ESCUELA LIBRE DE CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRACIN PBLICA DE ORIENTE DOCTORADO EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA

Anlisis de las Polticas y Programas Pblicos. El caso de los programas sociales en el Estado de Nayarit.

TESIS
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE DOCTOR EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA PRESENTA

M.F. ABEL ORTIZ PRADO

ASESOR: Dr. Serafn Flores de la Cruz

Tepic, Nayarit. Abril 30 de 2013.

(Acta de revisin de Tesis)

Dedicatorias

A doa Carmen Prado Morales, autora de mis das, quien se nos adelant en el camino desde sus aos jvenes, dejando a su paso ejemplo de vida, templanza de carcter y entereza. A Marina Julieta, mi esposa y compaera de la vida; Viridiana mi primognita y Abel Junior, quienes son la triple hlice que me impulsa todos los das a buscar nuevos horizontes en el encuentro con la vida, el equilibrio y la realizacin como ser humano.

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Agradecimientos
Agradezco primeramente a Dios por permitirme alcanzar esta nueva meta en el camino de la profesionalizacin. A mis padres que con su esfuerzo y gran visin apoyaron mi formacin educativa bsica, piedra fundamental de mi crecimiento profesional. A mi familia que han sido el motor y motivacin en mi encuentro por la realizacin personal, y a todos aquellos amigos que en el transcurso de la vida me han distinguido con su amistad, aprendindoles a todos lo mejor de ellos. Finalmente agradezco a mis maestros y personal de apoyo de la Escuela Libre de Ciencias Polticas y Administracin Pblica de Oriente, por su paciencia, apoyo y atinada conduccin y acompaamiento en esta etapa de mi formacin profesional.

Con mi especial agradecimiento para el Ing. y Maestro J. Ins Herrera Jimnez, por su apoyo en la revisin ortogrfica de este trabajo de investigacin.

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NDICE GENERAL
TEMA Resumen... Abstrac.. Introduccin. CAPTULO I.- POBREZA, POLTICA Y PROGRAMA PBLICO Pobreza... 1.El fenmeno de la pobreza en la teora keynesiana.. 1.1 Causas de la pobreza en la nueva teora econmica liberal... 1.2 1.3 La medicin de la pobreza.. La poltica econmica propuesta por el modelo keynesiano para el desarrollo econmico 1.4 1.5
1.6 1.7 y combate a la pobreza .. La poltica econmica propuesta por la teora econmica liberal para el desarrollo econmico y combate a la pobreza . La pobreza en Mxico y la poltica econmica de desarrollo en la actualidad.. Resultados a mitad del sexenio Calderonista, 2007-2009

PGINA 9 10 11 16 17 23 25 31 32 35 36 39 42 43 45 47 50 57 59 62 62 65 66 71 72 75 77 80 80 82 85 85 86 87 88 89 12

2.2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.9.1 2.9.2 2.9.3 2.9.4 2.9.5

Poltica Pblica.
La relacin gobernante electo-funcionarios pblicos. Gobernar por polticas pblicas. Los nuevos paradigmas de la ciencia poltica. Hacia una definicin de poltica pblica... Anlisis de las polticas pblicas.. Ejes rectores de la poltica social.. Insumos, resultados y beneficios.. Eficiencia, equidad y distribucin.. Evaluacin de las polticas pblicas. -Bienestar social y su relacin con el progreso, la democracia y la calidad de vida. -Evaluacin del bienestar y el progreso por parte de los organismos internacionales. -Evaluacin de las polticas pblicas en Mxico a travs de las instituciones oficiales... -Evaluacin de las polticas pblicas a travs de organizaciones de la sociedad civil. -Evaluacin de la gestin gubernamental a travs del Centro Independiente Mxico Evala...

3.3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Programa Pblico
El programa.. Presupuesto por programas... Programa Nacional de Solidaridad Programa Procampo y Progresa... Programa Contigo. Programa Oportunidades Programa de Apoyo Alimentario

Resumen del Captulo I

CAPTULO II.- DESARROLLO POLTICO, ECONMICO Y SOCIAL EN MXICO EN LOS LTIMOS AOS. Desarrollo poltico... 1.Crisis mundial y reorganizacin poltica.. 1.1 Desarrollo econmico en Mxico.... 2.2.1 Estabilidad y crecimiento econmico 1940-1958.. Desajustes y la respuesta estatista, 1958-1982. 2.2 Movilizacin ciudadana y cambio poltico, 1982-2000.. 2.3 Desarrollo Social.. 3.3.1 La urbanizacin de la poblacin en las ltimas dcadas. Evolucin de la marginacin en las 93 ciudades ms importantes de Mxico, 2005-2010 3.2 El acceso a la canasta bsica urbana en 2011 y 2012 de los trabajadores.. 3.3 Mxico ante el compromiso de los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) para el 3.4
desarrollo social.......... El marco jurdico de la poltica de desarrollo social en Mxico.... 3.5 Constitucin Poltica de 1917 3.5.1 3.5.2 Ley General de Desarrollo Social. Los principios jurdicos de la poltica de desarrollo social. 3.5.3 La secretara de desarrollo social SEDESOL.. 3.5.4 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y estrategia federal "VIVIR MEJOR".. 3.5.5 3.5.6 Presupuesto de egresos de la federacin para el 2012. .. Programas de desarrollo social sujetos a reglas de operacin... 3.5.7 Seguimiento y evaluacin.. 3.5.8 Resumen del Captulo II... CAPTULO III.- EL ESTADO DE NAYARIT. DESCRIPCIN, CARACTERSTICAS, FORTALEZAS Y DEBILIDADES Nayarit. El contexto estatal... 1.1.1 Datos socioeconmicos.. Desarrollo Regional e Interestatal..... 1.2 Evolucin econmica... 1.3 Infraestructura para el Desarrollo Econmico. 2.2.1 Comunicaciones y Recurso Humano... Las potencialidades del campo y sus reas de oportunidad... 2.2 Las potencialidades del turismo y sus reas de oportunidad.. 2.3 El Desarrollo Social en Nayarit 3.3.1 Diagnstico al inicio de la administracin 2005-2011....... Decisin de Polticas Pblicas... 3.2 Resumen del Captulo III.. CAPTULO IV.- ANLISIS DE LA POLTICA SOCIAL 2005-2010 Las acciones transversales en el periodo 2005-2011 1.Reforma Constitucional... 1.1 Reforma a La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo... 1.2

92 93 93 99 99 106 113 122 122 122 124 125 133 133 134 134 135 136 138 139 143 147 149 150 150 153 158 164 164 166 168 171 171 175 178 180 180 181 182 13

 1.3 1.4 2. 2.1 2.2 3. 4.4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3

Promulgacin de la Ley para la Competitividad y el Empleo del Estado de Nayarit. Promulgacin de la Ley de Vivienda para el Estado de Nayarit..

Programas y acciones de bienestar social, econmico y generacin de ingresos..

El Programa Estatal de Asistencia Social y Atencin a Grupos Vulnerables El Programa Estatal de Desarrollo Humano

183 185 186 186 188 190 192 197 197 200 201 204 207 210 212 214 217 219 219 221 222 223 224 226 227 228 229 229 232 233 234 237 248 258 263

Gasto de los programas y acciones de bienestar econmico y generacin de ingresos La relevancia de la evaluacin de polticas pblicas
Crecimiento econmico, empleo y distribucin del ingreso Crecimiento econmico La Agricultura y el campo. El turismo

5.5.1 5.2

Empleo..
Precio de los alimentos en el poder adquisitivo de los salarios Distribucin del ingreso..

6.6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.1.5 6.1.6 6.1.7 6.1.8 6.1.9 6.1.10 6.1.11 7.8.9.10.-

Rezago social..
Pobreza.. Pobreza Alimentaria. Pobreza de patrimonio. Pobreza multidimensional Rezago educativo. Acceso a los servicios de salud.. Acceso a la seguridad social.. Carencia de un nivel de ingreso digno.. Carencia en el acceso a la calidad y espacios de la vivienda Carencia en el acceso a la alimentacin.. Vulnerables por ingresos. No pobre multidimensional y no vulnerable.

Cohesin social.. Marginacin. Migracin.. Desarrollo humano CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. Bibliografa. Anexo 1 Glosario de Abreviaturas Anexo 2 Glosario de Trminos..

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NDICE DE CUADROS Y GRFICAS

a) S No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 DESCRIPCIN Evolucin de la Marginacin en las 93 ciudades ms importantes de Mxico, 2005-2010 Programas Sociales de las Entidades Federativas vinculados a los objetivos del Milenio Crecimiento del PIBE 1994-2000 en la Regin Centro Occidente Nayarit en el ndice de desarrollo Humano 2000 en el contexto de la Macro-Regin Centro Occidente. Posicin de Nayarit en los Indicadores de Competitividad a nivel nacional en 2005. Indicadores de marginacin del Estado de Nayarit 1990-2005. Distribucin de Municipios por Estado en el ao 2000 segn grado de marginacin. Programas Sociales implementados en el Estado de Nayarit 20052011 Recursos presupuestales 2006-2010 asignados a los programas y acciones de Fortalecimiento Social Estructura porcentual del PIB estatal y nacional 2010 Anlisis de la estructura porcentual del PIBE 2005-2010 Inversiones realizadas en infraestructura turstica 2005-2010 Porcentaje de la poblacin segn ingresos por salarios 2005-2010 Comparativo de la canasta alimentaria urbana a precios de: 20052010 Comparativo de la canasta alimentaria rural a precios de: 2005-2010 Distribucin del ingreso segn el Coeficiente de Gini en 2005 y 2010 en las entidades federativas Distribucin del ingreso segn el Coeficiente de Gini en 2005 y 2010 en los municipios del estado de Nayarit ndice de Rezago Social por entidad federativa 2005-2010 Indicadores y Grado de Rezago Social por Municipio 2005-2010 Grado de Rezago Social por Municipio 2005-2010 Evolucin de la Pobreza en el Contexto Nacional 2008-2010 Medicin de la Pobreza en Nayarit 2008-2010 Comparativo de la medicin de la pobreza entre el promedio nacional y el estado de Nayarit 2008-2010. Indicadores por tipo de Pobreza en Nayarit 2005-2010 Poblacin Nayarita con rezago educativo Escuelas del milenio en Nayarit Educacin bsica diferenciada para nios migrantes Tele preparatorias en Nayarit Becas para estudiantes Bcalos y PRONABES Inversin en Ciencia, Tecnologa e Innovacin Carencia por acceso a los servicios de Salud Carencia por acceso a la Seguridad Social Medicin de la pobreza y carencias sociales por municipio 2010 PGINA 123 126 159 160 163 172 174 189 191 199 199 203 206 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 217 221 221 221 222 222 222 223 223 224 15 CUADRO

34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44

Nivel de ingresos en Nayarit, 2011 tercer trimestre Ingreso inferior a la lnea de bienestar Ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo Calidad de espacios de la vivienda Acceso a servicios bsicos en la vivienda Carencia en el acceso a la alimentacin Carencias sociales 2005-2010 en el Estado de Nayarit Polarizacin social en las entidades federativas 2005-2010 Indicadores de marginacin del Estado de Nayarit 2005-2010 ndice y grado de intensidad migratoria municipal 2010 Evolucin del ndice de Desarrollo Humano 2005-2010

225 226 226 227 227 227 228 231 232 234 236

b) S No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 DESCRIPCIN Proporcin de la Poblacin por debajo del nivel mnimo de consumo de energa alimentaria Eficiencia terminal por entidad federativa, ciclo escolar 2006-2007 Evolucin del indicador de eficiencia terminal Relacin entre mujeres y hombres en la educacin por entidad federativa, ciclo escolar 2007-2008 Tasa de mortalidad de menores de 5 aos Mortalidad infantil de nios menores de 5 aos por entidad federativa, 2010 Mortalidad materna Tasa de incidencia asociada a la tuberculosis Nmero de lneas telefnicas por cada 100 habitantes Evolucin del Producto Interno Bruto Estatal 2005 - 2010 Porcentaje de la produccin nacional del cultivo y la industria ndice de competitividad turstica de los Estados Mexicanos Trabajadores asegurados como porcentaje de la Poblacin Econmicamente Activa Medicin de la Pobreza en Mxico 2010 Porcentaje de la Poblacin que sufre carencia alimentaria 2010 por Entidad Federativa Cambio en el nmero de personas en Pobreza 2005-2010 y carencias que la originan Crecimiento promedio anual del ndice de Desarrollo Humano 20082010 en Nayarit

GRFICA PGINA 127 128 128 129 129 130 131 132 133 198 201 204 205 215 218 220 236

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Resumen

La presente investigacin, pretende contribuir a la discusin sobre el tema de la incidencia de la poltica social implementada por la administracin gubernamental 2005-2011, en la mitigacin de la pobreza y en esa consecuencia tambin en la
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elevacin de la calidad de vida de los habitantes del Estado de Nayarit. Parte de la premisa de que al institucionalizarse los derechos sociales, pasan de ser una ddiva del Estado a sus habitantes a un derecho legtimo exigible por parte de stos al gobierno en turno. Bajo el principio de legalidad al que estn sujetos los servidores pblicos, que establece que stos; slo pueden hacer lo que la Ley les permite hacer, dichos derechos sociales, al institucionalizarse, dejarn de estar sujetos a la voluntad caprichosa del gobernante en turno.

Abstract

This investigation aims to contribute to the discussion on the subject of the impact of social policy implemented by the government administration 2005-2011, in
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poverty alleviation and consequently as well the elevation of quality of life for the inhabitants of the State of Nayarit. Part of the premise that institutionalized social rights, go from being a bestowal of the State to its inhabitants to a legitimate right callable by these to the government in turn. Under the principle of legality which are subject to the public officials, which establishes that these, "can do only what the law allows them to do," such social rights to be institutionalized then will no longer be subjects to the capricious will of the governor in turn.

INTRODUCCIN La pobreza es un flagelo de la humanidad tan antiguo como el hombre mismo.

Nuestro mundo a travs de su historia ha sido muy desigual, hoy en da tenemos pases altamente desarrollados que ofrecen excelentes condiciones de vida para sus habitantes en tanto que hay otros en los que la miseria y la desolacin son la
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constante para sobrevivir todos los das. Para muchos habitantes de estos pases, abandonar su lugar de origen puede ser la mejor salida, y en ocasiones la nica, para mejorar sus oportunidades. Esto explica a nivel mundial el fenmeno de la migracin. En este contexto, en el Foro Mundial de la Cumbre del Mileno, el primer compromiso asumido por los gobiernos participantes consiste en reducir a la mitad la indigencia o pobreza extrema para el ao 2015, es decir estamos a tres aos de distancia solamente de la meta comprometida por los pases firmantes, por lo cual se deja entrever una meta difcil de alcanzar. Los pases de Amrica Latina enfrentan grandes desafos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), ya que aunque algunos indicadores demuestran que la concentracin de la riqueza tiende a disminuir en la mayora de pases de la regin, Amrica Latina contina siendo la regin ms desigual del mundo.En ella habitan tanto algunas de las personas ms pobres del mundo, como algunas de las ms ricas. Estas diferencias se replican al interior de los pases, entre regiones e incluso entre grupos poblacionales. Caso concreto, el mexicano Carlos Slim, quien ya es considerado el hombre ms rico del mundo. Estudios recientes de la CEPAL1, destacan que la inequidad en Amrica Latina se extiende ms all de la concentracin econmica de los recursos y en los ltimos aos ha aumentado la percepcin de injusticia distributiva. Sin embargo, en las encuestas de opinin pblica,2 la reduccin de la pobreza no encabeza la lista de temas que ms preocupan a los mexicanos. El desempleo y la inseguridad aparecen como los temas ms apremiantes. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), reconoce que la responsabilidad de lograr los ODM no slo recae sobre los gobiernos, tambin se requiere la participacin y el compromiso de todos los sectores de la sociedad. En este contexto, los gobiernos estatales han asumido cada vez ms responsabilidades en reas clave para el cumplimiento de los ODM. No obstante, en muchos casos no cuentan con las capacidades ni con informacin de calidad para disear e implementar polticas pblicas y estrategias adecuadas para combatir la pobreza y la desigualdad desde el mbito local. En el caso del Estado de Nayarit, la reforma al artculo 7 de la Constitucin Poltica local, elev a rango constitucional los derechos sociales de sus habitantes

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Cohesin Social en Amrica Latina y el Caribe: Una revisin perentoria de algunas de sus dimensiones. En la encuesta realizada por OCCMundial.com, el desempleo encabeza la lista de preocupaciones con 36.6%; en tanto, la seguridad es primordial para 27.4% de los consultados.

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a partir del mes de agosto de 2008. La expectativa es que esta reforma tenga un efecto importante en el desarrollo social y permita a travs de la institucionalizacin de los apoyos a las clases sociales vulnerables, la mitigacin de la pobreza y en esa consecuencia mejorar el nivel de vida de los nayaritas.Esta accin fue complementada con la creacin de la Secretara Estatal de Desarrollo Social, mediante reforma a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, publicada en el Peridico Oficial de fecha 23 de Junio del 2010, con el propsito de consolidar an ms la operatividad y efectividad de dicha reforma constitucional. Cabe sealar que la reforma tambin aborda las vocaciones productivas del estado, estableciendo que el turismo y las actividades agropecuarias sern en el futuro, el eje sobre el cual transitar el progreso econmico y social de la entidad, dejando tambin apuntalado el acceso libre y garantizado de todo nayarita a la Ciencia y la Tecnologa como base esencial del desarrollo colectivo. FINALIDAD DE LA INVESTIGACIN La finalidad de esta investigacin es evaluar el grado de avance que durante la gestin gubernamental 2005-2011, se alcanz en cuanto al combate a la pobreza y la elevacin del nivel de vida de la poblacin objetivo. La investigacin se circunscribe al espacio geogrfico del Estado de Nayarit, que es donde radica quien la desarrolla, considerando de suma importancia dar seguimiento al impacto que en la poblacin vulnerable haya tenido la reforma al artculo 7 Constitucional promovida durante el ao 2008 y en su caso, cmo sta fortaleci la cohesin social entre los nayaritas. Tres aos antes, el INEGI llev a cabo el Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, por su parte el CONEVAL public los mapas de Pobreza por Ingreso y Rezago Social y dos aos despus de la reforma, nuevamente se public el Censo de Poblacin y Vivienda 2010 y el Informe de Evaluacin de la Poltica Social por parte del CONEVAL, informes que al estar elaborados con la misma metodologa, nos permiten una medicin objetiva del impacto de la reforma en la calidad de vida de las personas, encuadrada en este espacio de tiempo que coincide con el primer y penltimo ao de gestin gubernamental. Mxico ha sido reconocido desde hace aos como un pas innovador por sus polticas sociales focalizadas. En este contexto, podemos afirmar que la reforma constitucional, a la que antes se ha hecho referencia, se focaliz en los sectores sociales ms vulnerables del estado, para mitigar la situacin de pobreza y en esa consecuencia mejorar el nivel de vida de los nayaritas, pasando los antiguos apoyos sociales de una ddiva del estado, sujeta a la voluntad del gobernante en turno, a un derecho constitucional.
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Hiptesis La reforma al artculo 7 de la Constitucin Poltica del Estado de Nayarit elev a rango constitucional los derechos sociales de los nayaritas a partir del mes de agosto de 2008. Esta reforma tuvo un efecto importante en la poltica estatal de desarrollo social y permiti a travs de la institucionalizacin de los apoyos a las clases sociales ms desprotegidas, la mitigacin de la pobreza y en esa consecuencia elevar el nivel de vida de los nayaritas. Objetivos General. Analizar y conocer el impacto de esta reforma en la calidad de vida de los habitantes, a travs de la aplicacin de las polticas sociales. Especficos: a) Respecto a los medios para alcanzar el objetivo de la reforma. 9 Analizar la reforma constitucional iniciada por el ejecutivo estatal para mejorar la calidad de vida de los nayaritas. 9 Determinar las nuevas leyes y reformas a las ya existentes, as como los acuerdos y Reglas de Operacin implementadas por el ejecutivo estatal para hacer efectiva en la prctica dicha reforma. b) Respecto al alcance de las polticas sociales. 9 Evaluar el comportamiento de la eficiencia terminal de los programas de educacin bsica a consecuencia de los programas sociales implementados. 9 Identificar la disminucin en los ndices de morbimortalidad materno infantil a partir de la aplicacin de los programas sociales. 9 Localizar el grado de mejoramiento en la calidad de la alimentacin de los hogares de los adultos mayores. 9 Analizar el grado de avance en la consecucin del derecho de los nios, nias y adolescentes a vivir, crecer y desarrollarse en forma saludable, libre de cualquier maltrato que atente contra su sano desarrollo. 9 Determinar el impacto global de los programas sociales en el resultado y evolucin del ndice de Desarrollo Humano. Metodologa En el anlisis de la informacin, se investigarn las estadsticas registradas en los temas que se plantean en el apartado b) de los objetivos, y cmo estos resultados han repercutido en su caso en el mejoramiento de los ndices de pobreza y
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desarrollo humano publicados en su ltima edicin. La investigacin comprender de Septiembre de 2005 a Septiembre de 2011. Las fuentes de investigacin sern los datos estadsticos oficiales publicados por la Secretara Estatal de Desarrollo Social, de Educacin Pblica, de Salud y de la Secretara de Desarrollo Rural, adems de los publicados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, INEGI, CONAPOy CONEVAL, principalmente. En cuanto a estas ltimas fuentes de investigacin se advierte una limitacin, ya que las publicaciones oficiales no coinciden con el periodo de la investigacin, registrndose estadsticas solamente en los aos 2005, 2006, 2008 y 2010. El periodo de investigacin se ubica en la gestin del Gobierno Estatal 2005-2011, que a su vez se encuadra dentro del sexenio 2006-2012 del Gobierno Federal. Este aspecto es importante destacarlo ya que la aplicacin y avances en la poltica nacional de desarrollo social, es responsabilidad concurrente de los tres rdenes de gobierno, y en esa circunstancia los avances que se logren en el gobierno federal, alentarn, estimularn y potencializarn los esfuerzos que se hagan en los otros rdenes mencionados. La alta dependencia financiera de estados y municipios de las transferencias de recursos federales, tambin condiciona la disponibilidad de recursos presupuestales que se destinan para los programas sociales estatales, de ah que sea importante analizar tambin para estos efectos qu es lo que ha pasado en el contexto nacional durante este periodo, y en esa consecuencia, describir los resultados que se alcanzaron a la mitad del periodo de gestin gubernamental federal. En Mxico, se ha presentado una problemtica en el clculo de la pobreza a nivel estatal. La Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) permite obtener informacin para las reas urbanas, rurales y para el mbito nacional, pero no est diseada para generar estimaciones estatales debido al tamao de la muestra. sta es la razn por la cual las estimaciones de pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio se calculan en forma nacional y para los mbitos rural y urbano, pero no ha sido posible, hasta ahora, estimarlas bianualmente como se estipula en la Ley General para el Desarrollo Social. Por su parte, la naturaleza de la informacin de los Censos de Poblacin y Vivienda, tal como en el II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, permite desagregar la informacin a nivel de las entidades federativas, municipios y localidades. No obstante, el ingreso neto corriente por habitante en los hogares no es reportado. Por lo tanto, a partir de metodologas estadsticas de estimacin para reas pequeas, se ha podido combinar la informacin censal y de la ENIGH de tal forma que se han obtenido mapas de pobreza por Ingresos y Rezago Social para los aos 2000, 2005 y 2010.
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Al final del trabajo de investigacin, se presentar como un anexo, el Glosario de los trminos y abreviaturas ms frecuentemente utilizadas para una mejor interpretacin por parte del lector.

ESTRUCTURA DEL TRABAJO DE INVESTIGACIN El presente trabajo de investigacin se desarrolla en cuatro captulos. En el primer captulo tratar de definir el fenmeno de la pobreza, las polticas pblicas y particularmente lo relacionado con la poltica social y los programas pblicos. En el segundo de los captulos abordar el tema del desarrollo poltico, econmico y social en nuestro pas observado en los ltimos aos, a partir de la crisis mundial de 1929, y sus efectos en la reorganizacin poltica de Mxico que hizo posible una estabilidad duradera. A lo largo del captulo tercero, describir las caractersticas ms importantes del Estado de Nayarit, que es el espacio geogrfico donde se enfoca el trabajo de investigacin, destacando sus fortalezas, debilidades y al mismo tiempo sus vocaciones econmicas y potencialidades para generar riqueza, dinmica econmica y empleo. Finalmente en el captulo cuarto, se analizan las acciones y resultados alcanzados en virtud de las acciones que se derivaron de la reforma constitucional, particularmente en lo relacionado con la poltica para el desarrollo social.

CAPTULO I POBREZA, POLTICA Y PROGRAMA PBLICO En este primer captulo analizaremos el fenmeno de la pobreza. Desde la teora
pura de la poltica econmica, enfatizaremos la vinculacin que sta tiene con la teora del desarrollo econmico. Partimos del hecho de que, la teora del desarrollo econmico desde su aparicin, se ha dedicado a proponer la mejor accin del gobierno para resolver el problema social fundamental del bienestar,
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mediado por una poltica econmica. Iniciaremos el anlisis de la pobreza a partir de la teora keynesiana, coincidiendo en dos puntos fundamentales que sealan que sta se debe principalmente: a la desigual distribucin de los ingresos y la riqueza, y al desempleo, ya que primero hay que generar la riqueza y luego buscar los medios para repartirla de forma equilibrada entre la sociedad. La pobreza hoy en da no slo afecta a los pases subdesarrollados, sino tambin a los desarrollados, aunque obviamente es a los primeros a los que ms impacta, pues es en ellos donde se concentra alrededor del 80% de los pobres del planeta. Mxico, en 1980 registraba alrededor del 40% de la poblacin en condiciones de pobreza extrema, mientras que en 2010 este porcentaje se redujo al 10.4%, segn cifras dadas a conocer por el CONEVAL. El comparativo de estos porcentajes, nos arroja un avance de 30 puntos porcentuales a lo largo de los ltimos 30 aos -10 puntos porcentuales en promedio por ao- de polticas de corte neoliberal y sus respectivas estrategias de combate a la pobreza. Santiago Levy (Levy, 2010) sostiene que slo mediante la suma de las polticas econmicas y sociales, trabajando en forma armnica y complementaria, podremos construir un Mxico sin pobreza, con mayores niveles de ingreso y con menor desigualdad entre sectores, regiones y grupos sociales. En lo que se refiere a la medicin de la pobreza, mencionamos en primer orden la metodologa del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)3, al considerar ste como un indicador integral, ya que incluye la aspiracin de los seres humanos por alcanzar una vida larga y saludable, acceder a educacin que le permita prepararse para la vida y en esa consecuencia a empleo mejor remunerado y acceder a los recursos pblicos y privados en una esquema similar al de Maslow. Primero, supervivencia, luego formacin y finalmente nivel de vida. A partir de lo anterior, resulta importante teorizar respecto al proceso del diseo y aplicacin de polticas pblicas eficaces, que sean capaces de abordar oportuna y sistemticamente los grandes problemas y carencias pblicas. Esto cobra especial inters si consideramos que histricamente los recursos pblicos en nuestro pas siempre han sido superados por los problemas y necesidades sociales. A lo largo de este captulo veremos que las polticas pblicas son todo aquello que el gobierno decide hacer, con el fin de disminuir las desigualdades sociales, polticas econmicas existentes en la sociedad, es decir, las polticas son el qu, mientras que los programas pblicos son el cmo dicho gobierno har aquello que decidi mediante la identificacin de objetivos y metas, para lo cual debe organizar el conjunto de acciones a realizar durante el periodo constitucional de gobierno, a fin

El primer Informe sobre Desarrollo Humano, publicado en 1990, comenz con una premisa simple que ha orientado todo su quehacer posterior: La verdadera riqueza de una nacin est en su gente. Al corroborar esta afirmacin con un cmulo de datos empricos y una nueva forma de concebir y medir el desarrollo, el Informe ha tenido un profundo impacto en las polticas de desarrollo en todo el mundo.

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de alcanzar los objetivos planteados en el Plan Nacional, documento rector del Desarrollo. 1.- POBREZA Al iniciar la segunda dcada de este siglo XXI, el fenmeno de la pobreza sigue siendo uno de los mayores problemas sociales, sino el mayor, que enfrenta el mundo y la sociedad en cada nacin. ste es un fenmeno ancestral que nace con el mismo hombre y que a pesar de los mltiples esfuerzos sigue creciendo, y lo que es peor, ha avanzado a grado tal de considerarse que entre el 20 y 30 por ciento de la poblacin mundial recurrentemente est viviendo en condiciones de pobreza extrema (Banco Mundial, 2009). Por citar un ejemplo, a finales del mes de junio del ao 2009, la FAO4 calcul que existen 1,200 millones de personas que no tienen nada que comer ni cuentan con dinero para comprar alimentos; personas que representan el 17 por ciento de la poblacin mundial total. En este sentido, la pobreza es un fenmeno social, poltico y econmico documentado, que data de cuando menos los dos ltimos milenios en la historia de la humanidad. Con la instauracin del cristianismo se hace evidente la pobreza existente en el mundo, pero no es sino hasta en el feudalismo y los siglos XV al XVII, cuando se reconoce que por lo menos una cuarta parte de la humanidad se encontraba en condiciones de alta pobreza. (Huberman, 1990). En los ltimos aos, los estudios acerca de la pobreza se encuadran a partir del Estado Moderno. Esta teora establece que las sociedades modernas son ms productivas, los nios son ms educados y los necesitados reciben ms beneficios. El statu quo de la inequitativa distribucin social de los recursos ha intentado romperse en diversas pocas y pases en el mundo; la ms reciente experiencia fue la instauracin del socialismo como modelo de produccin social en el siglo XX en la antigua Unin de Repblicas Soviticas Socialistas (1917) y pases del llamado bloque socialista, posterior a la Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Este experimento mundial y nacional en la mayora de los pases que se adhirieron al socialismo, slo dur alrededor de cuatro dcadas y media (19451991), pues entre los aos 1989 y 1991 se derrumb este modo de produccin econmico que buscaba la equidad social como principio universal, basado en las ideas marxistas leninistas del socialismo como fin ltimo de la produccin econmica y de la igualdad social en el mundo.

La FAO mide el hambre como el nmero de personas que no consumen el mnimo de la energa diaria necesaria, que es la cantidad de caloras necesarias para una actividad ligera y un peso aceptable mnimo para la estatura de la persona. Esto vara de acuerdo al sexo y la edad, lo que es natural. Para calcular estas cifras la FAO primero recoge tres conjuntos de datos: 1.- Datos sobre la produccin, importaciones y exportaciones de alimentos. 2.- Datos sobre la estructura de la poblacin y 3.- Datos de encuestas a familias.
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La insatisfaccin de las sociedades en relacin con el fenmeno de la pobreza, entre otros factores, ha propiciado revoluciones sociales, como la francesa de 1789-1799, la mexicana de 1910-1917, la rusa de 1917-1918 y las chinas de 1911 y 1949, entre otras. Por otro lado, desde el punto de vista de la ciencia econmica, el fenmeno de la pobreza dio lugar al nacimiento formal de la llamada teora del desarrollo econmico, casi al final de la Segunda Guerra Mundial cuando muchos pases trataron de implementar polticas para reducir la magnitud del fenmeno al interior de sus territorios (Thirwall,2007). Los principales tericos de este enfoque generaron un tipo de descripciones y prescripciones para explicar las causas de la pobreza y para reducirla, pues se consider que dicha pobreza es la mxima expresin del subdesarrollo y de la exclusin social (Gonzlez, 2009a). Algunas de las propuestas recientes (Todaro y Smith, 2009; Ros, 2004; North, 2005 y Guilln, 2010) consideran que la complejidad y magnitud del fenmeno del subdesarrollo y obviamente de la pobreza, es de tal envergadura, que es necesario innovar en el enfoque terico que lo aborde, e inclusive no descartan la intra o transdisciplinariedad dentro de la misma ciencia econmica. La magnitud del subdesarrollo, expresado en el fenmeno de la pobreza se ha enraizado en la mayora de los pases del mundo, dando lugar a su estudio cientfico y sistematizado; el ingls Peter Townsend (1929-2009) es uno de los pioneros ms reconocidos especialistas en elaborar estudios sobre la medicin de la pobreza en el Reino Unido (Arizmendi, 2010). En efecto, los estudios pioneros de Townsend evidenciaron la existencia del problema de la pobreza, su complejidad, as como la forma de medirla con mayor precisin. Su metodologa aplicada para la Gran Bretaa arroj el hecho de que en 1950 ms del 6% de la poblacin se encontraba en esa condicin, porcentaje muy superior al dado a conocer por las autoridades de la Gran Bretaa (Damin, 2010). La trascendencia de los estudios sobre la medicin de la pobreza realizados por Townsend ha sido la base para desarrollar las metodologas modernas de la medicin de la pobreza y, ms que de la medicin para la elaboracin de estrategias, polticas y acciones para combatirla por parte de los pases (Boltivinik, 2010). Asimismo, en la clasificacin de la pobreza a nivel mundial, que a finales del siglo XX realiz la Organizacin de las Naciones (a travs del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1990), se relacion con las dotaciones con que contaba la poblacin para resolver sus necesidades tanto fisiolgicas como del intelecto. Dicha dotacin se concret en una unidad de medida monetaria, expresada en la capacidad de compra, en dlares estadounidenses, de un dlar diario para satisfacer todas las necesidades de ingesta de alimentos del individuo.
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Posteriormente esa unidad monetaria se ha ampliado hasta 1.25 dlares diarios por persona (Banco Mundial, 2008). A partir de entonces y hasta la actualidad, se consider que la Lnea de Pobreza (LP) y la Pobreza Extrema (PE) estaran determinadas por esa cantidad de medida monetaria, no obstante que cada continente, regin, pas y aun al interior de cada nacin del mundo, tienen su propia LP de acuerdo con sus hbitos alimenticios, magnitud de ingresos, nivel y estructura de los precios relativos internos. En lo sucesivo la LP y la PE se determinaran por esa cantidad de unidad monetaria y se aceptara que ambas representaran el umbral ms bajo que expresa la miseria humana en toda su crudeza. A escala global, la PE ha sido la preocupacin universal y nacional, cuando menos en las dos ltimas dcadas, a grado tal que a finales del siglo XX, la Organizacin de las Naciones Unidas y el PNUD generaron los llamados objetivos del milenio (2000), para tratar de disminuir la desigualdad mundial y reducir en un 50%, entre otras metas, la del porcentaje de poblacin del mundo viviendo en condiciones de PE que exista en el ao 1990, para el ao 20155. En la actualidad, el fenmeno de la pobreza y su complejidad estn asumiendo nuevamente expresiones ya presentes en la humanidad en tiempos pasados y nicamente reflejan su carcter multidimensional, intertemporal y multifactico, como son: falta de ingreso, exclusin social, poltica, jurdica y del mercado, denigracin humana, indigencia, mendicidad, desnutricin y malnutricin, riesgos de salud y enfermedades crnicas, neoanalfabetismo, deshumanizacin y barbarie social, entre otros, que en conjunto son algunas de las nuevas manifestaciones ms visibles del fenmeno. Igualmente, las causas del fenmeno son de diversa ndole, dentro de las que encontramos: idiosincrasia, expresin de cultura, corrupcin, instituciones ineficientes, determinismo geogrfico, aspectos de raza, predisposicin a concebirla como perpetua, sociedades con mentalidades poco afectas al cambio, gobiernos ineficientes y corruptos, insuficiencia de oportunidades, modelos econmicos errneos, falta de crecimiento y de desarrollo econmicos, polticas econmicas de desarrollo econmico incongruentes e insensibilidad internacional real, entre otras, (Gonzlez, 2009b). Su existencia, desde el punto de vista material, se debe a la insuficiencia de recursos econmicos, tcnicos, humanos, tecnolgicos, etc., para satisfacer las

Las Naciones Unidas estn colaborando con gobiernos, entidades de la sociedad civil y otros asociados a fin de aprovechar el impulso generado por los Objetivos de Desarrollo del Milenio y continuarlo con un ambicioso programa de desarrollo para despus de 2015. En la Cumbre celebrada en 2010, los estados miembros de las Naciones Unidas iniciaron actividades de promocin del programa de desarrollo para despus de 2015 y ahora estn poniendo en marcha un proceso de consultas abiertas e inclusivas sobre dicho programa posterior a 2015. Tambin las organizaciones de la sociedad civil de todo el mundo han comenzado a involucrarse en el proceso para despus de 2015.

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necesidades bsicas y materiales del ser humano. Aunado al problema de la insuficiencia de recursos y de la apropiacin de stos por parte de la poblacin, surge el problema de la distribucin de los mismos; distribucin que generalmente no ha sido justa ni equitativa, pues, segn data la historia universal, por lo general en cada etapa histrica de la sociedad, han existido grupos e individuos que se han apropiado de la mayor parte de los recursos para su beneficio, excluyendo as a las grandes masas de su posible disfrute. La pobreza es una situacin o forma de vida que surge como producto de la imposibilidad de acceso o carencia de los recursos para satisfacer las necesidades fsicas y psquicas bsicas humanas que inciden en un desgaste del nivel y calidad de vida de las personas, tales como la alimentacin, la vivienda, la educacin, la asistencia sanitaria o el acceso al agua potable. Tambin se suelen considerar la falta de medios para poder acceder a tales recursos, como el desempleo, la falta de ingresos o un nivel bajo de los mismos. Tambin puede ser el resultado de procesos de exclusin social, segregacin social o marginacin. En muchos pases de tercer mundo, se dice que uno est en situacin de pobreza cuando su salario (en caso de contar con l), no alcanza para cubrir las necesidades que incluye la canasta bsica de alimento. La situacin persistente de pobreza se denomina pauperismo. La aplicacin del concepto de pobreza a unos pases frente a otros se denomina subdesarrollo6 (pases pobres) y si bien sta tambin afecta a los pases desarrollados, es a los subdesarrollados a los que ms impacta ya que en ellos se concentra alrededor del 80 por ciento de los pobres del planeta. El concepto de pobreza es fundamentalmente econmico, aunque tambin tiene impactos polticos y sociolgicos. En la mayora de los contextos se le considera algo negativo, pero en algunos mbitos espirituales la pobreza voluntaria se considera una virtud por implicar la renuncia a los bienes materiales (voto monstico de pobreza, junto con los de castidad y obediencia). Histricamente la pobreza ha sido objeto de distintas valoraciones ideolgicas que implicaban distintas respuestas sociales. Puede ser descrita o medida por convenciones internacionales, aunque pueden variar los parmetros para considerarla. Un intento de definicin responde al hecho de que la pobreza debe ser vista como el resultado de un modelo econmico y social, ejercido y aplicado en un territorio y tiempo determinado, por los diversos agentes econmicos y polticos, que producen en la sociedad sectores excluidos de los beneficios totales o parciales

Las propuestas para crear condiciones de desarrollo de la CEPAL y Ral Prebisch en los aos 50s, fueron la base de la teora de la dependencia. sta combina elementos neo-marxistas con la teora econmica Keynesiana y est compuesta de 4 puntos fundamentales: a) Desarrollar una considerable demanda interna efectiva; b) reconocer que el sector industrial es importante para alcanzar mejores niveles de desarrollo; c) Incrementar los ingresos de los trabajadores y d) promover un papel gubernamental ms efectivo para reforzar las condiciones de desarrollo nacional y aumentar los estndares de vida del pas.
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del modelo en ejecucin. A estos sectores excluidos de tales beneficios los llamamos generalmente pobres o ms genricamente como parte de la pobreza existente. La pobreza no es pues una causa que deba ser tratada como tal para combatirla; es el resultado de procesos complejos y extendidos en el tiempo, que son difciles de apreciar a simple vista y que requieren investigacin sostenida para lograr su comprensin antes de plantear cualquier intento de terminar con la pobreza. Entre algunos autores que han tratado de definir el concepto de pobreza destaca Amartya Sen, quien afirma que la pobreza debe concebirse como la privacin de capacidades bsicas y no meramente como la falta de ingresos, aunque reconoce que este concepto necesariamente incluye un componente material: La perspectiva de la pobreza basada en las capacidades no entraa el rechazo de la razonable idea de que la falta de renta puede ser una importante razn por la que una persona est privada de capacidades (Sen, 1999). Esta visin de la pobreza y la marginacin coincide con la propuesta de Larissa A. Lomnitz, al afirmar que sta no puede reducirse a un indicador de ingresos econmicos, a la ubicacin geogrfica o a las peculiaridades culturales, sino que conlleva un anlisis de la situacin estructural de determinados grupos sociales en el sistema econmico general. Por otro lado, sostiene (Lomnitz, 1975), que es conveniente separar analticamente los conceptos de pobreza y marginalidad. Mientras el primer trmino hace referencia a una nocin estructural donde ciertos elementos (sectores) de la economa desplazan a otros, la pobreza, tiene relacin directa con la falta de insumos necesarios para la subsistencia desde un punto de vista cuantitativo (posesin). De por s, todo desarrollo industrial implica cierta marginalidad, ya que presupone una especializacin en la tarea y una divisin entre la produccin industrial y agro-pecuaria. Pero Lomnitz es consciente de la operalizacin de trmino que ella considera pertinente en el estudio del problema; y en ese sentido crea uno nuevo: la marginalidad de pobreza. Segn la autora las naciones industrializadas han inventado diferentes tecnologas sociales para tratar de incorporar a estas poblaciones sobrantes en sus sistemas econmicos. En los pases subdesarrollados la marginalidad reviste formas ms agudas, ya que, generalmente no han logrado implementar sistemas de seguridad social efectivos para toda la poblacin, ni instituir modelos de ocupacin plena de tipo estatal (Lomnitz, 1975) En el caso puntual de Mxico, Lomnitz asegura que segn un grupo de economistas mexicanos, la sociedad de este pas se enfrenta a un problema bsico: la enorme disparidad que existe entre sus miembros, respecto a la participacin en la produccin, el ingreso, el consumo y las decisiones econmicas. (Lomnitz, 1975). Gran parte de la poblacin agraria marginada migra a las ciudades buscando puestos de trabajo de escasa calificacin. La mayora de ellos son absorbidos por la industria de la construccin. La participacin en un
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sistema de competitividad industrial exige recursos humanos con una alta calificacin y manejo de conocimientos, que los asalariados rurales carecen. En este contexto de complejidad y pauperizacin, Lomnitz conduce uno de los trabajos ms serios en la materia (a pesar de las propias limitaciones que exige la postura). Desde un punto de vista metodolgico, la autora descarta la idea que apunta a sealar a la marginalidad como un estadio transitorio producto especfico de un proceso migratorio previo; como as tambin la idea, de que levantando las zonas geogrficas afectadas se solucionara el problema. Asimismo, Lomnitz ataca el principio de la cultura de la pobreza, por considerarlo como una forma ideolgica de control social; el pobre no lo es producto de su cultura, sino por el contrario de mecanismos estructurales (econmicos y sociales) que lo han llevado a ese estado. Al desentenderse en cierto modo de la base econmica y de la organizacin social, se hace aparecer la cultura, es decir, el conjunto de mecanismos de defensa de los pobres frente a una situacin objetiva difcil, como si fuera una causa de s misma: el pobre no puede salir de la pobreza porque su cultura se lo impide. Si fuera ms limpio, ms estudioso, ms sobrio, ms honrado, quiz progresara. (Lomnitz, 1975). El desarrollo terico escogido por Lomnitz lleva a diagramar su investigacin segn el siguiente esquema analtico: la supervivencia a un medio est determinada segn el actor pueda entablar lazos de reciprocidad y ayuda mutua con sus semejantes. sta se institucionaliza, formando verdaderos grupos de inters. La red de intercambio se suscita a su vez por medio de lazos de parentesco y de familia especficos. Los migrantes llegan por primera vez a la ciudad llamados por un familiar o conocido, en donde son reducidos geogrficamente a ghetos7; se crea una red de intercambio entre los ms prximos (los vecinos) quienes a su vez se limitan a brindarse seguridad. En las barriadas, coexisten dos instituciones; la economa de mercado que ha llevado al migrante a la marginacin, y las solidaridades de su grupo de pertenencia propias que le garantizan su subsistencia. 1.1 EL FENMENO DE LA POBREZA EN LA TEORA KEYNESIANA Para la teora keynesiana, el fenmeno de la pobreza se debe, principalmente, a dos aspectos: 1) La desigual distribucin de los ingresos y la riqueza, y 2) El desempleo. Ambos tienen tanto causas endgenas como exgenas, Con respecto a la segunda, su causa exgena se debe a la existencia en algunas economas,

El ghetto es un simulacro de ciudad. Su origen nace de la idea de buscar un entorno ideal para vivir, produciendo un desarrollo urbanstico de baja densidad y habitado por ciudadanos, todos ellos iguales, que buscan la exclusividad y la seguridad a cambio de perder intimidad y libertad de movimiento.

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de escasez de medios de produccin (capital), lo cual genera rentas a su propietario; y la causa endgena se debe al desempleo. En lo referente al desempleo, ste tiene como causas endgenas la insuficiente y fluctuante demanda del mercado, la cual se debe al comportamiento de la inversin, sobre todo por su vinculacin al sistema financiero (y la especulacin que en ste se presenta). Y como causa exgena se encuentra el establecimiento, por parte de algunos pases, de acuerdos econmicos internacionales en situaciones de desigualdad, relaciones tanto financieras como comerciales (de apertura de mercado). El surgimiento de esta Teora Keynesiana, tambin conocida como Teora de la Demanda, tuvo aparicin en un contexto donde la mayora de las economas pasaron por situaciones de crisis econmica, combinada con alto desempleo y grandes desigualdades en los ingresos. Contexto en el que la teora neoclsica prevaleciente en ese entonces (los aos treinta), no poda explicar ni proponer alternativas viables para la salida de dicha situacin (Garrido, Snchez y Palacios, 2009). Para esta teora, el lmite del producto viene dado por la dotacin de los recursos y el problema al que se enfrenta el quehacer econmico estriba en la asignacin ptima de recursos escasos con el fin de obtener el mximo nivel de producto posible. As, la Gran Depresin de 1929 present un desafo a los economistas de la poca, ya que resultaba difcil aceptar como vlida la interpretacin de la teora neoclsica, segn la cual el desempleo responda a la rigidez de los salarios a bajar. En esa poca, el problema no era el de la inflexibilidad de los salarios; los desocupados estaban dispuestos a trabajar por salarios menores pero la demanda de trabajo no aumentaba. Es decir, no poda explicar la existencia de desempleo de recursos productivos aun con el cumplimiento de sus supuestos. Se impona as la necesidad de una explicacin alternativa que efectivamente diera cuenta de la situacin que imperaba: Cmo explicar la coexistencia de medios de produccin ociosos con la de trabajadores empleados y dispuestos a trabajar aun con salarios inferiores a los que prevalecan?. Keynes explica el nivel de actividad econmica a partir de la demanda y del volumen de la inversin, es decir, de la demanda de bienes de capital que vienen a reponer y a ampliar el equipo productivo existente. (Keynes, 1990). Sostiene que el problema de una economa capitalista no es aqul que se refiere a la asignacin de los recursos escasos, sino aqul que se desprende de la insuficiencia de la demanda. Es la debilidad de la demanda la que genera la existencia del equilibrio con desempleo; son las oscilaciones de la demanda las que explican el ciclo y la crisis. Estos ltimos dependen entonces del mismo funcionamiento de la economa y no debe buscarse una explicacin exgena para dar cuenta de su existencia (como por ejemplo la
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intervencin del gobierno). Los elementos ms importantes sobre los que esta Teora Keynesiana se fundamenta son: (Fernndez Daz, 2008) - Se refiere a una economa capitalista desarrollada en el corto plazo. - Por corto plazo se entiende un periodo de tiempo tal que en l, el equipo de capital no puede modificarse (el capital es constante). Por lo anterior, a cada nivel de producto corresponde un nivel de empleo. - La produccin se lleva a cabo siempre y cuando existan expectativas de ganancias. - Es necesario que la produccin genere un excedente y que este excedente sea, en parte o totalmente, apropiado por la clase capitalista. - Para ello, se requiere que el precio del producto contemple esta ganancia y que el producto se realice efectivamente en el mercado; que sea demandado. - El salario real es menor o igual al valor del producto marginal del trabajo pues de lo contrario el ingreso resultara inferior al costo. - Un incremento en el ingreso lleva a un incremento en el consumo, pero este ltimo menor al aumento del ingreso (propensin marginal al consumo decreciente). - A cada nivel de empleo ha de corresponder un salario igual al valor del producto marginal correspondiente a ese nivel de empleo. Esta Teora propone un conjunto de medidas econmicas para eliminar los inconvenientes sealados del capitalismo. Para la Teora Keynesiana, el objetivo central de la poltica econmica para el desarrollo econmico es la consecucin del pleno empleo. Al respecto, es conveniente citar a Keynes (1990): Las consecuencias de la teora expuesta son moderadamente conservadoras en otros aspectos, pues si bien indica la importancia vital de establecer ciertos controles centrales en asuntos que actualmente se dejan casi por completo en manos de la iniciativa privada, hay muchos campos de actividad a los que no afecta. El Estado tendr que ejercer una influencia orientadora sobre la propensin a consumir, a travs de su sistema de impuestos, fijando la tasa de inters y quiz, por otros medios. Por otra parte, parece improbable que la influencia de la poltica bancaria sobre la tasa de inters sea suficiente por s misma para determinar otra de inversin ptima. Creo, por tanto, que una socializacin puede introducirse gradualmente sin necesidad de romper con las tradiciones generales de la sociedad.
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As, el conjunto de medidas econmicas se pueden dividir en tres tipos de polticas: 1.- una poltica de inversin pblica promotora de la demanda y redistribuidores del ingreso, 2.- una poltica fiscal distribuidora de ingresos y riquezas y 3.- una poltica reguladora del sistema financiero y de las relaciones internacionales. 1.2 CAUSAS DE LA POBREZA EN LA NUEVA LIBERAL TEORA ECONMICA

En lo referente al fenmeno de la pobreza, para la nueva teora econmica liberal, extraamente a lo que se pudiera pensar, si les interesa combatir. Para los nuevos liberales, la pobreza es resultado de: el azar, la eleccin (los errores, ms que aciertos, de los individuos) y fuerzas exgenas y nada tiene que ver el mercado. Adems, el fenmeno de la pobreza puede ser agravado por algunas fuerzas exgenas. Con respecto a las fuerzas exgenas, stas son: la ineficiencia del gobierno (al obstaculizar la competencia y no permitir la democracia, adems por su aparato burocrtico gigante, su poltica deficitaria e inflacionaria y su centralismo y reglamentacin); los sindicatos fuertes, con injerencia en las polticas pblicas, los fenmenos naturales y las guerras (que para esta escuela, tienen que ver ms con la intervencin de los gobiernos en las economas que con el funcionamiento de libre mercado). Para esta corriente, se debe eliminar totalmente la participacin del gobierno en la economa, o hacer eficaz su funcionamiento (disminuir su aparato y tener una poltica de gobierno equilibrada y transparente) y disminuir el peso de los sindicatos o eliminarlos (Von Hayek, 1994). Un hecho irrefutable para esta corriente es que siempre habr pobreza en la sociedad, pero ser de menos magnitud (y se estar en mejor situacin) en una economa capitalista de libre mercado, que en una economa dirigida. As, mencionando a Von Hayek: en cualquier opcin, siempre habr perdedores, pero stos estarn en mejor situacin estando en una economa de mercado que en alguna otra (Guillen, 1997). Esto se debe a su convencida fe en los beneficios del libre mercado, el cual, segn ellos, mediante una mano invisible, beneficia mutuamente a todos los participantes otorgndoles una mejor situacin que cualquier otro sistema existente. As, en la nueva teora econmica liberal8, se observa que la pobreza ha sido resultado de: el azar, la eleccin y de fuerzas exgenas al sistema capitalista. Con respecto al azar, son varias las cosas que uno no puede manejar y que son cosas fortuitas, por ejemplo: nacer en uno u otro pas, en una familia pobre o rica, quedarse

El pensamiento liberal centra su preocupacin en la triloga ganancia, ahorro, capital. El inters individual y el social coinciden siempre, asegura Adam Smith; ms lejos llega Malthus cuando condena la asistencia a los desvalidos por ser perjudicial para la sociedad; la felicidad general no sera posible si el principio motor de la conducta fuera la benevolencia.
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hurfano, enviudar, sufrir un accidente, padecer una enfermedad crnica, etc. Por lo cual, este factor no requiere de gran anlisis como elemento causal de pobreza. En lo referente a la eleccin, se explica por los errores que los individuos tienen al realizar elecciones. Por ejemplo: elegir estudiar o no estudiar, elegir prepararse o no, elegir emprender un proyecto o no, elegir arriesgarse o no, elegir conseguir financiamiento o no, etc. Todas estas elecciones pueden resultar correctas o errneas, dependiendo de la informacin que se tenga para la correcta toma de decisiones. En lo que confiere a las fuerzas exgenas, stas se refieren a la ineficacia del gobierno (al no permitir el establecimiento de la democracia, al obstaculizar la competencia, al tener una burocracia excesiva que le ha hecho incurrir en dficits desmedidos e inflacionarios y a su centralismo y reglamentacin), a los sindicatos fuertes con injerencia en las polticas pblicas (sobre todo polticas salariales y de control de precios, que impactan en la inflacin) y a las guerras y los fenmenos naturales (terremotos, incendios, huracanes, tsunamis, temperaturas extremas-heladas e insolaciones, cambio climtico, etc.). As, segn los nuevos liberales, si se deja a la economa capitalista actuar de manera libre, existir menos pobreza, sobre todo porque los elementos causales sern menores y porque la situacin general de la poblacin mejorar gracias a la mano invisible. En esta situacin, los nicos factores prevalecientes que podran causar la pobreza seran el azar, la eleccin y las fuerzas exgenas. Para ellos, existen dos maneras de coordinar las actividades econmicas: (Guillen, 1997): la planificacin centralizada y el mercado. Consideran que la planificacin central implica el uso de la fuerza. El mercado encuentra su fundamento en la cooperacin voluntaria de los individuos. Consideran que la experiencia del capitalismo de mercado (siglo XIX y principios del XX) ha sido la de mejores resultados econmicos en la historia econmica contempornea. En su libro Liberalismo (Von Mises, 1927) comenta al respecto que: Con todo, aunque su predominio fue breve e incompleto, el liberalismo logr transformar a la faz de la tierra. Produjo un desarrollo econmico sin precedentes en la historia del hombre. Al liberar las fuerzas productivas, los medios de subsistencia se multiplicaron como por encanto. Cuando empez la Primera Guerra Mundial, nuestro planeta tena una poblacin incomparablemente mayor que nunca antes y la inmensa mayora gozaba de un nivel de vida incomparablemente superior. La prosperidad engendrada por el liberalismo redujo drsticamente el azote de la mortalidad infantil y elev sustancialmente el promedio de vida (sic). Tal prosperidad en modo alguno benefici exclusivamente a una clase especfica de privilegiados. Muy por el contrario, en vsperas de la Primera Guerra Mundial, el
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obrero europeo, el americano y el de los dominios britnicos viva mejor y ms confortablemente que los aristcratas de pocas muy cercanas. Hubo optimistas que comenzaban a entrever una era de paz perpetua, pero las cosas cambiaran pronto. Apenas dos dcadas despus, como afirma Mises, las cosas cambiaron debido a la planificacin centralizada, la cual argumenta, ha demostrado su incompetencia para el progreso. Von Mises (1927), sobre esto agrega que gran parte de los logros liberales fueron desvirtuados por las poderosas y violentas corrientes de opinin antiliberal que surgieron en el propio siglo XIX. Nuestro mundo actual no quiere ya ni or hablar del liberalismo. El poder pblico se encuentra hoy en da, por doquier, en manos de las fuerzas antiliberales. Los programas de tales partidos desencadenaron, ayer la Primera Guerra Mundial, y actualmente por virtud de cuotas de importacin y exportacin, tarifas aduaneras, barreras migratorias y medidas similares, estn aislando cada vez ms a todas las naciones. Esos mismos idearios han auspiciado, en la esfera interna de cada pas, experimentos socialistas que slo han servido para reducir la productividad del trabajo y aumentar la escasez y pobreza. Slo quien voluntariamente cierre los ojos a la realidad puede dejar de ver por doquier signos anunciadores de una inminente catstrofe econmica de mbito mundial. El antiliberalismo apunta hacia el colapso de nuestra civilizacin. As, de acuerdo con Cordera y Tello (1981), los nuevos liberales mencionan que los principales culpables de la crisis de los setenta fueron, entre otros: - El desdoblamiento de la democracia y el deterioro consecuente de la legitimidad de los gobiernos y las instituciones constituidas. - El gigantismo del aparato estatal, que ha generado un dficit desmedido e inflacionario. - Exceso de centralismo y reglamentacin. - La conversin de los sindicatos en fuerzas de alcance nacional, con una clara injerencia en la poltica pblica. - El renacimiento del nacionalismo. Por lo tanto, mencionan que si la planificacin del mercado es la culpable de casi todas las desgracias del mundo contemporneo, la solucin es volver a los principios de la economa de mercado libre. De acuerdo con Friedman9, el intercambio permite que personas dispersas por todo el mundo cooperen entre s,

Milton Friedman (1912-2006), destacado estadstico, economista, intelectual y profesor de la Universidad de Chicago. Premio Nobel de Economa y gran defensor de la doctrina sobre el libre mercado.

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aun cuando slo tengan en mente sus propios intereses particulares. El sistema de precios es el mecanismo que lleva a cabo esa tarea, sin una direccin central y sin exigir que las personas se hablen o simpaticen entre s (Guillen, 1997). Para ellos, la ventaja que tiene el mercado radica en que ste se adapta continuamente a los cambios ntimos en los datos que subyacen en la economa, con la cual hay una mayor efectividad en la asignacin de recursos en comparacin a como sucede bajo el sistema de planificacin centralizada. En ste, el beneficio que trae un sistema de mercado no es posible lograrlo fuera de dicho contexto. Precisamente es la institucin del mercado lo que permite que surja el carcter correctivo de los precios ante el error: sin un mercado, no es posible corregir el error, que es la base de la asignacin eficiente de los recursos. Para ellos, los precios tienen tres funciones (Guillen, 1997): 1. Transmitir informacin. Los precios funcionan como un mecanismo que informa de los cambios, las oportunidades y los riesgos que existen en el mercado. En esta funcin, es necesario sealar que todo lo que impide que los precios expresen libremente las condiciones de la oferta y de la demanda representa un obstculo para la informacin exacta. Sin embargo, por muy importantes que sean las distorsiones privadas del sistema de precios, el gobierno actualmente la principal fuente de interferencia en el sistema del mercado libre, mediante medidas de poltica que fijan o que afectan a ciertos precios (particularmente los salarios), mediante la reglamentacin gubernamental de las industrias particulares, con polticas monetarias y fiscales que crean inflacin. 2. Proveer un estmulo que tiende a hacer adoptar mtodos de produccin menos onerosos. Mencionan que, al transmitir informacin, los precios propician un impulso al reaccionar frente a esta informacin, para estimular el trabajo y el esfuerzo. Aunque no descartan que tambin la intervencin del gobierno puede tergiversar esta informacin o puede impedir que los individuos reaccionen libremente frente a ella. 3. Determinar el reparto del ingreso. Sostienen que las personas fsicas obtienen ingresos gracias a la mediacin del mercado, a partir de los recursos que stas poseen (acciones, obligaciones, tierras y capacidad personal, entre otros). De esta manera, la cohesin de una sociedad libre no se puede asegurar ni mediante la fuerza ni mediante el poder, sino mediante leyes, ya que el marco jurdico regula la participacin social y comunitaria en la toma de decisiones colectivas, estableciendo los medios institucionales en la construccin de una convivencia armnica y de respeto a los derechos, convicciones y creencias de los dems. Ciertamente es concebible que el orden espontneo que llamamos
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sociedad pueda existir sin gobierno: esto a condicin de que un mnimo de reglas requeridas sea observado, sin que un aparato organizado tenga que asegurar la aplicacin de estas reglas. No obstante, en la mayora de los casos, la organizacin que llamamos gobierno se revela indispensable para vigilar que las reglas sean respetadas (Guillen, 1997). Ante esta situacin, Von Hayek (1994) considera que el Estado debe limitarse a establecer reglas para situaciones generales y debe permitir plena libertad a los individuos en todo lo que tenga que ver con las condiciones concretas, porque slo ellos pueden conocer plenamente las circunstancias de cada caso y adaptar sus acciones a las mismas. Si los individuos han de poder hacer planes efectivos, tienen que poder predecir las acciones gubernamentales que puedan afectar esos planes. Y si esas acciones han de ser predecibles, tendrn que estar determinadas por reglas independientes de las condiciones concretas. Consideran que la gente suele pensar, de manera errnea, que el liberalismo se distingue de otras tendencias polticas en que procura beneficiar a determinada clase, la constituida por los poseedores, los capitalistas y los grandes empresarios, en perjuicio del resto de la poblacin. Sin embargo, desde su propia perspectiva lo que propone el liberalismo es el bien de todos. Desde el punto de vista histrico, el liberalismo fue el primer movimiento poltico que quiso promover no el bienestar de grupos especficos si no el general. Difiere del socialismo, que igualmente proclama su deseo de beneficiar a todos, no en el objetivo perseguido, sino en los medios empleados. Hay sin embargo, quienes opinan que las consecuencias del liberalismo, por la propia naturaleza del sistema, al final resultan favoreciendo los intereses de una clase especfica. Esa afirmacin carece de fundamento, menciona Mises en su libro Liberalismo. (Von Mises, 1927). Afirman que la actividad racional se diferencia de la irracional en que implica momentneos sacrificios; que stos no son sino sacrificios aparentes, pues quedan ampliamente compensados por sus favorables resultados futuros. Para los nuevos liberales, que exista en el mundo pobreza y estrechez no constituye un argumento vlido contra el liberalismo. Esa penuria y esa necesidad son, precisamente, las lacras que el liberalismo quiere suprimir, proponiendo, al efecto, los nicos remedios realmente eficaces (Von Mises, 1927). La naturaleza no regala nada, deca Mises; todo lo contrario, es avara, brutal, despiadada. Es por eso que la pobreza ha existido siempre. No obstante, dicha pobreza permite valorar los triunfos liberales y capitalistas al comparar el nivel de vida actual con el que prevaleci en todas partes y durante toda la historia de la humanidad hasta la edad moderna. Las sociedades que aplican principios liberales suelen calificarse de capitalistas; y capitalismo se denomina al rgimen que en ellas impera. Sin embargo, hoy en da
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resulta difcil demostrar la enorme potencialidad social del capitalismo puesto que la poltica econmica liberal slo se aplica parcialmente. Con todo ello se puede denominar justamente a nuestra poca la edad del capitalismo, ya que toda la actual riqueza proviene de la operacin de instituciones tpicamente capitalistas. La mayora de nuestros contemporneos goza de un nivel de vida muy superior al que los ms ricos y privilegiados disfrutaban haca tan slo unas pocas generaciones. Ha sido as, gracias a las ideas liberales (Von Hayek, 2009). De la misma manera, los perdedores son menos pobres en una economa libre que los que viven en una economa planificada. Para el nuevo liberalismo, si luchamos por el dinero es porque ste nos ofrece el mayor rango de opciones al disfrute del producto de nuestro trabajo. Debido a que las limitaciones del dinero son las que nos hacen sentir esas posibilidades de los pobres, en relacin con las que tenan los ricos hasta hace poco. Los valores econmicos son menos importantes para nosotros que muchas otras cosas, precisamente porque somos libres de decidir lo que para nosotros, es ms o menos importante. La cuestin que plantea la planificacin econmica es si somos nosotros los que debemos decidir lo que es ms o menos importante o si son las autoridades planificadoras. Una autoridad planificadora controlara la utilizacin de los recursos limitados para la satisfaccin de todos nuestros objetivos. Por tal motivo, los nuevos liberales consideran que entre ms se esfuerce el Estado por controlar las actividades econmicas de sus ciudadanos, hasta en el ms mnimo detalle, el ciudadano comn se sentir cada vez ms encerrado dentro de un yugo poltico, y ese mismo ciudadano disfrutar de un nivel de vida cada vez ms pobre y ejercer cada vez menos poder sobre su propio destino. Los individuos se convierten, entonces, en vctimas de controles que les impiden disfrutar de su libertad (Guillen, 1997). Finalmente, la nueva teora econmica liberal percibe los resultados negativos como desequilibrios pasajeros, cuya responsabilidad slo incumbe a fuerzas exgenas que perturban los ajustes naturales del mercado (Guillen, 1997). Y reiteran que en una economa de mercado, la pobreza es resultado de: el azar, la eleccin (los errores ms que aciertos de los individuos) y de fuerzas exgenas. En cambio, en una economa planificada, la pobreza es resultado de la obstaculizacin de la competencia y de la ineficiencia del gobierno. 1.3 LA MEDICIN DE LA POBREZA. El ndice de Desarrollo Humano de 1997 (PNUD, 1997), incluy por primera vez el ndice de Pobreza Humana (IPH). Esta medicin pretendi reunir en un ndice compuesto las distintas caractersticas de las privaciones en la calidad de vida con el fin de emitir un juicio agregado sobre el grado de pobreza de una comunidad. El
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IPH mide las dimensiones ms bsicas en que se manifiestan las privaciones: una vida corta, falta de educacin bsica y falta de acceso a los recursos pblicos y privados, tres aspectos fundamentales (supervivencia, educacin y nivel de vida digno). Adicionalmente el IPH se calcula de manera separada para los pases en desarrollo (IPH-1) y para un grupo de pases de altos ingresos de la OCDE seleccionados (IPH-2) con el fin de reflejar mejor las diferencias socioeconmicas y las amplias diferencias en la medicin de las privaciones en ambos grupos. En Mxico la Ley General de Desarrollo Social indica que para la medicin de la pobreza, una de las variables que se debe utilizar es el ingreso corriente total. (LGDS Art.36). De acuerdo con esta metodologa, se han definido tres niveles de pobreza: 1.- La pobreza alimentaria: Incapacidad para obtener una canasta bsica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar para comprar slo los bienes de dicha canasta. 2.- La pobreza de capacidades: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en educacin, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada ms para estos fines. 3.- La pobreza de patrimonio: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, as como para realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educacin, aunque la totalidad del ingreso del hogar sea utilizado exclusivamente para la adquisicin de estos bienes y servicios. Como ya ha quedado expuesto en lneas anteriores, algunos expertos afirman que entre el crecimiento econmico y la pobreza existe una relacin directa, en la que la mejor forma de salir de la condicin de pobreza es mediante el logro de los objetivos bsicos de la poltica de desarrollo econmico. Esto explica el inters de Adam Smith10 por conocer los factores que impiden a los pases generar riqueza y registrar el retraso y la pobreza material en la poblacin. En la ciencia econmica existe el inters de generar las explicaciones y prescripciones, para saber qu causa el subdesarrollo, en tanto la expresin amplia de la pobreza y erradicarla, pues desde sus orgenes, la ciencia econmica ha considerado a la pobreza como un fenmeno social indeseable y una de las razones de ser de la ciencia econmica, en tanto que esta ltima pretende generar las explicaciones, los modelos, las tcnicas, las prescripciones y sobre todo, las teoras que coadyuven a generar bienestar econmico material en la poblacin.

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Adam Smith 1723-1790 economista y filsofo escocs, uno de los mayores exponentes de la economa clsica, es considerado por muchos especialistas el padre de la Economa Poltica.

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1.4 LA POLTICA ECONMICA PROPUESTA POR EL MODELO KEYNESIANO PARA EL DESARROLLO ECONMICO Y COMBATE A LA POBREZA. A diferencia de la nueva teora econmica liberal, la teora keynesiana propone un conjunto de medidas econmicas que permitirn eliminar los inconvenientes que generan los desequilibrios econmicos fundamentales. Por ello, formula como objetivo central la consecucin de pleno empleo (de los factores productivos). Al respecto, es conveniente citar a Keynes (1990): Las consecuencias de la teora expuesta son moderadamente conservadoras en otros aspectos, pues si bien indica la importancia vital de establecer ciertos controles centrales en asuntos que actualmente se dejan casi por completo en manos de la iniciativa privada, hay muchos campos de actividad a los que no afecta. El Estado tendr que ejercer una influencia orientadora sobre la propensin a consumir, a travs de su sistema de impuestos, fijando la tasa de inters y quiz por otros medios. Por otra parte, parece improbable que la influencia de la poltica bancaria sobre la tasa de inters sea suficiente por s misma para determinar la cantidad de inversin ptima. Creo, por tanto, que una socializacin bastante completa de la inversin ser el nico medio de aproximarse a la ocupacin, aunque esto no necesita excluir cualquier forma de transaccin o medio por los cuales la autoridad pblica coopere con la iniciativa privada. Adems, las medidas indispensables de socializacin pueden introducirse gradualmente sin necesidad de romper con las tradiciones generales de la sociedad. En lo referente a la inversin, Keynes duda de que la iniciativa individual, aun cuando la poltica monetaria logre establecer una tasa de inters baja, sea suficiente para el pleno empleo. De aqu la necesidad de una intervencin estatal, ya que el volumen de la inversin es decisivo por su impacto sobre el conjunto de la actividad econmica, toda vez que resulta insuficiente para el logro del pleno empleo, por lo que ser preciso que la inversin sea socializada. As, la inversin pblica es entendida como una herramienta adecuada para elevar el nivel del empleo. No es su objetivo desplazar la actividad privada sino sumarse a sta para lograr un mayor volumen de ocupacin. Por ello es que propone la socializacin de la inversin, ya que ayuda a resolver el problema del desempleo, al mismo tiempo que ataca otra de las fallas del capitalismo: la desigual distribucin del ingreso y de la riqueza. La socializacin de la inversin es deseada no slo porque permite, en primer lugar, atacar el problema del desempleo, sino tambin porque posibilita contar con una abundancia tal de los recursos productivos, que elimina la ganancia correspondiente a la propiedad del capital, que proviene de la escasez de los bienes de produccin. Se ataca as simultneamente el problema del desempleo y de la distribucin desigual de la riqueza y del ingreso. Para lograr
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este cometido propone, por un lado, implantar una poltica de inversin que permita alcanzar el pleno empleo e incida sobre la distribucin del ingreso, al tender a eliminar las rentas obtenidas de la propiedad. Por otro lado, una poltica fiscal que tambin tienda a elevar los ingresos de los sectores de menores recursos y a reducir los diferenciales en la riqueza. Esto, mediante impuestos directos (sobre ingresos y sobre herencias principalmente). Con esto se ampla el mercado (la demanda) y se generan las condiciones adecuadas que impulsan a la inversin (Keynes, 1990): En la medida en que la propensin del individuo a ahorrar dependa de los futuros rendimientos que espera, es claro que est ligada, no slo con la tasa de inters, sino con la poltica fiscal del gobierno. Los impuestos sobre el ingreso, especialmente cuando gravan al ingreso no ganado, los impuestos sobre las ganancias del capital, los impuestos sobre herencias y otros similares, son tan importantes como la tasa de inters; en tanto que el alcance de los posibles cambios en la poltica fiscal puede ser mayor, en las previsiones por lo menos, que el de la tasa misma. Si la poltica fiscal se usa como un instrumento deliberado para conseguir mayor igualdad en la distribucin de los ingresos, su efecto sobre el aumento de la propensin a consumir es, por supuesto, tanto mayor. Convencido de esto, menciona ms adelante: La experiencia sugiere que, en condiciones de desempleo, las medidas tendientes a redistribuir los ingresos de una forma que tenga probabilidades de elevar la propensin a consumir, pueden ser positivamente favorables al crecimiento del capital (Keynes, 1990). Para l, otro de los problemas que debe eliminarse del funcionamiento del capitalismo es su potencialidad para crear las crisis, as como sus bruscas fluctuaciones, pues la vulnerabilidad del sistema proviene de la inestabilidad de la inversin, debida al grado de especulacin que sta tiene. Para reducir sta, propone normar este vnculo. Se refiere especficamente a los mercados de valores cuyas operaciones, segn sus sugerencias, deberan resultar gravadas de modo de frenar las operaciones especulativas. La implantacin de un impuesto fuerte sobre todas las operaciones de compraventa (en la Bolsa de Valores) podra ser la mejor reforma disponible con el objeto de mitigar el predominio de la especulacin sobre la empresa (Keynes, 1990). Propone tambin regular las condiciones bajo las que se conceden crditos, para evitar violentos colapsos en la capacidad de pago en relacin con la eficacia marginal del capital, permitiendo entonces un desempeo estable de la vida econmica. Asimismo, y para favorecer la reactivacin de la demanda, cuando se tienen condiciones de productividad menores que las del exterior, las economas
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nacionales han de adoptar medidas proteccionistas. Las ventajas que pueden obtener, en este caso del mercado mundial, residen en la posibilidad de importar recursos de los que carecen y levantar as cuellos de botella en el proceso productivo, as como importar tecnologas que no producen internamente. Lo mismo cabe sealar con respecto a las relaciones financieras entre pases. Si bien el crdito puede permitir tasas ms altas de crecimiento, es necesario que las condiciones de pago no anulen esta ventaja inicial. Por ello, es importante que las relaciones econmicas internacionales estn reguladas, para favorecer el crecimiento econmico y el pleno empleo de cada uno de los pases participantes. Estas limitaciones al comercio exterior son, en la ptica de Keynes, favorables al bienestar de la humanidad, tanto porque a la larga le permitir gozar de un nivel ms alto de vida como porque limitan las posibilidades de los conflictos blicos. Para finalizar, un resumen del conjunto de polticas que recomienda para lograr el desarrollo econmico: 1. Una poltica de inversin pblica promotora de la demanda y redistribuidora del ingreso. 2. Una poltica fiscal redistribuidora de los ingresos y de la riqueza. Mediante una poltica impositiva directa al ingreso y a la herencia. 3. Una poltica reguladora del sistema financiero y de las relaciones internacionales. 4. La regulacin del sistema crediticio. 5. Proteccin de los sectores dbiles de la economa del exterior e importar recursos y tecnologas no producidas en el interior. 6. La regulacin de las relaciones financieras internacionales (en especial lo referente al sistema crediticio internacional). As, este conjunto de medidas abre la va a una economa distinta donde se preservan las ventajas de este sistema (eficiencia y libertad) y se eliminan sus rasgos negativos. La teora del estado de bienestar11 de Keynes y la macroeconoma que naci de ella, resultaron sorprendentemente eficaces en los aos cincuenta y sesenta, de alto crecimiento y bajo desempleo. Despus, la vuelta de la inflacin y el dficit pblico la pusieron en duda. 1.5 LA POLTICA ECONMICA PROPUESTA POR LA TEORA ECONMICA LIBERAL PARA EL DESARROLLO ECONMICO Y COMBATE A LA POBREZA. Se podra decir que en el enfoque de la nueva Teora Econmica Liberal de la

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La conceptualizacin del estado de bienestar atae a lo que, genricamente, denominaramos provisin y satisfaccin de ciertas necesidades consideradas bsicas de carcter econmico, educativo, sanitario, etc., sancionadas por las sociedades modernas desde instancias diversas, as privadas como pblicas, al amparo del Estado como garante y regulador.

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Pobreza, se observa que la pobreza es resultado del azar, de la eleccin (los errores) y de fuerzas exgenas al sistema capitalista (ineficacia del gobierno, sindicatos fuertes, guerras y fenmenos naturales) y que la mejor manera de hacer algo es dejando libres a las fuerzas del mercado para, por s mismo, generar las condiciones para el progreso material. Suponiendo que dicho progreso impactar en las estructuras econmicas e institucionales. Si los individuos deciden adecuadamente sus acciones, entonces, los efectos positivos disminuirn las desigualdades. No obstante, si el gobierno trata de intervenir para incidir en la pobreza y la distribucin, podra generar mayores problemas que los beneficios de su accionar. En este sentido, la accin del gobierno acta como fuerza exgena, a saber: por su misma ineficacia y por su permisibilidad a los sindicatos fuertes, que inhiben a las fuerzas del mercado para mitigar estos dos males innecesarios. As, la libre competencia traer como resultado la mejor situacin posible para la poblacin en general. Por lo anterior, el gobierno slo deber ocuparse de asegurar y defender la competencia y la no-coercin del individuo por el mismo gobierno y por otros individuos (Guilln, 1997). Bajo estas condiciones, el gobierno debe limitarse a: Reducir al mnimo posible su participacin en la economa, as como su funcin reguladora, en el sentido que trabe o distorsione su funcionamiento. Eliminar los monopolios estatales (emisin de moneda, empresas pblicas, etctera). Descansar en los instrumentos de la poltica monetaria (tasa de inters, control en el circulante, etctera), ms que en los de la poltica fiscal (gasto pblico, impuestos, etctera) para movilizar y asignar los recursos existentes y canalizar el excedente econmico. Privilegiar la estabilidad monetaria por encima de cualquier objetivo, incluso el crecimiento econmico y los asociados con el bienestar de las clases populares. Liberalizar el comercio, la produccin, los precios, el mercado de trabajo, etctera. Recaudar los medios materiales puestos a su disposicin, para que preste los servicios que le son encomendados. Equilibrar el presupuesto. Garantizar la igualdad en el acceso al empleo. Defender a la nacin contra los enemigos extranjeros o las eventuales insurrecciones en el interior. Hacer frente a las consecuencias de los desastres naturales y llevar a buen trmino las medidas necesarias para prevenirlos o remediarlos. Crear un sistema de seguridad social (que intervenga en el destino de las personas que no pueden ganarse la vida en el mercado de trabajo:
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enfermos, ancianos, discapacitados fsicos y/o mentales, viudas y hurfanos, etctera) que no destruya el orden mercantil y que no vaya en contra de los principios fundamentales de la libertad particular, y Por ltimo, se debe de eliminar o disminuir el peso de los sindicatos en las polticas pblicas.

Como se observa, en esta Teora, para los que son pobres por otras causas, no existe ninguna accin de poltica econmica que tenga como objetivo el otorgarles algn tipo de beneficio. El apoyo tan slo se justifica, en el lenguaje de Friedman, para los que no son responsables de su destino por la incapacidad misma de su naturaleza fsica (enfermos, ancianos, discapacitados, etctera) o situacional (viudas, hurfanos, etctera). 1.6 LA POBREZA EN MXICO Y DESARROLLO EN LA ACTUALIDAD. LA POLTICA ECONMICA DE

En 2006, nuevamente como en 1988, el pas enfrent una gran inestabilidad poltica, al ser ampliamente cuestionado el nuevo gobierno, por el candidato opositor perdedor del Partido de la Revolucin Democrtica. En efecto, la incertidumbre y poca credibilidad institucional que acompa al proceso electoral en julio de 2006 hicieron registrar en el pas una toma de poder presidencial indita, en la que prcticamente el Congreso fue tomado por las fuerzas armadas, para asegurar la toma de protesta ante la nacin del cargo de Presidente Constitucional del candidato ganador del PAN, Felipe de Jess Caldern Hinojosa (FCH), quien gan la Presidencia con menos de un punto porcentual en las votaciones y al cual se le exigi un cambio de fondo. Debido a la exigencia social, al igual que su antecesor, FCH se atrevi a ofrecer un cambio de rumbo y de visin del pas en el mediano y largo plazo, con un horizonte estratgico al ao 2030, (PND 2007-2012), en donde ms que un nuevo modelo de pas, se plasmaba una aspiracin ideolgica futurista, que no est relacionada para nada con la visin estadista-estratgica. Ello, segn se desprende del diagnstico que hizo respecto al desenvolvimiento mediato de la economa mexicana y el reconocimiento a los logros de los gobiernos anteriores al suyo (sobre todo desde De la Madrid). Claramente para FCH, se requeran cambios de fondo, pues segn l en los ltimos aos, el crecimiento promedio de la economa mexicana haba sido insuficiente para abatir los rezagos econmicos y sociales a la velocidad deseada. Ante esta situacin, propuso generar nuevas condiciones para lograr que el producto y el empleo tuvieran un crecimiento mayor al observado durante las ltimas dos dcadas. De ah que considerara que los dos objetivos principales de la poltica econmica fueran: generar un crecimiento econmico sostenido y puestos de trabajo
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suficientes para satisfacer las demandas de empleo de la PEA (PND, 2007-2012) y de esa manera, en un horizonte de 23 aos, duplicar el ingreso real per cpita, y que ste registrara, al final de su sexenio, un incremento real del 20 por ciento. Como resultado de los esfuerzos para fortalecer la economa del pas, se esperaba lograr un crecimiento econmico anual del PIB del 5 por ciento al final del sexenio y una generacin anual de empleos cercana a los 800,000, tambin, al final del sexenio. La condicin para ese crecimiento sera que hubiera cambios importantes, de otra forma, el crecimiento de la economa mexicana podra ser, en promedio, de alrededor de 3.5 por ciento por ao, lo que implica un incremento del PIB per cpita cercano a 2.4 por ciento. De mantenerse esta situacin, de acuerdo con FCH, tomara ms de 30 aos duplicar el nivel de ingreso por habitante. Por lo anterior, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, FCH, reafirmando sus promesas de campaa, de poner a Mxico en el lugar que le corresponde (SIC), de generar un crecimiento econmico vigoroso, de ser el presidente del empleo y de combatir a fondo la injusticia social, plante el siguiente declogo de objetivos nacionales (PND, 2007-2012): 1. Garantizar la seguridad nacional, salvaguardar la paz, la integridad, la independencia y la soberana del pas, y asegurar la viabilidad del Estado y de la democracia. 2. Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco institucional y afianzar una slida cultura de legalidad para que los mexicanos vean realmente protegida su integridad fsica, su familia y su patrimonio en un marco de convivencia social armnica. 3. Alcanzar un crecimiento econmico sostenido ms acelerado y generar los empleos formales que permitan a todos los mexicanos, especialmente a aquellos que viven en pobreza, tener un ingreso digno ymejorar su calidad de vida. 4. Tener una economa competitiva que ofrezca bienes y servicios de calidad a precios accesibles, mediante el aumento de la productividad, la competencia econmica, la inversin en infraestructura, el fortalecimiento del mercado interno y la creacin de condiciones favorables para el desarrollo de las empresas, especialmente las micro, pequeas y medianas. 5. Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliacin de capacidades para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de vida y tengan garantizada la alimentacin, salud, educacin, vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitucin.

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6. Reducir significativamente las brechas sociales, econmicas y culturales persistentes en la sociedad, y que esto se traduzca en que los mexicanos sean tratados con equidad y justicia en todas las esferas de su vida, de tal manera que no exista forma alguna de discriminacin. 7. Garantizar que los mexicanos cuenten con oportunidades efectivas para ejercer a plenitud sus derechos ciudadanos y para participar activamente en la vida poltica, cultural, econmica y social de sus comunidades y del pas. 8. Asegurar la sustentabilidad ambiental mediante la participacin responsable de los mexicanos en el cuidado, la proteccin, la preservacin y el aprovechamiento racional de la riqueza natural del pas, logrando as afianzar el desarrollo econmico y social sin comprometer el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras. 9. Consolidar un rgimen democrtico, a travs del acuerdo y el dilogo entre los Poderes de la Unin, los rdenes de gobierno, los partidos polticos y los ciudadanos, que se traduzca en condiciones efectivas para que los mexicanos puedan prosperar con su propio esfuerzo y est fundamentado en valores como la libertad, la legalidad, la pluralidad, la honestidad, la tolerancia y el ejercicio tico del poder. 10. Aprovechar los beneficios de un mundo globalizado para impulsar el desarrollo nacional y proyectar los intereses de Mxico en el exterior, con base en la fuerza de su identidad nacional y su cultura; y asumiendo su responsabilidad como promotor del progreso y de la convivencia pacfica entre las naciones. A estos objetivos nacionales, fueron adicionados los siguientes cinco ejes estratgicos (PND, 2007-2012): 1. 2. 3. 4. 5. Estado de Derecho y Seguridad. Economa Competitiva y Generadora de Empleos. Igualdad de Oportunidades. Sustentabilidad Ambiental. Democracia Efectiva y Poltica Exterior Responsable.

Para lograr los objetivos, en el marco de un manejo de la economa guiada por la poltica econmica nuevo liberal, se aplic una estrategia, sustentada en tres vertientes: la inversin en capital fsico, el incremento de la capacidad de las personas y en lograr un aumento de la productividad. Asimismo, dentro del eje 2, se formularon 17 objetivos estratgicos con 2 y 17 estrategias cada uno. Todos ellos pretendan conformar la gran estrategia global de la poltica econmica para el desarrollo econmico. Adicionalmente, cabe agregar que, los principios de la

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teora econmica nuevo liberal y del Consenso de Washington12 se encuentran insertos en cada uno de estos objetivos y estrategias: disciplina presupuestaria; cambios en las prioridades del gasto pblico (de reas menos productivas a salud, educacin e infraestructura); reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias y tipos marginales moderados; liberalizacin financiera, especialmente de los tipos de inters; bsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos; liberalizacin comercial; apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas; privatizaciones; desregulaciones y garanta de los derechos de propiedad. 1.7 RESULTADOS A MITAD DEL SEXENIO CALDERONISTA, 2007-2009 No obstante las grandes aspiraciones econmicas y sociales del nuevo gobierno y las urgentes necesidades materiales de la poblacin y del aparato productivo, pronto la realidad de la economa nacional, aunada a la inesperada aparicin de la crisis econmica en los Estados Unidos entre 2007-2009 y, sobre todo, a la continuidad de la poltica para el desarrollo econmico con su fundamentacin nuevo liberal, llena de contradicciones, hizo ver nuevamente, que el modelo de desarrollo econmico y su estrategia, as como su fundamentacin terica estn rebasados desde hace cuando menos una dcada y media. En general, al igual que en los cinco anteriores sexenios, ninguno de los objetivos de la poltica econmica para el desarrollo se ha logrado, no obstante de que entre 2007 y 2008, se logr una serie de reformas econmicas como la hacendaria, del ISSSTE y de PEMEX13. En efecto, la tasa de crecimiento del PIB acumulara un 0.7 por ciento entre 2007 y 2009 (INEGI, 2009a). Para todo el sexenio, la tasa de crecimiento del PIB sera aproximada al 1.6 por ciento, la ms baja desde el sexenio de MMH; el empleo, presenta un saldo negativo de 93,975 puestos de trabajo; la inflacin, un promedio anual del 5.5 por ciento, casi el doble de la buscada bajo el esquema de objetivos inflacionarios y los dficits de cuenta corriente y de gobierno, an estn presentes. Un factor adicional que ha ensombrecido el mediocre resultado econmico del gobierno fue el hecho de hacer un mal diagnstico de la crisis, cuando en febrero de 2008, el entonces

El Consenso de Washington surgi en 1989 a fin de procurar un modelo ms estable, abierto y liberalizado para los pases de Amrica Latina. Se trata, sobre todo, de encontrar soluciones al problema de la deuda externa que amenaza el desarrollo econmico de la zona latinoamericana y, al mismo tiempo, establecer un ambiente de transparencia y estabilidad econmica. Las bases de la estabilidad macro segn el Consenso de Washington eran la disciplina fiscal para limitar el endeudamiento pblico y el control monetario para evitar la inflacin.
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Juan Gonzlez Garca al compartirnos estos datos, afirma que la poltica para el desarrollo aplicada en Mxico en los ltimos aos es ineficiente e insuficiente, por lo que urge un cambio, ya que en vez de alcanzarse la gran meta de la estabilidad de precios, solo se han agudizado las contradicciones del modelo de desarrollo econmico (2011: 106).

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Secretario de Hacienda, Agustn Carstens, declarara14 que, ante la recesin estadounidense, Mxico, si acaso, padecera un catarrito, algo muy diferente de antao, cuando a la economa de Estados Unidos le daba un resfriado, y a Mxico le daba una pulmona. El problema fue que Estados Unidos cay en la crisis econmica ms seria del siglo, equiparable a la Gran Depresin de 1929-1933 del siglo pasado. El otro error ha sido el protegerse en demasa acerca de la responsabilidad que el pas tena en la crisis interna, pues desde que se reconoci que Mxico s estaba siendo afectado por la crisis internacional, el gobierno y autoridades econmicas se exculparon de la responsabilidad de dicha crisis y, por ende, no actuaron con prontitud ante la deteriorada economa externa e interna y se asumi como argumento que el origen de la crisis era externo, bsicamente que Estados Unidos no haba actuado a tiempo. Por lo anterior es que, las medidas de contencin de la crisis y de acciones anticclicas slo se plantearon, tardamente, hasta marzo de 2008 y a partir de entonces, se anunci una serie de programas de apoyo especial, recurriendo a medidas de salvacin de corte keynesiano, en la modalidad poskeynesiano. As, el gobierno federal anunci en 2008 tres programas con medidas fiscales orientadas a mitigar dichos efectos: 1.El Programa de Apoyo a la Economa, en marzo; 2.- El Programa de Apoyo a la Economa Familiar, en mayo, y 3.- El Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo, en octubre, el cual se replante a inicios de 2009, siendo a este programa anticclico al que ms recursos se canalizaron. El programa para impulsar el crecimiento y el empleo const de cinco grandes medidas (Presidencia, 2009): a) ampliar el gasto de infraestructura del gobierno; b) cambiar las reglas de ejercicio de ese gasto; c) construir una nueva refinera para Petrleos Mexicanos; d) impulsar de manera extraordinaria a las pequeas y medianas empresas; y, e) acelerar la desregulacin y la desgravacin arancelaria. La primera medida pretendi impulsar el crecimiento y el empleo, canalizando los siguientes montos para ampliar la inversin en infraestructura en los siguientes rubros: 10,700 millones de pesos para ms carreteras, para modernizar y darles mantenimiento a las existentes; 10,000 millones de pesos para invertir en ductos, en lneas de transmisin y distribucin de electricidad, en mantenimiento y otras inversiones del sector energtico del pas; 6,000 millones de pesos para construir la infraestructura educativa; 4,500 millones para construir ms clnicas y hospitales; 5,500 millones para construir nuevos penales y centros penitenciarios, nuevas estaciones de polica, y tambin nuevos cuarteles e infraestructura militar;

Desde un punto de vista macroeconmico estamos bien preparados, dijo Carstens, e hizo una desafortunada declaracin: que la crisis econmica de Estados Unidos no representara una pulmona para Mxico, sino solo un catarrito. En cuestin de semanas, los mexicanos nos dimos cuenta que o Carstens se equivoc, o el Secretario de Hacienda no tena idea de la magnitud de la situacin. Publicado en el Diario El Sol de Mxico 8 de Febrero de 2009.
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5,750 millones de pesos para apoyar a los productores agrcolas en la compra de activos, como tractores, o invernaderos, o bien en la adquisicin de tecnologa productiva; 1,500 millones ms tambin destinados al campo, para invertirlos en obras para mejorar los canales o tecnificar ms hectreas en los distritos de riego del pas; 2,250 millones para servicios pblicos, una parte para mejorar los sistemas de drenaje, agua potable y alcantarillado, y otra para apoyar a las zonas metropolitanas del pas en servicios pblicos como basura o alumbrado; 6,650 millones para apoyar la construccin de libramientos ferroviarios y mejorar el transporte de mercancas; 1,000 millones ms para obras de infraestructura deportiva y cultural, y 500 millones ms para mejorar la infraestructura turstica de nuestro pas. La segunda medida para impulsar el crecimiento y el empleo consisti en promover acciones para agilizar el proceso de ejecucin del gasto pblico, particularmente en infraestructura. La tercera medida para impulsar el crecimiento y el empleo consiste en construir una nueva refinera para Petrleos Mexicanos, que sera la primera refinera que se construye en Mxico en casi 30 aos15. La cuarta medida para impulsar el crecimiento y el empleo consiste en poner en marcha una serie de acciones, un apoyo extraordinario a las pequeas y medianas empresas, con un monto de 2,000 millones de pesos para detonar la asesora y el apoyo crediticio a este sector de la economa. Tambin para ese fin, la banca de desarrollo del pas, concretamente Nafinsa y Bancomext, junto con las Secretaras de Hacienda y de Economa modificaran sus esquemas de operacin, a fin de darle un mejor uso a los fondos de apoyo a MIPyMES, y tambin un uso ms eficaz al capital de esos bancos, con objeto de detonar el financiamiento a este sector productivo. 165,000 millones de pesos de crdito a las Pequeas y Medianas Empresas. La quinta medida, finalmente, para impulsar el crecimiento y el empleo, consiste en desregular y en simplificar los trmites para las empresas y la operacin aduanera, para tener acceso a ms productos y facilitar el establecimiento de nuevas empresas en todo el pas. De manera general, los recursos canalizados por el gobierno federal para paliar los efectos de la crisis oscilaron entre 0.5 y 0.7 por ciento del PIB, porcentaje que estuvo muy por debajo de los recursos que canalizaron los diversos gobiernos del

La refinera Bicentenario estar integrada por 17 plantas de proceso con una capacidad de 250 mil barriles por da de crudo fresco y 73 mil barriles de residuo de vaco de la Refinera Miguel Hidalgo. Su construccin inici en Agosto de 2009 programndose su terminacin para el mes de Septiembre de 2016 con una inversin total de 129 mil millones de pesos. Para mayor informacin vase: http://www.pemex.com/index.cfm?action=content&sectionid=145&catid=12726
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mundo para el mismo efecto y tan slo en Amrica Latina, de acuerdo con la CEPAL (2009) el promedio de recursos canalizados fue del orden de 2.3 por ciento del PIB. En sntesis, la crisis econmica de 2007-2009 slo ha sido un factor ms que ha puesto en evidencia la inoperatividad de la poltica econmica para el desarrollo que ha aplicado Mxico en las ltimas dcadas y que, ante la gravedad de la misma, se tuvo que recurrir a medidas de corte poskeynesiano, improvisadas y de poco impacto en la estructura econmica, a tal grado que los recursos canalizados en los programas no alcanzaron para disminuir el decrecimiento de la economa. 2.- POLTICA PBLICA En los ltimos tiempos, el redescubrimiento social del valor de la Ley como principio fundamental de la convivencia ha ido configurando un nuevo tipo de administracin pblica. En Mxico, ste cobra especial relevancia por el principio de legalidad al que estn sujetos los servidores pblicos, mismo que establece que stos slo pueden hacer lo que la ley les permite hacer en la elaboracin y aplicacin de las polticas pblicas ms eficaces, que sean capaces de abordar oportuna y sistemticamente los grandes problemas y carencias pblicas. Esto cobra especial inters si consideramos que histricamente los recursos pblicos siempre han sido menores a los requeridos para atender los problemas sociales, aspecto muy importante en un Estado limitado en donde cada una de las decisiones del gobierno consume recursos polticos y fiscales. Cada decisin cuesta, tiene costos de operacin y, si es equivocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el rengln de la poltica como en el de la hacienda pblica. Los aos de la crisis nos ayudaron a descubrir que la escasez y los costos son componente esencial de toda poltica y administracin. Hoy en da, el entorno econmico adverso que vivimos desde finales del ao 2008, detonado por la crisis subprime16 de los Estados Unidos, estimulado y acentuado por los efectos de los sismos, tsunamis y desastres nucleares experimentados por los tigres asiticos y ahora potencializado por los problemas de la Comunidad Econmica Europea, nos siguen enseando el arte de la eleccin racional en la poltica y en las polticas: la democracia y la eficiencia de la gestin pblica. Ahora hay que elegir inteligente y racionalmente bajo severas restricciones cules son las mejores opciones para realizar los fines pblicos.

El detonante de esta crisis fue el aumento del nmero de quiebras de entidades prestamistas en hipotecas de alto riesgo (subprime) en EE.UU., acosadas por impagos crecientes de deudores afectados por tasas de inters en alza y cada del valor de las propiedades, en donde la deuda contrada superaba el valor de las viviendas que se compraron con dichos prstamos.
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La ms reciente reforma del gobierno y la administracin pblica, contenida en la Reforma Hacendaria por los que menos tienen, propone elevar la calidad del gasto pblico a travs de la incorporacin de la adicin de la t y la h a las tradicionales tres es: Economa, Eficiencia, Eficacia, Transparencia y Honradez, asegurando con ello la calidad de los servicios y funciones pblicas acorde a las demandas y exigencias de la poblacin.Tomando en consideracin lo anterior, es oportuno preguntarnos cmo se da la relacin Estado-Sociedad?. La obra El Encuentro de la Poltica Pblica y la Democracia: el enfoque de redes de actores de Freddy Mariez Navarro (2009), intenta describir esta interrogante al ubicar en el campo institucional dos relaciones distintas. La primera, la relacin entre gobernante y ciudadanos; y la segunda, la relacin del gobernante con los funcionarios pblicos. La primera ha sido la preocupacin de las investigaciones en lo relativo a las instituciones del rgimen poltico y su relacin con el control o la rendicin de cuentas. La segunda, cobra tambin relevante importancia porque presenta los retos de los funcionarios electos, de buscar controlar a la burocracia del Estado en la implementacin de las polticas pblicas. Esta ltima es la que abordaremos a continuacin para efectos del presente estudio. 2.1 LA RELACIN GOBERNANTE ELECTO-FUNCIONARIOS PBLICOS Debemos entender por burocracia, no slo a la gama de recursos humanos o sistema de empleo, sino al conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento que se insertan en el Poder Ejecutivo con la idea de dar continuidad, relevancia y coherencia a la poltica pblica, al tiempo que asegura un ejercicio natural, objetivo y no arbitrario de los poderes pblicos, podemos afirmar entonces que el funcionario es un actor clave ya que su papel, adems de llevar a cabo las decisiones de los polticos17, es alentar acuerdos con otros actores polticos y sociales para llevarlo a la prctica. Poltico y funcionarios pues, tienen distintas posiciones en el juego del poder, ya que las decisiones y actuacin del poltico estn sujetas directamente en lo que concierne al mantenimiento, distribucin y/o transferencia del poder. Al poder como medio para el logro de otras miras, ya sea por puro ideal o egosmo, o al poder por el poder18 (Weber, 2010). En tanto que los funcionarios podemos describirlos como aquellas categoras de polticos profesionales, -dira Weber- que no desean gobernar de por s en calidad de caudillos carismticos, sino actuar al servicio de sus jefes

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Las polticas no se implementan solas. Alguien debe ejercer la autoridad y gastar los recursos otorgados por una ley, y ese alguien es el burcrata; sin embargo, si la poltica que realmente pone en prctica un agente burocrtico se aleja de la que formularon sus mandantes polticos, significa una desviacin.

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Max Weber afirma que el Estado, al igual que toda entidad poltica, es un enlace de dominio de individuos sobre individuos, sostenido mediante la legtima violencia.

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polticos. Bajo esta perspectiva, la consecucin del bien comn slo forma parte del discurso de los polticos, ya que en su nimo prevalece por encima de todo, la negociacin del poder, ya que vive para la poltica, hace de ello su vida en el sentido ntimo o se solaza simplemente en el ejercicio del poder, que conserva o mantiene en equilibrio y la tranquilidad en su conciencia, por haber dado sentido a su vida al haberla puesto al servicio de algo. El funcionario por su parte vive de la poltica como profesin, y se vale de ella para convertirla en fuente permanente de ingresos. En toda lucha entre partidos, siempre se persigue adems del fin objetivo, el control de la distribucin de los cargos en la administracin pblica; esto explica porqu en el caso de Amrica Latina, la debilidad de la burocracia ha contribuido a la debilidad del Poder Ejecutivo de los pases, ya que ha servido ms como un recurso privado de los partidos polticos que como actor profesional en el proceso de formulacin e implementacin de las polticas pblicas. Con la prctica del uso de las instituciones para reforzar el poder partidista, las burocracias, haciendo caso a los intereses polticos, dificulta el desarrollo institucional de la poltica pblica, as como la labor de otros actores partidos de oposicin, organizaciones de la sociedad civil- en el fortalecimiento de la misma. Ira Sharkansky (1999) lo ha dejado claro cuando precisa que las diversas variedades de la poltica hacen probable que un proyecto fracase, al menos con respecto a algunas de sus metas. De esta manera, con el objeto de ayudar a los analistas de la poltica que tratan de mejorar la calidad gubernamental, este autor identifica varios tipos de polticas que pueden reducir la calidad de la poltica pblica19: El Populismo, el Partidismo, el Clientelismo, la Ideologa, las Predisposiciones o prejuicios de los polticos electos con respecto a algunas cuestiones de los burcratas, el inters propio y la poltica burocrtica que trata de los poderes que van a asignarse a los burcratas o funcionarios pblicos por los polticos o de los modos en que se ejerceran estos poderes. Visto as tal como dice Adam Przeworski (2004) - lo ideal sera que una burocracia implemente aquellas decisiones tomadas por los polticos pero orientadas al inters general, sin llegar a transformarse en un instrumento de aquellos intereses que sean meramente partidarios o grupales. En este sentido y yendo ms all de Przeworski, no se puede olvidar o menospreciar que la legitimidad poltica de un gobierno ante sus ciudadanos no reside nicamente en su capacidad gerencial de prestar servicios pblicos de calidad, sino tambin en

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Para Eugenio Lahera la calidad de la poltica pblica podra concebirse como una poltica de excelencia que corresponde a aquellos cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo poltico definido en forma democrtica, que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado. Debe por ello, incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones, o modificaciones institucionales, as como la previsin de sus resultados (2006: 77).

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su capacidad institucional de operar conforme a la legalidad y ser ajenas a formas de corrupcin (Aguilar, 2007). De esta manera las acciones y decisiones de los actores gubernamentales deberan definirse como polticas cuando stos actan al calor de los deberes y funciones institucionales, ya que esto es lo que genera la confianza del pblico en las instituciones administrativas y gubernamentales, exigiendo que stas se vigilen as mismas para evitar que se conviertan en cotos cerrados de poder y en consecuencia de ilegalidad (Uvalle Berrones, 2007). 2.2 GOBERNAR POR POLTICAS PBLICAS La expansin de las libertades polticas y econmicas de la sociedad mexicana, junto con la magnitud de sus problemas de atraso y justicia social, en medio de una transformacin mundial de corte histrico, plantean al Estado y a la sociedad problemas cruciales de organizacin poltica, de organizacin gubernamental y de gestin pblica; de poltica y de polticas. Cmo realizar las funciones del Estado, en particular sus funciones econmicas y sociales, en el nuevo contexto de una sociedad ms democrtica, plural, abierta, informada y participativa, en la que el gobierno queda al control del voto, de la opinin crtica y de la exigencia de rendir pblicamente cuentas de sus actos, y donde las decisiones de gobierno estn adems restringidas por los contrapesos de otros poderes del Estado, por la capacidad de organizacin e iniciativa de los grupos sociales para promover autnomamente sus intereses, por el buen conocimiento que ciudadanos y organizaciones poseen de sus problemas particulares y de los asuntos pblicos? Cmo puede (y debe) jugar el gobierno su papel directivo global de cara a una sociedad cada vez ms autnoma, compleja y controversial, estremecida adems por rpidas innovaciones tecnolgicas, globalizacin econmica, cambios demogrficos y significados de vida en transformacin y, en nuestro caso atrapada an por problemas de desigualdad, pobreza, atraso? Es posible todava armar un proyecto nacional unitario, concretarlo en un plan nacional, y orientar toda la accin del conjunto social de acuerdo a un mismo ordenamiento de preferencias colectivas y el empleo de un mismo instrumental de accin? No es hora de explorar, de pasar a otro estilo y patrn de gobierno que, sin abandonar la bsqueda de coherencia y eficiencia que la planeacin para el desarrollo (nacional, estatal o municipal) persegua real o simblicamente, incorpore las nuevas libertades, condiciones, turbulencias y tendencias de la sociedad? Qu puede ofrecer el anlisis de polticas pblicas al nuevo y quiz obligado estilo de conduccin gubernamental?. El estilo de gobernar en Mxico ha intentado proceder de acuerdo a un Plan Nacional de Desarrollo, basado en el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (CPEUM: Art. 26) y la Ley de Planeacin en el mbito federal. Planear el desarrollo significa, entre otras cosas, trazar con claridad objetivos,
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metas y prioridades; definir acciones y asignar recursos a partir del tipo de desarrollo al que aspira la colectividad nacional. Concebida de esta forma, la planeacin es entonces un proceso racionalizador y sistemtico mediante el cual los habitantes y sus autoridades: I.- Identifican y diagnostican sus problemas y necesidades, as como los recursos reales y potenciales con los que cuentan. II.- Analizan y construyen su imagen-objetivo y sus propuestas de desarrollo. III.- Establecen las prioridades y metas, adems de los compromisos y mecanismos de corresponsabilidad en tiempo y forma. La planeacin de largo plazo, necesaria para garantizar la continuidad de las polticas pblicas y lo programas para el desarrollo nacional debe llevarse a cabo bajo principios de previsin, universalidad, racionalidad, orden, unidad y continuidad, etapa esta ltima- que debe permitir que el proceso no sea interrumpido y que pueda ser actualizado en un marco de flexibilidad y adaptacin a las nuevas circunstancias que proponga el entorno externo de la nacin. Pero gobernar en contextos polticos plurales y autnomos, de alta intensidad ciudadana y con graves problemas sociales exige dos requisitos fundamentales: gobernar por polticas y gobernar con sentido pblico. Las estrategias de gobierno, homogneas y globales, as como los estilos de gobierno, secretos, excluyentes y clientelares, estn previsiblemente condenadas en el futuro inmediato a la ineficiencia administrativa, al castigo electoral y a la hostilidad poltica. El gobierno mexicano, como muchos otros gobiernos, pudo en pocas pasadas operar de esa manera porque contaba entonces con una red de organizaciones sociales y polticas obligatorias que tenan los medios para controlar el flujo de las diversas demandas y compatibilizarlas selectivamente en un mismo formato, de acuerdo al inters de los gobernantes. Muchos de estos formatos de poltica fueron particularistas, clientelares y que si bien, atacaban los problemas de muchos, concentraban los beneficios en unos cuantos dispersando los costos en el conjunto. Gobernar por polticas pblicas significa incorporar la opinin, la participacin, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales y actores polticos autnomos y, a causa de ello, ni pasivos ni unnimes (Aguilar, 2007). El programa de gobierno por polticas pblicas es entonces el esfuerzo por depurar sistemticamente las polticas gubernamentales de incrustaciones corporativas, pluralistas, de grupos de inters, clientelares, que las hicieron caer en manos de gorrones (free-riders) y coaliciones distributivas (Olson, 1965) o buscadores de rentas (Tollison 1982), al amparo de la accin colectiva
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y de los movimientos de masa que tan entusiasta como irreflexivamente los estados socialistas de viejo cuo celebraron y desplegaron. 2.3 LOS NUEVOS PARADIGMAS DE LA CIENCIA POLTICA Histricamente la poltica pblica no ha sido el foco central de la ciencia poltica. Los cientistas polticos se han interesado en las instituciones y estructuras del gobierno, en los procesos y comportamientos polticos, ms que en el contenido mismo de la poltica. La ciencia poltica tradicional enfoc principalmente su atencin a la estructura institucional y a la justificacin filosfica del gobierno y la ciencia poltica moderna. Las principales innovaciones paradigmticas que al parecer requieren las ciencias de poltica pueden resumirse de la siguiente manera: 1. Ruptura de las fronteras tradicionales entre las distintas ciencias sociales y las disciplinas de decisin. Las de poltica deben integrar en una supradisciplina enfocada a la elaboracin de las polticas pblicas- el conocimiento de una variedad de ramas cognoscitivas. En particular, las ciencias de poltica se construyen sobre las ciencias de la conducta y sobre enfoques analticos; se apoyan tambin en la teora de decisiones, la teora general de sistemas, las ciencias administrativas, la teora del conflicto, el anlisis estratgico, la ingeniera de sistemas y similares reas modernas de estudio. En la medida en que son relevantes, se apoyan tambin en la fsica y en las ciencias de la vida. 2. Cubrir el vaco de la distincin acostumbrada entre investigacin pura y aplicada. No deben confundirse las ciencias de poltica con los esfuerzos por desarrollar la ingeniera social como un suplemento aplicado de las ciencias sociales. Este esfuerzo tiene poca oportunidad de xito debido a las muchas diferencias entre la aplicacin del conocimiento cientfico a propsito de tcnicos definidos (a travs de la cadena investigacin elaboracin prueba ingeniera) y las cuestiones conflictivas que provoca usar el conocimiento y la racionalidad para tratar de resolver (aunque no para solucionar) asuntos sociales tambin conflictivos. En las ciencias de poltica, preferiblemente, la integracin entre la investigacin pura y aplicada se logra al aceptar como meta ltima el mejoramiento en la elaboracin de las polticas pblicas. Resulta, as, que el mundo se convierte en el laboratorio principal de las ciencias de poltica y la prueba de la teora ms abstracta est en su aplicacin (directa o indirecta) a los problemas de la elaboracin de polticas. 3. Aceptacin del conocimiento tcito y de la experiencia como fuentes importantes de conocimiento, adems de los mtodos ms convencionales de investigacin y estudio. Las ciencias de poltica se distinguen de las ciencias
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sociales normales contemporneas, entre otras caractersticas importantes, por los esfuerzos que hacen para destilar el conocimiento tcito de quienes se hacen cargo prcticamente de la elaboracin de las polticas y para involucrar como participantes, a los funcionarios de alto nivel en la revisin y avance de las ciencias de poltica. 4. Las ciencias polticas y las ciencias normales comparten un compromiso principal con el conocimiento instrumental y normativo, en el sentido de que se dirigen a los medios y a las metas intermedias, ms que a los valores absolutos. Pero las ciencias de poltica conocen las dificultades de lograr ciencias libres de valores y tratan de contribuir a la eleccin de valores explorando sus implicaciones, su consistencia interna, su costo y los fundamentos conductuales de los compromisos valorativos. Asimismo, parte de las ciencias de poltica estn involucradas en la invencin de diferentes futuros alternativos con inclusin de sus contenidos valorativos. Adems, a los sueos organizados que incluyen la invencin de valores constituyen recursos importantes en algunas partes de las ciencias de poltica, tales como el diseo y rediseo del sistema de elaboracin poltica. Igualmente, el fomento y estmulo al soar organizado son materia de las ciencias de poltica. Como resultado, las ciencias polticas deberan abrir una brecha en la compacta pared que separa las ciencias de la conducta contempornea de la tica y de la filosofa de los valores y construir una teora operacional de los valores (que incluya una morfologa, taxonoma, medida, etctera, de los valores, pero no las normas sustantivas absolutas en cuanto tales) como una parte de las ciencias de poltica. 5. Las ciencias de poltica deben ser muy sensibles al tiempo, considerar el presente como un puente entre el pasado y el futuro. Consecuentemente, rechazar la aproximacin histrica de muchas de las ciencias sociales contemporneas y de los enfoques analticos. Enfatizar, por un lado, el desarrollo histrico y, por otro, las dimensiones futuras como contextos centrales para mejorar la elaboracin de polticas. 6. Las ciencias de Poltica tienen un foco nico de inters, las metapolticas (esto es, las Polticas acerca de las polticas). stas incluyen, por ejemplo, las maneras de elaborar las polticas y el anlisis de polticas, los sistemas de elaboracin de polticas y las estrategias de poltica. Mientras que la prueba principal de las ciencias de poltica es alcanzar mejor las metas a travs de polticas ms efectivas y eficientes, las ciencias de polticas dirigen su preocupacin, no a los problemas de las polticas particulares, sino a la mejora de los mtodos, el conocimiento y los sistemas para una mejor elaboracin de las polticas.
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7. Las ciencias de poltica no aceptan la actitud de tomar o dejar, muy comn en las ciencias sociales contemporneas; tampoco creen que los compromisos de accin directa y similares sean la forma principal de contribucin cientfica (y distinta de la actuacin de los cientficos como ciudadanos) para mejorar la elaboracin de las polticas, su compromiso consiste en esforzarse por acrecentar la utilizacin de las ciencias de poltica en la elaboracin real de las polticas y en la preparacin de profesionales que sirvan a las ciencias de poltica en todos sus diversos aspectos para guiar al conglomerado social (sin permitir que este sentido de misin interfiera con su orientacin clnica y analtica racional frente a las cuestiones de poltica). 8. Las ciencias de poltica se ocupan de la contribucin del conocimiento sistemtico y la racionalidad estructurada a la autodireccin social y humana. Sin embargo, las ciencias de poltica reconocen, con claridad, el importante papel de los procesos extrarracionales (como la creatividad, la intuicin, el carisma y el juicio de valor), al igual que el de los procesos irracionales (como la motivacin profunda). La bsqueda de modos de mejorar estos procesos con vistas a obtener una mejor hechura de las polticas, es parte integral de las ciencias de poltica; incluye, por ejemplo, las posibles implicaciones de los estados alterados de conciencia para la elaboracin de polticas. (En otras palabras, las ciencias de poltica enfrentan el problema paradjico de cmo mejorar, a travs de medios racionales, procesos extra e irracionales). Sobre la base de estos nuevos paradigmas, las ciencias de poltica se ocupan de una variedad de temas nuevos, con la ayuda de nuevas herramientas de investigacin (por ejemplo, la experimentacin social y el procesamiento de las experiencias de los encargados de elaborar polticas). Tambin, y ms importante, las ciencias polticas requieren una metodologa que se desve significativamente de la metodologa cientfica normal. Al considerar los problemas propios de la elaboracin de polticas se requiere una metodologa que no est ligada dogmticamente al principio de la navaja de Ockham20 y que aliente el uso de la percepcin de los fenmenos investigados y el esfuerzo encaminado a la investigacin de nuevos diseos sociales y nuevas leyes de conducta social y poltica. Los focos principales de las ciencias de poltica incluyen, por ejemplo: a) El anlisis de polticas que proporcionan mtodos heursticos para identificar alternativas preferibles de poltica. b) La innovacin alternativa que se ocupa de inventar nuevos diseos y posibilidades por ser consideradas en la elaboracin de polticas.

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Principio metodolgico y filosfico atribuido a Guillermo de Ockham (1280-1349), segn el cual cuando dos teoras en igualdad de condiciones tienen las mismas consecuencias, la teora ms simple tiene ms probabilidades de ser correcta que la compleja.

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c) Estrategias de poltica que proporcionan lineamientos para adoptar posturas, supuestos y pautas por seguir en polticas especficas. d) Evaluacin y retroalimentacin que incluyen, por ejemplo indicadores sociales, experimentacin social y aprendizaje organizacional y e) Mejoramiento del sistema para la elaboracin de polticas mediante rediseo y a veces diseando de nuevo, con inclusin de cambios en los recursos utilizados, personal estructura, equipo, demandas externas, etctera. 2.4 HACIA UNA DEFINICIN DE POLTICA PBLICA Poltica pblica no es cualquier poltica gubernamental. sta supone gobernantes elegidos democrticamente. Su elaboracin tambin sugiere compatibilidad con el marco constitucional y que se sustancian con la participacin intelectual y prctica de los ciudadanos; polticas que no mortifican las libertades, las oportunidades y las utilidades de los ciudadanos ni introducen un trato desigual inmerecido entre ellos. Abordar su estudio permite concluir que slo se trata de una disciplina que pretende contribuir a la elaboracin de decisiones pblicas ms eficaces que sean capaces de ir abordando oportuna y sistemticamente los grandes problemas y defectos pblicos. Se establece el ao de 1952, como la fecha en que la disciplina de las polticas pblicas nace en el mundo, a partir de que un grupo de acadmicos de la Universidad de Stanford se reunieron con la intencin de formalizar el estudio del anlisis de la poltica pblica. A partir de entonces la poltica pblica ha sido definida de muchas maneras por diversos autores, en donde el debate se ha centrado en los alcances de este trmino. Uno de los conceptos ms ampliamente utilizados es el proporcionado por Thomas R. Dye (1984), que menciona que la poltica pblica es aquello que el gobierno escoge hacer o no. En otra definicin Robert Eyestone (2000) menciona que la poltica pblica es la relacin de una unidad de gobierno con su entorno. Estos dos conceptos tienen en comn tener un sentido muy amplio en sus implicaciones, destacando en el primero de ellos que la accin o inaccin del gobierno es algo premeditado y el aporte del entorno como factor importante del gobierno en el segundo de ellos. Estos dos conceptos fueron complementados por Richard Rose (citado por Anderson, 2000), al agregar que la poltica pblica es una larga serie de actividades ms o menos relacionadas. A esta definicin agrega Frohock (1979) que la poltica pblica es una prctica social y/o un evento singular o aislado ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas o establecer incentivos de accin colectiva entre aquellos que comparten metas, pero encuentran irracional cooperar con otros. Cabrero (2006) adiciona que tambin la poltica pblica se puede considerar como una accin que vincula a un conjunto de actores gubernamentales y que no lo son, que participan en la atencin de un
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problema pblico. Una forma de tratar de vincular todas las definiciones aqu expuestas es tomar la proporcionada por Friedrich (citado por Anderson, 2000), donde argumenta que la poltica pblica es: una propuesta de curso de accin de una persona, grupo o gobierno dentro de un entorno que provee de obstculos y oportunidades en donde aquella ha propuesto utilizar o superar en un esfuerzo por alcanzar una meta o realizar un objetivo o propsito. Para el chileno Carlos Ruiz Snchez (1998), las polticas pblicas son normas y programas gubernamentales, esto es, las decisiones que surgen como resultado del sistema poltico. Inicia con esta acepcin la posibilidad de ver el sistema poltico como un reflejo de la prctica democrtica. Sin duda, sta es una definicin mucho ms completa, sin embargo, Stella Theodoulou (1994) ofrece otra forma de establecer una definicin tomando las coincidencias de los diferentes autores sobre las caractersticas que ella considera bsicas; esto permite en sus palabras, tener una definicin menos restrictiva. Los elementos que enumera son: 1. La Poltica pblica distingue entre lo que el gobierno pretende hacer y lo que en realidad hace, considerando la no accin de gobierno dentro de las posibilidades que se tienen. 2. La Poltica pblica involucra a todos los niveles de gobierno y no necesariamente se restringe a actores formales; los actores informales tambin son de mucha importancia. 3. La Poltica pblica es difusa y no se limita a la legislacin, rdenes ejecutivas, etctera. 4. La Poltica pblica es un curso de accin intencional con una meta y objeto final. 5. La Poltica pblica puede ser tanto de corto como de largo plazo. Gonzlez Ortiz (1988) realiza un ejercicio similar y establece que una definicin completa contiene: a) Un espacio de confluencia entre actores gubernamentales con cierto grado de pluralidad. gubernamentales y no

b) Un proceso complejo por medio del cual se da entrada a un conjunto de problemas pblicos que se consideren pertinentes. c) Actores polticos y sociales, as como diversos grupos de inters despliegan su capacidad de influencia.
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d) La formulacin y diseo se llevan a cabo entre los argumentos racionales y tcnicos que los funcionarios proponen (Gonzlez Ortiz, 1988). e) En esta conceptualizacin, es clara la incidencia de algn tipo de ejercicio democrtico, sobre todo en lo que deriva la participacin de actores, as como en la connotacin de Ruiz Snchez al hablar de la poltica pblica como un resultado del sistema poltico, entendindose por este ltimo, al rgimen en el cual opera la relacin gobierno sociedad. Finalmente, la enunciacin que elabora Anderson (2000) engloba algunos de los elementos ya presentados, argumenta que una poltica pblica es un curso de accin relativamente estable, dirigido y seguido por un actor o grupo de actores para hacer frente a un problema o situacin de preocupacin. Esto se centra en lo que se hace, ms que en lo que se intenta hacer, y muestra la diferencia entre polticas y decisiones, lo cual es esencialmente una opcin especfica dentro de las alternativas. A esto, Anderson agrega que estas polticas son formuladas por funcionarios de gobierno, que si bien pueden ser influenciados por actores no gubernamentales, la poltica es establecida por los primeros, argumentando que por tal motivo l se apoya en la definicin de Easton21, en donde los funcionarios son autoridades dentro del sistema, caracterizados como funcionarios de mandos medios y altos en los tres rdenes de gobierno. Es en esta conceptualizacin como podemos ver la diferencia fundamental en la etapa inicial de la poltica pblica, su definicin. La tradicin autoritaria de muchos de los regmenes latinoamericanos y su transicin a la democracia no ha podido incluir una mayor y ms amplia red de actores a la hora de definir la poltica pblica. Esto ha impedido enriquecer la manera en que se constituyen y forman al poner en marcha una poltica pblica. Como veremos ms adelante, estas diferencias tienen implicaciones importantes cuando se discuten alternativas y se plantean las etapas posteriores de toda poltica pblica, su implementacin, evaluacin y monitoreo. A esta ltima precisin, la cual se utilizar como base para entender qu es poltica pblica. Slo queda agregar un argumento que establece Gonzlez Ortiz: la inclusin del entorno como un componente importante en el concepto de poltica pblica. El concepto de poltica pblica presenta un valor muy importante para la discusin tanto por su significado, en un momento de la historia, como tambin a lo largo del tiempo. El debate y la formulacin de nuevas interpretaciones resultan de vital importancia para el adecuado crecimiento de la disciplina y el concepto; tambin es fundamental que los estudiosos del tema se pronuncien o trabajen sobre los intercambios que ya se han presentado. Como es de esperarse, el proceso en el

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Profesor de ciencias polticas en la Universidad de California, Harvard y la Universidad de Chicago.

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que se gesta la poltica pblica tiene diversas formas de abordarse. Esencialmente se observa una marcada divisin en dos campos, por un lado aquellos que consideran el proceso de poltica pblica como uno que se presenta en etapas que si bien argumentan que se llegan a traslapar, se pueden diferenciar con relativa claridad. Por otro lado tenemos a quienes como Lindblom (2003) han defendido que no se puede considerar al proceso de poltica pblica como algo lineal que est perfectamente marcado por etapas, sino que ms bien se presenta de manera interactiva, sin principio y fin, es decir, una visin ms catica y amorfa del proceso de la poltica pblica. Para salir de este dilema de pasos o de ciclos interactivos, podemos tomar en cuenta otras interpretaciones tanto de Stockey y Zeckhauser (1978) como de MacRae y Wilde (1979), las cuales voltean hacia el proceso de la toma de decisiones sobre la asignacin de los recursos pblicos, tales como el poder humano y la energa, atendiendo su carcter escaso. Es en esta eleccin de alternativas donde se gestan los verdaderos anlisis de la poltica pblica. La cuestin es bsica porque, segn se expresa, elegir un objetivo significa la exclusin de otro. El problema es, en suma, cmo por medio del anlisis de la poltica pblica se discierne sobre las ventajas y desventajas de un curso de accin elegido. Pero las bondades o vicisitudes de toda poltica pblica analizada es su destinatario, la sociedad y es sta muchas veces la que acta, slo como recipiente, en lugar de actuar como una caja de resonancia (Parsons, 1995). Ms an como Grahan Allison (1972) operacionalizan el concepto de poltica pblica como toma de decisiones. Allison caracteriza la racionalidad de su modelo No. 1 llamado tambin lineal; el organizacional en el modelo No. 2 de decisin que lleva una poltica pblica y el modelo burocrtico No. 3 en donde la intensidad de intereses de los actores llegan a la conclusin de poder llevar a cabo decisiones bajo negociaciones especficas y asincrnicas. Con estos tres modelos de propuesta es posible comprender que el proceso de negociacin, que deriva el nacimiento de una poltica pblica, es uno en la que las redes de actores formales son pieza clave. Es por ello que el modelo No.3 o tambin llamado burocrtico, presenta no slo la necesidad de conocer las diferentes organizaciones que participan en un determinado problema pblico, sino definir los intereses y ms importante, la intensidad y los recursos con los que disponen los mismos. No siempre son organizaciones burocrticas, pero el papel del analista de poltica pblica se torna crucial para dirimir este cmulo de intereses y fortalezas para conseguir los acuerdos que impulsa una poltica pblica. Parsons argumenta que la principal caracterstica es la visin del proceso de poltica pblica en trminos de insumos recibidos, en la forma de flujo del entorno, mediados a travs de los canales de ingresos (partidos, medios, grupos de
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inters); demandas del sistema poltico (dentro de los insumos) y su conversin en productos y resultados de poltica (Paterson, 1995). Resulta importante notar la relevancia que otorga Easton al entorno, ya que es un aspecto que no se ha traducido del todo en el modelo ortodoxo del proceso de poltica pblica, pero que es evidente, sobre todo en sociedades en las que los mecanismos institucionales no se encuentran bien establecidos. En cuanto al modelo ortodoxo de proceso de la poltica pblica, Theodoulou argumenta que ste se crea como respuesta a la necesidad de tener un marco que permita analizar y desarrollar polticas de manera ordenada; tambin afirma que una revisin de la literatura muestra que hay poco desacuerdo acerca de cules son las etapas, aunque algunos politlogos estn intentando ir ms all del marco tradicional de stas. Donde la mayora de los investigadores discrepa es en el impacto que tiene cada etapa. Dentro de los pasos que observa Theodoulou en el proceso se encuentran: 1. Reconocimiento del problema y la identificacin del asunto: en esta etapa, la atencin de los hacedores de polticas es llamada hacia un problema que podra requerir de una accin gubernamental, si es legtimo, se convierte en un asunto. 2. Elaboracin de la agenda: a este asunto se le proporciona el estatus de un asunto serio. 3. Formulacin de polticas: se elaboran propuestas para hacer frente al asunto. 4. Adopcin de polticas: se hacen esfuerzos para obtener el suficiente apoyo para que una propuesta se convierta expresamente en una poltica gubernamental. 5. Implementacin de la poltica: el mandato poltico es llevado mediante programas pblicos y la burocracia federal, generalmente con la cooperacin de la ciudadana y autoridades estatales y municipales. 6. Anlisis y evaluacin de la poltica: esto se refiere a examinar las consecuencias de la poltica, incluyendo si sta ha funcionado. (Theodoulou1994). Para Theodoulou (1994), el proceso se debe de tomar como un ciclo, es decir, aborda un poco el argumento esgrimido por Lindblom, en que el proceso no puede verse como una estructura lineal con un principio y un fin. Por otro lado, Anderson, presenta un proceso de poltica pblica de tan slo cinco fases, incorporando la definicin del problema, al establecimiento de agenda, observndolo como una accin fluida que debe incorporarse en la misma etapa. Anderson trabaja sobre
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algunos conceptos presentados por Theodoulou, a la vez que abrevia el proceso a cinco pasos, lo cual parece arriesgado, ya que no slo la identificacin del problema es importante, sino tambin los criterios utilizados para atenderlo. Un mismo problema puede tener muchas interpretaciones para los diferentes actores, lo cual ser determinante para la formulacin de alternativas de solucin. Por otro lado, Parsons muestra un proceso de poltica pblica que nos presenta seis etapas al igual que Theodoulou pero de una manera cclica. Colocando el problema como el primer elemento seguido por la definicin del problema, la bsqueda de alternativas, su evaluacin y su eleccin para ser implementadas y evaluadas. Todas llegando a una evaluacin que modifica o redefine el problema que origin el ciclo de la poltica pblica. Como se menciona, Parsons concibe un proceso ortodoxo muy similar al que nos muestra Theodoulou, sin embargo, no es en esta ilustracin del autor su mayor contribucin, sino en las observaciones y precisiones que elabora para sta, especialmente las vertidas por Lindblom. Dentro de las crticas que se hacen a esta visin en etapas del proceso de poltica pblica, destacan las hechas por Lindblom. Entre sus argumentos se encuentran que no slo esta simplificacin de la realidad no funciona, sino que llega a ser engaosa para los estudiosos de la poltica pblica ya que las relaciones no se presentan de manera ordenada en etapas. Agrega que: deliberados, ordenados, pasos no son un retrato fidedigno de cmo el proceso de poltica pblica funciona en realidad. La elaboracin de polticas es un complejo proceso interactivo sin principio o fin (Parsons, 1995). En su lugar sugiere lo siguiente como un marco: Cules son los lmites en el anlisis en el proceso de poltica? Cul es el papel del anlisis en una democracia? El gobierno convencional y la poltica pblica y la poltica: a) La imprecisin del voto. b) El efecto de funcionarios electos c) La Burocracia y la elaboracin de polticas. Las influencias ms amplias: a) El papel de las empresas b) Inequidad poltica c) Inquisicin defectuosa
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Cmo se puede mejorar la elaboracin de polticas (dado lo mencionado anteriormente)?

Completamente argumentando que este marco de referencia se construye teniendo que considerar como el sistema poltico, el entorno y los grupos de inters determinan la forma en qu se elaboran las polticas y en palabras de Parsons distorsionan el proceso de poltica pblica. A estas crticas, Parsons responde que se tiene que estar consciente de las importantes limitaciones que tiene el modelo ortodoxo, al sobresimplificar el proceso y argumenta: en s mismo el simple proceso de poltica pblica resulta la herramienta inadecuada que sugieren sus crticos (Parsons, 1995). La conclusin a la que llega Parsons es que por s misma la herramienta de poltica pblica resulta insuficiente, sin embargo, lo que hay que resaltar es que la carencia de la herramienta dista mucho de volverla intil o engaosa, el simple hecho de que permita sistematizar el proceso de elaboracin de polticas pblicas la convierte en una importante base, entendiendo por esto que es a partir de este modelo que se construir una estructura ms elaborada y apegada a lo que en realidad se necesita. Al construir, definir o alterar el rumbo de una accin pblica, la poltica pblica rene por un lado, la necesidad de tener la capacidad de intervencin y por el otro, la humildad de reconocer las consecuencias de dicha accin. Como hemos argumentado, esta definicin de la accin pblica propia de la poltica pblica no sucede en vaco. Ocurre precisamente en ambiente en donde las relaciones entre la sociedad y el gobierno estn determinadas por el tipo de rgimen que se tiene. Es precisamente esta realidad, el ambiente democrtico, el que debemos ahora observar para encontrar las oportunidades que la poltica pblica puede ofrecer en un ambiente democrtico singular como lo es el de la regin latinoamericana. La poltica pblica, expresin de decisiones colectivas democrticas, nos lleva a ver la relacin cotidiana entre la sociedad y el Estado, misma que toma forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores (Aguilar, 2003). Finalmente, la poltica pblica segn Mara das Gracas (citado en M. G. Ra, 1998) puede concebirse como un conjunto de decisiones que se traducen en acciones estratgicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarqua de valores y preferencia de los interesados). Su dimensin es pblica por el tamao del agregado social sobre el cual inciden, pero sobre todo por su carcter imperativo, siendo ste revestido de la autoridad legtima y soberana del orden pblico. Otra definicin de poltica pblica es la de Jean-Pierre Nioche (1985), quien asume que es una secuencia de acciones que conducen (o se traducen) a una respuesta ms o menos institucionalizada, a una situacin juzgada como problemtica. Tanto en la definicin de Ra como en la de Nioche, podemos ver que se incorporan tres
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elementos: primero, la importancia de las decisiones, base de toda poltica (el conflicto est siempre presente); segundo, la presencia de acciones (la nica poltica pblica es aquella que se ejecuta. Decisiones = acciones), y tercero, el alcance de lo pblico (legitimidad y autoridad del actor que la adelanta). 2.5 ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS En el juego de poltica pblica, para usar la metfora de Graham Allison, hay dos jugadores principales, los analistas de polticas y los polticos. A los analistas de polticas les interesa la eficiencia econmica y cmo las polticas pblicas pueden afectar a la sociedad en su conjunto. Recalcan la importancia de que los objetivospolticos sean definidos explcitamente y de que se proceda con especial atencin al jerarquizar los diversos objetivos en competencia22. Los analistas quieren medir con claridad los resultados de la poltica y el grado en que se realizan los objetivos. Con fe en sus tcnicas, los analistas derivan sus conclusiones de modelos matemticos abstractos23. En contraste, a los polticos interesa la distribucin de los productos, y cmo las polticas pblicas afectan a ciertos individuos y grupos. Ponen el acento en la negociacin, en la transaccin y el compromiso, tratan de cancelar los objetivos que impiden llegar a un consenso y buscan resolver el conflicto entre intereses rivales, distribuyendo recursos limitados. Con fe en el proceso poltico, los polticos basan sus recomendaciones en la fuerza de la posiciones de sus electores. Las principales reas de anlisis de las polticas pblicas son:

Beneficios y repercusiones en la sociedad. El desarrollo social. La economa, la infraestructura y expansin de las vas generales de comunicacin, de las telecomunicaciones, del desarrollo social, de la salud y de la seguridad pblica, entre otras. Los planes de desarrollos anuales, quinquenales, etc.

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Graham T. Allison sugiere considerar la toma de decisiones en poltica como un juego en el que cada uno de los jugadores juega una posicin distinta, ms que como una representacin teatral en la que cada actor tiene un papel fijo.
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La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas requieren de investigacin original lo que implica problemas metodolgicos de diseo de la investigacin, recoleccin de datos y anlisis de la informacin. En contraste, el analista de polticas, ms que llevar adelante su propia investigacin, frecuentemente examina los resultados de las investigaciones de otros para determinar qu consecuencias pueden tener para el tratamiento del problema de polticas pblicas en cuestin. Para ello realizan algunos clculos simples sobre datos o resultados, con el fin de llegar a conclusiones que sean tiles para el problema.

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Los presupuestos anuales de los estados y las administraciones autonmicas y municipales. La administracin pblica o sistema burocrtico y sus planificaciones. Los tratados internacionales y las declaraciones de principios de los estados individuales o unidos en agrupaciones regionales: Naciones Unidas, Amrica Latina, Unin Europea, etc., con nfasis en la cohesin social y la gobernabilidad para desarrollos integrales o totales.

La poltica de desarrollo social en Mxico, que es la que en este caso atiende a la pobreza, tiene un origen Constitucional (Constitucin 1917). Especficamente dentro de la Carta Magna se promueve un proyecto de nacin que proclama la igualdad jurdica y los derechos sociales de la poblacin mexicana. De esta forma, la poltica de desarrollo social actual tiene como fuentes jurdicas, tanto a la Constitucin24 como la Ley General de Desarrollo Social. A este respecto es importante destacar que la poltica especfica para el desarrollo de los pueblos indgenas, tiene su origen muy particular en la reforma constitucional publicada el 14 de Agosto de 2001 en el Diario Oficial de la Federacin a partir de la cual se marcaron cambios sustanciales en la actuacin del Estado Mexicano. (Fraccin A Artculo 2 Constitucional). Esta reforma establece la participacin de los pueblos, organizaciones y comunidades indgenas en el diseo y la operacin de polticas y acciones del gobierno en materia de desarrollo social. Por la otra, reconoce las carencias y los rezagos en sus condiciones econmicas y sociales, y obliga a los rdenes de gobierno federal, estatal y municipal a impulsar el desarrollo regional en las zonas indgenas y a mejorar sus condiciones de vida. La poltica pblica y la intervencin del Estado en apoyo a grupos sociales han ido cambiando de forma y de nombres a lo largo del siglo pasado. Rolando Cordera (2007) seala que el reparto agrario de los aos treinta y la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), de la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO) y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT) en las dcadas posteriores, fueron parte integral de la institucionalizacin de la poltica social, que coincide con el boom mundial del Estado de Bienestar25. Los aos posteriores aos sesenta y

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De acuerdo a la CPEUM se establecen diversos derechos sociales revelando la prioridad hacia algunas capacidades bsicas sobre las que en principio se debieran enfocar las polticas pblicas. En este sentido, la Constitucin establece diversas formas de proteccin que gozarn los individuos frente a los dems y ante el Estado, especificando los lmites que tendrn sus libertades y definiendo sus derechos. Cordera, Rolando. Mercado y Equidad: de la crisis del Estado a la poltica social, en : La Poltica Social en Mxico: tendencias y perspectivas. Rolando Cordera Campos y Carlos Javier Cabrera Adante coordinadores. Facultad de Economa de la UNAM. 2007.

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setenta- dieron lugar a la creacin de programas y estrategias tales como el Programa Coordinado de Inversiones Pblicas para el Medio Rural, el Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural, la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y el Sistema Alimentario Mexicano, que estuvieron enfocados a elevar el bienestar en el mbito rural26. En los aos ochenta, la poltica social se desdibuj debido principalmente a la crisis del petrleo, pero se retoma en 1989 con el Programa Nacional de Solidaridad y en 1997 con PROGRESA, hoy Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. La poltica de desarrollo social actual tiene como fuentes, en mayor o menor medida, una combinacin de los programas y estrategias que sobreviven del siglo XX, innovaciones propuestas en los sexenios recientes, as como mandatos legales diversos, de los cuales los ms importantes son: la Constitucin y la Ley General de Desarrollo Social (LGDS). La poltica de desarrollo social actual tiene un elemento importante que la diferencia de las estrategias pasadas: si bien encontramos documentos acadmicos que analizan e incluso evalan las polticas sociales anteriores, no es sino a partir de la creacin del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), cuyo origen se deriva de la LGDS, cuando se tiene sistemticamente una evaluacin formal de la poltica y programas de desarrollo social. (LGDS Art. 72) 2.6 EJES RECTORES DE LA POLTICA SOCIAL. Los ejes rectores constituyen el camino que orientan el trabajo para alcanzar los objetivos de la poltica social, y responden a la pregunta de cmo lograrlos? Actualmente, stos se agrupan en 13 como a continuacin se enumeran: 1. Fomentar el desarrollo social con respecto a los derechos y la dignidad de las personas. 2. Impulsar una visin compartida para la superacin de la pobreza en todas las polticas pblicas. 3. Formular la poltica social como un enfoque subsidiario y no asistencialista, fomentando la cultura de la corresponsabilidad. 4. Impulsar un autntico federalismo y la coordinacin entre los diferentes rdenes de gobierno. 5. Generar una poltica social con, de y para los pobres.

Palacios Escobar, ngeles. Diferencias, limitaciones y alcances de las estrategias de combate a la pobreza en Mxico, en la Poltica Social en Mxico: tendencias y perspectivas. Cordera Campos Rolando y Cabrera Adante Carlos Javier coordinadores. Facultad de Economa de la UNAM 2007.
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6. Reforzar el tejido social, el desarrollo comunitario y la participacin social. 7. Proteger a las familias en condiciones de pobreza. 8. Modernizar la poltica de asistencia social, identificndola como un instrumento de equidad e inclusin. 9. Fomentar el desarrollo social con equidad de gnero. 10. Respetar y proteger la diversidad tnica y cultural. 11. Proporcionar la integralidad de las acciones de poltica social, integrando una visin de curso de vida. 12. Privilegiar el enfoque territorial y la focalizacin hacia los ms pobres. 13. Asegurar eficiencia y transparencia en la gestin.

La visin de la poltica social busca alejarse de una perspectiva asistencialista mediante el fomento de acciones y medidas que permitan a la poblacin en condiciones de pobreza valerse por sus propios medios. Ser parte del reconocimiento de que para superar la pobreza, la poltica social debe ser integral e incluyente y debe prevenir y atender las causas de la pobreza por encima de los efectos de la misma. Si bien existen sectores sociales cuya situacin requiere de asistencia, el reto consiste en que sta sea subsidiaria y transitoria para reducir de forma significativa el grado de dependencia de los grupos vulnerables. En la medida en que la pobreza tiene causas multidimensionales, su superacin requiere de estrategias integrales, cuyo eje debe ser la coordinacin de un conjunto amplio de polticas pblicas, con objetos claros e instrumentos complementarios de una red social integral. Las acciones de poltica no pueden concebirse como responsabilidad exclusiva de una sola institucin o monopolio del quehacer gubernamental. La magnitud de la tarea rebasa los alcances de la accin de gobierno y de la sociedad por separado. La complejidad del fenmeno de la pobreza implica que el problema slo puede ser resuelto con la sinergia de iniciativas provenientes de toda la sociedad. En la ejecucin de las tareas de la poltica social tiene la mayor relevancia seguir puntualmente esquemas de transferencia, como un instrumento prioritario para recuperar la confianza de la poblacin en las acciones de gobierno, as como para lograr credibilidad sobre los alcances de cada una de stas, sobre el buen uso de los recursos, y con ello estar en posibilidad de convocar a la suma de esfuerzos. El manejo riguroso y eficiente de los recursos destinados a la superacin de la pobreza conlleva una responsabilidad tica, puesto que cualquier desvo de los
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mismos presenta una falta como ms grave por la urgencia de la tarea que no se cumple y que prolonga la permanencia de las familias en una condicin de alta vulnerabilidad. A pesar de los avances que ha tenido la poltica de desarrollo social, el pas tiene importantes retos en materia econmica y social, entre ellos abatir la pobreza de manera permanente, generar ms y mejores empleos, mejorar el bienestar de la poblacin de manera sistemtica y coadyuvar a la satisfaccin de los derechos sociales y de manera muy especial reducir la desigualdad histrica. La pobreza y la desigualdad, aunque estn relacionadas, son fenmenos muy diferentes. La mayora de personas estaran de acuerdo en que cierto grado de desigualdad en una sociedad es necesario para ofrecer los incentivos para trabajar e invertir. Sin embargo, los niveles de desigualdad existentes en Amrica Latina son claramente costosos para el bienestar. Los gobiernos e Instituciones Internacionales tienen a este respecto tres grandes preocupaciones: 1.- Una alta desigualdad es recibida con amplio desagrado; 2.- Los altos niveles de desigualdad estn usualmente asociados con altos niveles de pobreza; y 3.- La desigualdad puede tener consecuencias negativas para todos los procesos de desarrollo, incluyendo la reduccin del ritmo de crecimiento de la economa como un todo. En el campo de las polticas pblicas, son pocas las experiencias que integran diversos aspectos tanto monetarios como no monetarios para generar sinergias en temas como la salud, educacin, vivienda, capital social, trabajo y seguridad social entre otros; y que ms all de reducir la pobreza, verdaderamente logren romper con los factores que la reproducen en el tiempo.

2.7 INSUMOS, RESULTADOS Y BENEFICIOS Una premisa bsica del anlisis de polticas es que los resultados de una poltica pblica son la base ms adecuada para evaluar sus logros. El aprendiz de analista debe estar siempre pendiente de no usar equivocadamente los insumos como medida de los beneficios del programa. Los beneficios se pueden evaluar correctamente, slo a partir de cunto se obtiene de un programa y no de cunto se invierte en l. Para evaluar, por ejemplo, los programas de la Marina de Estados Unidos, un analista no toma en cuenta o pondera el nmero de marineros, barcos, aviones y misiles, sino que evala la capacidad de la Marina para llevar a cabo varias misiones como salvamentos, asalto anfibio a playas,
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ataques areos y deteccin y destruccin de submarinos en una variedad de escenarios. En contraste, el poltico frecuentemente encuentra que, para sus propsitos, los insumos proporcionan la medida adecuada de los beneficios del programa. Para el analista, por ejemplo, los beneficios de los programas militares son los resultados (la seguridad nacional), pero la cuestin central para un poltico es saber qu tanta ganancia y empleo arrojan a sus electores (no hay que olvidarse de la distribucin) los distintos tipos y niveles de gastos militares; el poltico puede sentirse obligado a defender el sistema blico de su preferencia en trminos de defensa nacional (resultados), pero su evaluacin frecuentemente se basa en dlares y empleos (insumos). Esta diferencia de perspectiva ayuda a explicar la resistencia del poltico al presupuesto por programas. Para el analista, un presupuesto por programa ayuda mucho en la toma de decisiones del gasto pblico por que relaciona explcitamente los gastos con los resultados del programa. Por razones anlogas, al poltico le gusta el presupuesto por objetivos porque est organizado en trminos de insumos. El poltico y el analista prefieren respectivamente el formato presupuestal que ponga de relieve y revele lo que perciben como beneficio del programa (Aguilar, 2007). 2.8 EFICIENCIA, EQUIDAD Y DISTRIBUCIN El Criterio del anlisis para la seleccin de polticas es la eficiencia econmica agregada. La mejor poltica es la que arroja mayores beneficios netos. La suma de todos los beneficios y la restada de todos los costos proporcionan al analista la media del inters pblico. El criterio de utilidad o beneficio social neto ignora por supuesto los problemas de distribucin: quien recibe los beneficios y quien paga los costos27. Aun en la alternativa ms eficiente, algunos individuos o grupos pueden encontrar que sus costos exceden a sus beneficios. Pero el analista argumentar siempre a favor de aquella opcin de poltica cuyos costos agregados generen los mayores beneficios y hacen as posible compensar a los perdedores o alcanzar los objetivos distribuidos de la sociedad, cualesquiera que stos sean. El criterio de eficiencia ofrece la mejor oportunidad para redistribuir el ingreso hacia aquellos grupos que la sociedad considere ms necesitados o con

La definicin de anlisis de polticas tal como es practicado - ms que como debera ser practicado considera que es ms importante la disciplina de la economa que la estadstica, la investigacin de operaciones, las planeacin urbana e incluso el anlisis de polticas tal como se ensea hoy en las nuevas escuelas de poltica pblicas. Esto es porque (1) la economa proporciona el criterio por el que se guan la mayora de los analistas polticos al formular sus juicios y (2) la mayora de los analistas de nuestro tiempo o llegaron a su trabajo con una formacin importante en economa o rpidamente la adquirieron.
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mayor mrito. El argumento de que los objetivos distributivos se pueden lograr mejor al maximizar la eficiencia econmica, puede tal vez usarse para justificar la desatencin a las consideraciones de equidad. Segn la ideologa analtica, la meta de la equidad social se puede alcanzar mejor, sin tener que estar ajustando cada uno de los programas y polticas particulares, con un programa completamente independiente de redistribucin que introduzca preferiblemente alguna forma de impuesto negativo al ingreso. Que el diseo, la aprobacin y la implementacin de este programa redistributivo haya resultado imposible es desafortunado y molesto, pero no es una causa suficiente para modificar el criterio de eficiencia al analizar cuestiones tales como el control de la contaminacin, el trfico masivo, los recursos humanos en el rea de salud, la administracin de recursos hidrulicos o la defensa militar. Identificar el nmero de perdedores en ocasin de una nueva poltica y la cuanta de su prdida, diseando un mecanismo prctico para compensarlos, puede ser bastante difcil, pero la posibilidad terica de hacerlo es suficiente para adoptar el criterio de eficiencia. Porque el analista est profundamente interesado en la equidad social defiende vigorosamente la alternativa ms eficiente, pues sta es la nica manera de conseguir la mayor cantidad de beneficios para fines de redistribucin. Pero una vez que ha dejado constancia de su preocupacin, el analista tiende a dejar el problema de la equidad para ms adelante. Que la eficiencia predomine sobre la equidad como valor analtico es bastante explicable. Existe una medida nica y simple para la eficiencia: los beneficios sociales netos. En contraste, la equidad slo puede describirse indirectamente, en trminos de las curvas de Lorenz y los coeficientes de Gini. No hay una medida nica y simple para determinar si una distribucin del ingreso o de los activos es ms equitativa que otra. Ms an, no importa qu tan difcil sea determinar los costos totales y los beneficios totales, siempre ser ms difcil determinar su distribucin. Muchos beneficios pueden ser directos y concentrados, pero casi todos los costos (para el contribuyente y para el consumidor, en ocasin de un aumento de la deuda nacional y la inflacin resultante) sern inevitablemente indirectos y dispersos. Como la eficiencia es un criterio simple, nico, especfico y medible, es ms adaptable que la equidad para el trabajo analtico. En contraste, el poltico se interesa ms en la distribucin. No son los ciudadanos individuales, sino las comunidades organizadas de ciudadanos las que tienen la influencia poltica. Como representante electo o autoridad poltica designada, el poltico responde a los electores no a la nocin abstracta de beneficio pblico agregado, propia del analista. Al poltico le interesa profundamente saber en cunto se beneficiarn sus electores y cunto han de pagar. Robert H. Haveman (Haven y Margolis 1977) escribe al respecto:

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En tanto que el anlisis de poltica se centra en los costos y beneficios que las medidas polticas conllevan para la sociedad como un todo, son pocos los decisores polticos individuales que encuentran significativo el criterio de beneficio social para sus objetivos ms limitados. Si el legislador, al tomar en consideracin los costos de una decisin, logra repartirlos disimuladamente entre los ciudadanos concentrando legalmente los beneficios en un grupo privilegiado cuyo apoyo busca obtener, no le importar el hecho de que los costos agregados excedan con mucho los beneficios. En realidad, el anlisis responde a preguntas que no interesan a la mayor parte de los legisladores y son los polticos, no los analistas, quienes toman la mayora de las decisiones polticas importantes. A continuacin, un ejemplo de la diferencia de perspectivas, tratndose de la poltica de recursos hidrulicos: Al usar las tcnicas habituales del anlisis de costobeneficio, el analista concluye que muchos proyectos hidrulicos son ineficientes (que sus costos son mayores que sus beneficios) y por ende no deben ser llevados a cabo, ms an, los beneficios de estos proyectos estn bastante concentrados (y son obvios), mientras que los costos estn ampliamente distribuidos (y pasan inadvertidos), otorgando as a ciertos grupos, considerables beneficios netos a pesar de la ineficiencia agregada de los proyectos. Al ser sensibles a los intereses de los electores ms organizados y activos, el poltico concluye que los proyectos son de lo ms valioso para ellos (que por supuesto lo son) y por lo tanto deben ser realizados. No hay comunidad electoral que pueda quejarse de costos tan dispersos. Y el que los beneficios sean evidentes en tanto que los costos pasen inadvertidos, es un hecho que debilita todava ms la perspectiva analtica. Luego entonces, la visin del poltico termina por triunfar. Un Economista escribe: muchos programas se administran sin atender demasiado a su impacto distributivo. No debe sorprendernos entonces cuando estos programas evidencian consecuencias distributivas indeseables. Ciertamente no debemos sorprendernos, pero por otras razones, es arrogante creer que el descuido del analista en las cuestiones distributivas sea algo menor, comparado con el comportamiento de otros jugadores en el juego de las polticas. Es ms, la razn de que las consecuencias distributivas sean tan indeseables es precisamente porque alguien el poltico presta toda la atencin al impacto distributivo. Las polticas con consecuencias indeseables se aprueban no por ignorancia, sino por una combinacin de conocimiento y apata: el conocimiento de los pocos que saben que se pueden beneficiar sustancialmente con dicha distribucin, y que presionan entonces fuertemente por su programa, y la apata de los muchos que pagan por l y para quienes el costo es individualmente tan pequeo que no vale la pena hacer mayores esfuerzos para oponerse al
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programa. De hecho, los perdedores pueden incluso apoyar al programa a cambio del apoyo de los ganadores para otro programa (con otro conjunto distinto de consecuencias distributivas indeseables) que a su vez los beneficia. La atencin del poltico al impacto distributivo no refleja una preocupacin por la equidad, sino precisamente lo opuesto. El inters del poltico en la distribucin es estrictamente localista, mientras que el del analista es meramente terico. El inters del poltico es, no obstante, una respuesta a las realidades del inter juego de las fuerzas polticas, los conflictos entre grupos y la lucha por obtener la generosidad del gobierno, no es de extraar entonces que los intereses del poltico logren ser dominantes en el proceso decisorio ni que las consecuencias distributivas sean tan opuestas al designio declarado. 2.9 EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS Los sistemas de evaluacin de las polticas pblicas se basan en la existencia de cadenas causales que pueden ayudar a transformar un problema social en un problema de poltica pblica; stas tambin tienen que guiar la seleccin de los instrumentos que los gobiernos deben utilizar para generar resultados, que puedan transformar la realidad social en la forma deseada. Uno de los riesgos que se corre al disear un sistema de evaluacin, por ser stos instrumentos polticos, es que pueden utilizarse para legitimar acciones y resultados al interior de un programa u organizacin. Lo anterior nos lleva a entender los lmites que tienen estas herramientas para medir resultados de forma objetiva. Las dificultades de ir del problema social a los resultados son las mismas que se enfrentan cuando se trata de evaluar si stos fueron propiciados por las acciones de poltica emprendidas por un gobierno; sin embargo a pesar de ser instrumentos limitados para medir, son un poderoso dispositivo para generar una sana discusin al interior de las organizaciones pblicas, con el nimo de generar consensos sobre los objetivos que se persiguen. Cules instrumentos usa el evaluador de polticas pblicas? Teora poltica cualitativa, para depurar la imagen hacia dnde queremos ir; modelacin cuantitativa, para sistematizar nuestras conjeturas de cmo llegar al sitio deseado; microeconoma para disciplinar el deseo con la aceptacin de los recursos limitados; teora de las organizaciones, para reconocer y corregir los errores. Cada una tiene su sitio. Sin embargo, el anlisis y evaluacin de polticas es una actividad que no puede someterse a programas fijos porque es sinnimo de creatividad. Se puede despertar la creatividad con la teora y aguzarla con la prctica, pero no es algo que se pueda ensear y aprender. (Wildavsky, 1979). La evaluacin de polticas requiere de la investigacin original, lo que implica problemas metodolgicos de diseo de la investigacin, recoleccin de datos y anlisis de la informacin, contrastando con el anlisis de polticas, en donde ms que llevar a cabo su propia investigacin, el
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analista examina los resultados de las investigaciones de otros, para determinar qu consecuencias pueden tener para el tratamiento del problema de polticas pblicas en cuestin (Citado por Robert D. Behn en Luis F. Aguilar 2007:240). 2.9.1 BIENESTAR SOCIAL Y SU RELACIN CON EL PROGRESO, LA DEMOCRACIA Y LA CALIDAD DE VIDA En el debate reciente generado por la Comisin para la Medicin del Desarrollo Econmico y el Progreso Social surgi una preocupacin generalizada por la brecha existente entre la informacin contenida en el PIB y la medicin del bienestar de las personas. Para la Comisin, el problema reside en que el PIB slo se centra en medir variables vinculadas con la actividad econmica y no est relacionado de manera directa con aspectos de bienestar individual de las personas. La Comisin, a travs de mltiples anlisis y documentos, ha sentado las bases conceptuales para transitar hacia mejores mtricas de bienestar individual y social. Sin embargo, el reto a nivel nacional est en la generacin de estadsticas que reflejen la diversidad cultural de cada pas. Esto es fundamental, ya que como bien lo demuestran algunas encuestas -como la Encuesta Mundial de Valores28-los valores y creencias particulares de cada nacin influyen de manera determinante en las nuevas mtricas del bienestar que se estn buscando disear. El bienestar, en general, es una medida multidimensional que abarca, desde luego, aspectos econmicos, como el acceso a estndares de vida materiales y a servicios bsicos como salud y educacin. Pero debe contener, adicionalmente, dimensiones que midan las valoraciones, y experiencias en la vida de las personas, por ejemplo: libertades polticas y sociales, derechos bsicos, vnculos con la comunidad, percepciones de seguridad, entre otros, pues existe una serie de dimensiones dentro del bienestar que estn vinculadas directamente con la generacin de capacidades y funcionalidades en las personas. Las dimensiones sociales son las que permiten, en el largo y mediano plazo, atender una de las principales recomendaciones de la Comisin: cmo hacer sustentable el bienestar?. Es decir, el objetivo final de las sociedades debe ser no slo conservar o mejorar el nivel presente de bienestar (digamos el stock actual de bienestar), sino lograr que pueda ser mantenido a lo largo del tiempo y heredado a las futuras generaciones. Sin duda, la trasmisin de capital econmico es fundamental para la supervivencia de futuras generaciones, pero ms importante, an, es trasmitir capital socio-cultural, es decir, aquellas capacidades y habilidades que permitan a los hijos de nuestros hijos acceder a mejores estndares de vida de manera sostenible.

28

Verwww.worldvaluessurvey.org.

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Aqu entran en juego los conceptos de desarrollo y progreso establecidos por Amartya Sen (1999) el desarrollo es el proceso de expansin de las libertades individuales, y la medida del progreso social debe realizarse en trminos de la mejora o aumentos de esas libertades. El crecimiento del PIB o de los ingresos puede, desde luego, ser importante para la expansin de las libertades que disfrutan los miembros de una sociedad, pero las libertades dependen de otros determinantes, como los arreglos sociales y econmicos, derechos civiles y polticos, entre otros. La idea del progreso como bienestar identifica las determinantes del progreso en funcin de su impacto sobre el bienestar de las personas, es decir, el ingreso monetario puede ser un medio para acceder a mayores libertades, pero el progreso no se mide en funcin de los medios o instrumentos para acceder a mayor riqueza, sino como la expansin de las capacidades de las personas y el impacto de estas libertades sobre el bienestar social. Tomando en cuenta la reciente necesidad de conceptualizar el bienestar como un sistema que incluya no slo acceso a bienes materiales, sino que abarque la expansin de capacidades de las personas y, sobre todo, permita trasmitir ese capital social y humano a futuras generaciones; el reto yace en encontrar una mtrica que abarque todas las dimensiones posibles del bienestar. Este sistema de medicin debe incluir, necesariamente, una agregacin de mltiples dimensiones no econmicas que capturen la diversidad de experiencias y vnculos que perciben las personas en su vida diaria. Una mtrica del bienestar ligada a conceptos no econmicos, es fundamental porque hace a ste dependiente de dimensiones donde las personas se experimentan como seres humanos y no slo como consumidores, donde se transita de la satisfaccin material a la satisfaccin de vida. La idea del bienestar subjetivo29 y las preocupaciones planteadas por la Comisin Stiglitz-SenFitoussi sobre la vinculacin de ste con el progreso social, ya haban sido abordadas de alguna manera por Inglehart desde 1970, cuando habl del cambio de valores en las sociedades occidentales postindustriales30. Su tesis se resume fundamentalmente en lo siguiente: una vez que las personas han logrado satisfacer sus necesidades econmicas bsicas (alimento, salud, vivienda, educacin, vestido entre otras.), comienzan a privilegiar valores relacionados con el mejoramiento individual, las libertades civiles y polticas, la participacin social en decisiones polticas, la habitabilidad del espacio pblico, el respeto al medio ambiente y la ecologa, etc. Esto es, una vez satisfecho el componente

29 30

Es decir, el bienestar ligado a conceptos no econmicos y centrados en libertades, capacidades y habilidades. Ver Inglehart (1997,2004).

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econmico, las sociedades transitan gradualmente de valores materialistas a valores postmaterialistas. Inglehart ha logrado documentar cabalmente este cambio de valores en la sociedad de casi 40 pases en los ltimos treinta aos a travs del ndice de materialismo- postmaterialismo. Si se observan los datos del ndice de materialismo- postmaterialismo de la encuesta mundial de valores31 desde su primera ola en la dcada de los 90, hasta el ms reciente levantamiento en el 2005, es evidente que los pases ms desarrollados se encuentran mucho ms cercanos a valores materialistas. La evidencia emprica confirma lo que hemos venido mencionando: que conforme se cumplen las condiciones econmicas necesarias, el impacto del ingreso sobre el bienestar es mucho menor. Lo anterior apuntala el hecho de que el debate sobre una mtrica ms acertada del bienestar ligada a factores no econmicos haya surgido en Francia, un pas desarrollado que ha logrado satisfacer de manera exitosa las necesidades econmicas de sus habitantes. La validacin emprica de que el impacto del ingreso sobre el bienestar es muy nimio en naciones de alto ingreso, podra sugerir que la medicin del bienestar subjetivo no es importante en pases que no han logrado sobre pasar la barrera materialista. Sin embargo, los que estn en vas de desarrollo se encuentran urgidos de una visin ms amplia en las polticas sociales y de desarrollo econmico que les permita generar estrategias, no slo para sacar a las personas de la pobreza monetaria, sino para garantizarles un mejoramiento en la calidad de vida y en el bienestar sustentable32. Entonces, una mtrica multidimensional debe contener una multiplicidad de factores adicionales a los satisfactores econmicos que incluyen por lo menos33: Una dimensin econmica ampliada: que contemple capacidad de consumo, facilidad de acceso al mercado laboral, empleo remunerador, estabilidad laboral, posesin de bienes durables, respeto a los derechos de propiedad, entre otros. Una dimensin social que contenga: a) Indicadores de salud y educacin que aseguren a los ciudadanos el acceso a servicios mdicos y educativos de calidad que les permitan contar con las capacidades fsicas y las habilidades intelectuales para insertarse a un mercado laboral globalizado; b) indicadores sobre el acceso a servicios bsicos: desde una vivienda digna hasta infraestructura de calidad para agua potable, drenaje, energa elctrica, alcantarillado; c) indicadores de capital social relacionados con la convivencia, la cohesin social, la construccin de redes comunitarias, la participacin

31 32

Ver www.worlvaluessurvey.com Bienestar subjetivo vinculado con libertades, capacidades y habilidades heredables a futuras generaciones. 33 Esta lista de indicadores, que no pretende ser exhaustiva, fue construida, complementada y mejorada gracias al apoyo y revisin de mltiples textos sobre el tema de bienestar y progreso social citados al final de este documento.

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social, etctera; d) un indicador que refleje la desigualdad social y la inequidad en el acceso a los bienes y servicios mencionados en la dimensin social. Una dimensin poltica: con indicadores relacionados con derechos polticos y libertades civiles, transparencia gubernamental, participacin en las decisiones de gobierno, respeto al estado de derecho, aplicacin de las leyes, combate a la corrupcin, instituciones polticas eficientes y que rindan cuentas, polticos responsivos, por ejemplo. Una dimensin ambiental: relacionada con la calidad del aire y del agua, disponibilidad y acceso a zonas de recreacin y esparcimiento pblico, entre otros indicadores ecolgicos. Una dimensin subjetiva: que mida la valoracin de la gente sobre su propio bienestar a travs de indicadores relacionados con percepciones sobre el entorno, la violencia, el clima de seguridad, el acceso a la justicia, el apoyo a la democracia, la satisfaccin laboral, la calidad del tiempo libre, etctera. Es sobre esta ltima dimensin, en particular donde la Comisin y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) han concentrado esfuerzos en el reciente debate sobre el bienestar y el progreso. Es decir, el principal inters est en medir la calidad de vida y el mejoramiento en los niveles de bienestar desde la perspectiva del propio ciudadano; esto incluye la ambiciosa tarea de medir la felicidad de las personas. Sobre este tema se ahondar un poco ms a lo largo de esta investigacin. Slo resta entender cmo se vincula el bienestar y el progreso social con el desarrollo econmico y la democracia. Como se ha observado claramente, el bienestar personal est en funcin de las oportunidades econmicas, las libertades polticas, las potestades sociales y las condiciones de salud, educacin y de participacin, que los habilitan para mejorar sus perspectivas de vida. Pero las oportunidades para ejercer las libertades polticas mencionadas o para participar en las decisiones pblicas conducentes al progreso social, estn condicionadas por los arreglos institucionales imperantes en cada pas. Amartya Sen (1999), entre otros acadmicos, ha analizado ya la conexin causal existente entre el disfrute de libertades sustantivas, como la libertad de la participacin poltica o la oportunidad de recibir servicios de salud y educacin, con el desarrollo econmico. Los estudios han demostrado que en estas libertades son componentes esenciales del progreso econmico, en la manera en la que crean las condiciones para que los individuos puedan determinar su propio destino participando activamente en la construccin de bienestar social. Y el ejercicio de esas libertades polticas y sociales slo puede darse bajo un sistema democrtico de gobierno. La democracia- y, en consecuencia, la prctica de los derechos polticos y libertades civiles y sociales- crea un conjunto de oportunidades que
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permiten a los ciudadanos participar de las decisiones gubernamentales y tener un rol ms activo en la vida pblica. Un gobierno ser mucho ms responsivo a los intereses y demandas de la poblacin cuando existen elecciones peridicas, libertad de expresin y participacin social en la toma de decisiones gubernamentales, un sistema autoritario puede, sin duda, proveer altas tasas de crecimiento econmico, pero los ciudadanos se vuelven meros consumidores de bienes y servicios y no participantes activos en la construccin de su propio bienestar a travs del ejercicio de libertades polticas y sociales. Asimismo, los desastres econmicos y sociales suelen acentuar la superioridad institucional de la democracia sobre los sistemas autoritarios. Por ejemplo, ninguna gran hambruna ha ocurrido en un pas independiente bajo una forma de gobierno democrtica y con libertad de prensa (Sen: 1999). Las hambrunas y desastres sociales de magnitudes picas ocurren con frecuencia, como apunta Sen, en sociedades autoritarias, en comunidades tribales primitivas y en dictaduras tecnocrticas modernas, en economas coloniales y en pases de reciente independencia que son dirigidos por lderes nacionales despticos y partidos nicos dominantes e intolerantes. Sirva lo anterior para apuntar que, la creacin de oportunidades para las personas y el aprovechamiento de esas oportunidades estn estrechamente relacionados con la prctica de derechos democrticos y polticos. Esto apunta en la necesidad de evaluar la calidad del bienestar de los individuos tomando en cuenta las particularidades culturales, sociales e institucionales de cada pas ya que las oportunidades creadas por el sistema democrtico tienen que ver, en gran medida, con la manera en que se ejercen esas libertades polticas y civiles bsicas, as como del conjunto de valores y actitudes respetadas y adoptados por cada sociedad. Hasta aqu se ha clarificado como se entiende el bienestar social vinculado al progreso, es decir, el bienestar subjetivo visto desde la nueva ptica de la ampliacin de libertades y el desarrollo de capacidades transferibles en el tiempo y heredables a futuras generaciones; as mismo, se ha revisado una lista de nuevos indicadores que permiten mejorar las mtricas de bienestar social existentes y se estableci el estrecho vnculo que hay entre bienestar social y democracia. El reto para los investigadores sigue siendo cmo construir una mtrica confiable que permita evaluar el bienestar a nivel global y nacional que logre acabar esta multiplicidad de indicadores. 2.9.2 EVALUACIN DEL BIENESTAR Y EL PROGRESO POR PARTE DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES. La tendencia de organismos internacionales (como el Banco Mundial o la OCDE) ha estado centrada principalmente en la medicin del crecimiento de la actividad
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econmica dentro de los pases a travs del PIB, la formacin de capital, las exportaciones de bienes y servicios, tasas de desempleo, productividad de la fuerza laboral, existencia de condiciones propicias para abrir un negocio, entre otras. Otra lnea de medicin del progreso se ha enfocado en el acceso a servicios bsicos, como: salud, educacin o a tecnologas de la informacin y a la calidad de la innovacin al interior de las naciones. Los primeros indicadores se quedan en el plano econmico, mientras que los segundos miden el acceso a ciertos servicios sin abarcar mediciones del bienestar. Adems de las mediciones anteriores, otro conjunto de indicadores ha ido un poco ms lejos al enfocarse en medir la calidad del gobierno con indicadores como: el estado de derecho, la efectividad gubernamental, la estabilidad poltica, el control de la corrupcin, la libertad de prensa y la rendicin de cuentas del gobierno. Sin embargo estas mtricas se centran en la capacidad de gobierno de los pases en el plano meramente institucional. Los indicadores generados a nivel internacional que ms se han acercado al intento de medir el bienestar de las personas son aquellos relacionados con el ingreso monetario o la privacin en el acceso a ciertos bienes y servicios, ambos con un impacto importante sobre la calidad de vida. Entre ellos se encuentran el ndice de Desarrollo Humano (IDH), y el ndice de Pobreza Humana (IPH), elaborados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): IDH mide el aspecto humano del crecimiento econmico, basndose en tres dimensiones generales: longevidad, medida con la expectativa de vida al nacer; logros educativos, medidos con la combinacin de la tasa de alfabetismo en adultos y la matrcula escolar hasta el grado terciario de educacin; y el estndar de la vida, medido a travs del PIB per cpita. IPH se concentra en medir las privaciones experimentadas en las mismas tres direcciones captadas por el IDH: longevidad, educacin y estndar de vida. La medida de los estndares de vida cambia si es evaluada en pases en desarrollo (porcentaje de poblacin sin acceso a agua o nios que nacen por abajo del peso promedio) o en naciones desarrolladas (porcentaje de la poblacin por debajo de la lneas de pobreza). El ndice captura, adems, una dimensin de exclusin social medida a travs de la tasa de desempleo de largo plazo. Sin embargo, ambos ndices capturan dimensiones del desarrollo humano a travs de indicadores objetivos, como: expectativa de vida; matrcula escolar, desempleo, ingreso promedio, etc.; y fallan en medir aspectos relacionados con el disfrute de libertades civiles y polticas, as como percepciones de los propios ciudadanos sobre las condiciones de estabilidad y tranquilidad en el entorno de vida y de
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trabajo, calidad del medio ambiente, acceso a mejores oportunidades de vida, entre otros. Es por esta razn, que la comisin Stiglitz-Sen-Fitoussi se dio a la tarea de buscar una medicin subjetiva del bienestar que incluyera aspectos relacionados con la adquisicin de capacidades y habilidades que empoderan al ciudadano para salir de la condicin de pobreza que le confieren estabilidad econmica y social, y le permiten trasmitir esos valores y ese bienestar a futuras generaciones. El progreso en la mediacin del bienestar subjetivo es importante para pases desarrollados, en la medida en que se puede evaluar la satisfaccin de las personas con los servicios y bienes pblicos que proporcionan al gobierno. Pero, en naciones en desarrollo es fundamental encontrar una mtrica ms confiable del bienestar, porque permite, adems, mejorar el diseo y la aplicacin de polticas pblicas para tener un impacto real en el mejoramiento de los estndares de vida de la poblacin. Es imperativo para estos pases imponerse el reto de no slo buscar mayores niveles de crecimiento econmico, sino encontrar la manera de producir ese crecimiento en la adquisicin de capacidades y oportunidades que mejoren la calidad de vida y el bienestar de la poblacin. 2.9.3 EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS EN MXICO A TRAVS DE INSTITUCIONES OFICIALES. Desde el 2000, Mxico ha evolucionado en la generacin de estadsticas que ayudan a medir el bienestar de los ciudadanos. Este cambio se acelera en gran medida, por la transicin democrtica, la demanda de informacin por parte de la sociedad, el surgimiento de organismos independientes de anlisis, as como por la mayor libertad de expresiones y de medios. En una frase: en los ltimos aos se han multiplicado los demandantes potenciales de la informacin. En 1983, bajo decreto presidencial, se cre el Instituto Nacional de Estadstica, Geogrfica e Informtica hoy Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI)-, encargado de coordinar todos los sistemas estadsticos del pas y de levantar los censos de poblacin cada 10 aos. Dentro del Instituto se generaba desde la informacin de la fisiografa del territorio, hasta la estadstica sobre el producto nacional, ocupacin y empleo, entre otros datos a nivel hogar en Mxico. Esta institucin funcionaba nicamente como proveedora de informacin interna para el sustento de las polticas gubernamentales. Fue hasta finales de la dcada de los 90 cuando el INEGI se convirti tambin en generador de informacin pblica para consumo de los ciudadanos e instituciones independientes y se erigi, entonces, como el primer organismo gubernamental (ahora entidad de estado autnomo) que proporciona estadsticas objetivas de la situacin econmica del pas, de los estados y de los hogares que lo componen. El Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) surgi desde 1974 por mandato de la Ley General de Poblacin, con
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la misin de regular los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su volumen, estructura, dinmica y distribucin en el territorio nacional con el fin de lograr que ste participe de los beneficios del desarrollo econmico y social. Esta institucin comenz a producir indicadores demogrficos y sociales bsicos a partir de 1990, cuando se dio a la tarea de disear y generar indicadores relacionados con la natalidad y la mortandad de la poblacin a nivel federal y estatal, la migracin internacional y la salud sexual y reproductiva, entre otras mediciones. Pero fue con el seguimiento del ndice de marginacin a nivel estatal, municipal y de localidad, a partir del 2000, cuando inici una nueva etapa en la generacin de las mtricas nacionales que acercan a una medicin del bienestar. El ndice de marginacin del CONAPO es una medida que permite diferenciar los estados y municipios del pas segn el impacto global de las carencias que padece la poblacin como resultado de la falta de acceso a la educacin, la residencia en viviendas inadecuadas, la percepcin de ingresos monetarios e insuficientes y las relacionadas con la residencia en localidades pequeas. (CONAPO, 2005). El ndice de marginacin considera cuatro dimensiones estructurales de la marginacin: educacin, vivienda, ingresos monetarios y distribucin de la poblacin. Dentro de cada una, identifica ciertas formas de exclusin y mide su intensidad espacial como porcentaje de la poblacin que no participa del disfrute de bienes y servicios esenciales para el desarrollo de sus capacidades bsicas. Las nuevas formas de exclusin de las cuatro dimensiones son: a) en educacin: analfabetismo y poblacin sin primaria completa; b) en vivienda: viviendas particulares sin agua entubada, drenajes ni servicio sanitario, con piso de tierra, sin energa elctrica y con algn nivel de hacinamiento; c) en ingresos monetarios: poblacin ocupada que percibe hasta 2 salarios mnimos y d) en distribucin de la poblacin: localidades con menos de 5 mil habitantes. De manera paralela, en julio del 2001, ante la ausencia de informacin estadstica sobre el nmero de personas en pobreza, se instal oficialmente el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (CTMP), formado por siete destacados acadmicos independientes con el objetivo de proponer un indicador que proveyera informacin para; a) establecer la magnitud del problema de la pobreza; b) caracterizar el fenmeno para el diseo de polticas, programas y acciones del sector pblico encaminados a su solucin; c) evaluar los cambios de las condiciones de vida de la poblacin y d) evaluar las polticas, programas y acciones pblicas de desarrollo social, en trminos de su incidencia sobre la pobreza (Szkely: 2006,2009). Despus de acordarse la metodologa con el gobierno, el CTMP procedi a estimar el nivel de pobreza para el 2000 a partir de un ndice basado en el ingreso monetario, el cual se construye con la distribucin del ingreso neto total per cpita y se compara con las lneas de pobreza
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actualizada al ao correspondiente para identificar como pobre al que est por debajo de esa lnea. Esta metodologa da lugar a tres niveles de pobreza segn el CONEVAL: Pobreza alimentaria: incapacidad para obtener una canasta bsica alimentaria, aunque se hiciera uso de todo su ingreso disponible en el hogar para comprar slo los bienes de dicha canasta. Pobreza de capacidades: insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y educacin, aunque se dedicara el ingreso total de los hogares nada ms para estos fines. Pobreza de patrimonio: insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, as como para realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educacin, aunque la totalidad del ingreso del hogar sea utilizado exclusivamente para la adquisicin de estos bienes y servicios. La existencia de indicadores como el ndice de marginacin del CONAPO y las mediciones de pobreza por niveles de ingreso del CONEVAL son un punto de quiebre metodolgico y un avance fundamental por parte del gobierno mexicano en la generacin de cifras que hablen sobre las carencias que enfrenta la gente al no poseer un ingreso mnimo que les permita adquirir bienes y servicios bsicos. Si bien el ndice de marginacin no se limita al anlisis del factor ingreso (como en el caso de los niveles de pobreza del CONEVAL), ya que mide tambin caractersticas relacionadas con el acceso a la educacin o a servicios bsicos dentro de la vivienda, de nuevo nos enfrentamos a la dificultad de que desde el gobierno no existen indicadores sobre el bienestar subjetivo de las personas, el cual, como hemos venido mencionando, est relacionado con indicadores sobre el disfrute de las personas de ciertos derechos y libertades que le permitan satisfacer necesidades econmicas bsicas, empoderarse y transmitir capacidades y habilidades a otras generaciones. Otra limitante de las estadsticas generadas por el gobierno es el factor tiempo, ya que las cifras se crean cada 5 o 10 aos cuando el INEGI levanta los censos o los conteos de poblacin, y aunque estos levantamientos permiten generar estadsticas bsicas a diferentes niveles desde las familias, los hogares, las localidades, los estados, los municipios y la federacin, existen todava importantes vacos de informacin que deben ser subsanados para los ciudadanos y para que los gobiernos tomen mejores decisiones con base en los datos confiables y actualizados. Entonces, podramos decir que, en trminos de
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indicadores de pobreza y necesidades no satisfechas de las familias, existen estadsticas gubernamentales que cumplen con la tarea de capturar las tendencias de la pobreza y la desigualdad en Mxico pero, desafortunadamente, no estn midiendo el bienestar subjetivo experimentado por las personas en su vida cotidiana. Esto implica incluir mediciones de indicadores sociales que hemos venido analizando a lo largo de esta investigacin. Por ejemplo, en trminos de ciudadana, sera interesante evaluar la manera en que la gente percibe bien el ejercicio de sus derechos polticos y civiles en la prctica cotidiana, la calidad de la participacin social, la capacidad de influir en la toma de decisiones del gobierno, entre otras habilidades sociales adquiridas gracias al acceso a una educacin y a servicios de salud de calidad, as como a otras series de satisfactores bsicos34. Es fundamental comenzar a incluir indicadores subjetivos del bienestar en las estadsticas oficiales generadas por el gobierno que logren capturar las expectativas y evaluaciones de los mexicanos ms all del ingreso y las condiciones materiales. Por el momento, en Mxico y en otras partes del mundo, este tipo de estudios son elaborados por instituciones independientes que emplean como instrumento de medicin, por lo general, encuestas de opinin, que no son representativas de toda la poblacin. 2.9.4 EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS EN MXICO A TRAVS DE ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL. En los ltimos aos, especficamente a partir de la dcada de los 90, surgieron en Mxico las instituciones independientes del gobierno dedicadas al anlisis o gestin de temas pblicos. Las dos fuerzas motoras que impulsaron la proliferacin de este tipo de instituciones fueron: en primer lugar, la existencia de temas alrededor de los cuales se organizaron individuos para expresar sus ideas, avanzar sus intereses particulares, o bien, realizar contribuciones especificas al debate pblico; la segunda fuerza fue la disponibilidad de fondos no gubernamentales para dotar de independencia, viabilidad y permanencia a esas instituciones. Entre las instituciones que surgieron durante esa dcada y las que han aparecido en el periodo posterior a la transicin democrtica del 2000, estn aquellas que trabajan por una causa particular y se crean desde las bases, es decir desde la sociedad civil misma, en contraste con las que se iniciaron para representar a los grupos de inters particular o partidos polticos. Algunas de esas organizaciones civiles se dedican a temas relacionados con los derechos humanos o civiles, otras ms estn a favor de la competencia, la productividad y el desarrollo econmico, algunas ms enarbolan ideales democrticos y de eficacia gubernamental. El elemento unificador entre todas ellas, a pesar de sus objetivos

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Para un acercamiento gubernamental a la medicin de derechos y capacidades ciudadanas, ver Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas (ENCUP) en www.encup.gob.mx.

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dismiles, es la misin de avanzar en una agenda destinada a cambiar la forma de operar del gobierno en beneficio de la sociedad. El fenmeno de los centros de investigacin independientes ha evolucionado a otro nivel, cuando stos empezaron a generar sus propios datos y estadsticas con base en el tratamiento de la informacin provista por el gobierno y cuando comenzaron a indagar sobre las percepciones de la gente a travs de los sondeos de opinin de la calidad de los servicios pblicos, la satisfaccin con la democracia, el ejercicio de las libertades, la participacin en poltica, etctera. La labor de estos organismos ha estado enfocada, fundamentalmente, en evaluar el quehacer gubernamental a travs de la generacin de anlisis que permitan generar la calidad de los servicios que provee el gobierno. El reto ha constituido en entender cules indicadores estn disponibles y cules son tiles para coadyuvar en el diseo e implementacin de polticas y programas ms eficaces que logren impactar de manera importante en el crecimiento econmico y, sobre todo, en bienestar y el progreso de la sociedad mexicana. Desde luego, todava hay muchas limitaciones en la existencia de datos confiables y exhaustivos desde el gobierno, por ello, ha sido tan importante la generacin de informacin por parte de instancias acadmicas y centros de anlisis e investigacin. El involucramiento de las organizaciones civiles independientes en el empleo y generacin de mejores estadsticas sobre el bienestar es deseable slo si sirve al fin pblico. La utilidad de generar mejores indicadores sociales y econmicos es evaluar con mejores herramientas los problemas y limitaciones que enfrentan nuestras sociedades. Esta informacin debe ser analizada y tratada como un bien pblico para que fluya desde el gobierno y centros de investigacin hasta los tomadores de decisin y los ciudadanos. Los esfuerzos por emplear y generar estadsticas sobre el bienestar y el progreso de las sociedades, as como los anlisis y recomendaciones generados a partir de stas, sern tiles si no se comparten con las personas involucradas de manera directa en mejorar la gestacin gubernamental y, sobre todo, si no reflejan las necesidades de la poblacin o no llegan a los beneficiarios mismos de esas polticas. 2.9.5 EVALUACIN DE LA GESTIN GUBERNAMENTAL A TRAVS DEL CENTRO INDEPENDIENTE MXICO EVALA. Las instituciones independientes en Mxico han logrado consolidar como contrapesos al quehacer gubernamental en temas diversos. El empleo de tcnicas y herramientas ms novedosas para medir la calidad de las polticas pblicas es ms frecuente. Nadie duda de la importancia que tienen la existencia y disponibilidad de estadsticas confiables y de calidad para la toma de decisiones del gobierno. En la medida en que se mejora la forma de medir los fenmenos y las variables que afectan la vida cotidiana de los ciudadanos y su bienestar, se
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logra disear e implementar mejores polticas pblicas. Mxico Evala naci en el 2009 como un centro independiente, dedicado al monitoreo y evaluacin de polticas pblicas a travs de la elaboracin de estudios y propuestas encaminadas a incidir en el diseo de polticas y en el uso de los recursos gubernamentales. Su metodologa para la evaluacin de la efectividad y la calidad de la gestin gubernamental est centrada en la elaboracin de estudios especializados y el desarrollo de indicadores benchmark que sirvan para transparentar, monitorear y comparar acciones y resultados del gobierno. La pertinencia y utilidad de los indicadores benchmark estriba en que sirven como punto de referencia para comparar a Mxico al interior, es decir, entre niveles de gobierno federal estatal o municipal o bien, hacia el exterior, dando lugar a comparativos internacionales que permiten situarnos en un contexto que contraste acciones y resultados de gobierno en otros pases. Este tipo de indicadores sirven de plataforma de medicin para incidir en el diseo de mejores polticas pblicas, para establecer puntos deseables a alcanzar en el mediano o largo plazo con la implementacin de ciertas medidas o programas o bien, para incidir en el debate con la generacin de propuestas completas de acciones sobre algn tema en particular. Mxico Evala tiene la misin de generar mediciones de las acciones pblicas para contar con parmetros definidos y compartidos que permitan entender los fenmenos econmicos, polticos y sociales que inciden sobre la calidad de vida de los ciudadanos. El modelo para la generacin de estos indicadores benchmark de acciones pblicas est centrado en cuatro componentes fundamentales: Presentar la problemtica (o medicin de los fenmenos en estudio). Evaluar la respuesta gubernamental a los mismos. Documentar la percepcin ciudadana alrededor de estos temas. Registrar los costos econmicos que implican estas acciones en trminos de gasto gubernamental.

La generacin de estudios y recomendaciones est dirigida a dos audiencias en particular: a los tomadores de decisin y a los ciudadanos en general. En Mxico Evala se tiene el convencimiento de que la participacin de ambos actores en el proceso del monitoreo y evaluacin del quehacer gubernamental es un ingrediente vital para la trasformacin de las acciones pblicas. El organismo tiene la misin de posicionarse como un intermediario entre el gobierno y el ciudadano en la generacin y la diseminacin de informacin relevante para evaluar la accin pblica. La utilidad del anlisis y los indicadores de la gestin gubernamental est determinada por la posibilidad de incidir sobre aquellos actores que toman las decisiones fundamentales dentro del gobierno y trabajan en el diseo e implementacin de las polticas pblicas. Por otro lado, de nada sirve generar
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datos de informacin sobre las acciones de gobierno si los beneficiarios finales del quehacer del gobierno no los emplean para la toma de decisiones polticas y sociales que inciden directamente sobre su bienestar. Ya se abord anteriormente la forma en que Mxico Evala ha desarrollado e incorporado a su metodologa de evaluacin indicadores de gestin gubernamental que permiten valorar la incidencia que tienen ciertas acciones o programas sobre la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos. En el tema particular del bienestar de los ciudadanos, se ha enfocado en monitorear la dinmica de los fenmenos sociales y econmicos, las respuestas del gobierno a los mismos, la percepcin ciudadana sobre la materia y la eficiencia y la efectividad del gasto pblico en esos temas. La institucin ha invertido esfuerzos y recursos importantes en evaluar el uso de los recursos pblicos y el impacto de ese gasto sobre el bienestar social, esto es, el gobierno es un proveedor de servicios pblicos bsicos, por lo tanto, al evaluar sus acciones, programas y polticas se analizan su efectividad como participante activo en el mejoramiento del bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos. La metodologa para el diseo y la elaboracin de indicadores de gestin gubernamental y uso de recursos pblicos empleada por la organizacin, permite identificar los obstculos e ineficiencias institucionales que impiden mejorar el bienestar de los ciudadanos a travs de las acciones y las polticas pblicas. Por ello, es fundamental dar seguimiento a la calidad de las instituciones encargadas de ejercer recursos o implementar una poltica en particular, monitorear el nivel gasto a travs de cifras confiables que permitan medir y comparar a las entidades de gobierno con otras a nivel nacional o internacional, as como realizar y fundamentar los datos objetivos con evidencia emprica recabada va encuestas o estudios de opinin que midan la percepcin de los ciudadanos sobre la calidad del servicio pblico, poltica o programas gubernamentales o, de manera ms concreta y en sintona con las inquietudes de la comisin, el impacto de stos sobre su bienestar y su calidad de vida. Resumiendo la metodologa en Mxico Evala, en la generacin de indicadores para evaluar la gestin pblica est basada en un modelo que involucra: Recopilar informacin generada por el gobierno o instancias pblicas a cualquier nivel. Evaluar las acciones pblicas a travs del diseo de indicadores benchmark que permitan comparar y medir el desempeo del pas en algn sector particular. Generar recomendaciones de poltica pblica que lleguen a los tomadores de decisiones y a los ciudadanos como usuarios y beneficiarios finales de las polticas implementadas.
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La institucin ha probado esta metodologa para vincular al ciudadano con el gobierno mediante la generacin de reportes que incluyen indicadores de gestin pblica en temas como la seguridad pblica35 y el gasto gubernamental. En el caso particular de la seguridad pblica, Mxico Evala trabaj en el desarrollo del Sistema de ndices e Indicadores de Seguridad Pblica (SIIS) que, a travs de un anlisis multidisciplinario, incorporara mediciones objetivas de la actividad delictiva, del desempeo institucional de las autoridades y organismos encargados del sistema de justicia, as como evaluaciones de la efectividad del gasto pblico en la materia y percepciones subjetivas de los ciudadanos sobre la seguridad personal. La labor de Mxico Evala como usuario y generador de informacin pblica que impacta sobre el bienestar ciudadano ha sido posible gracias a una perspectiva multidisciplinaria que ha incluido la colaboracin con expertos e investigadores de diversas instituciones acadmicas. En este sentido, la vinculacin interinstitucional ha demostrado el potencial constructivo que conlleva la colaboracin, el dilogo y la unin de los esfuerzos entre la sociedad civil y la Academia. El objetivo final de los esfuerzos de esta institucin es que la accin pblica logre tener una incidencia directa sobre el bienestar social materializado en algn ndice relacionado con el acceso a ciertos servicios y bienes bsicos pero, sobre todo, que ayude a los ciudadanos empoderarse a travs de la adquisicin de capacidades y habilidades que les permitan generar su calidad de vida, romper los crculos intergeneracionales de pobreza e iniquidad para, finalmente, incrementar las perspectivas de bienestar de largo plazo para las generaciones futuras.

3.- PROGRAMA PBLICO En Mxico, durante el perodo de 1930-1976, la tcnica presupuestal utilizada fue la llamada presupuesto tradicional. sta, se trataba de un instrumento administrativo contable que reflejaba los gastos de la administracin pblica que eran asignados a cada ramo de actividad o Secretara y explicaba principalmente en qu se gastaban los recursos pblicos, poniendo nfasis en el control de los recursos pblicos, ms que en los resultados. A partir de 1976 se dio un cambio muy importante en la forma de elaborar el presupuesto. El proceso se llev a cabo a travs de una reforma administrativa que tena como objetivo la reestructuracin del aparato gubernamental, a travs de la vinculacin de los gastos con los resultados esperados. A partir de entonces y hasta hoy en da, se implement en Mxico el Presupuesto por Programas (PPP). El PPP es una tcnica programtica financiera, que refleja un ordenamiento de las actividades en funcin de

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Ver el sitio www.mexicoevalua.org:SISS Sistema de ndices e Indicadores de Seguridad Pblica.

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programas, objetivos y metas fijados anualmente. Establece las bases para poder vincular los objetivos de largo plazo, contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, con el corto plazo a travs del Programa Operativo Anual (POA), promoviendo de esta manera la utilizacin racional de los recursos pblicos. Toda accin del gobierno federal en Mxico est sustentada en planes y programas especficos. Todo recurso pblico debe estar tambin respaldado por un programa que presenta el respaldo legal para su ejercicio. La planeacin, como marco de las acciones gubernamentales, est fundamentada legalmente en la Constitucin (Artculo 26) y la Ley de Planeacin. De ah deriva el Plan Nacional de Desarrollo, documento sexenal preparado por el ejecutivo para normar obligatoriamente sus programas institucionales, sectoriales y especiales, y para orientar la coordinacin de sus tareas con los otros poderes y los rdenes estatales y municipales. Los programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo tienen una vigencia que no excede la del propio Plan. En ellos se especifican los objetivos, prioridades y polticas de cada sector administrativo. Contienen estimaciones de recursos y determinan responsables de su ejecucin. Estos programas dan lugar a otros en los que se definen las acciones a realizar en el corto plazo, y que son la base para integrar los anteproyectos de presupuesto anual de las dependencias y entidades. 3.1 EL PROGRAMA Si bien las Polticas Pblicas son todo aquello que el gobierno decide hacer o no hacer, con el fin de resolver problemas, e identificar y disminuir las desigualdades sociales, polticas y econmicas existentes en la sociedad, los Programas Pblicos son el cmo dicho gobierno hace aquello que decidi, para lo cual debe organizar el conjunto de acciones a realizar durante la gestin de gobierno, a fin de alcanzar los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo (LGDS: Art. 13). El programa pblico es el instrumento normativo del sistema nacional de planeacin democrtica cuya finalidad consiste en desagregar y detallar los planteamientos y orientaciones generales del Plan Nacional, mediante la identificacin de objetivos y metas. Segn el nivel en que se elabora puede ser global, sectorial e institucional, de acuerdo a su temporalidad y al mbito territorial que comprende puede ser nacional o regional y de mediano y corto plazo, respectivamente. Bajo esta consideracin lo podemos definir como un conjunto homogneo y organizado de actividades a realizar para alcanzar una o varias metas, con recursos previamente determinados y a cargo de una unidad responsable. El programa es el instrumento central del sistema de Presupuesto por Programas; a travs de ste, se plantean las necesidades y se analizan posibilidades, se asignan los recursos, se ejecutan las acciones, se contabiliza el
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gasto y se evala el cumplimiento de las metas. Se integra de los siguientes elementos:

Objetivo.- Es la expresin cualitativa, pero susceptible de ser cuantificada, de

los fines que se pretenden alcanzar. Los objetivos deben ser claros, realistas, razonables y lgicos. Meta.- Es la expresin cuantitativa del objetivo que se persigue. Recursos.- Son los insumos, tanto financieros como materiales y humanos que harn posible la realizacin de las actividades que permitan alcanzar objetivos y metas. Unidad Ejecutora.- Es la unidad o unidades responsables de la obtencin de los objetivos y metas fijados en el programa y la administracin de los recursos asignados. El Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas define al Programa como el conjunto de acciones afines y coherentes a travs de las cuales se pretenden alcanzar objetivos y metas previamente determinadas por la planeacin. Para lo cual se requiere combinar recursos humanos, tecnolgicos, materiales, naturales, financieros; especifica tiempo y espacio en el que se va a desarrollar el programa y atribuye responsabilidad a una o varias unidades ejecutoras debidamente coordinadas (Glosario INDETEC: 85). El Consejo Nacional para la Evaluacin de la Poltica Social CONEVAL define al Programa Pblico, como aquel programa relativo a funciones de gobierno y de desarrollo social o econmico, previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federacin de cada ejercicio fiscal. En Mxico uno de los programas ms importantes focalizado a grupos vulnerables para el combate a la pobreza extrema es el Programa Oportunidades junto con el Programa PROCAMPO.

3.2 PRESUPUESTO POR PROGRAMAS. El Presupuesto por Programas "es un sistema en que se presta particular atencin a las cosas que un gobierno realiza, ms bien que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios de transporte, etc., no son naturalmente sino medios que emplea para el cumplimiento de sus funciones, que pueden ser carreteras, escuelas, casos tramitados, etc." (Martner, 1967). Esta modalidad de presupuesto muestra las tareas a efectuar, sealando objetivos especficos y sus costos de ejecucin, adems de racionalizar el gasto pblico, mejorando la seleccin de las actividades gubernamentales (LFPRH Art: 24). El Presupuesto por Programas es el instrumento que cumple el propsito de combinar los recursos disponibles en el
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futuro inmediato, con metas a corto plazo, creadas para la ejecucin de los objetivos de largo y mediano plazos. Dentro del presupuesto por programas existen las siguientes categoras o niveles:
Funcin.- Se define como la parte del esfuerzo total que se encamina a lograr

los propsitos generales de la institucin. Programa.- Comprende el conjunto de actividades relativamente homogneas encaminadas a cumplir con los propsitos genricos expresados en una funcin, por medio del establecimiento de objetivos y metas a los cuales se asignan recursos humanos, materiales y financieros, administrados por una unidad ejecutora. Sub- programa.- Es la desagregacin de un programa complejo con el propsito de mostrar la naturaleza diversa de las metas y costos que se expresan en un determinado programa. Actividad.- Esta es una divisin ms reducida de cada una de las acciones que se deben llevar a cabo para el logro de los objetivos y metas expresadas en los programas. En el ejercicio del presupuesto se establece un ciclo presupuestario, ya que ste es un proceso continuo, dinmico y flexible a travs del cual se programa, ejecuta, evala y reformulan las actividades del sector pblico o empresa privada, en sus dimensiones fsicas y financieras. Su naturaleza interactiva y el poder financiero que le es inherente, le confieren un valor estratgico para lograr su propio perfeccionamiento como para inducir cambios en la administracin. En este ciclo apreciamos bsicamente tres etapas: I. Programacin. Es la metodologa que establece previamente lo que se va a hacer, cmo se va a hacer y con qu recursos. Comprende la formulacin, la asignacin de recursos y la aprobacin; abarca desde la determinacin de las polticas presupuestales hasta la presentacin del presupuesto (PEF 2012: Art: 3 Fracc. XXI). II. Ejecucin. Comprende una serie de decisiones y operaciones financieras que permiten concretar anualmente los objetivos y metas determinados para el Sector Pblico en los planes de mediano y corto plazo y fundamentalmente en el presupuesto financiero. Consiste en la movilizacin de los recursos humanos, materiales y financieros mediante la utilizacin de una serie de tcnicas, procedimientos administrativos contables, de productividad, de control, de manejo financiero, etc. Dicha movilizacin es realizada por medio de las unidades ejecutoras o unidades de organizacin responsables de la administracin de todo el proceso presupuestario en cada unidad programtica, a travs de la programacin de la ejecucin a fin de definir la estructura y su dinmica
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operacional. La ejecucin presupuestaria, que consiste en la previsin de las disponibilidades de recursos reales y financieros presupuestados o no, para un perodo determinado (durante el ejercicio fiscal, sus perodos intermedios), debe tener en cuenta de manera general lo siguiente: 9 Las caractersticas del ciclo productivo del sistema econmico y las relaciones recprocas con el proceso presupuestario verificados y planificados. 9 La interdependencia de las acciones presupuestarias entre s. 9 El desempeo y caractersticas del movimiento de los ingresos (niveles, estructura, origen, vinculacin). La ejecucinse refiere a la fase de aplicacin del contenido del programa conforme al cronograma financiero y de realizaciones; esta fase dura todo el perodo presupuestal que, como hemos dicho, generalmente es de un ao y se refleja en dos tipos de registros: los contables en los que no slo deben figurar las erogaciones, transferencias, ampliaciones, etc.; que se hacen por dependencia y por objeto del gasto sino adems por cada nivel presupuestario, es decir,por funcin, programa, subprograma y actividad; este registro debe ser llevado por las unidades centrales de contabilidad y por otro lado por las propias unidades ejecutoras a fin de estar siempre en posibilidad de conciliar saldos. Es obvio que la informacin registrada dar la posibilidad de ir conociendo mediante informes peridicos el costo de todos los niveles programticos a travs del perodo presupuestario. Los registros de realizaciones son la otra parte en donde se debe reflejar la ejecucin de los programas en sus diversos niveles a travs de los informes de las unidades ejecutoras y la verificacin de unidades centrales acerca de las realizaciones y avances registrados en los niveles programticos. Por supuesto que un buen sistema de registro, tanto contable como de realizaciones fsicas que d una informacin oportuna y de buena calidad acerca de la ejecucin presupuestaria en trminos de insumos como de productos realizados, es sumamente importante para corregir las desviaciones registradas, para evaluar los resultados obtenidos y por lgica para programar mejor en futuros periodos a travs de coeficientes fsicos de rendimiento ms precisos. III. Evaluacin. Esta fase integra el proceso de medicin de eficiencia y eficacia. Consiste en verificar y valorar las acciones emprendidas con el objeto de apreciar el cumplimiento cuantitativo y cualitativo de los propsitos y polticas fijado previamente y, al mismo tiempo, determinar las acciones correctivas que sean necesarias a fin de ajustar la ejecucin a las previsiones originales o a los nuevos lineamientos coyunturales que surjan durante dicho proceso. Sus etapas son:

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Medicin de resultados obtenidos y efectos producidos, para lo cual se debe usar indicadores y unidades de medida significativos de volumen de trabajo, de producto final y de realizacin. Comparacin de los resultados y efectos con los objetivos y metas programadas, en base a ndices o coeficientes de medicin del trabajo, de rendimiento, de productividad, de costo beneficio, de estndar, etc. Anlisis de las variaciones observadas y determinacin de sus causas, as como las definiciones en el uso de los recursos. Definicin y tipificacin de medidas correctivas que deben adoptarse. Comunicacin y aplicacin de las medidas correctivas Retroalimentacin del proceso presupuestario.

Es la fase que cierra el ciclo programtico y al mismo tiempo lo reinicia; es, sin duda, una etapa tan importante como la programacin misma, ya que una y otra se complementan y se realimentan. Es un proceso tcnico, administrativo y contable, mediante el cual se verifican y comparan los resultados con los objetivos y metas despus de efectuar los gastos corrientes y de inversin. De no haberse logrado las metas, se deber investigar las causas condicionantes que impidieron su logro. De este modo la evaluacin presupuestaria de los programas pblicos de desarrollo constituye una valiosa fuente de informacin para disear una nueva reprogramacin del gasto pblico. Entre las tcnicas auxiliares de esta evaluacin presupuestaria se pueden citar la programacin lineal, las matrices de insumoproducto, los diagnsticos econmicos, las pruebas error-acierto, el anlisis costobeneficio social y la elaboracin de modelos de simulacin. El objetivo de la evaluacin presupuestaria es medir la eficiencia y eficacia de los gastos corrientes y de inversin mediante indicadores, que permitan conocer sus efectos antes y despus de realizadas las erogaciones. De acuerdo con la naturaleza del programa evaluado, existirn diferentes tipos de medidas correctivas, entre ellas (LGDS. Art: 72): Redimensionamiento del programa. Racionalizacin de procedimientos y mtodos. Nuevas fuentes de financiamiento. Redistribucin de insumos, humanos y materiales asignados. Cambio de direccin del programa. Eliminacin del programa. 3.3 PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD En Mxico, uno de los ms ambiciosos programas para el combate a la pobreza en los ltimos aos, fue inaugurado en 1988 durante el gobierno del Presidente Carlos Salinas de Gortari: el Programa Nacional de Solidaridad PRONASOL. El
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objetivo principal del mismo fue desarrollar programas de salud, educacin, nutricin, vivienda, empleo, infraestructura y otros proyectos productivos, enfocados a los grupos ms pobres. Una de las caractersticas de este programa era que para determinar las prioridades, la premisa siempre fue la participacin de los beneficiarios, a quienes incluso se les haca responsables de los resultados y dependiendo de las caractersticas de los programas especficos, en ocasiones se les haca participar en el financiamiento de los proyectos con sus propios recursos. Las actividades especficas del PRONASOL se clasificaron en cuatro mbitos: I) Programas de apoyo a la alimentacin, II) Programas productivos, III) Programas de servicios sociales y IV) Programas de Infraestructura. En 1990 el Programa de Fondos Municipales de Solidaridad canaliz recursos a 1,426 municipios de 13 Estados para atender necesidades urgentes de inversin que determinaron los propios municipios. Tambin se llevaron a cabo acciones para establecer y aclarar derechos de propiedad dentro de los asentamientos espontneos de las reas urbanas. Por medio de estos programas se proporcion servicio de energa elctrica a 3,557 comunidades rurales y barrios urbanos marginados; asimismo, se mejor el servicio de dotacin de agua en 700 comunidades urbanas. Por otra parte, se realizaron esfuerzos para recapitalizar y rehabilitar las tiendas de alimentos del gobierno en reas urbanas y rurales (Levy, 2004) 3.4 PROGRAMA PROCAMPO Y PROGRESA El Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) se instrument a finales de 1993 y surge como un mecanismo de transferencia de recursos para compensar a los productores nacionales por los subsidios que reciben sus competidores extranjeros, en sustitucin del esquema de precios de garanta de granos y oleaginosas (PEF 2012. Art 43 fracc. II). Desde entonces el PROCAMPO otorga un apoyo por hectrea o fraccin de sta a la superficie elegible, inscrita en el directorio del PROCAMPO, y que est sembrada con cualquier cultivo lcito o que se encuentre bajo proyecto ecolgico autorizado por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). El apoyo se entrega a los productores que acrediten ser propietarios o poseedores de buena fe o en posesin derivada (en arrendamiento, usufructo, aparcera) de predios con superficies elegibles en explotacin inscritos en el PROCAMPO. En el PROCAMPO se encuentran los productores del pas que voluntariamente se inscribieron en el directorio, independientemente del tamao del predio, tipo de tenencia de la tierra, rgimen hdrico, modo de produccin o filiacin poltica.De acuerdo con el Decreto que regula al Programa de Apoyos Directos al Campo, denominado PROCAMPO, su objetivo central es transferir recursos en apoyo de la economa de los productores rurales, que siembren la superficie elegible
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registrada en el directorio del Programa, cumplan con los requisitos que establezca la normatividad y acudan a solicitar por escrito el apoyo. Por su parte, el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin, mejor conocido como PROGRESA, dio inicio en el ao 1997, y fue concebido como una estrategia para apoyar a la poblacin que vive en condiciones de extrema pobreza en las reas rurales, utilizando un enfoque en el cual se consideran diferentes causas de la pobreza y focalizando los beneficios hacia las familias cuyas condiciones son ms precarias. El objetivo central de este programa, impulsado por el Gobierno del Presidente Ernesto Zedillo, fue incrementar permanentemente las capacidades y habilidades bsicas de los individuos que viven en extrema pobreza. Para lograr ese objetivo, el PROGRESA se estructur en tres componentes a saber: educacin, salud y nutricin. Este programa es el antecedente inmediato del programa Oportunidades, -el ms importante en los ltimos aos-. Lamentablemente no cumpli con sus grandes propsitos al acusar un problema de error de inclusin, al dejar fuera a muchsimas personas que no pudieron entrar en el esquema de transferencias directas de los recursos, por no cumplir con las reglas, al no haber escuelas y/o clnicas de salud en su comunidad. En razn de lo anterior, paradjicamente fueron los ms marginados, los que quedaron fuera de los beneficios del programa. 3.5 PROGRAMA CONTIGO El Programa Social Contigo, iniciado en el Gobierno del Presidente Vicente Fox, se sustent desde su origen en cuatro pilares fundamentales: El primero es Oportunidades. Cada persona necesita oportunidades para poder sacar adelante su proyecto de vida, y por ello para Abril del 2004, esta vertiente ya atenda a 2 millones de familias en el pas. La expectativa para el cierre de dicho ejercicio fiscal era apoyar a ms de 5 millones de familias, con el otorgamiento mes a mes, de una cantidad en efectivo para apoyar la alimentacin y la nutricin de la familia, as como la educacin y para apoyar la salud. El segundo programa es Capacidades. Mayor nivel educativo a los nios, a travs del impulso al Programa de Becas para el nivel de primaria y la secundaria; educacin media superior y, particularmente, para ir a la universidad. El tercer programa es Seguridad Social. Acceso a un sistema de salud, seguridad de atencin mdica. Este programa dio nacimiento al actual Seguro Popular para las familias que no contaban con esquemas de seguridad social. El cuarto programa fundamental de Contigo es Patrimonio. Un agresivo programa de vivienda. El INFONAVITen el marco de este programa entreg el crdito un milln durante el 2004 con la expectativa de entregar al trmino de la administracin Foxista dos millones de crditos. Tambin en este programa se incluy Hbitat, para mejorar los barrios y las colonias que mayor atencin necesitaban. Al respecto es importante destacar que uno de los
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legados del Presidente Fox es precisamente la Ley de Desarrollo Social, la cual permiti convertir estas acciones en polticas de Estado, marcando un profundo cambio de fondo en la asistencia social a los mexicanos ms necesitados. 3.6 PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADES La poblacin objetivo del Programa Oportunidades, puesto en marcha en el Gobierno del Presidente Felipe Caldern, son los hogares en condicin de pobreza alimentaria, as como aquellos que sin exceder la condicin de pobreza, presentan caractersticas socioeconmicas y de ingreso insuficientes para invertir en el desarrollo adecuado de las capacidades de sus integrantes en materia de educacin, nutricin y salud. El hogar se define como el conjunto de personas que hacen vida en comn dentro de la vivienda, unidos o no por parentesco, que comparten gastos de manutencin y preparan los alimentos en la misma cocina. Los hogares en condicin de pobreza se identifican utilizando una metodologa de focalizacin basada en un criterio objetivo, homogneo y transparente que podr diferenciar la condicin de residencia rural-urbana o regional de las familias, considerando sus condiciones socioeconmicas y demogrficas, misma que est definida en las Reglas de Operacin. El Programa opera a nivel nacional, en alrededor de 100 mil localidades, en los municipios de mayor marginacin, en reas rurales, urbanas y grandes metrpolis (PEF 2012 Art. 36). Este programa considera los siguientes apoyos: 1. Recursos para mujeres, madres de familia, para el ingreso familiar y una mejor alimentacin. 2. Becas para nios y jvenes, a partir de tercero de primaria y hasta el ltimo grado de educacin media superior. 3. Apoyo monetario a familias beneficiarias con hijos de 0 a 9 aos para fortalecer su desarrollo. 4. Fondo de ahorro para jvenes que concluyen su Educacin Media Superior. 5. Apoyo para tiles escolares. 6. Paquete de servicios mdicos y sesiones educativas para la salud. 7. Suplementos alimenticios a nios y nias entre 6 y 23 meses, y con desnutricin entre los 2 y 5 aos. Tambin a las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia. 8. Apoyo adicional por cada adulto mayor integrante de las familias beneficiarias, que no reciba recursos del Programa 70 y ms. 9. Apoyo adicional para el consumo energtico de cada hogar. 3.7 PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO

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A partir del ejercicio fiscal 2010, el Programa Oportunidades opera el Programa de Apoyo Alimentario (PAL). ste atiende a los hogares en condicin de pobreza alimentaria, as como aquellos que sin exceder la condicin de pobreza, presentan caractersticas socioeconmicas y de ingreso insuficientes para invertir en el desarrollo adecuado de las capacidades de sus integrantes en materia de educacin, nutricin y salud, y que no son atendidos por el Programa Oportunidades. Lo anterior, de conformidad con los criterios de elegibilidad, metodologa de focalizacin y criterios de prioridad establecidos en las Reglas de Operacin. El PAL considera los siguientes apoyos: 1. Apoyos monetarios para contribuir a una mejor alimentacin y nutricin. 2. Apoyo monetario a familias beneficiarias con hijos de 0 a 9 aos para fortalecer su desarrollo. 3. Complementos nutricionales para nios mayores de 6 meses y menores de 2 aos, as como para mujeres embarazadas o en periodo de lactancia. 4. Leche fortificada para nios entre los 2 y 5 aos. Las familias que se incorporan al PAL son beneficiarias por sus condiciones de pobreza alimentaria, y su permanencia la determina el cumplimiento de sus obligaciones, entre ellas: Obtener la Cartilla Nacional de Salud de cada uno de los integrantes de la familia, quienes debern acudir por lo menos una vez al semestre a la unidad de salud ms cercana a su lugar de residencia para recibir las acciones de salud, de acuerdo a lo establecido en su Cartilla Nacional de Salud.

RESUMEN DEL CAPTULO I

En cualquier nivel de gobierno, los elementos clave para llevar a cabo una gestin eficaz y eficiente son: Una misin de gobierno clara: respondiendo a la pregunta siguiente: Cules son las necesidades y problemas prioritarios de la poblacin que se deben de atender por parte del gobierno? Una visin de gobierno clara: Cul es el escenario al que la administracin federal, estatal o municipal segn sea el caso- espera llegar tras concluir su gestin?
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Una planeacin estratgica: como herramienta que permite a las dependencias de la Administracin Pblica entre otras cosas a: 1) Prepararse para enfrentar las situaciones que se presentan en el futuro de manera eficaz, racional y eficiente; y 2) Orientar sus esfuerzos hacia metas que respondan a las necesidades de la poblacin. sta incluye, entre otros elementos, el diseo de la poltica pblica y especficamente un programa de trabajo para atender de manera especfica un compromiso de gobierno. Como muchos otros pases, Mxico ha tenido durante su historia varios retos en materia de poltica pblica. Como un ejemplo, la poltica de desarrollo social y el combate a la pobreza. En los ltimos aos, adems del gasto social en trminos monetarios, tambin se han incrementado los instrumentos acciones, programas, fondos- para hacer frente a las necesidades de la poblacin. No obstante lo anterior, y dado que actualmente se dispone de mltiples programas implementados por los tres rdenes de gobierno con objetivos comunes que atienden a sectores similares, se requiere optimizar los recursos y evitar duplicidad de esfuerzos. En tal virtud sera pertinente un sistema de registro nico de beneficiarios de los programas, as como un sistema de evaluacin integral de las diferentes polticas llevadas a cabo, para reorientar recursos hacia reas y grupos sociales que no estn siendo atendidos por ninguna otra poltica pblica o en su caso nivel de gobierno. En Amrica Latina la mayor proporcin de pobres e indigentes est constituida por nios y adolescentes, de ah que sea importante que las polticas pblicas estn enfocadas a reducir la transmisin intergeneracional de la pobreza por medio de la salud, nutricin y educacin entre otros factores.Garantizar los derechos sociales de la poblacin es una responsabilidad del Estado. Satisfacerlos, permite amortiguar los cambios sbitos de la situacin personal y del entorno, lo cual ha sido siempre un factor de importancia primordial para las familias. La cohesin en una sociedad es un fenmeno complejo y multidimensional que ha sido conceptualizado de diversas maneras, sin embargo existen coincidencias entre los distintos especialistas que han abordado el tema, en que en una sociedad ms igualitaria y con oportunidades mejor distribuidas entre la poblacin se pueden generar mejores condiciones para desarrollar cohesin entre sus miembros. La cohesin social nos permite medir el grado en que las personas en una sociedad estn siendo incluidas, excluidas o marginadas a travs de mecanismos de discriminacin directa, de marginacin geogrfica o de aislamiento de oportunidades, entre otros. Los esquemas de ayuda internacional para mitigar la pobreza deben tener efectos ms contundentes que los del dinero solamente. Esto quiere decir que la ayuda tiene que servir de apoyo a estructuras para la actividad econmica privada y las mejoras sociales, asegurando que sus efectos
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superen cualquier proyecto individual y que contribuyan a una mayor capacidad y ms conocimientos. La leccin es que los recursos externos no son suficientes para asegurar que se alcancen metas contra la pobreza. Por su parte, la Inversin Extranjera Directa (IED) s puede contribuir a la reduccin de la pobreza cuando sirve de apoyo para la generacin de nuevos empleos, promover la competencia, mejorar la educacin y la capacitacin de los trabajadores del pas receptor y cuando por supuesto transfiere tecnologas innovadoras. A partir de esto se genera un crculo virtuoso: Innovacin Tecnolgica genera el incremento en la demanda de trabajadores calificados. Esto estimula la demanda de educacin y tecnologa ms reciente y consecuentemente mayor productividad, mejores tasas de rendimiento econmico y ms altos niveles de vida. Al hablar de pobreza y marginacin no podemos dejar de hablar de una asignatura concurrente que en nuestro pas an deja mucho que desear. La gran deuda que an tiene el Estado Mexicano respecto de garantizarles a sus habitantes Las Garantas Individuales. Diversos organismos defensores de las garantas individuales tanto del pas como del extranjero entre las que se incluye a la ONU, han coincidido en reprobar a Mxico en Derechos Humanos debido a la persistencia de lo que consideran graves violaciones en la materia. stas, segn reportes de los diversos organismos, incluyen prcticas de tortura y abuso de poder por policas, ambigedad en el arraigo, falta de respeto por los pueblos indgenas y persistente violencia contra las mujeres, entre otras. En esta poca de cambios, los gobiernos requieren replantear su filosofa y estilo administrativo tradicional. Los gobiernos con enfoque pblico moderno deben enfrentar este reto, por lo que se ha generado lo que hoy se puede denominar gobernanza, entendida sta como la que involucra mutualidad e interdependencia entre actores pblicos y no pblicos, as como entre diferentes gneros de actores pblicos, por lo que pocas soluciones son respondidas exclusivamente por las autoridades gubernamentales. La poltica econmica para el desarrollo econmico es la praxis principal, mediante la cual, el Estado, por medio de su gobierno, incide en el sistema econmico. El modelo aplicado en Mxico en las ltimas tres dcadas (1982-2009) es ineficiente e insuficiente, por lo que urge un cambio, ya que por su propia naturaleza, las variables principales a las que ha tratado de impactar, incluida la gran meta de la estabilidad de precios, ha estado lejos de alcanzarse y slo ha logrado agudizar las contradicciones del modelo de desarrollo econmico. Conocer los fundamentos tericos en los que se sustentan las polticas econmicas para el desarrollo econmico y para el combate a la pobreza, llevada a cabo por un pas, permite comparar sus resultados y asumir que, por los resultados que una y otra generan en el combate y reduccin de la pobreza, es ms efectiva una que la otra. No obstante, lo ms importante, sin duda alguna, ser que, a partir del conocimiento de los resultados que una y otra poltica econmica han arrojado, se podrn proponer cambios para mejorar los resultados. La medicin correcta de los
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fenmenos y las condiciones que afectan los estndares de la vida de la poblacin es fundamental para entender el impacto de las polticas pblicas y la incidencia del quehacer gubernamental sobre el bienestar social. A nivel internacional ya se estn diseando nuevas mtricas e indicadores para captar la multidimencionalidad del bienestar. Mientras tanto en Mxico se est gestando un proceso donde las organizaciones civiles han pasado de usuarios de datos oficiales a generadoras de informacin sobre la accin pblica y su incidencia sobre el bienestar de los ciudadanos. A lo largo de este captulo, se analiz el vnculo entre progreso y bienestar social, entre bienestar social y libertades as como de las libertades con el ejercicio pleno de capacidades y habilidades para convertir al ciudadano en copartcipe en la construccin de su propio bienestar. Se enfatiz, particularmente, en la importancia de medir el bienestar subjetivo de las personas ligado a aspectos en que los ciudadanos se experimentan como seres humanos a travs del entorno social, laboral, ambiental, poltico y econmico. La pretensin de medir ese bienestar subjetivo ha trado consigo la necesidad de evaluar las percepciones y actitudes de los ciudadanos hacia a la accin de gobierno y las polticas implementadas por ste. Algunos estudios, incluso, pretenden ir ms all del bienestar como indicadores del progreso, buscando medir la felicidad de los individuos. Sea cual sea el enfoque, ha quedado claro que los indicadores basados en aspectos econmicos del bienestar han sido rebasados por las dinmicas de la sociedades actuales. Ahora, en el segundo captulo, abordaremos el tema del desarrollo poltico, econmico y social en nuestro pas observado en los ltimos aos, partiendo de la gran la crisis mundial de 1929, y sus efectos en la reorganizacin poltica de Mxico que hizo posible una estabilidad y crecimiento econmico hasta el ao de 1958. Los cambios polticos registrados durante el periodo de 1982 al 2000 y a partir de ello la poltica federal de Desarrollo Social y su marco jurdico.

CAPTULO II DESARROLLO POLTICO, ECONMICO Y SOCIAL EN MXICO EN LOS LTIMOS AOS. Es indudable que Mxico est rezagado en trminos de proveer a sus ciudadanos
de los satisfactores mnimos materiales para acceder a una vida digna. Es por ello que las organizaciones civiles, junto con las instancias gubernamentales, deben de trabajar en la mejora de nuestro sistema de indicadores a nivel nacional, nuestro sistema de captacin de estadsticas desde el gobierno y en la calidad de los anlisis cuantitativos para medir, precisamente las desigualdades y la
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inequidad en el acceso a las mismas libertades y oportunidades para toda la poblacin y a partir de ello mejorar el diseo de las polticas pblicas en materia de desarrollo social para lograr un mayor impacto positivo en la poblacin. A lo largo del primer captulo, pudimos analizar el vnculo que existe entre el desarrollo econmico, progreso y bienestar social. Entre bienestar social y libertades, as como de las libertades con el ejercicio pleno de capacidades y habilidades para convertir al ciudadano en copartcipe de la construccin de su propio bienestar. Se enfatiz, particularmente, en la importancia de medir el bienestar subjetivo de las personas ligado a aspectos en que los ciudadanos se experimentan como seres humanos a travs del entorno social, laboral, ambiental, poltico y econmico. Ahora, en este captulo analizaremos la transformacin poltica, econmica y social que los mexicanos hemos vivido en los ltimos aos, a partir de los grandes cambios y fenmenos que han transformado a nuestra sociedad. La industrializacin, la emigracin de la poblacin del campo a la ciudad, la penetracin de los medios masivos de comunicacin en nuestra vida diaria y los nuevos sistemas de transportacin y comunicacin telefnica entre otros, que cambiaron el perfil de nuestra sociedad llevndonos a nuevos estilos y formas de vida. El primero de los grandes cambios tuvo que ver con la emigracin del caudillismo a la construccin de las instituciones nacionales, y de la lucha de clases por la unidad nacional, sentando las bases para una estabilidad poltica, generadora de confianza y de una estabilidad duradera, propiciando la entrada de flujos de capital del exterior estimulando a la economa nacional ante la posibilidad de emprender nuevos negocios. Los esfuerzos industrializadores se vieron fortalecidos por la aparicin de la segunda guerra mundial en el escenario poltico internacional que generaba alta demanda interna y externa. Empresarios y autoridades gubernamentales unieron esfuerzos para fabricar localmente los productos extranjeros que a causa de la guerra no se podan importar, dando entrada por consecuencia al denominado Modelo de Sustitucin de Importaciones36, mismo que trajo consigo una elevada tasa de empleo, aumento en la produccin, productividad e ingreso per cpita. El desarrollo industrial se registr en los grandes centros urbanos de la poca, motivando a la poblacin rural a emigrar del campo a la ciudad, en la bsqueda del acceso a mejores bienes y servicios, as como oportunidades de empleo generando con lo anterior una profunda transformacin social.

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Durante el sexenio de Manuel vila Camacho (1940-1946). Se crearon las bases para un proceso de industrializacin en Mxico, mejor conocido como el Modelo de Industrializacin Sustitutiva o Modelo de Sustitucin de Importaciones. El Modelo de Sustitucin de Importaciones pretendi hacer que muchas cosas que siempre se conseguan en el extranjero se fabricaran directamente en el pas; muchos empresarios hicieron fortunas a cuenta del gobierno quien facilitaba el mercado con prstamos y cosas por el estilo.

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1.- DESARROLLO POLTICO Durante los ltimos 80 aos, la sociedad mexicana ha vivido grandes transformaciones, tan profundas y radicales como las de los aos que siguieron al arribo de los espaoles en 1519. El ms significativo fue sin duda, el trnsito de una sociedad agraria a una sociedad urbana, fenmeno que tuvo lugar al tiempo que ocurra un extraordinario crecimiento de la poblacin. Varios periodos de prosperidad econmica hicieron que la industria y los servicios alcanzaran un peso cada vez mayor, relegando a las actividades agrarias y mineras. Otro cambio fue de ndole poltica. Los gobernantes lograron construir un arreglo poltico que hizo posible una estabilidad duradera. Un rgimen autoritario, centrado en la figura del Presidente de la Repblica y en el partido oficial, recurri a la negociacin pero tambin a la represin para mantener su dominio. Al final del siglo, sin embargo, el crecimiento econmico y el rgimen autoritario entraron en franco proceso debilitando a la sociedad mexicana en mayor medida que en siglos anteriores. La crisis econmica de 1929, la segunda guerra mundial y las reformas de la dcadas de 1980 que desmantelaron el Estado de Bienestar37 son algunos de los episodios ms influyentes. De distintas maneras los mexicanos padecieron, se adaptaron, resistieron o se aprovecharon de esos acontecimientos, pero poco pudieron hacer para influir en su desenvolvimiento. 1.1 CRISIS MUNDIAL Y REORGANIZACIN POLTICA La crisis del otoo de 1929 en la bolsa de valores de Nueva York arrastr a buena parte del mundo a una depresin econmica que tard aos en ser superada. Los precios de las mercancas y el comercio mundial descendieron de manera dramtica. El cierre de empresas provoc el desempleo de millones de obreros y empleados en diversos pases. En Mxico la crisis se tradujo en una reduccin de las exportaciones y de las importaciones, lo que afect los ingresos del gobierno federal que dependan en gran medida del comercio exterior. El desempleo se hizo ms notable en aquellos lugares con mayor vinculacin al mercado mundial, como las reas mineras del norte. El ao de 1929 fue adems muy seco. Por esa razn, la mayora de la poblacin mexicana que an viva en el campo dedicada a actividades agropecuarias, enfrent grandes dificultades. Ante un mundo tan convulsionado, los gobiernos de Mxico y de otros pases se vieron obligados a buscar opciones dentro de sus propias fronteras (Aboites, 2000). Si los productos mexicanos ya no podran venderse en el extranjero, no haba ms alternativa que colocarlos en el mercado interno. En ese mismo sentido, se dej de pensar que la

Mxico ha implantado desde siempre el Estado de Bienestar. En la Constitucin se escriben los derechos sociales: Educacin gratuita, salud, vivienda, trabajo y cultura; y tambin ha implantado nacionalizaciones de industrias estratgicas, como los son las de energa.
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colonizacin extranjera y el arribo de los repatriados, es decir, los mexicanos que haban emigrado a los Estados Unidos, resolveran lo que entonces se consideraba como un problema grave: la escasez de la poblacin38. Desde entonces el Estado tom medidas para proteger a los productos nacionales de la competencia exterior mediante aranceles o impuestos a las importaciones, y para mejorar las condiciones de vida de la poblacin, sobre todo en las ciudades. La reorientacin propiciada por la crisis de 1929 ayuda a entender el rumbo de la sociedad en este ltimo tramo del siglo XX, al menos hasta la dcada de 1970. Pero, a corto plazo, el impacto de la crisis mundial aceler procesos internos, debilit ciertos sectores y fortaleci otros. De eso hablaremos enseguida. El ao 1929 tambin es importante por la situacin poltica. El asesinato del presidente electo lvaro Obregn en julio de 1928 haba desatado fuertes tensiones entre grupos polticos y militares. Tambin haba propiciado un mayor encono en el conflicto armado con los cristeros y el antagonismo del gobierno con la iglesia catlica. Era indispensable buscar la estabilidad poltica del pas. Un logro importante fueron los arreglos entre el gobierno y la jerarqua catlica que pusieron fin, al menos formalmente, a la guerra cristera iniciada en 1926. Por otro lado ante las divisiones suscitadas por la muerte de Obregn, los bandos polticos llegaron a un acuerdo para establecer reglas ms o menos claras sobre las formas de dirimir diferencias y asegurar que los relevos en los cargos pblicos, en particular en la presidencia de la repblica, se hicieron de manera pacfica. As, a principios de marzo 1929, en el momento que varios militares obregonistas se levantaban en armas en contra del gobierno federal, naca en la ciudad de Quertaro el Partido Nacional Revolucionario (PNR). El PNR era una coalicin de partidos y de grupos regionales que se reconocan como vencedores de la revolucin de 1910. Su primera prueba fueron las elecciones presidenciales de fines de 1929, cuando el candidato oficial, Pascual Ortiz Rubio se impuso al que fuera el primer secretario de Educacin Pblica en 1921-1924, el oaxaqueo Jos Vasconcelos, quien encabezo una fuerza electoral opositora con presencia en algunas ciudades. Si bien, el surgimiento del PNR guarda estrecha relacin con el asesinato de Obregn, tambin debe verse como un episodio ms del esfuerzo por formar un Estado fuerte. Como principal ingrediente, ste deba contar con un centro poltico capaz de ejercer autoridad plena sobre diversos grupos sociales dispersos a lo largo del territorio nacional. El centro sera el gobierno federal, encabezado por el Presidente de la Repblica. Durante el siglo XlX los grupos gobernantes haban fallado en la consecucin de ese objetivo poltico. Si a lo largo del periodo porfiriano el gobierno federal haba logrado acrecentar su fuerza, la revolucin de 1910 la haba debilitado y fragmentado en gran medida. Cmo

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Aboites seala que contar con 16.5 millones de habitantes era visto como signo de debilidad y freno al progreso de la nacin.

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construir un ncleo poltico fuerte, capaz de evitar rebeliones como la de Agua Prieta de 1920, la de la huertista de 1923-1924, la escobarista de 1929 y de inhibir el fortalecimiento de caudillos y caciques en las distintas regiones del pas?. El PNR signific un avance significativo en la estabilizacin poltica del pas. Pero esa funcin se hizo ms clara cuando en el PNR qued bajo la influencia del General Calles, quien luego de dejar la Presidencia en 1928 se convirti en el hombre fuerte del escenario poltico nacional, a tal grado que se le empez a llamar jefe mximo de la revolucin. Entre 1929 y 1935 Calles goz de gran influencia; entraba y sala de gabinetes presidenciales y participaba en la direccin del gobierno gracias a la lealtad de varios funcionarios, sus ligas con el ejrcito y por su papel como lder de hecho del PNR. En ese lapso hubo cuatro presidentes: el tamaulipeco Emilio Portes Gil, el michoacano Pascual Ortiz Rubio, el sonorense Abelardo L. Rodrguez y el tambin michoacano Lzaro Crdenas. Un aspecto destacado de estos aos, es el esfuerzo legislativo encaminado a sustituir los cdigos expedidos durante las ltimas dcadas del siglo XIX as como a reglamentar las disposiciones de la constitucin de 1917. Los cdigos Penal y Civil para el Distrito Federal, la Ley Federal del Trabajo, la Ley de Aguas y el Cdigo Agrario son otros tantos ejemplos de tal esfuerzo. En 1935 la figura de Calles entr en rpido declive. Conforme la etapa ms grave de la crisis mundial quedaba atrs, con un gobierno econmicamente ms solvente y en el marco de una creciente inconformidad de diversos grupos polticos y sectores populares por las posturas de los callistas, por ejemplo su anticlericalismo y su oposicin a huelgas y paros, el nuevo Presidente de la Repblica, el General Crdenas, rompi con el jefe mximo en 1935; ms tarde, en abril de 1936, lo oblig a abandonar el pas. La intencin de Crdenas era convertir al ejecutivo federal en pieza clave del escenario poltico. En cierto modo, puede decirse que la fuerza que haba logrado acumular el jefe mximo, pas a la Presidencia de la Repblica. Para fortalecerse, el gobierno de Crdenas tendi lazos con los grupos populares y sectores radicales, los comunistas entre ellos, pero tambin con grupos polticos y de las lites que se haban distanciado de Calles. Libre de tutela, tom medidas que muy pronto lo distinguieron de los gobiernos anteriores. El reparto de tierras aceler de manera notable y alcanz reas de alta productividad como La Laguna, en Durango y en Coahuila; el Valle del Yaqui, al Sur de Sonora; el Valle de Mexicali, en Baja California, y la Zona Henequenera de Yucatn. La reforma agraria se haba iniciado con el Decreto del 6 de enero de 1915, que ofreca restituir las tierras despojadas a los pueblos o bien dotarlos si carecan de ellas. El artculo 27 de la constitucin de 1917 impuls el dominio de la nacin sobre el suelo y el subsuelo. Varias leyes posteriores reglamentaron la entrega de la tierra de los campesinos. La formacin de ejidos, con sus respectivas dotaciones de terrenos, era facultad del Presidente de la Repblica. Mediante una resolucin presidencial, un ncleo de campesinos de una localidad reciba tierras, aguas y bosques,
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recursos que no podan venderse ni hipotecarse, aunque s heredarse. Los ejidos contaban con sus propias autoridades, lo que dividi y en ocasiones debilit a la de los municipios. La reforma se radicaliz en 1934. El nuevo Cdigo Agrario elimin la prohibicin que pesaba sobre los peones de las haciendas, a quienes las primeras normas haban excluido el derecho de dotacin. Para gestionar el reparto de tierras y el desarrollo de la actividad agrcola se cre en 1934 el Departamento Agrario que ms tarde se convertira en la Secretara de Agricultura (Pardo, 2010). Durante los primeros aos del gobierno Cardenista, las dotaciones ejidales aumentaron tanto en cantidad como en calidad, pues incluan una mayor proporcin de tierras irrigadas. Del mismo modo se incrementaban los montos de crdito rural otorgado por los bancos gubernamentales, el Banco Nacional de Crdito Agrcola y el Banco Nacional de Crdito Ejidal. En algunos lugares, el crdito sirvi para promover el colectivismo ejidal. De igual forma, se impuls la educacin socialista, aprobada mediante la reforma constitucional de octubre de 1934, con el propsito no slo de desplazar toda doctrina religiosa sino de combatir el fanatismo y formar a la juventud con base en conocimientos exactos de la naturaleza y la vida social. Maestros y alumnos tambin deban vincularse con la produccin y las organizaciones sociales. Numerosos maestros se convirtieron en promotores del proyecto cardenista, lo que provoc la reaccin violenta de no pocos catlicos y caciques. En el mundo cultural el radicalismo estaba a la orden del da. Intelectuales y artistas creaban organizaciones, se publicaban novelas de contenido nacionalista e indigenista, a la vez que se combata el avance del fascismo en Europa. Los muralistas Diego Rivera y David Alfaro Siqueiros, escritores como Mauricio Magdaleno y msicos como Silvestre Revueltas, participaban activamente en esas movilizaciones. La Revolucin Mexicana pretenda igualarse o identificarse en la lucha proletaria. Pero la unanimidad no exista. Jorge Cuesta, Salvador Novo y Xavier Villaurrutia, miembros de un grupo conocido como los contemporneos, mostraban su escepticismo y recelo con aspectos a los radicales y por eso eran acusados de elitistas y europeizantes. Los profesores y estudiantes catlicos, entre ellos Manuel Gmez Morn, controlaban la Universidad Nacional y buscaban mantenerla al margen de las orientaciones socialistas. La autonoma y libertad de ctedra eran su bandera. Uno de los principales papeles del gobierno en estos aos fue el otorgamiento de crdito en reas econmicas consideradas de prioridad nacional. Nacional Financiera, creada en este ao, fue la de mayor importancia en este rubro (Pardo, 2010). La poltica cardenista tambin se expresaba en el mbito internacional. El Gobierno de Crdenas mantuvo un apoyo firme a la Repblica Espaola contra las fuerzas conservadoras encabezadas por Francisco Franco, apoyadas a su vez por Adolfo Hitler y Benito Mussolini. Durante
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la Guerra Civil Espaola y a su trmino, Mxico acogi a miles de refugiados, incluidos los hurfanos que ms tarde fueron conocidos como los nios de Morelia. En el contexto de movilizaciones de obreros y campesinos, en buena parte del territorio, naci la confederacin de trabajadores de Mxico (CTM) en 1936, cuya ideologa reivindicaba la lucha de clases. Su dirigente, Vicente Lombardo Toledano, se convirti en un cercano aliado del gobierno cardenista. Dos aos ms tarde naci la Confederacin Nacional Campesina (CNC), con el profesor Graciano Snchez a la cabeza. La intencin de Crdenas era organizar a las clases trabajadoras y vincularlas con el gobierno para que sirvieran de respaldo y contrapeso frente a las presiones de otros grupos, por ejemplo de los empresarios de Monterrey, y de otros pases, especialmente Estados Unidos. Para afianzar estos cambios, en 1938 se opt por desaparecer el (PNR) y hacer surgir una nueva criatura, el Partido de la Revolucin Mexicana (PRM). La principal diferencia entre ambos era que el nuevo partido no estaba conformado por grupos y partidos regionales, si no cuatro sectores; obrero, campesino, popular y militar. En este esquema corporativo el Presidente de la Repblica reafirm su papel de lder de la organizacin partidaria encargada de mediar entre los distintos grupos polticos. Ms que en las elecciones, la competencia por el poder y las diferencias se ventilaban y resolvan dentro del partido oficial. No todo era poltica. Tambin haba preocupacin por la economa. En 1937 se reorganiz la Comisin Federal de Electricidad (CFE), creada desde 1933 con el propsito de hacer frente a la creciente demanda de energa que las compaas elctricas extranjeras no parecan interesadas en atender. En 1937 el gobierno federal inicia la construccin de tres grandes presas: la Angostura en Sonora, Palmito en Durango y El Azcar o Marte R. Gmez en Tamaulipas. El propsito de esas magnas obras era ampliar la superficie irrigada en el norte del pas. Frente a la Universidad Nacional, que haba ganado su autonoma en 1919 y que impugnaba las polticas gubernamentales, cre el instituto Politcnico Nacional (IPN), en ese mismo ao de 1937, para diversificar la formacin de cuadros tcnicos que requeran la industrializacin y la expansin de la obra pblica. El gobierno promovi tambin la construccin de infraestructura urbana (agua potable, alcantarillado, mercados), con el fin de mejorar las condiciones de vida de los habitantes de varias ciudades. A fines de 1937 y a principios de 1938, el gobierno cardenista se vio sometido a una dura prueba. Las compaas petroleras extranjeras desafiaron abiertamente al Estado Mexicano al desatender un fallo de la Suprema Corte de Justicia que favoreca a los trabajadores. La respuesta del gobierno fue la Expropiacin Petrolera, anunciada el 18 de marzo de 1938. La jerarqua catlica, empresarios, obreros, campesinos, intelectuales y artistas respaldaron la audaz decisin del Presidente Crdenas. Fue entonces cuando la idea de nacin cobr gran vigor,
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quizs como nunca antes en la historia del pas. A pesar de los esfuerzos de las compaas extranjeras por sabotearla, la industria petrolera nacional sali bien librada gracias a los obreros y tcnicos mexicanos y tambin, hay que decirlo, gracias al escaso apoyo que aquellas compaas recibieron del gobierno norteamericano, cuya mxima preocupacin era el inminente estallido de la Guerra Mundial. Pocos meses despus de la expropiacin, naci la empresa Petrleos Mexicanos (Pemex), cuya fragilidad inicial oblig al gobierno a subsidiarla de distintas maneras. El radicalismo cardenista dividi al pas. En 1939, bajo la direccin del abogado Manuel Gmez Morn, naci el partido Accin Nacional (PAN),cuya intencin era enfrentar lo que se consideraban excesos socialistas y colectivistas del cardenismo, as como impulsar un modelo de sociedad que se alejara por igual de los ideales socialistas y liberales. Grupos catlicos y conservadores vean con recelo la educacin socialista. No pocos terratenientes afectados o amenazados por la reforma agraria se sumaron a las filas de inconformes. Pero tambin grupos populares, como sinarquistas de gran presencia en reas rurales del centro del pas como el Bajo, participaban de esa inconformidad. A esta oposicin interna deba de sumarse la de los intereses extranjeros afectados por la expropiacin petrolera. El pas realmente atravesaba momentos crticos. La amplia y heterognea oposicin al cardenismo se sum a la candidatura del General Juan Andrew Almazn, quien contendera en las elecciones presidenciales de julio de 1940. Ante ese escenario el presidente Crdenas y el partido oficial apoyaron al poblano Manuel vila Camacho como candidato a la presidencia. ste era un general de pocas luces militares que distaba de compartir el radicalismo cardenista. En una jornada electoral sumamente disputada, en vista de la popularidad del candidato Almazn, vila Camacho se impuso. A pesar de la violencia y las acusaciones de fraude electoral, Crdenas logr entregar el cargo al candidato que haba sido designado por el partido oficial, es decir, por la influencia directa del Presidente de la Repblica. Se estableci as uno de los mecanismos bsicos del arreglo poltico del pas en el siglo XX: el Presidente de la Repblica, por medio del partido oficial designaba a su sucesor. vila Camacho gobern de Diciembre de 1940 a Noviembre de 1946. 2.- DESARROLLO ECONMICO EN MXICO. 2.1 ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO ECONMICO 1940-1958 El nuevo presidente se apresur a marcar distancia con su antecesor. Hizo un llamado a la reconciliacin y a la unidad nacional. vila Camacho justific esa actitud en vista del difcil entorno mundial. En septiembre de 1939 la invasin de las tropas alemanas a Polonia haba desatado la Segunda Guerra Mundial. Al principio Mxico se declar neutral, pero esa postura se complic cuando Estados Unidos, despus del ataque japons a Pearl Harbor en diciembre de 1941, declar
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la guerra a Alemania, Italia y Japn. En mayo de 1942 luego de sufrir la prdida de dos buques petroleros por los ataques de submarinos alemanes, Mxico entr al conflicto sumndose a los aliados (Gran Bretaa, Estados Unidos, Francia y la Unin Sovitica); fue entonces cuando se impuso el servicio militar obligatorio. A diferencia de los pases que sufrieron en carne propia los efectos de la guerra, la Unin Sovitica en primersimo lugar, el impacto en Mxico fue ms bien favorable. Por un lado la economa recibi un fuerte estimulo por los flujos de capital del exterior y por la posibilidad de emprender nuevos negocios. Los esfuerzos industrializadores de la dcada de 1930 se vieron fortalecidos por la alta demanda interna y externa. Si a causa de la guerra era difcil adquirir productos extranjeros, empresarios y autoridades gubernamentales unieron esfuerzos para fabricarlos en el pas. Esta estrategia conocida como el Modelo de Sustitucin de Importaciones, elev la demanda de bienes mexicanos y trajo consigo una elevada tasa de empleo. Algunas empresas inclusive incrementaron los turnos de trabajo para satisfacer la demanda (Reynolds, 1973). Si bien, el modelo de industrializacin, basado en la sustitucin de importaciones tendi a aumentar la produccin, as como el empleo, la productividad y el ingreso per cpita, tambin a causa de ste disminuyeron los salarios y el ingreso real de los trabajadores del campo (Pardo, 2010). Por otro lado, la Guerra Mundial oblig al gobierno norteamericano a mejorar las relaciones con sus vecinos latinoamericanos. En este contexto, Mxico y Estados Unidos alcanzaron varios acuerdos, al menos en materia de deuda, comercio, braceros, aguas, asistencia tcnica y por supuesto en la cuestin petrolera derivada de la expropiacin de 1938. Cabe destacar la resolucin de la deuda: Mxico logr un acuerdo que signific una reduccin del 90 % de los adeudos con Estados Unidos. Si al auge econmico se suma a la moderacin del rumbo gubernamental, por ejemplo la eliminacin de la educacin socialista y el acercamiento con Estados Unidos, podemos entender la manera cmo se limaron los antagonismos de los ltimos aos del gobierno de Crdenas. En 1943 fue fundada la institucin principal del rgimen de bienestar mexicano, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), como un instituto centralizado, cuya vocacin era extender la proteccin social al conjunto de la poblacin mediante las contribuciones y el gasto estatal repartiendo el costo de la seguridad social tanto entre los obreros y el gobierno como entre los patrones (Bizberg y Martin, 2012). El IMSS se sumaba a Pemex, a la CFE, a los bancos agrcolas y otras instituciones gubernamentales como Nacional Financiera que mostraba que el gasto pblico era indispensable para impulsar la economa. En este terreno no haba rupturas. A pesar de las diferencias entre vila Camacho y Crdenas, las de ste con el jefe mximo, se aprecia una continuidad en torno a la idea de que el dinero pblico deba desempear un papel fundamental en el rumbo econmico.
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Esa idea no era exclusiva de Mxico. En nmeros pases se haba optado por acrecentar el papel del gasto pblico para superar la gran depresin mundial de la dcada de 1930. En esa estrategia se seguan muy de cerca las propuestas del economista ingls John M. Keynes, que dieron lugar al surgimiento del Estado de Bienestar39. A diferencia de los pases involucrados intensamente en la guerra, en Mxico el gasto militar disminuy de manera considerable. Por ello las inversiones en carreteras, presas, electricidad, hospitales, escuelas y servicios pblicos pudieron crecer ao tras ao. En este periodo destaca la atencin que el gobierno dio al sureste. El diagnstico gubernamental haca hincapi en que se trataba de una zona rica en recursos naturales pero atrasada en trminos sociales, el objetivo era explotar esa riqueza no slo para superar el atraso local si no para apuntalar la economa nacional. Por medio de las comisiones del Papaloapan y del Grijalva creadas respectivamente en 1947 y 1951, el gobierno federal inici un amplio programa de inversiones destinados a la construccin de hidroelctricas, obras de control de avenidas y drenaje, desmonte de tierras boscosas o de selva para extender la agricultura y la ganadera, carreteras, escuelas, hospitales. Tambin se crey que el sureste podra aliviar la sobrepoblacin en algunas zonas del centro del pas e incluso del norte, como La Laguna. Varios proyectos de colonizacin se pusieron en marcha, sin mayores resultados. La Segunda Guerra es un parteaguas en la historia del siglo XX. Consolid el lugar de Estados Unidos como gran potencia mundial, aunque enfrentada a otra gran potencia: la Unin Sovitica. En Mxico, las secuelas econmicas de esa conflagracin ratificaron la preferencia gubernamental, la de los principales intereses econmicos y la de la opinin pblica por la industria y las ciudades; la idea de un pas agrario qued relegada. Adems, sent las bases para un largo periodo de crecimiento econmico que, no obstante las devaluaciones del peso de 194840 y 1954, se sostuvo hasta finales de la dcada de 1960. En estos aos prsperos se consolid el arreglo poltico basado en un gobierno central o federal de gran podero. Veamos estos tres aspectos con mayor detalle. Industrializar el pas se convirti

El Estado de Bienestar tiene como finalidad, asegurar la proteccin social de las personas otorgndoles el derecho a la salud, vivienda, educacin, servicios sociales, pensiones por discapacidad, maternidad, viudez, pensiones de retiro, el empleo, la proteccin de ste y al mismo tiempo, asegurar un ingreso econmico durante los periodos de desempleo. 40 A la devaluacin de 1948 la opinin pblica le dio mucha importancia, debido a que la primera devaluacin del peso en el curso de 1875 - 1905, causada fundamentalmente por el descenso del precio de la plata frente al oro se realiz en forma lenta y gradual reconociendo gobierno y ciudadanos lo que vena sucediendo en el curso de 30 aos por factores externos al pas; a la devaluacin de 1931, a consecuencia de la desmonetizacin del oro se le consider como un efecto inevitable de la gran depresin y fue aceptada como solucin a los desajustes que el mercado de cambio vena registrando desde aos antes de la desmonetizacin; la devaluacin de 1938 la consider el pueblo como parte de la Expropiacin Petrolera. En cambio la devaluacin de 1948 no era esperada porque se confiaba en que la reserva monetaria acumulada durante la guerra garantizaba la estabilidad del peso a 4.85. En general, esta devaluacin recibi el impacto negativo de los problemas creados durante la guerra, a los que se sumaron los problemas inherentes de la posguerra. A partir de la devaluacin de 1954 la paridad peso dlar se estableci en $ 12.50.
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en gran prioridad gubernamental. Se consideraba que la modernizacin de Mxico dependa de la multiplicacin de fbricas, tcnicos y obreros. Haba la conviccin de que las innovaciones tecnolgicas permitiran ndices ms altos de productividad del trabajo, lo que a su vez posibilitara mayores ganancias para empresarios, mejores salarios para los obreros y a ms impuestos para la hacienda pblica. La apuesta por el mercado interno como motor de la economa, que ya se haba expresado desde la dcada de 1930, qued ratificada. El gobierno apoy a los industriales con otras medidas. Una de ellas fue el control de la inconformidad obrera por medio de sindicatos y lderes oficialistas, mejor conocido como charros. A cambio del sometimiento de los trabajadores, los lderes sindicales recibieron privilegios y cargos pblicos o de representacin popular bajo la bandera del partido oficial. La cada de Lombardo Toledano como lder de la CTM en 1941 fue indicio de la rpida subordinacin de las centrales obreras al Estado. La lucha de clases fue sustituida por la unidad nacional. El nuevo lder, Fidel Velzquez, se mantuvo al frente de la CTM hasta su muerte en 1977. Represent mejor que nadie el control gubernamental sobre la clase obrera. Otra forma de favorecer la industrializacin fue mediante la regulacin de los precios de los alimentos en las ciudades. Para tal fin se crearon varias instituciones, como el Comit Regulador del Mercado de las Subsistencias en 1938, la Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, en 1949, y ms tarde, en 1961, la Compaa Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO). Un aspecto muy ligado a la industrializacin era la urbanizacin. El gobierno, y en general los sectores sociales ms influyentes en la opinin pblica, estaban convencidos de que el futuro de la nacin resida ya no en el campo si no en las ciudades en donde se hallaban las nuevas industrias. Adems, por la concentracin de la poblacin en un pequeo espacio geogrfico, era ms sencillo dotarla de los modernos servicios pblicos, como alumbrado, agua potable y alcantarillado, transporte, educacin y salud. Tres reas urbanas fueron las ms beneficiadas con este proceso: la zona metropolitana de la ciudad de Mxico, Monterrey y Guadalajara. En 1965 entre las tres aportaban el 69% de la produccin industrial. La geografa econmica del pas se reorganizaba. Era notable el ascenso del norte y el declive de algunas entidades ricas de antao, como Hidalgo, Puebla y Yucatn. Las actividades agrarias deban subordinarse a la meta industrializadora. Si bien es cierto que un alto porcentaje del gasto pblico se invirti en el desarrollo rural, sobre todo en la dcada de 1940, el propsito era aumentar la produccin y la productividad agraria para sostener una poblacin urbana que creca a tasas significativas. Los distritos de riego, en especial los del norte del pas, deban producir mercancas para la exportacin (como el algodn), con el fin de obtener divisas destinadas a la compra de maquinaria e insumos industriales. A pesar de la sequa de 1948-1958 en el norte y occidente del pas, el campo logr mantener un alto ritmo de crecimiento, a tal grado que en la dcada
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de 1960 casi se logr la autosuficiencia alimentaria. En estos aos de crecimiento econmico y de expansin del gasto pblico, la poblacin aument de manera impresionante, sobre todo entre 1930 y 1970. De hecho se trata de uno de los principales rasgos del siglo XX. En esos cuarenta aos, la poblacin se triplic, lo que contrasta con el comportamiento de sta en el siglo XlX: de la Independencia a la Revolucin, el nmero de mexicanos apenas alcanz a duplicarse. Conforme avanz el siglo XX, el ritmo de crecimiento demogrfico aument: de una tasa de 1.72% anual en la dcada de 1930 pas a 3.28% en la dcada de 1960. Para mayor claridad, baste decir que con la primera tasa se requeran poco ms de 40 aos para duplicar la poblacin; con la de la segunda; la de 1960, slo se necesitaban 22 aos. En buena medida, el aumento obedeca a la disminucin sensible de la mortalidad infantil; logro que se explica a su vez por el control de enfermedades infecciosas y parasitarias. La mejora en los servicios de salud, agua potable y alcantarillado, las campaas de vacunacin y la aparicin de la penicilina son otros tantos factores que influyeron en el crecimiento poblacional. De hecho, en trminos de una perspectiva amplia, el aumento de la poblacin durante el siglo XX constituye el segundo gran episodio demogrfico de la historia de Mxico: el primero fue la catstrofe de la poblacin nativa durante las primeras dcadas del periodo colonial. Despus de 1940, adems, la poblacin se moviliz quiz como nunca antes en la historia del pas, sobre todo del campo a la ciudad. Las localidades urbanas ofrecan mejores salarios y servicios pblicos. Ya para 1960, segn el censo de ese ao, la mayor parte de los mexicanos viva en las ciudades (en localidades mayores de 2,500 habitantes). Ello era un indicador del cambio social que ocurra en el pas y en casi todo el mundo por esas mismas fechas. La humanidad dejaba atrs el mbito agrario. Entre 1930 y 1970 la poblacin mexicana en general creci a tasas muy altas, pero la de las ciudades creci a un ritmo mucho mayor. La Ciudad de Mxico muestra bien esta historia de urbanizacin. Su poblacin, que rondaba el milln de habitantes en 1930, creci seis veces en los siguientes 40 aos. El agua potable llevada a la capital desde el Alto Lerma, vialidades como el Viaducto Miguel Alemn y el perifrico, el metro y el drenaje profundo iniciados en la dcada de 1960 hicieron posible semejante crecimiento. El negocio inmobiliario y de la construccin atrajo el inters de empresarios y polticos por igual. La inauguracin de la Torre Latinoamericana en 1950 en el centro de la Ciudad de Mxico es quiz uno de los smbolos ms ntidos de este esfuerzo modernizador centrado en la urbanizacin. En el marco de la expansin econmica mundial de la posguerra, lo que algunos llaman la poca de oro del capitalismo, la economa mexicana conoci aos de prosperidad sostenida. Entre 1940 y 1970 la tasa de crecimiento anual del producto interno bruto super el 6%, un verdadero milagro econmico, como se le denomin. A la vuelta de esos tres decenios destacaba el peso creciente de la industria y del sector servicios (comercio, bancos). La aportacin de la agricultura
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a la economa era cada vez menor. Un rasgo que vale la pena destacar es que el crecimiento econmico se hizo en gran medida con recursos internos, es decir, sin recurrir a prstamos extranjeros. En 1959 la deuda pblica externa era de apenas 649 millones de dlares. No obstante la estrechez de las finanzas pblicas, ese crecimiento fue posible en buena medida por las inversiones gubernamentales en infraestructura, energa y comunicaciones. La inversin privada aument sobre la base de la economa fuertemente protegida de la competencia exterior. A partir de 1958, y hasta 1970, la economa creci a altas tasas con estabilidad de precios o baja inflacin. Es lo que se conoce como desarrollo estabilizador41. Este periodo fue de prosperidad para los 16 pases capitalistas ms desarrollados del momento, registrando un crecimiento promedio percpita del PIB del 4% en trminos reales con tan slo una variacin promedio en los precios del 3.3% (Carlos Tello)42. En esos aos, un indicador primordial muestra un comportamiento positivo: el aumento de los salarios reales, es decir, que los salarios tenan un poder de compra cada vez mayor. Pero esos salarios a la alza se limitaban a un sector minoritario de trabajadores, casi todos ubicados en las grandes ciudades y en las principales ramas de la industria; eran los mismos que se beneficiaban con los servicios del IMSS y de la educacin pblica en constante expansin. No obstante su pequeo tamao, es claro que ese sector logr grandes mejoras en sus condiciones de vida y dio paso a un fenmeno que ayuda a entender la estabilidad poltica en estos aos: la movilidad social. Gracias a la educacin pblica gratuita, no era raro que un obrero tuviera hijos universitarios y profesionistas, pero tambin casa propia, seguridad social y fondos de jubilacin. Igual cosa puede decirse de los burcratas federales. En 1925 se cre la Direccin de Pensiones que, en 1959, se transform en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE). En 1946 el PRM fue sustituido por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Una de las principales diferencias entre uno y otro fue la confirmacin de una medida tomada por el presidente vila Camacho desde diciembre de 1940: la desaparicin del sector militar. Tal medida era una prueba ms de la estabilizacin del rgimen poltico. El desplazamiento de los militares, y su subordinacin plena al Presidente de la Repblica, se convirti as en otro rasgo peculiar del arreglo poltico del pas. La primera eleccin presidencial del nuevo partido fue en 1946, en la que result triunfador el candidato oficial, el veracruzano Miguel Alemn, el primero en aos que no provena de las filas del

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Las bases de este modelo radican en buscar la estabilidad econmica para lograr un desarrollo econmico continuo, la estabilidad econmica refiere a mantener la economa libre de topes como inflacin, dficits en la balanza de pagos, y dems variables que logran estabilidad macroeconmica.

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Profesor de la Facultad de Economa de la UNAM. Nota leda en el Coloquio Desarrollo Econmico de Mxico en el siglo de la Revolucin, que organiz la Facultad de Economa de la UNAM y publicada en el nmero 364 del tercer trimestre de 2010 de Economa Informa.

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ejrcito y que tampoco haba participado en la Revolucin de 1910. Egresado de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Alemn perteneca a una nueva generacin de polticos y dirigentes. El candidato opositor, el guerrerense Ezequiel Padilla, no gozaba ni de lejos de las simpatas que Almazn tuvo en 1940. El poder poltico estaba copado por aquellos que se decan herederos de los vencedores de la revolucin, la as llamada familia revolucionaria. Alemn se dedic con afn a promover la industrializacin y a propiciar el crecimiento empresarial, del que no fueron ajenos ni l ni algunos de sus colaboradores y amigos. La compaa constructora Ingenieros Civiles Asociados (ICA), que no tardara en convertirse en ejemplo del nuevo empresariado mexicano, naci precisamente en ese periodo, con Bernardo Quintana a la cabeza. Otro empresario destacado, que aprovech la innovacin que significaba la televisin, fue Emilio Azcrraga. La fortuna de este ltimo creci conforme la televisin se convirti en un medio de comunicacin de alcance masivo, capaz de reorganizar la vida de los hogares, de imponer ideas en torno al ocio y modos de pensar, hablar y consumir. El fenmeno urbano, la televisin, las facilidades para la transportacin area y la comunicacin telefnica, junto con la cada vez ms clara moderacin gubernamental, nutrieron las ideas intelectuales y artsticas. En 1949 Octavio Paz public El Laberinto de la Soledad, un esfuerzo encaminado a buscar la peculiaridad mexicana. A contracorriente del auge de la vida citadina, en 1935 y 1955 Juan Rulfo dio a conocer sus dos magnas obras, El Llano en Llamas y Pedro Pramo, que mostraban el mundo provinciano rural. En 1958, Carlos Fuentes sorprendi con su novela La Regin ms Transparente, un fino retrato de la vida de la ciudad de Mxico. El radicalismo haba quedado atrs. Artistas como Rufino Tamayo, enfrentado al muralismo, adquirieron a una mayor presencia. La apertura a nuevos estilos y formas, provenientes por igual de Estados Unidos y Europa, as como de otros pases latinoamericanos, se tradujeron en una diversificacin de contenidos. El cine con temas urbanos (cabareteras, pobres, enmascarados, jvenes universitarios), reflejaban bien el cambio que viva el pas, o al menos algunas de las ciudades. En este periodo se avanz sustancialmente en la centralizacin poltica; para las elecciones de 1946 se estren una legislacin electoral que por primera vez dejaba en manos del gobierno federal el manejo de este delicado proceso ciudadano. Hasta entonces las elecciones haban sido organizadas por las autoridades locales. En 1947 nace la Secretara de Recursos Hidrulicos con el objetivo de coordinar y ejecutar las polticas gubernamentales de desarrollo de los distritos de riego agrcola y la construccin de presas (Pardo, 2010). En 1948 se cre el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles con el propsito de establecer un slo impuesto federal en ese ramo en todo el pas. Estos datos hablan de la consolidacin de un arreglo poltico en el que cada vez ms destacaban el peso del gobierno federal y la figura del Presidente de la Repblica. Los otros poderes de la Unin, el legislativo y el judicial, se vean
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crecientemente debilitados. Adems, la Guerra Mundial haba propiciado un fenmeno que si bien vena de tiempo atrs, alcanz una escala mucho ms notable en estos aos. Se trata de la concentracin de las rentas pblicas en manos federales, y el consecuente debilitamiento de las finanzas de estados y municipios. Aunque en buena medida esa concentracin responde a mejores recaudaciones de gravmenes federales (impuesto sobre la renta), tambin obedece el despojo de fuentes tributarias de estados y municipios que el gobierno federal haba realizado, alegando la necesidad de uniformar y modernizar el sistema tributario. Es el caso del petrleo en 1922, la minera 1926, la electricidad en 1933 y otros ms en los aos siguientes. Como resultado, el gobierno federal tena cada vez ms recursos y ciertamente ms obligaciones que los estados y municipios. En los estados se vivi un fenmeno equivalente: se despoj a los municipios de las principales fuentes tributarias. En trminos generales, los municipios eran ms pobres en 1950 que en 1910. Sin embargo, haba indicios de que ni el Presidente de la Repblica ni el gobierno las tenan todas consigo. Este aspecto debe investigarse mucho ms, pero puede decirse que al menos en materia fiscal e hidrulica la autoridad federal enfrentaba lmites y claros desacatos. Por ejemplo, la intencin federal de generalizar el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles se encontr con la oposicin de los estados ms ricos (Veracruz, Baja California, Nuevo Len, Jalisco, Mxico, entre otros). El sucesor de Miguel Alemn, el tambin veracruzano Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), hizo repetidos esfuerzos para quebrar esa oposicin sin mayor xito. En materia hidrulica, grandes empresarios, como los agricultores de la costa de Hermosillo, jams obedecieron la disposicin federal de instalar medidores en sus pozos para saber cunta agua se extraa del subsuelo. En Monterrey, los industriales organizaron su propio sistema de abasto de agua subterrnea que no controlaba nadie ms que ellos. La ciudad poda padecer grave escasez de agua, pero la industria segua viento en popa. Se podra decir que esos indicios son escasos y que no alcanzan a desmentir las interpretaciones ms comunes sobre el gran poder del Presidente de la Repblica. Quiz sea verdad, pero tambin es cierto que esta clase de fenmenos se ha estudiado muy poco. Por qu deca un alto funcionario de la Secretaria de Hacienda43, en 1972, que antes de ese ao era impensable una reunin con todos los tesoreros de los estados?.

43 El actual Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (SNCF), tiene su origen en la Ley de Coordinacin Fiscal en vigor a partir del 01/01/80. Desde su creacin en la propia Ley, se establecen el conjunto de disposiciones y rganos que regulan la cooperacin entre la Federacin y las Entidades Federativas, incluyendo el Distrito Federal, con la finalidad de armonizar el sistema tributario mediante la coordinacin y colaboracin intergubernamental, establecer y distribuir las participaciones que correspondan a sus haciendas pblicas en los ingresos federales y apoyar al sistema de transferencias mediante los fondos de aportaciones federales.

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2.2 DESAJUSTES Y LA RESPUESTA ESTATISTA, 1958-1982 Crecimiento econmico y estabilidad poltica eran los signos ms destacados del pas en estos aos. Al gobierno del mexiquense Adolfo Lpez Mateos (1958-1964) le correspondi organizar en 1960 los festejos del 50 aniversario de la Revolucin de 1910. La clase gobernante se mostraba orgullosa de sus logros en la conduccin de la nacin. Podan presumir de avances en materia de salud, educacin e infraestructura, y de fortalecimiento de la ciudadana, gracias al otorgamiento del derecho al voto a las mujeres en 1953. En el tema de salud, por ejemplo, la mortalidad infantil se haba reducido de manera drstica, de 27 a 12 por cada mil habitantes. Ya no era tan comn como antes que las familias perdieran hijos. Los asegurados del IMSS sumaban cuatro millones y el ISSTE daba cobertura a otros 500,000. El analfabetismo se haba reducido de 62% en 1930 a 45% en 1960. La superficie irrigada gracias a inversiones del Estado sumaba 1.4 millones de hectreas. Desde 1950 podra recorrerse el territorio nacional por va terrestre, de la frontera con Guatemala, en Chiapas, a Ciudad Jurez, Chihuahua. La produccin de petrleo casi se haba triplicado desde 1938 y la generacin de energa era siete veces mayor que en 1930. La agricultura y la industria mostraban tambin aumentos considerables. Para mejorar la oferta elctrica y dar paso al sistema nacional interconectado, en 1960 el Presidente Lpez Mateos resolvi adquirir las empresas elctricas extranjeras. En fin, de diversas maneras los gobernantes crean rendir buenas cuentas de su gestin al frente de los gobiernos revolucionarios, como se llamaban a s una y otra vez. Lpez Mateos se daba el lujo de declararse de extrema izquierda dentro de la ideologa de la Revolucin Mexicana. Esas declaraciones, y medidas como la adquisicin de la industria elctrica y la aparicin de los libros de texto gratuito inquietaron a los empresarios. Teman una expansin estatal que redujera su campo de accin e influencia. A los gobernantes no les faltaba razn. Si se mira con cuidado, el pas se haba transformado notablemente desde 1930. Al crecimiento de la poblacin y a la rpida migracin hacia las ciudades, se sumaba el desarrollo de una amplia clase media urbana cuyas dimensiones no tenan precedente en la historia del pas. Su expansin obedeca al aumento de empleados y funcionarios de empresas privadas, de burcratas, profesionistas independientes y pequeos empresarios. Esa clase media se nutri de la prosperidad econmica, del gasto pblico en salud, educacin e infraestructura y, en general, del conjunto de polticas, ideas y valores que asociaban el crecimiento del pas a la ampliacin del mercado interno. Un indicador grueso quiz elocuente de esta dinmica social es el incremento de casi 15 veces en el nmero de alumnos de las universidades del pas: de 23,000 en 1930 a 335,000 en 1970. Obras como la Ciudad Universitaria, inaugurada en 1952, o el enorme fraccionamiento de Ciudad Satlite, junto al Distrito Federal,
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iniciado en 1953, o a la apertura de grandes tiendas departamentales, eran otros componentes de la expansin urbana, otro indicador que ilustra este movimiento econmico pero tambin social y cultural es el aumento de 19 veces del nmero de automviles entre 1930 y 1970: de 63,000 a 1200,000. Los usuarios de telfonos se multiplicaron casi por diez entre 1940 y 1970: de 88,000 a 859,000. A partir de los aos setenta se dieron cada vez ms prestaciones a los trabajadores formales: prstamos para vivienda por medio del INFONAVIT, as como bienes de consumo duradero, por medio del FONACOT, a cambio de restringir las demandas de aumento salarial (Bizberg y Martin, 2012). Estos datos son meros indicios de los cambios de la vida cotidiana de las ciudades. A ello habra que sumar las lavadoras, refrigeradores, radios, tocadiscos, televisores, mquinas de coser que impusieron nuevas rutinas en los hogares. Nuevos patrones de consumo, nuevas percepciones, nuevas prcticas laborales y formas de ocio y diversin, as como la creacin de expectativas de ascenso social gracias a la educacin o bien al empeo y a la disciplina familiar con vocacin empresarial, contribuan a configurar una sociedad menos provinciana y agraria. Una sociedad ms cosmopolita y urbana tomaba su lugar. En esa febril transformacin social haba sectores inconformes. El crecimiento econmico beneficiaba a una parte de la poblacin, principalmente de las ciudades, mientras que en el campo mostraba rezagos. A la vez que se expanda la clase media, en las ciudades empezaron a formarse enormes cinturones de migrantes pobres. La desigualdad era por ello un componente esencial de la realidad nacional. Un clculo de la distribucin del ingreso entre 1950 y 1963 daba resultados alarmantes: 10% de la poblacin ms rica concentraba casi la mitad de la riqueza nacional. Las inconformidades de obreros y campesinos haban sido resueltas a veces por medio de concesiones y negociaciones y a veces por medio de la violencia. En 1951, por ejemplo, se haba ignorado una penosa Caravana del Hambre de miles de mineros y sus familias, quienes caminaron 1,400 kilmetros desde Nueva Rosita, Coahuila, hasta la capital del pas. Protestaban por el maltrato laboral de la empresa estadounidense American Smelting and Refining Company. En 1958, telegrafistas, petroleros y maestros sufrieron la represin y el encarcelamiento de algunos lderes. En Baja California, Chihuahua, y San Luis Potos tuvieron lugar movilizaciones poltico-electorales que mostraban un incipiente desgaste de los mtodos autoritarios del partido oficial y en general del gobierno federal. En 1959 una gran huelga ferrocarrilera fue reprimida por el ejrcito; varios de sus dirigentes, entre ellos Demetrio Vallejo, fueron a dar a la crcel acusados del delito de disolucin social y all permanecieron durante aos. A tono con las ideas que predominaban en Estados Unidos y Mxico en esos aos por el enfrentamiento con la Unin Sovitica (la llamada guerra fra), los ferrocarrileros fueron acusados de comunistas. En 1962 el ejrcito acribill al lder campesino independiente Rubn Jaramillo y a su familia. Este clima de gran inconformidad se vio alimentado
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por la Revolucin Cubana. Guerrilleros encabezados por Fidel Castro tomaron el poder en enero de 1959, derrocando al dictador Fulgencio Batista. La tensin con el gobierno estadounidense fue agravndose hasta que en 1961 Castro se declar marxista-leninista. Esa experiencia revolucionaria nutri los ideales de los inconformes y radicales mexicanos y en general de toda Amrica Latina. En 1961 se cre en Mxico el Movimiento de Liberacin Nacional, encabezado por el ex presidente Crdenas, que intent aglutinar distintos sectores que disentan del rumbo de la poltica gubernamental. De otro lado, la iglesia catlica, bajo el lema Cristianismo s, comunismo no, organiz diversas manifestaciones pblicas que tensaron an ms el ambiente poltico. En ese contexto los empresarios ms ricos del pas, no ms de 30, crearon el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios (CMHN), una organizacin que pronto ejercera gran influencia econmica y poltica. Ese Consejo se sum a los organismos empresariales ms antiguos, tales como la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio (CONCANACO), la Confederacin de Cmaras Industriales (CONCAMIN), la Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin (CANACINTRA), la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (COPARMEX) y la Asociacin de Banqueros de Mxico (ABM). En una enrarecida atmsfera poltica y diplomtica, el gobierno de Estados Unidos inici una campaa para contrarrestar las simpatas que despertaba la experiencia cubana en Amrica Latina. Como expresin de la Guerra Fra, entre 1962 y 1964, presion a los gobiernos latinoamericanos para aislar econmica y diplomticamente a Cuba. Pero en ese terreno Mxico se neg a sumarse a la iniciativa estadounidense. Fue el nico que se mantuvo firme en su postura independiente en la Organizacin de los Estados Americanos (OEA). Eso le vali el prestigio internacional. Al mismo tiempo, el gobierno estadounidense impuls una alianza para el progreso encaminada a prevenir nuevos brotes insurreccionales en Amrica Latina mediante diversas reformas sociales y polticas. En ese contexto se ubica la adopcin en Mxico del sistema de diputados de partido, que permiti el acceso al Congreso de la Unin de un reducido nmero de diputados opositores a partir de 1964. El sucesor de Lpez Mateos fue el poblano Gustavo Daz Ordaz (1964-1970). ste inici su gobierno enfrentando un movimiento de mdicos internos y residentes del IMSS, del ISSSTE y de otras instituciones mdicas. A este conflicto se sum otro de distinto carcter. El 23 de septiembre de 1965 un pequeo grupo atac al cuartel militar de Madera, Chihuahua. Aunque ese brote guerrillero fue rpidamente sofocado, marc el inicio de un periodo de actividad de varios grupos armados que, influidos por la experiencia cubana, intentaron transformar el pas por la va violenta. La mayor parte de la poblacin, argumentaban guerrilleros, viva en condiciones miserables por la explotacin capitalista. Algunos operaban en las ciudades y otros, como los grupos encabezados por los maestros normalistas Genaro
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Vzquez y Lucio Cabaas, lo hacan en el campo, en este caso en las montaas de Guerrero. Pero sin duda el acontecimiento clave en los desajustes del arreglo poltico nacional fue el movimiento estudiantil de 1968, un ao de grandes protestas de jvenes en diversos lugares del mundo. Ese movimiento, y sobre todo su desenlace en la matanza del 2 de octubre en Tlatelolco, mostr la distancia entre una sociedad cada vez ms urbana y diversa y un rgimen poltico que imaginaba que su empeo modernizador jams se tornara en una amenaza o en un desafo a su autoridad. Ese episodio de represin revel un rgimen poltico incapaz de negociar y arreglar un conflicto que haba comenzado como un simple pleito entre estudiantes. El Presidente Daz Ordaz crea ver una conspiracin comunista que amenazaba la estabilidad nacional. Conforme se acercaba el inicio de los XlX Juegos Olmpicos, que seran inaugurados en la Ciudad de Mxico el 12 de octubre de ese mismo ao, la situacin se fue complicando. En septiembre, el ejrcito ocup y desocup las instalaciones de la UNAM, as como las del IPN. El desenlace lleg en la tarde del 2 octubre. En una trama que apenas empieza a desentraarse, los estudiantes reunidos en la Plaza de Tlatelolco fueron atacados por soldados del ejrcito. Ahora se sabe que la tropa responda a una provocacin de francotiradores situados en lugares estratgicos, siguiendo instrucciones de altos funcionarios gubernamentales. Decenas murieron y centenares ms fueron recluidos en el penal de Lecumberri, entre ellos el escritor Jos Revueltas y el Ingeniero Heberto Castillo. Esos presos polticos se sumaron a los de la huelga ferrocarrilera de 1959 y del movimiento mdico de 1965. En protesta por la matanza, el poeta Octavio Paz, quien obtendra el premio Nobel de Literatura en 1990, renunci al cargo de embajador mexicano en la India. Despus de 1968 fue evidente que el rgimen poltico era cada vez ms incapaz de encabezar una sociedad urbanizada, plural, ilustrada y, sobre todo, inconforme y carente de medios para expresar sus puntos de vista. Esto ltimo se relacionaba con uno de los rasgos ms evidentes de la vida poltica: el frreo control gubernamental sobre los medios de comunicacin, tanto impresos como televisivos. La figura del periodista Jacobo Zabludowsky, conductor del noticiero televisivo ms influyente durante dcadas, es ilustrativa de ese control informativo. Otro episodio de represin de estudiantes, ocurrido el 10 de junio de 1971 en la ciudad de Mxico, ratific la distancia entre opositores e inconformes y el Estado surgido de la Revolucin de 1910. El Estado Mexicano hizo esfuerzos para recuperar terreno mediante distintas estrategias. Sin embargo, un acontecimiento clave de la historia del siglo XX dificult esa tarea. Se trata del fin de la poca de oro de la posguerra y el inicio de una poca de crisis generalizada. En Mxico, durante los mandatos de los presidentes Luis Echeverra (1970-1976) y Jos Lpez Portillo (1976-1982), ambos oriundos de la capital, el gobierno intent atraer a los grupos inconformes por medio de amnistas, aperturas de nuevos centros de educacin superior (como
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la UniversidadAutnoma Metropolitana en 1974) y de mecanismo de apoyo a la clase trabajadora (como el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, INFONAVIT creado en 1972), as como mediante reformas electorales y discursos altisonantes relativos a la apertura democrtica y al nacionalismo. Destaca tambin el esfuerzo para estrechar las relaciones con diversos grupos de intelectuales y artistas, por ejemplo mediante inversiones en la industria cinematogrfica. O Echeverra o el fascismo, lleg a decir un escritor cercano al rgimen. Sin embargo, este esfuerzo gubernamental dist de ser exitoso. Veamos por qu. Por principio de cuentas el crecimiento econmico comenz a reducirse. Era sntoma del agotamiento de un modelo de desarrollo basado, desde la dcada de 1930 y sobre todo despus de la Segunda Guerra Mundial, en la industrializacin por la va de la Sustitucin de Importaciones. La cada en la produccin de los alimentos y en la generacin de divisas mostraba un sector agropecuario exhausto e incapaz de respaldar la industrializacin. Cada vez era mayor la diferencia entre lo que exportaba el pas y lo que importaba. Es lo que se llama dficit de la balanza comercial. Por otro lado, el ahorro interno ya no era suficiente para financiar la expansin econmica. Comparado con otros pases, el Estado Mexicano era muy pobre. Como los empresarios tampoco se mostraban interesados en arriesgar sus capitales, la situacin fue tornndose cada vez ms grave. Aunque el Presidente Echeverra intent hacer una reforma fiscal para recaudar ms impuestos, los empresarios se opusieron de manera rotunda. Ante ese fracaso, otro indicio de la debilidad presidencial, el gobierno mexicano decidi pedir prstamos externos para mantener e incluso elevar el gasto pblico. El dficit de las finanzas pblicas, o la diferencia entre ingresos y egresos, no dejaba de aumentar. As como a acumularse una carga que pesara sobre las generaciones siguientes. El 17 de septiembre de 1973 el poderoso empresario regiomontano Eugenio Garza Sada, dueo de la Cervecera Cuauhtmoc y fundador del Tecnolgico de Monterrey en 1943, fue asesinado en un intento de secuestro por parte de los guerrilleros de la liga 23 de Septiembre. Durante el funeral, los deudos reclamaron con furia al Presidente Echeverra. Ese acontecimiento fue una de las principales fuentes de tensin entre el gobierno y algunos sectores empresariales. Tal tensin se fue agravando en vista de las grandes dificultades econmicas que enfrentaba el pas. En ese contexto, en 1975 naci el Centro Coordinador Empresarial, formado por organizaciones de industriales, comerciantes, patrones, banqueros y por el influyente CMHN. Por su parte, sectores obreros, en especial electricistas encabezados por Rafael Galvn, sostuvieron una tenaz lucha contra el control sindical de los lderes oficialistas. La inconformidad bulla en varios sectores obreros y campesinos. Era una poca de activismo de grupos polticos de distinta tendencia, desde maostas hasta catlicos vinculados a la Teologa de la Liberacin, es decir, la corriente que reclamaba una opcin por los pobres, sobre todo en Amrica Latina. Adems de estas dificultades
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haba otra dimensin de la vida nacional que intentaba ser ocultada, la denominada Guerra Sucia44, es decir, la represin ilegal de los movimientos armados que se prolong a lo largo de la dcada de 1970. En ejercicio de un derecho legtimo de someter aquellos que lo desafiaban por la va armada, el gobierno recurri sin embargo a torturas, desapariciones y asesinatos de decenas de militantes y al amedrentamiento de sus familias. Mientras se llevaba a cabo esa guerra, el gobierno mexicano alardeaba sus posturas progresistas y a favor del Tercer Mundo. Destaca el apoyo al gobierno del presidente chileno Salvador Allende y al de Cuba, y la acogida de miles de exiliados uruguayos, argentinos y chilenos, que escapaban de las dictaduras militares en sus pases. Expresin del mal manejo de la economa fue la inflacin, desatada a partir de 1973. En buena medida era resultado de las dificultades del mercado mundial pero tambin de la emisin del dinero y del aumento del gasto pblico sin respaldo efectivo. Si en la dcada de 1960 los precios crecan menos del 5% al ao, despus de 1973 superaron el 20%. El repunte inflacionario propici la devaluacin del peso en agosto de 1976. De 12.50 pesos por dlar, en que se haba mantenido desde 1954, pas a 20 pesos. ste fue el inicio de la devaluacin sostenida que hizo que el peso perdiera 760 veces su valor entre agosto de 1976 y noviembre de 2000 (de 12.50 a 9,500 pesos por dlar, si no quitamos los tres ceros que se eliminaron por decreto en 1993). Para superar la crisis de 1976, el gobierno de Echeverra se vio obligado a recurrir al Fondo Monetario Internacional. A cambio de prstamos, ese organismo exigi recortes severos al gasto pblico. La suerte pareci sonrerle al gobierno y en general a los mexicanos cuando a principios de 1978 se anunci el descubrimiento de grandes yacimientos petroleros en la Sonda de Campeche. Mxico deba prepararse para administrar la abundancia, dijo el Presidente Lpez Portillo. Y con gran tesn, recurriendo a prstamos extranjeros, el gobierno mexicano hizo que Pemex elevara su capacidad productiva. Las cifras son espectaculares: por ejemplo la exportacin de crudo pas de 94,000 barriles diarios en 1976 a 1.5 millones en 1982. En el sur de Veracruz, Tabasco y Campeche, la presencia de Pemex se convirti a la vez en polo de atraccin y pesadilla. Altos salarios al lado de arbitrariedades laborales, gran demanda de viviendas en reas urbanas sin infraestructura, daos al medio ambiente por la febril exigencia de divisas. Muy pronto la aportacin petrolera se elev hasta llegar a cubrir la tercera parte del Presupuesto de Egresos de la Federacin. La experiencia anterior tena que ver con otras secuelas que la crisis mundial iniciara en 1973. El embargo impuesto por la Organizacin de Pases Exportadores de

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Con el nombre de Guerra Sucia se conoce en Mxico a un conjunto de medidas de represin militar y poltica encaminadas a disolver a los movimientos de oposicin poltica y armada contra el Estado Mexicano. En Mxico la Guerra Sucia es un tema poco conocido por el grueso de la poblacin. La investigacin judicial sobre los crmenes del Estado contra los movimientos polticos fue abierta slo hasta el sexenio de Vicente Fox (2000-2006), quien cre la Fiscala Especial para los Movimientos Sociales y Polticos del Pasado.

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Petrleo (OPEP) en 1973, a Estados Unidos y otros pases, dio como resultado un notable incremento del precio del barril de petrleo que pas de menos de 3 dlares en 1970 a ms de 35 en 1981. La economa mundial se estremeci ante el aumento de los costos del transporte y de los insumos. Los miles de millones de dlares que obtuvieron los pases petroleros se inyectaron al sistema financiero internacional, provocando una baja en las tasas de inters. Endeudarse era una opcin atractiva. Esta coyuntura fue la que intent aprovechar el gobierno mexicano para compensar su debilidad financiera y echar a andar el proyecto petrolero. En 1966 la deuda pblica externa era de 1,900 millones de dlares, pero ya en 1982 era 30 veces mayor: 59,000 millones. A los funcionarios gubernamentales no les preocupaba, por que confiaban en una alza sostenida del precio del barril, quiz hasta 70 dlares. Todo podra pagarse. El auge del gasto pblico de la dcada de 1970 se tradujo en varios indicadores positivos, por ejemplo una tasa de crecimiento mayor del 7 % anual, un aumento sostenido de los salarios reales-al menos hasta 1976- y el mayor gasto en salud, educacin e infraestructura desde 1929. A decir de los expertos, la desigualdad social y regional disminuy de manera sencilla a lo largo de la dcada. Hay al menos dos cambios con efectos duraderos que se originaron en esta poca. El primero se refiere a la adopcin de una nueva poltica demogrfica, basada en la planeacin y el control de la natalidad. Haba ya la certeza de que la economa era incapaz de incorporar una poblacin que creca a ritmos cada vez mayores. El gobierno deba tomarse cartas en el asunto. En marzo de 1974 fue creado el Consejo Nacional de la Poblacin (CONAPO) con el propsito de aplicar medidas encaminadas a reducir el crecimiento de la poblacin. Esa iniciativa gubernamental, a pesar de la oposicin de la iglesia catlica, tuvo un claro efecto en la dinmica demogrfica. La tasa de crecimiento disminuy de manera notable en las dcadas siguientes, de 3.6% a 2.6% entre 1970 y 1990. El segundo cambio tuvo que ver con la poltica. Luego de que las elecciones presidenciales de 1976 el candidato del PRI haba sido el nico participante, el gobierno de Lpez Portillo impuls una reforma en 1977 para incorporar a la lucha partidaria a las fuerzas polticas consideradas minoritarias, en particular las agrupaciones de izquierda. Mediante el sistema de representacin proporcional, que estableci dos vas de eleccin de los diputados (uninominal y plurinominal), segn el porcentaje de votos obtenidos por cada agrupacin; as, partidos como el Comunista, el Mexicano de los Trabajadores y el Demcrata Mexicano (de origen sinarquista) se integraron a la vida electoral. Por primera vez hubo diputados comunistas en el Congreso Mexicano. Por su parte, el PAN logr acrecentar el nmero de diputados federales. Aunque la reforma electoral de 1977 dej intacta la subordinacin del poder legislativo con respecto al ejecutivo federal, as como la hegemona del PRI, fue el primer episodio de un esfuerzo sostenido por modificar el sistema electoral y, ms all, el arreglo poltico general del pas. Sin embargo, estos logros quedaron opacados ante los graves
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acontecimientos econmicos y polticos de 1981 y 1982. Veamos. Por lo pronto el clculo en torno al mercado petrolero fall por completo. Desde mayo de 1981 el precio del petrleo comenz a disminuir al tiempo que se elevaban las tasas de inters. Con menos ingresos y con mayores gastos por los intereses de la deuda, la situacin de las finanzas pblicas se hizo insostenible. En agosto de 1982 el Secretario de Hacienda reconoci la quiebra de la economa mexicana y anunci la suspensin de pagos a los acreedores extranjeros. Los especuladores, pero tambin pequeos ahorradores que buscaban proteger su patrimonio, sacaron del pas grandes cantidades de dlares y elevaron el precio en moneda nacional de 26 a 70 pesos. La inflacin casi lleg a 100%. En ese contexto crtico, el 1 de Septiembre de 1982 el Presidente de la Repblica anunci la expropiacin de la banca. Algunos aplaudieron, pero la medida dist de atraer el apoyo generalizado de la poblacin. Al contrario, la desconfianza con respecto al grupo gobernante, fue inocultable. Las consecuencias de la crisis de 1982 son bien conocidas, cuyos efectos se prolongaron durante una dcada, sobre el modelo econmico que estaba vigente entonces, la industrializacin por sustitucin de importaciones, y sobre el sistema poltico autoritario basado en el corporativismo (Bizberg y Martin, 2012). 2.3 MOVILIZACIN CIUDADANA Y CAMBIO POLTICO, 1982-2000 La gran eleccin de Margaret Thatcher como Primera Ministra de Gran Bretaa en 1970 y de Ronald Reagan para la Presidencia de los Estados Unidos en 1980 se consideraba el inicio de la reaccin conservadora ante la crisis mundial de 1973. Reducir el gasto pblico y afianzar la actividad de la empresa privada eran de los argumentos de esta nueva postura que renegaba de las propuestas de Keynes y del Estado de Bienestar. El lugar de Keynes lo ocupaban ahora economistas que consideraban que los males de la economa residan, al final de cuentas, en el gasto pblico excesivo. Al mismo tiempo, se endureca la confrontacin con la Unin Sovitica favoreciendo una estrategia armamentista, sobre todo en Estados Unidos. El nuevo Papa, designado a fines de 1978, se involucr de manera activa en este escenario mundial. En febrero de 1979 Juan Pablo II visit Mxico por primera vez; la algaraba popular fue desbordante. Ante la crisis desatada al final del gobierno de Lpez Portillo, justo cuando la computadora personal comenzaba a generalizarse en oficinas, empresas, hogares y escuelas, tuvo lugar un cambio drstico en la conduccin gubernamental, que afect con severidad a la mayor parte de la poblacin. Esa tarea qued a cargo del nuevo Presidente, el colimense Miguel de la Madrid (1982-1988). A tono con las posturas de los gobiernos de Estados Unidos y de Gran Bretaa, y las condiciones impuestas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional
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para superar la crisis de 1982, el gasto y las inversiones pblicas disminuyeron de modo significativo (por ejemplo, un tercio del gasto corriente en 1983) y se inici la venta de numerosas empresas paraestatales. Haba que reducir a toda costa el dficit de las finanzas pblicas. Ante el repunte inflacionario y las medidas de contencin, la crisis de 1982 afect de manera drstica los salarios reales, que haban venido recibiendo los embates de la inflacin de los aos setenta (Bizberg y Martin, 2012). Un problema antiguo asumi entonces modalidades dramticas: el desempleo. Muchas familias comprendieron que tenan que vrselas por s mismas. El resultado fue el crecimiento del autoempleo: cientos y luego miles de vendedores ambulantes se instalaron en banquetas, plazas, calles. En otras familias, algunos varones decidieron emigrar a los Estados Unidos de manera ilegal, arriesgando sus vidas. Otros optaron por protestar de distintas maneras, como los integrantes de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE), formada desde 1979 por maestros inconformes con el liderazgo oficialista y la cada de sus salarios. Otros ms recurrieron a la opcin electoral; empezaron a impugnar y a derrotar al PRI en las elecciones municipales de localidades de cierto peso poltico, especialmente en el norte del pas, como las capitales de los estados de Durango y Chihuahua y en la fronteriza Ciudad Jurez en 1983. Desde entonces se manifest una creciente movilizacin de grupos sociales inconformes que ocupaban calles y plazas, bloqueaban carreteras y casetas de peaje, tomaban oficinas de gobierno y realizaban actos de boicot a televisoras, plantones, marchas y huelgas de hambre. No es que antes no hubiera ese tipo de actos de protesta, pero ahora ocurran con mayor frecuencia y eran protagonizados no slo por obreros y campesinos empobrecidos sino tambin por sectores empresariales y de clase media urbana y agraria. Los temblores del 19 y 20 de septiembre de 1985 sacudieron buena parte del centro-oeste del pas. En la Ciudad de Mxico los muertos se contaron por miles. La respuesta del gobierno fue dbil y tarda. En cambio, la reaccin de los vecinos fue masiva. El contraste entre debilidad gubernamental y la fortaleza de la sociedad no pas inadvertido. Pareca que el gobierno atribulado por la economa no tena capacidad de maniobra. Esa misma impresin se tena en otro terreno, porque las actividades del narcotrfico empezaron a volverse asunto ms y ms cotidiano. Durante las dcadas de 1980 y 1990 ese negocio se extendi a causa del crecimiento en el consumo de la mariguana, cocana y otras sustancias enervantes en Estados Unidos. Este mercado hizo posible el fortalecimiento de alianzas entre productores colombianos, traficantes mexicanos y distribuidores norteamericanos. Soborno a las autoridades encargadas de perseguir a los delincuentes, ajustes de cuentas, lavado de dinero proveniente de este negocio, captura de algunos capos como Rafael Caro Quintero y noticias sobre cargamentos incautados atrajeron la atencin de la opinin pblica. Otra dimensin fue el incremento desmedido de la delincuencia y de los secuestros en las ciudades e incluso los asaltos en las
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carreteras, tal como ocurra en el siglo XlX. Las graves dificultades econmicas llevaron al gobernante y a algunos sectores empresariales a cuestionar la viabilidad del Modelo de Sustitucin de Importaciones como eje de la economa. Ese cuestionamiento se tradujo en una apertura paulatina al mercado mundial. La adhesin en 1986 al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT45 por sus siglas en ingls) fue la confirmacin de ese viaje fundamental en la conduccin econmica del pas. En un contexto de prosperidad de la economa norteamericana, la industria maquiladora, aquella que importa insumos y componentes, los arma en el pas pero slo a condicin de exportarlos, entr en una etapa de auge; lo mismo ocurri con las empresas automotrices que abrieron nuevas plantas en Aguascalientes, Sonora, Chihuahua, y Coahuila. Muchas fbricas de la ciudad de Mxico empezaron a cerrar y a mudarse a otros lugares. Esa ciudad, el mejor smbolo del proyecto modernizador impulsado por el Estado, comenz a ver disminuida su riqueza econmica. En estas condiciones y con una inflacin de casi 160% en 1987 se inici la campaa para las elecciones presidenciales de 1988. De una divisin del PRI surgi la Corriente Democrtica encabezada por Cuauhtmoc Crdenas, hijo del ex presidente Lzaro Crdenas, quien haba sido militante del partido oficial durante aos y gobernador de Michoacn. La Corriente Democrtica atrajo a otras agrupaciones que luego fundaron el Frente Democrtico Nacional. El candidato priista result ser el capitalino Carlos Salinas de Gortari. Por su lado, el PAN eligi como candidato al Sinaloense Manuel J. Clouthier, quien provena de grupos de empresarios distanciados del gobierno y del PRI a causa de la expropiacin de la banca. Las elecciones del 2 de Julio de 1988 se recuerdan sobre todo por la asombrosa cada del sistema de cmputo de votos. Tal falta provoc la suspicacia y la irritacin de los partidos de oposicin, lo que no impidi que la autoridad electoral, encabezada por el Secretario de Gobernacin, declarara vencedor al candidato priista Salinas de Gortari. Panistas y cardenistas protestaron con furia. Sostenan que el candidato oficial haba sido derrotado y que por eso se haba hecho necesaria la maniobra ciberntica. Pero poco a poco, en gran medida porque los candidatos derrotados Clouthier y Crdenas nunca lograron ponerse de acuerdo en una estrategia comn, las protestas contra el fraude electoral se diluyeron y se consum el triunfo del candidato Salinas. Si bien el PRI se sali con la suya, el episodio electoral de 1988 tuvo fuertes repercusiones. El nuevo gobierno tom posesin con muy poca legitimidad. Para fortalecerse, el presidente Salinas decidi dar un golpe de gran

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El origen del GATT se encuentra en la reunin de la comisin preparatoria de la Conferencia Internacional de Comercio, bajo el patrocinio de la ONU, tuvo lugar en Londres a finales de 1946. La segunda sesin se celebr en Ginebra en 1947 y en ella se elabor un proyecto que fue la Carta de Comercio Internacional, que se complet en la Conferencia de la Habana en noviembre de 1947.

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efecto meditico: en enero de 1989, mediante un despliegue policiaco y militar se captur al poderoso lder de los trabajadores petroleros Joaqun Hernndez Galicia, apodado La Quina. Otra ms fue el nacimiento, tambin en 1989, del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), formado por ex priistas, comunistas y socialistas de diversas orientaciones. El gobierno comenz a actuar en un contexto internacional sacudido por grandes transformaciones. Entre 1989 y 1991 el Muro de Berln, el bloque de pases socialistas europeos y la Unin Sovitica desaparecieron. Estos acontecimientos reforzaron las posturas oficiales estadounidenses y britnicas que buscaban la distribucin del gasto pblico y la liberacin del mercado mundial, as como el impulso a la inversin privada y a las reglas del mercado, lo que se conoce popularmente como neoliberalismo46. Esta nueva corriente de pensamiento propone principalmente que el libre mercado es el nico mecanismo que asegura la mejor asignacin de los recursos en la economa y, en consecuencia promueve el crecimiento econmico; por lo tanto se debe fomentar el libre mercado sin restricciones estatales (Silvestre Mndez)47. En Mxico, un gobierno atento y obediente a esas directrices resolvi adelgazar el Estado, controlar la inflacin reduciendo el gasto, y vender ms empresas gubernamentales, como los bancos y Telfonos de Mxico, esta ltima en manos del gobierno desde 1972. Por medio del control de los sectores corporativos, el gobierno de Salinas de Gortari logr llevar a cabo el cambio del modelo econmico que implicaba, adems de la orientacin de la economa hacia las exportaciones, la reestructuracin y privatizacin de la mayora de las empresas estatales, el retiro de los subsidios a diverso productos bsicos, la negociacin del TLCAN, as como la implementacin de los topes salariales, la flexibilizacin laboral, y el fin de la reforma agraria mediante la reforma al artculo 27 Constitucional (Bizberg y Martin, 2012). Otra fue la del artculo 130 que otorgaba el reconocimiento legal a las iglesias y la libertad de la poblacin creyente para practicar su fe. Esa reforma abri paso adems al restablecimiento de relaciones diplomticas con el Vaticano. Entre 1989 y 1990 se renegoci la deuda externa mexicana, que tanto pesaba sobre la hacienda pblica desde 1981. Esa renegociacin tuvo saldo positivo para las cuentas macroeconmicas resaltadas por el gobierno, como la baja sensible

Surge en Mxico en un periodo de cambio de gobiernos de poltica econmica llamados tecncratas, teniendo como primordial caracterstica el impulso de la economa de Libre Mercado. Esto empieza con la disminucin de aranceles a la exportacin y el inicio de nacionalizaciones /privatizadas. Cobra impulso con el ingreso de Mxico al GATT en enero de 1986, con Miguel de la Madrid y alcanza su apogeo con la firma del TLCAN bajo el gobierno de Carlos Salinas, empieza a perder popularidad el nuevo modelo econmico despus de la gran devaluacin del peso mexicano frente al dlar en los primeros das del gobierno de Zedillo.
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Jos Silvestre Mndez Morales. Profesor de Estudios de Posgrado de la FCA-UNAM. Citado en su ensayo El Neoliberalismo en Mxico. xito o fracaso?.

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en el dficit de las finanzas pblicas y la inflacin, pero no evitaron el declive de la economa. Ni los salarios ni el empleo mostraban mejora. La reduccin presupuestal en aspectos como la salud y la educacin pblica hacan todava ms grave la situacin de amplios sectores de la poblacin. En el campo, la agricultura campesina, pero tambin la de pequeos empresarios, sufra los embates de una poltica gubernamental encaminada a apoyar slo a aquellos pocos que podan exportar sus productos. El surgimiento del movimiento de El Barzn en 1993, integrado por deudores de la banca, muchos de ellos agricultores, reflejaba el malestar de las capas medias de la sociedad. No obstante, los voceros gubernamentales reintentaban decir que Mxico estaba a un paso del Primer Mundo. Decan que slo faltaba el empujn final y ste era la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y Canad. En efecto, reducir la inversin del Estado en la economa y favorecer la libre circulacin de mercancas entre los pases, era otro de los componentes del nuevo modelo de desarrollo econmico, lo que a su vez se justificaba decidiendo que era una forma inteligente de adaptarse a la globalizacin econmica. Coherente con la adhesin al GATT en 1986, el gobierno salinista inici plticas para alcanzar un acuerdo comercial con Estado Unidos y Canad. Se confirmaba as la decisin gubernamental de abandonar el Modelo de Sustitucin de Importaciones e impulsar en su lugar la apertura comercial y las exportaciones como sustento del desarrollo nacional. Ese cambio apuntaba hacia el fortalecimiento de la integracin econmica con Estados Unidos, misma que ya se apreciaba en el mercado laboral, en la expansin de las maquiladoras, el destino de las exportaciones y en los millonarios depsitos de mexicanos en bancos de aquel pas. En lo sucesivo, la suerte de la economa mexicana dependera en mayor medida de la de su vecino. El TLC se aprob en 1993 y entr en vigor el 01 de Enero de 1994 el cual fue un ao sorpresa. La primer sorpresa fue la rebelin del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en Chiapas, justo el primer da de 1994, los indgenas integrantes de esa organizacin declararon la guerra al ejrcito y a su Comandante Supremo, el Presidente de la Repblica. Tomaron varias localidades; la ms importante, San Cristbal de las Casas; grandes movilizaciones en la Ciudad de Mxico y otros lugares exigieron el cese de hostilidades. La guerra dur apenas 11 das, pero su impacto fue extraordinario. A un paso del Primer Mundo surga la voz de grupos que reclamaban una combinacin de demandas sociales (servicios de salud y de educacin) con demandas polticas referidas a fortalecer los derechos de los pueblos indios. No es que Chiapas fuera la nica zona indgena pobre del pas, pero all ese rasgo se conjugaba con la actividad de militares de grupos radicales de origen urbano, como el subcomandante Marcos, de catlicos partidarios de la Teologa de la Liberacin, con las divisiones
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provocadas por la acelerada expansin ganadera y reparto agrario, y con un avance inusitado del protestantismo. La rebelin dio un severo ments al optimismo del gobierno salinista. La segunda sorpresa fue el asesinato en marzo del candidato priista presidencial, el sonorense Luis Donaldo Colosio. El grupo de gobernantes mostraba sus fracturas y pareca arrastrar a la sociedad al abismo. Tal vez por el temor generalizado que provocaban las divisiones en las altas esferas gubernamentales, el nuevo candidato priista, el capitalino Ernesto Zedillo, gan sin problemas las elecciones de julio de 1994. El crimen poltico se repiti en septiembre cuando un alto dirigente del PRI, Jos Francisco Ruiz Massieu, fue asesinado. La tercer sorpresa de 1994 ocurri poco antes de navidad y fue de ndole econmica. Una sbita devaluacin del peso de casi 100% sacudi a la economa mexicana, que en 1995 decreci ms del 6%. El desempleo aument, los salarios se rezagaron an ms y las tasas de inters se dispararon. Numerosos deudores, que quiz haban hecho suyo el optimismo salinista, se vieron imposibilitados para pagar los crditos contrados (algunos en dlares) en la adquisicin de maquinaria, insumos, casa y automviles, poniendo en dificultades a los bancos. La clase meda mexicana, formada al calor del auge econmico de la posguerra, vivi su peor poca. Con ayuda financiera de Estados Unidos, el gobierno del Presidente Zedillo sorte el vendaval y logr que al ao siguiente, en buena medida por el alza en los precios del petrleo se recuperara el crecimiento econmico. Pero hubo que aceptar una factura enorme: el gobierno se comprometi a asumir los pasivos (los prstamos incobrables) de los bancos, algunos de ellos de muy dudosa legalidad, por medio del Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro, mejor conocido como FOBAPROA. La justificacin oficial era salvaguardar los ahorros de los mexicanos, que quedaban en riesgo en caso de una quiebra bancaria. El punto es que esa decisin impuso una nueva carga a la de por s frgil hacienda pblica, de unos 60,000 millones de dlares, ms los correspondientes intereses. El saldo de 1995 se sum a las dificultades de la dcada de 1980, la llamada Dcada Perdida48 del desarrollo de Amrica Latina. Ya para entonces millones de mexicanos haban nacido y crecido a lo largo de una crisis sostenida. Para colmo, durante la dcada de 1990 una sequa complic la situacin del campo, ya golpeado por el retiro del apoyo gubernamental en el decenio anterior y por el ingreso de productos extranjeros baratos gracias a los subsidios oficiales en sus pases de origen. La migracin hacia Estados Unidos se acrecent como nunca

La Dcada Perdida, es un trmino empleado para describir las crisis econmicas en Amrica Latina durante la dcada de 1980 (y para algunos pases hasta bien entrada la dcada siguiente). En general, las crisis se componan de deudas externas impagables, grandes dficit fiscales y volatilidades inflacionarias y de tipo de cambio, que en la mayora de los pases de la regin era fijo. En ocasiones el trmino se utiliza en referencia exclusiva a Mxico.
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antes. En 1997 se estima que casi nueve millones de mexicanos, casi todos en sus mejores aos productivos, residan en Estado Unidos. Esos migrantes se convirtieron en una fuente de divisas de insospechada magnitud: alrededor de seis mil millones de dlares en 1997, poco ms que los ingresos del turismo. En los aos siguientes las remesas aumentaron hasta llegar a ms de trece mil millones de dlares en 2003, slo por debajo de la exportacin petrolera, pero ms que la inversin extranjera y que los ingresos tursticos. Cuatro entidades del centro del pas, Michoacn, Jalisco, Guanajuato y Mxico, reciban los mayores montos. Hacia el fin de siglo XX, tres cuartas partes de la poblacin vivan en las ciudades, pero al mismo tiempo el resto se dispersaba en un nmero asombroso de pequeas localidades rurales. Las mujeres, que cada vez tenan menos hijos (el promedio descendi de 6.1 en 1974 a 2.5 1999), se haban sumado de manera masiva al mercado de trabajo. El analfabetismo haba descendido del 45% en 1960 a 9.5% en el ao 2000. Los protestantes organizados en distintas iglesias, eran cada vez ms numerosos, sobre todo en el sureste. Los divorcios y el nmero de hogares encabezados por mujeres aumentaron. En otro terreno, en el de la opinin pblica, la apertura de los medios de comunicacin, la competencia entre ellos y la independencia con respecto a las posturas gubernamentales reforzaron la participacin de ciudadanos de diversos cambios, como la defensa de los Derechos Humanos, de las mujeres, de los desaparecidos, de los indgenas, de los enfermos de SIDA y de los homosexuales. La multiplicacin de las organizaciones no gubernamentales era otro sntoma de este activismo ciudadano. Los cientos de indocumentados muertos cada ao en su esfuerzo por llegar al vecino pas del norte o las ms de 300 jvenes mujeres asesinadas en Ciudad Jurez, Chihuahua, desde 1990 encontraron amplios espacios en peridicos y medios electrnicos. Hay que subrayar que al parejo de las grandes dificultades econmicas se abra una poderosa fuerza para transformar los arreglos polticos y dar mayor cabida a las prcticas democrticas, al menos en los procesos electorales, indicio de ello fue la reforma constitucional de 1996 que dio autonoma plena al Instituto Federal Electoral (IFE). Por primera vez desde 1946 el gobierno federal no tena el control de las elecciones, que pasaba ahora a manos de ciudadanos sin partido. El nuevo IFE expresaba el agotamiento del viejo arreglo poltico basado en la hegemona del PRI y su vinculacin con el Presidente de la Repblica; tambin dejaba ver la decisin clara de crear uno nuevo acorde con las exigencias de una ciudadana cada vez ms activa. Lo mismo indicaba las reformas que dieron lugar a la eleccin del jefe de Gobierno del Distrito Federal, una de las posiciones vitales del presidencialismo de viejo cuo. La oposicin ganaba ms elecciones en municipios, congresos locales y gubernaturas. Destaca el triunfo del perredista Crdenas, quien se convirti en el primer Jefe de Gobierno del Distrito Federal en
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1997. Tambin en ese ao el PRI perdi por primera vez la mayora en la Cmara de Diputados. En el 2000, con una poblacin de 97.5 millones de habitantes, casi cinco veces ms que en 1930, Mxico era el onceavo pas ms poblado del mundo. Algunos datos mostraban un mejoramiento en la situacin social: la esperanza de vida lleg a 75 aos, cuando en 1930 era de slo 36. La reduccin de la natalidad y de la mortalidad infantil sustentaba una tendencia hacia el envejecimiento de la sociedad. Pero por otro lado, desde 1984 la desigualdad social se haba acrecentado, favoreciendo al estrato social ms rico. Como contraparte, poco ms de la mitad, segn las cuentas del gobierno, o casi dos tercios de la poblacin, segn algunos acadmicos, poda considerarse pobre. La geografa mostraba un gran contraste entre reas ricas como el Distrito Federal, el Occidente y el Norte, y las reas, cada vez ms pobres, del sur (Guerrero, Oaxaca y Chiapas). Las elecciones presidenciales del 2000 tuvieron lugar en un escenario caracterizado por una seguridad que pareca vinculada a la corrupcin institucional, con escndalos de fraudes bancarios y delitos de cuello blanco, con una economa que creca a tasas muy bajas, un desempleo que no ceda y con salarios cuya capacidad adquisitiva haba disminuido 73% desde 1976. El candidato priista a la Presidencia fue el sinaloense Francisco Labastida. Compiti con Crdenas y con el panista Vicente Fox, ex Gobernador de Guanajuato. En la noche del 2 de julio del 2000, para asombro de propios y extraos, el IFE y el Presidente de la Repblica anunciaron el triunfo de Fox. La esperanza se depositaba en un carismtico personaje que haba abandonado el mundo empresarial para ingresar a la vida poltica. Fox atrajo votos de distintos grupos de ciudadanos. Que la mayor parte de la poblacin deseaba un cambio de rgimen poltico era evidente, pero tambin lo era que no confiaba del todo en Fox. As lo mostr el hecho que el PAN no alcanz ni por asomo la mayora en el Congreso de la Unin. De cualquier modo, el triunfo del candidato opositor descabezaba el arreglo poltico surgido a raz de la crisis provocada por el asesinato de Obregn en 1928, pues quedaba atrs la etapa del partido oficial y su vnculo con el Presidente de la Repblica en turno. Para fortuna de todos, otros componentes de ese arreglo, como la subordinacin de las fuerzas armadas al Presidente, se mantuvieron inalterados. De ese modo, el pas entraba al nuevo siglo con un cambio fundamental, si bien limitado a la esfera poltica. La esperanza era que ese cambio se tradujera en una mejora sustancial en las condiciones de vida de la mayora de la poblacin. Una sociedad cada vez ms fuerte, cuidar de que as ocurriera. En estos casi ocho decenios, Mxico vivi un periodo de estabilidad poltica y social. ste es un rasgo principalsimo del siglo XX mexicano que no debe menospreciarse, sobre todo si se le compara con las turbulencias del siglo XIX.
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Asimismo es una etapa que contiene periodos de crecimiento econmico que permitieron una notable expansin de las ciudades y de las clases medias urbanas. Sin embargo, esos rasgos no alcanzan a desmentir el alto costo que signific mantener en la pobreza o empobrecer a la mayor parte de la poblacin del campo y la ciudad y de agraviar a los inconformes y opositores al gobierno. La perseverante desigualdad social pareci reducirse entre 1960 y 1980 pero volvi a acentuarse desde ese ltimo ao. Las etapas de la economa mundial (la gran depresin, el auge de la posguerra y la crisis iniciada en 1973) marcaron un patrn ineludible para la sociedad mexicana. El viraje de la economa hacia el mercado mundial y la economa norteamericana, y el abandono del modelo del Estado interventor a mediados de la dcada de 1980 alimentaron la crisis del arreglo poltico del pas construido desde 1929. Si a principios de la dcada de 1930 Mxico viva sumido en una depresin econmica mundial y en una grave inestabilidad interna, en el ao 2000, reorganizaba su sistema poltico en paz y en un contexto de dificultades econmicas quiz no tan graves como las de 1929 pero s ms prolongadas. Una de las ganancias ms claras de la sociedad mexicana en este lapso es precisamente su fortalecimiento hacia el final de siglo, lo que explica el cambio poltico iniciado el ao 2000. Durante los gobiernos de Vicente Fox (2000-2006) y Felipe Caldern (2006-2012), la reforma administrativa orientada a resultados, a la transparencia y rendicin de cuentas adquiri notable importancia, sobre todo en el contexto de transformacin poltica que se asoci con el fin del dominio del PRI en el Poder Ejecutivo (Pardo, 2010) y que ahora se retoma con el triunfo de Enrique Pea Nieto en el 2012. No obstante lo anterior, es claro que a esta sociedad ms activa, ms fuerte y participativa, le queda an mucho camino por recorrer para lograr un cambio ms amplio y profundo. 3.- DESARROLLO SOCIAL 3.1 LA URBANIZACIN DE LA POBLACIN EN LAS LTIMAS DCADAS. Durante las ltimas dcadas, se ha dado un proceso continuo de urbanizacin a nivel mundial, por lo que cada ao, un mayor nmero de personas se localiza en las ciudades, las cuales aumentan tanto en su dimensin poblacional como en la territorial. Informacin de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU-Hbitat 2009) indica que en el 2008 por primera vez en la historia, mas de la mitad de la poblacin mundial estaba viviendo en reas urbanas y para el 2050 esa cifra habr aumentado al 70%. En concordancia con este fenmeno, Mxico ha experimentado un continuo proceso de urbanizacin, ya que mientras en 1970 el nmero de ciudades en el pas era de 166, ya para el 2006 stas ascendan a 373 (CONAPO 2006). Asimismo, la poblacin urbana pas de 45.5 por ciento a 71.4
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por ciento del total en el mismo periodo, lo que implica un ritmo de crecimiento promedio de 3.5 por ciento anual, superior en 1.2 puntos porcentuales al crecimiento promedio de la poblacin total en el lapso de referencia. En trminos absolutos, la poblacin urbana seguir aumentando durante los prximos aos. Entre 2005 y 2030 se proyecta un incremento de 18.4 millones de personas, para alcanzar 92.1 millones, y una proporcin de 76.2 por ciento de la poblacin total (CONAPO). En general, un proceso de urbanizacin implica fuertes retos no slo en materia de servicios pblicos, sino tambin en cuanto a la propia sustentabilidad de las ciudades. La urbanizacin se ve acompaada de afectaciones como: contaminacin ambiental, congestionamiento vial, inseguridad pblica, adems de franjas de pobreza y marginacin; en particular, estas ltimas tienden a situarse en la periferia de las ciudades, debido a que en sta se evaden algunos costos como: el valor de la tierra, regulaciones sobre construccin, pago de algunos servicios pblicos como electricidad, aunque en muchos de los casos carecen de servicios como drenaje, transporte, y otro tipo de infraestructura. 3.2 EVOLUCIN DE LA MARGINACIN EN LAS 93 CIUDADES MS IMPORTANTES DE MXICO, 2005-2010 La poblacin que vive en las ciudades tiene un nivel de vida ms elevado respecto al mbito rural, ya que tiene acceso a mejores bienes y servicios, as como a oportunidades de empleo. A nivel urbano, las 93 ciudades ms importantes del pas tienen una amplia relevancia socioeconmica en Mxico; por ejemplo, agrupan el 70 por ciento de las unidades econmicas del pas, 62 por ciento del valor agregado, ms del 80 por ciento del personal ocupado total, 86 por ciento de la poblacin con instruccin superior y dos terceras partes de la poblacin total, entre otros aspectos, que influyen positivamente en su desempeo econmico, lo que les lleva a tener mejores oportunidades y nivel de vida (aregional). En este sentido, se observa que en 2005, las 93 ciudades ms importantes del pas registraron baja incidencia de la marginacin, ya que 74 ciudades presentaban grado muy bajo de marginacin y 19 grado bajo (ver cuadro 1). Entre las ciudades con menor marginacin destacan las Zonas Metropolitanas (ZM) de Chihuahua, Monterrey, Mexicali y Tijuana, mientras que las ciudades que registraron la mayor marginacin fueron Apatzingn, RoVerde - Ciudad Fernndez, Poza Rica, Tapachula y Acayucan. Por otro lado, en 2010 el nmero de ciudades con grado muy bajo de marginacin ascendi a 75, una ms que en 2005, mientras que el nmero de ciudades con grado bajo de marginacin se redujo a 16, debido a la salida de Chetumal y Lagos de Moreno y al ingreso de la ZM de Orizaba y, finalmente, 2 zonas urbanas alcanzaron grado medio de marginacin. Los cambios del grado de marginacin
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que explican los movimientos en la distribucin de ciudades fueron: Chetumal y Lagos de Moreno pasaron de grado bajo a grado muy bajo de marginacin entre 2005 y 2010, la ZM de Orizaba pas de grado muy bajo a grado bajo y, finalmente, Tapachula y la ZM de Acayucan pasaron de grado bajo a grado medio en el periodo analizado. Las ciudades con la menor incidencia de marginacin en 2010 fueron las ZM de Mexicali, Chihuahua, Monterrey, Saltillo y Guadalajara. En tanto que las zonas urbanas de Tehuantepec, Poza Rica, Ro verde - Ciudad Fernndez, Tapachula y Acayucan registraron la mayor marginacin. Al comparar el ndice de Marginacin entre 2005 y 2010 para las 93 ciudades seleccionadas no se observan cambios significativos, por lo que las zonas urbanas consideradas mantuvieron prcticamente el mismo nivel socioeconmico en el lapso de referencia. Ver cuadro No. 1.
Cuadro No. 1. EVOLUCIN DE LA MARGINACIN EN LAS 93 CIUDADES MS IMPORTANTES DE MXICO, 2005-2010

FUENTE: aregional, con informacin de CONAPO.

3.3 EL ACCESO A LA CANASTA BSICA URBANA EN 2011 Y 2012 DE LOS TRABAJADORES Durante el segundo semestre de 2011, las materias primas agrcolas y en general los alimentos mostraron una tendencia a la baja en sus precios internacionales, ello como resultado de una recuperacin de la produccin mundial de cereales, combinada con una menor demanda, incluyendo la de etanol. De igual forma, la recuperacin en el stock de alimentos en 2011 (en especial semillas) respecto a 2008-2010 conjuntamente con los efectos de la desaceleracin global, mantuvieron a la baja los precios de alimentos como carne de res, aceite vegetal, azcar, entre otros. Sin embargo, las ltimas estimaciones de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO) indican que 32 pases del mundo necesitan ayuda exterior como resultado de las malas cosechas, conflictos, efectos del cambio climtico y el elevado precio
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de los alimentos a nivel domstico (FAO, 2011). Pese a la expectativa internacional del descenso a la baja de los precios de los alimentos debido a la relativa recuperacin del stock de cereales y a la menor demanda global, las condiciones climticas desfavorables hacen particularmente compleja una prediccin sobre el tamao de las cosechas en los siguientes aos. Para el caso de Mxico, la situacin de los precios en los alimentos no ser favorable para la poblacin, debido a que los efectos del cambio climtico como sequas, heladas, huracanes e inundaciones conjuntamente con el fracaso de las instituciones locales para poner en prctica polticas pblicas que permitan el pleno acceso fsico, econmico y social de los alimentos para toda la poblacin, continuarn impulsando al alza los principales productos agropecuarios. A diferencia del contexto internacional, donde los precios de los cereales y en general de los alimentos mostraron una tendencia a la baja durante la segunda mitad de 2011, en Mxico, el costo de los cereales lleg a su pico ms alto (30.0 por ciento de alza) en septiembre de 2011 frente a 2010, mientras que los precios del maz, arroz y trigo crecieron 43.0, 26.0 y 16.0 por ciento, respectivamente. Entre los alimentos que ms han sufrido alzas se encuentran el frijol y la tortilla, alimentos que forman parte de una dieta esencial para los mexicanos. Asimismo, el alza a los precios por una parte afecta fuertemente a los productores, toda vez de que ms del 80.0 por ciento de los productores en Mxico no cuentan con esquemas para recuperar su inversin frente a siniestros climticos, dejando en vulnerabilidad tanto a su produccin como al ingreso de sus familias. Por otra parte, el alza de los precios tambin afectar gravemente al consumidor, que ve mermado su poder adquisitivo frente al nfimo nivel del salario mnimo. La Canasta urbana que comprende el gasto de alimentos y servicios bsicos tuvo un costo de $ 2,300.00 pesos al cierre de 2011 segn estimaciones de CONAPO, por lo que un incremento del INPC por arriba del 3.0 por ciento, afectar al 24.0 por ciento del total de trabajadores, los cuales viven y se prev, sigan viviendo por debajo de la lnea de bienestar durante el 2012 y 2013. 3.4 MXICO ANTE EL COMPROMISO DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO PARA EL DESARROLLO SOCIAL. La preocupacin con respecto a la situacin mundial antes del fin del milenio, llev a 189 pases a adquirir compromisos para mejorar el bienestar de los individuos, a travs de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en el marco de los trabajos que coordina la Organizacin de la Naciones Unidas (ONU). Mxico participa en dicho proyecto, y es en este sentido que gran parte de sus polticas pblicas tienen como trasfondo los ODM. En la primera cumbre celebrada en el 2000, los pases miembros de la ONU determinaron una serie de metas y
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objetivos mesurables, con plazos determinados, cuyo fin deba estar alineado con desarrollo social sustentable; es decir, las metas deban procurar que los individuos, en el presente y en el futuro, tengan acceso a un mejor nivel de vida. A doce aos del establecimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el progreso que muestra Mxico no es satisfactorio; la mortalidad infantil y la mortalidad materna49 se redujo tan solo un 4% pero se requiere por lo menos un 7.5% anual para alcanzar la meta en el 2015 (Observatorio de Mortalidad Materna en Mxico, 2012). Adicionalmente, se vislumbra que la crisis econmica mundial ser un obstculo para alcanzar las metas establecidas, debido a los efectos de la inflacin y el desempleo en la poblacin. En este sentido, se establecieron ocho objetivos a cumplir para el ao 2015 segn se describe a continuacin: 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2. Educacin universal; 3. Igualdad entre los gneros; 4. Reducir la mortalidad infantil; 5. Mejorar la salud materna; 6. Sostenibilidad del medio ambiente; 7. Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades y 8. Fomentar una asociacin mundial. La participacin de las entidades federativas en este compromiso asumido por Mxico, se puede apreciar el cuadro No.2. En dicho cuadro se describen los programas de desarrollo social ordenados de acuerdo a la vinculacin que existe con los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas. En su mayora, los programas sociales tienen incidencia en ms de un Objetivo del Milenio debido a que a en la metodologa utilizada para determinar esa incidencia, se tomaron como unidades de referencia las metas de cada uno de los objetivos (salvo en el Objetivo ocho, en que slo se seleccionaron dos metas). Esta clasificacin fue investigada al cierre del mes de Enero del 2012 y est sujeta a cambios debido a las observaciones que puedan surgir de las dependencias federales y de las entidades federativas quienes han incorporado esta informacin a la Iniciativa para el Fortalecimiento de la Institucionalizacin de los Programas Sociales (IPRO).
Cuadro No. 2. PROGRAMAS SOCIALES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS VINCULADOS A LOS OBJETIVOS DEL MILENIO. ENTIDADFEDERATIVA
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Distrito Federal

ODM1

ODM2 ODM3 ODM4 ODM5 ODM6 ODM7 ODM8

0.78% 6.25% 5.47% 11.72% 6.25% 6.25% 0.00% 31.25% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 4.55% 4.55% 9.09% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 100.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 14.29% 9.84% 13.93% 20.49% 19.67% 2.34% 0.00% 0.00% 4.55% 0.00% 0.00% 7.14% 4.10%

15.63% 7.81% 2.34% 37.50% 6.25% 6.25% 33.33% 0.00% 0.00% 27.27% 22.73% 18.18% 100.00% 0.00% 0.00% 100.00% 0.00% 0.00% 71.43% 7.14% 0.00% 40.16% 10.66% 16.39%

49

La Organizacin Mundial de la Salud define a la mortalidad materna como la causa de defuncin de la mujer durante el embarazo, parto o dentro de los 42 das siguientes a la terminacin del embarazo, debida a cualquier causa relacionada con o agravada por el embarazo.

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Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

62.50% 6.25% 0.00% 6.25% 6.25% 66.67% 13.33% 13.33% 20.00% 13.33% 38.05% 11.50% 2.65% 23.01% 15.04% 17.65% 0.00% 0.00% 5.88% 5.88% 41.07% 14.29% 8.93% 4.46% 0.89% 89.29% 7.14% 7.14% 10.71% 7.14% 43.75% 12.50% 6.25% 12.50% 0.00% 100.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 35.85% 15.09% 16.98% 24.53% 16.98% 50.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 20.00% 13.33% 13.33% 0.00% 6.67% 45.00% 5.00% 5.00% 5.00% 7.50% 34.38% 21.88% 12.50% 0.00% 0.00% 50.00% 0.00% 0.00% 50.00% 0.00% 47.62% 4.76% 4.76% 4.76% 0.00% 66.67% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 25.00% 13.24% 7.35% 10.29% 4.41% 48.72% 15.38% 7.69% 7.69% 7.69% 42.86% 28.57% 42.86% 42.86% 57.14% 50.00% 7.14% 1.43% 2.86% 1.43% 90.91% 9.09% 9.09% 0.00% 0.00% 58.14% 9.30% 10.47% 13.95% 10.47%
de la Institucionalidad de

0.00% 0.00% 0.00% 46.67% 7.96% 6.19% 0.00% 5.88% 0.00% 8.93% 0.00% 39.29% 0.00% 43.75% 0.00% 0.00% 7.55% 7.55% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 5.00% 15.00% 3.13% 3.13% 0.00% 100.00% 0.00% 38.10% 0.00% 100.00% 1.47% 11.76% 5.13% 12.82% 0.00% 0.00% 2.86% 15.71% 0.00% 0.00% 3.49% 9.30%
los Programas

0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 1.79% 3.57% 0.00% 0.00% 1.89% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 1.47% 5.13% 0.00% 0.00% 0.00% 1.16%
Sociales.

Fuente: Iniciativa para el Fortalecimiento http://www.programassociales.org.mx

A continuacin se describe cada uno de dichos objetivos: Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre La pobreza extrema que conlleva a la incapacidad para adquirir canastas bsicas de alimentos, es una preocupacin mundial, que se agrava ante la situacin econmica que vive el mundo en estos momentos. En este sentido, en Mxico existen diversas estrategias de poltica pblica cuya finalidad es la erradicacin de la pobreza: el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) es un ejemplo de stos. Con la participacin del pas en los acuerdos del milenio, existe un compromiso a cumplir con dos metas, correspondientes a este primer objetivo: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas en pobreza extrema al igual que las que padecen hambre. La primera meta se cumpli en el 2002, sin embargo, dada la situacin econmica es muy posible que se observen repuntes, aunque no se sabe con qu magnitud. En lo que se refiere a la segunda meta del objetivo, como se observa en la grfica No.1, la meta no se ha alcanzado an y la preocupacin con respecto a su cumplimiento se magnifica ante el incremento en los precios de los alimentos, como ya se ha explicado en lneas anteriores y la crisis financiera internacional.

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Objetivo 2: Educacin Universal La educacin para los individuos es una oportunidad para acceder a mejores condiciones de vida; pues es inversin en capital humano, lo que puede dar acceso a mejores empleos, ingresos ms elevados, y de esta forma, puede ser un aliado para romper con el ciclo vicioso de la pobreza extrema. En este sentido, la meta a cumplir para el 2015, se trata de asegurar que todos los nios y nias puedan terminar el ciclo completo de enseanza primaria. En la grfica No. 2 es posible observar el progreso por entidad federativa en cuanto a eficiencia terminal; es decir, el porcentaje de nios que terminan la primaria comparado con los que entraron cinco aos antes. Para el ciclo escolar 2006-2007 slo Baja California Sur ha alcanzado el 100 %, y por el otro lado Chiapas es el ms retrasado con 81.0 %.

En la grfica No. 3 es posible observar la evolucin del indicador de eficiencia terminal, el que propuso Mxico muestra que en el ciclo 2007-2008, se alcanz un 92.2 por ciento de la meta, sin embargo, en el que usa el PNUD se observa un decremento del ciclo 2006-2007 al 2007-2008 del 0.7 por ciento. Ante todo, es
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importante notar que a pesar de los altibajos, la tendencia de ambos indicadores es positiva.

Objetivo 3: Igualdad entre los gneros El objetivo 3 establece la importancia de brindar las mismas oportunidades a los individuos, sin importar su gnero, debido a que permite el control equitativo en los recursos, as como igualdad en la representacin poltica. De este modo, las mujeres y los hombres deben tener acceso a la educacin de igual forma, con la finalidad de que sean seres capaces de participar plenamente en la sociedad y en la economa mundial. La grfica No. 4 muestra la situacin para el ciclo escolar 2007-2008 de objetivo, el cual tiene como meta eliminar las desigualdades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en todos los niveles de enseanza antes de finales de 2015.

Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil

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La mortalidad infantil y la pobreza son factores cuya relacin es muy estrecha; se calcula que en el mundo mueren 30,000 nios menores de 5 aos al da, como resultado de enfermedades que se pueden prevenir a bajo costo. En este sentido se desarrolla el objetivo 4, donde la meta es reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de nios menores de 5 aos. Ver grfica No. 5.

Desde 1990 hasta 2008, la tasa disminuy de 44.2 a 17.9; hasta el momento se ha podido observar una clara tendencia a la baja, lo cual se puede deber al fortalecimiento de las polticas pblicas en cuanto a la salud prenatal y los primeros cuidados de los nios. Sin embargo, a 2009 resulta preocupante la disparidad existente entre las entidades federativas, como se muestra en la grfica No. 6.

Chiapas, Guerrero y Oaxaca son los estados que mantienen los niveles ms elevados de mortalidad infantil en menores de 5 aos. En este sentido, la
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necesidad de mtodos innovadores capaces de traspasar barreras geogrficas que caracterizan a esta rea geogrfica, se convierte en un asunto prioritario debido a lo fcil que es prevenir la mayor parte de estas muertes. Objetivo 5: Mejorar la salud materna La importancia de este objetivo radica en las graves consecuencias que un parto mal atendido conlleva; medio milln de mujeres en el mundo muere en el parto. En este sentido, los nios que pierden a sus madres corren un mayor riesgo de caer en niveles de pobreza extrema, o en el caso en el que ya estuvieran, en niveles ms profundos. Asimismo, las condiciones de los nios se ven deterioradas en alimentacin, desarrollo y salud, generando un crculo vicioso, cuyas barreras se pueden eliminar con la atencin mdica o de parteras durante el parto, as como el fcil acceso a centros de salud por cualquier complicacin. Es de esta forma que el objetivo 5 tiene dos metas: la primera se trata de reducir en tres cuartas partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna; y la segunda, lograr para 2015, el acceso universal a la salud reproductiva. La grfica No.7 muestra el progreso en la primera meta, los resultados estn muy lejos de llegar a la meta; adicionalmente, se observa un estancamiento de 2000 a 2007, a pesar de que la salud materna se reconoce desde entonces como prioridad de polticas pblicas por los gobiernos federales y locales.

Con respecto a la segunda meta, resulta inquietante que no se logre dar atencin mdica universal y se establezcan metas de acceso universal a la salud reproductiva. Queda claro que la planeacin familiar pudiera ser un gran aliado contra la mortalidad materna, sin embargo si no se ha logrado llegar de lleno a la salud materna, cmo se espera lograr el acceso universal a los anticonceptivos?,
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as como educacin e informacin sobre el uso adecuado. Para 2009, el 72.9 por ciento de las mujeres en edad frtil utilizan o han utilizado algn mtodo anticonceptivo, faltando el 27.7 por ciento para alcanzar la meta a 2015. Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades El objetivo 6 consta de 3 metas: I) Reducir el porcentaje de la poblacin que vive con SIDA. II) Acceso universal, a quien lo necesite, al tratamiento del VIH/SIDA para 2010. III) Haber detenido y comenzado a reducir, para 2015, la propagacin de la malaria y otras enfermedades graves. En Mxico se estima que un 0.34 por ciento de la poblacin de 15 a 49 aos vive con SIDA; a pesar de ser un porcentaje bajo ha venido incrementando, en 1990 se calculaba que el 0.13 por ciento tena SIDA. Contrario a lo establecido en los ODM, la meta no se est logrando, y no parece existir nada que indique lo contrario. En lo que respecta a la segunda, acceso universal al tratamiento, se cumpli desde el 2003. La tercera meta del objetivo, parece tener buen cumplimiento con respecto al paludismo por ejemplo, sin embargo, la tuberculosis no se logra controlar an. En la grfica No. 8 se observa la incidencia de la tuberculosis, la cual muestra un ligero repunte a partir de 2007.

Objetivo 7: Sostenibilidad del medio ambiente Este objetivo no slo busca estabilidad ambiental, si no que los individuos adquieran conciencia, para que de este modo las generaciones futuras tengan acceso a los mismos recursos y a niveles de vida ms altos. El medio ambiente es de suma importancia para toda actividad diaria, provee oxgeno, alimentos, recursos; sin embargo, no existe control alguno acerca de un correcto
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aprovechamiento. En este sentido en los ODM se establecen las siguientes metas para este objetivo: I) Haber reducido y haber ralentizado considerablemente la prdida de diversidad biolgica en 2010. II) Reducir a la mitad, para 2015, la proporcin de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento. III) Haber mejorado considerablemente, en 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios marginales. Sin embargo, para medir los indicadores de las metas ha habido diversos problemas, entre los cuales el principal es que no existe un consenso en Mxico en cuanto a cmo medir las emisiones de gases contaminantes y no es obligatorio hacerlas. En este sentido, el objetivo parece no interesarle a nadie, y el progreso ha sido escaso en la primera meta por lo menos. Objetivo 8: Fomentar una asociacin mundial Para llevar a cabo el objetivo 8, se establecieron seis metas, sin embargo, Mxico slo se comprometi con una: dar acceso a los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin a los mexicanos. En la grfica No. 9 es posible observar el acceso a la comunicacin telefnica (desde 1990 para lneas fijas y desde 2000 para lneas mviles). El resultado es sorprendente, pues por cada 100 habitantes, un mayor nmero cuenta con telefona mvil que con lneas fijas; lo anterior se puede deber a la dispersin geogrfica del pas, pues para muchos lugares es ms fcil llegar va satelital.

3.5 EL MARCO JURDICO DE LA POLTICA DE DESARROLLO SOCIAL EN MXICO.

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La poltica de desarrollo social en Mxico, que es la encargada de atender el fenmeno de la pobreza, tiene su origen en la Constitucin de 1917 -como ya se ha sealado en el captulo I de esta investigacin-. Especficamente, dentro de la Carta Magna se promueve un proyecto de Nacin que proclama la igualdad jurdica y los derechos sociales de la poblacin mexicana. De esta forma, la poltica de desarrollo social actual tiene como fuente jurdica original a la Constitucin de 1917. A este respecto, es importante destacar que la poltica especfica para el desarrollo de los pueblos indgenas, tiene su origen particular en la reforma constitucional publicada el 14 de Agosto de 2001 en el Diario Oficial de la Federacin, a partir de la cual se marcaron cambios sustanciales en la actuacin del Estado Mexicano. Conocer lo anterior es importante sobre todo cuando nos referimos al principio de legalidad al que estn sujetos los servidores pblicos, mismo que establece que stos slo pueden hacer lo que la ley les permite hacer a diferencia del ciudadano comn, el cual puede hacer todo aquello que no le sea prohibido por una ley. 3.5.1 CONSTITUCIN POLTICA DE 1917 Nuestra Carta Magna promulgada el 5 de Febrero de 1917 consagra el Ttulo Primero a garantizar los Derechos Humanos y las Garantas Individuales de los mexicanos. A partir de la reforma promulgada el 14 de Agosto de 2001, se reconocen y garantizan tambin los derechos de la poblacin y las comunidades indgenas. 3.5.2 LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL. Uno de los legados ms importantes del Presidente Vicente Fox para las clases sociales vulnerables de este pas, es precisamente la Ley General de Desarrollo Social, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de Enero del 2004, ya que este dispositivo jurdico permiti convertir las acciones sociales en polticas de Estado, marcando un profundo cambio de fondo en la asistencia social a los mexicanos ms necesitados. El objeto principal de esta Ley es: I. Garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de toda la poblacin al desarrollo social; II. Sealar las obligaciones del Gobierno, establecer las instituciones responsables del desarrollo social y definir los principios y lineamientos generales a los que debe sujetarse la Poltica Nacional de Desarrollo Social;

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III. Establecer un Sistema Nacional de Desarrollo Social en el que participen los gobiernos municipales, de las entidades federativas y el federal; IV. Determinar la competencia de los gobiernos municipales, de las entidades federativas y del Gobierno Federal en materia de desarrollo social, as como las bases para la concertacin de acciones con los sectores social y privado; V. Fomentar el sector social de la economa; VI. Regular y garantizar la prestacin de los bienes y servicios contenidos en los programas sociales; VII. Determinar las bases y fomentar la participacin social y privada en la materia. 3.5.3 LOS PRINCIPIOS JURDICOS DE LA POLTICA DE DESARROLLO SOCIAL De conformidad con lo que establece el artculo tercero de la LGDS, stos se resumen en nueve que son: Libertad: Capacidad de las personas para elegir los medios para su desarrollo personal, as como para participar en el desarrollo social; Justicia Distributiva: Garantiza que toda persona reciba de manera equitativa los beneficios del desarrollo conforme a sus mritos, sus necesidades, sus posibilidades y las de las dems personas; Solidaridad: Colaboracin entre personas, grupos sociales y rdenes de gobierno, de manera corresponsable para el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad; Integralidad: Articulacin y complementariedad de programas y acciones que conjunten los diferentes beneficios sociales, en el marco de la Poltica Nacional de Desarrollo Social; Participacin Social: Derecho de las personas y organizaciones a intervenir e integrarse, individual o colectivamente en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas, programas y acciones del desarrollo social; Sustentabilidad: Preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, para mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, sin comprometer la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras;

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Respeto a la Diversidad: Reconocimiento en trminos de origen tnico, gnero, edad, capacidades diferentes, condicin social, condiciones de salud, religin, las opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra, para superar toda condicin de discriminacin y promover un desarrollo con equidad y respeto a las diferencias; Libre Determinacin y Autonoma de los Pueblos Indgenas y sus Comunidades: Reconocimiento en el marco constitucional a las formas internas de convivencia y de organizacin; mbito de aplicacin de sus propios sistemas normativos; eleccin de sus autoridades o representantes; medios para preservar y enriquecer sus lenguas y cultura; medios para conservar y mejorar su hbitat; acceso preferente a sus recursos naturales; eleccin de representantes ante los ayuntamientos y acceso pleno a la jurisdiccin del Estado, y Transparencia: La informacin relativa al desarrollo social es pblica en los trminos de las leyes en la materia. Las autoridades del pas garantizarn que la informacin gubernamental sea objetiva, oportuna, sistemtica y veraz. 3.5.4 LA SECRETARA DE DESARROLLO SOCIAL SEDESOL. El artculo 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal publicada el 29 de Diciembre de 1976, le otorga a la Secretara de Desarrollo Social las atribuciones para el despacho de los asuntos que le han sido encomendados por el Ejecutivo Federal. La misin de la Secretara de Desarrollo Social es contribuir a que la poblacin en condiciones de pobreza y marginacin, de manera incluyente y corresponsable, alcance un desarrollo humano sustentable. Las prioridades de la poltica de la SEDESOL, se concretan en las metas que se establecen en su programa sectorial y para su logro, los esfuerzos de la misma, tienen como marco los objetivos, estrategias y lneas de accin, orientados a la consecucin de los propsitos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, as como las lneas de accin y estrategias del programa "Vivir Mejor", que permiten concentrar las acciones de poltica social para el Desarrollo Humano Sustentable. 3.5.5 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012 Y ESTRATEGIA FEDERAL "VIVIR MEJOR". La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece las bases para el Sistema de Planeacin Democrtica del Desarrollo Nacional. Este ordenamiento le asigna al Gobierno la responsabilidad de la planeacin y define como el instrumento fundamental el Plan Nacional de Desarrollo (PND), en donde se ordenan sistemticamente las acciones gubernamentales encaminadas al logro de un desarrollo equitativo que proporcione mejores niveles de vida para los mexicanos. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 incluye un novedoso
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ingrediente que incorpora la implementacin del Presupuesto Basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo, procesos que requieren la planeacin a mediano plazo de las polticas sectoriales, la definicin de metas, elaboracin de indicadores, el reconocimiento de la corresponsabilidad en las acciones, de las diferentes dependencias que inciden en un resultado: as como una mayor demanda de transparencia por parte de la sociedad, lo que ha llevado a la paulatina revelacin de procesos de asignacin de recursos y su vinculacin a la obtencin de resultados. El PND 2007-2012 al igual que su antecesor (PND 2000-2006), toma como punto de partida un ejercicio de planeacin prospectiva para el ao 2030. As, en 2030, Mxico ser un pas con familia y patrimonio seguro, un pas de leyes, economa competitiva y con desarrollo sustentable y democrtico. Aspecto que se propone lograr a travs de diez grandes objetivos: Garantizar la seguridad nacional, asegurar la viabilidad del Estado y de la democracia. 2. Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho. 3. Alcanzar un crecimiento sostenido acelerado. 4. Tener una economa competitiva. 5. Reducir la pobreza extrema. 6. Reducir las brechas sociales, econmicas y culturales. 7. Garantizar los derechos de los ciudadanos. 8. Asegurar la sustentabilidad ambiental. 9. Consolidar un rgimen democrtico. 10. Aprovechar los beneficios de un mundo globalizado. La premisa bsica para el desarrollo integral del pas en que se sustenta el PND 2007-2012 es el Desarrollo Humano Sustentable; esto es, el proceso permanente de ampliacin de capacidades y libertades que permita a todos los mexicanos tener una vida digna sin comprometer el patrimonio de las generaciones futuras. El Plan reconoce que la bsqueda del Desarrollo Humano Sustentable debe acompaarse de una estrategia integral de poltica pblica, ya que se enfrentan retos multidimensionales que slo pueden abordarse a travs de la complementariedad entre las polticas pblicas en todos los rdenes de gobierno. De esta manera, el xito de las polticas sociales requiere del crecimiento econmico, el fortalecimiento de la competitividad de la economa y de la hacienda pblica, as como de las instituciones nacionales, en un contexto de sustentabilidad ambiental. Del PND se deriva el Programa Sectorial Social (PSS), mismo que fue presentado el 29 de Noviembre de 2007; en ste participan las Secretaras de: Desarrollo
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Social (SEDESOL), Salud (SS), Educacin Pblica (SEP), Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y de Reforma Agraria (SRA). El PSS entrelaza los programas sectoriales de las dependencias con el propsito de Erradicar la pobreza extrema y cerrar las brechas de la desigualdad, distinguindose en el mismo, diez lneas de accin en cuatro ejes: I. Combatir la pobreza extrema. Estrategias 1 y 2: Ampliar y reforzar el Programa Oportunidades que beneficia a ms de cinco millones de familias en todo Mxico, as como la Estrategia Cien por Cien, que consiste en cien acciones para los cien municipios ms pobres de Mxico. Apoyos monetarios para la poblacin en desventaja, el Programa 70 y Ms, extendindolo por disposicin del Congreso a poblaciones de hasta 10 mil habitantes.

II. Invertir en la gente, en el desarrollo humano. Estrategia 3. Educacin de Calidad; Estrategia 4. Salud. III. Contribuir a que la gente forme un patrimonio, apoyando a los que menos tienen. Estrategias 5 a 7: Programa de Apoyos a Proyectos Productivos, a travs de las Secretaras de Agricultura, de la Reforma Agraria y SEDESOL; y Programas de apoyos a la adquisicin de vivienda. Garantizar los derechos agrarios de ejidatarios, comuneros y pequeos propietarios, que en Mxico haya un solo registro de la tierra; que el registro agrario, el registro de bienes nacionales y el registro de la propiedad puedan consultarse por todo el pblico, dando certeza jurdica a todos. Apoyos especiales para las mujeres a travs de Oportunidades, el PROMUSAG y otras acciones. VI. Cuidar y mejorar el ambiente. Estrategia 8. Puesta en marcha del Programa PRORBOL, en las zonas boscosas, para que las comunidades puedan vivir con dignidad pero cuidando el bosque. Estrategia 9. Estrategia contra el cambio climtico. Estrategia 10. A partir del 2008 todo el papel que utilice el Gobierno Federal, ser papel reciclado o papel comprado a comuneros o productores que lleven un manejo sustentable del bosque del que son dueos; de la misma manera, todos los muebles que se adquieran debern realizarse con madera certificada por su manejo sustentable.
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3.5.6 PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN PARA EL 2012. La importancia del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), va ms all de la simple asignacin de recursos con el propsito de que toda dependencia y entidad cumpla con las obligaciones sealadas en los diferentes ordenamientos jurdicos, ya que tambin representa el puente formal entre los objetivos, metas y prioridades plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales, con el crecimiento econmico y el bienestar social de la poblacin. El PEF es el instrumento jurdico - financiero mediante el cual se materializa la poltica econmica del Gobierno Federal por medio de la programacin anual del gasto pblico. A travs de este instrumento se definen las prioridades y metas de la administracin, las cuales son congruentes con lo establecido en el PND. Adems de ser un instrumento jurdico-financiero, el presupuesto representa un importante insumo para la evaluacin, ya que permite identificar a los responsables de ejecutar el gasto pblico, sus obligaciones y el destino del mismo. En consecuencia de lo anterior, la Secretara de Desarrollo Social recibe recursos del Gobierno Federal con el fin de poner en marcha 20 programas sujetos a reglas de operacin (PSRO). Durante el ao 2012 tiene una asignacin total de 84.9 miles de millones de pesos (mmdp). Adems de estos programas a los que se hace referencia en el artculo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2012, el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, podr incluir otros programas que, por razones de su impacto social, deban sujetarse a reglas de operacin. En su caso, las reglas de operacin de los programas federales debern sujetarse a los siguientes criterios generales: a) Debern ser simples y de fcil acceso para los beneficiarios; b) Se procurar que la ejecucin de las acciones correspondientes a los programas federales que por su naturaleza as lo permitan, sea desarrollada por los rdenes de gobierno ms cercanos a la poblacin, debiendo reducir al mnimo indispensable los gastos administrativos y de operacin del programa respectivo; c) Se debern tomar en cuenta las caractersticas de las diferentes regiones socioeconmicas del pas; d) Se debern considerar las caractersticas sociales, econmicas y culturales de la poblacin objetivo; e) Prevern que las aportaciones acordadas se realicen oportunamente y sean ejercidas de inmediato; f) Se promover una calendarizacin eficiente para el ejercicio de los recursos federales respectivos, y g) Debern incluir criterios que aseguren transparencia en la distribucin, aplicacin y comprobacin de recursos;
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3.5.7 PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL SUJETOS A REGLAS DE OPERACIN. En consecuencia de lo anterior, en el artculo 18 del Decreto del Presupuesto se detallan 20 programas que debern sujetarse a reglas de operacin. Estos programas se ordenan en las siguientes lneas de accin: Desarrollo de capacidades: nutricin, educacin y salud. 1. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO), orienta su atencin hacia familias en situacin de pobreza a travs de un enfoque de desarrollo de capacidades a travs de sus componentes de nutricin, educativo y de salud. Adems se ofrece un subsidio monetario bsico a las familias a travs del componente energtico as como la asistencia y permanencia en la educacin media y superior de los becarios, promoviendo que los graduados puedan acceder a oportunidades de ingresos superiores. 2. El Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA, S.A. de C.V., busca mejorar la nutricin de aproximadamente 5.9 millones de beneficiarios, pertenecientes a los grupos poblacionales ms necesitados, como son nios y mujeres de 6 a 12 aos de edad, mujeres adolescentes de 13 a 15 aos, mujeres en periodo de gestacin o lactancia, mujeres de 45 a 59 aos, enfermos crnicos y personas con discapacidad mayores de 12 aos y adultos de 60 aos o ms, mediante la produccin y comercializacin de leche fortificada a un precio menor al de mercado. A travs de los: 3. Programas Abasto Rural y 4. Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, S.A. de C.V., se provee de productos bsicos y complementarios a la poblacin ubicada en zonas de alta y muy alta marginacin a travs de 22,324 tiendas DICONSA, regulando los precios locales con el fin de proporcionar un margen de ahorro del 5 por ciento en promedio; durante 2009 se otorgarn apoyos en especie o en efectivo por un equivalente a 175 pesos mensuales por beneficiario para la alimentacin de la poblacin de las localidades ms remotas y marginadas que no son atendidas por los Programas Oportunidades o Liconsa. Proteccin a grupos vulnerables. 5. El Programa de Guarderas y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras apoya hogares encabezados por madres y padres solos con hijos pequeos (entre 1 y 3 aos 11 meses de edad), al brindarles la oportunidad de dejar a sus hijos en un lugar seguro mientras trabajan o buscan empleo; al mismo
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tiempo ofrece a mujeres inclinadas al cuidado de los nios la opcin de manejar una estancia infantil como actividad generadora de ingreso. Desde su creacin se han abierto 3,500 estancias. 6. El Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF), busca la integracin de la poblacin femenina al desarrollo social, mediante la defensa y promocin de sus derechos a travs del desarrollo de proyectos y acciones que aseguren la igualdad de oportunidades y la superacin de la discriminacin y la exclusin social. 7. El Programa de Atencin a los Adultos Mayores de 70 aos y ms apoya a los adultos mayores de 70 aos en localidades rurales, con un apoyo econmico bimestral. Adems, en conjunto con el Instituto Nacional de la Personas Adultas Mayores (INAPAM), brinda atencin a todos los adultos mayores a travs de consultas mdicas, dentales y psicolgicas; talleres ocupacionales; actividades socioculturales; asesora jurdica; crditos a la palabra; bolsa de trabajo; albergues para los ms necesitados; y estancias de da; entre otros. 8. El Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas se enfoca en mejorar las condiciones de vida de los trabajadores eventuales del campo, a partir de una atencin integral oportuna que permita identificar sus necesidades y en base a ello desarrollar proyectos y acciones que mejoren las condiciones de vulnerabilidad de la poblacin jornalera. 9. A travs del Programa de Empleo Temporal (PET) se brindan oportunidades de empleo para la poblacin rural de manera transitoria, a travs del otorgamiento de apoyos econmicos por su participacin en acciones de rehabilitacin y mejoramiento de infraestructura bsica y productiva, respetando la conservacin y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Desarrollo regional. 10. El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias, busca contribuir a la reduccin de desigualdades entre municipios y regiones, con mayor marginacin o rezago social del pas y en zonas que presentan alta concentracin de personas en condicin de pobreza, mediante el incremento de su calidad de vida a travs del mejoramiento de su vivienda, la generacin o mejoramiento de la infraestructura social bsica y de comunicaciones, que permita el acceso de la poblacin a los servicios y bienes pblicos y que incremente el capital fsico de las localidades y municipios.

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11. El Programa 3x1 para Migrantes apoya las iniciativas de mexicanos radicados en el extranjero para concretar proyectos que mejoren las condiciones sociales de las localidades seleccionadas, mediante la concurrencia de recursos de la Federacin, Estados, Municipios y de 350 clubes de migrantes, en municipios con caractersticas de alta migracin y pobreza; creando lazos de desarrollo solidario y ampliando esquemas donde participe tambin la iniciativa privada. 12. El Programa de Opciones Productivas (POP) contribuye al desarrollo de las personas en condiciones de pobreza patrimonial y de marginacin y del territorio de las microrregiones, a partir de modelos productivos viables y sustentables, la formacin de capacidades humanas, tcnicas y empresariales, de capital social y el co-financiamiento de proyectos productivos estratgicos. 13. El Programa del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas (FONART), apoya a los artesanos mexicanos en situacin de pobreza que preservan tcnicas y diseos tradicionales, potenciando sus capacidades con financiamiento y estmulos a la creatividad e innovacin, asistencia tcnica y estrategias comerciales. Mejoramiento de la calidad de vida urbana. 14. El Programa Hbitat coordina acciones bajo un esquema de corresponsabilidad con los gobiernos estatales y municipales, de mejoramiento de la infraestructura y equipamiento de zonas urbanas con alta concentracin de pobreza, as como la entrega de servicios sociales y acciones de desarrollo comunitario que fortalezcan el tejido social. 15. El Programa de Rescate de Espacios Pblicos fomenta la calidad de vida de los habitantes urbanos al incentivar la identidad comunitaria y la cohesin social, con el rescate de espacios, con el fin de evitar la prctica de conductas antisociales, promoviendo a su vez la seguridad pblica. La SEDESOL apoyar econmicamente a las familias rurales e indgenas de menores ingresos, para la edificacin de una Unidad Bsica de Vivienda Rural, ampliacin o mejoramiento de su vivienda actual a travs del 16. Programa de Vivienda Rural; el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), apoyar a la poblacin con menores ingresos mediante el otorgamiento de subsidios para la mejora de vivienda a travs del 17.Programa Ahorro y Subsidio para la Vivienda "Tu Casa", a fin de aumentar su patrimonio y mejorar su calidad de vida. Adems, la Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT) regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares y promover la adquisicin y
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enajenacin de suelo y reservas territoriales para incorporarlos al desarrollo urbano y la vivienda, impulsando patrones de crecimiento ms ordenados y propicios al desarrollo. Por su parte, el 18.Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH), contribuye a fortalecer la condicin patrimonial de la poblacin, as como al ordenamiento de los asentamientos humanos, otorgando seguridad jurdica al patrimonio de los hogares instalados en asentamientos humanos irregulares, en polgonos donde la CORETT tiene facultad de dominio. La poblacin objetivo del Programa son aquellos hogares que requieren apoyo econmico, ya sea para regularizar y escriturar el lote en el que habitan, o para liberar la reserva de dominio. Gestin eficiente en la poltica de desarrollo social. 19. El Programa de Coinversin Social a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), otorgar apoyos financieros para el desarrollo de proyectos dirigidos a la superacin de la pobreza y la atencin de grupos vulnerables. Igualmente, el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) fortalecer sus funciones de normar y coordinar la evaluacin de las polticas y programas de Desarrollo Social, as como establecer los criterios y lineamientos generales para la definicin, identificacin y medicin de la pobreza para asegurar un uso eficiente de los recursos pblicos y la bsqueda de mayor impacto de los programas. 20. El Programa Prevencin de Riesgos en los Asentamientos Humanos est dirigido a mitigar los efectos de los fenmenos perturbadores de origen natural, para aumentar la resiliencia50 en los gobiernos locales y la sociedad, a fin de evitar retrocesos en las estrategias para elevar la calidad de vida de la poblacin y contribuir al cumplimiento de los objetivos institucionales para disminuir la pobreza. La importancia del programa radica en crear y mantener una vinculacin

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La resiliencia es la capacidad de una persona o grupo para seguir proyectndose en el futuro a pesar de acontecimientos desestabilizadores, de condiciones de vida difciles y de traumas a veces graves. La resiliencia se sita en una corriente de psicologa positiva y dinmica de fomento de la salud mental y parece una realidad confirmada por el testimonio de muchsimas personas que, aun habiendo vivido una situacin traumtica, han conseguido encajarla y seguir desenvolvindose y viviendo, incluso, en un nivel superior, como si el trauma vivido y asumido hubiera desarrollado en ellos recursos latentes e insospechados. Aunque durante mucho tiempo las respuestas de resiliencia han sido consideradas como inusuales e incluso patolgicas por los expertos, la literatura cientfica actual demuestra de forma contundente que la resiliencia es una respuesta comn y su aparicin no indica patologa, sino un ajuste saludable a la adversidad.

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directa entre la SEDESOL y las autoridades locales para concientizarlas sobre la necesidad de trabajar en la reduccin de riesgos, a travs de acciones y obras para desincentivar la ocupacin de suelo en zonas de riesgo; promover la cultura de prevencin de desastres, as como, incrementar la inversin en reduccin y mitigacin de riesgos. 3.5.8 SEGUIMIENTO Y EVALUACIN La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) en su Segundo Captulo del Ttulo Primero, establece la obligacin de realizar trimestralmente la evaluacin econmica de los ingresos y egresos en funcin de los calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades. Tambin seala que las metas de los programas aprobados sern analizadas y evaluadas por las Comisiones Ordinarias de la Cmara de Diputados. Por otra parte, este dispositivo jurdico junto con la Ley General de Desarrollo Social responsabiliza al Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social CONEVAL, de la coordinacin de las evaluaciones en materia de desarrollo social. En virtud de lo anterior, el 25 de Agosto del 2005 se public en el Diario Oficial de la Federacin, la creacin del CONEVAL como un organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propio, con autonoma tcnica y de gestin para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines, de conformidad con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, agrupado en el sector coordinado por la Secretara de Desarrollo Social con el objeto de: I. Normar y coordinar la evaluacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social y las polticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias pblicas, sin perjuicio de las atribuciones que en materia de control y evaluacin tienen las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de la Funcin Pblica, y II. Establecer los lineamientos y criterios para la definicin, identificacin y medicin de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor tcnico en dicha actividad. En el artculo cuarto, del mencionado Decreto, al abordar el desarrollo de las funciones del CONEVAL se establece que ste deber: I. Promover una estrecha colaboracin y comunicacin con los responsables de la operacin de los programas de desarrollo social en los mbitos Federal, estatal y municipal; II. Establecer los requerimientos mnimos para que los organismos independientes que participen en la evaluacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social tengan amplia experiencia y solidez en el tema;
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III. Promover que, para el mejor uso de los recursos y la mayor calidad de las evaluaciones de los programas de desarrollo social, stas se puedan realizar de manera anual o multianual de conformidad con la naturaleza del Programa; IV. Alcanzar la mayor calidad en el desarrollo de lineamientos, metodologas, normas, modelos e instrumentos de evaluacin, atendiendo criterios de confiabilidad, validez, relevancia, transparencia y representatividad, y V. Procurar que los resultados de las evaluaciones sean comparables en el tiempo. Para ello se le confieren las siguientes atribuciones: I. Revisar peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la poltica de desarrollo social, por s mismo o a travs de uno o varios organismos independientes; II. Establecer criterios de resultados para la definicin de zonas de atencin prioritaria; III. Previo a su aprobacin, someter la propuesta de indicadores a que se refiere el Captulo I, del Ttulo Quinto de la Ley, a la consideracin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y a la Cmara de Diputados por conducto de la Auditora Superior de la Federacin, para que emitan las recomendaciones que en su caso estimen pertinentes; IV. Una vez cumplido el requisito previsto en la fraccin anterior, aprobar los indicadores que en la misma se sealan, a efecto de medir la cobertura, calidad e impacto de los programas y acciones de desarrollo social y verificar que dichos indicadores reflejen el cumplimiento de sus objetivos y metas; V. Establecer criterios y lineamientos para las metodologas de evaluacin sobre la poltica y los programas de desarrollo social; VI. Emitir la convocatoria, en su caso, para los organismos evaluadores independientes; VII. Definir los requisitos que debern cumplir los organismos evaluadores independientes, de conformidad con las disposiciones legales aplicables; VIII. Establecer los lineamientos y criterios para que los responsables de la operacin de los programas y acciones de desarrollo social de la Administracin Pblica Federal, realicen sus evaluaciones internas de manera eficiente, objetiva y clara; IX. Coordinarse con los responsables de la operacin de los programas y acciones de desarrollo social a que se refiere la fraccin anterior y prestar la colaboracin que resulte necesaria; X. Establecer lineamientos para realizar estudios y diagnsticos relacionados con la conveniencia, viabilidad y eficiencia de todo programa nuevo de evaluacin del desarrollo social;
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XI. Solicitar, en su caso, a quienes intervengan en la ejecucin de los programas sujetos a evaluacin, la informacin necesaria para este fin; XII. Aprobar el informe sobre la poltica y programas de desarrollo social, con base en los resultados de las evaluaciones y otros estudios que al efecto se realicen; XIII. Dar a conocer los resultados de las evaluaciones y otros estudios referentes al desarrollo social; XIV. Utilizar las evaluaciones para garantizar la transparencia y la rendicin de cuentas en la poltica de desarrollo social y contribuir a mejorar su operacin y resultados; XV. Formular el informe de resultados de las evaluaciones, el cual deber entregarse a las Comisiones de Desarrollo Social de las Cmaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unin y a la Secretara; XVI. Emitir sugerencias y recomendaciones al Ejecutivo Federal, a la Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social y a la Comisin Nacional de Desarrollo Social, sobre la poltica y los programas de desarrollo social, con base en los resultados de las evaluaciones e investigaciones disponibles; XVII. Recibir y, en su caso, considerar las propuestas temticas y metodolgicas de evaluacin que sugieran los sectores pblico, social y privado relacionados con el desarrollo social; XVIII. Impulsar y fortalecer la cultura de la evaluacin en todos los mbitos relacionados con la poltica de desarrollo social; XIX.Realizar estudios e investigaciones en la materia; XX.Formular un informe ejecutivo anual sobre las evaluaciones realizadas; XXI. Actuar, en su caso, como rgano de consulta y asesora en materia de evaluacin de programas sociales y medicin de pobreza, de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, de las autoridades estatales y municipales, as como de los sectores social y privado; XXII. Concretar acuerdos y convenios con las autoridades de desarrollo social de estados y municipios y, en su caso, con organizaciones de los sectores social y privado, para promover la evaluacin de programas y acciones; XXIII.Promover mecanismos de acceso a las bases de datos de las evaluaciones para un adecuado anlisis de la planeacin, investigacin, capacitacin y enseanza; XXIV. Establecer los criterios y lineamientos para la definicin, identificacin y medicin de la pobreza, tomando en cuenta los indicadores a que se refiere el artculo 36 de la Ley, y realizar los estudios correspondientes con la periodicidad que establece el artculo 37 de la misma; XXV. Garantizar la transparencia, objetividad y rigor tcnico en el cumplimiento de la atribucin que seala la fraccin anterior, utilizando la informacin que genere el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, independientemente de
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otros datos que se estime conveniente, en trminos de lo dispuesto por el artculo 36 de la Ley; XXV. Dar a conocer los resultados sobre la medicin de la pobreza; XXVI. Coordinarse con la Comisin Nacional de Desarrollo Social para consolidar una adecuada integracin y fomento al federalismo, sobre bases de coordinacin, colaboracin y concertacin de estrategias y programas de desarrollo social, as como con la Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social, en el diseo y ejecucin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social, y promover cursos, talleres y seminarios de manera permanente, para el desarrollo y conocimiento de tcnicas y metodologas de evaluacin y de medicin de la pobreza. En este marco de referencia se integra el papel del CONEVAL dentro de la Poltica Nacional de Desarrollo Social, la cual es acorde con los objetivos establecidos en la Ley General de Desarrollo Social, donde se seala que la Poltica Nacional de Desarrollo Social debe garantizar formas de participacin social en la formulacin, ejecucin, instrumentacin, evaluacin y control de los programas de desarrollo social. La labor de evaluacin y medicin de la pobreza que realiza el CONEVAL debe ser vista como un instrumento indispensable al servicio de la sociedad y la Administracin Pblica Federal, que adems de permitir vigilar las polticas y programas sociales, permite corregirlas de manera informada. La evaluacin de la poltica de desarrollo social implica revisar numerosos procesos, que abarcan desde el diseo, la operacin y el impacto hasta la eficiencia y eficacia de las polticas y los programas, con el fin de mejorar la efectividad de las acciones gubernamentales y dar cumplimiento a los objetivos y ejes rectores de la poltica social.

RESUMEN DEL CAPTULO II

Cada vez ms la poblacin tiende a localizarse en las ciudades, dado que stas ofrecen una mejor calidad de vida y mayores oportunidades respecto al mbito rural. Esto ha permitido gradualmente la transformacin de una sociedad agraria a una sociedad urbana en Mxico. En las 93 ciudades ms importantes del pas se observa un fenmeno interesante, ya que la mayor parte de stas presenta grado muy bajo y bajo de marginacin, evidenciando mejores indicadores de cobertura de servicios pblicos bsicos; no obstante, esto no implica que no existan entreveradas entre la mancha urbana, reas de pobreza, las cuales por lo general tienden a ubicarse en las periferias de las ciudades, donde los habitantes pueden reducir algunos costos como el precio de la vivienda y los permisos para construccin, aunque carezcan de servicios eficientes como transporte, educacin y servicios pblicos. En este sentido, es importante crear esquemas eficientes de
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planeacin urbana y regional, de mediano y largo plazo, como ya es el caso de los Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables DUIS impulsados por el Gobierno Federal, que consideren el crecimiento natural de las mismas ciudades, lo que implica retos en cuanto a provisin de servicios pblicos, pero tambin desafos respecto a los problemas de las zonas urbanas. Estos ltimos se refieren principalmente a la insuficiencia de recursos por parte de las ciudades para enfrentar la urbanizacin acelerada, irregularidades en la tenencia de la tierra, expansin desordenada de las zonas urbanas, escasez de oferta de vivienda con provisin de servicios, especulacin por parte de las empresas inmobiliarias y sustentabilidad ambiental, entre otros, por lo que los esquemas de planeacin urbana y regional debern ser un tema central en la agenda pblica. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, muestran la importancia de establecer metas de desarrollo cuya medicin sea tangible, pues hace posible que los gobiernos se fijen estrategias que permitan cumplir los objetivos. Sin embargo, el grave problema es cuando las metas son ambiciosas, lo que genera que en primer lugar no se cumplan y en segundo se desperdicien recursos, pues es posible que existan medidas cuyo costo es menor y sean ms eficaces en el largo plazo. A lo largo de este captulo se mostraron los principales indicadores de Mxico y aunque es posible observar progreso en varios, a tan slo dos aos de distancia de la fecha objetivo, la gran mayora no se han cumplido. La mortalidad materna, es la meta que pareciera que no se va a cumplir a pesar de que se abarca en diversos programas sociales: Caravanas de la Salud, IMSS-Oportunidades, etc. Peor an, la crisis financiera internacional est incrementando los niveles de pobreza, y por ende el acceso a servicios mdicos, educacin, alimentacin y vivienda, disminuyendo en este sentido las posibilidades de avance, generando en consecuencia una gran incertidumbre acerca del cumplimiento de las metas. Otro factor que incide de manera importante en esta incertidumbre es el incremento de los precios domsticos y los desastres naturales, mismo que vuelve errticas las posibilidades de un mayor acceso a alimentos en 2013, presagiando mayores y ms frecuentes amenazas a la seguridad alimentaria mundial inclusive. La falta de polticas pblicas que faciliten el acceso a los alimentos y la falta de inversin en el sector agropecuario, conjuntamente con los conflictos blicos, las sequas y las catstrofes naturales estn incidiendo negativamente sobre la seguridad alimentaria de los ms de 6,000 millones de habitantes del planeta, en especial de los 925 millones de personas que hoy en da pasan hambre. En la ltima dcada, la planeacin gubernamental result poco efectiva, en trminos de la consecucin de los objetivos contenidos en el Plan Nacional de
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Desarrollo, principalmente porque en la elaboracin del mismo no se consider un ejercicio tcnico que debe llevarse a cabo por mandato constitucional, la participacin de los ciudadanos mediante foros de consulta popular. Plan que no suma las voces de los ciudadanos de forma incluyente, democrtica y participativa, se convierte en un mero documento decorativo de los libreros de los funcionarios pblicos, ya que ser un documento poco til para la toma de decisiones. Para cumplir los compromisos adquiridos en el Plan Nacional de Desarrollo, la administracin pblica se organiza mediante programas de acuerdo con los requerimientos especficos de la poblacin que buscan impulsar el desarrollo social y humano. Por lo tanto el gasto en desarrollo social representa un elemento indispensable para fortalecer la economa familiar de la sociedad en general, y particularmente de los grupos ms vulnerables. Durante el ejercicio fiscal 2012, la SEDESOL tiene presupuestados 84.9 mmdp para atender su misin, en la que se incluyen 20 Programas Sujetos a Reglas de Operacin, con el fin de atender las necesidades de la poblacin con mayor rezago, marginacin, en situacin de pobreza y en general aquellos que son ms susceptibles a riesgos en el desarrollo de sus capacidades, proteccin, desarrollo regional y en general mejoramiento del medio que los rodea. En el siguiente captulo nos enfocaremos a describir las principales caractersticas del Estado de Nayarit, para contextualizar el mbito geogrfico que en especfico hemos seleccionado para este trabajo de investigacin.

CAPTULO III EL ESTADO DE NAYARIT. DESCRIPCIN, CARACTERSTICAS, FORTALEZAS Y DEBILIDADES

En el captulo anterior, se describi de manera detallada la evolucin de los

principales indicadores de Mxico en materia de desarrollo social, haciendo nfasis en que a pesar de que se observa progreso en varios de ellos, la gran mayora, observa retraso respecto a las metas comprometidas por nuestro pas a travs de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en el marco de los trabajos que coordina la Organizacin de las Naciones Unidas. Particularmente si destacamos

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que los pases miembros de la ONU determinaron su cumplimiento para el ao 2015, es decir, slo nos restan dos aos para alcanzar estas metas. La Poltica Nacional de Desarrollo Social, es diseada por el Poder Ejecutivo Federal, no obstante, la Ley General de Desarrollo Social determina la competencia de los gobiernos municipales, de las entidades federativas y del Gobierno Federal en materia de desarrollo social, as como las bases para la concertacin de acciones con los sectores social y privado. De esta forma, la aplicacin de dicha Ley corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de sus dependencias y organismos, pero tambin a los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas y a los Municipios en el mbito de sus respectivas competencias, para garantizar a la ciudadana los derechos fundamentales del desarrollo social como son: la educacin, la salud, la alimentacin, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo, la seguridad social y los relativos a la no discriminacin en los trminos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, entre otros. A partir de lo anterior, es claro que el cumplimiento de esta poltica de desarrollo social y de los compromisos asumidos por Mxico ante la ONU, demanda la concurrencia de acciones y esfuerzos por parte de los gobiernos de las 32 entidades federativas, y de los 2,441 municipios que conforman nuestro pas. Esta concurrencia impone la necesidad de describir qu es lo que est pasando en materia de desarrollo econmico y social en el Estado de Nayarit, al ser ste el espacio geogrfico al cual est enfocado este trabajo de investigacin, y cmo su gobierno est abordando esta gran responsabilidad, aspecto que habremos de analizar en este captulo.

1.- NAYARIT. EL CONTEXTO ESTATAL.

1.1 DATOS SOCIOECONMICOS. El Estado de Nayarit est ubicado en el Occidente de la Repblica, entre las siguientes coordenadas geogrficas extremas: Al norte 23 05 de latitud norte, al sur 20 36 de latitud norte, al este 103 43 de longitud oeste y al oeste 105 46 de longitud oeste. Limita al norte con los Estados de Durango y Sinaloa, al este con los Estados de Jalisco, Durango y Zacatecas, al sur con Jalisco y el Ocano Pacfico y al oeste con el Ocano Pacfico. Mide 280 km en su mayor longitud y tiene una anchura media de 95 km. (Meyer, 1996). Su nombre se debe al clebre caudillo, legislador y Rey de la etnia Cora cuyo nombre era Naye, Nayar o Nayarit; este personaje fue el fundador del reino de Huacica o Xcora en las partes altas de la Sierra Madre Occidental. Este reino
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resisti a los conquistadores espaoles por ms de 200 aos. Nayarit significa hijo de Dios que est en el cielo y en el sol (PED 2011-2017). La orografa estatal51 se conforma por cuatro regiones fisiogrficas: 1. Sierra Madre Occidental, 2. Llanura Costera del Pacfico. 3. Eje Neo volcnico y 4. Sierra Madre del Sur. Las elevaciones ms importantes son: El Cerro el Viga (2,760 msnm); Sierra El Pinabete (2,500 msnm); Cerro Dolores (2,460 msnm); Sierra Los Huicholes (2,400 msnm); Sierra Pajaritos (2,360 msnm); Volcn Sangangey (2,340 msnm) y el volcn del Ceboruco (2,280 msnm). La entidad sobresale a nivel nacional por sus importantes recursos hidrolgicos. El sistema hidrolgico cuenta con 8 cuencas principales que baan el 100% del territorio estatal: Ro Acaponeta, Ro San Pedro, Ro Santiago Aguamilpa, Ro Huicicila San Blas, Ro Bolaos, Ro Ameca Atenguillo, Ro Ameca Ixtapa y el Ro Huaynamota. Los cuerpos de agua dulce y salobre, ms importantes con que cuenta el Estado son: La Presa de Aguamilpa, Presa El Cajn, Presa San Rafael, Presa Amado Nervo, Laguna de Agua Brava, Laguna de Santa Mara del Oro, Laguna de Tepetiltic, Laguna de San Pedro Lagunillas y el Proyecto Hidroelctrico La Yesca, puesto en marcha a finales del 2012. El estado presenta variedad de climas, las temperaturas ms bajas son de clima templado y se registran al noroeste de la capital Tepic y el clima tropical se presenta en toda la costa del pacfico, clasificndose de la siguiente forma: Clido subhmedo, el 65% de la superficie estatal; semiclido subhmedo el 33% y templado el 2%. En la llanura costera se presentan lluvias de importancia durante gran parte del ao, con precipitaciones que fluctan entre los 900 y 1,500 mm anuales. Esto sucede en un 55% del territorio del Estado, mientras que el 45% restante presenta un clima semiclido subhmedo y templado. La temperatura media anual en la entidad es de 21 grados centgrados y la precipitacin media anual es de 1,150 mm. El territorio estatal comprende una superficie de 28,073 kilmetros cuadrados, incluyendo las Islas Maras, lo que representa el 1.4% de la superficie nacional, ocupa el vigsimo tercer lugar en el pas en tamao. La poblacin total del Estado de Nayarit en el ao 2010 es de 1.084 millones de habitantes,52 lo que representa el 0.97% de la poblacin total en el pas, ocupando el lugar nmero 29 a nivel nacional por tamao poblacional. El porcentaje de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) en el Estado de Nayarit, es de 60%, lo que representa 486,969 personas de 14 aos y ms, dato superior a la media nacional que es del 59%;

Citado en Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017 con datos de Ia Enciclopedia de los Municipios de Mxico. INAFED. 52 INEGI. Censo de Poblacin y Vivienda 2010.
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por lo anterior se concluye que la entidad dispone de un bono demogrfico para detonar su desarrollo (PED 2011-2017). En esta ltima dcada, del 2000-2010, la tasa de crecimiento promedio poblacional anual fue de 1.6%; la ms alta desde los aos 80s, sobresaliendo el acelerado crecimiento poblacional del municipio de Baha de Banderas que en los ltimos 10 aos, duplic el nmero de habitantes de 59,808 en el 2000 a 124,205 en el 2010 (Censo 2010 INEGI). La ciudad de Tepic53, es la capital del Estado de Nayarit, misma que fue elevada a la categora de Noble y Leal Ciudad, el 24 de julio de 1811, nombrndose tres aos despus a las primeras autoridades e inicindose con ello la vida institucional en la ciudad capital (Meyer, 1993). El 5 de febrero de 1917 fue proclamada la nueva Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Con la proclamacin de la nueva constitucin, se estableci en el artculo 47 la creacin del Estado Libre y Soberano de Nayarit. El 25 de Abril de 1917 Venustiano Carranza nombr como gobernador provisional al general Jess M. Ferreira,54 quien para septiembre convoc a elecciones para gobernador y diputados; estos ltimos integraran el Congreso Constituyente estatal para redactar la Primera Constitucin del Estado de Nayarit. Las elecciones gubernamentales se llevaron a cabo y el 24 de noviembre result electo Gobernador Constitucional del Estado de Nayarit, Jos Santos Godnez. Nayarit es considerado un Estado urbano, ya que en el ao 2010, el 69% de la poblacin habita en reas urbanas y el 31% en rurales. A nivel nacional, el dato es de 77 y 23% respectivamente (Censo 2010 INEGI). El Producto Interno Bruto Estatal durante el periodo del 2006 al 2010 registr un crecimiento promedio anual del 2.6%. Dicho indicador al cierre del 2010 asciende a $ 52,583184 miles de pesos a precios del 2003. En este contexto, las actividades primarias contribuyen con el 10.11%; secundarias el 21.81% y las terciarias con el 68.08 restante,55 comparando favorablemente el primero y ltimo porcentaje con la media nacional que es del 3.86% y 68.01% respectivamente. Nayarit contribuye con el 0.63% al Producto Nacional Bruto ocupando con ello el lugar nmero 30; no obstante lo anterior, ocupa el lugar 25 en el PIB percpita a nivel nacional. La escolaridad media en la poblacin es 8.6 grados educativos, es decir, en promedio los y las nayaritas cursaron casi hasta el tercer ao de secundaria, igual que la media nacional, la cual es tambin de 8.6 grados. En el estado, los

Por Decreto del 13 de marzo de 1837 surge el Departamento de Tepic, de conformidad con el Artculo 8 de las Bases y Leyes Constitucionales de la Repblica Mexicana del 23 de octubre de 1835; el cual contaba con una superficie de 1,868 leguas cuadradas y su poblacin era de 62,620 habitantes. Se divida en 2 Ayuntamientos: Tepic y Ahuacatln. 54 INEA. Historia Mnima de Nayarit p,99 55 Citado en el Plan Estatal 2011-2017 con datos de INEGI.
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municipios con mayor escolaridad son: Tepic y Xalisco (Regin Centro) y Baha de Banderas (Regin Costa Sur). Estos municipios estn por encima de la media estatal y nacional. En cuanto a nivel de escolaridad superior en Nayarit, de cada 100 personas de 15 aos y ms, 16 tienen algn grado aprobado en educacin superior, lo cual se equipara con la media Nacional. La divisin poltica del estado se integra por 20 municipios, mismos que estn agrupados en seis regiones econmicas56 reconociendo que cada regin tiene particularidades polticas, sociales y econmicas que demandan soluciones especficas a problemas muy particulares de nuestras comunidades: Norte, Costa Norte, Sierra, Centro, Sur y Costa Sur (PED 2011-2017). La densidad demogrfica del Estado de Nayarit, de 33 habitantes por kilmetro cuadrado en el ao 2000, pas a 38 habitantes por kilmetro cuadrado para el 2010, por debajo de la media nacional que es de 57 habitantes por kilmetro cuadrado. La concentracin demogrfica se presenta en los municipios de: Tepic 35%, Baha de Banderas 11.4% y Santiago Ixcuintla 8.6%. Juntos concentran ms de la mitad de la poblacin estatal. Conforme a los ltimos datos del INEGI, Nayarit expuls 30.5 mil personas del 2005 al 2010 y recibi 62,708 por lo que el saldo neto migratorio es positivo de +32,171 personas, mismas que se suman al crecimiento poblacional de la entidad. Segn estudio realizado por la Universidad Autnoma de Nayarit57, la migracin se explica por cuatro fenmenos o dimensiones de tipo migratorio identificados: 1. Intra-regional.- Inmigracin de otros estados de la repblica, con fines de trabajar como: a. Jornaleros agrcolas (inmigracin principalmente a la regin norte de Nayarit para el cultivo y cosecha de productos agrcolas). b. Por cambios econmicos de tipo turstico en los municipios de Baha de Banderas y Compostela o Riviera Nayarit (trabajadores de la construccin, mujeres para el trabajo domstico, personal para servicios tursticos y profesionistas). c. Inmigrantes extranjeros que llegan a trabajar a las cadenas transnacionales de hoteles para la operacin de las mismas a la Riviera Nayarit. d. Mano de obra en la construccin de las Presas El Cajn (terminada en el 2006) y la Presa La Yesca (terminada en el 2012).

Hasta el 2011, para efectos de la planeacin regional, solo se consideraban cinco regiones. A partir del 2011, el Plan Estatal 2011-2017 adiciona la Regin Costa Norte. 57 Citado en el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017 p,25. Revista, No. 3, Ao 2, Nayarit como un estado de mltiples dimensiones migratorias, junio 2010, UAN disponible en: http://fuente.uan.edu.mx/publicaciones/
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2. Intra-municipal.- Que se da internamente entre los mismos municipios del Estado con fines laborales. a. Jornaleros agrcolas (emigracin principalmente de indgenas de la Sierra a la Regin Norte de Nayarit para el cultivo y cosecha de productos agrcolas). b. Por cambios econmicos tursticos en los municipios de Baha de Banderas y Compostela o Riviera Nayarit (trabajadores de la construccin, mujeres para el trabajo domstico, personal para servicios tursticos y profesionistas). c. Llegada de la poblacin rural a las reas urbanas. d. Migracin de estudiantes a localidades con escuelas de nivel medio superior y superior (principalmente a Tepic). 3. Transmigracin.- Los migrantes que utilizan al territorio de Nayarit como paso del centro y sur de Mxico y de Amrica, para llegar a la frontera con los Estados Unidos. 4. Emigracin de nayaritas hacia los Estados Unidos de Norte Amrica.- A pesar del desarrollo econmico de la Regin Costa Sur, existe expulsin de poblacin de esta zona que emigra a los E.E.U.U. 1.2 DESARROLLO REGIONAL E INTERESTATAL Nayarit en el contexto de la Regin Centro-Occidente. El Programa de Desarrollo de la Regin Centro Occidente es resultado de un proceso emprendido por los Estados de Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Nayarit, Quertaro, San Luis Potos y Zacatecas.58 El propsito central de esta iniciativa es construir una visin regional compartida por los estados y definir una estrategia integral para el desarrollo regional con la que se contribuir en la construccin del Proyecto Nacional. Las posibilidades de xito de la misma se fundan en la accin coordinada de los gobiernos locales, de las institucionales pblicas, privadas y sociales para identificar todas aquellas reas de problema y oportunidad de requieran de la suma de los distintos estados para alcanzar una solucin a nivel regional, as como de la realizacin de acciones en donde la conjuncin de esfuerzos y recursos entre los estados y la federacin genere resultados ms eficaces desde la coordinacin regional.

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El contrato de Fideicomiso de Inversin y fuente de pago para el Desarrollo de la Regin Centro-Occidente FIDERCO, fue suscrito el da 7 de Diciembre del 2001 por las entidades federativas participantes, (con excepcin de Colima y Michoacn) habindose designado a BANOBRAS como la institucin fiduciaria. Posteriormente en Mayo del 2002 los gobiernos de Colima y Michoacn suscribieron el convenio de adhesin al contrato de fideicomiso No. 2049.

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La Regin Centro Occidente es la segunda con mayor participacin en el PIB nacional; gener poco menos de la quinta parte de la produccin nacional (18.75%), y slo despus de la Regin Centro del Pas que contribuye con 39.86% del PIB nacional.59 Asimismo, en los ltimos aos el ritmo de crecimiento de la regin se ha incrementado. Tomando en cuenta el rol de Centro Occidente en el proyecto nacional, se puede sealar que histricamente la regin occidente ha pasado, en medio siglo, de ser el granero del pas a constituir una zona de intermediacin econmica y proveedora de fuerza laboral para otras regiones del pas y de los Estados Unidos. Hoy, la regin debe redefinir su vocacin productiva, social y territorial, para aprovechar las oportunidades y enfrentar el reto que presenta la apertura econmica del pas y, sobre todo, para resolver el imperante desafo de la sustentabilidad del desarrollo. De esta manera, es que se considera que la vocacin territorial de la regin la ubica como el enlace interocenico entre el norte desarrollado (norte de Mxico y Norteamrica) y el sur en vas de desarrollo (la regin Sur Sureste de Mxico y los pases centroamericanos). Tambin puede seguir siendo la plataforma para la desconcentracin del Valle de Mxico y aprovechar su sistema de ciudades para generar un desarrollo ms equilibrado. Sus fortalezas humanas y econmicas la ubican cada vez dentro de un perfil ms industrial, de servicios y turstico, en contraste con un decaimiento en la participacin de las actividades primarias que debern reorganizarse para ser competitivas y constituirse como alternativas reales para la poblacin en el medio rural y como los mecanismos que hacen viable el desarrollo sustentable y la coexistencia de lo global y lo local. El propsito esencial del programa es el de crear participativamente un marco de referencia para el desarrollo integral de la regin, que sirva para la promocin del trabajo conjunto entre los estados, entre stos y el Gobierno Federal, y para comprometer a los sectores sociales y de la iniciativa privada en este proyecto. En este sentido, el Programa se propone ser til para: Definir una poltica de desarrollo de la regin que incluya el crecimiento de la economa, de la productividad y del empleo; la reduccin de las desigualdades, la integracin de las comunidades y la promocin de la cultura; el ordenamiento del territorio, la preservacin del capital ecolgico y la dotacin de la infraestructura; y el desarrollo institucional que promueva la coordinacin interestatal, el federalismo y la autogestin regional. Facilitar el dilogo entre la Regiones y la Federacin que permitan traducir el Plan Nacional y los Programas Sectoriales Federales de acuerdo a las caractersticas y especialidades de la regin y, al mismo tiempo, incorporar la visin regional en el proyecto nacional.

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Programa de Desarrollo de la Regin Centro Occidente. p, 41

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 Impulsar la accin coordinada entre los estados. Promover la visin intersectorial en el diseo y ejecucin de programas y proyectos. Proveer de un marco de referencia regional para la planeacin de las entidades federativas, de las microrregiones y de las ciudades. Gestionar recursos del Gobierno Federal, de inversin privada nacional e internacional, as como la cooperacin internacional para los proyectos prioritarios. Promover iniciativas de accin regional entre los sectores sociales y privados. Constituirse en un elemento catalizador del proceso de integracin de las redes de actores regionales. Impulsar la construccin del mecanismo de gestin regional. Los proyectos de carcter interestatal que actualmente se impulsan son: I.- Cartera de proyectos para la coordinacin metropolitana Puerto Vallarta, Jal. Baha de Banderas, Nay. II.- Carretera Jala, Nay. - Puerto Vallarta, Jal. III.- Programa de desarrollo integral de la Sierra Huicot (Nayarit Zacatecas Jalisco). IV.- Impulso al sistema de centros rurales concentradores de servicios (CERUCS) en la Sierra Huicot (Nayarit Zacatecas Jalisco). V.- Sistema coordinado de control de riesgos sanitarios y vigilancia epidemiolgica de la Costa Norte. VI.- Programa de manejo para ecosistemas costeros. VII.- Programa de manejo integral de la Cuenca del Ro Santiago (Aguascalientes, Guanajuato, Zacatecas, Jalisco, Nayarit). VIII.- Escalera Nutica del Mar de Corts: Desarrollo de puertos tursticos, puntos de venta y paradores para comercializacin de artesanas regionales en Manzanillo, Puerto Vallarta, Barra de Navidad, Careyes, Guayabitos, San Blas, Playa Azul y Lzaro Crdenas (Colima, Jalisco, Nayarit, Michoacn). En el actual entorno econmico mundial, nuestras condiciones como pas no nos permiten proponer una poltica anticclica con aumento del gasto pblico y reduccin en el cobro de los impuestos como lo hacen los pases altamente desarrollados. Por eso es una gran alternativa el enfoque de macro-proyectos regionales interestatales, basados en el desarrollo de infraestructura bsica, de comunicaciones y transportes, de agua y saneamiento y de desarrollo urbano, entre otros, para potenciar nuestra productividad y competitividad, como una lnea estratgica fundamental, para propiciar un crecimiento armnico en lo sectorial, lo regional y lo social.
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En una visin de futuro se requiere ir preparando el camino para la despetrolizacin de la economa nacional y el impulso a la produccin y la productividad, aprovechando nuestras principales fortalezas, como son el patrimonio cultural y natural, el capital humano, la infraestructura ya existente y una estructura productiva con la que se cuenta en prcticamente todas las actividades productivas; ste es el camino para hacer frente a los retos econmicos y sociales por venir. Ordenamiento inter-estatal Nayarit-Jalisco. El Programa de Ordenamiento de la Zona Interestatal (POZIE) de Puerto Vallarta, Jal. Baha de Banderas, Nay, es un instrumento de planeacin y de gestin urbana-regional que propone unificar los criterios de zonificacin, usos del suelo, dotacin de infraestructura y servicios pblicos coordinados para esta zona conurbada, adems de dotar soporte tcnico e instrumentos para operar los acuerdos de conurbacin y los mecanismos de coordinacin intermunicipal60. El programa identifica los equipamientos estratgicos para el desarrollo urbano de la metrpoli interestatal, as como las acciones de coordinacin para el posicionamiento competitivo del polo turstico. La versin final del POZIE fue aprobada en noviembre de 2009, y su difusin contribuy para la asignacin de recursos al Fondo Metropolitano del Presupuesto de Egresos de la Federacin para los ejercicios 2010, 2011 y 201261. El POZIE tambin motiv la formalizacin del Convenio de Coordinacin Metropolitana suscrito por la SEDESOL, los gobiernos de los estados de Jalisco y Nayarit y los gobiernos de los municipios de Puerto Vallarta y Baha de Banderas. En el marco de esta planeacin metropolitana, se establecieron tres mesas de trabajo interestatal en las que participan funcionarios de los gobiernos de Jalisco y Nayarit, as como de los municipios de Puerto Vallarta, Jal. y Baha de Banderas, Nay., que definieron una cartera de proyectos para la coordinacin metropolitana. Algunas de las siguientes acciones que actualmente se estn promoviendo son: I. Mesa de Desarrollo Urbano y Ordenacin Territorial. a. Sistema SIG Metropolitano de Monitoreo para el Desarrollo Urbano Ordenado. b. Estudio de Trazo y Proyecto Ejecutivo del Macro-Libramiento de la Zona Metropolitana. c. Programa Metropolitano de Mejoramiento de la Imagen Urbana en Boulevard de la Zona Hotelera.

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Cartera de Proyectos 2008 del Fideicomiso de la Regin Centro Occidente.

En Marzo del 2010, los gobiernos de Jalisco y Nayarit, suscribieron el Convenio de Coordinacin de Acciones y Aportaciones de Recursos en Materia de Inversin Pblica del CONSEJO PARA EL DESARROLLO METROPOLITANO DE PUERTO VALLARTA BAHA DE BANDERAS con la participacin de ambos municipios.

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II. Mesa de Movilidad y Transporte. a. Estudio Origen - Destino de Movilidad Metropolitana. b. Programa de Ordenamiento del Sistema Metropolitano de Transporte. c. Estudio de Factibilidad para el Transporte Martimo en la Zona Metropolitana. d. Se cuenta ya con trminos de referencia para contratar los estudios tcnicos y el proyecto ejecutivo de un sistema de transporte pblico masivo y en esa consecuencia se gestiona ante BANOBRAS-FONADIN subsidios complementarios para su realizacin por importe de $ 20 mdp. III. Mesa de Agua Potable y Saneamiento. a. Certificacin de Playas para Uso Recreativo NMX-AA-120-SCFI-2006. b. Plan Integral de Abastecimiento de Agua Potable para la Zona Conurbada. c. Plan integral de Saneamiento de Baha de Banderas, construccin de 47 kms de colectores y PTAR. d. Planta de tratamiento de los lodos producidos en las PTAR de la Baha, para la obtencin de abono orgnico. e. Saneamiento Integral de 18 localidades rurales de la zona conurbada. f. Estudio-diagnstico y programa de manejo de escolleras en las playas de la regin Baha de Banderas. g. Saneamiento de la Cuenca del Ro Ameca. En la lnea de estructura vial metropolitana, se promovi la construccin del puente interestatal Federacin sobre el cauce del ro Ameca, en los lmites de los estados de Jalisco y Nayarit. En coordinacin con la SCT, y a travs de FIDERCO se realizaron los estudios topogrfico, topohidrulico y de geotecnia; la Secretara de Desarrollo Urbano SEDEUR de Jalisco, al contar con estos insumos, contrat el proyecto ejecutivo de esta superestructura. Por su parte, la SCT realiz los estudios de beneficio social y de impacto ambiental, para integrar el expediente para el registro del proyecto ante la Unidad de Inversiones de la SHCP en septiembre de 2011, para la asignacin de los primeros $ 75 mdp asignados para el proyecto en el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2011. 1.3 EVOLUCIN ECONMICA. Para el periodo 1970-199062, el PIB de la entidad (PIBE) mostr una tasa de crecimiento promedio anual cercana al 3.1%, cifra superior al crecimiento de la poblacin total que registro un 2.1% y de la PEA que registr un 2.3%. No obstante lo anterior, el PIBE slo represent al cierre de la dcada de los noventas el 0.7% del Producto Nacional Bruto. Para 1990, la orientacin de la economa presenta una tendencia de mayor incremento de las actividades terciarias al

Gobierno del Estado de Nayarit. Secretaria de Planeacin y Desarrollo. Estudio de Gran Visin de Nayarit. P3
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alcanzar el 54.8% del PIBE, seguido por una contraccin en trminos de aportacin global del sector secundario, cuyo indicador lo ubica en alrededor del 25.8%. El sector primario sigue una tendencia decreciente, al aportar slo el 19.4% al producto generado por la economa nayarita. Dicho escenario sugera en su momento que la tendencia de la economa estatal se sustentaba en las actividades terciarias, originado bsicamente por el estancamiento de la industria, la prdida de la competitividad de sus productos agropecuarios , la nula diversificacin de los cultivos, la escasa explotacin de los recursos sobre los que se puede sustentar el desarrollo futuro, como son el aprovechamiento de sus recursos agrcolas, acucolas y marinos y una nueva fisonoma en el escenario econmico que tienda a ampliar las inversiones en las actividades vinculadas con la industria turstica, restaurantera y de servicios especializados. Interpretar tal cual estas tendencias en su momento, hubiera conducido a considerar errneamente que la economa nayarita deba orientarse al sector de los servicios, en menor grado a la industrializacin y, dejar como un sector residual a la agricultura, esto en razn de dos consideraciones fundamentales: 1.- El crecimiento del sector de los servicios obedeca en gran medida a la proliferacin de actividades comerciales no modernas, utilizadas probablemente como ltimo recurso por sectores desplazados de la agricultura debido a que sta haba perdido dinamismo y 2.- El desarrollo industrial de la entidad radicaba fundamentalmente en la agroindustria localizada principalmente en los municipios de Tepic, Santiago y Acaponeta. Durante el periodo comprendido de 1994 a 2000, Nayarit63 registr una tasa de crecimiento promedio anual del Producto Interno Bruto de tan slo el 1%, contrastando con estados como Quertaro que alcanz un crecimiento del 6.6%, o Aguascalientes, Colima y Michoacn que acreditaron tasas del 6.1%, 3.8% y 3.7% respectivamente, en tanto que la media nacional fue del 3.6%. Ver cuadro No.3. La poltica para la promocin econmica en este periodo anduvo dando palos de ciego, apostndole a la produccin industrial y a la industria maquiladora inclusive, cuando no existan las condiciones ni se contaba con el recurso humano capacitado para estas actividades productivas.

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Comit de Planeacin del Estado de Nayarit.

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Cuadro No. 3. CRECIMIENTO DEL PIBE 1994-2000 EN LA REGIN CENTRO OCCIDENTE Crecimiento promedio anual 1993-2000 6.1 3.8 3.2 3.2 3.7 1.1 6.6 3.2 2.2 3.6 3.6

Entidad Aguascalientes Colima Guanajuato Jalisco Michoacn Nayarit Quertaro San Luis Potos Zacatecas R.C.O. Nacional

1994 7.7 5.0 3.2 3.5 6.3 2.0 8.1 7.1 1.4 4.6 4.4

1995 -3.3 -3.8 -3.8 -7.9 -2.0 -9.9 -3.0 -11.1 1.0 -5.6 -6.2

1996 9.0 8.6 4.4 4.5 3.3 2.6 8.6 6.1 -0.1 4.9 5.2

1997 9.1 3.4 4.9 6.2 10.4 1.3 12.2 6.1 1.3 6.7 6.8

1998 6.5 5.4 6.0 7.6 0.1 7.1 9.0 6.2 9.2 6.2 5.0

1999 3.2 5.3 1.7 4.1 6.4 3.8 4.6 2.7 -2.1 3.6 3.6

2000 10.8 3.0 6.3 5.4 2.2 2.1 7.4 6.8 5.4 5.6 6.6

Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI, 2001, Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. 1993-2000.

Una referencia importante que refleja el impacto de las polticas econmicas en el bienestar de la sociedad, lo constituye el indicador denominado ndice de Desarrollo Humano, el cual se muestra a continuacin en el cuadro No. 4, con datos al cierre del ao 2000, en el marco de las entidades federativas que conforman la Regin Centro Occidente con quien comparte Nayarit su destino econmico y social.

Cuadro No. 4. NAYARIT EN EL NDICE DE DESARROLLO HUMANO 2000 EN EL CONTEXTO DE LA MACRO-REGIN CENTRO OCCIDENTE Posicin segn IDH 7 12 24 13 28 22 14 21 26 ndice esperanza de vida 0.8567 0.8567 0.8350 0.8350 0.8300 0.8367 0.8383 0.8200 0.8233 0.8383 ndice de Educacin 0.8529 0.8402 0.7878 0.8312 0.7772 0.8258 0.8129 0.8046 0.8157 0.8181 ndice PIB per cpita 0.7835 0.7465 0.6781 0.7458 0.6477 0.6507 0.7788 0.6950 0.6403 0.7479

Entidad Aguascalientes Colima Guanajuato Jalisco Michoacn Nayarit Quertaro San Luis Potos Zacatecas Nacional

IDH 0.8310 0.8144 0.7670 0.8107 0.7516 0.7711 0.8100 0.7732 0.7598 0.8010

Fuente: PNUD, 2002 Informe sobre Desarrollo Humano.

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A iniciativa del gobierno federal, en el ao de 1972 se constituy el Fideicomiso de la Ciudad Industrial Nayarita, con base en el Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 28/10/1972, a travs del cual se impulsaba la descentralizacin de la industria nacional mediante la creacin de parques y ciudades industriales. Posteriormente con fecha 11 de Marzo de 1975 se firm el convenio que modifica el contrato de fideicomiso denominado Ciudad Industrial Nayarita en el cual intervinieron como fideicomitentes el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Nayarit, mediante la aportacin del primero, de un terreno de 89-98-75 hectreas para el arranque de la primera etapa. Con fecha 30 de Abril de 1980, a travs de la escritura pblica 29120 otorgada ante la fe del Notario Pblico No. 132 del Distrito Federal, se afectaron en fideicomiso constituido en Nacional Financiera, S.A. 362-93-26 hectreas ms aportadas por el Gobierno Federal por conducto de la S.H.C.P, constituyendo con lo anterior la totalidad del patrimonio del citado fideicomiso. A partir de entonces, se iniciaron las obras de cabecera, vialidades e introduccin de los servicios pblicos, para posteriormente iniciar con el proceso de promocin de los terrenos para el desarrollo industrial del Estado de Nayarit. Una de las primeras industrias creadas en este parque por el Gobierno del Estado de Nayarit, previo otorgamiento de permisos a ejidos y particulares para la explotacin de los bosques en la entidad64, fue; Aprovechamientos Forestales de Nayarit, mejor conocida como APROFON. Esta fugaz empresa maderera pronto se declar en quiebra ante los costos que enfrentaba por la logstica y ubicacin, distante de los centros generadores de su materia prima. El cierre de esta industria marc el fracaso del citado parque, que a decir de algunos65 no reuna la condiciones adecuadas para la instalacin de una gran industria de tipo moderno, citando como ejemplo la escasa capacidad de su planta procesadora de aguas residuales. Un ltimo intento por consolidar este parque, lo constituye el esfuerzo emprendido por la administracin gubernamental 2003-2009, encabezada por el dirigente obrero Rigoberto Ochoa Zaragoza, para instalar en la Ciudad Industrial a la empresa de capital chino denominada Tepic Tee Manufacturing, S.A. de C.V, clasificada dentro del rubro de la industria maquiladora en la rama textilera. En un esfuerzo sin precedente, el gobierno estatal acondicion y entreg en comodato una nave industrial a dicha empresa, con la expectativa de generar alrededor de 2,000 empleos directos, aspecto que de consolidarse, resolvera holgadamente la demanda de empleo en la ciudad de Tepic en esa poca. Igual que el caso anterior, en cuestin de un par de aos, el proyecto habra fracasado sin siquiera

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En Nayarit, de 1951 a 1971, la explotacin de los bosques fue casi nula a partir de un decreto que prohiba talar rboles en los municipios serranos de: Huajicori, Acaponeta, El Nayar, Santa Mara del Oro y la Yesca. Citado por Jean Meyer en Breve Historia de Nayarit p, 159. 65 Citado en el Resumen Ejecutivo del Estudio de Gran Visin del Estado de Nayarit. P 10

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haber alcanzado en el mejor de sus momentos, por lo menos el 50% del potencial generador de empleos. Hoy en da, de manera incipiente, se aloja un pequeo bloque de la microindustria nayarita, perdindose la vocacin inicial de este polgono, ya que gran parte de esos terrenos se han destinado a otros usos. Ya se ha instalado la Ciudad de la Salud y la hoy Ciudad Unidos por el Conocimiento, prximamente se edificar un Hospital del ISSSTE, el Palacio de Justicia Federal y el proyecto que actualmente impulsa el gobierno encabezado por el Gobernador Roberto Sandoval Castaeda denominado Ciudad Justicia Unida. Ante los cambios operados en la economa nacional, a partir del proceso de apertura y de libre comercio en el ao de 1982, y particularmente en lo referente al sector externo, durante la gestin administrativa 1993-1999 encabezada por el Gobernador Rigoberto Ochoa Zaragoza, se orden la elaboracin de un Estudio de Gran Visin del Estado de Nayarit. El objetivo de este estudio era reconsiderar las condiciones productivas del estado desde una perspectiva que estuviera acorde tanto con el proceso general de apertura de la economa mexicana, como con su creciente integracin comercial y financiera de manera preferente, aunque no nica, en la regin de Norteamrica y de manera especial con los Estados Unidos. Lo anterior, al igual que las reformas econmicas y las modificaciones al marco legal y normativo (como las referidas al artculo 27 constitucional) conformaron el nuevo escenario en el que el Estado de Nayarit, tena que identificar y promover las ventajas comparativas y competitivas de su economa. De esta manera el diagnstico competitivo de la economa nayarita tena el reto de responder a un conjunto de factores que haban modificado las bases para la identificacin, seleccin y evaluacin de los proyectos productivos, ya fueran stos de inversin o bien de carcter estratgico. De ah que el objetivo primordial del Estudio de Gran Visin (EGV) era obtener una cartera de perfiles de proyectos de inversin rentables y competitivos, susceptibles de instrumentar a nivel sectorial y regional, con base en las ventajas competitivas de la entidad, de sus regiones y de sus sectores econmicos en el contexto de una economa abierta. En el resumen ejecutivo del citado documento se seala que: El estudio 66 ayuda a sentar las bases de un programa de desarrollo encaminado a posicionar al estado en un lugar competitivo en el mbito nacional e internacional con base en la dotacin de sus recursos naturales, su vocacin y experiencia productiva, el nivel de capacitacin de sus recursos humanos y de las

66 Gobierno del Estado de Nayarit. Secretara de Planeacin y Desarrollo. Estudio de Gran Visin de Nayarit. P1.

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posibilidades reales y potenciales para el logro de este posicionamiento en el corto, mediano y largo plazo. Pero resulta muy interesante destacar lo sealado en el prrafo siguiente, donde advierte que No obstante, difcilmente se podr alcanzar el nivel competitivo que surja como resultado de un EGV si no se cuenta con la voluntad poltica y econmica para hacerlo. Se debe tener presente que las condiciones econmicas internas y externas influyen enormemente en la posicin competitiva de las diferentes ramas de actividad productiva de una regin determinada, porque la competitividad depende principalmente de las variables de poltica macroeconmica y por tanto segn los cambios de poltica, se puede perder o ganar competitividad en un plazo muy corto de tiempo. La estructura productiva de las diversas entidades federativas que conforman el pas, presentan patrones diferenciados, y las especializaciones econmicas estn muy determinadas por las caractersticas topogrficas, los recursos naturales y los climas, as como por las infraestructuras, el grado de concentracin econmica y el tamao de los mercados de sus propios centros urbanos. Los anlisis de competitividad y de especializacin econmica dan cuenta, de forma muy general, de las perspectivas heterogneas de la competitividad de las entidades federativas.

Cuadro No. 5. POSICIN DE NAYARIT EN LOS INDICADORES DE COMPETITIVIDAD A NIVEL NACIONAL EN EL 2005 LUGAR NACIONAL INDICADOR INSTITUCIN EN EL 2005 ndice de Competitividad Estatal ndice de Competitividad Global de los Estados. ndice de Competitividad de los Estados Mexicanos ndice de Competitividad Sistmica de las Entidades Federativas Instituto Mexicano para la Competitividad I.M.C.O. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey I.T.E.S.M. Universidad Autnoma de Baja UABC y Colegio de la Frontera Norte CFN. Consultora en finanzas pblicas aregional N.D 28

N.D.

28

Fuente: Elaboracin propia con datos de: Instituto Mexicano para la Competitividad, Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Universidad Autnoma de Baja California y Colegio de la Frontera Norte y Consultora en Finanzas Pblicas aregional.

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Un aspecto importante que destaca el EGV se evidencia al destacar que el desarrollo heterogneo de las regiones de la entidad es un elemento caracterstico del subdesarrollo estatal. En este sentido seala que las regiones se haban ido incorporando a la economa de la entidad en forma desigual y conforme a la dotacin de sus recursos naturales, destacando en este aspecto las condiciones agroclimticas que otorgan a cada una de ellas una cierta vocacin productiva con niveles de competitividad muy bajos. Lo anterior dejaba muy clara la necesidad de disear e implementar una poltica de desarrollo regional, mientras que en la imagen objetivo, el EGV recomend al gobierno, en turno, orientar a la economa nayarita hacia la conformacin de una estructura econmica sustentada en un sector agrcola moderno y encadenado a un subsector manufacturero agroindustrial altamente tecnificado, dirigido fundamentalmente hacia los mercados externos. Tambin estableci la necesidad de impulsar dos actividades de gran significancia econmica: la acuacultura y el turismo. Las conclusiones y recomendaciones finales del EGV podemos resumirlas en las siguientes estrategias: 9 Creacin de empresas integradoras. Empresas que integren la parte tecnolgica, la productiva, la de mercado, de transporte, distribucin y comercializacin para crear economa de escala y mayor eficiencia productiva y de manejo de los productos. 9 Infraestructura terrestre. Crear una carretera que comunique al centro del pas con el pacfico, es decir que comunique a Aguascalientes y Zacatecas con el pacfico para sacar sus productos va martima y abatir costos de transporte. 9 Infraestructura portuaria. Habilitar un puerto de los cuatro que tiene Nayarit, o bien construir uno en el Canal de Cuautla que tiene buen calado y varios kilmetros para el muelle. Este puerto debe contar con infraestructura de almacenes en fro y de congelacin para almacenar los productos hortofrutcolas y los de las granjas acucolas y debe tener capacidad para almacenar los productos provenientes del centro de la Repblica y que no tienen salida al mar. 9 Impulsar la carrera de Ingeniera Pesquera y proponer carreras acordes con el desarrollo de Nayarit. Se propone revisar los planes de estudios de las dos casas de estudios superiores de Nayarit: La Universidad Autnoma de Nayarit y el Instituto Tecnolgico de Tepic. 9 Promover el Turismo. Nayarit tiene posibilidades de crear turismo de cinco estrellas a nivel internacional, cinco estrellas para las exigencias naturales y turismo de tipo familiar el de bungalow.
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9 Seguridad para sus ciudadanos. El gobierno debe hacer un esfuerzo para garantizar la seguridad de sus ciudadanos. Debe garantizar la existencia de un estado de derecho. 9 Precisar la Ley de Inversiones del Estado. Existen ambigedades que es necesario precisar y agilizar. 9 Los proyectos deben generar derrama en el estado. Los proyectos de inversin deben ser integradores, adems de generar empleos, deben dejar algo en el estado. Como ejemplo, se puede pensar en una reparticin 80/20. El 20% se quedara para reinvertir en la entidad. Las empresas que se han instalado no han dejado nada, usan los recursos y se van. A casi 20 aos de distancia de la elaboracin del EGV, siguen teniendo una gran vigencia sus recomendaciones en el diseo e implementacin de las polticas pblicas estatales, ya que siguen identificadas las reas de oportunidad en los puntos crticos que en su momento fueron identificados. De ello hablaremos en el captulo IV con mayor detalle. 2.- INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO ECONMICO. 2.1 COMUNICACIONES Y RECURSO HUMANO. Nayarit est ubicado en el corredor de transporte y comercial conocido como CANAMEX, que comprende desde la ciudad de Mxico, hasta Anchorage, en Alaska, incluyendo al conjunto de las regiones del Oeste de los Estados Unidos, Canad, y, desde luego Mxico. Otra gran macro-regin en la que se inserta Nayarit en la cuenca del Pacfico es la APEC (por sus siglas en ingls) que comprende los pases de Amrica del Sur, Amrica del Norte y los pases asiticos, del otro lado del Ocano Pacfico (PED 2005-2011). La entidad tiene una vocacin histrica en el comercio ultramarino a travs del Puerto de San Blas, que hasta el siglo XIX mantuvo una importante relacin comercial con Filipinas y China, adems del transporte martimo de cabotaje que se realiz tambin por parte de Nayarit hasta las primeras dcadas del siglo XIX67. La posicin geogrfica estratgica se consolida gradualmente con la cristalizacin de los proyectos de enlace carretero Aguascalientes-Tepic-San Blas; Tepic-Ruiz-Zacatecas y la conexin con el corredor econmico Norte a travs de la autopista y la sper carretera Tepic-Mazatln-Durango. Es en este contexto, que Nayarit se est preparando para la despetrolizacin de la economa nacional y el impulso a la produccin y la productividad regional, aprovechando sus principales fortalezas.

67

Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011.

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Nayarit cuenta con ms de 3,500 kms de carreteras que permiten una eficiente comunicacin entre sus regiones, Guadalajara (la segunda ciudad ms importante de Mxico), y con la frontera de Nogales, Sonora. La actual red ferroviaria permite la comunicacin al centro del pas hacia Mxico D.F. y por otra parte hacia Nogales. Esta red cuenta con varias estaciones para el embarque de productos, maquinaria y equipo; una de ellas ubicada en Tepic, la capital de nuestro estado. La entidad cuenta con el Aeropuerto Internacional Amado Nervo de Tepic, y en la zona de Baha de Banderas, el Aeropuerto Daz Ordaz de Puerto Vallarta para satisfacer la demanda del mercado internacional. Se cuenta con tres puertos de bajo calado, que permiten la operacin de embarcaciones medias, principalmente para el desarrollo de actividades tursticas. La ubicacin estratgica de Nayarit le permite tener acceso oportuno a los Puertos de Mazatln y de Manzanillo (PED 2005-2011). La mano de obra nayarita est en constante capacitacin y adaptndose a las necesidades del mercado gracias a una slida infraestructura en materia educativa conformada por los principales centros educativos siguientes: Universidad Autnoma de Nayarit UAN. Red de Universidades Privadas (UNIVER, UNIVAM, VIZCAYA, CUAUHTMOC, NUEVA GALICIA, UNIVERSIDAD MARISTA). Red de Institutos Tecnolgicos (Tepic, Ruiz y Jala). Una red de Universidades Tecnolgicas (Tepic, Santiago, Baha de Banderas). Centros de Estudios Cientficos y Tecnolgicos (Tepic, Tuxpan y Yago). Planteles CONALEP (Tepic, La Cantera, La Peita y Baha de Banderas). Actualmente se sientan las bases para incorporar a Nayarit a la mente-factura a travs del programa Unidos por el Conocimiento con los proyectos siguientes: 9 Centro de Investigacin en Alimentacin y Desarrollo, Unidad Nayarit. 9 Centro de Investigaciones Biolgicas del Noroeste, Unidad Nayarit. 9 Centro de Investigacin y Desarrollo en Tecnologa de la Informacin. 9 Condominio Cientfico de la Universidad Autnoma de Nayarit. 9 Clster de Tecnologas de la Informacin y Comunicacin. 2.2 LAS POTENCIALIDADES DEL CAMPO Y SUS REAS DE OPORTUNIDAD. El estado dispone de 602,406 hectreas para uso agrcola y representan el 22 por ciento de la superficie estatal, correspondindole el 18% a la agricultura de temporal y el 4% a la agricultura de riego68. Algunos de los principales cultivos son: sorgo, frijol, tabaco, maz, sanda, tomate verde, jitomate, entre otros. Las formaciones vegetales, que se presentan principalmente son:

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Secretara de Desarrollo Rural del Gobierno del Estado de Nayarit.

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 Bosque, ocupa el 31.9% del territorio nayarita; se agrupan en bosque de encino, de conferas y mesfilo de montaa, que representan el 19.2%, 11.4% y 1.3% respectivamente. Selva, la superficie ocupada es de 30.7%, se agrupa en: selva 14.7%, de subcaducifolia, 14.4%, de caducifolia, 1.9% de perennifolia y .07% de espinosa. La cobertura de vegetacin acutica y semiacutica es de 4.1% de ste, 90,672 hectreas son manglares que representan el 3.3% de la superficie estatal. Estas condiciones fisiogrficas le proporcionan a Nayarit riqueza en recursos hidrolgicos y naturales, atractivos visuales y climatolgicos, as como alto potencial productivo. Oportunidades en el campo por sector69. Agroindustrial. La tierra disponible para el cultivo y las cuencas hidrolgicas son un potencial importante para el desarrollo de la agroindustria. Los cultivos de uso industrial como sorgo, cacahuate, papa, girasol, soya y otros representan 210,000 toneladas cada ao. A excepcin de la caa de azcar y del tabaco, estos cultivos no han sido incorporados al desarrollo de cadenas productivas que les permita su transformacin, conservacin y mayor rentabilidad. Nayarit se ubica en la regin de Certificacin de Origen del Tequila; en la actualidad avanza notablemente el cultivo del agave azul en el sur del estado, pero an no se desarrolla la industria tequilera. Forestal. La superficie arbolada representa el 45% de la superficie total del estado, se ubica fundamentalmente en la Regin Sierra. En bosques templados y fros, Nayarit representa el 2.7% del total nacional. Para Nayarit, se estima un potencial productivo de 250,000 m3 anuales de madera en rollo, con un aprovechamiento de slo el 10 %. Agroindustrial. Nayarit cuenta con cuatro regiones para desarrollar una ganadera sustentable y competitiva. Llanura Costera del Pacfico: Gran potencial hidrulico, calidad del suelo, clima, gran cantidad de esquilmos agrcolas, la mejor zona para la engorda de becerros y la produccin de leche.

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Oportunidades e Inversin y Desarrollo disponible en la direccin electrnica: www.nayarit.gob.mx.

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 Sierra Madre Occidental: La zona con ms ganado bovino en la entidad, ideal para la cra de caprinos, se puede desarrollar becerro de raza Europea de alta calidad. Sierra Madre del Sur: Zona ganadera estratgica por tener un mercado turstico que exige productos crnicos y lcteos de alta calidad y precio. Eje Neo volcnico: Condiciones ideales para producir leche con ganado especializado y para la engorda de becerros utilizando esquilmos de caa. Pesca y acuacultura. Desarrollo de especies de cultivos acucolas (ostin, mejilln, langosta, callo, almeja, entre otros). Proyecto de acuacultura en aguas interiores (tilapia). Desarrollo de unidades piloto para el cultivo de especies de mejilln, callo de hacha, jaiba, botete, y rana toro, como otras alternativas a la pesquera y cultivo de camarn. Infraestructura de proceso y comercializacin de productos pecuarios. Construccin de rastro TIF. Agroindustria para miel y sus derivados. Centro de comercializacin de ganado. Instalacin de cuenca lechera (capacidad 20 mil litros de leche). Cra de ganado de carne y doble propsito para exportacin. Cra y reproduccin de avestruz calidad exportacin. Cra y reproduccin de ovinos. Planta de alimentos balanceados. Instalacin de invernaderos. Procesamiento de sal marina. Adecuacin de estanques de evaporacin. Produccin de sal: uso agropecuario, domstico e industrial. 2.3 LAS POTENCIALIDADES OPORTUNIDAD. DEL TURISMO Y SUS REAS DE

Del vasto potencial turstico de Nayarit sobresalen sus playas, que es lo ms conocido fuera del estado, pero existen adems sin ser aprovechados, diversos potenciales paisajsticos, culturales, aguas termales, as como lugares con atractivos histricos, entre otros. Si se considera solamente el producto turstico sol y playa, Nayarit tiene grandes potencialidades que an no se aprovechan plenamente, no solamente en cantidad de playas, sino tambin en diversidad de las mismas, lo que puede permitir desarrollar ms esta rama del turismo dirigido a diferentes nichos de mercado, para lo que se requiere un mayor desarrollo de la infraestructura hotelera, as como de comunicaciones y transportes, a todo lo largo
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de la costa. De un total de 179 kilmetros de litoral se dispone de 111 kilmetros de playas que representan el 62%. El turismo en la Regin Centro. El turismo es una fuente importante de divisas y de empleo para el estado, mas no para la Regin Centro, ya que la mayora de la afluencia de visitantes son personas que vienen por negocios. Despus de la Regin Costa Sur, la Regin Centro presenta el mayor desarrollo turstico. Sus indicadores son similares al promedio estatal. As, del personal total ocupado del estado, que se emplea en hoteles y restaurantes, el 6% lo aporta la Regin Centro. En el ao 2003, y con base en los registros del INEGI, esta Regin contaba con el 16% de los establecimiento de hospedaje de toda la entidad, con 84 establecimientos, entre ellos slo uno es de 5 estrellas (6%), ocho de 4 estrellas (28%) y once (15%) de 3 estrellas, por lo que la calidad de la infraestructura hotelera es por mucho, inferior a la de la Regin Costa Sur, la cual cuenta con catorce hoteles de 5 estrellas y diecisiete de 4 estrellas En restaurantes, la Regin Centro tiene el 22% y el 46% de las agencias de viaje. En general, toda esta infraestructura turstica se localiza en el municipio de Tepic y mucho se explica por ser la sede de la capital del Estado. Las principales atracciones tursticas que se tienen son: Templo de la Cruz de Zacate, Catedral, Casa de Amado Nervo, Casa de Juan Escutia, Fbrica Textil de Bellavista, Las Ruinas de Jauja, los parques La Loma y La Alameda, museos y tiendas de artesanas Coras y Huicholes, en la cabecera municipal de Tepic. El turismo en la Regin Costa Sur. El turismo ha tenido un auge relevante constituyendo en la actualidad la actividad de mayor crecimiento; esto se debe fundamentalmente a que en la regin se localiza el conjunto de playas de las ms hermosas de la Repblica, destacando en el municipio de Baha de Banderas las de Jarretaderas, Nuevo Vallarta, Buceras, Cruz de Huanacaxtle, Destiladeras, Las Estacas, Portoqui, Punta de Mita, Sayulita, San Francisco y Lo de Marcos; en Compostela sobresalen las de Punta Raza, Canela, Los Ayala, Rincn de Guayabitos, Peita de Jaltemba, Boca del Naranjo, Las Cuevas, Chacala, Chacalilla, Boca de Chila, Playa de Custodio y Platanitos. El 62% de todos los establecimientos de hospedaje del Estado de Nayarit se concentran en la Regin Costa Sur. De stos, el 82% de los hoteles de 5 estrellas se concentran en Baha de Banderas, el 59% de los de 4 estrellas y el 69% de los de tres estrellas. En restaurantes de categora turstica, la cuarta parte se localiza en la Regin Costa Sur, el 34% de los establecimientos de preparacin de bebidas y el 24% de las agencias de viaje. En consecuencia el mayor desarrollo del sector turstico, la
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productividad de los establecimientos tursticos de la Regin Costa Sur es la ms alta del Estado. En materia turstica, se requieren plantas de tratamiento de aguas residuales y la rehabilitacin de los sistemas de agua potable; adems deben impulsarse los programas de promocin turstica, capacitacin, concientizacin turstica, sealizacin entre otros. Especial atencin merece la solucin a los problemas de tenencia de la tierra que se vienen confrontando en la zona turstica, para evitar que se conviertan en un factor limitativo del crecimiento de esta importante actividad. El turismo en la Regin Norte. El caso del sector turstico de la Regin Norte de Nayarit es altamente representativo de la problemtica econmica general del estado, la cual consiste bsicamente en contar con recursos naturales de alto potencial en este caso, playas, esteros, lagunas, flora y fauna, cultura gastronmica autctona, entre otros- pero deficiente desarrollo de la infraestructura que permita su aprovechamiento racional. La infraestructura hotelera, que es de vital importancia para el desarrollo turstico, presenta un gran atraso en la Regin Norte y la poca que existe est adems concentrada en el municipio de San Blas. Existe una baja generacin de valor agregado de los servicios, y con ello la Regin Norte ha venido perdiendo dinamismo originando prdida de competitividad en materia turstica con relacin a Baha de Banderas, como centro alternativo con mejores niveles de servicios, lo cual se ha reflejado en la disminucin de importancia, especficamente de San Blas. El alto potencial de la Regin Norte en materia turstica se manifiesta principalmente en su franja de playas que se inicia desde la costa de San Blas y contina por el municipio de Santiago Ixcuintla, que es donde principia la Playa de Novillero, con una extensin de 80 Km. hasta el municipio de Tecuala, considerndose una de las playas ms extensas del pas, cruzando el rea de Las Haciendas en donde se encuentran las playas de El Colorado, Santa Cruz, Puerta de Palapares y Palmar de Cuautla con grandes posibilidades de desarrollo para turismo ecolgico y social por estar al igual que la Isla de Mexcaltitn en la zona estuarina, situacin que favorece el desarrollo de la Playa Novillero cuya faja costera tiene capacidad para albergar diferentes niveles de proyectos tursticos. Cabe destacar que los atractivos de esta zona actualmente estn subutilizadas en la mayor parte del ao, no obstante que en la temporada de cuaresma captan importantes volmenes de turismo, sobre todo popular. Dentro de las limitantes ms importantes para impulsar el desarrollo turstico de esta zona se encuentran la falta de caminos y carreteras transitables permanentemente para acceder a la franja de la Playa de Novillero a excepcin de la Isla de Mexcaltitn. Otro aspecto bsico y que es trascendental para promover el desarrollo de esta zona es la instrumentacin de programas de saneamiento ambiental para combatir la insalubridad, el jejn y zancudos, as como la
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ampliacin de la infraestructura de servicios bsicos en el rea y comunidades, adems de la instrumentacin de programas de capacitacin de recursos humanos en la actividad turstica. El turismo en la Regin Sierra. En materia de desarrollo turstico regional, el caso ms crtico es el de la Regin Sierra. A pesar de que la zona de El Nayar cuenta con excelentes atractivos tursticos naturales y culturales, stos no han sido explotados por falta de promocin y ausencia de caminos y comunicaciones incluyendo la falta de desarrollo de infraestructura turstica. La regin cuenta con un gran potencial para el desarrollo del turismo con diversos enfoques, como el cultural, el etnoturismo, el ecoturismo, el de la salud, entre otros. Dentro de la variedad de atractivos, destacan la Central Hidroelctrica Aguamilpa y su embalse de 55 kilmetros por el ro Santiago y de 25 kilmetros por el ro Huaynamota, as como sitios relacionados con la historia de las culturas indgenas, sus festejos religiosos y tradiciones, todos ellos ntimamente relacionados con el maz, el peyote, el agua y ciertas deidades zoomorfas. La celebracin de la Semana Santa Cora, por citar un ejemplo, constituye uno de los festejos que mejor refleja su sincretismo religioso y cosmovisin del universo. En general el turismo que visita la regin es local, a excepcin de los turistas extranjeros que lo hacen ms bien guiados con el afn de estudiar sus orgenes, costumbres, lengua, religin y posteriormente producir materiales audiovisuales, grficos o impresos en lenguas extranjeras. Con relacin a la infraestructura turstica en la zona, sta es muy exigua o casi nula; prcticamente, slo el municipio de El Nayar -y esto en zonas muy localizadas-, cuenta con algn desarrollo de infraestructura de hospedaje, como es el caso de Santa Teresa y Jess Mara, la cabecera municipal de El Nayar, donde slo existen tres establecimientos de hospedaje sin categora. El turismo en la Regin Sur. La Regin Sur cuenta con amplia variedad de recursos tursticos, la mayora de los cuales estn insuficientemente aprovechados. La regin tiene un alto potencial de desarrollo en este rubro, principalmente en materia de ecoturismo, turismo de aventura, turismo cultural y para la salud. Sin embargo, es mnima la infraestructura turstica en esta regin, por lo cual se tiene un bajsimo nivel de desarrollo turstico, muy por debajo de su potencialidad. Destacan entre estas zonas de atractivo turstico, la arquitectura de la Iglesia de San Francisco, Convento Franciscano y portales y casas antiguas en Ahuacatln; el Templo de la Misericordia, fiestas religiosas, detalles arquitectnicos en iglesias y edificios en Ixtln del Ro; el Volcn El Ceboruco, la Judea, la Feria del Elote y la Baslica de la Virgen de la Asuncin en Jala; la Laguna, el Mirador y la fiesta patronal de Santa Mara del Oro; y las lagunas de San Pedro y Tepetiltic, el balneario de las Gusimas y balnearios de aguas termales en Amatln de Caas, as como la fiesta religiosa de San Pedro Lagunillas.
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Una gran riqueza cultural se encuentra en la Zona Arqueolgica Los Toriles, ubicada en el municipio de Ixtln del Ro y un vestigio natural como lo es el Volcn El Ceboruco, donde en sus inmediaciones se extiende una gran superficie la lava petrificada que arrojara en su ltima erupcin.

3.- EL DESARROLLO SOCIAL EN NAYARIT. 3.1 DIAGNSTICO AL INICIO DE LA ADMINISTRACIN 2005-2011. Algunos de los principales problemas en materia de desarrollo social que enfrentaba el Estado de Nayarit al inicio de la administracin gubernamental 2005201170, se detallan a continuacin: Marginacin de las comunidades serranas. Poco fomento del desarrollo comunitario. Migracin de las generaciones jvenes. Carencia de servicios de salud en zonas marginadas. Desnutricin en la poblacin. Falta de atencin de enfermedades crnico degenerativas e infectocontagiosas. Escasos espacios para promover el desarrollo de las personas discapacitadas. Insuficiencia del enfoque productivo y de creacin de empleo. Vulnerabilidad infantil. A su vez, los problemas especficos se resumen en los siguientes: Insuficiencia en los programas alimentarios. Mecanismos inadecuados en la distribucin de los productos alimentarios. Insuficiente capacitacin a la poblacin sobre la preparacin de los desayunos escolares. Falta de programas alimentarios en mujeres y hombres adultos mayores. Falta de ayuda alimentaria a nios y mujeres desnutridos. Insuficiencia en la cobertura de los programas alimentarios. Falta de infraestructura para la ejecucin de los programas alimentarios. Bajo esta perspectiva, las condiciones del estado en cuanto al grado de marginacin, pasaron de un nivel medio a alto, entre el periodo comprendido entre 1995 y 2000, segn se pude apreciar en el cuadro No. 6:

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Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011.

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Cuadro No. 6. INDICADORES DE MARGINACIN DEL ESTADO DE NAYARIT 1990-2005 MARGINACIN 1990 1995 2000 2005 Grado de marginacin Medio Medio Alto Medio Lugar que ocupa en el contexto nacional segn 17 19 14 12 grado de marginacin
FUENTE: Informe sobre Desarrollo Humano. PNUD. MXICO 2005.

Insuficiencia del enfoque productivo y de creacin de empleo. Falta de empleo para la poblacin vulnerable. Informacin inoportuna para la implementacin de proyectos productivos. Falta de una estructura orgnica en la asesora para la realizacin gratuita de los proyectos productivos. Atencin integral del adulto mayor. Ancianos en desamparo, incapacidad, marginacin o sujetos a maltrato. Necesidad de centros de atencin integral para adultos mayores en municipios. Carencia de albergues y residencias de da para poblacin adulta mayor. Insuficiente informacin de los programas gerontolgicos. Deficiente atencin a los adultos mayores de las comunidades marginadas. Insuficiente capacitacin para el trabajo en adultos mayores.

Vulnerabilidad infantil. Menores en estado de abandono, desamparo, desnutricin o sujetos a maltrato. Menores infractores, en cuanto a su readaptacin e incorporacin a la sociedad y sin menoscabo de lo que establezca la legislacin penal o los reglamentos. Explotacin infantil. Desconocimiento de los derechos laborales del menor. Deficiente direccin de la informacin sobre salud reproductiva a los padres e hijos en conjunto. Insuficientes talleres para concientizar a los padres e hijos para as evitar los embarazos y drogadiccin. Falta de albergues para menores que se encuentran en situacin de calle y provenientes de hogares desestructurados. Homologacin de leyes que protegen a la infancia. Falta de multiplicadores de modelos, programas y proyectos de intervencin social dirigidos a menores. Falta de informacin y difusin en lengua indgena de los derechos y proteccin Infantil.
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Personas con discapacidad. Invlidos, minusvlidos o incapaces por causa de ceguera, debilidad visual, sordera, mudez, alteraciones del sistema neuro-msculo-esqueltico, deficiencias mentales, problemas de lenguaje y otras deficiencias; (Discapacitados). Carencia de espacios para la atencin oportuna a nios y nias con alguna discapacidad fsica. Falta de capacitacin y formacin de grupos de autoayuda para atender a las familias con problemas de adicciones. Fomentar la capacitacin a personas con discapacidad para incorporarse a la vida productiva. Fomentar vas de acceso para personas con discapacidad. Falta de centros de atencin de adiccin especializada para nios, nias y adolescentes. Deficiencia en la aplicacin de la normatividad del reglamento de construccin de espacios pblicos. Desarrollo familiar y comunitario y la atencin a la Poblacin en desamparo. Alcohlicos, farmacodependientes e individuos en condiciones de vagancia. Mujeres en perodos de gestacin o lactancia. Indigentes. Personas que por su extrema ignorancia requieran de servicios asistenciales. Vctimas de la comisin de delitos en estado de abandono. Familiares que dependen econmicamente de quienes se encuentren detenidos por causas penales y que queden en estado de abandono. Habitantes del medio rural o urbano marginados que carezcan de lo indispensable para su subsistencia. Personas afectadas por desastres. Financiamiento. Falta de recursos financieros. Aportaciones: federales, estatales, municipales, de iniciativa privada, internacionales, etc. Adecuar los marcos jurdicos para hacer ms expedita las aportaciones de grupos internacionales. Falta de coordinacin interinstitucional.

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 Baja participacin y compromiso de la sociedad civil organizada en la multiplicacin de los modelos, programas y proyectos de intervencin. Desvinculacin institucional para impulsar la asistencia social en el estado. Desde la perspectiva social, las condiciones de desarrollo en trminos de bienestar, generalmente son consistentes con los parmetros econmicos observados durante el periodo en estudio. En el cuadro No. 7 se presenta la distribucin de los municipios por estado de la Regin Centro Occidente segn su grado de marginacin, registrado en el ao 2000. En ste se puede observar que el 8.75% tenan un grado de marginacin muy bajo; 25.8% bajo, 34.75% medio, 24.7% alto y 3.7% muy alto, y donde se puede concluir que los municipios con mayor grado de marginacin estn en Michoacn y San Luis Potos.
Cuadro No. 7. DISTRIBUCIN DE MUNICIPIOS POR ESTADO EN EL AO 2000, SEGN GRADO DE MARGINACIN Entidad Muy baja Baja Media Alta Muy alta Total Aguascalientes 2 6 3 11 Colima 4 4 2 10 Guanajuato 4 12 19 10 1 46 Jalisco 15 57 32 19 1 124 Michoacn 5 19 54 28 7 113 Nayarit 3 6 8 2 1 20 Quertaro 3 1 3 10 1 18 San Luis Potos 2 5 11 34 6 58 Zacatecas 2 8 27 10 57 R.C.O. 40 118 159 113 17 457 Nacional 247 417 486 906 386 2,443 Porcentaje 10.1 17.0 19.9 307 15.8 100.0
FUENTE: CONAPO con base en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000.

3.2 DECISIN DE POLTICAS PBLICAS. De acuerdo al Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011, la Administracin Gubernamental encabezada por el Lic. Ney Gonzlez Snchez, propuso lo siguiente en materia de poltica social: Objetivos 9 Avanzar en la equidad social, fundamentalmente mediante la educacin integral y el aprovechamiento racional del patrimonio natural y cultural de la entidad. 9 Desarrollar la infraestructura productiva, ambiental y social. 9 Apoyar la preservacin y desarrollo de las familias nayaritas, mediante un enfoque integral, que atienda los diferentes aspectos que conforman la subsistencia: el empleo, la produccin y abasto de alimentos, la vivienda, la salud, la educacin y el sostenimiento de los adultos mayores, principalmente.
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9 Mitigar la situacin de los ms pobres, a la vez que se atacan las causas de la pobreza extrema, mediante programas de apoyo que permitan la concurrencia de los tres rdenes de gobierno. Estrategias 9 Desarrollo social incluyente y democrtico mediante: garanta plena de libertades individuales y colectivas, equidad social, oportunidades de desarrollo laboral, empresarial y tcnico-profesional, familia y valores, as como calidad de vida, salud, deporte, educacin y empleo. Prioridades 1. Empleo, 2. Educacin, 3. Salud, 4. Vivienda, 5. Asistencia Social y 6. Equidad de gnero. La visin prospectiva de la poltica de desarrollo social en el ao 2020. Paralelamente con el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011, se proyecta una visin de largo plazo del escenario deseado en materia de desarrollo social, donde Nayarit contar con: Una mejor calidad de vida de la poblacin nayarita. Un alto nivel de desarrollo comunitario. Un fuerte desarrollo de proyectos productivos. Una participacin activa de la sociedad en la toma de decisiones en materia de asistencia social y desarrollo humano. Los instrumentos jurdicos en la materia debidamente publicados y decretados. Objetivo Principal. Mitigar la situacin de vulnerabilidad de los ms pobres, a la vez que se atacan las causas de la pobreza extrema, mediante el proporcionamiento de servicios y acciones tendientes a apoyar a personas en estado de: Vulnerabilidad social. Alta marginacin. Pobreza extrema. Objetivos Especficos. Ante la problemtica, que en materia social afronta la poblacin que guarda una situacin econmica, social y cultural desfavorable, as como aquella que tiene problemas fsicos y que sufre de severas marginaciones que le impiden integrarse plenamente a la vida productiva, social y poltica de

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nuestro estado, en el contexto familiar y dentro de su comunidad. Frente a este entorno, el DIF se plantea los siguientes objetivos especficos: Vigorizar el fomento del desarrollo comunitario en todas las regiones de Nayarit. Disminuir la desnutricin en la poblacin, enfatizando en las zonas ms marginadas. Incrementar la cobertura de los servicios de asistencia social. Mitigar la migracin de los jvenes en el estado. Incorporar modelos de prevencin en poblacin vulnerable. Elevar la coordinacin interinstitucional para la aplicacin de programas. Poltica econmico-social. Orientar la asistencia social con enfoque crecientemente productivo y menos asistencialista. Propiciar la creacin de programas estratgicos de desarrollo econmico sustentables con rentabilidad social. Integrar a la sociedad civil en la administracin de los programas sociales. Impulsar una poltica social, orientada a combatir los factores de vulnerabilidad social, en las siguientes vertientes: Equidad de Gnero. Edad. Capacidades diferentes. Bajos niveles educativos. Bajos niveles de capacitacin para el trabajo. Poltica econmico-territorial. Aplicar programas sociales y asistencialistas en regiones prioritarias con muy alta y alta marginacin. Adecuar los programas sociales y asistencialistas de acuerdo a las necesidades de cada zona geogrfica. Combatir la vulnerabilidad social, en las siguientes vertientes: Asentamientos humanos y su ubicacin en zonas de riesgo. Vivienda.

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RESUMEN DEL CAPTULO III

Las polticas econmicas no siempre contienen aspectos de ndole social o de desarrollo para las reas rurales y urbanas marginales, al carecer de una visin holstica, por lo que el rezago social sigue presente en Nayarit. En este contexto, los retos que hoy en da enfrentan los nayaritas son enormes. La ventana de oportunidades sigue abierta para que sus habitantes retomen el camino hacia el desarrollo integral, incluyente y sostenido. El desarrollo econmico y social del estado, debe traducirse en mejores niveles de calidad de vida, aspecto que slo podr alcanzarse si todos los actores sociales nayaritas son capaces de construir de manera conjunta un objetivo de largo plazo, sustentado en el aprovechamiento de sus abundantes riquezas naturales y las vocaciones econmicas del estado. En la medida en que se logre explotar los recursos de manera eficiente y rentable y se atraiga un mayor flujo de inversin y
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de gasto de otras regiones del pas o del mundo, en el actual entorno de globalizacin de la economa, mayor ser la oportunidad del desarrollo de los nayaritas. Durante muchos aos la poltica gubernamental se dispers en intentos fallidos, apostndole a actividades en las que Nayarit no era competitivo. Se le apost a la industria manufacturera, a la maquila y otras actividades, cuando el campo y el turismo han sido de manera natural las vocaciones econmicas potenciales. En el mundo moderno con mercados globales, debemos de tener presente que tanto las condiciones externas como las internas, influyen en la posicin competitiva de las diferentes ramas de la actividad productiva de una regin determinada, porque la competitividad depende en gran medida de las variables de poltica macroeconmica y por tanto segn los cambios de poltica, se puede perder o ganar competitividad en muy corto lapso de tiempo. Basta recordar que durante la gestin del Gobernador Gilberto Flores Muoz, Nayarit fue considerado el granero de la Repblica alcanzando tambin cifras rcord en la produccin agropecuaria, y no se diga en la produccin del tabaco, donde durante muchos aos alcanz el honroso primer lugar nacional. Se requiere disear polticas pblicas que promuevan el crecimiento de la economa, de la productividad y del empleo; la reduccin de las desigualdades, la integracin de las comunidades y la promocin de la cultura, el ordenamiento del territorio, la preservacin del capital ecolgico y la dotacin de la infraestructura. Para alcanzar un alto nivel competitivo, como a lo largo de este captulo se ha expuesto, se requiere voluntad poltica, alejada cada vez ms de la improvisacin y el capricho personal del gobernante en turno. Como lo afirma el maestro Aguilar Villanueva, hoy, gobernar y administrar en nombre y representacin del bien comn, es gobernar y administrar por polticas pblicas. Los lderes y polticos actan en el mejor de los casos- segn los planes sexenales y no con una visin en el horizonte de largo plazo. Lo anterior nos obliga a reflexionar en la necesidad de pensar ms que en la prxima eleccin, en la prxima generacin. En la parte de la iniciativa privada se requieren emprendedores con visin empresarial. El empresario nayarita da poca importancia a la capacitacin y no se diga a la innovacin, porque l tampoco est capacitado en trminos generales, pero lo peor es que no quiere tomar conciencia de ello. El Instituto Mexicano para la Competitividad seala que las cinco entidades ms competitivas del pas en gran medida lo son, porque ah se concentra el 53% de las patentes y el 49% de los investigadores acreditados ante el Sistema Nacional de Investigacin SNI. Por su parte, la consultora aregional, en el ndice de Competitividad Sistmica de las Entidades Federativas, seala que las reas de amenaza con las que se
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identifican las empresas nayaritas son: mayor sentido del riesgo; mayor productividad y desempeo econmico; flexibilidad productiva y calidad total; innovacin y desarrollo tecnolgico; fomento cientfico y tecnolgico; acceso a las tecnologas de la informacin; produccin cientfica y tecnolgica y demanda local. Pero la sociedad nayarita tambin tiene una gran tarea en este propsito. Se requiere reconocer la excesiva politizacin del estado. Los proyectos y propuestas no avanzan porque todo se discute, todos los agentes econmicos quieren dar su opinin frenando los proyectos importantes. La construccin de la autopista Crucero de San Blas-Villa Unin; Tepic-San Blas; Jala-Varas-Puerto Vallarta, el Libramiento Carretero Norte y en ltimas fechas la Presa de las Cruces en el municipio de Rosamorada, son tan slo un botn de muestra de esta lucha de poder que deja de lado el avance en lo econmico, social, cultural y poltico.

CAPTULO IV ANLISIS DE LA POLTICA SOCIAL 2005-2010 En el captulo III hemos descrito las caractersticas particulares del Estado de
Nayarit en cuanto a su localizacin geogrfica, divisin poltica, fortalezas, debilidades, vocaciones, desarrollo econmico y social en trminos muy generales. Esto nos permite ubicarnos plenamente en el contexto del campo de estudio del presente trabajo de investigacin. Ahora, en el ltimo captulo, analizaremos la Poltica Estatal para el Desarrollo Social implementada por la administracin gubernamental 2005-2010, y analizaremos sus resultados. Iniciaremos con el anlisis de las reformas jurdicas, al ser ste el elemento central que regula la actuacin de los servidores pblicos, los programas implementados por esta administracin de gobierno y las asignaciones de recursos presupuestales para operar los mismos. Por otro lado, describiremos el aprovechamiento de las vocaciones econmicas del Estado, y en consecuencia su efecto en el comportamiento de variables importantes como el Producto Interno
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Bruto Estatal y la generacin de empleo. Por otra parte analizaremos la evolucin de los indicadores centrales para la medicin de la pobreza en el periodo comprendido entre los aos 2005 y 2010. El primero de los aos, es importante porque coincide con el primer ao de la gestin gubernamental que analizamos, y el segundo es el referente ms actualizado, publicado por el Consejo Nacional para la Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. Cabe sealar que de los indicadores relacionados con el rezago social que publica el Consejo Nacional de Poblacin, slo se incluyeron los del periodo 2008 y 2010, en cuyo caso no se toman los del 2005 por no haber datos disponibles de ese periodo. Tambin revisaremos aspectos importantes como la distribucin del Ingreso y la Cohesin Social. 1.- LAS ACCIONES TRANSVERSALES EN EL PERIODO 2005-2011. Medir e identificar la incidencia de la pobreza a travs de un ejercicio de auto diagnstico, se convierte en una importante herramienta de evaluacin, a partir de la cual deben disearse las polticas, programas y acciones de desarrollo social para mejorar los niveles de calidad de vida de la poblacin. La pobreza est directamente vinculada con la limitacin de las opciones de vida de los individuos, por lo cual es indispensable identificar las mltiples privaciones o condiciones de vida que pudieran limitar el ejercicio de las libertades individuales y colectivas. "Una persona se encuentra en situacin de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades" (CONEVAL). A partir de lo anterior se hace necesario analizar continuamente los avances en las dimensiones relacionadas con el bienestar econmico y los derechos sociales. El bienestar econmico se mide a partir del ingreso corriente, monetario y no monetario per-cpita ajustado a las caractersticas del hogar, a partir del cual se determina la lnea de bienestar, (definida como el ingreso corriente necesario para adquirir bienes y servicios para satisfacer necesidades alimentarias y no alimentarias), y la lnea de bienestar mnima (que considera nicamente las necesidades de alimentacin). Por su parte, los derechos sociales son aquellos derechos bsicos a los que debe tener acceso toda la poblacin: educacin, salud, seguridad social, alimentacin, vivienda y servicios en la vivienda. Se miden a partir de variables dicotmicas, donde un valor de uno indica carencia y un valor de cero, acceso; a partir de estos valores, se genera un ndice de Privacin Social que es la sumatoria de las carencias, y se determinan los umbrales de privacin si hay al menos una carencia y el Umbral de Privacin extrema cuando el valor es de 3 o ms.

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1.1 REFORMA CONSTITUCIONAL. Una accin fundamental para promover la elevacin del nivel de vida de la poblacin, se refiere a la reforma al artculo sptimo de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nayarit, aprobada durante el mes de agosto del 2008, la cual permiti institucionalizar los derechos sociales de los nayaritas. La importancia de esta reforma es que las acciones para garantizar los derechos sociales en lo futuro, no quedarn sujetas a la voluntad caprichosa del gobernante en turno, convirtindose por ello, en un verdadero patrimonio social. (P.O.E. 28/08/2008). Los derechos sociales especficos que incluye esta reforma son: Atencin mdica gratuita a toda mujer y su producto durante el periodo de embarazo y el parto. La garanta para nios, nias y adolescentes a vivir y crecer en forma saludable y en un ambiente adecuado para su desarrollo fsico, mental afectivo, moral y social, en el seno de la familia, la escuela, la sociedad y las instituciones, as como a ser protegidos contra cualquier forma de maltrato, perjuicio, dao, agresin, abuso, o explotacin, en condiciones de libertad, integridad y dignidad; estableciendo para esto, que las leyes que se promulguen posteriormente para este efecto, atiendan el inters superior del menor. El derecho a recibir educacin por parte del municipio y el estado en un modelo de educacin integral, gratuita, laica, cientfica y democrtica, que fortalezca la identidad nacional y local, impulsando la formacin de valores y que promueva el desarrollo humano. El derecho de los nayaritas al acceso del conocimiento cientfico y tecnolgico, as como al respeto de su diversidad cultural y a participar libremente en la vida cultural y artstica de la comunidad, reconociendo a la ciencia y la tecnologa, como base fundamental del desarrollo estatal. La reforma otorga a los adultos mayores el derecho a una vida con calidad; a la proteccin de su patrimonio, salud, alimentacin, a la asistencia y seguridad social y a la igualdad de oportunidades, mientras que para los productores del campo, ganaderos y pescadores, garantiza el otorgamiento de un seguro de vida para proteger su patrimonio familiar ante lo ineluctable. En lo relacionado al crecimiento econmico, la reforma establece la obligacin del estado para garantizar la produccin de alimentos, estableciendo como reas estratgicas del desarrollo; la agricultura y el turismo. 1.2 REFORMA A LA LEY ORGNICA DEL PODER EJECUTIVO. Con el objeto de contar con una estructura administrativa, que hiciera posible la reforma antes descrita, se propuso la creacin de la Secretara de Desarrollo Social, incorporndose al organigrama del Poder Ejecutivo a partir de Diciembre del 2009 (Reforma artculo 41 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo).

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Entre las principales atribuciones que mediante esta reforma se le otorgaron a esta Secretara destacan las siguientes (P.O.E. 18/12/2009): 9 Formular, conducir y evaluar la poltica general de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza; en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda; 9 Proyectar y coordinar, con la participacin que corresponda a los gobiernos federal y municipales, la planeacin regional; 9 Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida de la gente, propiciando la celebracin de convenios con los gobiernos federal, municipales y los sectores social y privado. Posteriormente, mediante reforma adicional, se complementaron las atribuciones que hasta el da de hoy tiene esta Dependencia Estatal (P.O.E. 23/06/2010). Para promover la generacin de nuevos empleos y garantizar la preservacin de la plantilla laboral, se incluy en la estructura del poder ejecutivo la creacin de la Secretara Estatal del Trabajo, mediante la reforma a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, dotndole para este efecto de las atribuciones pertinentes, entre las que destacan las siguientes (P.O.E. 18/12/2009): 9 Ejercer dentro del mbito estatal y de conformidad con los ordenamientos legales vigentes en la materia, las funciones en materia de trabajo y previsin social; 9 Procurar el equilibrio entre los factores de la produccin, de conformidad con las disposiciones legales aplicables; 9 Llevar a cabo los programas de educacin, capacitacin y vinculacin para elempleo; 9 Elaborar y desarrollar programas de trabajo y empleo, de acuerdo con el Plan Estatal de Desarrollo; 9 Fomentar, en participacin con la Secretara de Desarrollo Econmico, el incremento de la productividad y calidad en el trabajo entre los Sectores de la Produccin; y en coordinacin con sta y la Secretara de Educacin Media Superior, Superior e Investigacin Cientfica y Tecnolgica, promover el desarrollo de la capacitacin y el adiestramiento para el trabajo; 9 Establecer y dirigir el Servicio Estatal de Empleo y vigilar su funcionamiento; 9 Participar con la Secretara de Desarrollo Econmico, en el diseo de alianzas estratgicas para la generacin de empleo y productividad; 9 Instrumentar acciones que mejoren las condiciones laborales de las mujeres; 9 Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales que prohban la discriminacin laboral; 9 Promover la integracin laboral de las personas recluidas en los Centros de Readaptacin Social que hayan mostrado capacitacin en el trabajo;
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9 Promover la intervencin en los sectores productivos para la inclusin laboral de las personas adultas mayores o con discapacidad; 9 Aplicar polticas pblicas para combatir la explotacin laboral de menores; 9 Promover e impulsar el desarrollo social, cultural y recreativo entre los trabajadores y sus familias;
1.3 PROMULGACIN DE LA LEY PARA LA COMPETITIVIDAD Y EL EMPLEO

DEL ESTADO DE NAYARIT. Con el propsito de promover y fomentar las actividades econmicas para generar, preservar y aumentar el empleo, en el marco de un desarrollo sostenido y equilibrado del Estado de Nayarit y sus municipios; as como generar un entorno favorable para el desarrollo del conocimiento cientfico y la innovacin tecnolgica durante el mes de Septiembre del 2009, fue promulgada la Ley para la Competitividad y el Empleo del Estado de Nayarit (P.O.E. 16/09/2009). Los objetivos fundamentales de esta Ley se describen a continuacin (Artculo 3 de la LPCEEN): 9 Contribuir al desarrollo econmico de Nayarit mediante polticas y criterios pblicos que fomenten el establecimiento y consolidacin de empresas en la entidad; 9 Determinar las bases sobre las cuales la Administracin Pblica Estatal y los Municipios fomentarn las actividades econmicas y competitividad de la micro, pequea, medianas y grandes empresas; 9 Establecer mecanismos de apoyo a proyectos de inversin privada generadores de empleo, o que por su naturaleza impacten de manera importante en el desarrollo econmico de la regin o de la entidad; 9 Generar condiciones para el desarrollo equilibrado de los diferentes sectores de la actividad econmica; 9 Impulsar la creacin de fuentes de empleo formal y competitivo, particularmente en las regiones y sectores econmicos prioritarios del estado; 9 Regular la entrega de estmulos fiscales, beneficios colaterales, e incentivos econmicos a la empresa productiva que agregue valor a las actividades econmicas desarrolladas o por desarrollarse en la entidad; 9 Promover la desregulacin econmica y la simplificacin administrativa; 9 Fomentar la capacitacin, investigacin y desarrollo tecnolgico encaminado al desarrollo de nuevos productos o procesos de las empresas en la entidad; 9 Promover la creacin de procedimientos, prcticas y normas que contribuyan al avance de la calidad de los procesos de produccin, distribucin, mercadeo y servicio al cliente de las MIPYMES;
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9 Coadyuvar con las MIPyMES para el incremento de la produccin, constitucin de nuevas empresas y consolidacin de las existentes; 9 Incentivar la compra de productos y servicios producidos por las MIPyMES nayaritas por parte del Sector Pblico Estatal y Municipal, los consumidores locales, nacionales e inversionistas y clientes extranjeros, en el marco de la normativa aplicable; 9 Propiciar las condiciones para la creacin y consolidacin de las Cadenas Productivas; 9 Proponer esquemas para la modernizacin, innovacin y desarrollo tecnolgico en las MIPyMES; y 9 Promover que la creacin y desarrollo de las MIPyMES sea en el marco de la normativa ecolgica y que stas contribuyan al desarrollo sustentable y equilibrado de largo plazo. Para lograr lo anterior, en dicho instrumento jurdico se prev el otorgamiento de; apoyos; estmulos fiscales; beneficios colaterales a las empresas; incentivos de naturaleza econmica y patrimonial; y estmulos fiscales para la preservacin y generacin de empleo en condiciones coyunturales, de emergencia econmica y/o desastres naturales. Algo verdaderamente novedoso en el contexto de este tipo de leyes estatales y sin duda, pertinente, en el actual entorno de volatilidad de la economa mundial y de los cada vez ms recurrentes desastres naturales (Captulo VIII de la LPCEEN).

1.4 PROMULGACIN DE LA LEY DE VIVIENDA PARA EL ESTADO DE NAYARIT. Para generar las condiciones para que todos los nayaritas, sin importar su origen tnico, nacionalidad, gnero, edad, capacidades, condicin social o econmica, salud, religin, opinin, preferencias o estado civil, pudieran acceder a una vivienda digna y decorosa, durante el mes de Junio de 2009 se promulg la Ley de Vivienda para el Estado de Nayarit (P.O.E. 06/06/2009). De esta forma se institucionaliz la poltica pblica en materia de vivienda, al sujetarse la aplicacin de esta Ley a los siguientes principios y lneas generales (Artculo 7 de la LVEN): 9 Mantener congruencia con la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano para el Estado de Nayarit, los programas de desarrollo econmico, social y urbano del Estado; 9 Promover mayores oportunidades de acceso a la vivienda, dando prioridad a los grupos sociales en situacin de vulnerabilidad;

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9 Incorporar estrategias que fomenten la concurrencia de los sectores pblico, social y privado para satisfacer las necesidades de vivienda en sus diferentes tipos y modalidades; 9 Promover medidas de mejora regulatoria encaminadas a fortalecer la seguridad jurdica y disminuir los costos de la vivienda; 9 Fomentar la calidad de la vivienda; 9 Establecer los mecanismos para que la construccin de vivienda respete el entorno ecolgico, la preservacin y el uso eficiente de los recursos naturales; 9 Propiciar que las acciones de vivienda constituyan un factor de sustentabilidad ambiental, ordenacin territorial y desarrollo urbano; 9 Promover que los proyectos urbanos y arquitectnicos de vivienda, as como sus procesos productivos y la utilizacin de materiales, se adecen a los rasgos culturales y locales para procurar su identidad y diversidad; 9 Promover una distribucin y una atencin equilibrada de las acciones de vivienda en todo el territorio estatal, considerando las necesidades y las condiciones locales y regionales, as como los distintos tipos y modalidades del proceso habitacional; 9 Promover medidas que proporcionen a la poblacin informacin suficiente para la toma de decisiones sobre las tendencias del desarrollo urbano en su localidad y las opciones que ofrecen los programas institucionales y el mercado, de acuerdo con sus necesidades, posibilidades y preferencias; 9 Incorporar en los procesos de planeacin, construccin, diseo y equipamiento de la vivienda, mecanismos para el funcionamiento y el desarrollo integral de las personas con capacidades diferentes; 9 Contar con un Organismo con capacidad financiera suficiente para diversificar las modalidades de financiamiento que mejoren la recuperacin crediticia; 9 Considerar a la vivienda como factor de ordenamiento territorial, de desarrollo urbano y preservacin de los recursos y caractersticas del medio ambiente; 9 Fortalecer la coordinacin permanente entre los diversos organismos pblicos de vivienda, tanto federales como locales, y la concertacin con los sectores social y privado; 9 Promover la aplicacin de mecanismos de apoyo a las familias en zonas de riesgo o afectadas por desastres naturales, de acuerdo a la legislacin y la normatividad vigente aplicable en la entidad, y de acuerdo a la disponibilidad financiera con la que se cuente; 9 Fortalecer la seguridad jurdica inmobiliaria, mediante la aplicacin de medidas de mejora regulatoria, simplificacin de trmites y reduccin de los costos que stos generan; 9 Promover ante la sociedad, una cultura del mantenimiento y mejoramiento del inventario habitacional existente; 9 Promover y apoyar la produccin social de vivienda;
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9 Promover la Integracin de una red de productores y distribuidores de materiales y componentes de la vivienda para que apoyen los procesos de produccin social de vivienda; 9 Fomentar la oferta de vivienda en renta o temporal; 9 Fomentar la investigacin tecnolgica, la innovacin y la promocin de sistemas constructivos alternativos; 9 Promover la produccin y la distribucin de materiales y elementos de carcter innovador para la construccin de vivienda; 9 Crear los mecanismos que permitan integrar la informacin al Sistema Nacional de Informacin e Indicadores de Vivienda; 9 Promover la ocupacin de los predios baldos. 2. PROGRAMAS Y ACCIONES DE BIENESTAR SOCIAL, ECONMICO Y GENERACIN DE INGRESOS Del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 se desprendieron dos planes sectoriales para atender a los grupos sociales ms vulnerables, mismos que a continuacin se describen: 2.1 EL PROGRAMA ESTATAL DE ASISTENCIA SOCIAL Y ATENCIN A GRUPOS VULNERABLES. Este programa se institucionaliz, con la finalidad de ser el instrumento para la generacin de acciones tendientes a mejorar la condicin de los grupos marginados y en situacin de vulnerabilidad del Estado de Nayarit. La principal problemtica en materia de asistencia social que enfrentaba el Estado de Nayarit al inicio de la administracin de concentra en lo siguiente (Programa Estatal de Asistencia Social y Atencin a Grupos Vulnerables 2005-2011): Marginacin de las comunidades serranas. Poco fomento del desarrollo comunitario. Migracin de los jvenes. Carencia de servicios de salud en zonas marginadas. Desnutricin en la poblacin. Falta de atencin de enfermedades crnico degenerativas e infectocontagiosas. Escasos espacios para promover el desarrollo para personas discapacitadas. Insuficiencia del enfoque productivo y de creacin de empleo. Vulnerabilidad infantil.
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Por lo que para atender la anterior, se disearon las polticas pblicas agrupndolas en dos vertientes: Vertiente Econmica Social. Orientar la asistencia social con enfoque crecientemente productivo y menos asistencialista. Propiciar la creacin de programas estratgicos de desarrollo econmico sustentable con rentabilidad social. Integrar a la sociedad civil en la administracin de los programas sociales. Impulsar una poltica social, orientada a combatir los factores de vulnerabilidad social, con el siguiente enfoque: - Equidad de gnero. - Edad. - Capacidades Diferentes. - Bajos niveles educativos. - Bajos niveles de capacitacin para el trabajo. Vertiente Econmica Territorial. Aplicar programas sociales y asistencialistas en regiones prioritarias con muy alta y alta marginacin. Adecuar los programas sociales y asistencialistas de acuerdo a las necesidades de cada zona geogrfica. Combatir la vulnerabilidad social, con enfoque a: - Asentamientos humanos y su ubicacin en zonas de riesgo. - Vivienda. El objetivo general de este Programa Estatal se orient a mitigar la situacin de vulnerabilidad de los ms pobres, y al mismo tiempo a atacar las causas de la pobreza extrema, mediante el proporcionamiento de servicios y acciones tendientes a apoyar a personas en estado de: Vulnerabilidad Social. Alta marginacin. Pobreza extrema. 2.2 EL PROGRAMA ESTATAL DE DESARROLLO HUMANO. Encaminado a fortalecer a las familias nayaritas y sus valores de solidaridad, convivencia y desarrollo; a travs del reconocimiento de las capacidades del individuo para transformar su entorno social y familiar, con la expectativa de traducir lo anterior en mejores condiciones de vida para los nayaritas.
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Los principales problemas que en materia de desarrollo humano enfrentaba el estado y que buscaba resolver este programa se resumen como sigue: (Programa Estatal de Desarrollo Humano 2005-2011) Falta de fomento de los valores familiares. Violencia Intrafamiliar. Escasos programas enfocados a mejorar la unin familiar. Elevado ndice de analfabetismo y bajo grado de escolaridad. Para tales efectos, dicho programa defini una serie de Polticas Pblicas conjuntando los compromisos de sociedad y gobierno, para instrumentar las estrategias de accin colectiva que permitieran alcanzar los objetivos y metas planteadas en materia de desarrollo humano, las cuales se describen a continuacin: Orientar los esfuerzos prioritariamente a la atencin de la familia, como base fundamental del desarrollo social en el estado. Generar desarrollo comunitario integral. Aplicar enfoques holsticos para combatir otros factores condicionantes de la marginacin y la pobreza, tales como: - Adicciones. - Salud fsica. - Salud mental. - Embarazos no deseados. - Falta de espacios y programas recreativos. - Aprovechamiento productivo del ocio. El objetivo general que propuso este Programa Estatal de Desarrollo Humano, fue el de crear un ambiente propicio para que los seres humanos disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa, brindando atencin integral a menores y adultos mayores desprotegidos, fomentando el desarrollo de los menores y adolescentes en riesgo, proponiendo la construccin de indicadores para dar seguimiento al cumplimiento de los objetivos, estrategias y acciones en donde destaca el ndice de Desarrollo Humano como el de mayor reflejo en el impacto de las polticas pblicas. Con la imagen objetivo de estos dos programas estatales, el Gobierno Estatal despleg e implement un total de 43 Programas y Acciones de fortalecimiento social, bienestar econmico y generacin de ingreso, al cierre del 2010 encuadrados todos ellos en los 5 principales ejes estratgicos del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011: empleo, educacin, salud, infraestructura y gobernabilidad. Lamentablemente, de estos programas ninguno fue evaluado por instancias externas para contar con una opinin objetiva, respecto a los avances y reas de oportunidad en materia de desarrollo social en Nayarit. En el cuadro No. 8 se muestran los programas de fortalecimiento social, bienestar econmico y generacin de ingreso a los que antes se ha hecho referencia.
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Cuadro No. 8. PROGRAMAS SOCIALES IMPLEMENTADOS EN EL ESTADO DE NAYARIT 2005-2011 No. PROGRAMA DEPENDENCIA 1 Asistencia alimentaria a familias en desamparo Sistema DIF Estatal Atencin a menores de cinco aos en riesgo no Sistema DIF Estatal 2 escolarizados (suplemento alimenticio) Sistema DIF Estatal 3 Atencin a personas con Discapacidad 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 Becas acadmicas y capacitacin para el trabajo Centro de Desarrollo Infantil Centro de Rehabilitacin y Educacin Especial Comunidad Diferente Construccin y rehabilitacin de sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales. Cursos de capacitacin para el trabajo Desarrollo humano oportunidades componente de salud Desayunos escolares Familias productivas Fondo de Inversin y Reinversin para la Creacin y Apoyo a Empresa Sociales Fomento a las artesanas Fondo de proteccin para gastos catastrficos Pensiones alimenticias para adultos mayores de 70 aos Programa nacional de becas para la educacin superiorPRONABES. Seguro Universal Campesino Vinculacin academia empresa. Atencin a personas con Discapacidad Nias y nios impulsores Prevencin de riesgos psicosociales Prevencin para la erradicacin de la explotacin comercial infantil Promocin de los derechos de la Niez Prevencin para la erradicacin de la explotacin comercial infantil Prevencin y atencin integral del embarazo en adolescentes Promocin de los derechos de la Niez Talleres para jvenes y Adolescentes Asistencia alimentaria a familias en desamparo Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Comisin Estatal del Agua C.E.A. Sistema DIF Estatal Servicios de Salud en Nayarit Rgimen de Proteccin Social en Salud. Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Secretara de Desarrollo Econmico a travs del FIRCAES. Sistema DIF Estatal Servicios de Salud en Nayarit. Secretara de Finanzas Secretara de Educacin Media Superior, Superior e Investigacin Cientfica y Tecnolgica. Secretara de Desarrollo Rural Consejo de Ciencia y Tecnologa del Estado de Nayarit (COCYTEN). Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal

198

30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

Atencin a menores de cinco aos en riesgo no escolarizados (suplemento alimenticio) Atencin del embarazo, parto y puerperio gratuito Atencin y servicios para la nutricin, crecimiento y desarrollo del nio Caravanas de la Salud Embarazo saludable (SE) Jornadas de Salud Prevencin y atencin integral del embarazo en adolescentes Seguro mdico para una nueva generacin (SMNG) Asistencia alimentaria a familias en desamparo Salud de la mujer Congreso de Ciencia y Tecnologa. Congreso Juvenil Ambiental sobre Cambio Climtico Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda. Tu Casa Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para vivienda Esta es tu Casa Vinculacin Academia Empresa.

Sistema DIF Estatal Servicios de Salud en Nayarit. Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Seguro Popular Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Seguro Popular Sistema DIF Estatal Sistema DIF Estatal Consejo de Ciencia y Tecnologa del Estado de Nayarit (COCYTEN). Instituto Promotor de la Vivienda en Nayarit. IPROVINAY Instituto Promotor de la Vivienda en Nayarit. IPROVINAY Consejo de Ciencia y Tecnologa del Estado de Nayarit (COCYTEN).

FUENTE: SECRETARA DE PLANEACIN, PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO DEL ESTADO DE NAYARIT.

3. GASTO DE LOS PROGRAMAS Y ACCIONES DE BIENESTAR ECONMICO Y GENERACIN DE INGRESOS. Para que los programas sociales logren incidir en la calidad de vida de la poblacin, adems de registrar una clara correspondencia con los planes de poltica pblica, se requiere la suficiente asignacin de recursos presupuestales para su ejecucin. Tambin es deseable incentivar el ejercicio de un gasto eficiente a travs de un mecanismo de rendicin de cuentas y seguimiento presupuestario. A partir de lo anterior, resulta necesario que tanto el ejecutivo como los seores legisladores, realicen un ejercicio para identificar los faltantes del presupuesto que merman el impacto de la poltica pblica, antes de pensar en la propuesta presupuestal para los siguientes ejercicios fiscales, con una visin muy clara de que los derechos sociales son los derechos bsicos a los que debe tener acceso toda la poblacin tales como: educacin, salud, seguridad social, alimentacin, vivienda y servicios en la vivienda. En este apartado se describe el gasto ejercido a travs de los Programas y Acciones de fortalecimiento social, en el periodo 2005-2010. El objetivo es poner en contexto el gasto de stos, e identificar cules fueron los instrumentos favorecidos bajo la ptica del gasto para fomentar el bienestar social. En el cuadro No. 9, se describen los montos asignados dentro del presupuesto de egresos por los aos 2006 a 2010:
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Cuadro No. 9. RECURSOS PRESUPUESTALES 2006-2010 ASIGNADOS A LOS PROGRAMAS Y ACCIONES DE FORTALECIMIENTO SOCIAL 2006 2007 2008 2009 2010 PROGRAMA
Pensiones alimenticias Beca Universal Paquete de tiles escolares Tarjeta de Internet Gratuita Seguro Universal Campesino TOTAL

EJERCIDO
0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

EJERCIDO 30,000,000.00 0.00 0.00 0.00 4,267,250.00 34,267,250.00

EJERCIDO 39,000,000.00 0.00 5,369,178.00 1,338,130.00 17,725,500.00 63,432,808.00

EJERCIDO 41,577,461.00 44,264,254.00 6,021,491.00 4,389,258.00 16,522,560.00 112,775,024.00

APROBADO 37,500,000.00 40,000,000.00 6,500,000.00 3,000,000.00 20,833,310.00 107,833,310.00

FUENTE: SECRETARA DE PLANEACIN, PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO DEL ESTADO DE NAYARIT. NOTA: No se encontr disponible el dato ejercido correspondiente al ejercicio fiscal 2010.

Al analizar el cuadro anterior, se podrn observar los Programas y Acciones relacionados con el grupo funcional de desarrollo social: Durante el periodo, el gasto ejercido a travs de stos ascendi a $ 318308,392.00. Este nivel de gasto no es factible compararlo con algn periodo sexenal anterior, ya que por primera vez se asignan como tal, en el presupuesto de egresos estatal. Tambin es posible observar el crecimiento gradual de las asignaciones presupuestales conforme los programas fueron complementando sus padrones de beneficiarios por una parte, y tambin en razn de los ejercicios fiscales en que stos se fueron implementando. No obstante lo anterior, habr que sealar dentro de las reas de oportunidad en esta materia, que en Nayarit an no existe normativa que destine recursos al desarrollo social ni que se defina la poblacin prioritaria a la cual deban orientarse las intervenciones en la materia; nicamente se determina aquella vulnerable sujeta a la recepcin de los servicios de asistencia social, entendida como el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carcter social que impidan al individuo su desarrollo integral. Tampoco existe la normativa que establezca los criterios para justificar la creacin de nuevos programas por parte de las dependencias y entidades estatales, como la elaboracin de un diagnstico del problema que busca atender el programa, aspectos relacionados con su diseo como la poblacin objetivo al que va dirigido, el tipo de apoyo y el resultado que persigue; la vinculacin con la planeacin estatal de desarrollo social y elementos para su seguimiento y evaluacin. Asimismo, no se cuenta con el mandato de desarrollar padrones de beneficiaros de los programas. En razn de lo anterior, resulta recomendable la propuesta de una Ley Estatal para el Desarrollo Social.

200

4. LA RELEVANCIA DE LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS Evaluar las polticas pblicas significa aludir a una serie de acciones, instituciones y actores, entre otros elementos que interactan en un proceso dinmico y continuo. La evaluacin, cuando se enfoca en la accin pblica, representa un mecanismo para identificar sus resultados, su justificacin y su efectividad (Guerrero, 1995: 48). La OCDE por ejemplo, seala que la evaluacin se refiere fundamentalmente a realizar una apreciacin sistemtica y objetiva de un proyecto, programa o poltica en curso o concluido, de su diseo, de su puesta en prctica y de sus resultados cuyo propsito es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, as como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo [...] y deber proporcionar informacin creble y til, que permita incorporar las enseanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones de beneficiarios y donantes (OCDE, 2010). La evaluacin, por tanto, representa una actividad inherente a todo el proceso de polticas pblicas dado que tiene injerencia en distintos mbitos, sobre los cuales se abunda a continuacin: Primero, la evaluacin permite obtener informacin acerca de la efectividad de las polticas, proveyendo evidencia de los efectos de la accin pblica sobre la atencin de un determinado problema identificado. Este punto se refiere fundamentalmente a la capacidad de generar datos para identificar, entre otras cosas, el grado de avance o cumplimiento en las metas establecidas. Asimismo, la informacin generada permite a su vez coadyuvar al diseo de indicadores y estndares para el monitoreo de la accin pblica. Un ejemplo de esto es lo relativo a la cobertura de los programas sociales, es decir, el nmero de personas (beneficiarios) que atiende un programa, y cmo este dato va modificndose a lo largo del tiempo. Segundo, la informacin derivada de las evaluaciones contribuye tambin a la identificacin de problemas pblicos y al establecimiento de prioridades gubernamentales, pues la evidencia generada permite caracterizar una problemtica y cuantificar su magnitud. Respecto de este punto, las evaluaciones facilitan la identificacin de aquellas reas de poltica pblica que demandan la intervencin gubernamental, ya sea por la magnitud de un problema identificado o por las consecuencias adversas que podran generarse si el Estado no interviene. Tercero, la evaluacin fortalece los procesos presupuestarios en virtud de que presenta informacin relativa a la incidencia de los programas pblicos, su efectividad y su desempeo a partir de lo cual puede robustecerse la toma de decisiones en materia presupuestaria y promover una distribucin del gasto pblico ms efectiva. En este punto se destaca lo relativo al Sistema de Evaluacin del Desempeo que se define, conforme a lo sealado por el artculo
201

2, fraccin LI, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) como: El conjunto de elementos metodolgicos que permiten realizar una valoracin objetiva del desempeo de los programas, bajo los principios de verificacin del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratgicos y de gestin que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. Mediante esta herramienta pueden establecerse parmetros de desempeo de los distintos programas pblicos y de esta manera vincular de forma ms directa la toma de decisiones presupuestaria con la planeacin y programacin de las actividades gubernamentales. Sobre este punto profundiza Merino (2008) al sealar que una herramienta como es el Presupuesto basado en Resultados (PbR) permitira evaluar de manera ms precisa el impacto y las consecuencias del ejercicio de los recursos pblicos, lograr que la informacin sobre el desempeo sirva para la toma de decisiones sobre el diseo de los programas y la mejor asignacin de los recursos y, finalmente, contribuira a una mejor rendicin de cuentas Cuarto, apoya el proceso de toma de decisiones al permitir la construccin de alternativas de decisin con base en evidencias y argumentos tcnicos. Respecto de este punto es importante sealar que la toma de decisiones en el sector pblico es un ejercicio recurrente que requiere la eleccin entre dos o ms alternativas; esto supone, siempre e invariablemente, una seleccin de problemas pblicos y una eleccin entre alternativas de solucin ms o menos afines o ms o menos contrarias [...] una afirmacin de valores (Merino, 2008). En brindar elementos para realizar esa afirmacin de valores es donde radica fundamentalmente la relevancia de la evaluacin puesto que, dado que los problemas pblicos son mltiples y los recursos escasos, la priorizacin es un elemento indispensable de la gestin pblica. El creciente inters de distintos sectores de la sociedad (pblico, privado, academia, entre otros) por conocer ms acerca del quehacer gubernamental, de la aplicacin de los recursos pblicos y de los resultados de dichas actividades, ha contribuido a que el tema de la evaluacin haya tomado mayor relevancia alrededor en los ltimos tiempos. Tras la exposicin de algunas de las reas de la gestin pblica en la que incide la evaluacin de polticas pblicas, es conveniente aludir al caso mexicano en esta materia. De acuerdo con Pardo (1991), la evaluacin constituy un elemento proveniente de acciones orientadas a la modernizacin de la administracin pblica. La evaluacin entonces, se insert en el contexto de las iniciativas vinculadas con el desarrollo del Sistema Nacional de Planeacin. En trminos generales, el inters por la evaluacin tuvo como
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trasfondo principal la bsqueda de mayor eficiencia y de legitimidad de la accin pblica. Lo anterior conllev la necesidad de desarrollar instrumentos para medir la gestin pblica; sin embargo, en dichos instrumentos no apareci el propsito, que la lgica administrativa sugiere, de integrar la planeacin, ejecucin y evaluacin [...]; lo que se busc fue controlar acciones gubernamentales que tuvieran relacin con el manejo de recursos (Pardo, 1991). Posteriormente, con la influencia de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, se puso mayor nfasis en el desarrollo de mecanismos de evaluacin, fundamentalmente bajo las premisas establecidas del Presupuesto basado en Resultados (PbR), y cuyo nfasis estuvo en el desarrollo de indicadores que permitieran vincular el desempeo con la asignacin de recursos presupuestarios. A lo anterior se sumaron las reformas constitucionales realizadas en 2008 que incorporaron al artculo 134 Constitucional aspectos vinculados con la evaluacin, al sealar que los recursos econmicos de que dispongan la Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarn con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados. Los resultados del ejercicio de dichos recursos sern evaluados por las instancias tcnicas que establezcan, respectivamente, la Federacin, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos econmicos se asignen en los respectivos presupuestos en los trminos del prrafo anterior [...] (Artculo 134 Constitucional). De esto se derivaron distintas acciones en la materia, tales como la incorporacin en el proceso de programacin y presupuestacin (a partir del ejercicio fiscal 2008) de distintas directrices provenientes del PbR, el desarrollo del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y aqullas relacionadas con el establecimiento de metas e indicadores para los programas presupuestarios. Las acciones mencionadas, entre otras, promovieron que la evaluacin se convirtiera, a nivel federal, en un ejercicio con mayor difusin que, a su vez, implic dotar de responsabilidades en materia de evaluacin a dependencias y entidades de la APF como la SHCP, la SFP y el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL). Asimismo, esto conllev al desarrollo o adopcin de distintas metodologas para la evaluacin sistemtica de los programas federales, as como al establecimiento de las directrices bsicas del funcionamiento del sistema de evaluacin en Mxico. Ejemplo de lo anterior es la expedicin de manera conjunta por la SHCP, la SFP y el CONEVAL de los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal (D.O.F. 30/03/2007), documento
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que permiti normar el ejercicio de evaluacin a nivel federal, sealando, entre lo ms relevante, disposiciones relativas a los siguientes temas: Evaluacin de la congruencia de los objetivos estratgicos de las dependencias y entidades de la APF. Tipos de evaluacin que se aplicarn a los programas federales. Seguimiento de resultados de las evaluaciones. Difusin de las evaluaciones realizadas a programas federales. Requisitos y mecanismos de contrataciones de evaluadores. En este sentido, se debe sealar que a nivel federal, a partir de la institucionalizacin de un sistema de monitoreo y evaluacin, se ha observado que la planeacin estratgica, la medicin del desempeo y la difusin de los resultados del gobierno se han extendido, y las capacidades especialmente en el Gobierno Federal han mejorado sustancialmente; sin embargo, la utilizacin amplia y continua de los resultados de las evaluaciones y de la informacin del desempeo el signo ms claro y potente de una exitosa institucionalizacin contina siendo un reto, aunque vale decir que su uso es mucho mayor hoy que hace algunos aos (Banco Mundial, 2009). Respecto de la utilizacin de las evaluaciones, existe poca evidencia documental de cmo los resultados de stas han generado acciones concretas para la mejora de la poltica pblica, por lo que ste es uno de los aspectos en materia de evaluacin que es imperativo fortalecer. Si bien existen reas de oportunidad en materia de evaluacin, en el mbito federal se han tenido avances importantes, tanto por su institucionalizacin mediante distintos mecanismos jurdicos, tales como la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley General de Desarrollo Social, por mencionar algunos, as como por el otorgamiento de facultades a las instancias responsables de coordinar la evaluacin a nivel federal. En el caso de los gobiernos estatales parece existir una realidad distinta. Existen diversas condiciones que han influido en cmo se ha desarrollado el proceso de la evaluacin de polticas estatales. En primera instancia, como sealan Cejudo y Ros, los gobiernos estatales de Mxico han experimentado transformaciones profundas, no slo en su conformacin poltica, sino tambin en el tipo y nmero de responsabilidades (Cejudo y Ros, 2010). La evaluacin, por consiguiente, se ubica dentro de ese nuevo grupo de responsabilidades de las entidades federativas junto con temas como la rendicin de cuentas, la transparencia y la participacin ciudadana, entre otros. En este escenario, la sistematizacin del proceso de evaluacin implica, para los gobiernos estatales, la implementacin de una serie de acciones cuyo cumplimiento, en muchas ocasiones, desafa las capacidades institucionales para llevar a cabo de manera efectiva el ejercicio de evaluacin. De manera general, a
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continuacin se abordarn algunos de los principales desafos que enfrentan las entidades federativas en la consolidacin de sus sistemas de evaluacin. La evaluacin, al constituir un ejercicio que se realiza a partir de la utilizacin de distintos mtodos (cuantitativos o cualitativos), requiere que quienes estn involucrados en el proceso cuenten con conocimientos y herramientas tcnicas especializadas. Lo anterior resulta uno de los principales retos dado que, de acuerdo con el ndice de profesionalizacin de las administraciones pblicas estatales y municipales, existe un bajo perfil a nivel estatal, tomando como premisa el supuesto de que en la medida en que los servicios profesionales de carrera estn institucionalizados, ser mayor el grado de profesionalizacin de las administraciones71. Un reto adicional es lo concerniente al marco jurdico; la institucionalidad de la evaluacin no est presente en la normativa estatal. As, existe una disparidad importante en la capacidad jurdica de los estados para normar el ejercicio de la evaluacin, as como para garantizar su realizacin de forma sistemtica. En algunos estados, por ejemplo, se ha replicado en cierta medida la experiencia federal en materia de evaluacin, a partir de la emisin de lineamientos para la evaluacin y la creacin de organismos especializados para la gestin y coordinacin de la evaluacin de programas y acciones gubernamentales72. Un desafo importante para los gobiernos estatales en materia de evaluacin es la desvinculacin entre sta y la rendicin de cuentas, es decir, la reducida capacidad de los gobiernos subnacionales de consolidar la evaluacin como un elemento de los sistemas de rendicin de cuentas. En la medida en que se obtenga informacin acerca de la efectividad de la accin pblica, se enriquecer el ejercicio de rendir cuentas a travs de contar con insumos que legitimen e informen a la ciudadana acerca del quehacer gubernamental. Asimismo, en la medida en la que la ciudadana cuente con mayor informacin podr premiar o sancionar, por medio del voto, a quienes ocupan cargos de eleccin popular. En el siguiente apartado, se presentar un ejercicio de anlisis de la poltica social del Gobierno del Estado de Nayarit por el periodo 2005-2010.

La informacin relativa a este ndice deriva del anlisis realizado por Cejudo, Guillermo; en el Documento de Trabajo Gua de indicadores de buen gobierno en las entidades federativas publicado por la Divisin de Administracin Pblica del CIDE. Al respecto, resulta relevante profundizar en la experiencia del Distrito Federal, cuyo gobierno cre en 2008, el Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal, un organismo pblico descentralizado cuyo objeto de creacin fue evaluar la poltica social de la Administracin Pblica del Distrito Federal y de los diversos programas que para tal efecto existen, a travs de la metodologa que defina, en las que debe considerar los alcances, operacin, factibilidad, resultados y la trascendencia que los mismos gozan entre la poblacin a la cual van dirigidos (Decreto por el que se crea el organismo pblico descentralizado denominado Consejo de Evaluacin del Desarrollo Social del Distrito Federal); adicionalmente, se emitieron lineamientos para la evaluacin de programas sociales.
72 71

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4.1. CRECIMIENTO ECONMICO, EMPLEO Y DISTRIBUCIN DEL INGRESO Para evaluar la poltica de desarrollo social, es necesario analizar primero la evolucin de los indicadores ms importantes que afectan el bienestar y el acceso a los derechos, en este contexto el entorno econmico tiene efectos importantes sobre el desarrollo social de cualquier pas o regin y no se diga de una Entidad Federativa. Nayarit no es la excepcin. Por esta razn, la seccin de este trabajo de investigacin analiza la evolucin de la dinmica econmica estatal en estos cinco aos. 4.1.1 CRECIMIENTO ECONMICO. Los indicadores socio-demogrficos registrados en el ao 2010, posicionan a Nayarit con una concentracin de la riqueza en las regiones Centro y Costa Sur, fomentadas en buena medida por las actividades econmicas del comercio y el turismo. El resto del estado mantiene en gran medida una economa enfocada al sector primario en amplias tierras cultivables y la produccin de ganado y productos del mar. El crecimiento econmico de Nayarit ha sido sustentado principalmente en el turismo de la Regin Costa Sur, el cual an no ha permeado de manera importante en el desarrollo de otras regiones. Adicionalmente no se han creado desempeos econmicos similares en las otras regiones. El Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) 2005 pas de 46.1 mil millones de pesos a 52.5 mil millones de pesos en el ao 2010 a precios del 2003 registrando con lo anterior un crecimiento del 13.88% (INEGI). Ver grfica No. 10 a continuacin. El PIBE de Nayarit alcanz un crecimiento promedio anual de los aos 2005 al 2010 del 2.78%, comparando favorablemente con la media nacional de poco menos del 1%. En este sentido, despus de muchos aos, se aproxim momentneamente a una situacin ms cercana a la convergencia con territorios del pas ms dinmicos econmicamente hablando.
Grfica No. 10. EVOLUCIN DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO ESTATAL 2005 - 2010
(CIFRAS EN MILES DE PESOS A PRECIOS DE 2003)

Fuente: INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. Producto Interno Bruto por entidad federativa 2005-2009 versin 2. Producto Interno Bruto por entidad federativa 2006-2010.

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No obstante lo anterior, al analizar PIBE per cpita73 anual registrado en el 2010, concluimos que ste alcanz los $48,460.00 pesos por persona, importe que result menor al del ao 2005 que fue de $48,560.00, lo que significa que el mnimo crecimiento que tuvo el PIBE en el periodo del 2005 al 2010, lo absorbi el crecimiento de la poblacin. El crecimiento observado en este periodo, estuvo asociado a los siguientes esfuerzos: 9 Preponderantemente al desarrollo turstico de la Riviera Nayarit. 9 A la incorporacin de nuevas tecnologas y ciertas reconversiones productivas en el campo aunque en menor medida, y 9 En proporcionar valor agregado a algunos de sus procesos productivos. Considerando lo antes expresado, podemos afirmar que dicho crecimiento no ha profundizado en la disminucin de la pobreza y marginacin social, lo cual se refleja en los resultados estadsticos del CONEVAL y del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) y que ms delante se describen. El PIBE tiene una estructura porcentual basada en 3 actividades econmicas como se puede apreciar en el cuadro No. 10
Cuadro No. 10. ESTRUCTURA PORCENTUAL DEL PIB ESTATAL Y NACIONAL 2010 Actividad econmica
Sector Primario, 2010
1 2

Nayarit
10.11% 21.81% 69.10%

Nacional
3.86% 31.68% 68.01%

Sector Secundario, 2010

Sector Terciario, 2010

Fuente: INEGI. Mxico en Cifras. Producto Interno Bruto por entidad federativa 2006-2010. 1 2 Minera, extraccin de petrleo y gas, industria Notas: Agricultura ganadera, silvicultura, caza y pesca. 3 manufacturera, electricidad, agua y construccin. Comercio, turismo, transporte, gobierno y otros servicios.

En esta estructura se observa que la participacin ms dinmica en Nayarit, es la terciaria, misma que comprende actividades comerciales y de servicios incluyendo al turismo. Con menor participacin estn las actividades secundarias y primarias. En el anlisis histrico de la estructura porcentual del PIBE, prevalece un crecimiento marginal de las actividades terciarias, las cuales se encuentran principalmente concentradas en los municipios de Tepic y Baha de Banderas. Las actividades secundarias, mantienen un crecimiento histrico marginal encabezado por la industria de la construccin, propiciada principalmente por el desarrollo turstico de la Riviera Nayarit y el programa de inversin en obra pblica que al

73

Definido como la produccin obtenida medida monetariamente por habitante.

207

cierre del 2010 registr un total acumulado de $10,899 millones de pesos (5 Informe de Gobierno 2010). Las actividades del sector primario, histricamente han sido las que menor proporcin aportan al PIBE, este comportamiento es congruente con lo que ocurre tambin a nivel nacional, aunque la dependencia en el estado es mayor en 6.25 puntos porcentuales que el promedio nacional. Ver cuadro No.11
Cuadro No. 11. ANLISIS DE LA ESTRUCTURA PORCENTUAL DEL PIBE 2005-2010
Actividad econmica Actividades Primarias Actividades Secundarias Actividades Terciarias 2005 9.77 20.78 69.8 2006 9.05 28.28 63.16 2007 10.7 24.11 65.88 2008 10.8 24.33 65.7 2009 11.07 22.74 67.22 2010 10.11 21.81 69.1

Fuente: INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales. Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 2005 - 2010 Base 2003.

Lo antes expresado nos explica por qu el Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) por habitante en Nayarit sigue siendo un 36% menor al promedio nacional. En materia de crecimiento econmico, la reforma constitucional estableci como reas estratgicas del desarrollo la agricultura y el turismo. (Artculo 7 Constitucional), es por ello que a continuacin se analizan las acciones institucionales en estas dos vocaciones econmicas y sus resultados. 4.1.2 LA AGRICULTURA Y EL CAMPO. En lnea con lo antes expuesto, los esfuerzos gubernamentales en este periodo acreditaron inversiones superiores a los $3,200 MDP para el campo74, destinndose principalmente a rehabilitar y ampliar la infraestructura hidroagrcola y el riego tecnificado, concretndose 229 kilmetros de canales construidos y rehabilitados, as como 80 kilmetros de drenes superficiales, lo que permiti beneficiar de manera directa 19,977 hectreas. Consecuencia de lo anterior, el valor de la produccin de los diez principales cultivos estatales en 2010 ascendi a $ 4,916 millones de pesos. (5 Informe de Gobierno 2010). Por otra parte, en un acontecimiento que se considera trascendente para el campo nayarita, se lograron generar dos nuevas variedades de frijol negro: CORANAY y COSTENAY, caracterizadas por un alto rendimiento y resistencia a las enfermedades. En la reconversin productiva del campo nayarita, se registr al estado como la entidad que ms ha promovido en los ltimos aos, la instalacin de invernaderos, tanto en el Sector Privado como en el Social, al contabilizar 210 hectreas que generan

74

Sexto informe de Gobierno 2011.

208

2,047 empleos en los municipios de Santa Mara del Oro, Jala y Compostela. Los principales cultivos que producen actualmente son: Pimiento Morrn, Pepino Americano y Europeo, Tomate Cherry, Cherrub, Bola y Saladette, bajo la modalidad de la agricultura por contrato. En el contexto de estas acciones destaca la conformacin de los siguientes clster: Clster del Agave. 1,200 hectreas cultivadas con agave. 226 productores Miel e inulina. Fibra de agave para alimento del ganado y fibra insoluble para consumo humano. $ 150 millones de pesos de inversin. Clster del Camarn. Cmaras fras con capacidad para ms de 7 mil toneladas. Infraestructura para procesar ms de 8 mil toneladas al ao. $ 90 millones de inversin. 1,025 empleos. Principales empresas: Pescadera del Pacfico, SEA FOOD NAYAMEX, Productos Pesqueros Rey Nayar y Granja Gloria. La productividad y competitividad del campo nayarita al cierre del 2010 logr acreditar en el ranking nacional las siguientes posiciones: 1er Lugar Nacional en produccin de Tabaco y Guanbana. 2 Lugar Nacional en produccin de Arroz, Agave y Aguacate. 3er Lugar Nacional en produccin de Mango, Camarn, Caf orgnico. 4 Lugar Nacional en produccin de Pia. 5 Lugar Nacional en produccin de Sorgo y Frijol. No obstante estos sobresalientes resultados, es importante destacar que el valor que le generan a la economa del estado, es slo como materia prima sin procesar. De esta forma la contribucin del Estado de Nayarit a la produccin nacional en la industria de alimentos, bebidas y tabaco tiene tan slo un peso especfico del 0.6%. En contraste, estados como Jalisco, Mxico, Distrito Federal y Nuevo Len con contribuciones marginales a la produccin agrcola nacional, registran una significativa aportacin agroindustrial. Ejemplo; El Estado de Mxico contribuye con el 18.4%. Ver grfica No. 11.

Grfica No. 11. NAYARIT. PORCENTAJE DE LA PRODUCCIN NACIONAL DEL CULTIVO Y LA INDUSTRIA

209

TABACO

JCAMA

AGAVE

FRIJOL

SORGO

INDUSTRIA DE ALIMENTOS BEBIDAS Y TABACO

propia con datos de INEGI 2010. FUENTE: Elaboracin propia con datos de INEGI 2010.

4.1.3 EL TURISMO. Como estrategia para detonar el desarrollo turstico, el gobierno estatal en el ao 2007 lanz oficialmente la marca Riviera Nayarit, durante la celebracin del Tianguis Turstico de Acapulco, Gro., como un destino turstico de clase mundial, identificndolo como el Tesoro del Pacfico Mexicano. Espacio geogrfico que hoy en da est de moda y es un atractivo destino para miles de visitantes nacionales e internacionales as como de crecientes inversiones. Riviera Nayarit en su primera etapa es un corredor turstico de 160 kilmetros de longitud, integrado por los municipios de Baha de Banderas, Compostela y San Blas;75 cuenta con diferentes regiones tursticas y espectaculares escenarios naturales que se combinan con el desarrollo planeado de importantes zonas hoteleras, orientadas principalmente a fomentar el turismo Premium nacional y extranjero. El crecimiento de Riviera Nayarit se plantea en base en un turismo responsable y sustentable con la sociedad y el medio ambiente. reas tursticas como Nuevo Vallarta, Buceras, Flamingos, La Cruz de Huanacaxtle, Punta de Mita, las Islas Marietas, Sayulita, Rincn de Guayabitos y San Blas, entre otras, ofrecen al turista hoy en da una gama de actividades para hacer de Riviera Nayarit un destino integral, es decir, con ecoturismo, turismo cultural y de aventura, golf, avistamiento de ballenas, pesca, gastronoma, canopy, buceo, nado con delfines y mucho ms. Un importante proyecto que ya se ha consolidado es Litib, como parte del Centro Integralmente Planeado (CIP), que junto con El Capomo, promueve el Fondo Nacional de Turismo, FONATUR, desarrollo de primer nivel que en el primero de los casos ya ofrece atractivos hoteles boutique, una marina propia, un helipuerto, hospitales, centros comerciales y dos campos de golf.

75

Declaratoria del corredor Turstico Riviera Nayarit. Peridico Oficial del Estado 04/07/2007.

210

Al cierre de la administracin 2005-2011 la Riviera Nayarit ya se compona por 28,056 habitaciones, de las cuales ms del 80% pertenecen a hoteles de gran turismo y alto gasto. En los ltimos cinco aos de dicha administracin, la inversin turstica privada ascendi a ms de 3 mil millones de dlares, (5 Informe de Gobierno 2010) registrando el primer lugar nacional y con ello, la generacin de empleos, dinamizando la economa en la zona, as como un crecimiento sustentable de la actividad turstica del Estado de Nayarit.76 Conforme llegan nuevas inversiones, la Riviera Nayarit se consolida como un destino de clase mundial al tiempo que sus hoteles y restaurantes van obteniendo importantes reconocimientos: 3 hoteles (The St. Regis Punta Mita, Grand Velas All Suites & Spa Riviera Nayarit y Four Seasons Resort Punta Mita) recibieron en 2010 el reconocimiento Cinco Diamantes, el ms alto concedido por la Academia Estadounidense de Hospitalidad y de la American Automobile Association (AAA). Por su parte el hotel Imanta Resorts, ubicado en Higuera Blanca fue galardonado en Abril de 2012, como uno de los 100 mejores hoteles del mundo. Por lo anterior, este destino turstico refrenda su posicin como el segundo en el pas con mayor oferta de hoteles de clase mundial. Actualmente el destino cuenta con seis campos de golf de clase mundial. 1.- El tigre en Paradise Village; 2.- El Nayar en Mayan Palace; 3.- Flamingos en Buceras; 4 y 5.- Four Seasons en Punta Mita (2 campos de 18 hoyos); y 6.- Litib Golf Course en Punta Mita. De ellos tres son de categora PGA y fueron diseados por Jack Nicklaus; otros 3 campos fueron diseados por Jim Lippe, Greg Norman y Robert Von Hagge. A finales de junio de 2012, abri la academia de golf Jack Nicklaus, en el campo de golf Nayar, del complejo hotelero Mayan y se comenzar con la construccin de un nuevo campo con diseo de Greg Norman, para consolidar a la Riviera como el destino premier, para los golfistas. Riviera Nayarit, se ha posicionado como el aparador de los deportes nuticos en Mxico con la modernizacin y ampliacin de la infraestructura nutica, con la operacin de 521 nuevos espacios para embarcaciones de hasta 400 pies de longitud, destacando la construccin de la moderna Marina Riviera Nayarit y la Escala Nutica San Blas, puerto en donde por cierto se lleva a cabo desde hace ms de 50 aos, el tradicional torneo internacional de pesca.
Cuadro No. 12. INVERSIONES REALIZADAS EN INFRAESTRUCTURA TURSTICA 2005-2010 INVERSIN CONJUNTA GOBIERNO FEDERAL Y ESTATAL EJERCICIO FISCAL IMPORTE 2005 $ 0.0 MDP 2006 8.0 MDP

76

Padrn de Proyectos Tursticos de la SECTUR.

211

2007 2008 2009 2010 SUMA

Fuente: 5 Informe de Gobierno

5.1 MDP 28.0 MDP 100.0 MDP 110.4 MDP $ 251.5 MDP

Durante el 2012 la revista Mercado de Convenciones (MDC) por cuarto ao consecutivo reconoce a Riviera Nayarit como uno de los diez mejores destinos para Congresos en Mxico. Al respecto, es importante sealar que lo ms sorprendente no es la obtencin de este galardn sino que a slo cinco aos de su lanzamiento como marca-destino, resulte ampliamente conocida no slo por agentes de viajes y profesionales de la industria, sino por turistas nacionales e internacionales. MDC Magazine es una de los ms importantes recursos para los profesionales de la organizacin de eventos y convenciones en Mxico. Cuenta con 8 mil suscriptores y se estima que ms de 24 mil meetingplanners, tour operadores, agencias de viajes y otros importantes actores de la industria turstica internacional usan esta informacin. Esa combinacin de lujo, aventura y medio ambiente con la etiqueta de destino exitoso y en crecimiento, es lo que ha consolidado a Riviera Nayarit como uno de los destinos ms importantes del pas para los organizadores de bodas, congresos, convenciones y viajes de incentivos. De acuerdo con datos de la Secretara de Turismo del Gobierno Federal, se estima que anualmente la Riviera Nayarit recibe a ms de 2 millones 200 mil turistas, que dejan una derrama econmica de 11.6 miles de millones de pesos gracias a su acreditada competitividad turstica. La competitividad turstica se refiere a las habilidades y capacidades que le permiten a un estado alcanzar sus objetivos generando as desarrollo econmico y social en su territorio. En la edicin 2012, Nayarit ya alcanz el 8 lugar nacional en el ndice de Competitividad Turstica, segn el Centro de Investigacin y Estudios Tursticos del ITESM. Ver grfica No. 12 a continuacin.

Grfica No. 12. NDICE DE COMPETITIVIDAD TURSTICA DE LOS ESTADOS MEXICANOS

212

FUENTE: CIETEC. Centro de Investigacin y Estudios Tursticos del Tecnolgico de Monterrey. Disponible en: http://ictem2012.com/ictem2012nuevo.html

5. EMPLEO. Uno de los mayores efectos del desempeo de la economa sobre los ciudadanos se da a travs del mercado laboral. Algunos expertos opinan que en nuestro pas de acuerdo a su estructura econmica, por cada punto de incremento en el Producto Interno Bruto, se generan aproximadamente 200 mil nuevos empleos. Para el caso de Nayarit del ao 2005 al 2010 el crecimiento del PIBE se manifest en un incremento de 11,799 empleos formales77, es decir una tendencia creciente de asegurados registrados en el IMSS. La grfica No. 13 describe una de las variables ms relevantes en este tema: la evolucin quinquenal de la tasa de ocupacin como porcentaje de la poblacin econmicamente activa entre los aos 2005 y 2012 inclusive. Un aspecto interesante que se puede observar, es que no obstante que el nmero de empleos permanentes entre 2005 y 2010 -de diciembre a diciembre- pas de 74,219 a 86,018 observando una tasa de crecimiento del 15.90%, 2.02 puntos porcentuales ms que el porcentaje del crecimiento del PIBE durante el mismo periodo, el porcentaje de la poblacin econmicamente activa de 2008 al 2010 disminuy tambin en dos puntos porcentuales neutralizando en trminos globales dicho incremento originado en gran medida por el crecimiento poblacional.
Grfica No. 13. TRABAJADORES ASEGURADOS COMO PORCENTAJE DE LA POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA

77

Medidos a travs del registro en el IMSS de trabajadores asegurados

213

FUENTE: Elaboracin propia con datos de IMSS e INEGI.

En cuanto a la distribucin territorial del ingreso y el empleo, es decir, como ste se reparte entre la poblacin, se observa que en Nayarit estn surgiendo empresas que proporcionan empleos en regiones o municipios especficos; de tal manera que los nuevos empleos generados se estn polarizando en la Regin Costa Sur principalmente, lo que explica que el nmero de habitantes en el municipio de Baha de Banderas se haya duplicado entre el 2000 y el 2010. Punto de atencin, es que los nuevos empleos generados en esa Regin estn siendo aprovechados en gran medida por personas provenientes de otros estados del Pas, ya que el 64% de la poblacin que habita el municipio de Baha de Banderas es nacida en otras entidades de la repblica o del extranjero, situacin que no se registra en ningn otro municipio del Estado (INEGI Censo de Poblacin y Vivienda 2010). Al igual que el crecimiento econmico, como ya antes se seal, el crecimiento en el nmero de empleos y el nivel salarial, no ha sido suficiente para elevar el nivel de vida de la gente, lo anterior se origina principalmente por los siguientes factores: Si el PIBE crece por arriba de la inflacin, los aumentos salariales tendern a ser mayores que la misma. El ritmo de crecimiento del nmero de empleos sea el requerido. Los ingresos va salarios sean dignos y justos, con prestaciones de Ley.

La distribucin de los empleos sea equitativa entre la poblacin de las diversas regiones del Estado.

214

Bajo el primer factor sealado, el crecimiento del PIB en Nayarit fue por debajo de la inflacin del ao 2006 al 2010, lo que indica que los empleos generados fueron de baja calidad en cuanto a ingresos por salarios, sin embargo al analizar el porcentaje de la poblacin por rango de ingresos, podemos concluir que s se registr una ligera mejora en el nivel de ingresos, al reducirse en 3.8 puntos porcentuales el porcentaje de la poblacin que en 2005 se ubicaba en un nivel de hasta un salario mnimo, (rango 1) empujando con lo anterior hacia arriba al rango 2 con medio punto porcentual, al 3 con 2.1 puntos porcentuales y con 1.80 al rango 4 en el que se ubica el nivel de entre 3 y hasta 5 salarios mnimos.
Cuadro No. 13. PORCENTAJE DE LA POBLACIN SEGN INGRESOS POR SALARIOS 2005 2010 NIVEL PERSONAS % PERSONAS De 0 y hasta 1 SMG 79,964 19.6 68,340 De 1 y hasta 2 SMG 91,809 22.5 99,417 De 2 y hasta 3 SMG 66,307 16.2 79,243 De 3 y hasta 5 SMG 79,298 19.4 91,247 Ms de 5 SMG 40,270 9.9 39,730 No recibe ingresos 37,233 9.1 36,461 No especificados 13,432 3.3 17,415 TOTAL 408,313 100.0 431,853

RANGO No. 1 2 3 4 5 6 7

% 15.8 23.0 18.3 21.2 9.2 8.4 4.0 100.0

Fuente: ENOE. INEGI Poblacin ocupada por sexo y sector de la actividad econmica, segn nivel de ingresos 2005-2010.

El 28% de la poblacin econmicamente activa, se encuentra ocupada en el sector informal78, representando 128,450 personas, muy similar a la media nacional (28.71%), estando por arriba de 14 estados de la repblica en este mbito (INEGI Censo de Poblacin 2010). El sector informal en Nayarit se ha ido incrementando pasando del 24% registrado en el tercer trimestre del 2006 al 28% para el III trimestre de 2011. En cuanto al nivel de desocupacin, segn datos del INEGI, en 2011 el 5.59% de la poblacin econmicamente activa se encontraba desocupada en el Estado, dato tambin muy similar a la media nacional (5.57%), ocupando con lo anterior el lugar nmero 16 entre los menos crticos en este rubro. Consecuente con lo anterior, en el comparativo a nivel nacional, podemos concluir que Nayarit ocupa el cuarto lugar entre los estados con menor ingreso promedio de cotizacin ante el Instituto Mexicano del Seguro Social. Este rezago tiene su origen en una estructura productiva de bajo valor agregado: agricultura bsica, sector industrial precario y un desarrollo turstico an no suficientemente desarrollado.

78 Definida como la poblacin ocupada, sin constituirse como empresa o dentro de una empresa que opera a partir de recursos del hogar.

215

5.1 PRECIO DE LOS ALIMENTOS EN EL PODER ADQUISITIVO DE LOS SALARIOS. El crecimiento en los precios de los alimentos ha tenido un efecto importante en el poder adquisitivo de los ingresos laborales durante el periodo 2005-2010. Las grficas siguientes muestran las variaciones quinquenales del valor de la canasta alimentaria (la lnea de bienestar mnimo de la medicin de la pobreza), para los mbitos geogrficos, rurales y urbanos a precios corrientes. El valor de la canasta alimentaria urbana a pesos corrientes pas de los $ 745.24 a $ 1,012.08 mensuales de diciembre de 2005 a diciembre de 2010, mientras que en el mbito rural pas de un valor de $ 518.00 mensuales en diciembre de 2005 a $ 712.73 en diciembre de 2010, observando un incremento del 35.81% y 37.57% respectivamente. Ver Cuadro No. 14. Nayarit se ubica en el rea geogrfica C79 y de acuerdo a lo anterior, en el 2005 el salario mnimo general mensual era de $ 1,321.50, mientras que para 2010 era de $ 1,634.10. Durante este periodo, el salario mnimo general a precios corrientes creci a una tasa del 23.65%, mientras que el valor de la canasta bsica urbana lo hizo a una tasa del 35.81%, es decir 12.16 puntos porcentuales ms, que equivale al 33.96% de la prdida del poder adquisitivo del salario de la masa laboral nayarita, ya que en 2005 con un salario mnimo se poda comprar 1.77 veces una canasta bsica urbana, mientras que en 2010 ya solamente 1.61 veces.

Cuadro No. 14. COMPARATIVO DE LA CANASTA ALIMENTARIA URBANA A PRECIOS DE: DIC-2005
Grupo Nombre Consumo (grxda) 1,592.5 155.4 5.6 26.0 34.1 5.6 9.2 Precio x Kg/L 7.4 16.9 17.2 27.3 24.6 8.8 Costo diario $24.84 $ 1.5 $ 0.10 $ 0.45 $ 0.93 $ 0.14 $ 0.8 Costo Mensual $ 745.24 $ 34.7 $ 2.86 $ 13.41 $ 27.96 $ 4.12 $ 2.44 Precio x Kg/L 10.8 23.1 24.4 38.8 37.8 14.3

DIC-2010
Costo diario $ 33.74 $ 1.68 $ 0.13 $ 0.63 $ 1.33 $ 0.21 $ 0.13 Costo Mensual $ 1,012.08 $ 50.44 $ 3.92 $ 19.04 $ 39.76 $ 6.32 $ 3.95

Maz

Trigo

Arroz

Tortilla de maz Pasta para sopa Pan blanco Pan dulce Pan para sndwich, hamburguesas Arroz en grano

A partir de Noviembre de 2012 el pas qued dividido solamente en dos reas geogrficas, A y B, en esa consecuencia a partir de entonces Nayarit corresponde a la Zona Geogrfica B.
79

216

Otros cereales Carne de res y ternera Carne de cerdo Carnes procesadas

Cereal de maz, de trigo, de arroz, de avena Bistec: aguayn, cuete, paloma, pierna Molida Costilla y Chuleta Chorizo y Longaniza Jamn Pierna, muslo y pechuga con hueso Pierna, muslo y pechuga sin hueso Pollo entero o en piezas Pescado entero De vaca, pasteurizada, entera, light Fresco Yogurth De gallina Aceite Vegetal Papa Cebolla Chile* Jitomate Frijol Limn Manzana y pern Naranja Pltano tabasco Azcar Pollo rostizado

3.6 21.1 13.9 20.3 3.1 4.1 15.8 4.5 17.1 3.4 203.8 4.8 6.7 33.4 10.9 44.6 42.3 10.2 63.0 50.6 26.0 29.9 28.6 34.7 15.1 8.7

37.8 62.1 54.5 47.0 43.8 44.6 29.5 40.8 26.2 33.8 9.1 42.4 24.9 13.1 13.1 10.0 9.3 21.2 17.0 12.4 8.0 12.7 3.1 6.7 9.7 43.9 1.0 11.8 6.9

$ 0.14 $ 1.31 $ 0.76 $ 0.95 $ 0.14 $ 0.18 $ 0.46 $ 0.19 $ 0.45 $ 0.12 $ 1.85 $ 0.21 $ 0.17 $ 0.44 $ 0.14 $ 0.45 $ 0.39 $ 0.22 $ 1.07 $ 0.63 $ 0.21 $ 0.38 $ 0.09 $ 0.23 $ 0.15 $ 0.38 $ 0.41 $ 0.66 $ 1.17

$ 4.11 $ 39.26 $ 22.70 $ 28.57 $ 4.11 $ 5.48 $ 13.93 $ 5.56 $ 13.42 $ 3.46 $ 55.51 $ 6.16 $ 4.99 $ 13.12 $ 4.29 $ 13.44 $ 11.81 $ 6.47 $ 32.06 $ 18.83 $ 6.23 $ 11.34 $ 2.64 $ 6.95 $ 4.37 $ 11.41 $ 12.38 $ 19.84 $ 34.99

49.1 73.7 64.3 59.6 63.2 60.4 42.5 58.8 38.9 41.2 11.8 54.7 26.3 20.5 20.1 11.5 13.5 28.8 20.4 16.7 25.3 19.2 3.9 9.1 17.8 61.1 1.2 14.0 8.7

$ 0.18 $ 1.55 $ 0.89 $ 1.21 $ 0.20 $ 2.25 $ 0.67 $ 0.27 $ 0.66 $ 0.14 $ 2.41 $ 0.26 $ 0.18 $ 0.68 $ 0.22 $ 0.51 $ 0.57 $ 0.29 $ 1.29 $ 0.84 $ 0.66 $ 0.57 $ 0.11 $ 0.31 $ 0.27 $ 0.53 $ 0.47 $ 0.79 $ 1.48

$ 5.34 $ 46.57 $ 26.80 $ 36.25 $ 5.93 $ 7.43 $ 20.08 $ 8.01 $ 19.92 $ 4.22 $ 72.17 $ 7.94 $ 5.26 $ 20.49 $ 6.55 $ 15.34 $ 17.13 $ 8.78 $ 38.61 $ 25.34 $ 19.76 $ 17.23 $ 3.37 $ 9.41 $ 8.02 $ 15.86 $ 14.24 $ 23.59 $ 44.33

Carne de pollo

Pescados Frescos Leche Quesos Otros derivados de la leche Huevos Aceites Tubrculos crudos o frescos Verduras y legumbres frescas Leguminosas Frutas frescas

Azcar y mieles Alimentos preparados para consumir en casa

Agua embotellada 411.5 Jugos y nctares 56.1 Bebidas no alcohlicas envasados 169.0 Refrescos de cola y de sabores Alimentos y bebidas consumidas fuera del Otros hogar Otros alimentos preparados *Precio promedio chiles jalapeo, poblano, serrano y otros chiles. FUENTE: Estimaciones del CONAPO.

0.9 0.9

$ 6.79 $1.30

$ 203.72 $ 38.91

1.2 1.2

$ 9.37 $ 1.79

$281.00 $ 53.67

Cuadro No. 15. COMPARATIVO DE LA CANASTA ALIMENTARIA RURAL A PRECIOS DE: DIC-2005 DIC-2010
Grupo Nombre Consumo (grxda) $1,354.3 70.2 217.9 Precio x Kg/L 2.7 7.3 Costo diario $17.29 $ 0.19 $ 1.58 Costo Mensual $ 518.57 $ 5.67 $ 47.47 Precio x Kg/L 4.2 10.7 Costo diario $ 23.76 $ 0.29 $ 2.32 Costo Mensual $ 712.73 $ 8.77 $ 69.66

Maz

Maz en grano Tortilla de maz

217

Trigo

Pasta para sopa Galletas dulces Pan blanco Pan de dulce Arroz en grano Bistec: aguayn, cuete, paloma, pierna Cocido o retazo con hueso Molida Pierna, muslo y pechuga con hueso Pollo entero o en piezas Pescado entero De vaca, pasteurizada, entera, light Leche bronca Fresco De gallina Aceite Vegetal Papa Cebolla Chile* Jitomate Frijol Limn Manzana y pern Naranja Pltano tabasco Azcar Pollo rostizado

7.8 3.1 11.2 18.0 14.0 18.5 14.8 13.6 27.9 32.5 6.3 119.0 37.0 5.0 29.6 17.6 32.7 39.4 10.5 67.1 63.7 22.4 25.8 24.8 32.5 20.0 3.5

16.8 27.5 16.1 21.6 7.9 58.7 40.5 51.6 28.3 26.8 26.1 9.3 5.0 42.4 14.1 13.1 10.3 9.6 21.4 17.0 11.1 8.8 11.0 3.1 6.5 9.4 38.8 0.9 7.4 0.9 0.9

$ 0.13 $ 0.08 $ 0.18 $ 0.39 $ 0.11 $ 1.09 $ 0.60 $ 0.70 $ 0.79 $ 0.87 $ 0.16 $ 1.11 $ 0.19 $ 0.21 $ 0.42 $ 0.23 $ 0.34 $ 0.38 $ 0.23 $ 1.14 $ 0.17 $ 0.20 $ 0.28 $ 0.08 $ 0.21 $ 0.19 $ 0.13 $ 0.21 $ 0.79 $ 2.82 $ 0.56

$ 3.96 $ 2.55 $ 5.43 $ 11.70 $ 3.30 $ 32.63 $ 17.99 $ 21.08 $ 23.65 $ 26.06 $ 4.91 $ 33.18 $ 5.55 $ 6.32 $ 12.56 $ 6.88 $ 10.07 $ 11.36 $ 6.76 $ 34.30 $ 21.20 $ $ $ $ 5.90 8.54 2.32 6.30

23.1 39.0 22.9 30.8 12.7 69.7 48.4 60.9 40.8 39.7 31.8 12.1 6.5 54.7 22.1 20.0 11.7 13.9 29.1 20.5 14.9 27.8 16.8 4.0 8.8 17.3 53.9 1.0 9.4 1.2 1.2

$ 0.18 $ 0.12 $ 0.26 $ 0.55 $ 0.18 $ 1.29 $ 0.72 $ 0.83 $ 1.14 $ 1.29 $ 0.20 $ 1.44 $ 0.24 $ 0.27 $ 0.65 $ 0.35 $ 0.38 $ 0.55 $ 0.31 $ 1.38 $ 0.95 $ 0.62 $ 0.43 $ 0.10 $ 0.28 $ 0.35 $ 0.19 $ 0.24 $ 1.00 $ 3.89 $ 0.77

$ 5.42 $ 3.62 $ 7.71 $ 16.63 $ 5.32 $ 38.71 $ 21.52 $ 24.88 $ 34.10 $ 38.69 $ 5.99 $ 43.14 $ 7.22 $ 8.16 $ 19.61 $ 10.51 $ 11.49 $ 16.47 $ 6.16 $ 41.31 $ 28.53 $ 18.69 $ 12.98 $ 2.96 $ 8.53 $ 10.37 $ 5.61 $ 7.10 $ 29.90 $ 116.79 $ 23.19

Arroz Carne de res Y ternera

Carne de pollo

Pescados Frescos Leche Quesos Huevos Aceites Tubrculos crudos o frescos Verduras y legumbres frescas Leguminosas

Frutas frescas

Azcar y mieles Alimentos preparados para consumir en casa Bebidas no alcohlicas

$ 5.66 $ 4.03 $ 6.18 $ 23.60 $ 84.67 $ 16.81

Agua embotellada 241.8 Refrescos de cola y de 106.2 sabores Alimentos y bebidas Otros consumidas fuera del hogar Otros alimentos preparados *Precio promedio chiles jalapeo, poblano, serrano y otros chiles. FUENTE: Estimaciones del CONAPO.

5.2. DISTRIBUCIN DEL INGRESO El Coeficiente de Gini es una medida de la concentracin del ingreso que se deriva a partir de la Curva de Lorenz80. Este Coeficiente toma valores de 0 a 1; (0 igualdad perfecta; 1 desigualdad perfecta); mientras ms alto sea (cercano a 1), mayor desigualdad existe en la distribucin del ingreso. En la informacin que se

80

Para mayor informacin sobre el ndice de Gini consultar: Medina, Fernando, Consideraciones sobre el ndice de Gini para medir la concentracin del ingreso, CEPAL, 2001.

218

presenta sobre el Coeficiente de Gini, el ingreso al que se hace referencia es el Ingreso Neto Total Per Cpita que es el mismo que se emplea para la medicin de la pobreza. Ver cuadro No. 16:
Cuadro No. 16. DISTRIBUCIN DEL INGRESO SEGN EL COEFICIENTE DE GINI EN 2005 Y 2010 EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
ENTIDAD Estados Unidos Mexicanos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Tamaulipas Baja California Colima Mxico Sonora Nuevo Len Coahuila Aguascalientes Jalisco Zacatecas Sinaloa Baja California Sur Tlaxcala Morelos Quintana Roo Chihuahua Durango Yucatn Guanajuato Distrito Federal Michoacn Campeche Nayarit Quertaro Tabasco Hidalgo Veracruz Puebla San Luis Potos Oaxaca Guerrero Chiapas NDICE 2005 0.500 0.429 0.439 0.440 0.440 0.440 0.453 0.453 0.456 0.458 0.461 0.461 0.461 0.461 0.468 0.471 0.472 0.475 0.479 0.482 0.482 0.487 0.488 0.497 0.503 0.509 0.511 0.513 0.517 0.525 0.525 0.526 0.542 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 ENTIDAD Estados Unidos Mexicanos Colima Morelos Tlaxcala Guanajuato Tamaulipas Jalisco Yucatn Hidalgo Sinaloa Mxico Durango Chihuahua Quintana Roo Coahuila Tabasco Sonora Puebla Baja California Sur Nayarit Quertaro Michoacn Nuevo Len Baja California Aguascalientes San Luis Potos Oaxaca Campeche Guerrero Distrito Federal Zacatecas Veracruz Chiapas NDICE 2010 0.509 0.419 0.420 0.425 0.433 0.450 0.460 0.462 0.465 0.465 0.468 0.469 0.473 0.475 0.477 0.478 0.479 0.482 0.486 0.487 0.487 0.487 0.498 0.506 0.507 0.508 0.511 0.513 0.514 0.517 0.521 0.534 0.541

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008. Comunicado de prensa No 008/09, 2009.

A nivel nacional, el Coeficiente de Gini para Mxico en el ao 2005 fue de 0.500 mientras que para el ao 2010 fue de 0.509, registrando con lo anterior un ligero demrito en este indicador. En contraste, en el caso particular de Nayarit se puede observar que mejor su posicin en 3 posiciones al pasar del lugar 23 al lugar 19 durante este periodo, disminuyendo su coeficiente de 0.497 a 0.487, lo que representa una mejora en cuanto a la distribucin del ingreso en trminos generales en el contexto estatal. Esto significa que en 2010, a nivel nacional, Nayarit se encontraba dentro de las 19 entidades con ms desigualdad. En el
219

mismo periodo, a nivel municipal, (Ver cuadro No.17), el Coeficiente de Gini muestra lo siguiente: 16 municipios tuvieron una disminucin, mejorando su indicador; 3 municipios un ligero aumento (Tuxpan, Baha de Banderas e Ixtln del Ro) y solamente 1 (Acaponeta) no present cambio alguno.
Cuadro No. 17. DISTRIBUCIN DEL INGRESO SEGN EL COEFICIENTE DE GINI EN 2005 Y 2010 EN LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NAYARIT
ENTIDAD Nayarit 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Baha de Banderas Tuxpan Ixtln del Ro Acaponeta San Pedro Lagunillas Compostela Xalisco Santiago Ixcuintla Tepic La Yesca Amatln de Caas Rosamorada Ruz Ahuacatln Tecuala San Blas Jala Huajicori El Nayar Santa Mara del Oro NDICE 2005 0.497 0.381 0.407 0.429 0.430 0.441 0.443 0.447 0.455 0.466 0.470 0.474 0.479 0.489 0.493 0.495 0.509 0.539 0.539 0.600 0.652 Nayarit 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 San Pedro Lagunillas Ahuacatln Santa Mara del Oro Amatln de Caas La Yesca Rosamorada Compostela Tuxpan Santiago Ixcuintla Tecuala Xalisco Baha de Banderas Ruz Acaponeta San Blas Ixtln del Ro Jala Tepic El Nayar Huajicori ENTIDAD NDICE 2010 0.487 0.367 0.375 0.385 0.387 0.395 0.398 0.403 0.411 0.411 0.419 0.420 0.424 0.426 0.430 0.431 0.437 0.445 0.448 0.455 0.472

Fuente: Estimaciones del CONEVAL Cohesin Social 2010.

En conclusin, a nivel municipal para el 2010 las estimaciones del Coeficiente de Gini arrojan los siguientes resultados: Los municipios con mayor nivel de desigualdad en la distribucin del ingreso son: Huajicori, El Nayar, Tepic, Jala e Ixtln del Ro. Por otro lado, San Pedro Lagunillas, Ahuacatln, Santa Mara del Oro, Amatln de Caas y La Yesca son los municipios con menor nivel de desigualdad.

5. REZAGO SOCIAL
En este apartado se describe el nivel de la pobreza en 2010 y las dimensiones que conforman dicha estimacin, as como el cambio con relacin al 2005, primer ejercicio fiscal del periodo que se analiza. Asimismo se muestra la pobreza por municipio, los grados de pobreza diferenciados en distintos grupos vulnerables y se describe la evolucin de otras variables complementarias del desarrollo social, adems de las estrictamente relacionadas con la pobreza. A travs del indicador
220

Grado de rezago social que se ilustra en el cuadro No.18, es posible medir la situacin relacionada con la educacin, acceso a servicios de salud, calidad y espacios de la vivienda, servicios bsicos en la vivienda y activos en los hogares.
Cuadro No. 18. NDICE DE REZAGO SOCIAL POR ENTIDAD FEDERATIVA 2005-2010
ENTIDAD FEDERATIVA Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas NDICE DE REZAGO SOCIAL 2005 - 1.14451 - 0.66364 - 0.48199 0.32493 - 1.25058 - 0.75695 2.54814 - 0.60645 - 1.39650 - 0.24121 0.16221 2.43614 0.59281 - 0.59841 - 0.36296 0.66759 - 0.17549 - 0.41581 - 1.43843 2.20393 0.97493 - 0.04429 0.15036 0.30870 - 0.45359 - 0.85668 - 0.03207 - 0.69581 0.04523 0.95039 0.34395 - 0.09395 2010 - 1.10601 - 0.85511 - 0.47380 0.21621 - 1.16058 - 0.80318 2.27118 - 0.49915 - 1.28325 - 0.00831 - 0.00264 2.51574 0.60770 - 0.65730 - 0.36513 0.75474 - 0.13364 - 0.24673 - 1.36996 2.41779 1.06747 - 0.24731 - 0.39877 0.48524 - 0.48416 - 0.69045 - 0.07351 - 0.65218 - 0.05134 1.13549 0.21937 - 0.12841 GRADO DE REZAGO SOCIAL 2005 Muy bajo Muy bajo Bajo Alto Muy bajo Muy bajo Muy alto Bajo Muy bajo Medio Alto Muy alto Alto Bajo Bajo Alto Medio Bajo Muy bajo Muy alto Muy alto Medio Medio Alto Bajo Muy bajo Medio Muy bajo Medio Alto Alto Medio 2010 Muy bajo Muy bajo Bajo Alto Muy bajo Muy bajo Muy alto Bajo Muy bajo Medio Medio Muy alto Alto Muy bajo Bajo Alto Medio Bajo Muy bajo Muy alto Alto Bajo Bajo Alto Bajo Muy bajo Medio Muy bajo Medio Alto Alto Medio LUGAR QUE OCUPA EN EL CONTEXTO NACIONAL 2005 2010 29 29 25 28 22 21 9 10 30 30 27 27 1 3 24 23 31 31 18 12 11 11 2 1 7 7 23 25 19 19 6 6 17 16 20 17 32 32 3 2 4 5 15 18 12 20 10 8 21 22 28 26 14 14 26 24 13 13 5 4 8 9 16 15

Fuente: CONEVAL. ndice de Rezago Social 2005-2010.

Al cierre del 2010 el Estado de Nayarit se ubica dentro de los 17 estados socialmente ms rezagados del pas. Comparando desfavorablemente con el ao de 2005, ao base del comparativo de este anlisis- ya que Nayarit pierde tres posiciones para el 2010 y registra en esos 5 aos un atraso en el aspecto social con relacin al resto del pas, ya que anteriormente se encontraba ms alejado del primer lugar, al estar colocado en el lugar nmero 20, sin embargo al hacer el anlisis del cuadro No. 19 donde se describen los componentes de este indicador, podemos llegar a conclusiones ms optimistas.

221

Cuadro No. 19 INDICADORES Y GRADO DE REZAGO SOCIAL EN EL ESTADO DE NAYARIT 2005-2010

Tipo de pobreza Poblacin de 15 aos o ms analfabeta Poblacin de 6 a 14 aos que no asiste a la escuela Poblacin de 15 aos y ms con educacin bsica incompleta Poblacin sin derechohabiencia a servicios de salud Viviendas con piso de tierra Viviendas que no disponen de excusado o sanitario Viviendas que no disponen de agua entubada de la red pblica Viviendas que no disponen de drenaje Viviendas que no disponen de energa elctrica Viviendas que no disponen de lavadora Viviendas que no disponen de refrigerador Grado de rezago social Lugar que ocupa en el contexto nacional Porcentaje 2005 8.00 4.67 45.72 38.29 8.35 9.02 9.91 7.34 5.67 33.82 18.11 Bajo 20 2010 6.31 4.20 40.52 22.77 3.96 5.41 11.68 5.62 3.04 29.12 13.61 Bajo 17

Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el XII Censo de Poblacin y Vivienda 2000, II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, y Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

Como se podr corroborar, salvo un alza en el indicador de viviendas que no disponen de agua entubada de la red pblica, todos los indicadores muestran un comportamiento positivo de 2005 a 2010, es decir, el porcentaje de la poblacin para cada uno de los indicadores disminuy. El indicador negativo sugiere la necesidad de incorporar a la poltica de desarrollo social estatal el tema del desarrollo urbano, sumando esfuerzos entre los municipios y el estado para darle orden al crecimiento de la mancha urbana y los asentamientos humanos. Asimismo, con respecto al 2005, 16 de los 20 municipios del Estado subieron lugares en rezagos sociales a nivel nacional. Lo anterior muestra que la inversin en materia de infraestructura social en cinco aos, no fue suficiente para mejorar dicho indicador. Ver Cuadro No. 20:
Cuadro No. 20 GRADO DE REZAGO SOCIAL POR MUNICIPIO 2005-2010 LUGAR QUE OCUPA EN EL GRADO DE REZAGO CONTEXTO NACIONAL SOCIAL MUNICIPIO 2005 2010 2005 2010 Acaponeta Ahuacatln Amatln de Caas Compostela Huajicori Ixtln del Ro Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Alto Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Alto Muy bajo 2070 2291 2219 2147 465 2293 2004 2248 2168 2102 382 2261

222

Jala Xalisco El Nayar Rosamorada Ruz San Blas San Pedro Lagunillas Santa Mara del Oro Santiago Ixcuintla Tecuala Tepic Tuxpan La Yesca Baha de Banderas

Bajo Muy bajo Muy alto Muy bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Alto Muy bajo

Bajo Muy bajo Muy alto Muy bajo Bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Muy bajo Alto Muy bajo

1419 2327 5 1913 1724 1979 2331 1970 2125 2196 2403 2240 248 2128

1477 2381 4 1827 1632 1960 2212 1793 1997 1939 2405 2088 210 2254

Fuente: CONEVAL. ndice de Rezago Social 2010.

Los municipios con mayor rezago social en el Estado son: El Nayar, La Yesca, y Huajicori, calificando uno de ellos El Nayar- dentro de los diez municipios con mayor grado de rezago social en este pas en 2010- Este municipio no obstante que no cambia su grado de rezago social entre el 2005 y el 2010, en el contexto nacional si desmejora una posicin pasando del lugar quinto al cuarto durante este periodo.Estos resultados sugieren la necesidad de redefinir las prioridades para focalizar estratgicamente las acciones de gobierno y las inversiones pblicas hacia rubros de mayor impacto social.

6.1 POBREZA. Contar con estimaciones de pobreza contribuye a fortalecer la rendicin de cuentas en el pas y a mejorar la planeacin de la poltica de desarrollo social y combate a la pobreza. La pobreza en nuestro pas se mide a partir del monto de los ingresos de los hogares de la Encuesta Nacional de Ingresos de los Hogares ENIGH. Con base en la anterior, la estimacin de la pobreza por ingreso se construye a partir de la distribucin del ingreso neto total per cpita, misma que se compara con la lnea de pobreza actualizada para cada ao; de esta forma se identifica como pobre al que est por debajo de dicha lnea. En el contexto nacional, al cierre del 2010 se registra un 46.2% de la poblacin en situacin de pobreza como a continuacin se pude observar en el cuadro No. 21.
Cuadro No. 21 EVOLUCIN DE LA POBREZA EN EL CONTEXTO NACIONAL 2008-2010
Tipo de pobreza Poblacin en situacin de pobreza Porcentaje 2008 44.5% 2010 46.2% Miles de personas 2008 48.8 2010 52.0 Carencias Sociales 2008 2.7 2010 2.5

223

1.- Poblacin en situacin de pobreza moderada 2.- Poblacin en situacin de pobreza extrema 3.- Poblacin vulnerable por carencias sociales 4.- Poblacin vulnerable por ingresos 5.- No pobres y no vulnerables

33.9% 10.6% 33.0% 4.5% 18.0%

35.8% 10.4% 28.7% 5.8% 19.3%

37.2 11.7 36.2 4.9 19.7

40.3 11.7 32.3 6.5 21.8

2.3 3.9 2.0 0.0 0.0

2.1 3.7 1.9 0.0 0.0

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010.

El porcentaje antes mencionado represent 52 millones de personas. En comparacin con 2008, esto signific un aumento de 3.2 millones de personas; no obstante, el promedio de carencias de la poblacin disminuy de 2.7 a 2.5.
Grfica No. 14. MEDICIN DE LA POBREZA EN MXICO 2010 INCIDENCIA DE POBREZA EXTREMA SEGN ENTIDAD FEDERATIVA

NOTA: El porcentaje de pobreza incluye al porcentaje de pobreza extrema. FUENTE: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010.

Por lo que corresponde al Estado de Nayarit, el Consejo Nacional para la Evaluacin de la Poltica Social CONEVAL registra un 41.2% de la poblacin en situacin de pobreza para el ao 201081, comparando favorablemente con el promedio nacional al mejorar 5.0 puntos porcentuales. Tambin se observa una ligera disminucin de 0.6 puntos porcentuales con relacin al ao 2008 que representa 7,900 menos pobres en el Estado de Nayarit. Cabe sealar que dentro de este indicador, el CONEVAL clasifica la pobreza en dos tipos: 1. Poblacin en situacin de pobreza moderada. 2. Poblacin en situacin de pobreza extrema.

81

Fuente: CONEVAL. Medicin de la pobreza 2010.

224

De esta forma la poblacin en situacin de pobreza se integra con un 81.51% de la poblacin en situacin de pobreza moderada, mientras un 18.49% acusa situacin de pobreza extrema. Si bien es cierto, la poblacin en situacin de pobreza moderada disminuy, paradjicamente el porcentaje de la poblacin en situacin de pobreza extrema se increment en 1.50 puntos porcentuales, que representan un 24.59% con relacin al 2008, como a continuacin se podr observar con todo detalle en el cuadro No. 22:

Cuadro No. 22 MEDICIN DE LA POBREZA EN NAYARIT 2008-2010

TIPO DE POBREZA Poblacin en situacin de pobreza 1.- Poblacin en situacin de pobreza moderada 2.- Poblacin en situacin de pobreza extrema 3.- Poblacin vulnerable por carencias sociales 4.- Poblacin vulnerable por ingresos 5.- No pobres y no vulnerables Privacin Social Poblacin con al menos una carencia social Poblacin con al menos tres carencias sociales 76.8% 22.7% 74.8% 19.9% 2.1 3.5 2.0 3.6 PORCENTAJE 2008 41.8% 35.7% 6.1% 35.0% 4.3% 18.90% 2010 41.2% 33.6% 7.6% 33.6% 4.5% 20.8% CARENCIAS SOCIALES 2008 2010 2.2 2.0 3.6 2.2 1.9 3.8 -

Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010.

Al hacer el comparativo entre los resultados a nivel nacional y los registrados en el Estado de Nayarit, respecto a la medicin de la pobreza, podemos observar que el porcentaje de la poblacin en situacin de pobreza y de la poblacin vulnerable por carencias sociales est por abajo del promedio nacional, con excepcin del porcentaje de la poblacin que registra carencia por acceso a la seguridad social. Ver cuadro No. 23:

Cuadro No. 23 COMPARATIVO DE LA MEDICIN DE LA POBREZA ENTRE EL PROMEDIO NACIONAL Y EL ESTADO DE NAYARIT 2008-2010
TIPO DE POBREZA Poblacin en situacin de pobreza NAYARIT 2008 41.8% 2010 41.2% NACIONAL 2008 44.5% 2010 46.2%

225

Poblacin vulnerable por ingresos Indicadores de carencia social -Rezago educativo -Carencia por acceso a los servicios de salud -Carencia por acceso a la seguridad social -Carencia por calidad y espacios de la vivienda -Carencia por acceso a los servicios bsicos de la vivienda -Carencia por acceso a la alimentacin

4.3%

4.4%

4.5%

5.8%

21.3% 32.2% 66.2% 12.4% 11.5% 18.2%

20.1% 24.1% 61.5% 12.6% 10.4% 23.5%

21.9% 40.8% 65.0% 17.7% 19.2% 21.7%

20.6% 31.8% 60.7% 15.2% 16.5% 24.9%

Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010.

Del anlisis de este cuadro, podemos concluir que los niveles de pobreza de Nayarit son sensiblemente inferiores a la media nacional y muy distante de entidades federativas como: Chiapas, Guerrero y Oaxaca, con excepcin de los municipios serranos de El Nayar, La Yesca y Huajicori, mismos que ya se encuentran incorporados a las Zonas de Atencin Prioritaria. Lo anterior nos da la base para afirmar que el mayor reto que afronta Nayarit es el rezago econmico, no la pobreza, lo que sugiere una focalizacin de la poltica social a esta regin de la Sierra, y analizar el patrn de las inversiones para vincularlo ms a las prioridades del desarrollo econmico y social del estado, ya que los programas de bienestar econmico y generacin de ingresos generan empleo formal, que es justamente la modalidad que garantiza el acceso de los trabajadores a los sistemas institucionales de seguridad social. El derecho a la seguridad social debe tener un papel relevante en la poltica de desarrollo social, y como aqu se puede concluir, no necesariamente requiere destinar recursos a esta vertiente del gasto, sino que la promocin econmica en el estado ayudar a resolver esta carencia.
6.1.1 POBREZA ALIMENTARIA.

Se refiere a todos aquellos individuos cuyo ingreso no es suficiente para adquirir una canasta bsica de alimentos, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible para adquirir los bienes de dicha canasta. La alimentacin es un elemento esencial en el correcto desarrollo de las capacidades, tanto fsicas como mentales de todo individuo. Las deficiencias alimentarias de una poblacin, especialmente la infantil, derivan en severas consecuencias al disminuir la capacidad cognitiva, de aprendizaje y de rendimiento fsico. Por tanto, bajos niveles de nutricin son causa de una reduccin de las capacidades no slo durante la infancia sino tambin en el desempeo futuro a lo largo de la vida. El derecho a la alimentacin consiste en tener acceso, de manera regular,
226

permanente y libre a una alimentacin adecuada y suficiente, la cual no slo es un componente bsico de una buena salud, sino que es un factor clave para el desarrollo. En este sentido, no padecer hambre es el mnimo nivel que debe estar garantizado dentro del derecho a la alimentacin. En razn de lo anterior, el CONEVAL considera en situacin de carencia por acceso a la alimentacin a los hogares que presenten un grado de inseguridad alimentaria moderado o severo. A su vez, el grado de inseguridad alimentaria se mide a partir de las experiencias de hambre en los hogares por falta de dinero o recursos, es decir, hogares donde la alimentacin no fue variada, dejaron de desayunar, comer o cenar, comieron menos de lo necesario, se quedaron sin comida, sintieron hambre pero no comieron, o slo hicieron una comida o dejaron de comer durante todo el da; o si a los nios, se les disminuyeron las cantidades servidas de comida. En este contexto, a nivel nacional la carencia por falta de acceso a la alimentacin se present en casi una cuarta parte de la poblacin. En la grfica No. 15 se podr observar que en el Estado de Nayarit al cierre del 2010, el 23.5% de la poblacin se encontraba en situacin de carencia alimentaria, comparando favorablemente con el 24.9% que registr durante el mismo periodo el promedio nacional.

Grfica No. 15 PORCENTAJE DE LA POBLACIN QUE SUFRE CARENCIA ALIMENTICIA 2010 POR ENTIDAD FEDERATIVA

FUENTE: aregional con informacin del CONEVAL.

6.1.2 POBREZA DE PATRIMONIO. Este concepto de la pobreza se refiere a la insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, as como realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educacin, aunque la totalidad del ingreso fuera utilizado exclusivamente para la adquisicin de estos bienes y servicios. En relacin con estos indicadores, el Estado de Nayarit segn la metodologa de
227

imputacin 2005; de un total de 1 milln 85 mil habitantes, 167,087 se encontraban en condicin de pobreza alimentaria, 239,780 de pobreza de capacidades y 475,221 de pobreza patrimonial representado esto el 15.4%; 22.1% y 44.4% respectivamente. Ver cuadro No. 24:
Cuadro No. 24. INDICADORES POR TIPO DE POBREZA EN NAYARIT 2005-2010
INDICADOR DEL TIPO DE POBREZA 2005 INCIDENCIA PERSONAS 2010 INCIDENCIA PERSONAS

Pobreza alimentaria Pobreza de capacidades Pobreza de Patrimonio

17.2% 23.3% 43.8%

163,098 221,584 415,789

15.4% 22.1% 44.4%

167,087 239,780 475,221

Fuente: CONEVAL. Evolucin Dimensiones de la Pobreza 2010 y Mapas de Pobreza por Ingresos y Rezago Social 2005.

6.1.3 POBREZA MULTIDIMENSIONAL. Medir e identificar la incidencia de la pobreza es una importante herramienta de evaluacin, a partir de la cual deben disearse y/o redisearse los programas, acciones y polticas de desarrollo social. La Ley General de Desarrollo Social establece que es facultad y responsabilidad del CONEVAL, establecer los lineamientos y criterios para definir, identificar y medir la pobreza a partir de la informacin generada por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, con una periodicidad bianual para las entidades federativas y de cada cinco aos para los municipios. Sin embargo, la medicin de la pobreza tal y como lo estipula la LGDS, aprobada en 2004 plante dificultades en torno a la definicin de la metodologa para su medicin y subsecuentemente en el diseo de los mecanismos para recabar la informacin necesaria para medirla. En este contexto, la pobreza se haba logrado medir nicamente con base en el ingreso per-cpita y el costo de un conjunto de canastas de bienes y/o servicios con los que se trazaron umbrales de pobreza. Tras casi seis aos de ser aprobada la LGDS, el CONEVAL, logr definir y medir por primera vez la pobreza en forma multidimensional en las entidades federativas con informacin para 2008, y a partir del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010, se public por segunda ocasin la medicin multidimensional de la pobreza para las entidades federativas en agosto de 2011: "Una persona se encuentra en situacin de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos
228

para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades." Por lo tanto, a partir del acceso o falta de acceso a un conjunto de derechos sociales bsicos, y de la suficiencia o insuficiencia del nivel de ingresos para cubrir el costo de un grupo de satisfactores bsicos, la poblacin se divide en: a. Pobres multidimensionales.- Poblacin con ingreso inferior al valor de la lnea de bienestar y que padece al menos una carencia social. a.1 Poblacin en pobreza extrema multidimensional.- Subconjunto del grupo de pobres multidimensionales. Poblacin con ingreso inferior al valor de las lneas de bienestar mnimo y de umbral de privacin extrema. b. Vulnerables por carencias sociales.- Poblacin que presenta una o ms carencias pero cuyo ingreso es superior a la lnea de bienestar.

Grafica No. 16 CAMBIO EN EL NMERO DE PERSONAS EN POBREZA 2005-2010 Y CARENCIAS QUE LA ORIGINAN

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2005 y 2010.

6.1.4 REZAGO EDUCATIVO. En 2010 el rezago educativo ascendi a 20.10% de la poblacin, lo que representa 219.04 miles de personas. Ver cuadro No. 25. Este indicador registra una reduccin de 1.20 puntos porcentuales con relacin a 2008, lo que equivale a que aproximadamente 5.80 miles de personas dejaron de estar en rezago educativo entre este periodo de anlisis.
229

Cuadro No. 25. POBLACIN NAYARITA CON REZAGO EDUCATIVO

AO PORCENTAJE NO. DE PERSONAS

2008 2010

21.30% 20.10%

224.85 Miles 219.04 Miles

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2005 y 2010.

Otra forma de analizar el desempeo en el rea educativa es a travs de la revisin de indicadores de calidad de la enseanza. Entre stos, los resultados en las pruebas nacionales estandarizadas como las de la Prueba Enlace en Secundarias en donde Nayarit pas del lugar 17 al 10 lugar nacional de 2005 al 2010. Otro indicador relevante es la eficiencia terminal, es decir, determinando el nmero de alumnos que habiendo ingresado a la escuela primaria, llegan a terminar la secundaria como etapa final de la denominada educacin bsica. En 2010, a nivel estatal, 7 de cada 10 nios que estudiaban la primaria, concluan la secundaria. Estos avances importantes en buena medida se alcanzaron a partir de las estrategias y apoyos sociales que en materia educativa abord el Gobierno Estatal entre las que destacan las siguientes:
Cuadro No. 26. ESCUELAS DEL MILENIO EN NAYARIT
AO ESCUELAS NO. DE ALUMNOS

2005 2010

0 52

0 10,188

Fuente: Gobierno del Estado de Nayarit. 5 Informe de Gobierno.

Cuadro No. 27. EDUCACIN BSICA DIFERENCIADA PARA NIOS MIGRANTES

AO NO. DE ALUMNOS

2005 2010

1,012 5,661

Se observa un incremento de un 459% en la cobertura en Educacin Bsica para nios migrantes durante el periodo analizado. Fuente: Gobierno del Estado de Nayarit. 5 Informe de Gobierno.

Cuadro No. 28. TELEPREPARATORIAS EN NAYARIT

AO ESCUELAS NO. DE ALUMNOS

2005 2010

0 81

0 5,266

Fuente: Gobierno del Estado de Nayarit. 5 Informe de Gobierno.

230

Cuadro No. 29. BECAS PARA ESTUDIANTES BCALOS Y PRONABES

AO NO. DE ALUMNOS

2005 2010
Fuente: Gobierno del Estado de Nayarit. 5 Informe de Gobierno.

1,692 5,718

Cuadro No. 30. INVERSIN EN CIENCIA,TECNOLOGA E INNOVACIN

AO MONTO

2005 2010

$ 15.2 MDP $ 604.4 MDP

Fuente: Gobierno del Estado de Nayarit. 5 Informe de Gobierno.

6.1.5 ACCESO A LOS SERVICIOS DE SALUD. Ms del 24.1 por ciento de la poblacin total del estado presentaba carencia por acceso a los servicios de salud en 2010, lo que equivale a 262.75 miles de personas; cifra menor a la registrada en 2008 de 32.28 por ciento, lo que equivale a 339.44 miles de personas. En buena medida, este avance se debi al crecimiento de afiliados al Seguro Popular Nayarit alcanz en el 2010 la Cobertura Universal Voluntaria al Seguro Popular, distincin que slo 7 Entidades Federativas del Pas lograron hasta ese ao- y tambin al arranque del programa estatal Vamos por la Vida a travs del cual se registran ms de 69 mil consultas mdicas domiciliarias. Este programa dota de mdico y medicinas a domicilio para pacientes con padecimientos como: hipertensin arterial, diabetes, embarazos de alto riesgo, discapacidades y enfermedades terminales buscando evitar complicaciones, mejorar la calidad de vida del paciente y una atencin oportuna. La esperanza de vida al nacer es un indicador sinttico que expresa el nmero promedio de aos que se espera viva una persona a partir de su nacimiento, de acuerdo con las condiciones de mortalidad del ao de estimacin. En 2010, la esperanza de vida al nacimiento era de 75.4 aos (CONAPO, 2011); esta cifra es 0.3 aos ms que la de 2005. La tasa de mortalidad infantil da cuenta del nmero de defunciones de menores de un ao de edad por cada mil nacimientos ocurridos en el periodo de estudio. En 2010, la mortalidad infantil fue de 125 defunciones, treinta y cinco menos de las registradas en 2005. En el caso de la mortalidad materna, entre 2005 y 2010 se observa una disminucin del 50% (de 18 baj a 9 defunciones), pero an se est lejos de alcanzar la meta comprometida para 2015
231

como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que es de 22 de funciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos.
Cuadro No. 31. CARENCIA POR ACCESO A LOS SERVICIOS DE SALUD
AO PORCENTAJE No. DE PERSONAS

2008 2010

32.28% 24.15%

339.44 Miles 262.75 Miles

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2005 y 2010.

6.1.6 ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL. El nmero de personas con carencia por acceso a la seguridad social en 2010 ascendi a 61.5% del total de la poblacin del estado, lo que equivale a 670.12 miles de personas; este nivel es 4.70 puntos porcentuales inferior al observado en 2008. Si bien estrictamente la seguridad social se refiere a la derechohabiencia en instituciones formales, tales como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), hay esfuerzos por parte del Estado de Nayarit para atender a la poblacin mediante programas de proteccin social. La reduccin en el nmero de personas obedece en buena medida a que aument la proporcin de poblacin de 65 aos y ms, que recibe algn programa social de pensiones para adultos mayores.
Cuadro No. 32. CARENCIA POR ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL
AO PORCENTAJE NO. DE PERSONAS

2008 2010

66.2% 61.5%

698.45 Miles 670.12 Miles

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2005 y 2010.

Ahora bien, al echar una mirada al interior del Estado de Nayarit, podemos concluir que los municipios de: El Nayar, Huajicori y Ruiz son los que reportan un mayor nmero de carencias sociales, en tanto que en los municipios de El Nayar, la Yesca y Huajicori se concentra el mayor porcentaje de personas en situacin de pobreza. En el cuadro No. 33 se muestra la medicin de la pobreza por municipio.
Cuadro No. 33. MEDICIN DE LA POBREZA Y CARENCIAS SOCIALES POR MUNICIPIO EN 2010

232

MUNICIPIO

PORCENTAJE DE POBLACIN 54.4 37.9 39.1 53.1 86.9 50.9 67.8 37.0 91.6 61.8 72.9 57.7 45.3 53.2 55.9 57.7 20.6 54.8 90.1 37.6

POBREZA NMERO DE PERSONAS 16,722 5,519 5,087 31,922 12,661 10,015 11,056 19,212 32,164 24,582 14,725 23,259 3,484 12,207 44,635 21,044 87,816 12,638 17,090 44,144

NMERO DE CARENCIAS 2.5 1.7 1.8 2.2 3.2 2.1 2.3 2.1 3.9 2.1 2.7 2.1 1.8 2.4 2.3 2.4 2.2 2.1 2.4 2.1

Acaponeta Ahuacatln Amatln de Caas Compostela Huajicori Ixtln del Ro Jala Xalisco El Nayar Rosamorada Ruz San Blas San Pedro Lagunillas Santa Mara del Oro Santiago Ixcuintla Tecuala Tepic Tuxpan La Yesca Baha de Banderas

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010.

6.1.7 CARENCIA DE UN NIVEL DE INGRESO DIGNO. El espacio del bienestar econmico comprende las necesidades asociadas a los bienes y servicios que puede adquirir la poblacin mediante el ingreso. La medicin considera dos elementos: la poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo y la poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar82. Actualmente en Nayarit, el 37% de la poblacin gana como mximo dos salarios mnimos diarios equivalentes a $ 118.16 (rea geogrfica C, $ 59.08 diario).

Cuadro No. 34. NIVEL DE INGRESOS EN NAYARIT, 2011 TERCER TRIMESTRE INDICADOR
Nivel de ingresos

2011 TRIMESTRE III

TOTAL 458,764 PORCENTAJE HOMBRES 100% 286,720 MUJERES 172,044

82

La lnea de bienestar hace posible identificar a la poblacin que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades (alimentarias y no alimentarias). La lnea de bienestar mnimo permite identificar a la poblacin que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensable para tener una nutricin adecuada (CONEVAL, 2010 p:40). Al tomar como referencia el mes de agosto de 2010, la lnea de bienestar fue calculada para el mbito urbano en $2,114 por persona y en $1,329 para el rural. Por su parte, la lnea de bienestar mnimo fue calculada para 2010 en $978 por persona para las zonas urbanas y en $684 por persona para las rurales.

233

Hasta un salario mnimo Ms de 1 hasta 2 salarios mnimos Ms de 2 hasta 3 salarios mnimos Ms de 3 hasta 5 salarios mnimos Ms de 5 salarios mnimos No recibe ingresos No especificado
8

68,509 100,035 82,810 102,154 45,275 41,712 18,269

15% 22% 18% 22% 10% 9% 4%

38,365 52,039 54,445 74,788 31,373 22,830 12,880

30,144 47,996 28,365 27,366 13,902 18,882 5,389

Fuente: INEGI. Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (ENOE), 2011 Trimestre III.

Segn estudios de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM),83 dos salarios mnimos, no son suficientes para cubrir por mucho una canasta bsica alimentaria. Los empleados con este ingreso estn resolviendo sus necesidades mediante situaciones crticas laborales tales como: 1. 2. 3. 4. Han tenido que incrementar sus horas de trabajo. Tener dos o tres empleos alternos. Completar el gasto con el ingreso de otros familiares. Aceptar empleos en situacin ms precaria en lo tocante a prestaciones sociales y econmicas. 5. Incrementar la demanda de empleos de carcter burocrtico institucional. 6. Emigrar a los Estados Unidos. 7. En situacin ms extrema, ingresar al crimen organizado. Siguiendo la tendencia de este anlisis, en el cuadro No.35 podemos observar que el 45.6% de la poblacin al cierre del 2010, registra un nivel de ingreso inferior a la lnea de bienestar y que si bien es cierto, observ una disminucin de 0.50 por ciento con relacin al 2010, an se considera un porcentaje alto que merece especial atencin dentro de las acciones institucionales en la poltica de desarrollo social y combate a la pobreza.
Cuadro No. 35. INGRESO INFERIOR A LA LNEA DE BIENESTAR
AO PORCENTAJE NO. DE PERSONAS

2008 2010

46.1% 45.6%

497.04 Miles 486.92 Miles

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2005 y 2010.

En contraposicin, este porcentaje se incrementa en 3.30 puntos porcentuales cuando nos referimos al ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo,

83

Centro de Anlisis de la Facultad de Economa. Reporte 2011.

234

incrementndose en consecuencia en 39.36 miles de personas las que quedan por debajo de esta lnea. Ver cuadro No. 36.
Cuadro No. 36. INGRESO INFERIOR A LA LNEA DE BIENESTAR MNIMO
AO PORCENTAJE NO. DE PERSONAS

2008 2010

14.4% 17.7%

152.23 Miles 192.59 Miles

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2005 y 2010.

6.1.8 CARENCIA EN EL ACCESO A LA CALIDAD Y ESPACIOS DE LA VIVIENDA. En 2010, el porcentaje de personas con carencia por calidad y espacios de la vivienda ascendi a 12.6% del total de la poblacin del estado, que equivale a 137.36 miles de personas. La comparacin con el 2008 muestra un incremento del 4.67%, es decir 6.13 miles de personas ms. Este incremento se debe en cierta medida al incremento en el nmero de quienes residan en condiciones de hacinamiento, as como en viviendas con techos y muros de material endeble ya que la variable de casas con pisos de tierra disminuy sensiblemente. -Ver cuadro 19- CONEVAL muestra que de acuerdo a los lineamientos y criterios generales para la definicin, identificacin y medicin de la pobreza, se considera con carencia en materia de calidad y espacios de la vivienda, la poblacin que resida en viviendas con al menos una de las siguientes caractersticas: a. El material de la mayor parte de los pisos es tierra. b. El material de la mayor parte del techo es lmina de cartn o desechos. c. El material de la mayor parte de los muros es embarro o bajareque; carrizo, bamb o palma; lmina de cartn, metlica o de asbesto; o material de desecho. d. Con hacinamiento. En el ao de 2010, el 12.6% de la poblacin se encontr en esta situacin de calidad deficiente en los espacios de su vivienda. Ver cuadro No. 37:
Cuadro No. 37. CALIDAD DE ESPACIOS DE LA VIVIENDA
AO PORCENTAJE No. DE PERSONAS PORCENTAJE DE CONTRIBUCIN A LA POBREZA

2008 2010

12.4% 12.6%

131.23 Miles 137.36 Miles

7.7% 9.9%

Fuente: Medicin de pobreza 2010 por entidad federativa (CONEVAL).

235

En 2010 el 10.4% de la poblacin total careca de acceso a los servicios bsicos de la vivienda, lo que corresponde a 113.66 miles de personas; estas cifras muestran una reduccin respecto a 2008 en 7.83 miles de personas, lo que representa una disminucin de 6.45%. Este resultado est vinculado principalmente al incremento de viviendas con acceso a energa elctrica, drenaje y servicio sanitario. En tanto que el 10.4% registra problema de acceso a servicios bsicos en la vivienda. Ver Cuadro No. 38:
Cuadro No. 38. ACCESO A SERVICIOS BSICOS EN LA VIVIENDA
AO PORCENTAJE NO. DE PERSONAS PORCENTAJE DE CONTRIBUCIN A LA POBREZA

2008 2010

11.5% 10.4%

121.49 Miles 113.66 Miles

7.1% 8.3%

Fuente: Medicin de pobreza 2010 por entidad federativa (CONEVAL).

6.1.9 CARENCIA EN EL ACCESO A LA ALIMENTACIN. La incidencia de la poblacin con carencia por acceso a la alimentacin fue de 23.5% en 2010, 5.30 puntos porcentuales ms que en 2008. sta fue una de las carencias que aument su nivel en 2010 con 64.70 miles de personas ms que en 2008 (Ver cuadro No. 39). Este resultado guarda una estrecha relacincon la evolucin del poder adquisitivo del ingreso. Si ste se redujo entre 2005 y 2010, es de esperarse que el acceso a la alimentacin tambin lo haya hecho durante el mismo periodo, a pesar de los recursos presupuestales destinados por el Gobierno del Estado de Nayarit, para el programa de pensiones alimenticias.
Cuadro No. 39. CARENCIA EN EL ACCESO A LA ALIMENTACIN
AO

PORCENTAJE

NO. DE PERSONAS

PORCENTAJE DE CONTRIBUCIN A LA POBREZA

2008 2010

18.2% 23.5%

191.72 Miles 256.43 Miles

11.3% 17.2%

Fuente: Carencia por acceso a la alimentacin CONEVAL 2012.

6.1.10 VULNERABLES POR INGRESOS. Este anlisis slo considera a la poblacin que no presenta carencias sociales y cuyo ingreso es inferior o igual a la lnea de bienestar. La metodologa para medir la pobreza incorpora dos umbrales de ingreso. El primero es la lnea de bienestar, la cual se determina como la suma de los costos de la canasta alimentaria y la no alimentaria; el segundo umbral es la lnea de bienestar mnimo que equivale exclusivamente al costo de la canasta alimentaria. Estas lneas permiten distinguir
236

el porcentaje de personas con ingresos insuficientes para satisfacer sus necesidades bsicas. Entre 2008 y 2010, el porcentaje de personas con ingreso menor a la lnea de bienestar en el Estado de Nayarit disminuy en medio punto porcentual, contrastando con el 3.3% de incremento, en el porcentaje de personas con ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo. Un paliativo a este deterioro considerable en los ingresos de la poblacin nayarita, lo representa el hecho de que la Ciudad de Tepic, donde se asienta el 34.9% de la poblacin, es considerada como la segunda ciudad despus de Tlaxcala- ms barata para vivir84, con un ndice promedio del 69.59%, segn la Consultora Mercer.
Cuadro No. 40. CARENCIAS SOCIALES 2008-2010 EN EL ESTADO DE NAYARIT 2008 2010
TIPO DE REZAGO/CARENCIA % NO. DE PERSONAS (MILES) PORCENTAJE DE CONTRIBUCIN A LA POBREZA. % NO. DE PERSONAS (MILES) PORCENTAJE DE CONTRIBUCIN A LA POBREZA.

Educativo Acceso a servicios de salud Acceso a la seguridad social Calidad y espacios de la vivienda Servicios bsicos en la vivienda Acceso a la alimentacin Ingreso Inferior a la lnea de bienestar Ingreso Inferior a la lnea de bienestar mnimo. SUMA

21.3% 32.2% 66.2% 12.4% 11.5% 18.2% 46.1% 14.4%

224.85 339.44 698.45 131.23 121.49 191.72 497.04 152.23

13.1% 19.9% 40.9% 7.7% 7.1% 11.3% 100.0%

20.1% 24.1% 61.5% 12.6% 10.4% 23.5% 45.6% 17.7%

218.93 262.50 669.86 137.24 113.28 255.96 496.68 192.79

12.2% 13.1% 39.2% 9.9% 8.3% 17.2% 100.0%

Fuente: Construccin propia con datos de CONEVAL 2008- 2010.

Al analizar el cuadro nmero 39 podemos concluir que en ambos periodos del anlisis, es el Acceso a la Seguridad Social la carencia que ms impacto tiene en la contribucin a la pobreza de los nayaritas. 6.1.11 NO POBRE MULTIDIMENSIONAL Y NO VULNERABLE. Poblacin cuyo ingreso es superior a la lnea de bienestar y que no tiene carencia social alguna (Situacin ptima respecto a ingresos y derechos sociales). La poblacin nayarita no pobre al cierre de 2010, corresponde al 19.3 % del total de sus habitantes, la cual se increment en un punto porcentual durante el periodo 2008-2010 representando dos mil cien personas.

El Estudio Costo de Vida Nacional abarca 42 localidades del pas y mide los costos comparativos de 182 productos y servicios. En la encuesta nacional 2011-2012 efectuada por la Consultora Mercer, la ciudad de Tepic obtuvo con un ndice promedio del 69.59% el segundo lugar como la ciudad ms barata para vivir, solamente superada por Tlaxcala. En contraste, Nuevo Len con el 104.30% es la ciudad ms cara en Mxico.
84

237

7.

COHESIN SOCIAL.

Cohesin social es uno de los indicadores que la Ley General para el Desarrollo Social establece para ser considerados en la definicin, identificacin y medicin de la pobreza. Esto muestra la importancia que dicha Ley da a los factores contextuales y a la interaccin social en la determinacin de la calidad de vida de la poblacin. La cohesin social se define como la dialctica entre mecanismos instituidos de inclusin y exclusin sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadana frente al modo en que ellos operan. Por tanto, este concepto involucra el grado de consenso de los miembros de un grupo social en la percepcin de pertenencia a un proyecto o situacin comn. Desde el punto de vista del Banco Mundial, (BM 2009) cohesin social se ha descrito como aquello que une a la sociedad en su conjunto, promoviendo la armona, un sentido de comunidad y el compromiso de promover el bien comn. Para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID 2005), cohesin social se puede definir como el conjunto de factores que contribuyen a establecer los equilibrios bsicos entre los individuos de una sociedad, manifestndose a travs del grado de integracin econmica, social, poltica y cultural. Por tanto, es la suma del conjunto de externalidades positivas que genera el capital social, ms la suma de factores que fomentan el equilibrio en la distribucin de oportunidades entre los individuos. El concepto acuado en la Unin Europea para referirse al objetivo de reducir las grandes diferencias en los niveles de desarrollo entre sus pases miembros para evitar la polarizacin, se ha empleado recientemente en el contexto latinoamericano, aunque con una visin diferente, reflejo de las diferencias en las realidades sociales. De acuerdo a la XVII Cumbre Iberoamericana, en Amrica Latina la nocin de cohesin social hace alusin al desafo que representan la pobreza, la exclusin social para el desarrollo y la convivencia democrtica; (CEPAL 2007) la concentracin del ingreso, la debilidad de las instituciones del Estado y la necesidad de un pacto social entre ciudadanos y Estado. La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) divide la cohesin social en cinco dimensiones principales: 1. 2. 3. 4. Pertenencia: valores compartidos, identidad, sentimientos de compromiso. Inclusin: acceso equitativo de oportunidades. Participacin: en poltica, economa, y vida social y cultural. Reconocimiento y legitimidad: del pluralismo y hacia las instituciones mediticas que tienen el fin de resolver conflictos en una sociedad plural.

Por la antes expresado se puede concluir que no existe consenso sobre el concepto de cohesin social y, por ende, cmo medirla. No obstante, es posible conceptuarla como un elemento del contexto social que da cuenta del entorno en
238

el cual ocurren los procesos sociales que comprenden u originan la pobreza. Los indicadores que utiliza CONEVAL para hacer observable este concepto son: el Coeficiente de Gini, el grado de polarizacin social o el ndice de percepcin de redes sociales. La polarizacin social se define como la distribucin equitativa de la poblacin en dos polos de la escala de marginacin en un espacio concreto. Para su clculo se utiliza el ndice de Marginacin del CONAPO. El ndice de percepcin de redes se define como el grado de percepcin que las personas de 12 aos o ms tienen acerca de la dificultad o facilidad de contar con apoyo de redes sociales en situaciones hipotticas. Las mediciones realizadas por el CONEVAL se aproximan a este concepto generando indicadores de concentracin de ingresos, profundidad de la pobreza, polarizacin de condiciones sociales y percepcin respecto a la solidaridad en las comunidades. En ese sentido determin como polo alto a aquellas entidades con 70 por ciento o ms de la poblacin concentrada en los niveles de alto y muy alto grado de marginacin, y como polos bajos las entidades donde 70 por ciento o ms de sus habitantes se concentran en niveles bajo y de muy baja marginacin. En este sentido, es de esperarse que las sociedades de tipo polo alto, es decir, las ms marginadas, presenten un menor grado de cohesin social, debido a que los rezagos sociales generan exclusin. Ver cuadro No. 40 en la siguiente hoja:

239

CuadroNo.41POLARIZACINSOCIALENLASENTIDADESFEDERATIVAS20052010 2005 2010 POBLACINTOTALCON POBLACIONTOTALCON ENTIDAD PolooPolarizacin PolooPolarizacin Bajaymuybaja Altaymuyalta Nivelmediode Bajaymuybaja Altaymuyalta Nivelmediode marginacin marginacin marginacin marginacin marginacin marginacin Chiapas Poloalto 12.5 70.3 17.1 Poloalto 12.1 55.1 32.6 24.9 58.7 16.4 Polarizacinhacia 26.2 44.4 29.4 Oaxaca Polarizacinhacia marginacinalta marginacinalta Guerrero Polarizacinhacia 38.6 57.4 4.0 Polarizacinhacia 38.1 46.1 15.8 marginacinAltaybaja marginacinAltaybaja SanLuisPotos Polarizacinhacia 51.5 36.2 12.3 Polarizacinhacia 51.9 18.8 29.1 marginacinAltayMuy marginacinAltayMuy Baja Baja 51.9 32.3 15.9 Polarizacinhacia 52.4 10.7 37.0 Yucatn Polarizacinhacia marginacinMuyBaja marginacinMuyBaja BajaCalifornia Polobajo 100.0 0.0 0.0 Polobajo 100.0 0.0 0.0 BajaCaliforniaSur Polobajo 100.0 0.0 0.0 Polobajo 100.0 0.0 0.0 DistritoFederal Polobajo 100.0 0.0 0.0 Polobajo 100.0 0.0 0.0 Coahuila Polobajo 98.7 0.0 1.3 Polobajo 98.0 0.0 2.0 Colima Polobajo 97.8 0.0 2.2 Polobajo 94.8 0.0 5.2 NuevoLen Polobajo 97.3 1.6 1.1 Polobajo 97.6 0.1 2.2 Sonora Polobajo 95.1 1.4 3.5 Polobajo 90.8 0.1 9.1 Aguascalientes Polobajo 94.6 0.0 5.4 Polobajo 91.7 0.0 8.4 Jalisco Polobajo 93.2 1.8 5.1 Polobajo 91.9 0.6 7.4 Chihuahua Polobajo 92.3 7.4 0.3 Polobajo 91.8 6.4 1.9 Tamaulipas Polobajo 91.2 1.7 7.1 Polobajo 90.7 0.3 9.0 QuintanaRoo Polobajo 89.4 10.6 0.0 Polobajo 89.7 0.0 10.3 Morelos Polobajo 88.4 0.4 10.9 Polobajo 73.6 0.0 28.5 Mxico Polobajo 87.9 6.6 5.5 Polobajo 85.3 3.6 11.1 Tlaxcala Polobajo 81.5 2.9 15.7 Polobajo 81.4 0.0 18.7 Sinaloa Polobajo 79.4 6.4 14.2 Polobajo 83.6 2.3 14.2 Durango Polobajo 78.4 11.8 9.9 Polobajo 76.9 4.8 18.3 Quertaro Polobajo 72.5 17.1 10.4 Polobajo 78.2 6.5 15.3 Zacatecas Polobajo 71.7 7.9 20.4 Polobajo 68.6 0.3 31.1 Nayarit Polobajo 70.9 5.6 23.5 Polobajo 68.8 5.5 25.7 Tabasco Sinpolarizacin 37.7 9.6 52.7 Sinpolarizacin 42.7 0.0 57.3 Michoacn Sinpolarizacin 50.5 16.7 32.8 Sinpolarizacin 48.1 6.9 45.0 Campeche Sinpolarizacin 58.1 15.0 26.9 Sinpolarizacin 58.4 6.3 33.3 Guanajuato Sinpolarizacin 67.8 5.6 26.6 Sinpolarizacin 62.9 0.6 36.5 Veracruz Sinpolarizacin 42.3 36.9 20.8 Sinpolarizacin 42.4 23.4 34.1 Puebla Sinpolarizacin 47.3 32.3 20.4 Sinpolarizacin 46.7 20.3 33.0 Hidalgo Sinpolarizacin 52.8 30.3 16.9 Sinpolarizacin 52.7 15.7 31.5 FUENTE:aregional conbaseinformacindelCONAPO.ndice demarginacin2005 y2010 apartirdelametodologapropuestaporelCONEVAL.

240

8. MARGINACIN En Mxico por definicin, medio rural siempre est asociado a pobreza y marginacin. Los grupos de riesgo especial incluyen las familias que viven en zonas apartadas y las poblaciones indgenas. La poblacin indgena contina siendo abrumadoramente pobre y son conscientes de la discriminacin que sufren respecto a la sociedad dominante. Por ejemplo, en 1995, el 38% de la poblacin indgena de ms de 15 aos de edad era analfabeta, lo que representa unas 3.6 veces la media nacional (10.6%). En ese mismo ao, la mortalidad infantil en las poblaciones indgenas era el 48.3%, mientras que la media nacional era de 29%. Durante el curso escolar de 1999-2000, el porcentaje de estudiantes indgenas que aprobaron sus exmenes finales en escuelas primarias bilinges fue del 68.4%, mientras que la media nacional estaba en el 84.7%. Asimismo, la poblacin indgena constituye una mayora de los que no tienen acceso a los servicios pblicos. En este contexto resulta importante sealar que en Nayarit al cierre del 2010, el 69% de la poblacin habita en reas urbanas y el 31% por ciento en rurales, comparando desfavorablemente con la estadstica promedio a nivel nacional, en donde se registra un dato del 77% y 23% respectivamente. Cabe sealar que del 2005 al 2010 el porcentaje de la poblacin rural disminuy en 3 puntos porcentuales al pasar del 34 al 31%85. (INEGI) El ndice de marginacin permite medir la ponderacin de las carencias de la poblacin en relacin a las necesidades bsicas establecidas como derechos constitucionales de: Educacin, vivienda, ingresos y la distribucin de la poblacin. Nayarit, conforme a datos del ao 2005 al 2010, est considerado a nivel Nacional como un estado de media marginacin y se encuentra en el lugar nmero 12, ocupando el mismo lugar que en el ao 2005 (CONAPO). Ver cuadro No. 42:
Cuadro No. 42. INDICADORES DE MARGINACIN DEL ESTADO DE NAYARIT 2005-2010
MARGINACIN ndice de Marginacin Grado de marginacin Lugar que ocupa en el contexto nacional segn grado de marginacin 2005 0.19052 Medio 12 2010 0.12183 Medio 12

FUENTE: CONAPO. ndice de Marginacin por entidad federativa y municipio 2005 y 2010.

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Fuente: INEGI. Conteo de Poblacin y Vivienda 2005, Censo de Poblacin y Vivienda 2010.

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9. MIGRACIN La migracin Mxico-Estados Unidos es un fenmeno de carcter principalmente econmico que responde a la combinacin de factores estructurales, tales como las profundas disparidades econmicas y salariales, la complementariedad demogrca y un contexto de creciente integracin econmica entre ambos pases. Este ujo migratorio ha sido continuo desde nales del siglo XIX, slo interrumpido por el periodo de la Gran Depresin de 1929, tiempo en el que miles de mexicanos radicados en Estados Unidos fueron deportados a sus lugares de origen en Mxico. Fue hasta la dcada de 1940 cuando se recuper una relativa estabilidad de los ujos migratorios que se dirigan al pas vecino del norte. La participacin de Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial (1942) provoc una escasez de trabajadores en el mercado laboral, situacin que orill al gobierno estadounidense a rmar un contrato de trabajadores temporales con su homlogo mexicano, conocido como el Programa Bracero, que inici en 1942 y se prolong hasta 1964. Se estima que durante el periodo de los braceros, poco ms de 4.5 millones de mexicanos ingresaron de manera legal a Estados Unidos, lo cual equivala a un ujo anual de 290 mil trabajadores mexicanos, y una cantidad similar cruz la frontera sin documentos. En 1965, Estados Unidos opt por nalizar los llamados convenios bracero y por controlar el ujo migratorio mediante la legalizacin de una parte de la poblacin trabajadora, bajo el sistema de cuotas, la deportacin de la poblacin indocumentada y el reforzamiento de la frontera con Mxico. Sin embargo, la migracin no se detuvo, y miles de mexicanos continan migrando de manera indocumentada. Datos de la Encuesta sobre Migracin en la Frontera Norte de Mxico (EMIF Norte) reportan que entre el 2005 y 2010 emigraron 683 mil mexicanos al vecino pas, una cifra muy inferior a 1 milln 209 mil que se registr en el quinquenio comprendido entre 1995 y el 2000. Estas estadsticas nos indican que la migracin de mexicanos a Estados Unidos ha experimentado signicativos cambios en cuanto al volumen, extensin territorial y caractersticas sociodemogrcas de las personas que participan en los ujos migratorios. La extensin del fenmeno migratorio y sus profundas implicaciones en los mbitos demogrco, econmico y social de las distintas entidades federativas del pas han colocado a la cuestin migratoria como uno de los temas prioritarios de la agenda poltica nacional, estatal y local. Nayarit, junto con Zacatecas, Guanajuato, y Michoacn figura desde hace aos entre las entidades federativas con ms alto grado de intensidad migratoria a Estados Unidos y pertenece a la regin tradicionalmente expulsora de migrantes a ese pas. En una escala de 0 a 100, el ndice de intensidad migratoria de este grupo de entidades se encuentra por arriba de los 3 puntos. Zacatecas es la entidad con ms alto ndice de intensidad migratoria (4.422), seguida de
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Guanajuato y Michoacn, las cuales presentan ndices muy similares: 3.891 y 3.868, respectivamente, mientras que Nayarit registra un ndice de intensidad migratoria de 3.370 posicionndose con lo anterior en cuarto lugar (CONAPO). Hacia el interior, de los 20 municipios que conforman el estado, 1 registra ndice muy alto, 6 ndice alto, 7 ndice medio y los 6 restantes bajo, detalle que podr observase en el cuadro No. 43
Cuadro No. 43. NDICE Y GRADO DE INTENSIDAD MIGRATORIA MUNICIPAL 2010
NAYARIT MUNICIPIO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Acaponeta Ahuacatln Amatln de Caas Compostela Huajicori Ixtln del Ro Jala Xalisco El Nayar Rosamorada
NDICE GRADO DE INTENSIDAD
LUGAR ESTATAL

3.370 MUNICIPIO 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Ruiz San Blas San Pedro Lagunillas Santa Mara del Oro Santiago Tecuala Tepic Tuxpan La Yesca Baha de Banderas

4 LUGAR NAL.
GRADO DE
LUGAR ESTATAL

NDICE INTENSIDAD 3.9171 3.9100 5.4285 3.1479 5.9386 1.9765 2.5747 3.2912 1.8940 1.8344 Medio Medio Alto Medio Alto Bajo Medio Medio Bajo Bajo

1.7032 9.2712 5.8295 5.8708 1.1385 3.7940 5.9278 3.3265 1.1096 4.3067

Bajo Muy alto Alto Alto Bajo Medio Alto Medio Bajo Alto

18 1 5 4 19 10 3 11 20 7

8 9 6 13 2 15 14 12 16 17

FUENTE: CONAPO. ndice de Intensidad Migratoria Mxico-Estados Unidos 2010.

10. DESARROLLO HUMANO El ndice de Desarrollo Humano (IDH) es un parmetro internacional que mide el desarrollo humano, definido ste como las condiciones propicias para que hombres y mujeres disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa (PNUD). El IDH toma en consideracin tres dimensiones: I. El bienestar logrado de las capacidades bsicas que poseen los seres humanos.

II. La calidad de vida de la poblacin, en base a tres indicadores. a. Longevidad: medida en funcin de la esperanza de vida al nacer. b. Nivel educacional: medido en funcin de una combinacin de la tasa de alfabetizacin de adultos y la tasa bruta de matriculacin combinada: primaria, secundaria y terciaria. c. Nivel de vida: medido por el PIB per cpita ajustado en pesos. III. Mide el progreso general de un pas (o estado) en cuanto al logro del desarrollo humano.

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As pues, las dimensiones fundamentales en el desarrollo humano son: Una vida larga y saludable; adquirir conocimientos valiosos; contar con vivienda digna; seguridad en su persona, familia y patrimonio; acceder a una dieta adecuada; obtener los recursos necesarios para disfrutar un nivel de vida digno; y lograr desarrollar el sentido de pertenencia a su entorno y comunidad. Conforme a la definicin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Indicador del Desarrollo Humano de Mxico es del 0.750, y en la actualidad el pas ocupa la posicin 56 en la clasificacin del IDH. De acuerdo con datos del 2000, la esperanza de vida al nacer es de 72 aos, la tasa de analfabetismo de los adultos el 91% y la tasa de matriculacin escolar 71%. No obstante, la pobreza y la pobreza extrema afectan a ms del 50% de la poblacin, en especial a los habitantes de las zonas rurales y de los suburbios de las grandes ciudades. Entre las manifestaciones ms graves de pobreza estn: la elevada tasa de mortalidad infantil (el 31% entre 1995 y 2000), el importante grado de desnutricin, la tasa de analfabetismo de los adultos (9%) y el ndice de abandono escolar (el 27.8% de los mexicanos no llegan a terminar la escuela primaria). Casi tres cuartos de la poblacin vive en zonas urbanas y el 47% en condiciones de hacinamiento. El 17% de las viviendas no cuenta con agua potable, el 14% no tiene suelos de cemento, el 22% no tiene sistemas sanitarios adecuados y el 5% no tiene energa elctrica, adems de contar con transporte y comunicaciones inadecuados. Asimismo debe tenerse en cuenta la mala calidad de los servicios pblicos. En la edicin 2010 del IDH del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Nayarit alcanz el lugar diecisis a nivel nacional con el ms alto crecimiento a nivel nacional en el ltimo bienio (Ver grfica No.17). No obstante lo anterior, Nayarit apenas s supera la media nacional, por lo que an el camino por recorrer es largo, en cuanto a las acciones que el gobierno estatal tiene que emprender en materia de desarrollo social. En la 20 edicin del ndice de Desarrollo Humano, el PNUD introdujo un conjunto de cambios a la manera en que tradicionalmente se haba calculado el IDH. Estos ajustes inciden tanto en los indicadores empleados para el clculo de las dimensiones que lo componen, como en los valores mximos y mnimos con los que se evala el avance relativo en cada una de ellas, as como en la expresin matemtica con que stas son agrupadas. Considerando lo anterior, y para efectos comparativos consistentes en este trabajo de investigacin, utilizaremos a continuacin un cuadro elaborado bajo la metodologa tradicional, misma que se incluye en el anexo No. 1 del informe denominado El ndice de Desarrollo Humano en Mxico: cambios metodolgicos e informacin para las entidades federativas publicado por el PNUD:

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Grfica No. 17. CRECIMIENTO PROMEDIO ANUAL DEL NDICE DE DESARROLLO HUMANO 2008-2010

FUENTE: ndice de Desarrollo Humano en Mxico 2008-2010. PNUD.

La metodologa tradicional se present por ltima ocasin para comparar el desempeo del IDH nacional por indicadores durante la dcada pasada, a fin de confrontar estos datos con el nuevo clculo. Con la metodologa tradicional, el componente que ms ha crecido en la ltima dcada a nivel nacional es educacin, seguido por salud e ingreso. Este ltimo, pese a la interrupcin en 2009 de su tendencia creciente. En el caso de Nayarit, este ndice mantiene una trayectoria de crecimiento continua en el periodo 2005-2010 como se aprecia en el cuadro No. 44.

Cuadro No. 44. EVOLUCIN EN EL NDICE DE DESARROLLO HUMANO 2005-2010

INDICADOR ndice de Desarrollo Humano Lugar en el Contexto Nacional

2005
0.7862 22

2006
0.7938 22

2007
0.7956 22

2008
0.8027 17

2009
0.8036 17

2010
0.8118 16

Fuente: Oficina de Investigacin en Desarrollo Humano, PNUD Mxico.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

I.- Conclusiones En el tercer captulo se presentaron datos econmicos y sociales del Estado de
Nayarit como elementos bsicos para poder analizar la evolucin del desarrollo social de 2005 a 2010. A partir del diagnstico que se describe en el apartado nmero tres de dicho capitulo, se presenta el anlisis de la respuesta del Gobierno del Estado para atender dicha problemtica. El anlisis se realiza conforme a las dimensiones contenidas en la Ley de Desarrollo Social, para la medicin de la pobreza, ya que este instrumento jurdico, si bien es de carcter federal, tiene alcances estatal y municipal en toda la repblica mexicana. Con base en lo anterior se derivan las siguientes conclusiones: El poder adquisitivo y los ingresos laborales de las familias mexicanas se vieron afectados principalmente por dos factores: El incremento en los precios de los alimentos originado en el sector externo, como resultado de la demanda global de alimentos, ante la disminucin de reservas de granos y cereales por fenmenos climticos, utilizacin de maz, azcar y semillas oleaginosas para la elaboracin de biocombustibles y el aumento en el precio de fertilizantes, insecticidas y el costo del transporte, debido al elevado precio de los combustibles fsiles, entre otros. El segundo de los factores, es el efecto de la crisis financiera internacional detonada por la crisis subprime de los crditos hipotecarios en los EEUU. Nayarit no fue la excepcin ya que el nivel de inversiones privadas, sobre todo en el sector turstico, se vio severamente reducido, afectando la recaudacin de impuestos y derechos que por este concepto se captan en el municipio de Baha de Banderas, observndose una contraccin de la dinmica econmica local y prdida de empleo, en sta, que es una de las regiones motoras del desarrollo estatal. Entre el 2005 y el 2010, el PIBE nayarita alcanz un crecimiento promedio anual del 2.78%, que si bien compara favorablemente con la media nacional, ste registra tasas inferiores a la inflacin, lo que se traduce en generacin de empleos de baja calidad en cuanto a los ingresos por salarios. Lo anterior en gran medida, en razn de que el campo aporta el 10.11% del PIBE, -6.25 puntos porcentuales por arriba de la media nacional- y este sector productivo exporta sus productos a otras entidades federativas en calidad de materia prima, sin darle valor agregado. De esta forma, Nayarit con una produccin agrcola muy importante en el contexto nacional, contribuye slo con el 0.6% al PIB nacional en la industria de alimentos, bebidas y tabaco, mientras estados
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como Nuevo Len, por ejemplo, con una contribucin marginal a la produccin agrcola, registra en contraste una aportacin del 6.8%. Durante el ao 2005, el 17.2% de las personas en el Estado de Nayarit sufran de pobreza alimentaria, es decir, se encontraban en situacin de pobreza extrema, donde sus ingresos eran insuficientes para comprar una canasta bsica de alimentos. Esta proporcin aunque disminuy a un 15.4% en el 2010, represent 3,989 nuevos pobres alimentarios. En torno a la incidencia de la pobreza de capacidades, es decir, la poblacin que aun cuando empleara todos sus ingresos disponibles en adquirir la canasta alimentaria, educacin y servicios de salud no podra cubrir su costo, en 2005 comprenda al 23.37% de la poblacin, mientras que en 2010 este porcentaje disminuy a 22.1%, aunque tambin representando 18,196 nuevos pobres de capacidades. Respecto a la pobreza de patrimonio, que incluye adems de los rubros contenidos en la pobreza de capacidades, el costo de la vivienda, transporte y vestido, debe sealarse que sta se increment a nivel nacional entre 2005 y 2010 en 0.4 puntos porcentuales, sin embargo respecto a 2005, la pobreza patrimonial estimada en 2010 para Nayarit, fue de 0.6 puntos porcentuales, es decir 0.2 puntos porcentuales superior a la media nacional. La medicin de la pobreza y carencias sociales, constituye un importante avance en trminos de diagnstico para el adecuado desarrollo de polticas, planes y programas de desarrollo y equidad social. Al comparar la ltima informacin disponible para el total de los municipios nayaritas en 2010, se observa que a nivel estatal, el Municipio de Tepic (donde se asienta la capital del estado y el 35% de la poblacin) registra el 20.6% de la poblacin pobre por carencia sociales, siendo ste el menor porcentaje a nivel municipal, aunque reconociendo que el nmero de carencias (2.2) es superior a otros municipios con mayor porcentaje de pobres, como es el caso de Ahuacatln, Amatln de Caas y San Pedro Lagunillas que registran 1.7, 1.8 y 1.8 carencias respectivamente. En contraposicin en el municipio serrano de El Nayar, el 91.6% de la poblacin se encuentra en condiciones de pobreza con 3.9 carencias, ello explica porqu este municipio est considerado dentro del grupo de los municipios ms pobres del pas. A este respecto es importante sealar que el acceso a los servicios de seguridad social, es la carencia que ms contribuye a la pobreza de los nayaritas al representar sta el 39%.

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 La cohesin social es un tpico de gran relevancia, ya que es indispensable en trminos de pactos sociales, los cuales a su vez son necesarios para la gobernabilidad y el desarrollo de los pases y regiones. En trminos de cohesin social, la razn del ingreso total en el Estado de Nayarit mejor en 4 posiciones en el contexto nacional, al pasar de 0.497 en 2005 a 0.487 en el 2010. Al comparar este indicador en el orden municipal, observamos que los municipios de San Pedro Lagunillas, Ahuacatln y Amatln de Caas presentan el mayor grado de igualdad mientras que Tepic, El Nayar y Huajicori registran el ms elevado ndice de desigualdad en la distribucin del ingreso. Esto significa que existe en estos municipios un alto grado de concentracin del ingreso en algunos sectores de la fuerza laboral. El mercado laboral local, pudo absorber de forma sostenida, al 23.7% en promedio de la Poblacin Econmicamente Activa, cerrando en un 24.8% al final del 2010, incrementando el porcentaje en 1.6 puntos porcentuales que representa el 6.90%. Sin embargo durante el mismo periodo la poblacin creci en un 14.25% por lo que el crecimiento en el porcentaje de la poblacin asegurada ante el IMSS, no representa en trminos reales, un mejoramiento en la colocacin laboral. En cuanto a los niveles salariales en el 2010, el 17.7% de la poblacin representada por 192,590 habitantes percibe ingresos inferiores a la lnea de bienestar mnimo, porcentaje que se incrementa en 3.30 puntos porcentuales con relacin al 2005, lo cual se traduce en un incremento en los pobres por acceso a la alimentacin. El 5.46% de quienes residen en Nayarit, habitan en Zona de Atencin Prioritaria al encontrarse en condicin de pobreza extrema; esto corresponde a 59,300 habitantes concentrados en el Municipio de El Nayar, La Yesca y Huajicori. Los niveles de rezago social del Estado de Nayarit -con excepcin de la Regin Sierra-, son sensiblemente inferiores a la media nacional, y muy distantes de los que registran Chiapas, Guerrero y Oaxaca; en este contexto ocupa el lugar nmero 17 a nivel nacional al cierre del 2010, y se clasifica con un grado de rezago social bajo, aunque habr que sealar que compara desfavorablemente con la posicin alcanzada en el 2005, al perder tres posiciones en el inter de este periodo. Los seis indicadores de carencia social (educacin, salud, seguridad social, calidad de vivienda, servicios en la vivienda y alimentacin), con excepcin del acceso a la seguridad social, comparan favorablemente por debajo de la media nacional. As pues, ms que la pobreza, el mayor reto del estado es el rezago econmico, ya que al resolver ste, en
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automtico se resuelve la carencia por acceso a la seguridad social, ya que esta problemtica est muy ligada a la creacin de empleos formales. Al revisar este comportamiento hacia el interior de los municipios, identificamos al de El Nayar, La Yesca y Huajicori como los de mayor rezago social, mientras que los de Tepic, Xalisco y Baha de Banderas acreditan tener el menor grado de rezago social. En el periodo de 2008 a 2010 se registr una modesta reduccin en el rezago educativo equivalente a 1.20 puntos porcentuales, que representa 5,810 habitantes. En tanto que el desempeo del rea educativa medida a travs de la Prueba Enlace en el nivel de secundarias, Nayarit pas del 17 al 10 lugar nacional. Por su parte la eficiencia terminal en 2010 registr que 7 de cada diez nios concluan la secundaria. La mejora en estos indicadores se vio impulsada en gran medida por la implementacin de los siguientes programas: El Programa de Escuelas del Milenio, el Programa de Educacin Bsica Diferenciada para Nios Migrantes, el nuevo esquema de Telepreparatorias, el apoyo vigoroso al programa de becas y entrega de paquetes de tiles escolares, as como el impulso al desarrollo de la ciencia, tecnologa e innovacin. Los datos presentados en cuanto a la carencia por acceso a la salud en el periodo 2008-2010, reflejan una disminucin del 22.6% en el nmero de personas que no tienen acceso a estos servicios. En este avance, incide el crecimiento en el nmero de afiliados al Seguro Popular, en donde Nayarit alcanz en el 2010 la Cobertura Universal Voluntaria y el programa estatal de Vamos por la Vida. En 2010 la mortalidad infantil se redujo un 35% y la materna en un 50% con relacin a las estadsticas del 2005; sin embargo, la brecha para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio an es amplia, ya que la meta comprometida es de 22 defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos. Entre 2005 y 2010, con excepcin de la disponibilidad de agua entubada de la red pblica, se observaron mejoras importantes en la calidad y servicios bsicos de la vivienda nayarita. Se ampli la cobertura de pisos firmes, servicio sanitario o excusado, drenaje y energa elctrica. El incremento en el nmero de viviendas que no disponen de agua entubada es un reto muy importante del sector vivienda en Nayarit; esta problemtica invita a la reflexin sobre el posible impacto de la falta de planeacin del desarrollo urbano y en su caso la eficiencia operativa de los organismos de agua potable y alcantarillado.

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 La coyuntura 2008-2010 mostr un incremento de 5.30 puntos porcentuales en el porcentaje de personas con carencia de acceso a la alimentacin en el Estado de Nayarit, en lnea con lo ocurrido tambin en el contexto nacional. Esto representa 64,710 personas ms que afrontan esta carencia, debido en parte a la volatilidad del precio de los alimentos, registrado a partir del ao 2007. En este sentido, el Programa Estatal de Pensiones Alimenticias para los adultos mayores fue un instrumento de poltica pblica que contribuy a paliar los efectos de este incremento en los precios de los alimentos. El gasto ejercido entre los aos 2007 y 2010 ascendi a $ 148.07 millones de pesos, siendo el ms representativo de los programas sociales durante ese periodo. La an persistente inestabilidad econmica que se visualiza en el 2013, la fluctuacin de los precios alimentarios en productos bsicos como el frijol y maz, base de nuestra alimentacin, junto con la problemtica de grupos de poblacin con problemas de sobrepeso y obesidad, imponen retos adicionales en el tema de la alimentacin en los prximos aos. En 2010 existan 43 Programas y Acciones Estatales para el desarrollo social y los cinco de mayor impacto, entre los que se encuentra el de pensiones alimenticias, registraban una asignacin presupuestal anual de $ 107.8 millones de pesos. Mientras que el Programa 70 y Ms de la SEDESOL fue el instrumento de poltica pblica que ms favoreci el Gobierno Federal a travs del gasto tambin en 2008-2010. Lo anterior sugiere una posible duplicidad de esfuerzos y dispersin en las acciones sociales, ante la falta de un mecanismo de coordinacin entre instancias federales y estatales, aspecto que sin duda merece una especial atencin. La migracin es un fenmeno que responde a la necesidad de los migrantes de buscar mejores oportunidades de vida, de las que le ofrece la tierra que los vio nacer. Es la respuesta natural a la exclusin y marginacin. Nayarit es uno de los estados que an figura entre las entidades federativas con mayor alto grado de intensidad migratoria a los Estados Unidos, y sigue vinculada desde hace muchos aos a la regin tradicionalmente expulsora de migrantes a ese pas. Con un ndice de intensidad migratoria de 3.370, se posiciona en el cuarto lugar nacional, solamente superado por Zacatecas, Guanajuato y Michoacn. En el anlisis hacia el interior de los municipios, Ahuacatln, Santiago y Jala ocupan los primeros lugares en expulsin de migrantes, en tanto que los municipios de El Nayar, Huajicori y Acaponeta registran los ltimos lugares. En el periodo 2008-2010, Nayarit fue la entidad que registr el ms alto crecimiento a nivel nacional en el ndice de Desarrollo Humano, de las 32 Entidades Federativas que conforman nuestro pas. De esta forma pas del
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lugar 22 al 16 entre el 2005 y el 2010. Este indicador es muy relevante, al considerrsele un parmetro internacional que mide las condiciones propicias para que hombres y mujeres disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa, en consecuencia, se le considera como el de mayor reflejo en el impacto de las polticas pblicas. Un pas que busca consolidar su democracia debe avanzar tambin en la transparencia y rendicin de cuentas. En este contexto, Nayarit pas del lugar 29 al 2 lugar nacional entre 2005 y 2010, en el ndice de Transparencia y Disponibilidad de la Informacin Fiscal. En este indicador se incluyeron los padrones de beneficiarios de los programas del Gobierno Estatal.

II.- Recomendaciones
II.1.- Poder Ejecutivo Estatal 1) En esta investigacin, se pudo comprobar que en Nayarit an no existe normativa secundaria que destine recursos al desarrollo social, ni que defina la poblacin prioritaria a la cual debern orientarse las intervenciones por parte del poder ejecutivo en la materia, nicamente se determina aquella vulnerable, sujeta a la recepcin de los servicios de asistencia social. Asimismo, no se cuenta con el mandato de desarrollar padrones de beneficiaros de los programas. En razn de lo anterior, resulta recomendable la elaboracin de una iniciativa de Ley Estatal para el Desarrollo Social que seale entre otras cosas; las instituciones responsables del desarrollo social y defina los principios y lineamientos generales a los que debe sujetarse la Poltica Estatal de Desarrollo Social. 2) No se identificaron evaluaciones realizadas a los programas estatales de Desarrollo Social, ni el uso de estudios o evaluaciones estatales para realizar acciones de mejora de la poltica social. Tampoco la normativa que establezca la necesidad de su elaboracin por un agente externo y su correspondiente publicacin, para contar con una opinin objetiva respecto a los avances y reas de oportunidad en materia de desarrollo social. Entendiendo por ello, la contratacin de un evaluador externo. La institucionalizacin de este esquema sin duda, aportar los elementos necesarios para la mejora continua de la poltica de desarrollo social del Estado, y consolidar a la evaluacin y transparencia, como un elemento fundamental del Sistema Estatal de Rendicin de Cuentas.

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3) El Consejo Estatal de Poblacin COESPO, debe ser un organismo generador de informacin estadstica relacionada con la poblacin y grado de marginacin de los nayaritas en los distintos municipios del estado, debiendo llegar inclusive, al nivel de localidad, con la coordinacin, colaboracin institucional y apoyo metodolgico del CONAPO, para lo cual se recomienda reformar su decreto de creacin. Lo anterior permitir focalizar la aplicacin de los recursos pblicos en rubros y reas geogrficas con mayor impacto social, y la optimizacin de los recursos provenientes del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federacin, destinados para el combate a la pobreza. 4) Es recomendable la creacin del Consejo Estatal para la Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social como una entidad autnoma, con patrimonio propio y con periodos de gestin entreverados con los de la administracin pblica estatal, a fin de garantizar la objetividad de sus evaluaciones, anlisis y recomendaciones. 5) La accin anterior en su caso, deber complementarse con la reforma a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, en donde se otorguen atribuciones y facultades al titular de la Secretara de Desarrollo Social, para darle seguimiento a las recomendaciones derivadas de las evaluaciones internas y externas, establecindose de esta forma un vnculo estrecho para la mejora de la poltica social. 6) Es recomendable plantear una poltica social que vaya emigrando gradualmente de un modelo asistencialista a un esquema subsidiario y transitorio, fomentando la cultura de la corresponsabilidad, que permita a la poblacin en condiciones de pobreza, valerse por sus propios medios, pero ms importante an, es que a partir de ello, sta pueda transmitir aquellas capacidades y habilidades que permitan a sus hijos, acceder a mejores estndares de vida de manera sostenible rompiendo con la transmisin intergeneracional de la pobreza. 7) En el marco de la promocin econmica y generacin de empleo, el desarrollo de la Riviera Nayarit representa una ventana de oportunidad para el desarrollo del mercado local. En razn de lo anterior, resulta recomendable que la poltica de desarrollo econmico, considere la necesidad de encadenar la oferta de productos agrcolas, cereales, crnicos, servicios y otros, que se producen con gran calidad en el valle, con la impresionante demanda que existe en la costa, propiciando adems con lo anterior, la competitividad de las MIPyMES nayaritas. En tanto que
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para la poltica de desarrollo turstico, resulta recomendable aprovechar a la Riviera Nayarit como puerta de entrada de ms de dos millones doscientos mil turistas extranjeros anuales, para la promocin del turismo de aventura, alternativo, religioso, cultural e histrico, aprovechando los atractivos y potenciales del interior del estado. 8) No se identificaron en este periodo programas especficos dirigidos a la poblacin indgena como lo impone la disposicin constitucional. Se requieren acciones diseadas para la interlocucin con una poblacin culturalmente diversa, socialmente excluida y articulada en organizaciones con distinta capacidad de gestin y convocatoria. Estos programas contribuyen a las polticas de equidad y la justicia social, al abordar problemticas prioritarias y urgentes de los pueblos y comunidades indgenas.

II.2.- Poder Legislativo Estatal 1. La carencia de la dimensin de servicios bsicos de la vivienda slo se abate cuando la vivienda posee agua, drenaje, electricidad y alumbrado pblico. Servicios bsicos, cuya responsabilidad de otorgarlos queda a cargo de los Ayuntamientos Municipales. Se requiere hacer una distribucin de participaciones ms justo para abatir estos pasivos sociales, que se incrementan en la medida del crecimiento de la poblacin. Una frmula que considere el crecimiento poblacional, que premie la eficiencia recaudatoria de quienes s hacen la tarea de cobrar impuesto predial y derechos por suministro de agua potable y el crecimiento del PIB municipal, reconociendo con ello, el esfuerzo que sus presidentes municipales llevan a cabo para atraer nuevas inversiones y generar empleo, tal y como lo establece la Ley de Coordinacin Fiscal Federal. Hacer pues el sistema fiscal municipal ms progresivo (ms poblacin, ms eficiencia, ms esfuerzo = ms ingresos). Al cierre de esta investigacin, la frmula de distribucin de participaciones federales a los municipios no obedece a ninguno de estos criterios, no obstante estar debidamente reglamentados en la Ley respectiva, por lo que resulta recomendable la intervencin del Poder Legislativo para impulsar un autntico federalismo. 2. En cuanto a las asignaciones presupuestales anuales, resulta necesario que tanto el ejecutivo como los seores legisladores, realicen un ejercicio para identificar los faltantes del presupuesto que merman el impacto de la poltica pblica, antes de pensar en la propuesta presupuestal para los
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siguientes ejercicios fiscales. De igual forma que en el Presupuesto de Egresos, se establezca la obligatoriedad de la emisin de las Reglas de Operacin de los Programas de Desarrollo Social con el aval del Poder Legislativo, a travs de la Comisin de Desarrollo Econmico y Social. 3. La implementacin de un padrn nico de los programas sociales de los dos rdenes de gobierno Estatal y Municipal- permitira: 9 Articular mejor las acciones de poltica pblica del Gobierno Estatal con los Gobiernos Municipales. 9 Evitar duplicidad de esfuerzos y aplicacin de recursos pblicos. 9 Focalizar de mejor manera la aplicacin de los programas sociales, atendiendo primero a quienes presentan mayor grado de vulnerabilidad y falta de atencin. Considerando lo anterior, es recomendable que la legislatura local reglamente la obligatoriedad del establecimiento del padrn nico de los programas sociales en el Estado de Nayarit para propiciar la coordinacin entre estos dos rdenes de gobierno. II.3.- Orden de Gobierno Municipal 1. La carencia por acceso a los servicios bsicos de la vivienda, es un indicador que contribuye de manera importante a la pobreza. El comportamiento negativo de la variable viviendas que no disponen de agua entubada de la red pblica, observado durante el periodo de esta investigacin, sugiere la necesidad de incorporar a la poltica de desarrollo social estatal, el tema del desarrollo urbano. Lo anterior demanda la suma de esfuerzos por parte de los municipios con el estado, para darle orden al crecimiento de la mancha urbana y a los asentamientos humanos. Lneas de Investigacin que quedan abiertas. En el captulo primero, al abordar el tema de la medicin de la pobreza y del bienestar de la poblacin, destacamos que los valores y creencias particulares de cada nacin influyen de manera determinante en las nuevas mtricas del bienestar que se estn buscando disear, convencidos de que el bienestar en general, es una medida multidimensional que incluye desde luego, aspectos econmicos, pero que adems debe de incluir otras dimensiones que midan las valoraciones, y experiencias en la vida de las personas, como: las libertades polticas y sociales, derechos bsicos, vnculos con la comunidad, percepciones de seguridad, entre otros, pues existe una serie de dimensiones dentro del bienestar que estn vinculadas directamente con la generacin de capacidades y funcionalidades en
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las personas. En este sentido Amartya Sen sostiene que el desarrollo es el proceso de expansin de las libertades individuales, y la medida del progreso social debe realizarse en trminos de la mejora o aumentos de esas libertades. El crecimiento del PIB o de los ingresos puede, desde luego, ser importante para la expansin de las libertades que disfrutan los miembros de una sociedad, pero las libertades dependen de otros determinantes, como los arreglos sociales y econmicos, derechos civiles y polticos, entre otros. En este sentido, cada vez ms personas son conscientes de que actualmente no vivimos una crisis econmica o financiera aislada, sino que las burbujas econmicas especulativas, del desempleo, el reparto desigual, el cambio climtico, la crisis energtica, las hambrunas, el consumismo, la crisis de valores y en lo ms profundo, la crisis de la democracia, estn relacionadas y son sntomas de una crisis general del modelo econmico capitalista. En razn de ello, Christian Felber en su libro La economa del bien comn propone sustituir al Producto Interno Bruto (PIB) como indicador en las naciones por el Producto del Bien Comn (PBC). En tanto que en el mbito internacional cambia el Balance Financiero, por el Balance del Bien Comn (BBC). Cuanto ms social, ecolgico y solidario es el comportamiento y la organizacin de las empresas, mejores los resultados que alcanzan, sostiene Felber. En su propuesta parte de la premisa de que ya el beneficio financiero no debe ser la nica finalidad empresarial, sino un medio para el propsito verdadero: prestar la aportacin ms grande posible al bienestar de la sociedad. En este contexto, el reino de Butn encontr ya un buen indicador del bienestar: la felicidad nacional bruta. El gobierno pregunta de manera directa a los 400,000 hogares que lo conforman, reactivos como: Cmo ve su futuro y el de sus hijos? Confa en su vecino? Tiene tiempo para descansar, meditar, rezar?. Los economistas sostienen que la felicidad no se puede medir, pero ah est un primer intento muy vlido que podra servir de modelo para otras naciones. En el caso de nuestro pas Mxico-, a pesar de no pasar por una situacin econmica favorable, las investigaciones sealan que sus habitantes nos consideramos altamente felices, por ejemplo, en el caso del estudio global de felicidad de Veenhoven, Mxico se ha llegado a situar entre los 10 primeros lugares del Ranking mundial de felicidad en una de sus investigaciones, con un promedio de 8.0 en una escala del 0 al 10. En el mismo sentido, una investigacin realizada por la empresa Consulta Mitoksky en el ao 2007 tambin encontr que un gran porcentaje de mexicanos se perciben como altamente felices; al respecto, Roy Campos director de Consulta Mitoksky- menciona lo siguiente: Contando con evidencias como la percepcin negativa de la economa y problemas como la inseguridad y desempleo, era de esperar un bajo ndice de felicidad percibida por
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los mexicanos, sin embargo, aunque parezca mentira, el mexicano vive feliz con su actual situacin, segn se presenta a continuacin: En una escala de 0 a 10 los mexicanos ubican su felicidad en 8.5, valor ms que satisfactorio. Solamente el 4 por ciento ubic su felicidad por abajo de 6, mientras 79 por ciento la evalu entre 8 y 10. Estos datos nos llevan a considerar que aproximadamente 3 millones de mexicanos se consideran no felices pero 56 millones alcanzaran la categora de felices. En la bsqueda de indicadores, que mas que medir la riqueza de la economa, midan la riqueza humana, el PNUD, ha desarrollado un indicador de bienestar oportuno y renovado: El ndice de Competitividad Social (ICS). Esta medida constituye una herramienta estadstica que puede detectar el impacto de acontecimientos sobre el bienestar de las personas en el corto plazo y permite anticipar, certeramente, el nivel de desarrollo humano. La premisa central consiste en que es posible generar bienestar para los miembros de una sociedad cuando se logra que el mercado de trabajo acte como catalizador para la construccin de capacidades bsicas para el desarrollo humano. Las dimensiones del ICS son la educacin, la salud, y el ingreso. Estos pilares del bienestar se vinculan con el mercado de trabajo a travs de la construccin de ndices cuantificables. Por su parte en Mxico, de manera experimental el INEGI dio a conocer en Noviembre pasado, los primeros resultados de sus estadsticas sobre bienestar subjetivo, captados a travs del Mdulo de Bienestar Autorreportado (BIARE), el cual se dirigi a personas de entre 18 y 70 aos de edad, elegidas aleatoriamente (una por vivienda) al interior de las viviendas que formaron parte de la muestra de la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares correspondiente al primer trimestre de 2012. Las variables centrales del BIARE son: 1) La satisfaccin con la vida; 2) El balance afectivo y 3) Qu tan felices se consideran a s mismas las personas. BIARE es un primer acercamiento del INEGI a la investigacin del bienestar subjetivo, por lo que se trata an de un esfuerzo de carcter exploratorio que tendr que irse perfeccionando.

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Sitios de Internet consultados. Anlisis del impacto de la fortificacin de la leche Liconsa con hierro, zinc y otros micronutrimentos sobre el rendimiento escolar de la poblacin de beneficiarios del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA, disponible en: http://www.coneval.gob.mx/pae/www.coneval.gob.mx/pae//2009/Impacto/SEDESO L/Programa_de_Abasto_Social_de_Leche/ Informe_de_evaluacion.pdf, 07-07-11. aregional. (2012). Volatilidad de precios y cambio climtico afectarn el acceso a los alimentos en 2012, tomado Enero 31, 2012 de http://www.arinformacion.com/mexico/?lang=es&PHPSESSID=i7sdsk7b84fk5 tqasm4let8et2#. Comisin Stiglitz-Sen-Fitoussi: www.stiglitz-sen-fitoussi.fr. El Sistema de M&E de Mxico: Un salto del nivel sectorial al nacional (Banco Mundial, 2009), disponible en: http://www.coneval.gob.mx/contenido/info_public/8805.pdf. Encuesta Mundial de Valores: www.worldvaluessurvey.org. Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas: (ENCUP): www.encup.gob.mx. Gross National Happines (The Centre por Bhutan Studies): www.grossnationalhappiness.com ndice de estados fallidos (The Fund for Peace): Failed States Index. http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=9 9&Itemid=140. ndice de debilidad del Estado en el mundo en Desarrollo (Brookings Institution): Idex of State Weakness in the Developing World. http://www.brookings.edu/reports/2008/02_weak_states_index_aspx. Mxico Evala: www.mexicoevalua.org. Midiendo el Progreso de las Sociedades: www.midiendoelprogreso.org. Objetivos de desarrollo del Milenio de la ONU (2012) tomado de: http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/. OECD-Measuring the Progress of Societies: http://www.oecd.org/pages/0,3417,en_40033426_40033828_1_1_1_1_1,00.html.

265

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Glosario de los principales trminos sobre evaluacin y gestin basada en resultados, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf. PNUD, TRANSPARENCIA MEXICANA (2012) Iniciativa para el fortalecimiento de la Institucionalidad de los Programas Sociales. http://www.programassociales.org.mx/odm.aspx. Reglas de operacin de los programas sociales (2012) SEDESOL tomado Enero 31, 2012 de: http://normatecainterna.sedesol.gob.mx/disposiciones/rop_prevencion_riesgos.pdf. Stiglitz, J. Sen, A. Fitoussi, J. (2009). Report by the Comission on the Measurement of Economic Perfomace and Social Progress. Documento disponible en ingles en: http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_anglais.pdf.

266

Anexo No. 1:

GLOSARIO DE ABREVIATURAS

ABM: Asociacin de Banqueros de Mxico. APEC: Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (Por sus siglas en Ingls).

APF: Administracin Pblica Federal. APROFON: Aprovechamientos Forestales de Nayarit. aregional: Consultora en Finanzas pblicas aregional. BIARE: Mdulo de Bienestar Autorreportado utilizado por INEGI.
BID: Banco Interamericano de Desarrollo. BM: Banco Mundial. CANACINTRA: Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin. CEPAL: Comisin de Estudios para Amrica Latina.

CERUCS: Centros Rurales Concentradores de Servicios.

CFE: Comisin Federal de Electricidad. CNC: Confederacin Nacional Campesina. CMHN: Consejo Mexicano de Hombres de Negocios. CONAPO: Consejo Nacional de Poblacin. CONASUPO: Compaa Nacional de Subsistencias Populares. CONCANACO: Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio. CONCAMIN: Confederacin de Cmaras Industriales. CONEVAL: Consejo Nacional para la Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. COPARMEX: Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana. CORETT: Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra. CPEUM: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. CTM: Confederacin de Trabajadores de Mxico. CTMP: Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza. DICONSA: Distribuidora CONASUPO. 267

EGV: Estudio de Gran Visin.

ENIGH: Encuesta Nacional de Ingresos de los Hogares. EMIF: Encuesta sobre Migracin en la Frontera de Mxico.
FAO: Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura. FCH: Felipe Caldern Hinojosa.

FIDERCO: Fideicomiso para el Desarrollo de la Regin Centro Occidente.

FOBAPROA: Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro.

FONADIN: Fondo Nacional de Infraestructura

FONART: Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas.

FONATUR: Fondo Nacional de Fomento al Turismo.

FONHAPO: Fondo Nacional de Habitaciones Populares. GATT: Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. IDH: ndice de Desarrollo Humano. INDETEC: Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas. IFE: Instituto Federal Electoral. INDESOL: Instituto Nacional de Desarrollo Social. INFONAVIT: Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. IPH: ndice de Pobreza Humana. INAPAN: Instituto Nacional de la Personas Adultas Mayores. INEGI: Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. INPC: ndice Nacional de Precios al Consumidor. IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social. ISSSTE: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado. IPN: Instituto Politcnico Nacional. IPRO: Informacin para el Fortalecimiento de la Institucionalizacin de los Programas Sociales. ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio. 268

ONU: Organizacin de las Naciones Unidas. LGDS: Ley General de Desarrollo Social.

LFPRH: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

LP: Lnea de Pobreza.

LPCEEN: Ley para la Competitividad y el Empleo del Estado de Nayarit.

LICONSA: Leche Industrializada CONASUPO. LVEN: Ley de Vivienda para el Estado de Nayarit.

MDC: Mercado de Convenciones.

MMH: Miguel de la Madrid Hurtado MIPyMES: Micro pequeas y medianas empresas. OCDE: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. OPEP: Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo. ONU: Organizacin de las Naciones Unidas. PAIMEF: El Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas. PAL: Programa de Apoyo Alimentario. PbR: Presupuesto Basado en Resultados. PE: Pobreza Extrema. PEA: Poblacin Econmicamente Activa. PET: Programa de Empleo Temporal. PTAR: Planta de Tratamiento de Aguas Residuales. PDHO: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. PED: Plan Estatal de Desarrollo. PEMEX: Petrleos Mexicanos. PIB: Producto Interno Bruto. PIBE: Producto Interno Bruto Estatal.

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PND: Plan Nacional de Desarrollo. PNR: Partido Nacional Revolucionario. PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. POA: Programa Operativo Anual. POE: Peridico Oficial del Estado. POP: Programa de Opciones Productivas.

POZIE: Programa de Ordenamiento de la Zona Interestatal (Puerto Vallarta-Baha de

Banderas. PPP: Presupuesto por Programas. PRM: Partido de la Revolucin Mexicana. PROCAMPO: Programa de Apoyos Directos al Campo. PROGRESA: Programa de Educacin Salud y Alimentacin. PRONASOL: Programa Nacional de Solidaridad. PROMUSAG: Programa de la Mujer en el Sector Agrario. PSS: Programa Sectorial Social. PSRO: Programas sujetos a reglas de operacin. PTAR: Planta de Tratamiento de Aguas Residuales. SED: Sistema de Evaluacin del Desempeo. SEDESOL: Secretara de Desarrollo Social. SEDEUR: Secretara de Desarrollo Urbano. SEMARNAT: Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEP: Secretara de Educacin Pblica.

SFP: Secretara de la Funcin Pblica.

SHCP: Secretara de Hacienda y Crdito Publico.

SIG: Sistema de Informacin Geogrfica.

SIIS: Sistema de ndices e Indicadores de Seguridad Pblica. SRA: Secretara de la Reforma Agraria. 270

SS: Secretara de Salud. TLC: Tratado de Libre Comercio. UNAM: Universidad Nacional Autnoma de Nayarit.

ZAP: Zonas de Atencin Prioritaria. ZM: Zona Metropolitana.

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Anexo No. 2:

GLOSARIO DE TRMINOS

Anlisis de componentes principales: Tcnica estadstica que permite reducir diversos factores a una sola dimensin, a partir de combinaciones lineales entre ellos. Esto permite ordenar las variables de observacin y generar estratos de clasificacin que faciliten la comprensin del fenmeno estudiado. Esta tcnica es la que utiliza el CONEVAL para elaborar el ndice de Rezago Social, as como el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) para la construccin del ndice de Marginacin. Canasta Alimentaria: Conjunto de alimentos cuyo valor sirve para construir la lnea de bienestar mnimo. stos se determinan de acuerdo con el patrn de consumo de un grupo de personas que satisfacen con ellos sus requerimientos de energa y nutrientes. Coeficiente de Gini: Es una medida de la concentracin del ingreso que se deriva a partir de la curva de Lorenz. Este coeficiente toma valores de 0 a 1; (0 igualdad perfecta; 1 desigualdad perfecta) mientras ms alto sea (cercano a 1), mayor desigualdad existe en la distribucin del ingreso. Eficiencia terminal: Nmero de alumnos que egresan de un nivel educativo respecto al nmero de alumnos inscritos al primer ciclo escolar de dicho nivel. Esperanza de vida al nacer: Promedio de aos que espera vivir una persona al momento de su nacimiento, si se mantuvieran a lo largo de su vida las condiciones de mortalidad prevalecientes del presente. Incidencia: Es el porcentaje de la poblacin o de un grupo de poblacin especfica que padece algn tipo de carencia econmica o social. ndice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP): ndice que muestra trimestralmente la tendencia de la proporcin de personas que no pueden adquirir la canasta alimentaria con el ingreso de su trabajo. Si el ndice sube, significa que aumenta el porcentaje de personas que no pueden comprar una canasta alimentaria con el ingreso de su trabajo. ndice de Privacin Social: ndice construido para cada persona a partir de la suma de los seis indicadores asociados a las carencias sociales. Es decir, es el nmero de carencias que tiene una persona (rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a los servicios bsicos de la vivienda, y acceso a la alimentacin). Intensidad de la pobreza extrema: Se define como el producto de la incidencia de la pobreza extrema (porcentaje de poblacin pobre extrema) y la proporcin promedio de carencias sociales de la poblacin pobre extrema. Intensidad de la pobreza: Se define como el producto de la medida de incidencia de la pobreza (porcentaje de poblacin pobre) y la proporcin promedio de carencias sociales de la poblacin pobre. 272

Intensidad de la privacin de la poblacin con al menos una carencia: Es el producto de la medida de incidencia (porcentaje) de la poblacin que tiene al menos una carencia social y la proporcin promedio de carencias de esa poblacin. Lnea de bienestar: Valor monetario de una canasta de alimentos, bienes y servicios bsicos. Lnea de bienestar mnimo: Valor monetario de una canasta alimentaria bsica. Metodologa de imputacin de ingresos: Combinala informacin censal con informacin de encuestas, las cuales se levantan para una muestra de la poblacin con informacin detallada, por ejemplo, la encuesta sobre los ingresos. A este tipo de metodologas tambin se les conoce en la bibliografa estadstica como estimacin para reas pequeas. No pobres y no vulnerables: Aquella poblacin cuyo ingreso es superior a la lnea de bienestar y que no tiene ninguna de las carencias sociales que se utilizan en la medicin de la pobreza. PIBE percpita: Produccin obtenida medida monetariamente por habitante. Poblacin Econmicamente Activa: Personas que durante el periodo de referencia realizaron o tuvieron una actividad econmica (poblacin ocupada) o buscaron activamente realizar una, en algn momento del mes anterior al da de la entrevista (poblacin desocupada). Poblacin atendida: Poblacin beneficiada por un programa en un ejercicio fiscal. Poblacin desocupada: Personas que no estando ocupadas en la semana de referencia, buscaron activamente incorporarse a alguna actividad econmica en algn momento del ltimo mes transcurrido. Poblacin objetivo: Poblacin que un programa tiene planeado o programado atender para cubrir la poblacin potencial y que cumple con los criterios de elegibilidad establecidos en su normatividad. Poblacin ocupada: Personas que durante la semana de referencia realizaron algn tipo de actividad econmica, estando en cualquiera de las siguientes situaciones: trabajando por lo menos una hora o un da, para producir bienes y/o servicios de manera independiente o subordinada, con o sin remuneracin; o bien, ausente temporalmente de su trabajo sin interrumpir su vnculo laboral con la unidad econmica. Incluye: a los ocupados del sector primario que se dedican a la produccin para el autoconsumo (excepto la recoleccin de lea). Poblacin potencial: Poblacin total que presenta la necesidad y/o problema que justifica la existencia de un programa y que por lo tanto pudiera ser elegible para su atencin.

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Pobreza: Una persona se encuentra en situacin de pobreza cuando tiene al menos una carencia social (en los seis indicadores de rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios bsicos en la vivienda y acceso a la alimentacin) y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Pobreza extrema: Una persona se encuentra en situacin de pobreza extrema cuando tiene tres o ms carencias, de seis posibles, dentro del ndice de Privacin Social y que, adems, se encuentra por debajo de la lnea de bienestar mnimo. Las personas en esta situacin disponen de un ingreso tan bajo que, aun si lo dedicase por completo a la adquisicin de alimentos, no podra adquirir los nutrientes necesarios para tener una vida sana. Pobreza moderada: Es aquella persona que siendo pobre, no es pobre extrema. La incidencia de pobreza moderada se obtiene al calcular la diferencia entre la incidencia de la poblacin en pobreza menos la de la poblacin en pobreza extrema. Pobreza multidimensional: Es la misma definicin de pobreza descrita en este mismo glosario, la cual se deriva de la medicin de la pobreza en Mxico que define la Ley General de Desarrollo Social. La palabra multidimensional se refiere a que la metodologa de medicin de pobreza utiliza varias dimensiones o factores econmicos y sociales en su concepcin y definicin. Pobreza por ingresos: Estimaciones realizadas anteriormente para la medicin de la pobreza. Estas estimaciones cambiaron debido a que la Ley General de Desarrollo Social pide que la medicin de la pobreza en el pas se lleve a cabo con un enfoque multidimensional. La pobreza por ingresos consiste en comparar los ingresos de las personas con los valores monetarios de diferentes lneas alimentaria, capacidades y patrimonio:

Pobreza alimentaria: Incapacidad para obtener una canasta bsica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar para comprar slo los bienes de dicha canasta. Pobreza de capacidades: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y educacin, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada ms que para estos fines.

Pobreza de patrimonio: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, as como realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educacin, aunque la totalidad del ingreso del hogar fuera utilizado exclusivamente para la adquisicin de estos bienes y servicios.

Tasa bruta de mortalidad: Nmero de defunciones por cada mil habitantes en un ao determinado.

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Tasa de desocupacin: Porcentaje de la poblacin econmicamente activa (PEA) que se encuentra sin trabajar, pero que est buscando trabajo (ver poblacin desocupada). Tasa de mortalidad infantil: Nmero de defunciones de menores de un ao de edad por cada mil nacimientos ocurridos en un ao determinado. Tasa neta de cobertura: Porcentaje de alumnos, en edad normativa, inscritos al inicio del ciclo escolar en un nivel educativo, con respecto a la poblacin en edad de cursar ese nivel. Vulnerables por carencias sociales: Aquella poblacin que presenta una o ms carencias sociales, pero cuyo ingreso es superior a la lnea de bienestar. Vulnerables por Ingresos: Aquella poblacin que no presenta carencias sociales pero cuyo ingreso es inferior o igual a la lnea de bienestar. Zonas rurales: Localidades menores a 2 mil 500 habitantes (de acuerdo a la metodologa de la medicin multidimensional de pobreza). Zonas urbanas: Localidades con 2 mil 500 y ms habitantes (de acuerdo a la metodologa de la medicin multidimensional de pobreza).

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