CONGRESO ARGENTINO DE DERECHO CONSTITUCIONAL XIX ENCUENTRO DE PROFESORES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

San Miguel de Tucumn. Tucumn. Argentina 26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009 Camino hacia el Bicentenario
Tema: Presidencialismo y Parlamentarismo. Un debate pendiente

Presidencialismo y Parlamentarismo: un enfoque sistmico.

Por Alejandra Rodrguez Galn (*)

El propsito del presente trabajo no consiste en argumentar cul es el mejor rgimen poltico, si el Presidencialismo o el Parlamentarismo, sino que se centra en indagar qu tipo de presidencialismo, en nuestro pas, es capaz sustentar un gobierno anclado en la Constitucin, que garantice gobernabilidad, estabilidad y participacin en trminos de una Repblica en el siglo XXI. La reflexin sobre el presidencialismo se aborda desde un enfoque sistmico en el marco de la Constitucin. A tal fin, en primer lugar, se exponen algunos conceptos como marco terico y se alude sucintamente a los antecedentes histricos del rgimen presidencial argentino, para considerar seguidamente los aspectos salientes de la reforma constitucional de 1994 y sus implicancias en nuestro sistema institucional. Asimismo, se examinan dos notas fundamentales: el sistema electoral y de partidos polticos y la forma federal de estado, y su relacin con el presidencialismo, en abono de la visin sistmica. Se fundamenta la necesidad de vigorizar el modelo presidencialista, con un fuerte apego a las instituciones republicanas y una apelacin a los controles que su ejercicio exige.

(*) Abogada UCA. Master of Arts, en Ciencia Poltica, City University of New York. EE.UU. Profesora de Derecho Constitucional UBA. Secretaria Letrada de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.

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Presidencialismo y Parlamentarismo: un enfoque sistmico

ndice: I. Introduccin; II. Marco conceptual; IIl. Antecedentes histricos; IV. La reforma constitucional de 1994; V. Dos cuestiones relevantes en el enfoque sistmico: El federalismo en la Constitucin y en teora de la divisin de los poderes, y los sistemas electorales y los sistemas de partidos. VI. Conclusin y reflexiones finales. Una nacin no es una nacin, sino por la conciencia profunda y reflexiva de los elementos que la constituyen. Recin entonces es civilizada: antes ha sido instintiva, espontnea: marchaba sin conocerse, sin saber a dnde, cmo ni porqu. Un pueblo es civilizado nicamente cuando se basta as miso, cuando posee la teora y la frmula de su vida, la ley de su desarrollo. 1

I.

Introduccin

El debate acerca del presidencialismo como rgimen de gobierno, y el parlamentarismo como alternativa para desconcentrar el poder no constituye un tema central en las democracias modernas, sino que la cuestin relevante radica en los alcances de las competencias constitucionales y el control sobre su ejercicio, y en todo caso en la estabilidad y sustentabilidad de uno u otro sistema, segn la diversa interaccin entre las fuerzas polticas y las relaciones complejas que genera la gestin del Estado en los distintos niveles de gobierno. Si bien, la cuestin propuesta para este panel tiene sin duda contornos tericos interesantes, en nuestro orden constitucional no debiera ser un debate pendiente si se parte de la premisa que el sistema presidencial, tal como la Constitucin lo ide, no ha funcionado correctamente a lo largo de la historia constitucional argentina reciente, de acuerdo al modelo que cimentaron nuestros padres fundadores. No se trata pues de ensayar otro sistema poltico, ajeno a nuestra tradicin, sino de cumplir el que tenemos. En el esfuerzo argumentativo por sostener los beneficios de un rgimen sobre el otro, se ha confundido la falta de cumplimiento de los postulados de la Constitucin, con el fracaso del presidencialismo y, de all, la apelacin a propuestas de cambio. No fall, sin embargo, el Presidencialismo como sistema de gobierno, sino que la falla resulta de la inobservancia de los axiomas de la Constitucin, que se patentiza en la debilidad de las instituciones y en la ausencia de una cultura cvica que traduzca -en la accin poltica- el ideal weberiano.2 El verdadero debate debe darse, en cambio, a partir de una visin crtica pero positiva, y no pesimista de nuestro rgimen poltico.

Alberdi, Juan Bautista (oct.1, 111), en Jorge Mayer, El pensamiento vivo de Alberdi. Ed. Losada. Buenos Aires, 1983, pg. 33. 2 Weber, Max, en la La Poltica como profesin, concentra en unas pocas lneas de gran precisin conceptual el ncleo mismo de lo que le preocupa, al oponer dos lgicas polticas que son dos ticas, La tica de la conviccin [Gesinnungsethik] est animada nicamente por la obligacin moral y la intransigencia absoluta en el servicio a los principios. La tica de la responsabilidad [Verantwortungsethik] valora las consecuencias de sus actos y confronta los medios con los fines, las consecuencias y las diversas opciones o posibilidades ante una determinada situacin.

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El propsito de este trabajo no consiste entonces en argumentar cul es el mejor rgimen poltico -Presidencialismo vs. Parlamentarismo-, sino que la pregunta fundamental se centrar en qu tipo de presidencialismo, en nuestro pas, es capaz sustentar un gobierno anclado en la Constitucin, que garantice la gobernabilidad y participacin en trminos de una Republica en el siglo XXI. A tal fin, en primer lugar, se expondrn algunos conceptos como marco terico y se recordarn sucintamente los antecedentes histricos del rgimen presidencial argentino, para considerar seguidamente los aspectos salientes de la reforma constitucional de 1994 y sus implicancias en nuestro sistema institucional. Asimismo, se har referencia dos notas fundamentales: el sistema electoral y de partidos polticos y la forma federal de estado, y su relacin con el presidencialismo. Finalmente ensayaremos algunas conclusiones. La reflexin sobre el presidencialismo se perfila, en el marco de la Constitucin, como un dilogo3 en una doble dimensin: por una parte, entre la autoridad y la libertad y, de otro lado entre el poder central y los estados locales.4 Las alternativas de este dilogo en el sistema constitucional argentino constituyen el objeto de este ensayo. II. Marco conceptual A los fines de este trabajo, el concepto de sistema es importante porque proporciona un instrumento analtico eficiente. 5 1. Si se concibe al sistema como una totalidad organizada, la interaccin dialctica entre el todo y las partes, formulada de manera vaga ya en el siglo XIX, encuentra hoy una definicin clara y precisa en la teora de sistemas complejos6; categora que se puede trasladar a la teora constitucional y al anlisis de los sistemas polticos.7 Desde esta perspectiva, la Constitucin es aprehendida como un ordenamiento sistemtico y racional de la vida social a travs de un documento escrito, destinado a perdurar en el tiempo. 8 Tambin los regmenes polticos son categoras que adquieren significado en el modelo sistmico. 9 1.1. Gregorio Badeni describe tres sistemas de organizacin de la funcin ejecutiva: el presidencialismo, el parlamentarismo y el ejecutivo colegiado.
Habermas Legitimation crisis, citado por Juan V. Sola, Derecho Constitucional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, pg. 24 y ss. Para el autor el Derecho Constitucional es un dilogo continuo sobre cuestiones fundamentales que ataen a la naturaleza de nuestra sociedad. Raymond Aron, tambin desarrolla el punto en su obra Ensayo sobre las libertades. Alianza Ed., Madrid, 1974, pg. 152 y ss. 4 La ecuacin clsica formulada por Alexis de Tocqueville: libertad e igualdad en Democracy in America y The old Regime and the revolution, han dada paso a la dicotoma: libertad -autoridad. 5 Sartori, Giovanni, Parties and Party Systems, a Framework for analysis .Cambridge University Press, 1979, pg. 43. El autor lo aplica a los sistemas de partidos polticos. 6 Garca Rolando, Sistemas complejos, concepto, mtodo y fundamentacin epistemolgica de la investigacin interdisciplinaria. Editorial Gedisa, Espaa, 2006, pg. 127 y ss. 7 Daz, Rodolfo Alejandro, Prosperidad o ilusin las reformas de los 90 en Argentina. Ed. baco, 2002, pg. 250, con cita de Maurice Godelier, define al sistema es un conjunto de elementos vinculados entre s por cierta regla de combinacin. La propiedad de ser un sistema viene determinada no por los elementos que lo constituyen sino por la regla de combinacin. 8 Sola Juan Vicente, Derecho Constitucional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pg. 42 y ss. 9 La referencia a David Easton es obligada.
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El presidencialismo, que concentra la funcin ejecutiva en un rgano independiente del legislativo y judicial, puede ser puro, atenuado o mixto. Es puro cuando carece, virtualmente, de controles internos o intraorgano como acontece con el rgimen presidencial de los Estados Unidos. Es atenuado cuando, bajo determinadas circunstancias, el ejercicio de la funcin ejecutiva por el titular del poder esta sujeto a controles intraorganos, como puede ser la efectiva funcin de refrendo y legalizacin por los ministros, tal como acontece en nuestra Constitucin. Es mixto cuando las funciones ejecutivas se distribuyen entre un presidente y un primer ministro cuya dependencia, en el caso de este ltimo, se materializa ante el rgano legislativo. Al primero se le atribuyen funciones esencialmente polticas mientras que, al segundo, funciones de ndole administrativa, tal como, a grandes rasgos, esta instrumentado en la Constitucin de Francia. 10 En el sistema presidencialista los poderes Legislativo y Ejecutivo estn netamente separados. El Congreso ejerce el primero votando las leyes y el presupuesto, el presidente conduce la poltica general del pas dentro del marco jurdico y econmico establecido por el Legislativo. No puede el presidente disolver las cmaras, estas a su vez no pueden censurar a los ministros ni al presidente, lo que los obligara a renunciar. Cada uno en su funcin tiene las manos libres en su marco de ingerencia, pero debe adecuarse a la presencia del otro. El sistema de frenos y contrapesos, cuando funciona correctamente, se constituye en la mayor garanta de la libertad. Los rganos del gobierno resultan as vinculados mediante una relacin de control, de interdependencia y de colaboracin, necesarias para el eficaz cumplimiento de sus fines. La divisin de las funciones de gobierno entre los tres poderes de Estado aumenta los costos de transaccin positivos de la actividad gubernativa.11 1. 2. Los sistemas parlamentarios constituyen el tipo ms frecuente de gobierno en los estados europeos y tienen una larga evolucin proveniente de las limitaciones que fueron imponindose a los gobiernos monrquicos. Algunas de sus notas esenciales son las siguientes: los ministros son al mismo tiempo parlamentarios, generalmente diputados, si bien existe alguna excepcin en los sistemas semiparlamentarios, el origen electoral es parlamentario; el gobierno se conforma con los jefes polticos del partido mayoritario o de partidos asociados que forman una coalicin a ese efecto; se requiere la confianza de la mayora del Parlamento para que el gobierno permanezca en el poder. El instrumento ms eficaz con que cuenta el Parlamento es la posibilidad de exigir la responsabilidad poltica del gobierno, que puede llegar al extremo del voto de censura, con la consecuente dimisin del gobierno si ste tiene xito. A su vez, el medio ms riguroso de control poltico por parte del gobierno, es la facultad de disolver el Parlamento y convocar a nuevas elecciones. A criterio de algunos autores existe un riesgo de inestabilidad nsito en los sistemas parlamentarios, que dependen en gran medida de la fortaleza de su sistema de partidos y de la capacidad de formar nuevas coaliciones. 12
Badeni, Gregorio, Reforma Constitucional e Instituciones Polticas. Ad Hoc, Buenos Aires, 1994, pg. 353 y ss. Sola, Juan Vicente Sola, Derecho Constitucional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pg. 651/657. 12 Sola, Ibid. Recuerda los casos de la Repblica de Weimar, de la Repblica Espaola, en donde se aplicaba el sistema proporcional, y de las Tercera y Cuarta Repblicas de Francia, donde la inestabilidad gubernamental precipit el quiebre violento del rgimen parlamentario.
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1.3. Giovanni Sartori observa que los sistemas presidenciales responden a una lgica interna del sistema. De tal suerte que, un sistema poltico es presidencial si y slo si el jefe de Estado -el presidente-: a) es electo popularmente; b) no puede ser despedido de su cargo por el Parlamento o Congreso durante su perodo pre-establecido, y c) encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa. Cuando se cumplen estas tres condiciones conjuntamente, tenemos sin duda un sistema presidencial puro, segn la definicin del distinguido profesor florentino. 13 Las particularidades del caso argentino imponen un examen contextual en el que no se puede ignorar la existencia de estas circunstancias relevantes en la determinacin de su rgimen poltico.14 2. El sistema que adopt la Constitucin de 1853/60 es el sistema presidencialista, basado en el principio de separacin de los poderes y en el modelo norteamericano.15 2. 1. Los Founding Fathers que cristalizaron en la Constitucin Federal de EE.UU. de 1787, los fundamentals diseados en el Federalista, no hicieron una lectura plana de la realidad, sino que advirtieron, con acierto, que el poder es tridimensional.16 Esta nocin que se prueba empricamente en el modelo norteamericano obedece a la idea de control del poder y al principio de especializacin. Pero es en la Constitucin de Massachusetts de 178017 -artculo 30- donde se normativiza, por primera vez, en la historia constitucional, la separacin de los poderes.18 La Constitucin federal ser fiel a la idea de frenos y contrapesos, a la interconexin de funciones, al sistema de gobierno bien equilibrado, estableciendo la intervencin del Senado en los nombramientos de altos funcionarios, incluidos los justices de la Corte Supremo, obligando, en suma, a la colaboracin entre poderes y poniendo en marcha una serie efectiva de controles, reforzados, desde la clebre sentencia del juez Marshall Marbury v. Madison de 1803, con el control judicial de constitucionalidad de las leyes. Por cierto que no se organizaba un rgimen parlamentario, sino que se inauguraba lo que despus se llamara el rgimen presidencialista19, con la consiguiente independencia poltica del jefe del Estado, resultado de la legitimidad popular de su mandato; pero la idea que serva de base al edificio constitucional era, indudablemente, la
Giovanni Sartori, Ingeniera constitucional comparada, Un investigacin de estructuras, incentivo soy resultados, Ed. Fondo de Cultura Econmico, Mxico, 1996, pg. 99. 14 Segn Roberto Vernengo: Una circunstancia es relevante en relacin a ciertas soluciones posibles y ciertas normas dadas- cuando su presencia o ausencia es suficiente para alterara la solucin del caso 15 Garca Mansilla, Manuel y Ramrez Calvo Ricardo. La Constitucin Nacional y la obsesin antiamericana. Virtudes, Buenos Aires, 2008. Slido estudio del tema de las fuentes. 16 Valiente Noailles Carlos, La Nacin, suplemento Enfoques, domingo 30 de julio de 2008. Akerman Bruce, La nueva divisin de poderes. Fondo de Cultura Econmico, Mxico, 2007. Pone en duda la exportacin del patrn estadounidense a favor de un enfoque de presidencialismo acotado; y argumenta sobre una nueva divisin de poderes basada en la especializacin funcional. 17 Aragn Reyes Manuel, Constitucin y control del poder Introduccin a una teora constitucional del control; Universidad Externado de Colombia, Bogot, 1999, pg. 26 y ss. 18 Aragn Reyes. Ibid. recuerda que esta expresin es muy antigua y se reitera en la teora poltica desde Aristteles. La primera vez que aparece, en ingls, el termino government by law, not by men es, probablemente, en la obra Oceana, de Harrington. 19 Corwin Edward S., El Poder Ejecutivo, Ed. Bibliogrfica Argentina, Buenos Aires, 1959.
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consideracin del balance of powers y de los controles recprocos como elemento fundamental del Estado constitucional. 20 En el Federalista, Plubius lo proclamara con toda nitidez: la divisin de poderes no es mas que la garanta de la libertad; la divisin es, al mismo tiempo, interdependencia de poderes, de tal modo que se garantice que unos pueden controlar a los otros; la base sustentadora del Estado es el equilibrio constitucional del sistema de gobierno; adems del control del pueblo sobre el gobierno es preciso asegurar los controles de los distintos poderes entre si; han de organizarse y dividirse las autoridades de tal manera que cada una pueda constituir un control sobre la obra de la otra; el rgimen no sirve solo para salvaguardar a la sociedad de la eventual tirana de su gobierno, sin tambin para garantizar a una parte de la misma contra los eventuales abusos de la otra parte. 21 Es la posicin que asumir ms tarde Juan Bautista Alberdi al expresar: La democracia es la libertad constituida en gobierno, pues el verdadero gobierno no es ms ni menos que la libertad organizada. 22 La institucionalizacin de una diversidad de controles, la concepcin pluralista del poder y su vnculo con la existencia de una fuerte opinin pblica constituyen los contornos del constitucionalismo norteamericano, en el cual hasta hoy, el control es un elemento inseparable del concepto de Constitucin.23 Los redactares de la Constitucin de los Estados Unidos concibieron la competencia checks - entre los poderes como la garanta de la libertad. Al repartir en tres ramas independientes de gobierno, dotaron a quienes encabezaran cada uno de esos poderes los medios constitucionales para resistir las usurpaciones de los otros. De tal forma se afianz la libertad y se institucionaliz la especializacin en la funcin gubernativa. Los constituyentes norteamericanos que tenan una concepcin de la mecnica newtoniana, la trasladaron al gobierno y crearon as una maquina que anduviera por si misma, segn la expresin utilizada entonces.24 2.2. La Repblica Argentina se inscribe en el conjunto de naciones con rgimen de gobierno presidencial. Nuestros padres fundadores -y los de todo el hemisferioeligieron el sistema presidencialista, ya que entendan que era el que mejor representaba les moeurs de Montesquieu 25. Por ende, en la regin no hay ningn sistema parlamentario. Salvo algunas excepciones en pases del Caribe y en el Brasil hasta 1889, por la experiencia del imperio, Amrica ha seguido el sistema presidencial trazado por los Estados Unidos desde fines del siglo XVIII, pas que ha sido un modelo de repblica democrtica y de fortaleza institucional. La impronta del gobierno norteamericano fue decisiva a la hora de definir los rasgos del Poder Ejecutivo presidencial, sobre todo en Alberdi. El modelo se adaptaba, a su vez, a la tradicin hispanoamericana de los virreyes y capitanes generales de la poca colonial y, con posterioridad, al espontneo surgimiento de los caudillos militares durante las guerras de independencia. Giuseppe de Vergotini, advierte que algunas formas de
Aragn Reyes, ob. cit. Nmero 47, 1 de febrero de 1788; Nmero 48, 1 de febrero de 1788; Nmero 49, 5 de febrero de 1788; Nmero 51, 8 de febrero de 1788. 22 Juan Bautista Alberdi, Obras Completas. Tomo VII, pg. 90/91 23 Tribe Laurens H., American Constitutional Law, 1978. 24 Sola, Juan Vicente Sola, Derecho Constitucional, ob.cit., 2006, Pg. 651/657. 25 Cartas persas (1721). Sobre Montesquieu ver tambin Ghirardi Olsen A. El pensamiento de Carlos Luis de Secondat, barn de la Brde y Montesquieu. Academia Nacional de Crdoba. 6/11/2007.
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presidencialismos iberoamericanos disponen constitucionalmente modos de colaboracin entre los poderes, propios del gobierno parlamentario, si bien subsiste la tendencia a una preeminencia presidencial. 26 Dado que la organizacin constitucional de la Argentina ha sido ms prxima que distante de ese modelo, el problema lo han configurado los hombres, no las reglas de un sistema de probada eficacia. III. Antecedentes histricos La Constitucin Nacional ha puesto el gobierno de la Nacin en manos de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En el mbito de sus competencias, cada uno de ellos cumple con la funcin de gobernar la Nacin. 27 La formacin constitucional argentina que se llev a cabo entre la Revolucin de Mayo y la reforma constitucional de 1860 en que se cierra el proceso constituyente originario con la incorporacin del Estado de Buenos Aires-28 tuvo como resultado la sancin de la Constitucin histrica. A lo largo de medio siglo nuestro pas obtuvo su independencia y se constituy formalmente como Estado bajo las ideas de Mayo y los principios republicanos que informaron la Constitucin de 1853/60, documento fundacional que condujo al pas al progreso y al reconocimiento internacional.29 La tarea fue lenta y difcil; demand nada menos que cincuenta aos de luchas y desencuentros profundos, que sin duda han marcado sensiblemente el resto de nuestra historia. Al cabo de cuarenta aos de guerras civiles (1820-1862), nuestros padres fundadores, exponentes destacados de generacin de 1837, cristalizaron el ideario de mayo y lo proyectaron en los cimientos de la organizacin nacional para un pas prspero y pujante. Las Bases de Juan Bautista Alberdi, El Dogma Socialista de Esteban Echeverria y la pluma austera y elegante de Juan Mara Gutirrez y Jos Benjamn Gorostiaga, dieron cuerpo al texto fundamental que encontr la armona entre federalismo y democracia para un pas de la extensin y complejidad de la Argentina, al adoptar la repblica representativa y federal basada en la exitosa experiencia norteamericana. Fue entonces La Nacin Argentina hecha ley. 30
Dalla Va, Alberto R, ob. cit., pg 525. El autor advierte que en los regmenes latinoamericanos pueden hallarse algunos elementos del parlamentarismo: la presentacin de los ministros ante el Congreso y, en algunos casos, la interpelacin. En Venezuela, los textos de 1864, 1874 y 1891 establecieron que los ministros podan ser censurados por la Cmara de Diputados y con ello estaban obligados a dimitir. En Ecuador, la Constitucin de 1878 introduce el voto de censura y en 1915 aparece el proyecto para implantar el parlamentarismo en ese pas en la poca del general Lenidas Plaza. Hait adopt algunos elementos de este rgimen en 1806, 1843, 1859 y 1867; Honduras entre 1925-1931 y Bolivia entre 1931-1937. Per, por su parte, en 1933 y Cuba en 1940, establecieron una especie de semiparlamentarismo. Uruguay en 1934, Guatemala en 1945 y Venezuela en 1947 acogieron con algunos de sus matices. Por su parte, instauraron un rgimen parlamentario Brasil (1838-1889 y 1961-1963) y Chile (1891-1924). 27 Fayt, Carlos Santiago, Supremaca Constitucional y la independencia de los jueces. Ed. Depalma. Buenos Aires, 1994, pg.1. 28 Es la nocin que originalmente desarroll Alberto Rodrguez Galn en su tesis doctoral Buenos Aires y la reforma constitucional de 1860, calificada con sobresaliente y recomendada al premio Facultad. Universidad Nacional de Buenos Aires, 1970. 29 Bianchi, Alberto, La formacin del estado constitucional argentino, excelente trabajo de reciente aparicin. 30 Segn la famosa expresin de Benjamn Gorostiaga, el redactor de la parte orgnica.
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El rgimen fue presidencialista y cierto es que Alberdi lo concibi como un "Ejecutivo fuerte", pero en los claros lmites de la Constitucin: "En vez de dar el despotismo a un hombre, es mejor darlo a la ley. Ya es una mejora el que la severidad sea ejercida por la Constitucin y no por la voluntad de un hombre"...."Dadle al Poder Ejecutivo todo el poder que sea necesario, pero ddselo a travs de la Constitucin". 31 El presidencialismo devino as en una forma de domesticar a la monarqua. El sistema se basa en un Congreso de dos cmaras32 y un Poder Judicial independiente, siendo una de las funciones mantener el activa la divisin de poderes. As, los derechos fundamentales y garantas individuales, consagrados en el parte dogmtica de la Constitucin, quedaban a su vez asegurados ya que se necesitaba el concurso de ambas cmaras para la sancin de la ley y el concurso del Ejecutivo para su promulgacin, y, si resultaba inconstitucional, la justicia a travs del control jurisdiccional de constitucionalidad poda anular sus efectos.33 Entre 1853 y 1930, el sistema fue implementado con xito, superando todos los obstculos, el ms importante de los cuales fue la cuestin de la provincia de Buenos Aires (1853 -1862) y de la Capital (1862 -1880); con la federalizacin de la Ciudad de Buenos Aires, los ltimos vestigios de la cuestin federal quedaron atrs. En 1912, se sancion la ley Senz Pea que, al consagrar el sufragio obligatorio, secreto y universal dio paso a la necesaria apertura del sistema poltico y permiti que en la siguiente eleccin presidencial de 1916 se impusiera el partido radical, consolidndose as la participacin democrtica del pueblo en la eleccin de sus autoridades.34 A partir de la Revolucin de 1930, la incursin de las Fuerzas Armadas en la poltica del pas como actor y dirimente del acceso al poder y la sucesiva instalacin de gobiernos de facto, seguida de la clausura del Congreso de la Nacin constituyen un punto de inflexin que contribuy a centralizar en el Poder Ejecutivo las funciones propias de los rganos polticos, a extramuros de la Constitucin.35 Con el primer golpe de estado en aquel ao, se comienza a desnaturalizar el sistema poltico argentino, la repblica se debilita ya que los tres poderes no funcionan en plenitud. Los gobiernos militares, por naturaleza son "del Poder Ejecutivo", y por lo tanto lentamente ste fue adquiriendo una relevancia singular, al margen de los principios constitucionales y en detrimento de las otras ramas del gobierno. En efecto, el crecimiento
Alberdi crea en un "presidente constitucional" que pueda asumir las facultades de un rey, en el instante que la anarqua le desobedece como "presidente republicano". Las Bases, captulo XXV. 32 Vale reiterar que en los sistemas presidencialistas no hay Parlamento, sino un Congreso. En nuestro medio no tenemos pues parlamentarios, sino legisladores, los diputados que representan al pueblo directamente, y los senadores que representan a las provincias. 33 Se opt por un sistema de eleccin de autoridades propio de cada poder del Estado. Un colegio electoral designaba al presidente de forma indirecta por un perodo de 6 aos, sin reeleccin inmediata; las legislaturas locales, a los senadores, por 9 aos, y la renovacin de la cmara por tercios; el pueblo de la Nacin, a los diputados por 4 aos con renovacin de la cmara por mitades; y el Poder Ejecutivo, con el acuerdo del Senado, designaba a los jueces, inamovibles mientras durara su buena conducta. La ausencia de reeleccin inmediata tuvo por objeto evitar las tentaciones totalitarias. 34 Quiera el pueblo votar, fueron la palabras de Indalecio Gmez, Ministro del Interior de Senz Pea, al defender el proyecto de su Presidente ante el Congreso de la Nacin. 35 Rodrguez Galn, Alejandra, "The Failure of Party Competition and the Crisis of Democratic Institutions in Argentina, Political Parties, 1912-1930". Tesis aprobada para el Master of Arts, en Ciencia Poltica, especialidad Polticas Comparadas City University of New York (CUNY). Nueva York, EE.UU., 1990.
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de las prerrogativas del ejecutivo que esos cambios ocasionaron se agrav en nuestro medio por la presencia recurrente de gobiernos de facto. As, el Congreso Nacional permaneci inactivo durante largos aos de esos gobiernos; slo existi entonces como poder poltico el ejecutivo, en contacto directo con los factores de poder o los grupos de presin, y como nico rgano catalizador de las demandas de esos grupos. 36 As, a la fortaleza originaria del rgimen presidencialita, se uni ms tarde un largo proceso de concentracin de poder, en el que fueron perdiendo entidad tanto el Congreso como las Provincias. No resulta novedoso entonces que nuestro Poder Ejecutivo a lo largo del siglo pasado se fuera desnaturalizando por diversas causas.37 Al respecto, Csar Enrique Romero, al analizar los factores que han incidido en el crecimiento del Poder Ejecutivo, destaca los siguientes: a) La frecuencia de los estados de emergencia; b) La conduccin de las relaciones internacionales; c) El ejercicio de atribuciones militares; d) La poltica para el progreso econmico social; e) La direccin de la vasta y compleja burocracia; f) La crisis del Congreso y de los partidos polticos; g) La delegacin de las facultades legislativas; h) La crisis del federalismo; i) El liderazgo de los "ejecutivos" y, en el presidencialismo, la Jefatura de Estado; j) La conflictividad con los grupos de presin y los factores de poder. 38 Con el retorno del pas al Estado de Derecho en 1983, el respeto a la supremaca de la Constitucin y la vigencia irrestricta de las libertades bajo la Constitucin histrica, las fuerzas polticas iniciaron el camino de la difcil construccin de consensos para la reforma constitucional que convergi en el Pacto de Olivos 39 y ms tarde en la declaracin de la necesidad de la reforma40, consumada en 1994. IV. La Reforma constitucional de 1994 La reforma de la Constitucin Nacional de 1994 gener importantes cambios en la estructura del Estado, en ese contexto se inscriben las reformas al sistema institucional. Alberto Garca Lema recuerda uno de los objetivos fundamentales que persegua esta iniciativa fue la atenuacin del sistema presidencialista. 41 Tal propsito se plasm, ms tarde, en la Ley Declarativa de la Reforma, 24.309.42 En efecto, surge de la lectura de los debates que precedieron la sancin de la reforma constitucional que la intencin que la gui fue la modernizacin de las instituciones a partir de tres pilares fundamentales: ampliar la participacin poltica y
Garca Lema, Alberto M., en La Reforma de la Constitucin -explicada por miembros de la Comisin de Redaccin-, Rubinzal y Culzoni editores. Santa Fe - Buenos Aires, 1994, pg. 386. 37 Ibez Rozas Enrique, Desconstitucionalizacin vs. Estado constitucional. El Derecho, 9/03/ 2008. Identifica diversas causas que han contribuido a la vigorizacin del Poder Ejecutivo: el intervencionismo estatal activo en las relaciones econmico-sociales; la exigencia de rapidez, informacin y tcnicos especializados; la delegacin de funciones legislativas en el Poder Ejecutivo; la conduccin de las relaciones exteriores; la crisis del sistema federal, la imposibilidad de discutir en el rgano legislativo la totalidad de los proyectos de ley de envergadura, y la necesidad de contar con una tecnoburocracia. 38 Romero, Csar Enrique Romero, "El Poder Ejecutivo en la realidad poltica contempornea"."Temas Constitucionales y Polticos", Universidad Nacional de Crdoba, ao 1971. 39 Garca Lema, Alberto M., La Reforma por Dentro. Ed. Planeta, Buenos Aires, 1994. 40 Ley 24.309, sancionada el 29 de diciembre de 1993. 41 Garca Lema, ob. cit. 42 Punto A del Ncleo de Coincidencias Bsicas.
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social, dotar de mayor eficacia a las instituciones y lograr efectividad en los instrumentos de control sobre los actos gubernamentales. En tal sentido, cabe poner de resalto que la reforma constitucional enunci, entre sus objetivos, no solo el de "atenuar el presidencialismo", sino tambin la necesidad de "modernizar y fortalecer el Congreso" y "fortalecer los mecanismos de control", todo ello directamente relacionado con el fin de "perfeccionar el equilibrio de poderes". 43 El convencional Garca Lema manifest en el seno de la Convencin que "los contenidos del Ncleo de Coincidencias Bsicas responden, al igual que la habilitacin de los temas que estn incluidos en el artculo 3 de la ley declarativa, a ciertas finalidades, a ciertas ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. La primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidacin y perfeccionamiento del sistema democrtico [...] La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres rganos clsicos del poder del Estado -el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial-; y a ella responden, a su vez, la atenuacin del rgimen presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del Poder Judicial." 44 Ms all de los altos propsitos de la reforma, un examen de las disposiciones constitucionales y su performance en la prctica del gobierno han llevado a sostener que no slo no se cumpli enteramente el objetivo propuesto sino que se acentu la figura presidencial.45 En opinin del profesor Bidart Campos, El orden normativo ha moderado al presidencialismo al acotar al poder ejecutivo que, hasta 1994, presentaba un perfil reforzado. No obstante, y de nuevo, en el tiempo transcurrido desde la reforma la vigencia sociolgica no muestra correspondencia con el modelo normativo.46 En esa misma lnea de pensamiento nos recuerda Linares Quintana con cita de Heller- que en ltima instancia, siempre veremos confirmarse la tesis de que la Constitucin real consiste en las relaciones reales de poder, y que su permanencia en el tiempo esta dada por la probabilidad de que se repita en el futuro la conducta humana que concuerda con ella.47 El diseo del Jefe de Gabinete de Ministros aparece como consecuente con los objetivos antes sealado. No obstante, si se repara en la disposicin contenida en el artculo 99, inciso 7, no es tan as pues es el Presidente por s solo quien lo nombra y remueve, al igual que a los dems ministros. En esta ltima atribucin del Presidente, se consolida la esencia presidencialista del nuestro sistema poltico. Esta tesis esta abonada por el contenido jurdico de la normativa constitucional, segn el examen efectuado por la

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Negretto Gabriel L. The Reform of Presidentialism in the Argentine Constitution of 1994 . Columbia University. Artculo presentado en el encuentro de la Latin American Studies Association. 1998. 44 Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, Santa Fe-Paran, 1994, Secretaria Parlamentaria, Tomo II, pgs. 2210/11. 45 Es la opinin de Ricardo Haro, quien considera que se acentu la figura presidencial. "Perfiles fundamentales de la reforma constitucional argentina de 1994". Universidad Nacional de Crdoba. Describe las principales reformas al Poder Ejecutivo. Universidad Nacional de Crdoba 46 Bidart Campos, Germn J., Manual de la Constitucin Reformada. T. III. Ediar, Buenos Aires, 1997, pg. 30. 47 Linares Quintana, Segundo V. Derecho Constitucional e Instituciones Polticas, Tomo II. Ed. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1970, pg. 10 y 11 y ss.

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Procuracin del Tesoro de la Nacin en el dictamen 90/97, suscripto por Rodolfo Alejandro Daz.48 Lo cierto es que segn establece el artculo 87 de la Constitucin nacional El Poder Ejecutivo de la Nacin ser desempeado por un ciudadano con el ttulo de "Presidente de la Nacin Argentina". Es el Jefe Supremo de la Nacin, Jefe del Gobierno y responsable poltico de la Administracin (artculo 99, inciso d). El cambio en la conformacin interna del accionar del Poder Ejecutivo al desconcentrarse ciertas funciones de ndole gerencial en nada enerva este criterio, dado que tiende agilizar y aliviar su tarea en la faz procedimental, pero no a limitarla. Es el Presidente quien conserva la decisin poltica en plenitud de su poder, pues lo real es que mantiene las Jefaturas de Estado, de Gobierno, de las Fuerzas Armadas y es responsable poltico de la Administracin general del pas, cuyo ejercicio le reserva el Jefe de Gabinete de Ministros. Al valorar las reformas al Poder Ejecutivo, es factible advertir el predominio de las disposiciones que fortalecen a ese rgano de gobierno sobre las que lo morigeran. Si bien no es pacfica la opinin al respecto, sobresale en la lnea propuesta la calificada ponderacin de Bidart Campos, que consideramos el enfoque ms acertado.49 En conclusin, el Poder Ejecutivo ha salido robustecido en la reforma de 1994: con la reeleccin del Presidente sin la exigencia de la mayora absoluta, si bien con un perodo reducido; con las trascendentales facultades de dictar decretos de necesidad y urgencia, con la posibilidad de la delegacin de facultades legislativas, y finalmente, con la atribucin de la promulgacin parcial de las leyes. 50 V. Dos cuestiones relevantes en el enfoque sistmico 1. El federalismo en la Constitucin y en la teora de la divisin de los poderes Si se parte del enfoque sistmico y de la premisa de que el rgimen poltico obedece al sistema de la Constitucin, es dable sostener la existencia de una relacin de interdependencia con la forma federal de estado. Joaqun V. Gonzlez, bajo la sealada idea del sistema, explica que uno de los caracteres ms distintivos del sistema de gobierno de la Constitucin es [] que l obedece a todo un plan de recprocas restricciones y de contrapeso o equilibrio entre todos los poderes, secciones o departamentos de que se compone. As, no solo se refiere a las reglas fundamentales relativas al funcionamiento de los tres poderes, sino y, en primer lugar, al equilibrio entre el poder del gobierno federal y la gran suma de atribuciones que las provincias se han reservado al organizarlo.51 1.1. En la Argentina, la forma de estado responde a dos tradiciones. Una vertiente es la que expuso Juan Bautista Alberdi, finalmente adoptada por la Constitucin
Ver al respecto el Dictamen PTN 90/97 del 21 de julio de 1997. La dependencia del Jefe de Gabinete con Presidente en una "relacin jerrquica" adhiere al modelo de Ejecutivo fuerte 49 Bidart Campos, Germn J. ob.cit. Tomo IIII, pg. 30 y 31. 50 Este vigoroso robustecimiento ha sido detectado por Ricardo Haro y por otros autores, como Vctor Enrique Ibaez Rozas. El Derecho, ob. cit.., quien cita los decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inciso 3); la legislacin delegada (art. 76); la promulgacin parcial de leyes (art.80); la posibilidad de reeleccin del presidente (art.90) y la eleccin directa a doble vuelta del Presidente (art. 94 a 98). 51 Joaqun V. Gonzlez. Manual de Derecho Constitucional. Ed. Estrada. Buenos Aires, 1959, pg. 313.
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de 1853, que consiste en la adopcin de una frmula mixta52, en la que se conjugan los antecedentes unitarios y federales de nuestra vida poltica. La otra, de fuerte contenido federal, es la que se origina con motivo de la unificacin de Buenos Aires con las dems provincias en 1860, despus de su secesin. En aquella etapa fundacional del pas se pretendi conciliar dos polticas. La primera, la de Buenos Aires mediante el resguardo de los fuertes intereses econmicos que le brindaban su posicin geogrfica y su puerto como llave de la economa del pas; y, la segunda: la afirmacin por las provincias de sus individualismos locales. Pero esa realidad se transform rpidamente en los aos siguientes por la gran movilidad de la sociedad argentina en todos sus campos. As, los particularismos provincianos cedieron frente a los cambios introducidos por la inmigracin europea primero y ms tarde por las migraciones internas. A su vez, la creacin de polos de desarrollo en el interior del pas, como contrapunto a la fuerza centrpeta de Buenos Aires, precipit un proceso, que reinstal la frmula mixta que entrevi Alberdi y que en su sentido profundo comporta una solucin compromiso entre los intereses del Estado federal y el propio de los estados provinciales. 53 La adopcin de la forma federal de estado 54 implica que el ejercicio del poder soberano recae en el gobierno federal, y el poder autnomo que conservan las provincias, en sus respectivas autoridades. De la declaracin del Prembulo de la Constitucin, segn la cual los representantes del pueblo, en ejercicio del poder constituyente originario, se unen por voluntad y eleccin de las provincias que la componen, surge con toda claridad que son las provincias las que dan contenido a la Nacin, de manera que no se trata de sujetos de derecho pblico desasociados55, sino de estados unidos por un destino comn y la finalidad de progreso compartido. En su condicin de entidades preexistentes a la Nacin, dotadas de autonoma poltica y autarqua econmica, las provincias argentinas conservan todos los atributos originarios que no delegaron en el Estado Nacional, correspondiendo en caso de duda, ofrecer la solucin ms acorde con los intereses provinciales, atendiendo a los grandes objetivos que determinaron la unin nacional: el respeto a la libertad y a la dignidad del hombre. 56 Con respecto al modo en que se realizan ambos rdenes de potestades, federales y provinciales se ha sostenido que los poderes reservados de las provincias son originarios e indefinidos y los delegados a la Nacin son definidos y expresos. 57 Las provincias tienen facultades de legislacin que ejercen las legislaturas provinciales58, y

Juan Bautista Alberdi. La expresin que acu la frmula mixta es unidad federativa o federacin en la unidad, segn de la palabra XIII del Dogma Socialista. Ntese que las Constituciones de 1819 y 1826 fueron ambas de carcter unitario. 53 Alberto Rodrguez Galn, Poder poltico, centralizacin y descentralizacin. Instituto de Derecho Pblico y Ciencia Poltica. Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires, 1982, pg. 25. 54 La forma federal de estado es considerada un contenido ptreo. Para un estudio profundo del tema y su debate ver: Jorge R. Vanossi, Teora Constitucional , Ed. Depalma, 2000, pgs. 200 y ss. 55 Alberto R. Dalla Va, ob.cit., 2004, pg. 652 y ss. 56 Badeni Gregorio, Derecho Constitucional Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2005, pg. 431 y ss. 57 El principio de reparto esta establecido en el artculo 121 de la CN. Tambin ver los arts. 125 y 126. 58 A excepcin de la facultades de legislacin comn del artculo 75, inciso 12. Las provincias dictan su propios cdigos tributarios, leyes de procedimiento administrativo y ambientales, y en general las referentes al ejercicio del poder de polica local, entre otos asuntos.

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jurisdiccionales a travs del poder judicial local59. Asimismo, cabe indicar que en nuestro sistema de control de constitucionalidad difuso, cualquier juez -nacional o provincialpuede declarar la inconstitucionalidad de una ley, por contraria a la Constitucin.60 Una expresin de la jerarqua constitucional de los estados provinciales esta dada por la prerrogativa que se les reconoce a la competencia originaria de la Corte Suprema, as lo ha interpretado desde sus decisiones ms tempranas.61 1. 2. Sabido es que a la divisin horizontal del poder, que presupona la diferenciacin de las funciones en la rama ejecutiva, legislativa y judicial, se aadi ms tarde la innovacin profunda que signific, en el orden poltico, la sancin de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica en 1787 62, que implement la divisin vertical del poder. Es decir una forma de estado que distribua las competencias entre un gobierno central y gobiernos locales, con actuacin armnica y coordinada sobre un mismo espacio territorial. Si bien la teora del proceso poltico acierta en la necesidad del control judicial de la divisin de poderes en el caso del gobierno federal, cabe interrogarse, qu ocurre en cuanto a la divisin del poder entre la Nacin y las provincias. En este caso, la principal garanta de la autonoma de las provincias no radica slo en asegurar la divisin de funciones en su nivel propio de gobierno, sino en la participacin de sus representantes en la formacin del gobierno federal. La cuestin de fondo consiste es profundizar la representacin de los intereses de las provincias en el proceso poltico nacional, de all la importancia del Senado como caja de resonancia y expresin de la soberanas estaduales, Cmara en la que, desde su origen, el menor de los estados miembros tiene la misma representacin que la de los estados ms importantes. Por ende, el aumento del ejercicio de funciones de carcter legislativo por parte del Poder Ejecutivo disminuye la necesaria participacin de los representantes de las provincias en el proceso poltico, extremo que permite sostener que la divisin de poderes es tambin una garanta del federalismo. 63 El artculo 1 de nuestra Ley Fundamental declara que La Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, segn la establece la presente Constitucin y el artculo 5, ordena que Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional; y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Ello implica que las provincias, al conformar la Nacin se avienen a adecuar sus instituciones a los principios rectores de la Constitucin Nacional, y bajo esos trminos sta les asegura la garanta federal, como expresin de la unidad del Estado. De all que los gobernadores de provincia, elegidos libremente por el voto popular y de acuerdo a los

Jorge R. Vanossi, Situacin actual del federalismo, Ed. Depalma. Buenos Aires, 1964. Fallos: 311:2478, voto del juez Augusto Csar Belluscio, considerando 6. 61 Artculos 116 y 117 de la Constitucin Nacional. Causa in re Sojo, Fallos: 32:120, inaugura el control de constitucionalidad en nuestro medio. Para un estudio orgnico del tema ver la obra de Alberto Bianchi Competencia Originaria de la Corte Suprema de Justicia del la Nacin. A. Perrot, Buenos Aires, 1989. 62 Fuente de la Constitucin histrica de 1853/60. 63 Juan Vicente Sola, Derecho Constitucional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pg. 837 y ss.
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previsto en las constituciones de cada estado, sean agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes, segn lo dispone el artculo 128. En este contexto cmo podra el sistema parlamentario compatibilizarse en nuestro medio con el federalismo? La sola formulacin de esta pregunta frente a los argumentos esgrimidos, pone de resalto que el parlamentarismo no se concilia con la participacin de las provincias argentinas en el gobierno federal. Pues, qu rol tendra el Senado all?, quin sera el primer ministro, el lder del Senado o el de la Cmara de Diputados? No es casual que, en general, el parlamentarismo rija principalmente en pases unitarios, con la excepcin entre otras- del sistema alemn, fundado sobre la base de las competencias originarias de los Lnder, reconocidas en la Constitucin de de 1949. 64 Asimismo, toda transformacin del sistema poltico va impactar en la formacin de los gobiernos provinciales y, en definitiva, en la dinmica propia del federalismo, por lo que la forma federal de estado no puede soslayarse a la hora de replantearse cambios en el rgimen de gobierno. En nuestra Repblica, representativa y federal, la fuerza de los hechos y el condicionamiento de la geografa nos fuerzan al presidencialismo, pero para que sea compatible con el respeto a las garantas individuales, deberan restablecerse las limitaciones originales al poder del presidente. Volver a instaurar la divisin de poderes y revitalizar las bases del federalismo, no es sino respetar los recordados moeurs de Montesquieu. Bajo estas condiciones: divisin de poderes y forma de estado federal, es dable afirmar que los derechos fundamentales y las garantas individuales se ven fortalecidos. 2. Los sistemas electorales y los sistemas de partidos polticos Resulta clave para el buen funcionamiento del presidencialismo y del parlamentarismo, que la conformacin del sistema de partidos sea consistente con su lgica sistmica. Dos calificadas opiniones doctrinarias destacan la importancia de la adecuacin de los regmenes polticos con los sistemas de partidos y los sistemas electorales que los sustentan. Giovanni Sartori, uno de los protagonistas sustantivos del debate poltico contemporneo, se ha dedicado al asunto en toda su obra, lo cual evidencia la significacin que tiene el punto en la democracia pluralista. 65 En orden a los sistemas electorales corresponde indicar que, en trminos generales, los mayoritarios se avienen mejor a los sistemas presidencialistas, en tanto que los proporcionales se vinculan a los regmenes parlamentarios. Observa el pensador florentino que el nmero de partidos polticos es importante para determinar de qu tipo de sistema de partidos se trata y para establecer su
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Ver La realidad alemana, editado por el Departamento de Prensa e Informacin del Gobierno de la Repblica Federal de Alemania. Bonn, 1975. Tambin ver los casos de Australia y Canad, e incluso de Sudfrica. 65 Sartori Giovanni, Parties and party Systems a Framework for analysis. Cambridge University Press, New York, 1979; Elementos de la teora poltica, Alianza editores, Buenos Aires, 1992; Ingeniera constitucional comparada, Un investigacin de estructuras, incentivos y resultados, Ed. Fondo de Cultura Econmico, Mxico, 1996, y La Democracia en 30 lecciones, Taurus, Uruguay, 2009.

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relevancia, no solo en funcin de la distribucin relativa de poder sino tambin de su posicin valorativa. As, los sistemas multipartidistas son mas afines al parlamentarismo, en la medida que incentivos y preferencias se canalizan en la formacin de coaliciones. Los sistemas bipartidistas y de tres partidos con gravitacin electoral, son consistentes con el presidencialismo. Define a la Argentina como eminentemente bipartidista, y como una cuestin hipottica, se interroga: Se beneficiara Argentina de una transformacin parlamentaria? Su respuesta es escptica pues considera que los partidos no tienen la solidez suficiente para soportar el cambio. Lo que los mantiene unidos y actualmente produce esa unin, es el sistema presidencial [] Lo que preveo es que un sistema diferente producira una fragmentacin partidista que la Argentina no necesita. 66 Por eso, advierte con toda claridad: no nos apresuremos a descubrir o inventar nuevos sistemas cada vez que un pas toma prestado algn instrumento de otro sistema. 67 La situacin que se genera en el modelo presidencialista, si el Presidente es del partido mayoritario, pero ambas Cmaras estn en manos del segundo partido tiene, segn la tesis de Sartori, una salida institucional en la idea de pacto, de acuerdo, en la que el comportamiento de las elites polticas resulta un factor esencial. 68 2. Por su parte, el prestigioso politlogo italiano, Gianfranco Pasquino69 seala que aquellos sistemas polticos en los que es posible establecer una relacin de confianza entre el Parlamento y el gobierno funcionan bastante bien porque la relacin de confianza se basa en la habilidad de los parlamentarios de ser responsables hacia sus electores y hacia su partido. El mensaje es que la disciplina es necesaria pero, al mismo tiempo, los parlamentarios tienen que ser autnomos en algunos momentos y deben poder votar contra su propio partido si saben explicar las razones por las cuales lo hacen, de una manera transparente y que convenza a sus electores. Los regmenes polticos dependen, fundamentalmente, de la naturaleza de los partidos y del sistema de partidos, porque la situacin es muy diferente si slo existen dos partidos o si estamos en presencia de un sistema multipartidario. Con relacin a Argentina y en Amrica Latina, es necesario analizar cada sistema poltico como sistema total, con diferentes actores, instituciones, electores y grupos de inters. Los sistemas presidenciales son -a criterio de Pasquino- ms complejos que los parlamentarios y necesitan sistemas de partidos slidos que en muchos pases de Amrica Latina todava no se han fortalecido. Por ende, el problema reside en cmo organizar y robustecer a los partidos polticos. No es una simple coincidencia, segn el autor, que en Chile el sistema de partidos sea slido, con la existencia de tres partidos, y que el sistema presidencial tambin lo sea. 3. Sin duda la posicin de estos calificados autores es de gran significacin a la hora de efectuar un anlisis comparado de los sistemas de partidos y su implicancia en los regmenes polticos. Del mismo modo, slo si comparamos los sistemas polticos podemos indagar en sus diferencias y similitudes, y formular soluciones o reformas

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Sartori, ob.cit. Ingeniera, pg. 114. Ibid, pg. 100. 68 Es el caso de la Argentina en 1916 y 1987; y EE.UU. en 1986. 69 Pasquino Gianfranco, Los Poderes de los jefes de gobierno. Editorial Prometeo, Buenos Aires, 2007. Tambin Sistemas Polticos Comparados del mismo autor.
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viables dentro del propio sistema. La comparacin sirve justamente para aprender y no cometer los mismos errores.70 Por ltimo, ambos coinciden en la tesis de que frente a un sistema bipartidista como es en definitiva el nuestro-, el rgimen presidencialista prevalece.71 VI. Conclusin y reflexiones finales
Una Constitucin no es otra cosa que los lmites puestos al poder pblico, la regla en virtud de la cual ha de ejercerse, y la consignacin y declaracin de los derechos de los ciudadanos. Desde ahora empecemos a poner lmites y a respetar esos derechos. 72

Es saludable para la Repblica que sus instituciones funciones con la mayor plenitud y eficacia.73 Para ello es imperativo que se respete la Constitucin Nacional. Si bien es cierto que la sustancia de la forma de gobierno es eminentemente poltica, no lo es menos que su formulacin normativa es un problema jurdico. De all la importancia de la Constitucin escrita y del respeto al ordenamiento que procede de ella, en orden a los distintos mbitos de validez de las normas federales o locales y al ejercicio del control judicial suficiente. En el precedente de Fallos: 256:386, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sostuvo que la tesis de que la vigencia y el respeto a la Constitucin nacional requiere en primer trmino su acatamiento por los rganos constituidos, es decir, creados por aqulla y en relacin a esta Corte exige, especialmente, la observancia de los lmites de su jurisdiccin, en razn de que no existe al respecto rgano ulterior de contralor, fuera de su responsabilidad poltica y de la propia estricta asuncin de su subordinacin a las normas constitucionales y legales dictadas en su consecuencia. La vigencia plena de la Constitucin depender entonces de su realizacin, es decir, de su efectividad normativa, que como sealaba Hesse, requiere necesariamente que la cooperacin, la responsabilidad y el control queden asegurados. No es concebible, la Constitucin como norma, y menos la Constitucin del Estado social y democrtico sino descansa en la existencia y actividad de los controles.74 En este marco cobra singular vigor las clebres palabras del juez Marshall, al decidir el caso Mc Culloch v. Marylan: Nunca debemos olvidar que es una Constitucin lo que estamos interpretando [] Una Constitucin que ha sido creada con la intencin de prevalecer para pocas futuras y consecuentemente debe adaptarse a las variadas circunstancias de los asuntos humanos. 75 Es dable sostener que, en lo que concierne al rgimen poltico, los constituyentes de 1994, no alteraron en lo sustancial los principios rectores de la Constitucin argentina sino que introdujeron institutos nuevos, con la finalidad de reducir las posibilidades de

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Linares Quintana, Segundo V. Ibid Ver su monumental estudio comparado. Derecho Constitucional e Instituciones Polticas, Tomo II. Ed. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1970. 71 Rodrguez Galn, Alejandra, ob.cit. nota 34. El sistema bipartidista no excluye la existencia de un tercer partido. 72 Domingo Faustino Sarmiento, Las ciento y una, Obras Completas, t. XV, pg. 103. 73 Fayt, Carlos Santiago, ob.cit. pg .1 74 Aragn Reyes, Constitucin y control del poder Introduccin a una teora constitucional del control; Universidad Externado de Colombia, Bogot, 1999, pg. 36 y ss. 75 17 US 316 (1819).

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concentracin del poder poltico.76 En efecto, afirma Bidart Campos que La trinidad originaria que siempre se tuvo por eje de distribucin de rganos y funciones subsiste con su tipologa clsica.77 Pero lo cierto es que la demostracin emprica de estas reformas constitucionales, testeadas en la crisis del 2001, han probado que antes que atenuar el presidencialismo lo han consolidado. El sistema encontr entonces su equilibrio bajo la formulacin original, a travs de la sucesin presidencial, mediante la actuacin de la Asamblea Legislativa -en el marco del presidencialismo clsico-, sin que la presencia del Jefe de Gabinete de Ministros, llamado a ser una suerte de fusible en situaciones de crisis tuviera gravitacin en la continuidad democrtica. Ms an, ese equilibrio se logr, pese a que el sistema ya no contaba con la figura del vicepresidente, recambio natural y legal en situaciones de crisis institucional, en el marco del sistema original. De tal manera, que el rgimen presidencialista, a pesar de su endilgada rigidez estructural supo dar respuesta a la crisis y paradojalmente sali fortalecido, tanto a nivel federal como de las provincias.78 En definitiva, la Constitucin material ha vuelto al cauce del modelo clsico, se ha redireccionado hacia sus estructuras orgnicas a la que mejor se adecua el ejercicio del gobierno en nuestro pas. Esta cuestin no debe valorarse negativamente en la medida en que implique redimensionar las funciones del poder, para darles una adecuada configuracin tcnica e instrumental, que sirva a la eficacia tanto del gobierno como del pertinente control poltico y jurdico. No se trata entonces de insistir en las posibilidades de un sistema mixto, que slo funciona bien en algunos pases -Francia, por ejemplo-, sino de aceptar y afianzar el modelo clsico, propio de nuestro medio, bien que con los aportes de la reforma de 1994 en su recta interpretacin, y con un fuerte y vigoroso apego a las instituciones republicanas y una apelacin a los controles que su ejercicio demanda. Cabe poner de relieve la actuacin que le compete al Poder Judicial de la Nacin en el control jurisdiccional de constitucionalidad, con plena independencia, firmeza, idoneidad y conciencia de su trascendente rol institucional. 79 En ste escenario, el Congreso de la Nacin, que es el mbito natural de los grandes debates y acuerdos nacionales, debe recobrar su actividad en plenitud80, pues como bien seala Dalla Via: El necesario fortalecimiento del Poder Legislativo no slo depender de la legitimidad de origen basada en el sufragio y de la legitimidad de ejercicio que le dispensa la confianza de los representados; sino, adems, de la eficiencia en el ejercicio de una funcin cada vez ms difcil en realidades complejas.81 Las decisiones esenciales de la sociedad deben surgir del debate en el Congreso, de all que
Gregorio Badeni, ob. cit, pg. 432. Bidart Campos, ob.cit., Tomo III pg. 28 y 29. 78 Las medidas de emergencia adoptadas ms tarde por el PE operaron en desmedro de los otros poderes como efecto inverso de los frenos y contrapesos o checks and balances. 79 Una de las funciones del Poder Judicial es mantener activa la divisin de poderes. 80 El Congreso ha conferido al Ejecutivo los denominados super poderes; no ha revisado aun en profundidad la legislacin delegada, segn la manda original de la clusula transitoria 8; tampoco ha exigido el cumplimiento en forma regular de la presentacin del Jefe de Gabinete de Ministros, todos los meses alternativamente a cada Cmara a rendir cuentas de la marcha de la Nacin. 81 Dalla Va, Alberto. Discurso en homenaje a los 156 aos de la Constitucin Nacional y en ocasin de la presentacin del libro el Poder Legislativo. Senado de la Nacin, 30 de abril de 2009.
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el proceso de formacin de las leyes sea un procedimiento privilegiado. Vale recordar aqu la tenaz labor docente del decano de los constitucionalistas argentinos, el Dr. Segundo V. Linares Quintana y del gran especialista del Derecho Parlamentario, el Dr. Carlos Mara Bidegain, quienes no slo estudiaron el funcionamiento del Congreso sino que lo honraron con su trabajo y su prestigio. Se ha dicho bien que La cuestin no se reduce al mero anlisis del reconocimiento de atribuciones a los distintos rganos del poder sino al funcionamiento real de los controles. En la complejidad de la sociedad moderna es comprensible que la tarea ejecutiva, por sus propias caractersticas, tienda a convertirse en el centro de la toma de decisin poltica pero, precisamente por ello, debe revitalizarse y redimensionarse al Congreso como mbito del debate y diseo de polticas pblicas y de proyectos institucionales, y a tales fines rescatar y dinamizar las funciones de control propias de un Congreso republicano. El gobierno moderno requiere compatibilizar la eficacia y el control. El sistema republicano constitucional, entendido como una compleja trama de lmites, reconoce como presupuesto la participacin activa de los poderes constituidos, en la medida de las funciones que les han sido otorgadas.82 Pero este modelo ha de vincularse tambin a las ideas de dilogo y de proceso a las que se hiciera mencin al comienzo, y a la nocin de bien comn y bienestar general. Desde esta perspectiva, a la dimensin agonal del inters pblico espacio aprehendido como resultante del conflicto de intereses diversos que convoca a una mayor participacin de los interesados en los procesos estatales-83 debe acompaarla tambin una vocacin colectiva, superadora del conflicto. Por cierto, cuando se alude al inters pblico en este mbito, se quieren significar los intereses permanentes de la Nacin y no los aspectos coyunturales, intereses que deben ser preservados y conciliados como expresin genuina del pluralismo y del equilibrio institucional. De lo que se trata es de cumplir la Constitucin, impulsar la educacin del soberano, andamio ineludible de la igualdad y el desarrollo, y la cultura cvica y sus smbolos que son importantes; llevar adelante una reforma poltica integral que fortalezca y consolide un sistema de partidos moderno; volver al equilibrio federal, tanto en su dimensin poltica como fiscal; son algunas de las ideas fuerza que habrn de concretarse en el segundo centenario de nuestra Nacin.84 Slo la observancia de la Constitucin da lugar a un orden poltico estable. No habr reconstruccin posible en el pas si no se respeta la estructura institucional de la Repblica, porque es en ese formidable edificio donde se encontrarn los caminos para alcanzar las metas de bienestar para todos. La concrecin de esos altos propsitos requiere el ejercicio de una poltica arquitectnica, de construccin de instituciones, orientada a un plan de desarrollo sustentable concertado tanto con las provincias como con las fuerza polticas las
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Causa in re C.2650.XXXIX Caligiuri, Rosa Clara c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionado s/ diferencias de salarios. Disidencia del juez Juan Carlos Maqueda. 83 Guastavino, Elas P. Tratado de la Jurisdiccin administrativa y su revisin judicial. Tomo I. Academia Nacional de Derecho y Ciencias de Sociales de Buenos Aires. Segunda edicin. Buenos Aires, 1989, pg. 30/34. 84 Monsivis Carlos Las alusiones perdidas. Ed. Anagrama. Barcelona, 2007. Con irona seala que en el 2010 celebrarn el bicentenario siete virreinatos y que por primera vez Latinoamrica puede saber en visin de conjunto hasta que punto su historia se hace de fragmentos. pg. 63 y ss.

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CONGRESO ARGENTINO DE DERECHO CONSTITUCIONAL XIX ENCUENTRO DE PROFESORES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

San Miguel de Tucumn. Tucumn. Argentina 26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009 Camino hacia el Bicentenario
provincias a fin de lograr el fortalecimiento del federalismo, tanto en los distintos niveles de gobierno como en su dimensin ms profunda: la igualdad de oportunidades. En suma, presidencialismo y parlamentarismo, federalismo y unitarismo -les moeurs de Montesquieu-, no son sino instrumentos a los que el hombre acude para lograr su realizacin en la sociedad poltica. Que por medio de ellos se alcance la paz social, se asegure la libertad o se promueva el bienestar es en definitiva una cuestin de aplicacin; y es en la administracin y distribucin del poder donde radica en ltima instancia la obtencin o no del bien comn, como fin ltimo del Estado de Derecho. 85

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Alberto Rodrguez Galn, ob.cit., pgs. 27/28.

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