
Rjchard Mus!',r""e, lino de los grandes hacendistas del s ig lo XX, pensaba que
el Estado tpna tres b razos econmicos. El primero era e l brazo de ]a estabili-
7.u6n; SIl cnrnf>tido e ra conseguir que- la economa perlnaneciera e n el nive l
de pleno emplpo con unos precios establ es. La forma en <lile deba h acerse
e ra el tema principal d I" los cursos d e macroeconoITa. El segundu era pI brazo
d e la El Estado interven ... f.' H la formn en que la economa asignaba
sus recursos, tanto directaIne nte comprando bienes como defensa y edu ca-
cin, como indirectamente, por medio de impuestos y de s ubvenciones, que
fomentaban unas actividades y reducan los incentivos para reali zar otras. El
tercero, e l bra7.o d e la disfribllcilI, se ocupaba de la forma en que los bienes
p roducidos por la sociedad s> distribuan entre sus miembros. Este brazo tra-
taba cuestiones corno la equidad y de la disyuntiva equidad-eficiencia. I ,a ",co-
n om" d e l secto r pbli co centra la a tencin en los d os ltimos brazos, aun-
que estas cuesti ones tnmbin surgen en otros cursos de economa, como los qUE>
t ra ta n de la regulaci n.
Aclu,l ll11 t" nle reconocemos que las tres acti v idades d e l Estado estn rela-
c iuna das y 110 pupdf' n cnlllpa rlimentilfse de la forma qUE' inl aginaba Mus-
g ra\-e. Aun as. su.s brazos" son tiles pil fa examinar 1a TT1Ultilud de acti -
"idades que reali z a e l Estado.
- --------
cuendas de l sis tema de votacin por mayora exis te nte en los pases occidentales. Un
importa nte g rupo de economistas, encabezados po r el preno Nobc1 James Buchana n,
profesor de la Unive rs idad de George Mason, se h a ded i<cado a des cribir la influenci a
d e los procesos polticos en las decisiones soci a les (de ah 'Iue estos e conomistas se
conozcan a menudo como escuela de la eleccin social) .
Qu ocurrira -en lo que se refiere alos. !;ipos o niveles de tributacin o d e gasto
o a l ritmo con que cambiarn stos en respuesta il los cilmbios de las circunst ancias-
si se necesitar a una mayora de dos te rcios pa ra a umentar el gasto pbli co? Si se
subiera e l su eldo de los polticos? Si se limitar a n las ap ortilciones d e par ticul ares a
las campaas p olticas? Si se limitara el gasto en las campaas electorales o s i se ad o p -
tan o trns much as propuestas para reformar su fin anci a ci n ? Si se limita ra la a y uda
d e l Es tad o par a las campaas electorales ? Pero l os economistas ta mbin $ " ocu pa n
d e eva/llar los dis tintos procesos polticos. Son unos 'mejor es que o tros en al g unos
as pectos? Ti e nen ms probabilidad es de prod ucir decis io nes cohe rentes? Ti e ne n
m s prob abilida des que otros d e gene ra l' equita ti vos o e fici entes?
1.4 Discrepa ncias entre economistas
La unanimidad es rara en las cuestionf's es"".-ia les d t> la poltica econmica. Unos pien-
san que el sistema actual de pensiones es bu enu; o tros Cn .: "' C' Tl lo contrario. Unos p iens an
que el impll esto sobre la renta debe ser ms progresivo (es decir, <ue los ri cos deben
pagar un porcentaje m<s alto de s u renta en imp u est os y los pobres debe n paga r un o
ms bajo ); o tros piens an que debe ser me nos progresivo. Unos es tn d e ac ue rdo con
la reciente d eci sin en Es tados Unidos d e p<'rmitir de d ucir d e los impues tos las ma tr-
cul as unive rs it a rias; o tros CTeen que el di nero pod ra gas tarse en otras cos as me jores
y ms eficaces pa ra d a r .. dlJ caci n a los pobres. Unos creen que las g<>na ncias de capi-
tal d eben gra varse como cu a lquier otra rf' nta; otros p if' nsan que deben reci bir un tra to
preferencia l. Uno de los o bjetivos bsicos d el a njJis is d e la illtPfvpnc in del Es tad o
es identifi car l os motivos de las discre pa ncias.
s tas s u rgen e n dos grandes reas. Los eco no mis tas discrepan sobre las conse-
cuencias de las medidas (sobre el anli s is positivo ) y sobre los valores (sobre el a n -
li sis norma tivo). .
1.4.1 Diferencias de opinin sobre el comportami e nto de la ecunuma
Como hemos visto, lo p rimero que st ... p re h"1.mt Cl n econorni st:i s cu a ndo a na liZa n una
po ltica es cu les son s us consecue ncias. Par" res ponde r a esta pre gunta. ti e/le n 'lil e
predecir cmo reaccio na rn los hogares \ ' las e mpresas. En 1696, Ing la terra es ta blt>-
,'i un in'puesto sobre lil s en d marco d e la ley Act o f Mak.ing Good the De f-
,-it' T1 cy of t he Cl ip pf' d Mo ney. En aqudl a ':' f' 0ca, In,; ventanas eran un bi en de luj o, p o r
lo que las viv.iendas de los ricos tenan ms que las de los pobres. El impuesto sobre
las venlanas podra concebirse como un sustituto aproximado del impuesto sobre la
reMa, que e! Gobierno no tena potestad para imponer. ste d ebera haberse pre -
gtllltado cunto valoraba la gente el h echo de que entrara luzen su casa. Cabra ima-
b>inar un debate entre los consejeros de! rey sobre qu proporcin de la poblacin valo-
raba tan poco la luz que en lugar de p agar el impuesto intentaran sobrevivir en una
tasa sin ventanas. En aquella poca, el rey no poda basarse en estudios estadsticos
porque no existan (en realidad, result que muchas personas n o com-edan mucho
valor a la luz, por lo que e l Gobierno recaud menos ingresos de los previstos y ms
viviendas tlueda ron ms a oscuras de lo previsto).
Actualmente, los economistas s uelen discrepar sobre cul es el modelo mejor para
d"scribir la economa te incluso d espus de ponerse de acuerdo sob re la natura leza
de la economa, pllf'den discrepar sobre las map,nitudes cuantitativas. For ejf'Jllplo,
pueden est ar de acuerdo en que una subida d e los impuestos reduce los incent iv(,s
para pero di screpa r sobre la magnitud del efecto.
Un modelo que utili zan muchos economistas Sil pone que la infor-
maci n y b conlpetcncia son perfectas: todas las COlprf'SdS y l as personas son tiln
pequeflOls desde e l punto de vista de la E' conoma que los precios que pagan por lo
que co mpran y reciben por lo que venden no dependen de lo que individualmente
hagan. Aunque la m ,,)'ora de los economi stas reconoce que la informacin )' 1" com-
petencia son in"lpprfectas, algunos creen que el mode lo de la infornlacin y la
compete nci a perfectas constituye una representacin de Ja realidad slIfiLi entemente
aproximadll para que sea til; otros creen que - al menos para algunos fines, C0010
el anlis is del mercado s anitario-- las desviilciones son g randes y 'lile toda poltica
debera basMse en modelos <ue tuvieran en cuenta explci tamente la impe rfeccin de
la informacin)' la cOI1lIJt>tencia.
No podemos aqu resolver eslas discrepancias, per s mostrar cmo y cundo los
diferentes puntos d e vista llevan a conclusiones disti ntas.
Incluso cuando los economistas estn de a cuerdo sobre el tipo d e respues ta que
provocar una determinada poltica, pueden discrepar sobre su magnitud. s t" fue
una de las causas de l a controversia sobre las consecuencias de las propuestas que rea-
liz e l presidente Clinton en 1993 par" reformar la asistencia sanita ria . La mayora de
los economis tas crea que proporciunando un segtlfO mdico a ms personas, a lgu-
nas que antes no tenan seguro consumiran In-lS asistencia sanitaria: uno de Jos m oh-
"os del programa era qU' muchas de l"s persunas que carecan de Seb'l.lro mdico esta-
ban recibiendo una .. ,tt:>ncin insufi cie nt e. Pero haba discrepincias sobre el grado p.J1
que aumentJria e l cunsumo. El coste del programa depe nda d e la respuesta a esta
t-uesti n.
Aunque una de preocupadones fundalTlentales de la. ccononla Tll oder na es
a\Te riguar la map1lhJJ de la rcs Fut.'sta, por f' ;f'Inplo, de la inversin n los incentivos
fiscales. ,.:id a b n10difi caci n de los tipos del impuesto sobre la renta, del
ahorro a la subida del tipo de inters, etc., es lamentable que algunos estudios, que
utilizan diferentes dalos y diferentes tcnicas estadsticas, lleguen a conclusiones dis-
lintas. Quiz se resuelvan algunas de estas discrepanci as a medida que los economistas
obtengan ms datos y desarrollen mejores tcnicas para analizar los pocos existentes.
1.4.2 Discrepancias sobre los valores
Aunque las dos causas anteriores de las discrepancias --relativas al me jor modelo para
describir la economa y a sus consecuencias cuantitativas, como la magnitud d e la res-
puesta d e l ahorro a los tipos de inters-- surgen en e l marco del anlisis
causa ltima de las discrepancias s.e encuentra en el anlisis normativo. Aun cuando
--ron ef"mundo' st de acuerdo con todas las consecuencias de una poltica, puede
haber discrepancias sobre su convenil"mia. Como ya se ha sealado, a menudo s .. p lan-
tean disyuntivas: una poltica puede aumentar el producto nacional p ero tambin la
desigualdad; puede elevar el empleo pero tambin la iilacin; puede beneficiar a un
grupo pero perjudicar a otro. En otras palabras, cualquier poltica puede tener con- .
secuf'nci as positivas y consecuencas negativs. Cada persona puede valorar estas
de fo rma distinta; unas conced!'n ms importancia a la estbl idad <.le
los preci os que al p<tro y otras conceden ms import<t n cia al creci mient o que a la dpsi-
b'1.,aldad.
En cuestin df" los valores no existe tnilyor unaninlid<=tu entTe los econorni s tas
que entre los fil sofos. En este libro prcsenlarPnlos algunas de las principales ideils
y evaluaremos algunas d e las crticas que se han formulado contra e ll as.
Repas y prcticas

1. En las economas mixtas, como las occidentales, la actividad econmica es llevada
a cabo tallto por la empresa privada como por el Estado.
2. Desde los ti empos d e Adam Srnith, la teora econmica ha puesto el casis en
los mercados privados como proveedores eficie ntes de bienes. Sin embargo, los
economistas )' otros pensadores se han dado cuenta de las importantes limita-
ciones de la capacidad del sector privado para generar resultados eficientes y satis-
face r ciertas necesidades socia les b< sicils. El intento de corregir estos fallos ha
allllle ntado el p<tpel del Estado en la economa d e mercado.
3. Sin embargo, e l Est ad o no es necesariamente la solucin para resolver los fallos
dcl se<'tor privadD. El fracaso de muchos programas pblicos pucde atribuirse a
cua tro factores: al las consecuencias de 1,,5 acciones d el Estado son complejas y
difcil es de prever; b ) el Estado ,610 ti ene un reducido control sobre estas conse-
clJeneias; c) los legisladores slo tienen un reducido control sobre la aplicacin de
los programas gubernamentales; d) los polticos pueden favorecer inte reses pri -
v ados especiales; en trminos ms generales, los procesos polticos son comple-
jos y no tienen por qu generar unos resultados eficient'?s.
4. Los pases occidentales tienen una esttuctura has ta cie rto punto d escentrali zada
de gobierno, en la que determinadas actividades son pri ncipalmente responsa -
bilidad d e los Gobiernos regionales y muni cipales (como la educaci n y la reco-
gida de basuras ) y otras del Gobie rno central (como la defensa).
5. L" econ oma es el es tudio de la escasez, de la fo rma en tlue se asignan los recur-
sos a los diferenles usos. La economa del sector pblico centra la ale ncin en las
ele cciones enlT!' el sector pbli co y e l privado y en las elecciones dentro del pro-
pio se cl or pblico. Se ocupa de cuatro cuestiones bsicas: qu se prod uce; cmo
Sr' prodlln-"\; para quin se produce, y los procesos mediante los cUCJl es se toman
es tls d ecisiones.
6. La e conuma positiva, cuando estudia el sector p blico, analiza el alcance de las
actividades del Es t ado y las consecuencias de las diferentes medidas g uberna-
ol e nfales. La economa no rnl a ti va intenta evaluar las d iferentes medidas
podran a doptarse .
7. T ,;)S dlSlTt:' pilllcias sobre la conve ni e ncia de cda polti ca se deben a las
pancias sobre los supuestos que deben p OShJhHse pa ra describir la econollla,
(,0010 su verdadero ni vel de cOlll petitividad, a las sobre el grado en
que la economa res ponder a las iniciativas de los Gubiprnos y a las discrepan-
cias sobre los valores.
Conceptos cl ave
F.conOIll,a Tllixfa
Mercant li stas
Laisscz-Jil irc
FuI! Employment Act d e 1946
Liberalizacin
Preguntas y problemas
Curva de posibilidades de produccin
Mode los econmicos
Economa nonnativa
Economa positiva
1. COi1sidc re el s iguiente an li sis d e un programa hipotti co de ayuda a Jos agri -
cultores:
al El objetivo de este programa agrfcola eS garantizar que todos los
tengan un ni vel d e v.id .. razonable, g aranti zando que pe rciban precios juslos
por su s productos. Tan injus to es que los agricultores produzcan a precios
demasiado bajos corno que los trabajado res trabajen a cambi o de unos sa la-
rios dt'rnasiado bajos.
b) Este programa agrcola ha sido un fracaso. Los beneficios que proporciona el
sostenimiento de los precios van a parar, en gran parte, a los grandes agri -
cultores (debido a que producen Muchos agricultores s iguen teniendo
rentas inferiores al umbral de pobreza. Los elevados precios han provocado
un incremento de la produccin, lo que ha acarreado unos elevados costes para
el Estado. La del nmero de hectreas slo ha surtido un efecto redu-
cido, ya que los agricli.ores han conservado sus mejores ti erras. La concesin
de ayudas directas a los agricultores sera preferibl e al prog rama de apoyo a
los precios.
Qu afirmaci ones de este anlisis son norma tivas y cules positivas? (El hecho
de que el lector discrepe d e una afirmacin normativa o d e que crea que una deter-
minada afirmaci n "positi va"' es inexacta no altera e l card e r d e la afirmacin.)
Ide ntifique las caUSas de las discrepancias: Se debe n a la exis tencia de diver-
gencias sobre los valores y los objetivos? A la existencia de d ivergencias sobre
la perLepci n d e la naturaleza .d e la economa? O a que una de las partes d e l
debate (o l a otra) no tiene en cuenta todas las consecuencias de las medidas del
Gobierno?
2. Identifique una o ms de l as cOllsecue ncias " inintenci onadas" d e erlda uno de los
siguientes programas:
a) El control dI" los alquileres.
b) Los salarios mnimos.
e) La sanitaria grut-uit.l. a los anci ' nos.
d) La cons trucci n de autopistaS j'1.ra nlejornr la comunicaci n entre los barrios
perif ricos y la ciudad.
e) La integ racin rileial obligatori a en las escuelas.
f) El sos te nimiento de los precios agrcolas.
g) La reduccin d e l lmite de vel ocid ad a 100 kilrfle tros por h o ra para ahorrar
gasolina.
h) La exte nsin del seguro mdico a los nios que actualmente no estn sufi-
cient emente a segurados. .
i) La pro hibicin de los anuncios publicitarios de cigarrillos (pi s ta: considere las
consecuencias del aum,mto de los a os d e vi da p a ra el sis tema de seguridad
social).
ji La elaboracin d e unas normas nacionales para las escuelas.
3. En Estados Unidos ha surgido una gr an preocu paci n por la posi bilidad de que
la seguridad social (pensiones de jubilacin, viud.>dad, e tc.) no es t financindose
debidame nte: con las tasas d e natalidad y de mortalida d previs tas y el aumento
de la recaudacin d e las coti z aciones a la seguridad social. el nivel d e prestacio-
nes existe ntes slo puede mantenerse subi endo los tipos impositivos. Unos creen
que la respues ta correcta es fr-ducir e l ni vel de prestaciones existente; otros} el e-
va r los impuestos e n el futuro; )' otros, preocupados por las consecue ncias que