1.

INTRODUO
As leis positivas na medida em que so formuladas em termos gerais, em linguagem clara e precisa, porm amplas, sem mincias, torna necessrio a interveno do interprete no processo de aplicao da norma jurdica, para que, com fundamento nos pressupostos fornecidos pela hermenutica e da pesquisa da relao entre o texto abstrato e o caso concreto extraia o sentido apropriado da norma para a vida real, e conducente a uma deciso correta. Nessa esteira, necessrio fixarmos alguns conceitos que sero indispensveis para a exata compreenso do tema a ser desenvolvido neste artigo ou, mais precisamente, o significado dos termos: hermenutica jurdica, interpretao e aplicao do direito. A hermenutica jurdica um domnio terico, especulativo, cujo objeto a formulao, o estudo e a sistematizao dos princpios e regras de interpretao do direito. Hermenutica a teoria da interpretao das leis. Interpretao atividade prtica de revelar o contedo, o significado e o alcance de uma norma, tendo por finalidade faz-la incidir em um caso concreto. Nas palavras de Carlos Maximiliano (2002:7), "interpretar explicar, esclarecer; dar o significado de vocbulo, atitude ou gesto; reproduzir por outras palavras um pensamento exteriorizado; mostrar o sentido verdadeiro de uma expresso; extrair, de frase, sentena ou norma, tudo o que na mesma se contm". A aplicao de uma norma jurdica o momento final do processo interpretativo, sua concretizao, pela efetiva incidncia do preceito sobre a realidade de fato. Esses trs conceitos so marcos do itinerrio intelectivo que leva realizao do direito. Nesses termos, possvel afirmar que "toda norma jurdica, seja clara ou obscura, precisa ser interpretada, pois no se deve confundir, a interpretao com dificuldade de interpretao (FERRARA, 1987: 150)". Dessa forma, a parmia latina in claris cessat interpretatio no pode mais ser aceita, pois tanto as leis claras como as ambguas comportam interpretao. Nesse sentido, bastante convincente so os dizeres de Degni:

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"A clareza de um texto legal coisa relativa. Uma mesma disposio pode ser clara em sua aplicao aos casos mais imediatos e pode ser duvidosa quando se aplica a outras relaes que nela possam enquadrar e s quais no se refere diretamente, e a outras questes que, na prtica, em sua atuao, podem sempre surgir. Uma disposio poder parecer clara a quem a examinar superficialmente, ao passo que se revelar tal a quem a considerar nos seus fins, nos seus precedentes histricos, nas suas conexes com todos os elementos sociais que agem sobre a vida do direito na sua aplicao a relaes que, como produto de novas exigncias e condies, no poderiam ser consideradas, ao tempo da formao da lei, na sua conexo com o sistema geral do direito positivo vigente (apud DINIZ, 2002: 145-146)."

2.MTODOS DE INTERPRETAO
H consenso entre a generalidade dos autores de que a interpretao, a despeito da pluralidade de elementos que devem ser tomados em considerao, una. Nenhum mtodo deve ser absolutizado: os diferentes meios empregados ajudam-se uns aos outros, combinando-se e controlando-se reciprocamente. Assim, "no basta conhecer as regras aplicveis para determinar o sentido e o alcance dos textos. Parece necessrio reuni-las e, num todo harmnico, oferec-las ao estudo, em um encadeamento lgico (MAXIMILIANO, 2002:4)". Destarte, no obstante os mtodos clssicos de interpretao, que remontam ao magistrio de Savigny, fundador da Escola Histrica do Direito, em que, em seu Sistema, de 1840, distinguiu os mtodos gramatical, sistemtico, histrico e teleolgico, o ponto de partida do intrprete h que ser sempre os princpios do direito administrativo, que so o conjunto de normas que espelham a ideologia do ordenamento jurdico, seus postulados bsicos e seus fins. A atividade de interpretao deve comear pela identificao dos princpios maiores que regem o tema a ser apreciado, do mais genrico ao mais especfico, at chegar formulao da regra concreta que vai reger a espcie. Assim, a interpretao do Direito Administrativo serve-se de alguns princpios prprios e apresenta especificidades e complexidades que lhe so peculiares. Todavia isso no a exclui do espectro de incidncia da interpretao geral do direito, de cuja natureza e caractersticas partilha. Tal inferncia se impe, vista do princpio da unidade da ordem jurdica e do conseqente carter nico de sua interpretao. Nesse diapaso, importante registrar que "a doutrina converge no sentido de que as normas sobre interpretao, ainda quando constantes do Cdigo Civil ou de um texto que se lhe anteponha, reveste-se de cunho materialmente constitucional" (BARROSO, 2002:105). Nesse ponto, sem perdemos de vista o objetivo especfico de nosso trabalho enfocarmos a interpretao do direito administrativo face aos princpios que o orientam -, faremos uma breve anlise dos mtodos de interpretao do direito.

Com efeito, de acordo com a tcnica gramatical (literal, semntica ou filolgica) o hermeneuta procurar o sentido literal do texto normativo, buscando as regras da gramtica e da lingstica, examinar o aplicador ou intrprete cada termo do texto normativo, isolada ou sistematicamente, atendendo pontuao, colocao dos vocbulos, origem etimolgica etc., para, ao final, formular os significados que possa ter o preceito analisado. "Na feliz formulao de Karl Larenz, ela consiste na compreenso do sentido possvel das palavras, servindo esse sentido como limite da prpria interpretao" (Barroso, 2002: 126-127). No que pertine ao processo lgico, "o que se pretende desvendar o sentido e o alcance da norma, estudando-a por meio de raciocnios lgicos, analisando os perodos da lei e combinando-os entre si, com o escopo de atingir perfeita compatibilidade" (DINIZ, 2002:156-157). A tcnica interpretativa histrica funda-se na anlise dos antecedentes da norma, pesquisando todo o seu itinerrio legislativo, s circunstncias fticas que a predeceram e lhe deram origem, s causas ou necessidades que induziram o rgo a elabor-la. Essa investigao bastante til a fim de captar o exato significado das normas ( ratio legis) e os resultados que tencionam alcanar. Por sua vez, no processo sistemtico, o intrprete partindo do pressuposto que o sistema jurdico no se compe de um nico sistema normativo, mas de vrios, que constituem um conjunto harmnico e interdependente, considerar o sistema em que se insere a norma, relacionando-a com outras normas concernentes ao mesmo objeto. Deve-se, por conseguinte, cotejar o texto normativo, em anlise, com outros do mesmo diploma legal ou de leis diversas, mas referentes ao mesmo objeto, pois por umas normas pode-se desvendar o sentido de outras. Examinando o conjunto das normas possvel desvendar o sentido de cada uma delas. Por fim, o processo teleolgico objetiva adaptar a finalidade da norma s novas exigncias sociais. "A tcnica teleolgica, assentado que o escopo e a razo da lei so indicados pelas exigncias sociais, conduz compreenso de que o fim prtico da norma coincide com o fim apontado pelas exigncias sociais (fim social, tendo em vista o bem comum. (DINIZ, 2002: 160))". Com efeito, delineado os contornos dos mtodos interpretativos clssicos e levando em considerao h impossibilidade de se estabelecer uma hierarquizao segura das mltiplas tcnicas de interpretao uma vez que elas no operam de forma isolada, mas, ao revs, se complementam -, doravante, analisar-se-o as peculiaridades da tcnica interpretativa no Direito Administrativo.

3. OS PRINCPIOS ADMINISTRATIVO

INTERPRETAO

DO

DIREITO

importante assinalar, seguindo o entendimento de Lus Roberto Barroso (2002: 149), "que j se encontra superada a distino que outrora se fazia entre norma e princpio. A dogmtica moderna avaliza o entendimento de que as normas jurdicas podem ser enquadradas em duas categorias diversas: as norma-princpio e as norma-disposio. As normas-disposio, tambm referidas como regras, tm eficcia restrita s situaes

especficas s quais se dirigem. J s normas-princpio, ou simplesmente princpios, tm, normalmente, maior teor de abstrao e uma finalidade mais destacada dentro do sistema". Nesse ponto, para tentarmos aclarar a diferena entre princpios e regras, importante destacarmos os seguintes aspectos. A uma, as regras jurdicas so aplicveis por completo ou no so, de modo absoluto, aplicveis. Trata-se de um tudo ou nada. Desde que os pressupostos de fato aos quais a regra se refira se verifiquem, em uma situao concreta, e sendo ela vlida, em qualquer caso h de ser ela aplicada. J os princpios jurdicos atuam de modo diverso: mesmo aqueles que mais se assemelham s regras no se aplicam automtica e necessariamente quando as condies previstas como suficiente para sua aplicao se manifestam. A duas, os princpios possuem uma dimenso que no prpria das regras jurdicas: a dimenso do peso ou importncia. Assim, quando se entrecruzam vrios princpios, quem h de resolver o conflito deve levar em conta o peso relativo de cada um deles. De outra banda, em caso de conflito de regras no podemos dizer que uma norma-disposio mais importante do que a outra, de sorte que devero ser aplicadas as regras dirimentes ordinrias dos conflitos de lei. Registradas tais diferenas, importante assinalar que no h entre os princpios e regras hierarquia no sentido normativo. Isso no impede, todavia, que normas da mesma hierarquia tenham funes distintas dentro do ordenamento. Aos princpios cabe, alm de uma ao imediata, quando diretamente aplicveis a determinada relao jurdica, uma outra, de natureza mediata, que a de funcionar como critrio de interpretao e integrao. Eles indicam o ponto de partida e os caminhos a serem percorridos. Dessa forma, podem-se indicar as trs funes principais dos princpios: 1.impedir a criao de regras contrrias ao princpio; 2.amoldar a interpretao das regras; 3.aplicao direta ao caso concreto ante a inexistncia de regras. Nesse sentido, leciona Geraldo Ataliba (1985:6): Mesmo no nvel constitucional, h uma ordem que faz com que as regras tenham sua interpretao e eficcia condicionada pelos princpios. Estes se harmonizam, em funo da hierarquia entre eles estabelecida, de modo a assegurar plena coerncia interna do sistema. Cuida-se, aqui, de hierarquia substancial, diversa da hierarquia puramente formal, que resulta dos critrios de distribuio de competncias entre os rgos do Estado.. Os princpios do direito administrativo consubstanciam as premissas bsicas de um dado regime jurdico administrativo. Eles indicam o ponto de partida e os caminhos a serem percorridos. Assim, podemos compreender o significado do termo princpio, seguindo o ensinamento de Bandeira de Mello (2000:747-748), da seguinte forma:

Princpio , por definio, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico. o conhecimento dos princpios que preside a inteleco das diferentes partes componentes do todo unitrio que h por nome sistema jurdico positivo. Violar um princpio muito mais grave do que transgredir uma norma. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra. Registre-se, ainda, o seguinte entendimento de Jos Joaquim Gomes Canotilho, fundamental para podermos sustentar a eficcia dos princpios que se encontram em estado de latncia no sistema jurdico positivo. Os princpios constitucionais fornecem sempre diretivas materiais de interpretao das normas constitucionais. E, mais, os princpios beneficiam de (1) uma objetividade e presencialidade normativa que os dispensa de estarem consagrados expressamente em qualquer preceito particular (por ex., no era pelo fato de CRP em 1976 no ter consagrado o princpio do Estado de Direito que ele deixava de ter presena normativa e valor constitucional, dado que ele podia deduzir-se de vrios preceitos constitucionais); (2) os princpios carecem de uma mediao semntica mais intensa, dada a sua idoneidade normativa irradiante ser, em geral, acompanhada por uma menor densidade concretizadora (por ex.: o princpio democrtico pode ser esgrimido com o princpio de interpretao, mas, em geral, ele est concretizado em outras normas da Constituio). (Direito Constitucional, 3 edio, Almedina, Coimbra, 1983, p. 199-200). Em outros termos, professa Barroso (2002:151-152) sobre os princpios em estado de latncia no ordenamento jurdico: Os grandes princpios de um sistema jurdico so normalmente enunciados em algum texto de direito positivo. No obstante, e sem pretender enveredar por discusso filosfica acerca de positivismo e jusnaturalismo, tem-se, aqui, como fora de dvida que esses bens sociais supremos existem fora e acima da letra expressa das normas legais, e nelas no se esgotam, at porque no tm carter absoluto e se encontram em permanente estado de mutao. No comentrio de Jorge Miranda, o Direito nunca poderia esgotar-se nos diplomas e preceitos constantemente publicados e revogados pelos rgo do poder. Nesse diapaso, torna-se fundamental trazer a lume o ensinamento de Judith MartinsCosta (2000: 319) acerca deste tema que, ainda, apresenta-se inado de dvidas na doutrina e na jurisprudncia: A validade no sistema atribuda mesmo aos princpios inexpressivos, do que decorre uma outra classificao. Superado o direcionamento doutrinrio que conotava ao termo princpios a idia de implicitude ou latncia vale dizer, o que pleiteava a reserva do

emprego do termo apenas para os princpios inexpressos no ordenamento, de onde seriam retirados abstratamente das normas particulares expressas , admite-se hoje que cada ordenamento jurdico inclui duas espcies de princpios: aqueles que vm expressos por dico legislativa e os que esto (ainda) inexpressos ou implcitos, sendo recolhidos, retirados ou formulados por dico judicial. Com efeito, solapadas as dvidas acerca da eficcia dos princpios em estado de latncia no ordenamento jurdico, insofismvel destacar, que conforme afirma Hely Lopes (2002: 47), "no Direito Administrativo, como ramo do Direito Pblico, nem todos os princpios de hermenutica do direito privado lhe so aplicveis. A diversidade do seu objeto, a natureza especfica de suas normas, os fins sociais a que elas se dirigem, o interesse pblico a que ela visa sempre tutelar, exigem regras prprias de interpretao e aplicao das leis, atos e contratos administrativos". Nessa esteira de raciocnio, para que possamos propriamente precisar as peculiaridades impostas pelos princpios de Direito Administrativo sobre a interpretao da matria, necessrio sistematizarmos os princpios administrativos conforme o seu grau de destaque no mbito do regime jurdico administrativo e sua conseqente abrangncia. Aos princpios calha a peculiaridade de se irradiarem pelo sistema normativo, repercutindo sobre outras normas administrativas e da se difundindo para os diversos escales normativos. Nem todos os princpios, no entanto, possuem o mesmo raio de atuao. Eles variam na amplitude de sua aplicao e mesmo na sua influncia. Dividem-se, assim, em princpios fundamentais, princpios gerais e princpios setoriais Os princpios fundamentais so os que conferem identidade ao Direito Administrativo conferindo-lhe coerncia e unidade, fazendo com que possa ser identificado um regime jurdico-administrativo com as peculiaridades que lhe sejam inerentes. Nesses termos, dispe Bandeira de Mello (2000:26): Acredita-se que o progresso do Direito Administrativo e a prpria anlise global de suas futuras tendncias dependem, em grande parte, da identificao das idias centrais que o norteiam na atualidade, assim como da metdica deduo de todos os princpios subordinados e subprincpios que descansam, originariamente, nas noes categoriais que presidem sua organicidade. A essas noes categoriais do Direito Administrativo, que iro compor o ncleo de seu regime jurdico-administrativo, podemos afirmar trata-se dos princpios fundamentais da disciplina, quais sejam: a supremacia do interesse pblico sobre o particular e a indisponibilidade, pela administrao, dos interesses pblicos. Esses princpios so realados pelas suas repercusses no ordenamento jurdico administrativo, uma vez que a partir deles possvel extrair as prerrogativas e sujeies a que se submetem os gestores da Administrao Pblica. Os princpios administrativos gerais, embora no integrem o ncleo do regime jurdico administrativo, so, normalmente, importantes especificaes dos princpios fundamentais. Apresentam um menor grau de abstrao e possibilitam, em muitos casos, a tutela imediata das situaes jurdicas que contemplam. So exemplos dos princpios gerais: o princpio da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia.

E, por ltimo, os princpios setoriais, que so os que presidem um especfico conjunto de normas afeto a determinado tema do direito administrativo. Eles se irradiam limitadamente, mas no seu mbito de atuao so supremos. Podem ser assim agrupados: I Administrao Pblica: a) Segurana Jurdica; b) Motivao; c) Ampla defesa e contraditrio; d) Presuno de legitimidade e veracidade; e) Especialidade; f) Controle ou tutela; g) Autotutela; h) Hierarquia; i) Razoabilidade e Proporcionalidade: II - Atos administrativos: a) Presuno de legitimidade e veracidade; b) Imperatividade; c) Auto-executoriedade; d) Tipicidade. III Licitao: a) Igualdade; b) Legalidade; c) Impessoalidade; d) Moralidade e probidade; e) Publicidade: f) Vinculao ao instrumento convocatrio; g) Julgamento objetivo;

h) Adjudicao compulsria; i) Ampla defesa; j) Obrigatoriedade da licitao. IV - Servios Pblicos: a) Continuidade do servio pblico; b) Generalidade; c) Eficincia; d) Modicidade; e) Cortesia. V- Responsabilidade do Estado: a) Responsabilidade Objetiva. VI - Processo Administrativo: a) Publicidade; b) Oficialidade; c) Obedincia forma e aos procedimentos; d) Gratuidade; e) Ampla defesa e contraditrio; f) Atipicidade; g) Pluralidade de instncias; h) Economia processual; i) Participao popular. Delineado esse amplo quando dos princpios que informam o direito administrativo, que funcionam como balizas para nortear a atividade do intrprete, neutralizando o subjetivismo dos sentimentos pessoais e das convenincias polticas, reduzindo a discricionariedade dos gestores pblicos e impondo-lhes o dever de motivar as suas decises, passa-se a analisar de forma especfica os seguintes princpios administrativos, que devem necessariamente ser levados em considerao no momento de ser interpretado as disposies do direito administrativo:

1.supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado; 2.indisponibilidade dos interesses pblicos pela Administrao; 3.a presuno de legitimidade dos atos da Administrao; 4.a necessidade de poderes discricionrios para a Administrao atender ao interesse pblico. 3.1. Supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado Para que possa ser entendido esse princpio, preciso que inicialmente fixemos o conceito de interesse pblico. Para tanto, insta reconhecer que quando pensamos em interesse pblico, intuitivamente ou de acordo com o senso comum -, temos por confront-lo com o interesse privado, isto , ao interesse pessoal de cada um. Contudo, ao se analis-lo de uma forma mais aprofundada, percebemos que no possvel atribuir um status autnomo ao interesse pblico, como se fosse uma categoria que existisse por si s, ou seja, uma realidade independente e estranha aos interesses das partes. Em verdade, para compreendermos qual o conceito de interesse pblico necessrio partirmos da seguinte lio de Bandeira de Mello (2000:58): que, na verdade, o interesse pblico, o interesse do todo, do conjunto social, nada mais do que a dimenso pblica dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada indivduo enquanto partcipe da sociedade (entificada juridicamente no Estado), nisto se abrigando tambm o depsito intertemporal destes mesmos interesses, vale dizer, j agora, encarados eles em sua continuidade histrica, tendo em vista a sucessividade das geraes de seus nacionais. ... O que fica visvel, como fruto destas consideraes, que existe, de um lado, o interesse individual, particular, atinente s convenincias de cada um no que concerne aos assuntos de sua vida particular interesse, este, que o da pessoa ou grupo de pessoas singularmente consideradas -, e que, de par com isto, existe tambm o interesse igualmente pessoal destas mesmas pessoas ou grupos, mas que comparecem enquanto partcipes de uma coletividade maior na qual esto inseridos, tal como nela estiveram os que os precederam e nela estaro os que visam suced-los nas geraes futuras. Registrados esses ensinamentos, podemos conceituar o interesse pblico como o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem. Nessa esteira de inteleco, podemos afirmar que no Direito Pblico, h a supremacia do Poder Pblico sobre os cidados, dada a prevalncia dos interesses coletivos sobre os individuais. Dessa desigualdade originria entre a Administrao e os particulares, resultam inegveis prerrogativas para o Poder Pblico, que no podem ser desconhecidas nem desconsideradas pelo intrprete ou aplicador das regras e princpios desse ramo do Direito. Sempre que entrarem em conflito o direito do indivduo e o

interesse da comunidade, h de prevalecer este, uma vez que o objetivo primacial da Administrao o bem-comum. Ao aplicador da lei compete interpret-la de modo a estabelecer o equilbrio entre os privilgios estatais e os direitos individuais, sem perder de vista aquela supremacia. Nesse sentido, importante trazer a baila o ensinamento de Di Pietro (2000:69): Apesar das crticas a esse critrio distintivo (direito privado, normas de interesse individual; direito pblico, normas de interesse pblico), que realmente no absoluto, algumas verdades permanecem: em primeiro lugar, as normas de direito pblico, embora protejam reflexamente o interesse individual, tm o objetivo primordial de atender ao interesse pblico, ao bem-estar coletivo. Alm disso, pode-se dizer que o direito pblico somente comeou a se desenvolver quando, depois de superados o primado do direito civil (que durou muitos sculos) e o individualismo que tomou conta dos vrios setores da cincia, inclusive do Direito, substitui-se a idia do homem como fim nico do direito (prpria do individualismo) pelo princpio que hoje serve de fundamento para todo o direito pblico e que vincula a Administrao em todas as suas decises: o de que os interesses pblicos tm supremacia sobre os individuais. Dessa forma, as prerrogativas conferidas Administrao Pblica para que possa realizar seu mister de dar prevalncia aos interesses pblicos sobre os individuais, devem ser objeto de ponderao e servir como um pressuposto para se analisar qualquer norma administrativa, uma vez que tais prerrogativas so confiadas aos gestores pblicos para que possam implementar e materializar o interesse pblico nas mais diversas situaes. 4.2. Indisponibilidade dos interesses pblicos pela Administrao; Ressaltado que o interesse pblico no uma categoria autnoma de interesse, mas sim a dimenso coletiva dos interesses individuais, resulta que os administradores pblicos gerem interesses alheios - vez que o titular desses interesses a sociedade e no a figura dos gestores pblicos e, por conseguinte, no podem dispor de um interesse que no lhes pertencem. Assim, o prprio rgo da Administrao que os representa no tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas cur-los o que tambm um dever na estrita conformidade do que determinar a norma jurdica. Destarte, o princpio da indisponibilidade dos interesses pblicos vai servir como um contraponto ao princpio da superioridade dos interesses pblicos sobre os particulares, uma vez ao jungir o administrador pblico a agir em estrita conformidade com o que dispuser a lei princpio da legalidade salvaguarda os interesses dos administrados contra possveis desmandos na gesto da coisa pblica. Nesse sentido leciona Di Pietro (2000: 65): Mas, ao lado das prerrogativas, existem determinadas restries a que est sujeito a Administrao, sob pena de nulidade do ato administrativo e, em alguns casos, at mesmo de responsabilizao da autoridade que o editou. Dentre tais restries citem-se a observncia da finalidade pblica,bem como os princpios da moralidade administrativa e da legalidade, a obrigatoriedade de dar publicidade aos atos administrativos e, como decorrncia dos mesmos, a sujeio realizao de concursos para seleo de pessoal e de concorrncia pblica para elaborao de acordos com particulares.

Ao mesmo tempo em que as prerrogativas colocam a Administrao em posio de supremacia perante o particular, sempre com o objetivo de atingir o benefcio da coletividade, as restries a que est sujeita limitam a sua atividade a determinados fins e princpios que, se no observados, implicam desvios de poder e conseqente nulidade dos atos da Administrao. Com efeito, ao se partir do pressuposto que um dos fundamentos do Estado de Direito a submisso de todos governantes e governados ao imprio da lei, ressalta-se a importncia do princpio da indisponibilidade dos interesses pblicos pela administrao, uma vez que tal mandamento nuclear ser de fundamental importncia na atividade interpretativa do aplicador do direito para que possa por fim a possveis abuso e desvios de poder que maculariam no s os interesses e direitos individuais, mas, principalmente, o estado de direito. 4.3. Presuno de legitimidade dos atos administrativos A presuno de legitimidade dos atos administrativos, embora relativa, dispensa a Administrao da prova da legitimidade de seus atos na atividade pblica. Presumida a legitimidade, cabe ao particular provar o contrrio, demonstrando cabalmente que a Administrao Pblica obrou fora ou alm do permitido em lei, isto , com ilegalidade flagrante ou dissimulada sob a forma de abuso ou desvio de poder. Tal presuno de fundamental importncia para atender o interesse pblico que o norte da Administrao Pblica uma vez que possibilita celeridade no cumprimento dos atos administrativos. Assim, na atividade interpretativa h que ser sempre levado em considerao, que at prove em contrrio, o ato administrativo vlido, devendo ser cumprido e respeitado pelos seus destinatrios at a declarao de sua invalidade pelo Judicirio ou pela prpria Administrao. Nas palavras de Cassagne (apud Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 2000:183): A presuno de legitimidade constitui um princpio do ato administrativo que encontra seu fundamento na presuno de validade que acompanha todos os atos estatais, princpio em que se baseia, por sua vez, o dever do administrado de cumprir o ato administrativo. Se no existisse esse princpio, toda a atividade administrativa seria diretamente questionvel, obstaculizando o cumprimento dos fins pblicos, ao antepor um interesse individual de natureza privada ao interesse coletivo ou social, em definitivo, o interesse pblico. 4.4. A necessidade de poderes discricionrios para a Administrao atender ao interesse pblico O quarto princpio o de que a Administrao Pblica precisa e se utiliza freqentemente de poderes discricionrios na prtica rotineira de suas atividades. Esses poderes no podem ser recusados ao administrador pblico, embora devam ser interpretados restritivamente quando colidirem com os direitos individuais dos administrados. Reconhecida a existncia legal da discricionariedade administrativa, cumpre ao intrprete e aplicador da lei delimitar seu campo de atuao, que o do interesse pblico - bem assim, reconhecer que a discricionariedade sempre relativa, uma vez que a competncia, a finalidade e a forma sero elementos do ato

administrativo sempre vinculados. A finalidade pblica, o bem-comum, o interesse da comunidade que demarcam o poder discricionrio da Administrao. Extravasando desses lindes, o ato administrativo descamba para o arbtrio, e o prprio Direito Administrativo lhe nega validade, por excesso ou desvio de poder. A discricionariedade , segundo os ensinamentos de Bandeira de Mello (2000:761), "a margem de liberdade que remanesa ao administrador para eleger, segundo critrios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos, cabveis perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a soluo mais adequada satisfao da finalidade legal, quando, por fora da fluidez das expresses da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela no se possa extrair objetivamente uma soluo unvoca para a situao vertente". A autoridade judiciria comum deve sempre poder examinar se a Administrao exerceu seu poder discricionrio como estava obrigada a faz-lo, isto , se agiu de modo a alcanar o fim para o qual esse poder lhe havia sido concedido, se escolheu meios idneos para consegu-lo, ou se, e pelo contrrio, causou danos a terceiros, por ignorncia ou por errnea apreciao das condies tcnicas ou administrativas normais, ou se por ter procedido de modo inadequado, deliberando ou resolvendo, ou por ter ocasionado prejuzos ou leses de interesse em maior escala do que aquela que podia ser predeterminada, mediante cuidadosa previso, ou por deixar-se levar por motivos errneos e no pertinentes ao caso, ou por haver feito uma errnea apreciao das circunstncias de fato, ou por haver decidido sem suficiente notcia das mesmas. Todas estas condies entram no exame da pura legitimidade da ao administrativa; em nenhuma delas a apreciao se refere ao mrito, ou seja, no implicam um juzo de convenincia e oportunidade. Se tal competncia for negada autoridade judiciria e se continuar sendo proclamada a no reviso do exerccio do poder discricionrio da Administrao Pblica, acabar-se- por deixar caminho livre s providncias que assumem o deplorvel carter de despotismo administrativo e podem comprometer o prestgio - que h de ser mantido, pelo contrrio, zelosamente intacto- daquele organismo estatal como atento promotor dos interesses da coletividade, no os separando do que concerne a cada indivduo. Na mesma linha de raciocnio, dispe Bandeira de Mello (2000:765) que, "nada h que de surpreendente, ento, em que o controle judicial dos atos administrativos, ainda que praticados em nome de alguma discrio, se estenda necessria e insuperavelmente investigao dos motivos, da finalidade e da causa do ato. Nenhum empeo existe a tal proceder, pois meio e, de resto, fundamental pelo qual se pode garantir o atendimento da lei, a afirmao do direito". Ressalte-se assim, que, o no pode ocorrer o Poder Judicirio substituir o administrador e fazer as opes que a lei faculta to somente Administrao. No pode, assim, substituir a emisso do mrito administrativo, que o juzo de convenincia e oportunidade de se realizar o ato administrativo discricionrio, uma vez que o julgamento sob o ngulo da convenincia do ato administrativo usurpa competncia da administrao. H que se distinguir brevemente a discricionariedade da aplicao dos conceitos jurdicos indeterminados. A lio de Eduardo Garcia de Enterria (1990: 150-151) bastante esclarecedora:

A discricionariedade essencialmente uma liberdade de eleio entre alternativas igualmente justas, ou, se se prefere, entre indiferentes jurdicos, porque a deciso se fundamenta em critrios extrajurdicos (de oportunidade, econmicos, etc...), no includos na lei e remetidos ao julgamento subjetivo da Administrao. Pelo contrrio, a aplicao dos conceitos jurdicos indeterminados um caso de aplicao da lei, j que se trata de subsumir a uma categoria legal (configurada, no obstante sua impreciso de limites, com a inteno de demarcar uma hiptese concreta) umas circunstncias reais determinadas, justamente por isso um processo regulado, que se esgota no processo intelectivo de compreenso de uma realidade no sentido que o conceito legal indeterminado tem pretendido, processo no qual no interfere nenhuma deciso da vontade do aplicador, como prprio de quem exerce uma potestade discricional. No mesmo sentido, anote-se o ensinamento de Judith Martins-Costa (2000: 326): Ocorre que os conceitos formados por termos indeterminados integram, sempre, a descrio do fato em exame com vistas aplicao do direito. Embora permitam, por sua vagueza semntica, abertura s mudanas de valoraes (inclusive as valoraes semnticas) devendo, por isso, o aplicador do direito averiguar quais so as conotaes adequadas e as concepes ticas efetivamente vigentes, de modo a determin-los in concreto de forma apta -, a verdade que, por se integrarem na descrio do fato, a liberdade do aplicador se exaure na fixao da premissa. Por essa razo, uma vez estabelecida in concreto, a coincidncia ou no-coincidncia entre o acontecimento real e o modelo normativo, a soluo estar, por assim dizer, predeterminada. O caso , pois, de subsuno. No haver, a, "criao do direito" por parte do juiz, mas apenas interpretao. Assim, embora Celso Antnio Bandeira de Mello entenda que a aplicao de conceito jurdico indeterminado uma discricionariedade mais limitada, consideramos que no se trata de discricionariedade mas de vinculao. Com efeito, esposado em linhas gerais os contornos do princpio da discricionariedade e levando-se em considerao a importncia de se controlar e de se reduzir a margem de liberdade do gestor pblico na edio de atos administrativos e na formulao de polticas pblicas, torna-se de fundamental importncia para o intrprete das normas de direito administrativo que se atenham de forma profunda no cotejo dos atos discricionrios para que a partir do exame dos seus elementos vinculados e dos demais princpios que informam o direito administrativo e o ordenamento jurdico possam resguardar os direitos dos administrados e, principalmente, velar pela indisponibilidade dos interesses pblicos pela Administrao.

5. CONCLUSO
Ressaltado a importncia dos princpios para conferir o carter de organicidade e de unidade a um sistema jurdico, bem assim, delineado os principais princpios que informam o direito administrativo, em suas diferentes categorias princpios fundamentais, princpios gerais e princpios setoriais -, resta ao interprete e ao aplicador do direito conscientizarem-se da imprescindibilidade de se agregar aos mtodos clssicos de interpretao do direito um slido estudo acerca do instituto jurdico, denominado princpio. Para que, compreendidos os contornos e a importncia dos

princpios jurdicos na dogmtica moderna, efetuem uma releitura dos mtodos interpretativos que devero ter, a partir de agora, como ponto de partida o exame dos princpios em suas diferentes espcies - que informam o direito administrativo.

6. BIBLIOGRAFIA
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FERRARA, Francesco. Interpretao e aplicao das leis. Coimbra: Armnio Amado, 1987. GARCA DE ENTERRIA, Eduardo & RAMN FERNANDEZ, Toms. Curso de direito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 7 edio, 2002. MARTINS-COSTA, Judith. A boa f no direito privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1 edio, 2 tiragem, 2000. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 19 edio, 2002. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 27 edio, 2002. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 12 edio, 2000. ___ O contedo jurdico do princpio da igualdade. So Paulo: Malheiros, 3 edio, 2002.

MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Coimbra: Coimbra, 2 edio, 1987. SAVIGNY, Friedrich Carl Von. Sistema del diritto romano attuale. Trad. Vittorio Scialoja. Torino, 1986. 8v.

Notas
01

Seguindo os ensinamentos de Bandeira de Mello (2000: 59).

02

Auto-executoriedade dos atos administrativos, autotutela, o poder de expropriar, o de requisitar bens e servios, o de ocupar temporariamente o imvel alheio, o de instituir servido, o de aplicar sanes administrativas, o de alterar e rescindir unilateralmente os contratos, o de impor medidas de polcia, a imunidade tributria, prazos dilatados em juzo, juzo privativo, processo especial de execuo, presuno de veracidade de seus atos, entre outras prerrogativas.
03

Liberdade no sentido de editar atos que no possam ser apreciados pelo Poder Judicirio.