ColombiaInternacional 71, enero a junio de 2010: 63-83

Desafios da relao entre movimentos sociais e instituies polticas

O caso do movimento de moradia da cidade de So Paulo Primeiras reflexes
Luciana Tatagiba Universidade Estadual de Campinas
Resumo Este artigo traz reflexes preliminares acerca da relao entre movimentos sociais e instituies polticas, um tema pouco explorado pela bibliografia. A anlise est baseada num estudo de caso sobre a relao entre o movimento de moradia da cidade de So Paulo e o governo de Marta Suplicy, do Partido dos Trabalhadores (2001-2004). A argumentao est dividida em duas partes. Na primeira, busco desenvolver o argumento de que a relao entre movimentos sociais e sistema poltico permeada por uma tenso intrnseca entre os princpios da autonomia e a da eficcia poltica. Na segunda parte, exploro essa discusso remetendo aos dilemas especficos da participao na cidade de So Paulo, tendo como referncia emprica o caso do movimento de moradia. Palavras-chave movimentos de moradia participao autonomia/eficcia governos de esquerda So Paulo

The challenges of the relationship between social movements and political institutions The case of the So Paulo housing movement, first reflections
Abstract This article presents a preliminary analysis on the relation between social movements and political institutions, a subject which has not been sufficiently explored by literature. The analysis is based on a case study on the relationship between the housing movement in Sao Paulo and the Marta Suplicy government (2001-2004), and from the Workers Party (PT). The discussion is divided in two parts: in the first one, we develop the argument that the relationship between social movements and the political system is permeated by an intrinsic tension between the principles of autonomy and political efficacy. In the second part, we explore this discussion relating it to the specific dilemmas that bound participation in the city of Sao Paulo, using the housing movement as an empirical reference. Keywords housing movement participation autonomy/efficacy left governments Sao Paulo

Recibido el 5 de febrero de 2010 y aceptado el 28 de abril de 2010.

Uma verso ampliada deste artigo integra o livro Interrogating the Civil Society Agenda: Social Movements, Civil Society, and Democratic Innovation. Editado por Sonia E. Alvarez, Gianpaolo Baiocchi, Agustn La-Montes, Jeffrey W. Rubin e Millie Thayer (no prelo). Agradeo aos comentrios de Snia Alvarez, Gianpaolo Baiocchi e Evelina Dagnino pelos comentrios a verses preliminares deste texto. Aos pareceristas da Revista Colombia Internacional, sou grata pela leitura atenta que contribuir para o avano da agenda de pesquisa qual esse artigo se vincula. Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ) e ao Institut de Recherche pour le Dveloppement/Frana (IRD) agradeo o apoio financeiro para o desenvolvimento da pesquisa. Alerto aos leitores que por tratar-se de pesquisa ainda em andamento, as anlises aqui apresentadas mantm uma natureza essencialmente exploratria. Luciana Tatagiba es profesora titular del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Estatal de Campinas, Campinas, Brasil. lucianatatagiba@uol.com.br

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O caso do movimento de moradia da cidade de So Paulo Primeiras reflexes
Luciana Tatagiba Universidade Estadual de Campinas

A pr ese nta o

Assistimos a uma nova inflexo no debate latino-americano sobre os movimentos sociais motivada pelos desdobramentos recentes da luta poltica no continente. Refiro-me a dois processos inter-relacionados. O primeiro, o aumento da participao poltica em suas diferentes modalidades, seja no modelo mais institucional ou a partir de diferentes tipos de ao direta. O segundo, a ascenso de foras polticas de esquerda ou centro-esquerda em vrios governos da regio. Combinados esses processos que em parte resultam da ao dos prprios movimentos - alteram o cenrio poltico no qual se d a interao entre movimentos sociais e atores poltico-institucionais com interessantes implicaes sobre a agenda de pesquisa nessa rea. No caso brasileiro, a ampliao das oportunidades para a participao institucional e a ascenso de governos de esquerda so fatores profundamente inter-relacionados e que, em conjunto, remetem a um projeto poltico que denominamos democrtico-participativo ou democrtico-popular que teve seu contedo ditado nas lutas dos movimentos sociais e que hoje explicita, em suas fissuras e contradies, os avanos e recuos do processo de construo da democracia no nosso pas1. Entre ns, a ampliao da participao emergiu como demanda da sociedade civil, no decorrer da luta pela redemocratizao do regime. A partir do final da dcada de 1970, o agravamento dos problemas sociais e a crise do setor pblico abriram espao para o questionamento do padro centralizador, autoritrio e
1 O tema da participao em governos de esquerda o objeto da pesquisa Os paradoxos da participao: o governo Lula e suas relaes com a sociedade civil. Dessa pesquisa participam, alm da presente autora, Evelina Dagnino (Unicamp), Ana Cludia Chaves Teixeira (Instituto Plis), Gianpaolo Baiocchio (Brown University), Lizandra Serafim (Unicamp). A discusso da participao no Governo Lula integra um esforo de pesquisa internacional e comparado intitulado Interrogating the Civil Society Agenda: Social Movements, Civic Participation, and Democratic Innovation. O projeto coordenado pelo Center for Latin American, Caribbean, and Latino Studies (CLACLS), University of Massachusetts, Amherst (UMass), sob coordenao geral de Snia Alvarez.

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excludente que marcara a relao entre as agncias estatais e os beneficirios das polticas pblicas, assim como para o reconhecimento da incapacidade do Estado de responder s demandas sociais. O tema da participao incorporava as expectativas em relao democracia a ser construda: uma democracia para todos, a partir da ativao da mobilizao e do poder das classes populares. Nesse contexto se insere a aposta feita por vrios movimentos sociais brasileiros, em estreita conexo com determinados atores da arena poltico-institucional, na luta por dentro do Estado como estratgia de transformao social. O prprio surgimento do Partido dos Trabalhadores se insere no mbito dessa aposta. Uma aposta que gerou lutas longas, e no geral rduas, que resultaram na criao e reconhecimento de novos direitos de cidadania que mudaram o ambiente poltico no qual os governos deveriam passar a operar desde ento2. Essas conquistas legais testemunham os avanos de uma agenda de esquerda e confirmam que, apesar de todas as resistncias e contramarchas, o projeto participativo se imps como princpio na sociedade brasileira. Hoje o que se busca saber at que ponto foi possvel avanar a partir dessa estratgia. Esse um balano que criticamente se faz dentro e fora da academia, a partir de um olhar talvez menos celebratrio do que aquele que orientava as anlises nos anos 1990. Embora ainda haja muito a compreender e avanar em termos de pesquisa, o diagnstico mais geral aponta para o fato de que os resultados das experincias concretas esto muito aqum das expectativas lanadas sobre elas. Mas, no o caso de retomarmos aqui esse debate, sobre o qual temos um acmulo considervel no debate brasileiro3. O foco agora outro e pode ser traduzido nas seguintes questes: em um cenrio caracterizado por uma oferta significativa de participao, quais os riscos e as vantagens de participar e de no participar? Quais os dilemas especficos que a ampliao dos canais de participao, associados emergncia de governos de esquerda, impe ao dos movimentos? At que ponto os conceitos de autonomia e independncia, ou cooptao e instrumentalizao so ainda adequados para compreender a natureza e os significados dessas interaes?
2 Refiro-me aqui tanto aos diversos mecanismos de participao direta e semidireta institudos pela Constituio de 1988, como complemento democracia representativa, como as diversas outras conquistas que foram sendo regulamentadas nos anos seguintes: o Sistema nico de Sade (SUS), a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), o Sistema nico de Assistncia Social (Suas), o Estatuto da Cidade, o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) etc. 3 H mais de 10 anos, esse balano vem sendo um dos temas privilegiados no mbito do Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica. Para uma produo coletiva, ver GECD 1999.

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Ao tomar essas questes como norte, o texto busca explorar a relao entre contexto e estratgia, entre dinmicas conjunturais e as modalidades participativas e seus resultados. Como pano de fundo da anlise est a reflexo sobre como o contexto condiciona os caminhos da interao entre movimentos sociais e atores polticos resultando em oportunidades e constrangimentos especficos4. O que se pretende explicitar as ambiguidades e contradies de atuar num contexto que ao mesmo tempo em que amplia as chances dos movimentos de interagir e desafiar o sistema poltico impe escolhas novas e dilemticas. A argumentao est dividida em duas partes. Na primeira, apresento as linhas tericas gerais que orientam a anlise. Busco desenvolver o argumento de que a relao entre movimentos sociais e sistema poltico permeada por uma tenso intrnseca entre os princpios da autonomia e da eficcia poltica. Na segunda parte, exploro essa discusso remetendo aos dilemas especficos da participao na cidade de So Paulo, tendo como referncia emprica o caso do movimento de moradia.
Auto no mia e e ficcia pol tica: o desa f io da a o e da a n lise

A literatura sobre movimentos sociais na Amrica Latina, sob forte influncia da teoria dos novos movimentos sociais, no dedicou muita ateno s dinmicas dos movimentos face ao Estado, aos governos e aos partidos (Gohn 2000). Afinal, a forma de conceber os movimentos e sua novidade estava em muitos casos associada negao desses vnculos. Por isso no espanta que esse tenha sido, ao longo do tempo, um tema negligenciado ou quando muito tratado sob os contornos de um conceito de autonomia apreendido pelo signo da no-relao. Mas, j em meados dos anos 1980, algumas anlises apontavam para outras direes, chamando a ateno para as consequncias negativas desses pressupostos sobre a conformao da agenda de pesquisa na rea5. Se o discurso da autonomia, como no-relao, remetia ao contexto concreto de luta contra o estado autoritrio; um novo enquadramento para a anlise das relaes Estado-Sociedade abria caminho para uma agenda de pesquisa voltada para os desafios da ao coletiva em contextos democrticos. Por essa via, o que estava em jogo era no apenas compreender o papel dos movimen4 Uma inspirao terica importante aqui a Teoria do Processo Poltico, tal como formulada principalmente por Sidney Tarrow (1997). 5 No caso brasileiro, remeto a Cardoso 1983, Cardoso e Correa 1987, Boschi 1983, Kowarick 1987 e Jacobi 1989.

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tos nos processos de transio, mas os impactos da poltica democrtica sobre as dinmicas e as estratgias dos movimentos. Mas, por diversos motivos, essa provocativa agenda de pesquisa no encontrou terreno frtil. Especificamente no caso brasileiro, o que se viu nos anos seguintes, como explica Doimo foi o imobilismo terico resultante da polarizao do debate entre autonomia versus institucionalizao seguida, na dcada seguinte, da crise do prprio conceito do movimento social (Doimo 1995; Gohn 2000; Silva 2005)6. Mais recentemente, tanto os obstculos quanto os avanos da luta poltica concreta impuseram novas direes ao debate, apontando para um conceito mais relacional de autonomia que caminha ao lado de uma concepo menos determinista das fronteiras entre sociedade civil e sociedade poltica (Dagnino 2002; Dagnino, Olvera e Panfichi 2006). Novos olhares sobre a relao dos movimentos com Estado, governos e partidos questionam anlises consagradas que se pautam na existncia de uma oposio natural, radical e imutvel entre os campos, tomados em si mesmo como homogneos. Nos novos estudos, o mais interessante perceber como a prpria relao entre sociedade civil e sociedade poltica se constitui como questo emprica e terica a ser enfrentada. Nessa linha, parto aqui, da compreenso de que a natureza e a intensidade das relaes entre movimentos sociais e atores polticos so diversas assim como o tipo e o alcance de suas implicaes. Sustento tambm que apesar dessa diversidade dos vnculos, essas relaes so marcadas por uma tenso intrnseca entre os princpios da autonomia e da eficcia poltica, com repercusses sobre as estratgias de ao dos movimentos em conjunturas polticas especficas. A depender da conjuntura, essa tenso pode se apresentar de forma mais ou menos intensa. A autonomia aqui compreendida, de forma muito preliminar, como a capacidade de determinado ator de estabelecer relaes com outros atores (aliados, apoiadores e antagonistas) a partir de uma liberdade ou independncia moral que lhe permita codefinir as formas, as regras e os objetivos da interao, a partir dos seus interesses e valores. Por essa chave, a autonomia no pressupe ausncia de relao, mas a disposio e a capacidade de participar com o outro sem perder certa distncia crtica que permite colocar a prpria relao como objeto de reflexo. Para isso preciso ter poder e, no caso dos movimentos, esse poder advm da fora dos vnculos mantidos com a sociedade civil. A insero dos movimentos nas redes da vida cotidiana que, segundo Melucci (2001; 2002), constitui a origem do seu poder que permite aos movimentos
6 Para uma avaliao crtica desse deslocamento temtico e a subsequente valorizao do conceito de sociedade civil, ver Lavalle, Castello e Bichir 2007.

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realizar essa difcil tarefa reflexiva, no decorrer da qual sua prpria identidade vai sendo redefinida. Por essa linha de interpretao, a questo da autonomia dos movimentos remeteria a um esforo de investigao muito mais focado sobre a anlise da relao dos movimentos com suas bases sociais, do que propriamente a sua relao com o sistema poltico. A referncia eficcia poltica remete aos esforos empreendidos pelos movimentos no sentido de afetar o jogo poltico e a produo das decises, numa direo que seja favorvel realizao dos seus interesses7. A partir da interao mais ou menos intensa e continuada com atores do campo polticoinstitucional os movimentos buscam o acesso ao poder poltico, de forma a produzir consequncias no plano legislativo, nos processos de produo das polticas pblicas, no controle sobre os aparatos administrativos etc. Ao trabalhar dessa forma o tema da eficcia poltica associando-o ao debate sobre a autonomia no busco discutir o sucesso das estratgias empregadas pelos movimentos (ou seja, o quanto eles conseguem ou no atingir seus objetivos polticos), mas considerar as consequncias ambivalentes do envolvimento com o meio ambiente poltico sobre os movimentos e suas escolhas estratgicas. No se trata, portanto, de avaliar resultados, mas de compreender processos. Como disse, embora os princpios da autonomia e da eficcia no sejam contraditrios trazem aos movimentos exigncias distintas, requerem investimentos e apostas especficas, que no geral encontram dificuldade de serem compatibilizados na prtica. No caso dos movimentos populares, essa tenso est ainda mais presente. A disputa pelo acesso ao Estado e aos recursos pblicos, fundamental para a conquista e universalizao dos direitos bsicos de cidadania, muitas vezes acaba resultando numa sobredeterminao dos aspectos instrumentais e estratgicos da ao, relegando ao segundo plano a comunicao dos movimentos com suas bases. Quando isso acontece, a identidade do movimento passa a se definir muito mais pela sua relao com o Estado ou com os partidos, do que a partir da sua localizao societria (Munck 1997, 17), com resultados perversos no que se refere questo da autonomia. A instrumentalizao das relaes entre sociedade civil e sociedade poltica, nesse caso, parece esvaziar os potenciais de mudana advindos das relaes entre os campos; embora possa resultar em avanos concretos em termos de conquistas materiais. Nesse resultado, os movimentos passam a atuar muito
7 Quando falo em eficcia poltica dos movimentos estou, por vcio de origem, limitando meu olhar a um tipo de consequncia da ao dos movimentos. Contudo, tenho conscincia de que os movimentos no orientam sua ao unicamente pela a interao com o sistema poltico, tampouco que a capacidade dos movimentos de atuar como agente de mudana se restrinja a essa interao.

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mais como demandantes de bens e servios (e a serem assim reconhecidos), do que como atores que oferecem sociedade novas formas de nomeao da realidade, a partir do exerccio de sua funo crtica (Melucci 2001). o potencial dos movimentos para acionar os conflitos, a partir e no interior das diferentes modalidades participativas, que se encontra em xeque. Se essa tenso e esses riscos so constitutivos das relaes entre movimentos sociais e sistema poltico, determinados cenrios os exacerbam ao facultar aos movimentos populares maiores possibilidade de acesso ao Estado e de influncia sobre as polticas.
O m ovi m e n to d e moradia da cidad e de So Paulo

O movimento de moradia (doravante mom) hoje o principal movimento popular da cidade de So Paulo8. O movimento tem um grande poder de convocao e de mobilizao, no geral articulando repertrios de ao variados que vo das ocupaes de prdios pblicos participao em espaos institucionais. So movimentos com atuao multiescalar e comum em vrios deles a atuao descentralizada nos territrios. So atores importantes que colocam na agenda pblica o tema do direito a morar, articulado ao importante debate sobre o direito cidade. Embora forte e com considervel visibilidade na cidade, um movimento muito fragmentado internamente. H uma intensa competio entre o conjunto das organizaes que compe esse campo e so frequentes as divergncias e rachas, que geram novas organizaes, muitas vezes com um perfil similar. O movimento uma rede ampla, heterognea e complexa, cujas organizaes se contam s centenas. Por certo, no momento em escrevo esse texto, novas divergncias provocam realinhamentos no interior do campo e em breve resultaro em novas organizaes de movimento, tornando ingrata a tarefa de definir as fronteiras do campo movimentalista na rea da moradia. Um dos aspectos mais comumente mobilizados, pelos atores e pela bibliografia de referncia, para explicar essas disputas remete divergncia em relao s formas de atuao. Especificamente, a utilizao (ou no) da estratgia de ocupar prdios e terrenos vazios como forma de luta e as vantagens e limites do dilogo com o Estado. Uma parte do movimento defende o trabalho no campo legislativo e na formulao das polticas pblicas, via participao em espaos institucionais como o Conselho de Habitao e o Oramento Participativo, combinado com a presso direta (por exemplo, as
8 A relao entre o MOM e as instituies polticas na cidade de So Paulo objeto de pesquisa do Grupo de pesquisa em movimentos sociais e ao coletiva, da Unicamp, no mbito de uma pesquisa internacional e comparada envolvendo Frana, Brasil e Mxico, intitulada Processos e atores latino-americanos da participao Palapa, financiada pelo IRD, Frana.

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ocupaes breves) para fortalecer essas lutas e garantir as conquistas. Nesse grupo, estariam as organizaes filiadas Unio do Movimento de Moradia. Outras organizaes do campo, que se dizem mais combativas, criticam essa estratgia de aproximao com o Estado, as conversas de gabinete e defendem a centralidade da ocupao para morar como forma de luta. Nesse grupo, encontramos as organizaes filiadas ao Frum de Luta por Moradia, que se dizem mais autnomas e defensoras da ao direta. Um importante espao de atuao dos movimentos visando influncia nas polticas pblicas o Conselho Municipal de Habitao9, que conta com o engajamento de uma parte dessas organizaes de movimento. Embora as divergncias em torno das formas de encaminhar a luta (resultado das diferentes tradies a que as organizaes esto vinculadas) possam explicar algumas clivagens no interior da rede, gostaria aqui de chamar a ateno para outra fonte de tenso, no geral no explicitada. Qual seja: a disputa pelo acesso aos programas e recursos governamentais, mais precisamente, aos programas de moradia e polticas compensatrias para populao de baixa renda. Essa tenso est relacionada, por sua vez, ao papel que os movimentos de moradia passaram a ocupar (ou tentam ocupar) na operacionalizao da poltica habitacional. Por essa via podemos ler desde outra chave a questo da fragmentao dos movimentos e a dificuldade em coordenar as aes no interior desse campo. A prpria forma como est construda a poltica habitacional, pulverizada numa dezena de espaos de poder, em diversos nveis federal, estadual e municipal (Cymbalista e Santoro 2007) leva os movimentos a terem que atuar em diferentes espaos e a partir de diferentes estratgias acirrando as divergncias e a competio entre eles. A ausncia de recursos suficientes para atender a demanda alimenta um circuito no qual a oferta de participao ao invs de reforar os parmetros e critrios pblicos, parece permitir ao governo acomodar precariamente a demanda e, ao mesmo tempo, manter sua base eleitoral cativa nos territrios onde os movimentos tm ascendncia e poder. Apesar do discurso anti-institucional, com a abertura democrtica os movimentos de moradia foram cada vez mais assumindo um papel de mediao entre os governos e as comunidades, assumindo o papel de organizar e influenciar a seleo da demanda por moradia, principalmente no caso dos governos populares. Num contexto de escassez, as organizaes passam a disputar entre si, e com o governo, o direito de indicar as famlias a serem be9 O Conselho de Habitao surgiu da presso dos movimentos de moradia e de reforma urbana. Ainda em 1990, no processo de discusso da Lei Orgnica Municipal de So Paulo, esses apresentaram emenda popular sobre reforma urbana e gesto democrtica da cidade, prevendo a criao do Conselho de Habitao, com um total de 12.277 assinaturas.

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neficiadas pelos novos programas habitacionais. Muitas vezes, uma ocupao bem sucedida ou seja, da qual resulte a desapropriao do imvel significa garantir para a organizao ou organizaes de movimento que se envolveram diretamente na luta a prerrogativa de indicar parte das famlias a serem beneficiadas. Conseguir junto ao governo que um percentual dos benefcios (na forma de unidades habitacionais, polticas compensatrias, como Bolsa aluguel, ou outros projetos) venha para sua organizao fundamental para qualquer liderana, uma vez que nisso consistir seu poder de convocao junto s bases. Por outro lado, a capacidade de negociao e presso junto s inmeras agncias estatais responsveis pela poltica depende do nmero de militantes que a organizao capaz de recrutar. No uma equao fcil. Em qualquer caso, a participao o que ir garantir a eficcia da ao. Muitas vezes o que chamamos de militante na verdade um cliente, para o qual a participao o preo que se paga pelo acesso a um bem. No geral, a incluso da famlia na lista dos beneficirios segue os critrios dos movimentos, que costumam premiar aqueles que tm participao mais ativa nas assembleias, nos atos e ocupaes promovidos pelo movimento:
Ns pedimos que participe, porque a sua participao vai te dar o passaporte Porque se voc no participa, eu no posso tirar de quem t participando pra dar para quem no t participando Ns estamos passando por esse problema com o despejo [da ocupao Plnio Ramos] porque foi feita uma assembleia e foi decidido que quem sasse do prdio antes do despejo, no seria contemplado com alguns benefcios que sasse para as famlias que ficassem at o dia do despejo. Muitas famlias caram fora E a no d porque injustia com quem participou e sofreu na hora da presso policial (entrevista com militante do Movimento de Moradia da Regio Central, em Bloch 2008, 105). As pessoas participam das reunies, participam das lutas que ns promovemos e esto habilitadas para serem contempladas dentro de qualquer conquista que a gente tem (entrevista com militante do Movimento de Sem Teto do Centro, em Bloch 2008, 116).

Uma vez que o acesso aos programas habitacionais passa pela participao no movimento, no s o Estado, mas tambm as lideranas construam sua clientela dentre os menos favorecidos. Nesse processo, h uma interessante reconfigurao da relao entre lideranas e bases do movimento, paralela redefinio da relao entre o movimento e as instituies polticas. Em ambos, como duas faces da mesma moeda, a defesa da autonomia parece ceder espao a certo pragmatismo envergonhado, onde o que conta a eficcia da ao. Essa tambm uma pista que buscaremos aprofundar em pesquisas futuras. Vejamos agora como o movimento de moradia buscou

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sobreviver, conquistar e garantir direitos nos jogos labirnticos da poltica municipal.

Atuando e m c e n rios comple xos

Comeo esse item reconhecendo minha dvida com um texto curto, mas muito preciso de Ral Zibechi, intitulado Movimientos sociales: nuevos escenarios y desafios inditos, publicado em 2006, na revista Osal/Clacso. Nesse texto, Zibechi chama a ateno para os impactos da ascenso dos novos governos de esquerda (em seus diferentes matizes) na Amrica Latina sobre a atuao dos movimentos sociais e suas relaes com sistema poltico. O autor destaca as dificuldades dos movimentos para se situarem nesse novo cenrio, e a tendncia fragmentao do campo movimentalista refletindo as diferentes estratgias assumidas pelos movimentos diante de governos que, embora possam situar-se no plano das esquerdas, mostram diferentes nveis de continuidade com o modelo hegemnico (Zibechi 2006). No caso brasileiro, a reconfigurao do PT um dado da conjuntura que confere especificidade a essa anlise. No decorrer dos anos 1990, as vitrias eleitorais do nosso maior partido de esquerda, o Partido dos Trabalhadores, foram acompanhadas de uma mudana no perfil do Partido. Nessa reorientao programtica, a relao com os movimentos e a prpria ideia de participao, embora continuasse sendo valorizada, foi assumindo um sentido cada vez mais instrumental. Como duas faces de uma mesma moeda, o pragmatismo envergonhado dos movimentos ao qual me referi anteriormente parece encontrar abrigo no pragmatismo das lideranas e governos petistas. Nesse cenrio, como vou buscar demonstrar, os riscos autonomia dos movimentos em relao aos governos petistas no parece estar na proximidade entre os movimentos e os atores polticos, mas na distncia entre eles. A intensa comunicao, articulao e interdependncia entre os movimentos populares, o Partido e os governos petistas que resultaram em importantes conquistas da cidadania na histria brasileira recente so estratgias ainda hoje muito presentes e valorizadas. Contudo, essa constante interao parece cada vez mais se dar sob um vazio de expectativas e apostas comuns em relao ao futuro. A aposta principal parece ser aquela que se renova a cada ciclo eleitoral. Como buscarei sustentar aqui essa distncia entre sociedade civil e sociedade poltica em cenrios especficos que favorecem a intensa articulao e interdependncia entre esses dois campos somada a um tipo especfico de relao entre os movimentos e suas bases sociais, que colocam em risco a autonomia dos movimentos e no a proximidade que eles mantm com o meio poltico-institucional. As pesquisas realizadas em So Paulo ajudam a desenvolver o argumento.

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Tabela 1. Criao dos espaos participativos em funcionamento no municpio de So Paulo (2006)

Perodo Antes de 1988 1989-1992 1993-1996 1997-2000 2001-2004 2005-2006 2006 Total Prefeito Luiza Erundina Paulo Maluf Celso Pitta Marta Suplicy Jos Serra Gilberto Kassab Espaos 4 8 3 3 11 4 2 35 Percentagem 11,4% 22,9% 8,6% 8,6% 31,4% 11,4% 5,7% 100,0%

Fonte: Tatagiba 2008, 231.

A construo da arquitetura participativa na cidade de So Paulo mostra que a emergncia de governos de esquerda resultou em ampliao dos canais de dilogo com a sociedade. Como vemos na tabela, a histria da participao e do controle social na cidade de So Paulo segue uma trajetria irregular e descontnua, na qual a vontade poltica dos governos emerge como varivel explicativa central. Na tabela, nota-se que a criao dos espaos participativos na cidade concentrase no perodo referente s duas gestes do Partido dos Trabalhadores (19891992 e 2001-2004). Em 1989, a eleio de Luiza Erundina colocou em curso o movimento de ampliao e complexificao da arena de formulao das polticas, com a criao de vrios canais institucionais de participao, dentre os quais se destacam os conselhos gestores de polticas pblicas e a primeira experincia de Oramento Participativo na cidade. Nas eleies de 2000, com Marta Suplicy, o pt reassume o comando da capital. Nos oito anos de gestes conservadoras (com Paulo Maluf e Celso Pita) vrios desses espaos foram fechados e a interlocuo com os movimentos passou a se dar apenas a partir de forte presso nas ruas. A volta do pt colocou novamente em movimento a sanfona participativa (Avritzer 2004), ampliando os espaos e os canais institucionalizados para a mediao poltica entre governo e movimentos sociais da cidade, com destaque para o retorno do Oramento Participativo e a institucionalizao da participao em novas reas como habitao, segurana pblica, populao de rua etc. Do total de espaos participativos hoje em funcionamento na Prefeitura, 31% foram criados entre 2001 e 2004. Os diferentes projetos polticos dos governos resultaram concretamente em maior ou menor possibilidade de acesso ao Estado, impactando as estratgias de ao dos movimentos. Um olhar panormico sobre a trajetria do movimento de moradia evidencia essas idas e vindas.

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No governo da petista Luiza Erundina (1989-1992) o movimento de moradia passou a atuar num cenrio altamente favorvel, o que no significa que a relao entre governo e movimento fosse isenta de conflitos. A rea de habitao era uma prioridade do governo, assim como o dilogo com os movimentos populares como forma de operacionalizao da poltica. Nesse contexto, as formas de interao com o Estado se alteraram:
Os movimentos em outros governos eram meramente reivindicativos. Iam para a porta da Prefeitura para desestabilizar o Estado Sempre enxergvamos o Estado como inimigo a servio da burguesia. No governo de Luiza Erundina, passamos a enxergar o Estado de uma forma diferenciada, no mais como inimigo, mas como o parceiro do movimento (Cavalcanti 2006, 72).

J nos governos Maluf e Pitta (1993-2000), a resistncia do Estado em negociar com os movimentos levou a intensificao das ocupaes, agora no s na periferia, mas principalmente na regio central da cidade, sob a bandeira do direito moradia no centro. S a umm (Unio dos Movimentos de Moradia), entre 1995 e 1999, afirma ter organizado mais de trinta ocupaes em prdios pblicos no centro de So Paulo. Com a volta do pt, na gesto de Marta Suplicy (2001-2004), novos espaos para a discusso e deliberao sobre a poltica de habitao foram criados, e novos programas e projetos habitacionais para populao de baixa renda foram implementados. Com isso, abriram-se novas oportunidades de atuao para as organizaes do movimento de moradia, principalmente aquelas ligadas de forma mais ou menos direta ao Partido dos Trabalhadores, resultando numa diminuio no nmero de aes de protesto, como as ocupaes, que diminuram consideravelmente. Os movimentos mais bem posicionados no interior da rede conseguiram relativa influncia sobre as instncias governamentais, dirigindo parte significativa dos seus recursos para a interveno nas polticas pblicas,
Foi em novembro de 1999 que ns tentamos a ltima ocupao mesmo. E dali pra c eu falei chega. Eu j tava a ponto de ser presa Depois comeou a surgir os programas do pat, da comeou a surgir o programa PAR, da elegemos a Marta, comeamos a discutir locao social, bolsa-aluguel, a veio o Conselho de Habitao. Ento da comeou a dar um rumo diferente, mas at ento no tinha nada disso (entrevista com liderana do Frum de Cortios, em Bloch 2008, 113).

Em 2004, o psdb, ao lado do dem, assume o governo municipal e, no ano seguinte, o estadual colocando para as organizaes populares ligadas ao campo petista, ainda maioria no interior da rede, dificuldades para atuao no campo

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institucional. Um exemplo claro a atuao dos movimentos no Conselho Municipal de Habitao. Enquanto no governo de Marta Suplicy, 16 cadeiras do Conselho foram ocupadas por organizaes populares ligadas ao movimento de moradia, na gesto seguinte do Conselho, j no governo Serra, nenhuma organizao ligada ao movimento popular conseguiu se reeleger. O dilogo com os movimentos se daria via encontros bilaterais entre as articuladoras (umm e flm) e o Secretrio de Habitao, que nessa gesto era um representante do mercado imobilirio. Nesse contexto, a presso e a mobilizao sobre os governos municipal e estadual voltam a ocupar centralidade nas estratgias das organizaes, mesmo no caso daquelas que tinham reorientado sua prtica numa direo mais propositiva, ao lado de uma intensificao das aes no plano federal, tendo em vista o contexto mais favorvel ps-eleio de Lula.
por falta de dilogo com a prefeitura de So Paulo Ento, no vai ter alternativa ns vamos ter que retomar novamente o processo de ocupao aqui no Centro (entrevista com liderana da ulc, em Bloch 2008, 119). Ns fomos para Braslia esse ano que o Lula entrou. No primeiro ano e no segundo, fomos porque tinha um projeto de lei de iniciativa popular que era o Fundo Nacional de Moradia Popular. Ns tivemos 15 audincias, uma delas foi com o presidente Lula (entrevista com liderana da ulc, em Bloch 2008, 99).

Ou seja, o que o caso do movimento de moradia evidencia que em resposta s mudanas no ambiente poltico, em particular a maior ou menor abertura do Estado participao, as organizaes do movimento alteraram suas formas de ao, revendo as estratgias de interao com o Estado. Como resultado, os movimentos produziram novos cenrios mais ou menos favorveis conquista dos seus interesses, que lhes desafiaram, mais uma vez, a rever suas formas de ao. As estratgias de ao foram se construindo e modificando no prprio jogo relacional, a partir de uma avaliao mais ou menos objetiva do poder relativo de cada ator, em cada conjuntura especfica. O que vimos na pesquisa que, na prtica, o uso de uma ou outra modalidade participativa assim como a combinao entre elas aparece fortemente condicionado pelo contexto no qual as organizaes do movimento atuam. A existncia de uma poltica pblica que incorpora a participao popular no seu processo de planejamento e implementao tende a empurrar as organizaes at mesmo as mais radicais a diferentes formas de negociao com o Estado; enquanto, pelo contrrio, uma poltica pblica menos permevel influncia dos atores societais tende a empurrar as organizaes at mesmo as mais propositivas a diferentes formas de ao direta. Claro que a forma como

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cada organizao do movimento responde a esses diferentes contextos, assim como os resultados que obtm varia, dentre outras coisas, em funo dos seus recursos organizacionais, de sua posio relativa no interior da rede (e em particular os seus vnculos relacionais), e de seus projetos polticos. Em governos de esquerda os movimentos tendem a valorizar a maior oferta de participao estatal e a disputar nessas instncias seus projetos e interesses. Mas, tendem tambm a orientar sua ao por uma disposio menos conflitiva e uma postura de maior conciliao, evitando a presso sobre os governos e diminuindo o uso do protesto como forma de negociao. Seja para garantir seus interesses particulares ou para garantir a governabilidade a partir de uma agenda de esquerda, os movimentos tendem a diminuir a distncia crtica em relao ao Estado e ao partido submetendo, consequentemente, suas agendas de mais longo prazo ao ritmo e s exigncias prprias s disputas eleitorais. Esse processo tende a aumentar a fragmentao no interior do campo movimentalista (como Zibechi tambm apontou) e pode resultar, em longo prazo, no enfraquecimento dos movimentos contraditoriamente incorporao de vrias de suas bandeiras em programas e polticas de governo. Os dilemas da participao no governo da petista Marta Suplicy (2001 a 2004) so exemplares nesse sentido. Realizamos uma pesquisa junto a importantes lideranas de movimentos sociais da cidade pedindo que avaliassem as caractersticas e os resultados da participao no governo de Marta Suplicy, j no apagar das luzes do seu governo10. As entrevistas destacaram a positividade desse momento novo,
O espao do dilogo muito maior do que os governos anteriores, os dois anteriores [] nem se compara, porque antes voc nem chegava. Agora voc chega e fala, s vezes eles no te ouvem. Mas voc fala, d sua opinio, critica [] quer dizer que o espao aberto para o dilogo (entrevista com militante de Movimento de Combate Fome, em Tatagiba e Teixeira 2005, 67-68).

10 Refiro-me aqui a um estudo emprico realizado em parceria com o Instituto Plis (Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais), entre 2004 e 2005. O estudo tinha como objetivo compreender se e de que maneira o processo de descentralizao administrativa, iniciado com a implantao das subprefeituras no governo de Marta Suplicy, do Partido dos Trabalhadores, impactou a forma como a participao cidad ocorria na cidade de So Paulo. Dentre outras coisas, a pesquisa evidenciou que o investimento dos movimentos nos espaos de participao e, tambm, a leitura que faziam dos resultados e limites dessas experincias aparecia fortemente condicionado pelo tipo de relao estabelecida com os atores poltico-institucionais nos territrios. O relatrio final da pesquisa est em Tatagiba e Teixeira 2005. O texto est disponvel para download em http://www.polis.org.br. Desdobramentos desse estudo podem ser encontrados tambm em Tatagiba e Teixeira 2007.

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E tambm apontaram para o problema: a ciso entre discusso e deliberao, entre debate e execuo. A ampla mobilizao em torno da realizao da Primeira Conferncia Municipal de Habitao, encabeada pelo governo de Marta Suplicy um bom exemplo. Quem explica Cavalcanti:
A PMSP elaborou um arrojado calendrio de atividades preparatrias que a antecederiam, naquilo que se tornou o mais importante debate pblico j realizado sobre o tema na cidade. As Pr-Conferncias [] foram realizadas em todas as regies de So Paulo Contaram com a presena de mais de 20.000 pessoas [] foram eleitos mais de 2.300 delegados, em grande parte representantes do movimento de moradia Aps a concluso das longas etapas de discusso, e as subsequentes votaes onde eram elencadas as prioridades chegou-se ao documento final, contendo as deliberaes de um processo onde mais de 25.000 cidados tomaram parte A Prefeitura [] fez o inesperado: pouco ou quase nada do que foi deliberado pela conferncia foi executado (Cavalcanti 2006, 99-100).

Uma das experincias mais lembradas pelos entrevistados foi o oramento participativo. Nas anlises o tom crtico prevaleceu, em relatos que reconstruram o percurso que foi do entusiasmo ao desencanto com o op. O sentimento de frustrao pela falta de resultados concretos, a tendncia instrumentalizao e manipulao da participao popular, a fragilidade da representao da sociedade civil e o uso poltico partidrio dos espaos participativos permearam as avaliaes sobre o op nas diversas regies pesquisadas.
A populao no comeo veio, acreditando e encheu algumas plenrias com mais de trs mil pessoas, porque acreditavam. S a inscrio foi at as 5 horas da tarde [] de tanta gente que participou porque acreditavam E foi decepcionante. um canal que foi esvaziando, perdeu a credibilidade (entrevista com militante da rea de criana e adolescente, em Tatagiba e Teixeira 2005, 57).

Pesou para essa avaliao dos movimentos, a prtica da gesto no governo Marta Suplicy, que ao mesmo tempo em que institua polticas participativas, demonstrando seu compromisso com a bandeira de democratizao da gesto pblica; mantinha uma prtica poltica de negociao com a Cmara de Vereadores que passava pelo loteamento de cargos nas subprefeituras, tema muito presente nas entrevistas (Tatagiba e Teixeira 2005, 78). Essa forma de gesto da governabilidade teve impactos diretos sobre o exerccio da participao, principalmente no mbito dos territrios. Nas palavras dos entrevistados, como se os leiles de subprefeituras pelo executivo municipal tivessem contribudo para uma relao mais clientelista dos movimentos com os parlamen-

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tares, se eles detm o poder nas subprefeituras, os movimentos no podem prescindir do contato com eles (entrevista com militante da rea da cultura, em Tatagiba e Teixeira 2005, 94). Outro lado da mesma questo a avaliao dos entrevistados sobre as realizaes sociais do governo. O governo de Marta Suplicy teve, segundo os entrevistados, resultados muito positivos na rea social; mas so resultados que parecem descolados dos canais de participao. Ou seja, no podem ser associados a conquistas provenientes da influncia ou da presso dos movimentos. Em referncia a esse quadro mais amplo, os movimentos realizaram uma interessante autoavaliao. Nessa autoavaliao, destacam o peso de atuar num contexto onde o interlocutor do movimento um governo que deve ser pressionado e, ao mesmo tempo, fortalecido. Em governos de esquerda, os movimentos associados a esse campo tico-poltico agem sob o fio da navalha, tentando responder a exigncias contraditrias. Uma expresso das ambiguidades e ambivalncias que esse cenrio inaugura aparece na inquietante formulao de uma liderana da umm ao referir-se relao estabelecida entre o Movimento, o pt e o governo na gesto de Marta Suplicy: ns acabamos pecando talvez por no exigir mais da Marta, pressionando mais. E, por outro lado, pecando tambm porque no conseguimos reeleger ela (Cavalcanti 2006, 125). Na esteira desse argumento encontramos um conjunto de manifestaes, como as que se seguem:
Quando a gente ia com o subprefeito, ou at no diretrio [do pt], a gente ouvia que era importante respeitar a governabilidade. E ns, como movimento, e lutando pelo Partido, fomos coniventes Eu acho que ns no tomamos atitude nenhuma em respeito ao Partido. E hoje di quando a gente v que no fomos respeitados em nenhum momento (fala de uma liderana em So Paulo, na oficina promovida pelo Observatrio dos Direitos do Cidado, em Tatagiba e Teixeira 2005, 101102). Na gesto Marta ns pecamos [] deveria ter feito mais no comeo, bater muito mais, ir pra cima, e ns no fomos por causa dessa confuso de que o nosso governo (entrevista com representante da Unio para a Luta de Cortios, em Bloch 2008, 129). H governo popular, diminui o grau de presso; h governo conservador e direita, aumenta o grau de presso. fato tambm que possvel voc enxergar o maior avano das polticas sociais nos governos ditos populares O grau de amarrar acordo com as associaes no governo popular eles so mais construdos do que em um governo conservador [] de repente isso tambm gera outro tipo de pactuao evitando

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uma presso maior (entrevista com representante da Unio dos Movimentos de Moradia, em Cavalcanti 2006, 122).

Se os compromissos com o governo popular limitaram o uso do protesto como estratgia de luta, o intenso trnsito dos militantes para dentro das estruturas estatais renovava o compromisso agora celebrado no apenas com o governo, no sentido geral, mas com determinadas secretarias onde nomes fortes do movimento passaram a ocupar postos de comando. Esse trnsito fortaleceu indiretamente as agendas dos movimentos, ao mesmo tempo em que dificultou o processo de mobilizao e articulao das bases, tendo em vista o deslocamento de importantes lideranas para a sociedade poltica. O trnsito de militantes se dava no apenas na direo do governo, mas tambm para os diretrios zonais do pt, assim como para os gabinetes dos parlamentares ligados ao partido. Segundo sugere Cavalcanti, esse um dado novo que marca a passagem de um padro de liderana voluntria para uma liderana profissionalizada. Tomando como referente emprico o caso da umm, ele avalia: Se no decorrer da dcada de 1980 e comeo dos 1990, a maioria das lideranas entrevistadas militava de forma voluntria na umm, durante os anos da gesto Marta, estas mesmas pessoas atuavam nos movimentos de forma profissionalizada, ou seja, ganhavam dinheiro para atuar politicamente (Cavancanti 2006, 103-104). Essa mudana no padro da liderana um tema que merece ser aprofundado em estudos futuros. Por enquanto, o que pretendo sugerir que a presena de governos de esquerda ao mesmo tempo em que amplia as chances de sucesso dos movimentos, parece ter como efeito colateral uma maior gravitao dos movimentos em torno das arenas e estruturas estatais, tendo como dinmica propulsora as energias advindas das disputas eleitorais. Todo esse contexto obviamente impacta as formas de atuao no interior dos espaos de participao, revelando as dimenses complexas a partir das quais se combinam democracia participativa e representativa11.
C onsid e ra es fi n ais

Em um contexto de tantas e diversas carncias, os movimentos populares no Brasil, como nos demais pases latino-americanos, vivem o que Maristela Svampa define como o dilema de acomodar a urgncia das demandas com projetos de corte emancipatrio12. Um dilema que no resolvido pela maior
11 Em Tatagiba e Teixeira 2007 buscamos examinar mais de perto o que chamamos de combinao subordinada entre democracia participativa e representativa. 12 Embora a referncia da autora seja ao movimento piqueteiro, creio ser possvel ampliar o argumento para o conjunto dos movimentos populares.

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abertura de espaos de participao, pela intensificao dos canais de dilogo com o Estado, mas que se torna, como vimos, ainda mais complexo a partir deles. Neste artigo, o que pretendi foi explicitar as ambiguidades e contradies de atuar num contexto que ao mesmo tempo em que amplia as chances dos movimentos de interagir e desafiar o sistema poltico impe escolhas novas e dilemticas. Pressionar e defender o governo, a partir e para alm dos espaos institucionais de participao; fazer avanar a agenda de esquerda impondo a realizao dos seus potenciais emancipatrios e garantir a prpria sobrevivncia material da organizao agora facilitada pela intensidade dos trnsitos entre movimentos e arenas estatais; empurrar o sistema para alm dos seus limites e evitar o esgaramento da precria coeso que viabiliza vitrias nos sucessivos pleitos eleitorais; aprofundar a democracia exigindo a realizao da sua dimenso redistributiva e garantir a governabilidade democrtica desde a esquerda etc. Essas so algumas das exigncias paradoxais que os movimentos enfrentam quando do outro lado est um governo que deve ser defendido, dos ataques da direita, e disputado no interior do prprio campo com tendncias que buscam limitar o jogo poltico aos ritmos e exigncias da lgica partidria representativa. Nesse quadrante de exigncias conflitantes, os movimentos enfrentam o desafio de coordenar suas aes. A consequncia de reconhecermos essa complexidade e acolhermos as dimenses contraditrias do presente evitar, a todo custo, anlises dicotmicas e simplificadoras. Nas relaes entre movimentos sociais e instituies polticas (assim como na anlise dessas relaes) o desafio, como resta claro, seria como manter viva a tenso entre autonomia e eficcia poltica partindo do reconhecimento das fronteiras entre os campos e, ao mesmo tempo, do intenso e potencialmente produtivo trnsito dos atores entre elas. Reconhecer a especificidade dos campos e suas lgicas especficas, sem reforar as dicotomias e polaridades interpretativas que tm limitado o avano do debate terico, parece nessa agenda de pesquisa uma das exigncias centrais.

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