UNIVERSIDADE DE BRASLIA INSTITUTO DE RELAES INTERNACIONAIS

OS GOVERNOS LOCAIS BRASILEIROS E O MERCOSUL: A INFLUNCIA DA PARADIPLOMACIA NA AGENDA DE INTEGRAO REGIONAL

FELIPE CORDEIRO DE ALMEIDA

Braslia 2012

FELIPE CORDEIRO DE ALMEIDA

OS GOVERNOS LOCAIS BRASILEIROS E O MERCOSUL: A INFLUNCIA DA PARADIPLOMACIA NA AGENDA DE INTEGRAO REGIONAL

Dissertao de mestrado apresentada ao Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia IREL/UnB como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Relaes Internacionais, rea de concentrao de Poltica Internacional e Comparada. Orientador: Professor Dr. Alcides Costa Vaz

FELIPE CORDEIRO DE ALMEIDA

OS GOVERNOS LOCAIS BRASILEIROS E O MERCOSUL: A INFLUNCIA DA PARADIPLOMACIA NA AGENDA DE INTEGRAO REGIONAL Dissertao de mestrado apresentada ao Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia IREL/UnB como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Relaes Internacionais, rea deconcentrao Poltica Internacional e Comparada.

BANCA EXAMINADORA

-----------------------------------------------------------Professor Doutor Alcides Costa Vaz Orientador Instituto de Relaes Internacionais Unb -----------------------------------------------------------Professora Doutora Karina Lilia Pasquariello Mariano Universidade Estadual Paulista -----------------------------------------------------------Professor Doutor Luiz Daniel Frana Jatob Instituto de Relaes Internacionais - Unb ------------------------------------------------------------Professor Doutor Eiiti Sato Suplente Instituto de Relaes Internacionais - Unb

Braslia 2012

Aos meus pais e amigos, sempre.

AGRADECIMENTOS Agradeo, primeiramente, ao Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (Unb), que recebeu a mim e a meus colegas no mais bem conceituado programa de ps-graduao brasileiro em Relaes Internacionais. Em segundo lugar, agradeo ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) pelo fundamental suporte financeiro durante metade do meu perodo como mestrando. Em terceiro lugar, por fora de sua importncia anterior e indireta, agradeo Universidade Estadual Paulista (UNESP) pela enriquecedora formao intelectual e humanstica que proporcionou a mim e aos meus colegas e amigos do curso de graduao em Relaes Internacionais do Campus de Franca-SP. Agradeo aos professores Jos Flvio Sombra Saraiva, Maria Helena de Castro Santos, Maria Izabel Vallado de Carvalho e Vnia Carvalho Pinto pelas enriquecedoras aulas, debates e conversas de grande relevncia minha formao como estudante e pesquisador das Relaes Internacionais. Sou muito grato, tambm Professora Dra. Regina Laisner, da Universidade Estadual Paulista, e ao Professor Dr. Luiz Daniel Jatob Frana pelos seus indispensveis ensinamentos, conselhos e exemplo, que tanto me inspiram no incio de minha carreira docente. Professora Regina Laisner devo tambm a renovao da minha vontade em prosseguir meus estudos nos difceis momentos de minha jornada como

internacionalista e minha recente trilha pela carreira acadmica que me levou a escrever a presente dissertao. Obrigado pelo exemplo, comprometimento, dedicao e amizade. Ao Professor Alcides Costa Vaz, pela orientao segura, confiante, perspicaz e muito paciente. Sua pacincia, inteligncia, vigor intelectual e compromisso com a cincia foram importantssimos ingredientes na minha formao como estudante e profissional das Relaes Internacionais e docente. Muito me honra ser seu orientando. Agradeo aos meus colegas de mestrado, e acima de tudo inesperados amigos na hostil Capital Federal. Impossvel no citar ao menos Amanda de Oliveira, Bruna Habka, Lucas Galvo, Matas Franchini, Mariana Kalil e Tchella Maso. Aos meus queridos amigos e colegas de mestrado e de Braslia como Jeovana Xavier (minha fiel

companheira de aventuras brasilienses) e Mariana Ferreira devo alguns dos melhores momentos dos quais me recordarei sempre. Agradeo trupe unespiana que me acompanha desde os primeiros momentos da vida acadmica e que alm de sua amizade, lealdade e confiana devo tambm importantes contribuies a minha formao intelectual. Para Dbora Rossi do Nascimento (Amigairm), Luiz Felipe Pereira Doles, Joo Paulo Guerra Rotelli (Cmplices da Repblica), Marcos Aurlio Franoso, Danillo Alarcon e a Mariana Kalil (amiga to recente quanto presente e inspiradora) minha amizade, admirao e confiana. Vocs me mostraram (nem me deixam esquecer) que mesmo na dor, a vida pode ser feita de bem-humorados, divertidos e instigantes momentos. Agradeo aos queridos amigos e colegas que me receberam no incio da minha carreira docente de maneira to acolhedora, sincera e entusiasmada em plena trplice fronteira. Obrigado pela compreenso, ajuda, companheirismo e pacincia Douglas de Toledo Piza, Danillo Alarcon e Patrcia Queiroz. Por ltimo, e, sendo assim, mais difcil e intenso, no h palavras que possam dizer o como agradecer aos meus pais, Vera Lcia dos Santos Cordeiro Almeida e Antnio Carlos de Almeida. Repito-me ao dizer que so meus heris, meus amigos, a Casa para onde sempre volto depois de minhas jornadas, nas quais os levo na cabea e corao. Agradecer pelo suporte financeiro, familiar e afetivo seria indelicado de minha parte, pois eles me ensinaram que o que feito por e com amor no se agradece com palavras, se aceita e retribui com o mesmo sentimento e intensidade. Obrigado a todos que me acompanharam nessa jornada que se encerra, espero encontrlos em outras que me esperam.

Mas sigo meu destino num yellow submarino Acendo a luz que me conduz E os deuses me convidam... Para danar no meio fio Entre o que tenho e o que tenho que perder Pois se sou s E s flutuando no vazio Vou dando voz ao ar que receber Rita Lee (Meio Fio)

RESUMO A dissertao tem como objetivo analisar a importncia da atuao dos governos subnacionais locais brasileiros na expanso da agenda e na incluso de novos atores na integrao regional do Mercosul. Os governos subnacionais locais brasileiros so capazes de promover essas transformaes? Para responder a essa pergunta recorremos a uma anlise da literatura sobre a paradiplomacia no Mercosul e definimos trs grandes tipos de atuao internacional dos governos subnacionais locais no processo de integrao regional: atuao em rede, em parceria com o governo federal, e paralela s duas primeiras. Passamos ento a identificar as contribuies que os governos locais brasileiros fazem expanso da agenda incluso de novos atores no processo de integrao regional nessas trs dimenses analisadas. Por meio dessa anlise foi possvel definir em que medida os governos locais contribuem para a expanso da agenda de integrao, e melhor compreender os desafios da incluso de novos atores no Mercosul. Palavras chave: paradiplomacia, integrao regional, atores, agendas, governos locais brasileiros, Mercosul

ABSTRACT This dissertation aims to analyze the role of local Brazilian subnational governments in changing/influencing the agenda expansion of Mercosur and promoting (???) the inclusion of new actors in Mercosur's regional integration process. Are local Brazilian subnational governments able to promote such changes? In order to answer this question, a review of the literature on paradiplomacy in Mercosur is undertaken; this work also suggests three major types of international activities carried out by local governments in the realm of regional integration: city networks, partnership with the federal government and also initiatives promoted by local government without the federal government. The contribution of Brazilian local governments to the agenda and the inclusion of new actors is identified in the three dimensions. This approach was successful in defining the extent to which local governments have contributed to the expansion of the integration agenda and was also helpful in providing better understanding of the challenge of incorporating new actors into the Mercosur framework.

Keywords: paradiplomacy, regional integration, actors, agendas, Mercosur, Brazilian local governments.

LISTA DE SIGLAS AFEPA Assessoria para Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministrio das Relaes Exteriores ARF Assessoria de Relaes Federativas do Ministrio das Relaes Exteriroes ALADI - Associao Latinoamericana de Integrao CAN - Comunidade Andina de Naes CODESUL- Conselho de Desenvolvimento do Sul CGLU Cidades e Governos Locais Unidos CR - Comit das Regies da Unio Europeia CRECENEA- Comisso Regional de Comrcio Exterior do Nordeste Argentino FCCR - Foro Consultivos de Municpios, Provncias e Departamentos do Mercosul FCES Foro Consultivo Econmico Social do Mercosul Feder - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional Mercosul Mercado Comum do Sul MRE Ministrio das Relaes Exteriores NAFTA - rea de Livre-Comrcio da Amrica do Norte ONU Organizao das Naes Unidas OP Oramento Participativo PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT Partido dos Trabalhadores REMI- Reunio Especializada de Municpios e Intendncias do Mercosul

RES - Reunio dos Ministros de Sade do Mercosul UE Unio Europeia UN-HABITAT Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos ZICOSUL - Zona de Integrao Centro-oeste Sul-americana

SUMRIO INTRODUO...............................................................................................................16 CAPTULO 1. A PARADIPLOMACIA E A INTEGRAO REGIONAL: PERSPECTIVAS E EXPECTATIVAS..........................................................................26 1.1 Paradiplomacia e Integrao Regional: a experincia europeia...............................30 1.2 As potencialidades e os limites paradiplomacia no Mercosul................................44 1.2.1 Os governos subnacionais como protagonistas..........................................47 1.2.2 Novos atores, novas agendas......................................................................55 1.2.3 A democracia e a paradiplomacia na Integrao Regional

Mercosulina.........................................................................................................62 1.3 A paradiplomacia dos governos locais brasileiros e as expectativas para o Mercosul..........................................................................................................................67

CAPTULO 2 O MERCOSUL E OS GOVERNOS LOCAIS: DO ATIVISMO INSTITUCIONALIZAO...........................................................................................75 2.1 O associativismo e as oportunidades em rede...........................................................80 2.2 O Mercosul Institucional e os governos locais: reunio especializada e foro consultivo.........................................................................................................................90

CAPTULO 3. DISTENSO E CONVERGNCIA: OS GOVERNOS NACIONAIS E A INSTITUCIONALIZAO DA PARADIPLOMACIA NO MERCOSUL..............97 3.1 O federalismo trino e as bases para a cooperao federativa nas relaes internacionais.................................................................................................................102

3.2 Adaptando-se aos novos tempos..............................................................................106 3.3 O Ministrio das Relaes Exteriores e as limitaes impostas aos governos subnacionais...................................................................................................................109 3.4 Cooperao Internacional Federativa......................................................................115 3.5 O Mercosul e a receptividade da cooperao descentralizada como dimenso da integrao regional........................................................................................................119

CAPTULO 4 A PARADIPLOMACIA DAS CIDADES BRASILEIRAS NA INTEGRAO REGIONAL E O MERCOSUL..........................................................123

CONCLUSES.............................................................................................................144

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS..........................................................................153

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INTRODUO
sabido que o fenmeno comumente denominado de paradiplomacia veio a despontar como um importante tema de pesquisa nos estudos de Relaes Internacionais no Brasil nas ltimas duas dcadas, como resultado de um processo de busca pela compreenso daqueles chamados de novos atores poca. No caso brasileiro, podemos destacar duas importantes caractersticas que motivam as escolhas de temtica e at mesmo recorte metodolgico da dissertao: a relevncia do processo de integrao regional como espao e motivador da atuao internacional de governos subnacionais e o fato de nas atividades internacionais desenvolvidas por governos subnacionais brasileiros haver especial destaque para o ativismo e iniciativa dos governos locais. Considerando-se a importncia dada pelos governos locais brasileiros atuao internacional em torno da promoo da integrao regional, como veremos mais adiante, e s relevantes alteraes surgidas no espao da institucionalizado do processo de integrao regional para acomodar esses atores, explica-se o interesse na busca pela compreenso acerca da forma como se deu esse processo nos ltimos vinte anos e suas implicaes no aprofundamento do processo de integrao regional. Sendo assim, essas duas ideias levam-nos a questionar se a atuao internacional dos governos locais teve repercusses sobre o processo de integrao regional. a contribuir com o debate em torno desse questionamento que a pesquisa que deu origem a esta dissertao destinouse. Sendo assim, o estudo foi desenvolvido no intento de atender a essa inquietao acerca da participao dos governos locais no plano da integrao regional do Mercosul. Com isso buscou-se a compreenso daquela que seria a principal contribuio dos governos locais ao Mercosul: o aprofundamento da integrao por meio da incluso de novos atores e agendas . A pesquisa orientou-se no sentido de responder, portanto, seguinte pergunta: Os governos subnacionais locais brasileiros contriburam significativamente com o desenvolvimento de novas agendas e a incluso de outros atores no-centrais no processo de integrao regional? Evidentemente, os governos locais j podem ser considerados como novos atores, e portanto, essa contribuio nos pareceria bvia. Entretanto, alm de se

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conformarem em novos atores por si mesmos, os governos locais so reconhecidamente atores mais permeveis a elementos e instituies no-estatais da sociedade, e possivelmente agregadores de seus interesses. Portanto, alm de abrirem as portas para sua prpria participao e incluso, os governos locais tm a capacidade de levar consigo outros interesses e atores, at ento excludos do processo de integrao regional. J no que diz respeito s mudanas no que tange agenda de integrao regional mercosulina, os governos locais, e os demais atores e interesses que podem por eles ser agregados, possuem interesse, capacidade e vontade de influenciar. Entenderemos por essa agenda os temas que vm a ser alvo de polticas oficiais ou paralelas na integrao regional. Os governos locais, ao reivindicarem sua insero como atores da integrao mercosulina, trazem consigo seus interesses formulados localmente. Esses interesses so pautados em temticas de interesse da administrao pblica local, sendo coincidentes ou no com os temas tratados no nvel inter-estatal. Para compreendermos essa possvel contribuio local ao Mercosul, trateremos inicialmente das bases ideacionais e tericas a respeito da participao desses atores no plano internacional, e em especial na integrao regional. Buscaremos as razes desse pensamento e a influncia das contribuies tericos, da experincia europeia e de perspectivas polticas, que de alguma forma fundamentaram, explicaram ou justificaram a insero dos governos locais brasileiros no Mercosul. Por essa razo, a grande maioria dos atores que fundamentaram o nossa anlise so brasileiros, os mais interessados no fenmeno da paradiplomacia brasileira no Mercosul. Contamos, entretanto, com importantes contribuies de autores como Michael Keating, Andres Malamud, Cason, Powers, Held, entre outros. A pesquisa desenvolvida perpassa um tema j bastante debatido na literatura que trata da integrao regional e do fenmeno usualmente denominado de paradiplomacia. Porm, entendemos que novos balanos dos resultados gerados pela incluso dos governos subnacionais na dinmica da integrao regional ainda se fazem necessrios. Ainda se faz presente o desafio de analisar em que medida a institucionalizao se traduziu em participao efetiva e de que forma o processo se beneficia das aes

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pontuais dos governos subnacionais na busca pelo atendimento de seus interesses objetivos. No primeiro captulo abordaremos de trs maneiras diferentes as bases conceituais que permeia a atuao internacional dos governos subnacionais brasileiros no Mercosul. Inicialmente debateremos a experincia europeia no tratamento da questo subnacional na integrao regional. Ou seja, apresentaremos a evoluo da presena e posterior participao dos governos subnacionais na agenda da integrao Europeia desde seus primrdios nos anos 1970 e 1980, at a construo e funcionamento de ambientes institucionalizados na Unio Europeia para os governos subnacionais. O objetivo desta primeira parte do primeiro captulo identificar as principais razes e conceitos presentes no desenvolvimento da paradiplomacia na integrao europeia. Esses conceitos podem nos ajudar a compreender a forma como se deu a evoluo da paradiplomacia no Mercosul, devido ao fato do pioneirismo europeu e da sua influncia sobre os demais projetos de integrao regional. Essa influncia de grande importncia para compreendermos a incluso de atores no-centrais na estrutura institucional e no processo decisrio nesses projetos. Portanto, partimos da perspectiva de que a experincia europeia de integrao regional e de incluso de governos subnacionais locais nesse processo teve influncia indireta sobre a experincia mercosulina. Apontaremos as contribuies tericas que nos levam a essa percepo durante o primeiro captulo, e depois apontaremos algumas das evidncias que confirmam essa perspectiva no decorrer dos demais captulos. Instigados pela experincia europeia partiremos para a compreenso das principais ideias que fundamentam o ativismo e a incluso dos governos subnacionais, em especial as localidades, no Mercosul. Trataremos, portanto, da forma como se desenvolveu lgica conceitual participao desses governos na integrao regional, de forma a construir uma srie de perspectivas e expectativas relativas ao possvel sucesso deste processo de incluso e participao. Veremos algumas das ideias que baseadas em conceitos como democracia, globalizao e novos atores, a paradiplomacia passou a ser considerada como de grande relevncia ao sucesso do projeto de integrao regional.

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Verificaremos, ainda no final deste mesmo captulo, um rpido debate acerca da evoluo do fenmeno da paradiplomacia no Brasil, de forma a identificarmos algumas das suas caractersticas e tendncias. Essas nos permitiro compreender de maneira mais tranquila a trajetria da atuao internacional dos governos locais brasileiros e sua institucionalizao em mbito nacional e mercosulino. Os governos subnacionais brasileiros desenvolvem atividades me diferentes temticas, dentre elas, duas centrais ao processo de integrao regional: a democracia e o desenvolvimento econmico-comercial. Verificaremos ao longo dos captulos dois, trs e quatro as diferentes formas como essas temticas so abordadas. Daremos ateno especial forma com que os governos subnacionais extrapolam essas agendas centrais da integrao regional e desenvolvem uma srie de atividades e polticas em outras reas de seu interesse, com ou sem respaldo e reconhecimento dos Estados e do Mercosul. Para isso traaremos nesses captulos as trs dimenses pelas quais os governos subnacionais desenvolvem suas atividades: a) o associativismo e as redes de cidades; b) as polticas nacionais e regionais de incluso dos atores subnacionais nas relaes exteriores e na integrao regional; c) atuao internacional paralela desvinculada dos espaos institucionalizados regionais ou nacionais. O esforo da nossa pesquisa foi identificar nessas diferentes dimenses de atuao internacional de governos subnacionais os elementos de expanso da agenda de integrao regional e de incluso de outros novos atores no processo. Esse esforo tem como origem as duas principais hipteses do trabalho: a) a atuao dos governos subnacionais locais levou a expanso da agenda de integrao regional mercosulina; b) essa expanso de agenda promovida pelos governos locais promoveu a incluso de outros atores no-tradicionais (ou no-centrais) no processo de integrao regional. Importante destacar, entretanto, que ao tratarmos da institucionalizao da atuao internacional dos governos subnacionais, no somente debatemos os espaos institucionalizados na estrutura do bloco regional como a Reunio Especializada de Municpios e Intendencias do Mercosul (REMI) e o Foro Consultivos de Municpios, Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), mas como tambm das redes nas

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quais tm suporte, bem como nas estruturas criadas dentro do governo federal brasileiro no sentido de se adaptar presena dos governos subnacionais na integrao regional. Sendo assim, a presente dissertao no tem como objeto apenas a institucionalizao e formalizao da atuao internacional dos governos subnacionais no plano da estrutura desenvolvida no plano do processo de integrao regional. Dedicaremo-nos, tambm, crescente formalizao e institucionalizao no plano nacional. Ou seja, debateremos de que forma o Estado, em especial o brasileiro, passou a desenvolver polticas especficas e a criar espaos de interlocuo com os governos subnacionais para a gesto e desenvolvimento das prticas internacionais. No segundo e no terceiro captulos discutiremos de que forma as crescentes atividades internacionais dos governos subnacionais brasileiros, e a visibilidade decorrente desse processo acabaram por instigar o desenvolvimento de polticas voltadas adaptao do Estado e do Mercosul a essa nova realidade. Trataremos da evoluo dessas polticas e de que forma elas esto ligadas com a evoluo da participao formal dos governos subnacionais e os espaos por esses conquistados no mbito do Mercosul. evidente que a evoluo dos mecanismos institucionais em mbito nacional e internacional (no caso, Mercosulino) so indispensveis compreenso da relevncia e da evoluo das atividades internacionais desenvolvidas pelos governos subnacionais no mbito da integrao regional, bem como as expectativas nelas depositadas. Entretanto, no podemos deixar de nos ater ao fato de que apenas uma frao das atividades internacionais dos governos subnacionais est canalizada nos espaos oficiais de interao e desenvolvimento de polticas a eles disponibilizados nos mbitos nacionais e mercosulino. Ou seja, os governos subnacionais desenvolvem atividades no plano internacional que no esto diretamente relacionadas ou evidenciadas na participao desses em rgos como a REMI e ou FCCR, em redes como o Mercocidades ou CGLU, ou em polticas como a Cooperao Internacional Federativa. Essas atividades no podem deixar de compor nosso objeto de estudo e reflexo. Identificar essa diversidade e apresentar essas diversas faces da paradiplomacia brasileira no mbito da integrao regional um dos desafios encampados pela pesquisa da qual a presente dissertao fruto. No necessrio reafirmar as limitaes que uma

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dissertao de mestrado possui, e, portanto, o quo difcil (para no dizer impossvel) seria fazer um quadro razoavelmente completo a respeito da paradiplomacia brasileira na integrao regional. Entretanto, possvel traar alguns dos principais perfis de atuao internacional dos governos locais brasileiros na integrao regional mercosulina, e alguns dos principais caminhos utilizados por esses em suas atividades internacionais no plano do Mercosul. Demonstrar a importncia da atuao dos governos locais brasileiros no mbito da integrao regional fora dos espaos institucionalizados do Mercosul e do Estado Brasileiro o desafio que enfrentamos no terceiro captulo. Para tanto, abordaremos de maneira geral alguns exemplos das atividades internacionais de governos locais brasileiros no mbito internacional, alguns problemas comuns a eles, em especial quando tratamos dos desafios da integrao regional enfrentados pelos governos locais. A principal ideia que fundamenta o ltimo captulo a hiptese de que, apesar da crescente sofisticao dos canais de interlocuo com o governo nacional, e o desenvolvimento de foros e associaes destinadas participao dos governos subnacionais na integrao regional, a paradiplomacia dos governos locais brasileiros no se restringe a eles. Os governos subnacionais so atores que buscam o atendimento de seus interesses de acordo com suas capacidades, percepo poltica e conhecimento em relao s oportunidades disponveis em mbito internacional. Como afirmado anteriormente, as atividades internacionais dos governos subnacionais brasileiros possuem uma reconhecidamente importante ao no mbito do processo de integrao regional do Mercosul. Essa relevncia uma das motivaes da pesquisa desenvolvida. Identificar os caminhos pelos quais os governos locais brasileiros passaram a influenciar a integrao entre o Brasil e seus principais parceiros do cone-sul apresenta-se como um desafio instigante. A pesquisa desenvolvida fora traada para compreender de que forma os governos locais brasileiros podem ser reconhecidos como atores do processo de integrao regional, registrando as origens e as consequncias desse processo. Para tanto, no poderemos deixar de tratar da evoluo do Mercosul, e do tratamento da questo subnacional no mesmo, assim como faremos rapidamente com a experincia Europeia.

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O Mercosul, em seus vinte anos de existncia tem sido apontado como uma caso de relativos sucesso e malogro. Ao investigarmos o passado do processo de integrao, bem como s anlises feitas poca de sua constituio, como a conduzida por Ricardo Seintenfus (1992), fica evidente a preocupao dos seus operadores iniciais de se evitar os erros cometidos pelos sucessivos projetos latino-americanos de integrao regional, que em meio ao ambicionado ideal de integrao regional, acabavam por produzir iniciativas que terminavam por no alcanar seus ousados objetivos, como foi, por exemplo, os casos da Associao Latinoamericana de Integrao (ALADI) e da Comunidade Andina de Naes (ou Pacto Andino). Entretanto apresenta, tambm, uma srie de questionamentos acerca do seu futuro, quanto aos iniciais debates acerca de seu destino ser restrito rea comercial ou no, e possvel construo de instituies supranacionais ou no. H no processo de integrao regional iniciado na dcada de 1980 e conduzido durante os anos 1990 um forte vis poltico-econmico originrio, principalmente, dos interesses de Brasil e Argentina em buscar alternativas insero no comrcio internacional e fortalecer o processo de consolidao democrtica. O projeto de integrao regional promovido no cone-sul reflete por um lado uma tendncia desenvolvida no plano internacional caracterizado pelo fortalecimento do projeto europeu e pela criao do NAFTA (rea de Livre-Comrcio da Amrica do Norte) (Vaz, 2002). A parceria e a consequente aproximao entre os dois vizinhos poderia trazer intenso intercmbio comercial e maior fora aos dois pases em um cenrio de fim da guerra-fria e constante questionamento das capacidades do Estado-nao na promoo do desenvolvimento econmico e bem-estar social. O projeto mercosulino no conseguiu ainda dar origem a um processo de integrao profundo o suficiente a ponto de promover a criao de um mercado comum. No podemos negar que sua estrutura est atada ao paradigma de predominncia intergovernamental, que caracteriza as experincias de integrao regional latinoamericanas. Entretanto, a crescente circulao de mercadorias e pessoas que se desenvolveu nesses vinte anos de Mercosul, bem como o desenvolvimento de uma incipiente integrao produtiva, principalmente no vital setor automobilstico (Machado, 2006), nos leva a crer no sucesso de parte dos objetivos manifestados na origem do Mercosul.

23 O protagonismo central dos governos, na definio da integrao econmica como desgnio poltico de ambos pases e na formulao dos objetivos e princpios que a orientariam, estendeu-se arena da negociao internacional, instrumentazando-a com canais e recursos diplomticos e dando a ela conotao intergovernamental coadjuvada, em plano secundrio, por outros atores das esferas poltica, econmica e social em cada pase. ( VAZ, 2002 pg 71)

Essa estrutura intergovernamental apresentada por Vaz, que delegaria, portanto, um papel secundrio aos demais atores do processo de integrao regional, pode ser apontado como um desafio aos governos subnacionais ao inserirem-se no processo. Esse intergovernamentalismo pode ser tambm apontado uma como limitao ao aprofundamento da integrao regional, e consequentemente maior atuao dos governos subnacionais j que esse estado de coisas coloca os atores internos ao processo e dentre estes os governos subnacionais em situao de permanente indefinio, tudo podendo voltar atrs a qualquer momento. (Mariano e Barreto, 2004 pg 29). A estratgia mercosulina de promover uma lenta institucionalizao da integrao como forma de refletir o modelo de tomada de deciso e parcimnia na criao de novos instrumentos institucionais apontada como um importante impeditivo participao dos governos subnacionais. Segundo Mariano e Barreto (2004) a baixa institucionalizao do Mercosul limita o espao de atuao dos governos subnacionais como atores relevantes na construo do processo de integrao regional e seu processo decisrio. Para os autores, mesmo em um processo marcadamente intergovernamental, a existncia de instituies comunitrias permite maior permeabilidade do processo a outros atores que no os Estados. Com o aprofundamento das relaes comerciais, e a criao da

institucionalidade caracterstica do Mercado Comum do Sul, o lento, porm, importante desenvolvimento de uma agenda no-comercial passou a se manifestar de maneira significativa por obra de agentes sociais e estatais interessados em transpor a ideia de integrao regional para outras reas que no a comercial. Esse movimento teve incio ainda com a integrao e interlocuo desenvolvida entre os sindicatos dos pases do cone-sul, como veremos mais adiante, e teve prosseguimento por meio da aproximao

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desenvolvida por governos locais e estaduais, organizaes no-governamentais, e por burocracias estatais como agncias de cooperao, empresas estatais e ministrios. O Mercosul nasceu diante dos diferentes projetos de integrao latinoamericanos que o precederam, e deles buscou diferenciar-se de maneira a evitar repetir suas experincias de insucesso. Marcelo Medeiros (2008) aponta para a parcimnia adotada pelo projeto mercosulino em criar mecanismos institucionais diante da integrao, como parte da experincia vivida pelo Pacto Andino, de grande nmero de instituies com pouca efetividade. Segundo o autor, o Mercosul hesita em se lanar em projetos institucionais que no correspondam real capacidade de comprometimento de seus Estados-membros(Medeiros, 2008 p. 57). Sendo assim, por que razo o Mercosul teria aberto espao aos governos locais regionais e locais de seus membros para participarem de mecanismos institucionais do bloco, mesmo que caracterizadas pelo carter consultivo? Primeiramente, os governos subnacionais, em sua maioria, optaram por priorizar as suas atividades internacionais com os parceiros do Mercosul durante a dcada de 90. As razes para isso vo desde a proximidade fsica, um arcabouo jurdico menos problemtico no desenvolvimento de parcerias internacionais, maior contato por meio de redes internacionais pr-estabelecidas e at mesmo a crena no projeto de integrao mercosulina por parte dos lderes e gestores pblicos. Trataremos dessa tendncia mais atenciosamente adiante. Outro fator est no exemplo dos atores da sociedade civil organizada, que participaram do processo de integrao desde a sua concepo, em especial, os sindicatos1 (Wanderley, 2007), e, obtiveram espao semelhante por meio do Frum Consultivo Econmico e Social (FCES). Se tomarmos, como exemplo, o caso da participao dos atores sociais organizados como sindicatos e associaes patronais e posterior criao do FCES, a
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No mbito dos sindicatos, vale referncia articulao existente entre as centrais si ndicais da regio desde 1986, na Coordenadoria de Centrais Sindicais do Cone Sul (CCSCS), composta da CGT e CTA (Argentina), CUT, CGT e Fora Sindical (Brasil), CUT (Chile), CUT (Paraguai), PIT/CNT (Uruguai). Pelo reconhecimento obtido, um dos espaoes de participao tem por centro o Frum Consultivo Econmico e Social (FCES), constitudo em carter regional e com sees nacionais, reunindo empresrios, trabalhadores, e, no caso brasileiro e argentino, tambm organizaes de consumidores (Wanderley, 2007 p.91)

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iniciativa de buscar maior atuao e influncia no processo de integrao regional pode resultar na incorporao desses atores na esfera institucional do bloco. Essa tese corroborada pela iniciativa de criao a rede Mercocidades no seminrio Mercosul: Oportunidades e Desafios para as Cidades organizado pela Unio da Cidades Capitais Ibero-Americanas Subregio do Cone Sul, de 1995, cujo texto final defendia a criao de uma rede de cidades dos pases do Mercosul, denominada Mercocidades. No mesmo ano, firmou-se o Compromisso de Porto Alegre no qual os prefeitos e alcaldes2 firmavam o compromisso no aprofundamento do protagonismo das localidades no processo de integrao regional do Mercosul3. Essas iniciativas seriam posteriormente reconhecidas pela criao da Reunio Especializada de Municipalidades e Intendncias do Mercosul, e posterior do Foro Consultivos de Municpios, Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR). Sendo assim, a iniciativa dos governos locais de buscar maior envolvimento no processo de integrao regional do Mercosul e de aumentar sua influncia sobre o processo foi manifesta por meio do surgimento da rede Mercocidades, inspirada no exemplo da rede Europeia Eurocidades, antes que essa participao fosse prevista pelo Estado brasileiro e pela institucionalidade do Mercosul, e em concomitncia com a consolidao das atividades paradiplomticas na maioria dos pases da Amrica do Sul, em especial Brasil e Argentina. Debateremos com maior profundidade a experincia associativista dos governos subnacionais brasileiros no segundo captulo.

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Equivalente ao chefe do executivo municipal nas municipalidades de pases de lngua espanhola. Disponvel em: http://www.mercocidades.org/index.php?module=htmlpages&func=display&pid=2 , ltimo acesso em 5 de novembro de 2009.

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CAPTULO 1. A PARADIPLOMACIA E A INTEGRAO REGIONAL: PERSPECTIVAS E EXPECTATIVAS

Neste primeiro captulo o objetivo centra-se na busca pela compreenso dos laos existentes entre os processos de integrao regional, mais especificamente no caso do Mercosul, e a paradiplomacia. Trataremos, em especial, daquela desenvolvida pelos governos locais. Para tanto, na primeira seo deste captulo faremos um panorama acerca do desenvolvimento e crescente institucionalizao das iniciativas

paradiplomticas nos processos de integrao regional no caso europeu. Esse debate se faz necessrio para que possamos referenciar a contribuio da presente pesquisa sobre a experincia mercosulina naquela que se apresenta como a referncia no tocante integrao regional, em especial no que tange participao dos governos subnacionais. Veremos adiante, tambm, que a experincia Europeia tem grande influncia sobre as polticas desenvolvidas no mbito de outros processos de integrao regional, inspirando movimentos, instituies, regras e mecanismos. Isso tambm se deu no tratamento da questo subnacional no Mercosul. O presente captulo dividido em trs partes: a) A paradiplomacia e a integrao regional: a experincia Europeia; b) As potencialidades e expectativas para a paradiplomacia no Mercosul; c) A paradiplomacia das cidades brasileiras e as expectativas para o Mercosul. Cada uma delas correspondente a uma parte do fundamento conceitual da nossa pesquisa. Tratamos em primeiro lugar da experincia Europeia e suas contribuies conceituais, depois das potencialidades e expectativas que foram desenvolvidas sobre a contribuio da paradiplomacia no Mercosul, e por ltimo de algumas das principais caractersticas das atividades internacionais dos governos locais brasileiros. Essa sequncia nos permitir compreender de que forma as perspectivas presentes acerca da questo subnacional na integrao regional Mercosulina foram, de uma maneira geral, construdas. Verificaremos que se desenvolveu um conjunto de ideias inspiradas pela experincia Europeia, depois, moldadas pelas potencialidades identificadas no Mercosul, e pelas caractersticas identificadas na paradiplomacia dos governos brasileiros. Essas ideias so a base para as expectativas e polticas em torno da participao dos governos locais na construo do Mercosul.

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A primeira seo dedicada a analisar as iniciativas dos governos locais e seu ativismo e de que forma esse ativismo teve sua contribuio reconhecida e incorporada pela institucionalidade da integrao Europeia. Sendo assim, poderemos identificar algumas caractersticas da experincia Europeia com as quais poderemos adiante estabelecer paralelo com o processo de integrao regional mercosulino no tocante ao ativismo, participao e incorporao dos governos subnacionais na integrao regional. Nesta primeira parte do captulo debateremos tambm a evoluo do tratamento da questo subnacional na Unio Europeia, de forma a compreendermos a insero dos governos de regies e localidades na integrao regional Europeia e de que forma esses governos passaram a desenvolver importante papel no debate e formulao de agendas Europeias. Entretanto, veremos adiante que no devemos sobrevalorizar a influncia e participao dos governos subnacionais. Sendo assim, tambm nos ateremos s suas limitaes e debilidades, bem como suas frustradas expectativas de uma decisiva importncia nos processo decisrio europeu por parte dos governos subnacionais. Nas prximas sees e captulos veremos que altas expectativas tambm foram levantadas em relao participao dos governos subnacionais brasileiros e que elas foram, em parte, inspiradas pelas ideias em torno da paradiplomacia na Unio Europeia. Na segunda seo, com base na experincia europeia, j referenciada nos primrdios da construo mercosulina como um modelo a ser observado, e at mesmo copiado, identificaremos as potencialidades e expectativas desenvolvidas em torno da atuao dos governos subnacionais no Mercosul. importante destacar que daremos especial ateno dimenso local, nosso objeto dentre os atores paradiplomticos. Verificaremos algumas das ideias que justificam e promovem a participao dos governos subnacionais no processo de integrao regional, que influncia elas tiveram sobre essa participao e como elas se relacionam com o debate que promoveremos adiante nos captulos seguintes. Para tanto, na segunda seo discutiremos algumas das ideias que correlacionam a paradiplomacia com os processos de integrao regional. Algumas delas como democracia, globalizao e o movimento de diversificao de atores e agendas nas relaes internacionais, e em especial na integrao regional. Essas ideias, dentre outras, possuem a capacidade de inserir a dinmica da questo subnacional e da paradiplomacia na construo de projetos como a UE e o Mercosul. Trataremos dessas perspectivas e de

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como elas so de grande importncia para fundamentar as expectativas levantadas acerca dos governos locais e regionais dentro do desenvolvimento desses projetos integracionistas tanto nas comunidades epistmicas como nos tomadores de deciso (subnacionais, nacionais e regionais). Na terceira seo do captulo, trataremos, em linhas gerais, da experincia brasileira na paradiplomacia de governos locais e a correlacionaremos com as expectativas levantadas em torno da sua importncia no Mercosul. Para isso nos dedicaremos a compreender um pouco melhor as origens da atuao internacional dos governos locais brasileiros de forma a apresentar de que forma essas iniciativas acabaram por desembocar na cenrio atual. importante, no entanto, apresentarmos alguns comentrios iniciais a respeito de dois imprescindveis conceitos a serem largamente abordados e utilizados durante a dissertao: paradiplomacia e governos subnacionais. Paradiplomacia trata-se de um termo cunhado com o objetivo de definir a atuao de determinados atores no plano internacional como um conjunto de aes que poderiam representar uma forma de poltica externa desenvolvida por governos, e at mesmo instituies, infranacionais. Essa sendo diferente e paralela desenvolvida pelo Estado. A presente dissertao, como ficar evidente ao longo de seus trs captulos, no adota a perspectiva de que os governos locais e regionais estariam a desenvolver polticas externas paralelas, ao menos no caso brasileiro. Entretanto, devido ao fato de ser o termo mais comum na bibliografia para definir as iniciativas e atividades internacionais desses governos, o utilizaremos, mesmo mantendo ressalvas em relao ideia de que seriam polticas externas paralelas. Sendo assim, para efeitos prticos, no presente trabalho ao tratarmos de paradiplomacia estaremos nos referindo s agendas, iniciativas e atividades internacionais dos governos locais e regionais, independentemente desses formularem ou no o que se poderia chamar de poltica externa prpria. Quanto ao termo subnacional, como apontado por Vigevani e Wanderley (2004), pode-se sugerir uma possvel inadequao do termo, por estarmos tratando de governos subestatais, e no necessariamente subnacionais. Nesse caso, apesar de concordarmos com a ressalva feita pelos autores, nos ateremos nomenclatura mais

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utilizada na literatura para definir as instncias governamentais infranacionais, no caso, governos subnacionais. Sendo assim, durante a presente dissertao trataremos da paradiplomacia desenvolvida pelos governos subnacionais, ou seja, das atividades no plano internacional desenvolvidas por governos regionais e locais, em especial os governos locais brasileiros, ou prefeituras. A esta altura, vemos a necessidade de mais um esclarecimento em relao aos termos regional e local. Ao tratarmos de governos locais, estaremos nos referindo ao que conhecemos no Brasil pelas Prefeituras Municipais ou seus equivalentes em outros pases, como o caso das Intendncias em alguns pases como Argentina e Paraguai. J ao tratarmos de governos regionais, estaremos tratando dos equivalentes aos Governos Estaduais brasileiros, como Provncias e Regies. O termo governos regionais apresenta maiores questionamentos e possveis dvidas, pois trataremos nesta mesma dissertao de processos de Integrao Regional, que se referem aos regionalismos estabelecidos em determinados cantos do globo e que se converteram em processos de integrao comercial, econmica, poltica (e etc.) entre grupos de Estados, como o caso do Mercosul. Ou seja, por vezes trataremos de polticas regionais, ou integrao regional, em especial no captulo 1, no qual estaremos tratando diretamente de polticas relacionas aos processos de Integrao Regional, e no aos governos estaduais e seus equivalentes. A escolha das temticas a serem abordadas, Mercosul e paradiplomacia e os laos entre elas a serem investigados pelo trabalho so oriundos de uma inicial curiosidade acadmica acerca da forma pela qual os processos inseridos nessas temticas interagiram nos ltimos vinte anos, tomando-se como marco temporal do projeto mercosulino o Tratado de Assuno de 1991. Os governos subnacionais so apontados como importantes atores na construo de projetos amplos de integrao regional, ideia essa confirmada pela construo de espaos institucionalizados de participao e interlocuo no processo de integrao regional mercosulino (REMIReunio Especializada de Municpios e Intendncias do Mercosul/FCCR Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do

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Mercosul), a exemplo do que tambm o fez a Unio Europeia (Comit das Regies) desde o Tratado de Maastrich (1992). Essa percepo deu flego s atividades desses governos e seu reconhecimento pelos governos nacionais dos pases do Mercosul. Entretanto, a perspectiva de que a participao dos governos subnacionais no processo de integrao regional pode ser capaz de gerar transformaes considerveis no processo, e que pode conferir-lhe maior profundidade por meio do seu carter descentralizado, voluntarista e interessado uma ideia que suscitar novos estudos, mesmo aps quase vinte anos de intenso debate.

1.1 Paradiplomacia e Integrao Regional: a experincia europeia O esforo de compreender a relevncia e as mudanas geradas pelos governos subnacionais nos processos de integrao regional no pode prescindir de uma reflexo acerca da mais relevante experincia contempornea de projeto integracionista: a Unio Europeia. No obstante seus problemas, questionamentos (internos e externos), recentes percalos e possveis retrocessos, a experincia europeia na promoo de uma integrao regional que supera a esfera comercial e intergovernamental nica na contemporaneidade. Suas invenes e mecanismos institucionais e polticos serviram de experincia a outros projetos de integrao. No nos caber, no neste momento, avaliar a efetividade e o quo oportuno inspirar-se nessas ideias s realidades completamente distintas, como o caso do Mercosul, mas sim de que forma isso aconteceu. Mas no apenas pelo seu relativo avanado estgio de desenvolvimento que a experincia da Unio Europeia interessa anlise da paradiplomacia no Mercosul. A participao ativa de governos subnacionais europeus na busca pela reforma e pelo aprofundamento da integrao regional, e, seu status no arranjo institucional-decisrio so importantes fatores que nos levam a analisar a experincia europeia. Como dissemos anteriormente, a experincia europeia teve importante influncia sobre o projeto de integrao regional mercosulino, e no caso da questo subnacional essa influencia de grande interesse ao nosso objeto de estudo. Sendo assim, quais seriam as importantes questes a serem tratadas no tocante experincia europeia da paradiplomacia na integrao regional? Quais ideias acerca da

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questo subnacional na integrao regional foram desenvolvidas no mbito da Unio Europeia (UE)? Qual foi o tratamento da questo subnacional na UE? Quais espaos e canais de interlocuo foram conquistados pelos governos subnacionais na institucionalidade da UE? E por fim, os governos subnacionais conseguiram influenciar na formulao e no tratamento das agendas de integrao? evidente, que motivados pela necessidade de tratar mais objetivamente do nosso objeto de pesquisa, e, de no nos perdermos em uma discusso aprofundada acerca dos dilemas europeus no tocante integrao regional e a questo subnacional, trataremos de atender a esses questionamentos de maneira breve e sucinta. O faremos de olhos voltados necessidade de compreender como a experincia europeia pode ter influenciado a paradiplomacia no Mercosul, atendendo ao nosso principal objetivo nesta seo. Sendo assim, trataremos tambm das iniciativas da institucionalidade do processo de integrao regional em promover a participao ativa, ou at mesmo meramente reativa, dos governos subnacionais. Essa seo trata, portanto, de estabelecer um panorama em linhas gerais da evoluo da questo subnacional na realidade europeia com especial ateno forma como a paradiplomacia dos governos subnacionais foi institucionalizada, e at mesmo instrumentalizada, no projeto europeu. Como consequncia do enfoque da pesquisa estar na atuao dos governos locais brasileiros no Mercosul, nos ateremos principalmente nas atividades dos governos locais na experincia europeia. Para tanto, faremos uma breve incurso no processo que conduziu a dimenso subnacional agenda integracionista europeia e de que forma esse processo de incluso trouxe posteriores desdobramentos. Dentre os desdobramentos a serem debatidos esto o ativismo dos governos locais e regionais, sua organizao e sua participao ativa no processo de construo do projeto de integrao europeu. A predominncia de autores brasileiros na reviso bibliogrfica que faremos no acidental, esses autores, alm de nos fornecer um suficiente e razovel panorama acerca da paradiplomacia na Unio Europeia, representam algumas perspectivas brasileiras acerca do tema. Essa caracterstica de grande relevncia, pois a leitura brasileira acerca da paradiplomacia europeia tem relevante importncia sobre a forma como as ideias l desenvolvidas influenciaram nas concepes que deram forma

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paradiplomacia brasileira no Mercosul. Para nossos objetivos, a perspectiva brasileira acerca do processo de integrao europeia mais relevante. Uma primeira interessante considerao a ser feita que a chamada questo subnacional surgiu nos primrdios do processo de integrao regional europeia e por fora e insistncia dos Estados-membros. Os progressivos alargamentos promovidos na Unio Europeia trouxeram uma acentuao das assimetrias socioeconmicas entre estados e regies do espao integrado europeu. Sendo assim, gerou-se um aumento nas demandas por medidas que viessem a reduzir essas disparidades por meio da promoo do desenvolvimento das localidades e regies menos desenvolvidas. Ou seja, ao pedir a reduo das disparidades entre as regies mais abastadas e mais pobres da Europa, os membros recm-chegados ao projeto europeu acabaram por inserir os governos dessas regies na integrao regional, j que esses passaram a ser diretamente afetados por essas medidas. A lgica redistributiva dos dividendos econmicos da integrao econmica no teria como lgica definidora os Estados mais pobres ou ricos, mas sim as regies e espaos econmicos mais ou menos privilegiados, ou at mesmo prejudicados, no processo de integrao econmica. A construo do entendimento de que um espao integrado seria composto por regies desiguais, e no s por pases desiguais, pode ser considerada como um primeiro passo rumo valorizao da importncia e da relevncia das esferas infracinacionais de governo no processo.
Subsistem disparidades socioeconmicas considerveis entre as regies da Unio. Por exemplo, o produto interno bruto (PIB) per capita do Luxemburgo duas vezes mais elevado do que o da Grcia. Do mesmo modo, Hamburgo a regio mais rica da Europa, com um rendimento per capita quatro vezes superior ao do Alentejo. Estas disparidades entre as regies so prejudiciais para a coeso da Unio. (Disposies Gerais Sobre os Fundos Estruturais, de 21 de junho de 1999)4

Podemos verificar nas Disposies Gerais sobre os Fundos Estruturais da Unio Europeia uma importante confirmao acerca da relevncia da questo das regies na construo de um espao europeu integrado. Ao afirmar que disparidades entre regies como Hamburgo e Alentejo so prejudiciais para a coeso da Unio, bem como, o so
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http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/provisions_and_instruments/l60014_pt.htm, acessado pela ltima vez em 9 de maio de 2012.

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as presentes entre os pases, temos uma confirmao da ideia de Europa das Regies, ou seja, de uma Europa formada pelas regies dos seus Estados membros, e no apenas por esses ltimos. Conforma-se assim, um entendimento multi-nvel da integrao regional. Um dos primeiros sinais nesse sentido se deu na Conferncia de Paris, de 1973, na qual os Estados-membros decidiram solicitar a criao do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Feder) ao Conselho de Ministros e Comisso Europeia. Consta que essa iniciativa deu-se principalmente por presses de Irlanda e Itlia5 que ameaaram retirar-se da conferncia caso o fundo no fosse criado (STUART, 2004). importante destacar que essa exigncia deriva tambm do conturbado cenrio econmico de crise dos anos 1970, fortemente influenciado pela crise econmica derivada do choque do petrleo, que gerou fortes demandas por investimentos em regies mais pobres do continente, em especial na Irlanda e na Itlia. Apesar da resistncia de Alemanha e Frana, poca considerados os paymasters6 da integrao europeia, em 1975, por fora da presso do Reino Unido, o Feder foi criado, bem como seu correspondente poltico: Comit de Poltica Regional. Esse rgo tornou-se ento o responsvel por desenvolver o que se chamara de dimenso regional da integrao europeia (STUART, 2004). A importncia dessas transformaes e do reforo institucional sofrido pela Comunidade Europeia7, ao longo dos anos 1970 e 1980, aumentou consideravelmente com o ingresso de Portugal e Espanha comunidade devido significativa disparidade econmica entre os pases ibricos e a maioria dos demais membros. At ento, a questo subnacional da integrao europeia fora tratada preponderantemente de maneira top-down8, cenrio esse que tenderia mudana

A Itlia, apesar de membro-fundador da Comunidade Europeia, pleiteava, assim como Reino Unido e Irlanda a criao do fundo, at mesmo por entender ser benfico aos seus interesses vis--vis suas profundas disparidades internas, em especial entre as regies do sul e do norte italianos. 6 Pode-se definir como Paymaster aquele parceiro responsvel por arcar com a maior parte dos custos polticos, econmicos e sociais no processo de integrao regional. No caso europeu pode-se afirmar na preponderncia de Alemanha, e, possivelmente, Frana na posio de paymaster. 7 Pode-se ser chamado de Comunidades Europeias, pois englobava um conjunto de comunidades polticas e econmicas superpostas, a representao europeia na Organizao Mundial do Comrcio ainda chamada dessa forma. 8 Expresso em ingls utilizada na bibliografia para descrever processos que so desenvolvidos do topo, para a base, ou seja, que tem seu protagonismo centrado nos nveis mais altos, nesse caso nos Estados-

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devido diversos fatores, sendo dois deles de grande relevncia, e portanto, subsdios reflexo. O primeiro, o aprofundamento das instituies e polticas de convergncia europeias que passaram a lentamente interferir na esfera de atuao de governos locais e regionais em alguns pases da comunidade, e, portanto, ser combustvel iniciativa dos governos subnacionais na esfera regional, na busca pelo atendimento pelos seus interesses objetivos, agora diretamente afetados pelas polticas europeias. O segundo o processo de intensificao das atividades internacionais dos governos subnacionais europeus na esteira da intensificao das atividades paradiplomticas no mundo ocidental, alimentadas pelos fenmenos oriundos da revoluo nos transportes, comunicaes e no consequente surgimento de novas redes de interao entre indivduos e instituies dentro e fora dos limites nacionais.9. As abordagens sobre o surgimento de novas redes de grande utilidade para a compreenso desses movimentos.10 Essa nova fase no tratamento das questes subnacionais na integrao europeia tem como marco decisivo o chamado Tratado de Maastrich11 (1992), que transformou a Comunidade Europeia na contempornea Unio Europeia. Essa transio no significa apenas uma mudana profunda nas instituies comunitrias e em seu processo decisrio, bem como o reflexo de um novo momento na participao e no tratamento das regies e localidades, bem como de seus respectivos governos. O Tratado de Maastrich trouxe uma srie de novidades no tocante ao tratamento da questo subnacional, sendo a principal delas a criao do Comit das Regies, como espao institucionalizado de consulta da Unio Europeia, a exemplo do Comit Econmico e Social. O Comit das Regies seria ento formado por representantes de
membros e na institucionalidade europeia em relao base, no caso os governos subnacionais regionais e locais. 9 Alguns autores apresentam diversas motivaes para o desenvolvimento e crescimento da paradiplomacia no mundo ocidental e em alguns pases como o Japo. As explicaes giram em torno das chamadas ondas democrticas, correlacionando democracia e paradiplomacia (tema que trataremos mais adiante); do processo chamado de globalizao e suas diferentes interpretaes; e da revoluo tcnico-cientfica da segunda metade do sculo XX que tornou as comunicaes e o transporte a longas distncias mais rpidos e baratos; as ideias sobre o surgimento de novas redes de grande utilidade para a compreenso desses movimentos, trataremos delas mais adiante nas prximas sees deste captulo e no captulo 2, bem como nas motivaes ao surgimento e intensificao da paradiplomacia. 10 Trataremos delas mais adiante nas prximas sees deste captulo e no captulo 2, bem como o faremos quanto s motivaes ao surgimento e intensificao da paradiplomacia. 11 Tambm conhecido como Tratado da Unio Europeia

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governos locais e regionais e teria o papel de promover a interlocuo entre a burocracia e os principais rgos decisrios da Unio Europeia e esses governos de forma a buscar o atendimento de seus interesses (STUART, 2004). Ana Maria Stuart destaca tambm a importncia da criao do Fundo de Coeso, que seria uma reivindicao dos pases mais pobres incorporados nos anos 1980 (Grcia, Portugal e Espanha), e que permitiu crescente influncia dos governos subnacionais na formulao das polticas de desenvolvimento regional (2004, p. 119), tendo representado, junto com os demais Fundos Estruturais12, mais de um tero do oramento da Unio Europeia no final dos anos 1990. Andrs Malamud (2011) apresenta uma importante perspectiva que nos permite compreender melhor o desenvolvimento dessas polticas de reduo de disparidades entre as regies Europeias. Segundo ele, a Unio Europeia (UE) definiu como estratgia para a construo de um continente integrado a convergncia, ou seja, a construo de um continente composto por sociedades cada vez mais parecidas de forma a gerar uma comunidade Europeia. O argumento corrobora o princpio da coeso defendida por Jacques Delors, e incorporada pelos diferentes rgos europeus segundo o qual os benefcios econmicos da integrao deveriam ser experimentados por todas as regies da comunidade. Essa ideia baseia-se na percepo de que todos os membros da Unio Europeia compartilhariam do mesmo destino, sendo assim, justificada a importncia dos

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Os objetivos dos Fundos Estruturais definidos em 1999. O objectivo 1 visa promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regies menos desenvolvidas, cujo PIB mdio per capita inferior a 75% da mdia da Unio Europeia. Este novo objectivo abrange igualmente as regies ultraperifricas (os departamentos franceses ultramarinos, os Aores, a Madeira e as ilhas Canrias), bem como as zonas abrangidas pelo antigo objectivo 6 (zonas com fraca densidade populacional), criado na sequncia do Acto de Adeso da ustria, da Finlndia e da Sucia. Tal como anteriormente, 2/3 das aces dos Fundos Estruturais so empreendidas a ttulo do objectivo 1. Cerca de 20% da populao total da Unio afectada pelas medidas tomadas no mbito deste objectivo. O objectivo 2 contribui para apoiar a reconverso econmica e social das zonas com dificuldades estruturais, excluindo as elegveis para o objectivo 1. Este objectivo rene as zonas dos antigos objectivos 2 e 5b e outras zonas confrontadas com problemas de diversificao econmica. Globalmente, abrange zonas em mutao econmica, zonas rurais em declnio, zonas em crise dependentes da pesca e zonas urbanas em dificuldade. 18% da populao da Unio, no mximo, abrangida por este objectivo. O objectivo 3 rene todas as aces a favor do desenvolvimento dos recursos humanos fora das regies elegveis para o objectivo 1. Este objectivo retoma os antigos objectivos 3 e 4. Constitui o quadro de referncia do conjunto das medidas tomadas no mbito do novo ttulo relativo ao emprego do Tratado de Amesterdo e da estratgia europeia para o emprego. Retirado e adaptado de Disposies Gerais sobre os Fundos Estruturais (idem 6)

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Fundos Estruturais, no apenas como instrumentos de compensao financeira, mas sim como de promoo de convergncia (STUART, 2004). Malamud (2011), em sua anlise acerca das bases ideacionais sobre as quais o projeto comunitrio europeu desenvolveu-se, nos revela uma importante distino entre a experincia europeia e o projeto mercosulino. Segundo ele, o segundo, ao invs de buscar uma maior convergncia entre os povos que o compe, buscou construir uma poltica de aproximao entre essas sociedades. Essa poltica teria tornado as sociedades do Mercosul mais prximas, mas no mais parecidas, o que traria uma srie de dificuldades ao aprofundamento da integrao regional. importante lembrar, entretanto, as polticas de financiamento e de reduo de disparidades criadas no Mercosul, que poderiam, ao seguir o exemplo europeu, negar essa premissa. Trataremos dessa questo com mais cuidado adiante nas prximas sees deste mesmo captulo. As evolues trazidas ao projeto comunitrio europeu com a instituio da Unio Europeia e seu novo tratamento da questo subnacional no podem ser tratadas, entretanto, apenas como uma mera consequncia da vontade de promover uma convergncia entre as populaes da comunidade por parte dos Estados-membros e pela burocracia comunitria. Houve nas dcadas de 1980 e 1990 uma evidente evoluo das atividades dos governos subnacionais no plano internacional. Desenvolveu-se uma crescente experincia no desenvolvimento de agendas internacionais prprias em busca de diversos possveis interesses como: atrao de investimentos e eventos, promoo turstica e comercial, promoo poltica, pretenses autonomistas, ajuda humanitria, cooperao ao desenvolvimento, etc. Essa evoluo, e outros fatores como o aumento do escopo de atuao da Unio Europeia sobre as polticas pblicas e as crescentes interpretaes sobre uma menor relevncia das fronteiras nacionais presentes nos anos 1990 vieram a fundamentar as inovaes institucionais, em especial o Comit das Regies (CR). O Comit das Regies (CR) passou a conformar o espao privilegiado de participao e articulao dos governos subnacionais na Unio Europeia. importante destacar, entretanto, que apesar desse espao ser de grande relevncia a atuao subnacional no processo de integrao regional essa no se concentra somente no comit. Como demonstra Jose Blanes Sala (2004), os governos subnacionais europeus

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buscam outras vias de articulao e presso na busca pelo atendimento de seus interesses. Os governos subnacionais organizam-se em diferentes redes formais e informais, formando grupos de presso poltica, reunies e conferncias temticas. Alm disso, a depender das capacidades polticas e econmicas algumas regies estabelecem suas prprias representaes frente ao parlamento e burocracia da Unio Europeia de forma a monitorar e articular os temas de interesse (BLANES SALA, 2004). H tambm a experincia da chamada Poltica Externa Federativa dos Lnders alemes (KEATING, 2004), a qual nos dedicaremos com mais cuidado nas prximas sees deste mesmo captulo e no captulo dois. A criao do CR trouxe grandes expectativas ao possvel protagonismo da dimenso subnacional no aprofundamento de uma Europa unida e integrada. Essas expectativas condizem com o momento histrico no qual a emergncia dos, a poca, chamados novos atores animava esperanas de que os governos subnacionais alcanassem o status de atores privilegiados no processo decisrio da nova Europa que se pretendia construir. Marcelo Medeiros (2004) apresenta o debate acerca de uma possvel ascenso dos governos subnacionais no jogo poltico europeu a partir da criao do CR e sua crescente participao nas questes relativas integrao. O ativismo dos governos subnacionais, diante de uma expectativa de valorizao de suas potencialidades e de fragilidade do Estado-nao levou a considerar-se que o CR poderia paulatinamente assumir o espao de uma terceira cmara europeia legislativa ao lado do Conselho de Ministros e do Parlamento Europeu. A ideia de tricameralismo, como se provou posteriormente, no teve os resultados esperados. Isso se deve, principalmente, manuteno de uma forte tendncia intergovernamental no processo decisrio da unio13 e s deficincias do prprio comit. Um importante argumento que o CR apresenta grandes dificuldades internas devido sua intrnseca heterogeneidade14. Essa derivada do fato de agrupar-se no
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A forte tendncia manuteno do intergovernamentalismo como arranjo principal no processo decisrio das mais importantes questes europeias acabou por confirmar-se pelo tratamento dado s decises referentes ao destino da economia Europeia frente s crises de 2008 e 2010/11. 14 Heterogeneidade que motivou a resistncia de muitos governos regionais em aceitar a presena dos governos subnacionais na formao do comit, posicionamento apresentado principalmente por Lnders alemes, temerosos de uma possvel ineficincia do CR (Medeiros, 2004). Tendncia essa que se tornou parcialmente verificada.

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apenas governos subnacionais de diferentes nveis como o caso de locais e regionais, bem como, governos regionais e locais de diferentes condies em termos de autonomia poltico-administrativa, condies financeiras, e amplitude de agendas no mesmo comit. Sendo assim, os governos possuem objetivos bastante distintos na sua atuao dentro do comit. Pode-se dizer ento, que no houve uma identificao de propsitos em comum pelos membros do CR, transformando a tomada de deciso demasiada lenta, dificultando a capacidade de resposta e de influncia do comit. Fenmeno que Marcelo Medeiros (2004) chama de Histerese Poltica, no qual o comit no consegue dar respostas polticas aos desafios e questes a ele postas a tempo de seu posicionamento ter validade e relevncia poltica.
O Comit das Regies encarna, nessa arena, uma tentativa de promover uma lgica de governabilidade que privilegie a participao de atores que, comumente, encontram-se margem do processo integrativo. Todavia, o sincretismo teleolgico e a histerese poltica que marcam sua dinmica de funcionamento frustram a ideia seminal de transform-lo em terceira Cmara legislativa. Aborta-se, assim, uma via possvel de institucionalizao de um dos fenmenos de fragmentao que, pari passu, tm, acompanhado os processos de integrao regional e de globalizao (MEDEIROS, p. 174 2004).

, portanto, evidente que o prprio comit e sua constituio compreendem em dificuldades sua maior relevncia no processo decisrio. Relevncia essa em torno das concepes de que o CR seria um dos canais pelos quais os governos subnacionais poderiam contribuir para maior democratizao e aplicao da subsidiariedade no processo de integrao regional. Evidentemente, alm das proposies apresentadas por Medeiros (2004), no podemos nos esquivar de apontar que a resistncia dos Estadosmembros em ceder espao a instncias supranacionais, ou somente fora de seu controle direto, nas decises dos rumos da Unio Europeia, vide o caso da relativa fragilidade do Parlamento da UE. Considerando a importncia da multiplicao de espaos de interao e representao poltica na Unio Europeia, Ana Maria Stuart (2004) debate as expectativas em torno de uma possvel democratizao do processo de integrao regional por meio da participao dos governos subnacionais em seu processo decisrio. Segundo a autora isso se daria por meio da promoo de um maior pluralismo e da aproximao da integrao regional do cidado comum.

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Segundo Oswaldo D. Roque Reis (2003), em sua anlise acerca da conformidade da Unio Europeia contempornea com os estudos de Lipjart a respeito da democracia e sua avaliao em processos de integrao regional avanados, em especial a UE, faz um interessante diagnstico.
Por se tratar de uma instituio de governana multinvel, a diviso de poderes da Unio Europeia no segue a lgica tradicional dos Estados soberanos modernos, havendo uma disperso de responsabilidades em vrias esferas de poder (REIS, p. 285 2003)

O autor apresenta assim que o sistema decisrio europeu tornou-se profundamente complexo, apesar de fortes tonalidades intergovernamentais por meio do Conselho de Ministros e de inspirao parlamentar por meio do Parlamento Europeu15. Ao apresentar essa diversificao, o autor inclui tambm, a presena de mais nveis de poder que no a intergovernamental e supranacional. A governana multinvel debatida pelo autor seria uma das razes de uma maior democratizao da Unio Europeia por meio do estabelecimento de um mais apurado accountability16.
Um processo decisrio multi-nvel, em parte supranacional, em parte intergovernamental, ou mesmo infranacional, resulta em uma engenharia institucional, distinta e aparentemente contraditria compreenso Parlamentar de Lipjart sobre as instituies de governo da Unio Europeia (REIS, p. 286 2003)

A contribuio de Reis nos ajuda a compreender a tnue diferena entre o reconhecimento e compreenso da atuao e influncia dos governos subnacionais no processo de integrao regional e a sua possvel ascenso terceira fora legislativa dentro da institucionalidade da Unio Europeia. Apesar da segunda expectativa no corresponder realidade, inegvel que os governos subnacionais conquistaram importantes avanos em torno de suas competncias e instrumentos de ao e influncia dentro da UE. Uma das mais interessantes quanto extenso do conceito de
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O autor aponta, porm, para alguns traos de parlamentares no funcionamento interno do Conselhod e Ministros, e at mesmo da Comisso Europeia. Assim, corrorborando, em parte, com a proposio de LIpjart de que a Unio Europeia caminhava para um sistema parlamentarista, no qual o Conselho de Ministros seria a cmara alta e o parlamento a cmara baixa. 16 Buscando o significado da palavra accountability em dicionrios, justamente para apreender com maior preciso o que o termo significa em ingls e como tem sido traduzido para o portugus, constatou-se que o significado do conceito envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparncia, obrigao de prestao de contas, justificativas para as aes que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiao e/ou castigo. (PRADO e SACRAMENTO, p. 1364)

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subsidiariedade aos governos subnacionais, que incluiu esses governos em definitivo no esquema da integrao regional. O conceito de subsidiariedade, que inicialmente seria apenas aplicvel aos Estados-membros, acabou por tornar-se como uma bandeira dos governos subnacionais, a ponto do CR se autodenominar guardio deste desde o tratado de Maastrich. Com a criao do CR, a reinterpretao do conceito passou a ser um objetivo declarado dos governos subnacionais, que s seria alcanado com o Tratado de Lisboa, de 2009. Mas do que se trata esse princpio? De acordo com Ana Maria Stuart (2004) o conceito estaria apoiado na proposio de que uma comunidade maior deve dar suporte e estmulo ao fortalecimento de comunidades menores dentro daquela. Entretanto, a autora aponta que mais contemporaneamente diante do Direito Pblico, o conceito seria entendido como vinculado repartio entre diferentes mbitos de competncias e/ou atribuies17.
Essa interpretao a que levou o pricpio de subsidiariedade ao Tratado da Unio Europeia e a que leva o Comit das Regies a defender sua aplicao no restrita esfera da relao dos Estados membros com a Unio, mas tambm relao dos Estados com suas regies, comunidades e municpios (STUART, p. 125, 2004).

Segundo o CR, em declarao de 1995, O princpio de subsidiariedade implica que as autoridades pblicas no devem agir quando essa ao possa ser realizada adequada e efetivamente pelos cidados (STUART, 2004). Desde o incio de sua atuao, o CR buscou fortalecer a autonomia e a influncia dos governos subnacionais por meio da extenso do conceito de subsidiariedade (antes aplicvel somente ao nvel dos Estados-membros) s regies e localidades. Essa extenso estaria atrelada dotao dos governos subnacionais da capacidade de recorrer ao Tribunal de Justia Europeu, em caso de descumprimento do mesmo por parte das institucionalidade Europeia ou dos governos nacionais.

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Ana Maria Stuart (2004) faz uma interessante referncia direta ao trabalho de Fausto Quadros que desenvolve melhor essa proposio. Parece no ser possvel negar -se, atendendo s prprias razes do seu conceito na Histria, que o princpio de subsidiariedade vem a levar a cabo uma repartio de atribuies entre a comunidade maior e a comunidade menor, ou nas comunidades menores, das funes da comunidade maior. (...) Assim entendido, o princpio de susidieriedade , desde logo, um princpio fundamental da Ordem Jurdica do moderno Estado Social de Direito (...). (1995, PP. 17-18 apud Stuart, p.125 2004)

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Estender o princpio da subsidiariedade aos governos subnacionais representou uma importante vitria a esses, de forma que de fato os fortaleceu no processo de integrao regional. Os poderes conquistados pelo CR desde sua criao so uma demonstrao da relevncia de sua intensa articulao poltica, em especial das regies mais ricas e autnomas e das localidades de maior projeo. Como dissemos anteriormente, as atividades desenvolvidas por esses governos escapam s atividades voltadas ao CR, tendo esse como a sua mais importante expresso poltica dentro da institucionalidade Europeia. Uma das mais interessantes contribuies dos governos subnacionais, em especial as localidades, nas atividades relacionadas Unio Europeia a sua contribuio no desenvolvimento da Urb-al18. O programa consiste em um programa de cooperao entre governos infranacionais de pases de ambas as regies.
Urb-Al plays a leading role in the strengthening of the relations between the members of the European Union and the 18 Latin America countries by encouraging direct experience exchange between territorial representatives and technicians of both continents. During the last 10 years, almost 40 international meetings were organised, bringing together on the whole more than 10,000 people.19 (Urbal Regional Aid Cooperation, 2012)20

As atividades desenvolvidas por esses no mbito regional, e suas formas de institucionalizao como a Eurocidades e a participao em foros globais como a CGLU (Cidades e Governos Locais Unidos) e ONU (Organizao das Naes Unidas)21.

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The objective of the Urb-Al programme of the European Union, is to develop networks of decentralised cooperation between local authorities on concrete topics and problems of urban local development. Launched in 1995, Urb-Al has already brought together more than 680 local authorities around projects affecting topics as various as drug, environment, citizen participation, poverty alleviation, transport, safety, town planning, economic development, the information society or democracy. http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regionalcooperation/urbal/index_en.htm. ltimo acesso 09 de abril de 2012. ltima visualizao em 17 de fevereiro de 2012. 19 Urb-al desempenha um papel de liderana no fortalecimento das relaes entre os membros da Unio Europeia e os dezoito pases latino-americanos encorajando a experincia do intercmbio direto entre representantes de territrios de ambos os continentes (traduo nossa) 20 http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation/urbal/index_en.htm ltimo acesso 09 de abril de 2012. ltima visualizao em 17 de fevereiro de 2012. 21 Apesar de no serem diretamente ligados atuao dos governos locais no processo de integrao regional europeu, as participaes e iniciativas europeias na CGLU e na ONU so de grande importncia para compreendermos a amplitude e a diversidade de agenda da paradiplomacia europeia.

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As iniciativas no sentido de construir um associativismo datam da dcada de 1950, com a criao do Conselho Europeu de Municipalidades (1951). O amplo associativismo faz da regio a que mais concentra associaes de localidades e regies no mundo, realidade essa revelada pelo fato de sediar 80% (oitenta por cento) das associaes deste tipo filiadas a Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), mais importante e abrangente organizao internacional de governos subnacionais. A contribuio europeia CGLU fundamental ao passo que boa parte dos mais importantes e mais ativos governos locais da associao so do continente. O histrico da indispensvel contribuio europeia aos principais movimentos ligados ao desenvolvimento e difuso de prticas e mecanismos de atuao internacional de governos subnacionais. Um smbolo dessa relevncia o fato de a sede da CGLU ser na cidade de Barcelona. O reconhecidamente ativo governo de Barcelona no campo da paradiplomacia e seu suporte e interesse no desenvolvimento do ativismo dos governos locais no plano internacional. Importante destacar a importncia da CGLU como espao de contato e interao entre governos locais das mais diferentes e distantes regies do globo, em especial, dos maiores e mais ricos governos. Dentre essa interao, nos interessa a aproximao entre governos brasileiros e europeus, como demonstra a parceria entre os governos locais de Paris (Frana) e de So Paulo (So Paulo, Brasil) na presidncia conjunta da organizao durante o governo Marta Suplicy (2001-2004) na prefeitura paulistana. Ao tratarmos ainda de associativismo, os governos subnacionais europeus, em especial as cidades, ainda possuem a importante iniciativa denominada Eurocidades. A associao que rene 140 grandes cidades europeias com o objetivo declarado de influenciar e agir em conjunto UE em temticas de interesse do cotidiano dos cidados europeus. A organizao foi fundada em 1986, por seis grandes cidades europeias: Barcelona (Catalunha, Espanha), Birminghan (Reino Unido), Frankfurt (Alemanha), Lyon (Frana), Milo (Itlia) e Roterd (Pases Baixos). Interessante notar que so cidades grandes, apesar de nenhuma delas ser capital nacional, de seis dos mais importantes membros da Comunidade Europeia em meados dos anos 1980. Sendo assim, podemos apontar a Eurocidades como uma grande organizao de governos locais ou municipais de grande porte e condies de desenvolver agendas de

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relevncia no plano da integrao regional. Atualmente, organizao baseia-se em trs principais temas: Clima, Economia e Incluso. Podemos considerar que proposta inicial o formato da Eurocidades teve influncia sobre a rede que conhecemos como Mercocidades, como veremos adiante. Como bem destacado por Vanessa Marx (2006) ao debater a importncia da atuao dos governos locais em redes, esses podem transcender as tradicionais fronteiras do Estado-nao para buscar solues aos seus desafios locais, solucionandoos em rede. A anlise da autora sobre a atuao de Barcelona no plano internacional nos d algumas indicaes interessantes acerca da estratgia de ao internacional da cidade e da Eurocidades. Segundo a autora a estratgia do governo local de dar nfase na dimenso institucional das atividades internacionais, de forma a transformar esses governos em interlocutores da institucionalidade europeia e da ONU. Ou seja, o governo local estaria direcionado a buscar um reforo de sua influncia internacional ao buscar converter-se em um interlocutor das organizaes internacionais da contemporaneidade mais relevantes s questes da cidade. Para tanto, a criao da Eurocidades e da CGLU foi fundamental. A primeira permitiu aos governos locais um espao institucionalizado de articulao e contato que os permita influir no processo decisrio europeu de forma a reivindicar a criao e a melhor formatao das polticas da UE em assuntos de interesse direto s cidades. O segundo foi fundamental ao passo que permitiu aos governos locais demonstrar sua capacidade de mobilizao e de organizao, ao passo que esse movimento acabou por dar resultados no sentido de tornar esses governos, por meio da CGLU e da Cities Alliance22 , um interlocutor das Naes Unidas (ONU) , e, tambm da UE. O pioneirismo europeu no tratamento dos governos subnacionais como objeto, e posteriormente, atores do processo de integrao regional de grande importncia para o nosso debate acerca da experincia mercosulina em buscar fazer o mesmo. Podemos resumir a questo da paradiplomacia na integrao europeia pelos seguintes tpicos que
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Organizao criada para o combate pobreza e desigualdade social no mundo em desenvolvimento, formada pelas redes globais de cidades CGLU e Metropolis, governos nacionais, organizaes nogovernamentais, e organismos internacionais multilaterais como ONU, EU e Banco Mundial. Fonte: http://www.citiesalliance.org/ca/about-cities-alliance ltimo acesso em 09 de maro de 2012.

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debatemos: a) tratamento da questo das disparidades entre regies de diferentes pases; b) o associativismo dos governos subnacionais; c) a institucionalizao de comits e espaos de interlocuo dentro do processo de integrao regional; d) e a atuao dos governos subnacionais por meio de diferentes canais de interlocuo e desenvolvimento de polticas internacionais. Todos esses processos que deram forma experincia europeia tiveram importante influencia na experincia mercosulina. Isso se d seja por coincidncia motivada por um cenrio internacional favorvel e polticas de integrao regional nas duas experincias, seja pelo fato de os desenvolvimentos do processo de integrao regional europeu servir de modelo (ou ao menos inspirao) s iniciativas sulamericanas. evidente e imprescindvel destacar que por mais que os processos possam ser aproximados em termos de categorizao eles so profundamente distintos. E isso que comearemos a verificar adiante quando debateremos as expectativas desenvolvidas em torno das potencialidades identificadas na ao internacional da paradiplomacia no Mercosul.

1.2 As potencialidades e as expectativas para a paradiplomacia no Mercosul Tratar das potencialidades, e expectativas delas derivadas para a atuao internacional de governos subnacionais na integrao regional mercosulina, um exerccio de reviso sobre o que se poderia esperar da paradiplomacia como fator transformador do Mercosul. No nos ateremos nesta seo a avaliar o quo factveis ou realizveis tais expectativas so, mas sim sua capacidade de influenciar a realidade e moldar a ao poltica dos mais diversos atores na construo do Mercosul. A anlise da viabilidade e da aplicao das ideias que fundamentam a atuao dos governos subnacionais no processo de integrao regional ser objeto dos captulos 2 (dois) e 3 (trs), nos quais nos dedicaremos, respectivamente a investigar o associativismo dos governos locais e a institucionalizao nos nveis nacional e regional (Mercosul) , e experincia dos governos locais brasileiros na promoo de atividades correlatas integrao regional fora das esferas institucionalizadas pelo Mercosul e pelo Estado-nacional.

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A presente seo dedica-se, portanto, a um mergulho nas ideias que fundamentam e inspiram as expectativas acerca da paradiplomacia na integrao regional, em especial, dos governos locais brasileiros no Mercosul. evidente que ao trazermos o debate acerca da profundidade e difuso dessas perspectivas no poderemos deixar de relatar algumas iniciativas que tenham correspondncia com elas, nem deixar de avaliar o quo relevantes essas iniciativas se tornaram. Para a avaliao proposta, j colhemos algumas pistas da primeira seo deste captulo. Como debatemos anteriormente, a experincia europeia inegavelmente influente sobre a forma como concebemos a integrao regional e como essa projetada pelos atores polticos. Ou seja, a experincia europeia, seus conceitos, princpios, prticas e instituies influenciam o que se projeta nos demais processos de integrao regional, seja pela sua antecedncia, pioneirismo ou sofisticao. Com o Mercosul no poderia ser diferente. No podemos negar as semelhanas formais entre instituies de relevncia no processo de integrao regional, e, objetos de nosso estudo, como as redes Eurocidades e Mercocidades, e os comits como o Comit das Regies (CR) europeu e o Foro Consultivo de Cidades e Regies (FCCR) mercosulino. As aproximaes no esto apenas nas denominaes e em suas constituies formais, mas tambm em outras semelhanas no tocante a sua organizao, origem e objetivos. Trataremos mais profundamente desses rgos mais adiante. Antes, trataremos de algumas ideias que procuram justificar e fundamentar a importncia da paradiplomacia, e, em especial no Mercosul. Uma das mais interessantes e difundidas ideias acerca da importncia dos governos subnacionais no processo de integrao regional de promoo da democracia. Em um panorama no qual predomina o modelo de democracia liberal dentre os pases membros dos processos de integrao regional, em especial nos casos europeu e mercosulino, contando inclusive com padres e regras institucionalizadas no sentido de garantir essa predominncia por meio de instrumentos legais. Podemos citar aqui a Clusula Democrtica do Mercosul23 como um exemplo desta realidade.

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Clusula democrtica

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A proposta apresentada na primeira seo a respeito da importncia dos governos subnacionais como instrumentos de democratizao da integrao Europeia, no difere do que Karina Pasquariello Mariano, Marcelo Mariano e Gustavo Tessari (2008) apontam como a adequada contribuio da teoria neofuncionalista compreenso da importncia dos governos subnacionais democratizao, governana multi-level e insero de atores no centrais na integrao mercosulina. Outro conceito importante a ideia de accountability vertical e horizontal a ser desempenhado pela esfera subnacional frente ao projeto de integrao e ao poder decisrio dominante dos Estados-nao (Medeiros, 2008). Outros importantes argumentos so os princpios de subsidiariedade e proximidade, tambm utilizados para debater o caso europeu, que representam partes considerveis do argumento sobre a importncia dos governos subnacionais na integrao regional. O que no podemos perder de vista que todos esses argumentos esto interligados e fazem parte de uma concepo de maior democratizao da integrao e de seu aprofundamento. Ao lado da democratizao, h outras duas dimenses conceituais que abordaremos nesta seo. A primeira diz respeito influncia do aclamado protagonismo dos governos subnacionais como um dos novos atores24 nas relaes internacionais, e portanto, responsveis pela alterao na governana e na dinmica das relaes internacionais, derivadas da revalorizao do local frente ao fenmeno da globalizao e do enfraquecimento das noes de Estado-nao e das tradicionais fronteiras nacionais. A segunda diz respeito expanso da agenda de integrao por meio da influncia e participao dos governos subnacionais. Esses, ao buscarem o atendimento de seus interesses, propem novas agendas aos debates em torno do aprofundamento da integrao regional, podendo gerar possveis alteraes de escopo e abrangncia.

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Apesar da comum denominao os chamados novos atores, no so necessariamente estreantes nas relaes internacionais. Os governos subnacionais, por exemplo, so atores de relevncia de longa data.

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1.2.1 Os governos subnacionais como protagonistas Como ponto de partida para o debate dessas expectativas, faz-se adequado as percepes fundadas na compreenso desses atores como novos protagonistas das relaes internacionais, e por consequncia, dos processos de integrao regional. Uma das proposies seria a de que os governos subnacionais assumiriam parte do espao proporcionado pelo enfraquecimento do Estado-nao diante do processo de globalizao.
Em um ambiente de crescente interdependncia, a progressiva diminuio da capacidade do Estado-nao de suprir as necessidades dos seus cidados, em decorrncia das presses que sofre no contexo globalizado, est intimamente ligado ao movimento de ascenso dos governos subnacionais como gestores de suas relaes internacionais (BARRETO, VIGEVANI, p. 58, 2008).

O fenmeno da globalizao tem fundamentado perspectivas a respeito de uma maior relevncia das polticas locais no sentido de promover seus objetivos em um cenrio de melhor e maior acesso s tecnologias de comunicao, transportes e informao. evidente que essas tecnologias trouxeram maiores facilidades administrao publica e facilitaram o desenvolvimento de polticas orientadas ao exterior, mas essa apenas a face mais bvia da nova realidade globalizada. Entende-se que os governos subnacionais estejam imbudos de crescentes responsabilidades, originadas da perspectiva em que haveria uma reduo das capacidades dos governos nacionais em atender s demandas das populaes. Essas responsabilidades tambm seriam derivadas da percepo de que esses governos subnacionais estariam cada vez mais suscetveis a efeitos trazidos pela globalizao econmica e pela intensificao das relaes transnacionais (BARRETO e VIGEVANI, 2008). Espera-se, portanto, que os governos subnacionais desenvolvam suas polticas de olhos voltados possibilidade de atender aos seus objetivos locais no espao transnacional. No caso brasileiro, existem outros fatores que influenciaram de maneira decisiva o crescimento considervel das atividades paradiplomticas a partir dos anos 1980, como a descentralizao do Estado brasileiro, a democratizao, a difuso de novas prticas, tecnologias e ferramentas na administrao pblica e as polticas do

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processo de reforma do Estado. Sobre esse fenmeno, trataremos adiante, nas prxima sees. Ainda no tocante aos efeitos da chamada globalizao e dos novos desafios apresentados aos governos subnacionais, chama-nos ateno o argumento relativo ao processo de globalizao econmica e todas suas alteraes no tocante a redistribuio e diviso das cadeias produtivas e reengenharia da produo e do comrcio internacional. Nesse cenrio os governos subnacionais teriam um novo papel a desempenhar: garantir os interesses econmicos de suas localidades e regies. O argumento reforado por autores como Keating (2004), Ohame (1993), Barreto e Vigevani (2008), Medeiros (2003), Barreto e Mariano (2004), Wanderley (2008), Marx (2008). Os autores apresentam a importncia das polticas desenvolvidas em mbito subnacional na busca pelos seus interesses comerciais, pela atrao de investimentos, promoo ao desenvolvimento, dentre outras agendas. A presente dissertao coaduna com a proposio de Keating (2004) de que cada governo subnacional possui interesses particulares para se lanar s atividades no plano internacional. O autor as divide em trs amplos escopos nos quais estariam inseridos esses interesses: econmico, poltico e cultural. Essa diviso nos parece de grande valia ao passo que nos permite agrupar grande parte das atividades internacionais dos governos subnacionais no plano internacional. No consideramos, entretanto, de todo adequada para enquadrar os perfis brasileiros de atuao internacional no plano internacional, cuja contribuio de Nunes e Salomn (2007) nos parece mais prxima da realidade. Na anlise das autoras sobre a experincia para diplomtica do governo gacho, apresentam-se como reas principais a promoo econmica, a cooperao tcnica, a cooperao poltica e a integrao regional. A contribuio de Keating (2004) centra-se na importncia das novas dinmicas comerciais e econmicas, as apresentando como fundamentais reorganizao da poltica internacional no sentido de dar maior protagonismo aos governos subnacionais, incluindo-se a os processos de integrao regional. O autor destaca tambm a limitao do poder do Estado e do conceito de soberania e a revalorizao do local por meio de uma reformulao da noo de territorialidade como fundamentais para explicar esse novo protagonismo dos governos subnacionais.

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O protagonismo dos governos subnacionais, de acordo com o autor, estaria tambm fundamentado na crescente agenda internacional que abarca temas diretamente ligados s atividades tradicionalmente desempenhadas pelos governos subnacionais.
Muchas de tales cuestiones afectan a temas que son responsabilidad de gobiernos subestatales o que tienen una incidncia particular en mbitos especficos, empujando por ello a las regiones a pasar al escenario internacional25 (KEATING, 2004, p. 50)

Sendo assim, para o autor h a necessidade de compreender-se a entrada dos governos subnacionais como um ator de crescente presena nas relaes internacionais como consequncia das novas agendas, da redefinio do papel do Estado-nao e da reformulao da perspectiva de territorialidade. Novas agendas essas que discutiremos mais atentamente adiante. Keating (2004) tambm destaca a importncia dos governos subnacionais como promotores do desenvolvimento econmico diante dos novos desafios impostos pela economia globalizada e pelas limitaes e inadequaes do Estado para lidar com eles. Ou seja, na ausncia de condies por parte do Estado-nao para lidar com as questes concernentes ao desenvolvimento econmico na contemporaneidade, os governos subnacionais passam a desenvolver polticas voltadas a esse desafio. Para ns, o mais relevante est na avaliao do autor de que os novos desafios econmicos e as novas agendas acabam por instar os governos subnacionais ao plano internacional. Devemos lembrar que o objeto do autor so as regies, e no as localidades. Entretanto, seus argumentos e suas avaliaes, como veremos adiante, so condizentes com a avaliao que faremos acerca dos governos locais no processo de integrao regional do Mercosul. Como veremos adiante, as novas agendas e os desafios do desenvolvimento so importantes motivadores paradiplomacia dos governos locais brasileiros. Temos, entretanto, que diferenciar nossa avaliao da do autor no que diz respeito ao possvel declnio do Estado-nao como instituio. Como dissemos anteriormente, concordamos com o diagnstico de Barreto e Vigevani (2008), que a paradiplomacia apresenta-se como um aspecto ao qual o Estado

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Muitas dessas questes afetam temas que so de responsabilidade de governos subnacionais ou que incidem em mbitos especficos, assim levando as regies ao palco internacional (traduo livre).

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passa a adaptar-se, dentre outros de nossa contemporaneidade. E que a paradiplomacia no caso brasileiro tem muito mais a contribuir com o governo federal no desenvolvimento de sua poltica externa do que a rivalizar com o mesmo ou suplant-lo. Podemos atribuir essas diferenas de avaliao em decorrncia do fato do autor ter como base a experincia europeia, mais especificamente espanhola, na qual a paradiplomacia utilizada como instrumento de reafirmao de identidades nacionais de regies como a Catalunha e o Pas Basco. Entretanto, os fatores sistmicos, por assim dizer, como as novas agendas e a globalizao econmica esto presentes tanto no objeto de estudo do autor quando do nosso. Barreto e Mariano (2004) destacam a importncia do processo no qual os governos nacionais perdem sua capacidade de serem responsveis pela induo do desenvolvimento econmico a partir dos anos 1990. Essa tendncia se agrava com o processo de globalizao econmica e as transformaes econmicas pelas quais o Brasil, em especial, passa a partir do final do sculo vinte. Diante dessa realidade, os governos subnacionais, tanto em nvel local quanto regional, tenderiam a assumir parte dessa responsabilidade.
Ante o novo imperativo da competitividade e da insero nos espaos econmicos globais, os governos subnacionais so induzidos a desenvolver um novo tipo de protagonismo, conjugando estratgias e iniciativas diferenciadas (BARRETO E MARIANO, p. 22 2004)

Para os autores, as responsabilidades dos governos subnacionais na contemporaneidade os levaria a desenvolver polticas para a atrao de investimentos, modernizao de infraestrutura, governabilidade, integrao social e promoo da qualidade de vida dos cidados. Os autores enfatizam ainda, o fato de que para os pases em desenvolvimento latino-americanos ainda possuem desafios adicionais ao do desenvolvimento econmico, social e sustentvel, que seriam a garantia de condies mnimas de emprego e de estabilidade social necessrias institucionalizao da democracia (BARRETO, MARIANO, p. 22 2004). Barreto e Vigevani (2008) ainda destacam a importncia dos efeitos polticos e sociais do processo de globalizao que tornaram as fronteiras mais permeveis e o exerccio da soberania por parte do Estado mais restrita. Os autores o fazem por meio do debate acerca da perspectiva de que h de fato uma crise no Estado, porm com

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consequncias menos drsticas e fatalistas dos que as previstas por atores como Ohmae (1993) no seu livro O fim do Estado Nao. Para os autores, o Estado estaria caminhando para um modelo ainda no completamente delineado, mas articulado de uma nova forma o que o permitira reagir de maneira mais favorvel aos efeitos da globalizao. Neste novo modelo, a paradiplomacia seria um fator primordial, e, como veremos mais adiante no captulo trs, a adaptao do Estado brasileiro a essa nova realidade passa pela paradiplomacia nas relaes internacionais brasileiras, em especial na integrao regional. Ohmae (1993) apresenta o peculiar exemplo das regies chinesas onde esto localizadas as Zonas Econmicas Especiais, que teria uma ao externa independente na busca por investimentos e mercados para os seus produtos. O caso da paradiplomacia na China, entretanto, bastante especfico devido s caractersticas nicas como o regime poltico no democrtico. A perspectiva do autor de que os governos subnacionais estariam imbudos de maior responsabilidade na promoo do desenvolvimento econmico de suas respectivas localidades e regies possui forte apelo entre os gestores pblicos e parte dos estudiosos. Isso se daria pelo fato do espao econmico no estar mais atrelado ao Estado Nao. Pelo contrrio, atuao do Estado estaria direcionada regulao mnima necessria dos espaos econmicos por meio dos diferentes nveis de governos articulados com parceiros independentemente dos limites das fronteiras nacionais. A perspectiva de que os governos subnacionais articular-se-iam com seus pares do outro lado da fronteira na gesto e na promoo do desenvolvimento de determinados espaos econmicos fundamental para a nossa anlise acerca da importncia desses governos na integrao regional. A proposio de Barreto e Vigevani de 2008 vem reafirmar o apontado na contribuio de Barreto e Mariano (2004), ao apresentar que a adaptao dos governos locais, e sua a insero no plano internacional esto ligadas s novas responsabilidades por eles assumidas no sentido de ocupar o vcuo deixado pela tradicional ao do governo central. Lus Wanderley (2008) traz uma importante contribuio ao debater a importncia dos governos locais em um panorama no qual a globalizao e suas

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assimetrias demandam dos governos subnacionais, em especial as cidades uma ao no sentido de se atualizar e colher frutos deste processo. O autor apresenta uma crtica ao que chama de cidade-empresa que corresponde compreenso de que o governo local deva buscar uma aliana com agentes privados no sentido de promover os melhores ganhos econmicos possveis na localidade. A cidade-empresa ainda seria adaptar o governo local aos paradigmas da administrao privada por meio da busca pela qualidade, eficincia na recolocao do espao urbano atividade econmica. O autor destaca, portanto a ideia de que diante do processo de globalizao econmica os governos locais passam a desempenhar um papel de grande relevncia como atores de uma reestruturao econmica no sentido de capacit-la a disputar por investimentos e renda. Seria de olho nessa realidade que os governos locais contemporneos estariam se organizando. Essa reflexo, crtica a esse modelo de cidade-empresa, que instrumentalizaria o governo local na busca pelo desenvolvimento econmico, no leva a um questionamento: estariam os governos locais do MERCOSUL agindo desta forma? Estariam eles, dentro do espao regional, trabalhando na atrao de investimentos e garantias ao desenvolvimento econmico? Buscaremos responder a essas perguntas mais adiante nos prximos captulos. Vanessa Marx (2008) tambm apresenta uma perspectiva na qual as cidades ganham crescente relevncia econmica internacional, A autora, em seu estudo acerca da experincia de Barcelona (Espanha) debate a forma como os governos locais adentram no plano internacional em busca de investimentos, eventos e negcios em geral. Segundo a autora, os governos locais desenham estratgias de desenvolvimento voltadas s oportunidades internacionais, competindo com outras cidades e atores. De acordo com seu estudo, as chamadas cidades globais26 atuariam no plano internacional no sentido de promover investimentos e negcios e de tomar parte da governana global emergente, apesar das limitaes legais e da atuao do Estado-nao (2008). Para Lus Wanderley (2006), a cidade de So Paulo teria condies de se tornar algo prximo de uma cidade global no futuro, apesar de ainda no reunir as condies necessrias para tal. Grandes cidades de alta influncia sobre os destinos da economia
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Conceito definido por Saskia Sassen (1991) acerca da emergncia de cidades como Londres, Tquio e Nova Iorque como polos de deciso e comando da economia internacional. Podemos relacionar essa percepo s correntes de estudos ligadas aos efeitos da globalizao, caractersticos dos anos 1990.

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internacional, sede de grandes conglomerados econmicos, em especial, dos setores intensivos em alta-tecnologia. Essa percepo posicionaria So Paulo como uma forte candidata no futuro ocupar o espao de cidade global dentre as metrpoles mercosulinas. Entretanto, nos parece que a categoria de cidade-global tem sua principal influncia na forma como essas metrpoles projetam sua autoimagem e a percepo acerca da capacidade e extenso de seus prprios interesses. Ou seja, so categorias mais relevantes para entendermos o perfil de atuao de determinadas metrpoles do que para o movimento da paradiplomacia na integrao regional como um processo. Como veremos adiante, o entrelaamento de diversos atores e agendas cada vez mais comum nas dcadas de 1990 e 2000. Ou seja, os governos subnacionais ao tratarem de questes locais, dentre elas as correlatas ao desenvolvimento, acabam por levar consigo diversos atores como empresas privadas, organizaes no-

governamentais, instituies educacionais. Essa fluidez na agregao de novos atores e agendas um dos mais interessantes aspectos da participao dos governos locais no plano internacional, e, em especial na integrao regional. possvel apontar como sinal do protagonismo dos governos subnacionais a sua alta capacidade de associativismo representado por redes de cidades como a CGLU, Eurocidades, Mercocidades, entre outras (PASQUARIELLO MARIANO, MARIANO E TESSARI, 2008). Os autores ainda apontam a importncia econmica de cidades asiticas como Bangcoc, Hong-Kong e Seul como outro sinal de protagonismo. A esses exemplos podemos adicionar o caso de Macau e de outras regies e localidades chinesas empenhadas em promover o desenvolvimento econmico e importantes parcerias comerciais e de investimentos com parceiros de diversos pases, incluindo-se a o Brasil e seus scios do Mercosul. Medeiros (2003) traz uma perspectiva segundo a qual, a decadncia do modelo de Estado-nao tradicional como um processo que acabaria por desembocar na construo de espaos regionalizados que funcionam como catalisadores da insero internacional desses atores no sistema internacional.
As sociedades nacionais procuram reduzir o impacto do fenmeno da globalizao atravs do reforo dos espaos

54 integrados, que devem assumir, doravante, um papel reivindicado outrora pelos Estados nacionais, estes se encontrando, na realidade, ultrapassados por uma construo econmica indo alm de suas fronteiras (p. 142, 2003).

As altas expectativas levantadas por essa proposio acabam por esbarrar no lento e difcil avano dos processos de integrao regional, ainda mais se considerarmos a realidade mercosulina. O autor ainda faz um questionamento no tocante reduo das disparidades e redistribuio das vantagens nos espaos integrados, em especial nos nveis regionais e locais. O debate acerca da promoo da reduo das desigualdades fora abordado, na seo anterior, ao discutirmos as origens da questo subnacional no processo de integrao regional europeu. O autor corrobora com a tese de que a busca pela reduo das disparidades entre diferentes regies de um mesmo espao integrado de um processo de integrao regional seria um dos fatores que promoveriam a entrada desses atores no plano internacional, em especial na integrao regional. Sendo assim, os governos subnacionais atuariam no sentido de atrair recursos e influenciar a agenda da integrao regional no sentido de promover polticas de reduo de disparidades, como os fundos estruturais da Unio Europeia. Marcelo Medeiros (2008) ao fazer seu trabalho acerca da reduo das capacidades do Estado e da lgica distributiva nos processos de integrao regional, em especial Unio Europeia e Mercosul, nos traz a um dos mais importantes fatores em direo s expectativas e potencialidades da integrao regional, a influncia na agenda de integrao regional. O autor aponta para a importncia dos governos subnacionais no debate em torno das polticas de reduo de disparidades da Unio Europeia por meio do Comit das Regies. importante destacar, que bem como discutimos anteriormente, esse no o nico canal pelo qual os governos subnacionais europeus buscam influir na construo dos mecanismos de integrao regional. No caso do Mercosul, o autor aponta a importncia da rede de governos regionais CRECENEA/CODESUL, qual podemos adicionar o FCCR, que possui como um de seus objetivos debater e propor polticas reduo das disparidades entre as regies e localidades mercosulinas.

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Como j adiantamos de acordo com o argumento de Keating (2004), o protagonismo e as novas agendas so fundamentais para o entendimento dos governos locais como peas chave do processo de integrao regional mercosulina. Mas o que queremos dizer com protagonismo, e com novas agendas? Afinal as duas expresses podem parecer quase retricas se colocadas como categorias prestabelecidas s quais a paradiplomacia est diretamente ligada. Como protagonismo dos governos subnacionais, em especial, dos locais, nos referiremos ao entendimento desses como atores de grande importncia na ideia de governana. Ou seja, como um dos atores, que em conjunto com os tradicionais Estados-nao, tem a capacidade e o interesse na formulao e debate das agendas internacionais contemporneas.

1.2.2 Novos Atores, novas agendas A relevncia acerca do entrelaamento entre a emergncia de novos atores e novas agendas nos parece fundamental. Isso se d ao passo que, uma das bases do argumento de nosso trabalho que os governos subnacionais, em especial a localidades, contriburam de maneira decisiva na expanso e aprofundamento da agenda de integrao regional Mercosulina, a exemplo do que fizeram as regies e localidades europeias. Importa-nos relembrar, entretanto, que no caso do Mercosul, os governos locais sentiram-se motivados por mltiplos fatores a adentrar no processo de integrao regional e pedir maior influncia sobre o que seria tratado. Ou seja, no apenas participar, mas influenciar na agenda e no seu tratamento por parte da institucionalidade mercosulina, junto com os governos nacionais e a sociedade civil. Seja motivados pela prpria autoimagem de atores internacionais em ascenso, por interesses objetivos partilhados em torno de questes como discrepncias em termos de competitividade econmica, ou por questes concernentes aos graves problemas desses governos em zonas fronteirias, entre outros, esses atores adentraram ao processo de integrao regional.

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A sua entrada e o manifesto desejo de influir na formulao da agenda de integrao regional por meio dos meios institucionalizados, ou das suas atividades paralelas e aparentemente dispersas, os governos locais alteraram a agenda de integrao. Trouxeram seus temas de interesse e a forma como desejavam aplic-lo. Suas iniciativas, por vezes apropriadas e incorporadas pela marca Mercosul, como aponta o estudo acerca do Mercosul Cultural, de Janira Borja (2011), de fato contriburam para a aproximao das sociedades e suas instituies. O nosso desafio nesta seo debater sobre que bases conceituais isso se deu. J tratamos da influncia, certamente fundamental, das concepes acerca do protagonismo dos novos atores, da globalizao e da referncia representada pela experincia europeia. Portanto, nos ateremos a complementar essas perspectivas no plano do debate acerca das chamadas novas agendas. Podemos classific-las como os temas diversos que ganharam crescente relevncia no plano das Relaes Internacionais, e nos debates promovidos em organismos internacionais no final do sculo vinte, com especial destaque para os anos 1990. Consideramos esse perodo como especialmente otimista em relao participao dos novos atores e a reduo da capacidade estatal de se adaptar e definir os rumos das relaes internacionais. Como tratamos anteriormente, uma das explicaes para que os chamados novos atores ganhassem espao no plano internacional a perspectiva de que essas novas agendas s poderiam ser tratadas por estruturas mais modernas e flexveis que os velhos Estados-nao. Podemos chamar essa concepo como caracterstica dos chamados por Held e McGrew (2001) como Globalistas, em seu estudo acerca dos prs e contras da globalizao. De acordo com a definio dos autores, o presente estudo apresenta-se como Ctico em relao aos efeitos e abrangncia da globalizao contempornea, pois, apesar de reconhecer a relevncia e influncia das perspectivas globalistas, v com cautela e ceticismo a percepo de que o Estado-nao seja uma instituio decadente. Como temos demonstrado, essa instituio modernizou-se. Ao tratar de novas agendas no plano internacional, tratou de aliar-se com outros atores da sociedade e nveis de governo, adaptando-se s demandas referentes necessidade de debater essas agendas no plano internacional apropriadamente. As agendas ambiental e urbana so emblemticas.

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Essas que passaram por intensa transformao desde a revalorizao de temticas como o meio-ambiente, os crimes transnacionais, migraes, sade e controle de pragas e epidemias, direitos humanos, trfico internacional de pessoas, assentamentos humanos, entre outros. Segundo Esther Barb (2007), essas temticas j estavam presentes nos foros internacionais durante o perodo da guerra fria. Entretanto, o fim dessa, e a consequente descompresso de uma srie de conflitos de diversas tipos e a forte crena nos mecanismos multilaterais como espao para resoluo de questes que passaram a ser crescentemente entendidas como de interesse internacional. Sendo assim, esses temas passaram a ser compreendidos como questes que transcendem o mbito dos Estados-nao tanto em termos de agenda como de atores. A revalorizao dessas agendas se deu no momento no qual as relaes internacionais passaram a ser entendidas como espao para o debate de mais questes por um maior nmero e diversidade de atores. Segundo Barb (2007), esses diversos atores seriam empresas pblicas e privadas, organizaes no-governamentais, governos subnacionais, partidos polticos, sindicatos, movimentos sociais, instituies de pesquisa e ensino etc. Para o nosso debate acerca da atuao dos governos locais no Mercosul, a contribuio da autora relevante ao passo que nos apresenta o importante entrelaamento entre novos atores e novas agendas. Os governos subnacionais so inseridos em debates no plano internacional devido s questes discutidas internacionalmente serem de seu interesse e competncia. E ao participarem de foros internacionais acabam por induzir ao debate de outras questes de seu interesse que podem vir a ser debatidas no mbito dos organismos internacionais. Essa tendncia se manifesta, por exemplo, no apresentado pela dissertao de Ana C. Mauad (2011), na qual debate a atuao dos governos locais em conjunto com o governo federal (em especial diplomacia e Presidncia da Repblica) nos debates na Programa das Naes Unidas para Assentamentos Urbanos (UN-Habitat)27. O debate

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O Programa das Naes Unidas para Assentamos Humanos, ou, United Nations Human Settlements Programme (UN-Habitat), o programa das ONU criado pela Assembleia Geral para a criao de ambientes socialmente e ambientalmente sustentveis nas cidades, nas quais, mais da metade da humanidade vive. Para maiores informaes: Portal do UN-Habitat http://www.unhabitat.org/content.asp?cid=2467&catid=1&typeid=24&subMenuId=0 ltimo acesso em 20 de abril de 2012.

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acerca de uma agenda sobre qual a esses governos subnacionais tem maior interesse e competncia que os demais nveis de governo: as cidades. Trataremos da interao entre governos locais e governo federal no segundo captulo. A participao dos governos subnacionais em temticas internacionais bemvinda no contexto da integrao regional de acordo com Mariano e Barreto (2004). Os autores destacam a importncia que esses atores possuem sobre a diversificao e intensificao da agenda de integrao. Segundo eles, os governos locais trazem aos debates assuntos diretamente relacionados ao cotidiano das sociedades que h muito dependem de resoluo e acabam sendo negligenciados pelos governos nacionais. Para os autores a participao subnacional pode tambm contribuir para introduzir problemas concretos, que vm sendo permanentemente adiados na agenda de integrao (MARIANO e BARRETO, p 43 2004). Ainda para os autores, uma das mais importantes contribuies est na centralizao do debate em torno do atendimento reduo de disparidades de competitividade entre as diferentes regies do Mercosul. A aproximao dos governos locais ao debate em torno dos desafios a serem enfrentados pelo Mercosul intensifica a cooperao entre os mais diferentes atores da sociedades envolvidas.
A integrao tambm evolui com a incluso de temas de cunho regional ou local, porque insto significa um grande salto de qualidade para o bloco, fundamentado em um esforo de retirada de obstculos e, ao mesmo tempo, de abertura de espao para o desenvolvimento. Mais do que isso: a integrao avana porque esse esforo implica o enfrentamento de um grande entrave que sempre comprementeu sua evoluo, caracterizado pela questo subnacional. Por fim, os efeitos gerados pela ampliao da participao subnacional seja pela agregao de atores em torno de interesses comuns, seja elo aumento do grau de cooperao entre pases, regies e localidades envolvidos, seja ainda, por sua contribuio evoluo do processo de integrao regional, incluindo at mesmo setores potencialmente contrrios ao seu aprofundamento, - podem levar ao fortalecimento dos prprios Estados membros do bloco (BARRETO e MARIANO, p. 43-2 2004).

Ao tratarmos dos governos subnacionais como atores protagonistas da contemporaneidade, responsveis por gerir questes cada vez mais bem inseridas na agenda internacional, no podemos deixar de nos ater importncia que esses atores exercem na definio e fortalecimento dessas questes.

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Tratamos na subseo anterior que os governos subnacionais seriam responsveis por parte da governana em nvel internacional, e, influiriam sobre questes que transcendem os limites tradicionais das fronteiras nacionais. Afirmamos tambm que esses atores o fazem por entender que seus interesses so afetados por essas questes. H a dois processos paralelos e complementares: determinados temas que deixam de ser encarados como limitados s fronteiras nacionais para serem tratados em foros internacionais; e, o segundo no qual os governos subnacionais passam a desenvolver suas atividades tambm no plano internacional por isso ser possvel e por possivelmente atender aos seus interesses. No debate que fizemos sobre a questo subnacional na Unio Europeia, afirmamos que os governos subnacionais passaram a participar ativamente da agenda de integrao quando essa passou a contemplar temticas que ou lhe so de interesse ou de responsabilidade. Exemplificamos essa realidade com as polticas de convergncia e os Fundos Estruturais, e as polticas comunitrias europeias voltadas s reas de responsabilidade desses governos como promoo cultural, educao, sade, mobilidade urbana etc. Essas novas agendas so temticas presentes na integrao mercosulina? Os governos subnacionais so impelidos a participar do processo de integrao regional pela incluso das agendas de seu interesse ou so responsveis, mesmo que no sozinhos, pela incluso delas na agenda mercosulina? O que se espera dos governos subnacionais, a expanso ou o tratamento compartilhado da agenda junto com os governos nacionais? Veremos nessa subseo que nenhuma das afirmativas est completamente incorreta. As chamadas novas agendas so fundamentais ao tratarmos da participao dos governos subnacionais. Verificamos a importncia que as localidades e governos regionais do promoo do desenvolvimento econmico em sua ao externa, entretanto, as demais agendas destacadas por Nunes e Salomn (2007). Dentre as agendas apresentadas pelas autoras, damos especial destaque para a cooperao tcnica e a cooperao poltica. Os governos locais mercosulinos desenvolvem atividades em cooperao entre si e com outras instituies estrangeiras. Os objetivos so variados e envolvem reas como

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promoo ao turismo, aos investimentos, eventos, parcerias para trocas de experincias em polticas pblicas como educao, sade, saneamento bsico, cultura, transportes urbanos, zoneamento e planejamento urbano, combate pobreza entre outros. Essas iniciativas so desenvolvidas em diversos mbitos, partindo desde os espaos das redes de cidades como Mercocidades e o programa Urb-al, at parcerias bilaterais entre governos locais de diferentes pases. Interessa-nos o fato de que os governos subnacionais possuem mltiplos caminhos para atingir seus objetivos e desenvolver parcerias no mbito regional, promovendo diversos canais pelos quais esses governos e sociedades se aproximam e dialogam com processo de integrao regional. A atuao nas redes e nos foros institucionalizados na regio como o FCCR e o Mercocidades so fundamentais, at mesmo pela sua dimenso representativa e poltica. Entretanto, contribuio dos governos subnacionais no se restringe a esses espaos. Ao mesmo tempo em que, por meio dos espaos promovidos pelas redes e pelo FCCR (e pela sua antecessora REMI) so fundamentais para a consolidao da participao subnacional no processo de integrao regional, e apresentam-se como os mais evidentes canais de articulao e promoo das novas agendas de integrao, existem outras iniciativas que contribuem com esse processo. As parcerias, projetos e programas desenvolvidos pelos governos locais entre si, independentemente da existncia ou dos canais institucionalizados do Mercosul, so fundamentais. Poderamos considera-los de consequncia do processo denominado spill-over,ou, transbordamento (PASQUARIELLO MARIANO, MARIANO E TESSARI, 2008), o que compreenderia no processo caracterstico de quando as parcerias e temticas tratadas nos ambientes existentes acabam transbordando, aproximando outros atores e incluindo outras agendas por meio dos contatos e vnculos j desenvolvidos. fato que o transbordamento fundamental. Entretanto, a ao dos governos subnacionais no mbito do Mercosul, extrapola essa dimenso, as atividades por eles desenvolvidas com parceiros de pases vizinhos no pode ser descrita como emanada e transbordada a partir dos processos formais de integrao regional. Essas parcerias seguem critrios objetivos definidos localmente, e, seus parceiros derivam dos contatos estabelecidos entre os governos e seus funcionrios

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e governante devido exposio permanente ao fluxo de informaes e redes de contatos, no necessariamente derivados dos espaos institucionalizados. Como vimos anteriormente, essa exposio uma das razes para a incurso dos governos subnacionais no plano internacional. Essas parcerias e atividades desenvolvidas nos planos no institucionalizados, sofrem os efeitos descritos por Borja (2011), de apropriao por parte do Mercosul. Ou seja, as iniciativas de sucesso que representem um possvel avano no processo de integrao so costumeiramente apropriados pela institucionalidade como parte do processo de integrao regional, adicionando a eles a imagem e o apoio da institucionalidade. Evidentemente, que a maioria dessas iniciativas possuem pouca ou nenhuma conexo com as polticas definidas desenvolvidas no plano da institucionalidade mercosulina, como aponta Borja (2011) no seu estudo acerca do Mercosul Cultural. Entretanto, ser que no podemos reconhecer essas iniciativas como parte da integrao regional mercosulina? Parece-nos que sim. A integrao regional no est confinada isntitucionalidade para ela construda, de fato, so ambos co-constitudos. As iniciativas paralelas contribuem para o enriquecimento dos contatos, conexes e agendas da integrao regional ao passo que permitem assim o seu aprofundamento e intensificao. Voltaremos a tratar mais claramente deste processo de enquecimento e co-constituio nos prximos captulos. A relevncia dessas iniciativas paralelas, entretanto, est de alguma forma conectada com o processo no qual os governos subnacionais entendem-se como atores emergentes e dotados de capacidades que os permitem atuar internacionalmenete. Sendo assim, esses governos acabam empreendendo um importante ativismo no sentido de se fazer enxergar pelos demais atores, em especial, os governos nacionais, podendo assim atender seus interesses locais no mbito da integrao regional. Como discutimos anteriormente, os governos subnacionais brasileiros, em especial as localidades, empreenderam uma importante poltica de ativismo no sentido de reivindicar espao para que pudessem influenciar no processo de integrao regional mercosulino. Um dos maiores smbolos dessa reivindicao est no Mercocidades, sobre o qual trataremos como mais afinco adiante.

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No se pode ignorar na iniciativa sul-americana a inspirao da experincia europeia, na qual, desde o final dos anos oitenta (1989), os governos subnacionais reivindicam influncia e participao ativa na construo da unio econmica que se projetava. Entretanto, evidenciam-se as diferenas entre os dois processos e nos estgios nos quais se encontravam poca do despertar do associativismo dos governos subnacionais determinados a obter influncia sobre a integrao regional. Em 1989, quando os governos locais europeus lanaram-se na empreitada de valorizar a participao subnacional no plano da integrao regional, o bloco preparavase para lanar a Unio Europeia, um ambicioso projeto de unio econmica que poderia um dia prover as bases para a unio poltica do bloco. Em 1995, quando foi lanada a iniciativa dos governos locais sul-americanos de criar influenciar sobre o nascente projeto de integrao, o Mercosul engatinhava na direo da sua consolidao como uma zona de livre comrcio, e, posteriormente unio aduaneira imperfeita. Ou seja, a ao dos governos locais brasileiros e de pases scios do Mercosul de buscar interferir na integrao chegou de maneira precoce ao Mercosul. Diante disso, podemos dizer que a influncia do projeto europeu est presente, mas no suficiente para explicar a ao dos governos subnacionais na construo da participao subnacional na integrao regional. Dois fatores podem ser levantados. O primeiro trata-se do sentimento de protagonismo desses novos atores caracterstico dos anos 1990, como tratamos na seo anterior. O segundo, chamaremos de crena na integrao regional. Essa crena seria a percepo por parte de importantes parcelas da sociedade de que a integrao regional seria o melhor dos destinos para os povos dos estadosmembros. Falaremos mais sobre essa influncia nas duas prximas subsees.

1.2.3. Democracia e a Integrao Regional Mercosulina A democracia um tema de grande relevncia no debate acerca da paradiplomacia. Isso se d, primeiramente, pelo fato de boa parte da bibliografia apontla como uma das bases para a atuao dos governos subnacionais no plano internacional.

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A paradiplomacia pode ser apontada como um fenmeno diretamente ligado a elementos como o federalismo e descentralizao da responsabilidade por polticas pblicas em sociedades democrticas. Essa compreenso pode ser derivada do fato dos principais estudos na rea debruarem-se sobre experincias europeias e do continente americano, nas quais o modelo de democracia liberal predominante. Ou seja, analisar a paradiplomacia como um fenmeno caracterstico da democracia pode induzir-nos a crer que essa seja a base necessria para a existncia das atividades internacionais de governos subnacionais. De fato, a democracia um elemento essencial no debate da paradiplomacia, como verificamos ao longo do presente estudo, mas no uma prcondio. Exemplos como as experincias paradiplomticas de governos subnacionais chineses e russos ajudam a compreendermos, que apesar de grande relevncia, a democracia-liberal no se constitui como condicionante fundamental ao

desenvolvimento da paradiplomacia. Sendo assim, a paradiplomacia no um fenmeno necessariamente atrelado vigncia de instituies democrticas e ao federalismo, apesar de esses elementos possurem forte influncia sobre a conformao do perfil de atuao internacional dos governos subnacionais. Se a paradiplomacia pode ter seu perfil influenciado pelos diferentes modelos de federalismo e pela vigncia e funcionamento de instituies democrticas, a paradiplomacia no plano da integrao regional tambm segue o mesmo caminho. Outro importante fator que nos leva a debater a questo da vigncia de regimes e prticas democrticas para a paradiplomacia na integrao regional, a relevncia que essa questo possui para a integrao regional mercosulina, estando entranhada em suas origens e em boa parte das suas polticas e estruturas. Janina Onuki e Amncio J. de Oliveira (2000) ao debaterem os avanos da integrao regional mercosulina no sentido de atender s demandas da agenda de segurana regional destacam a importncia da Clusula Democrtica, que podemos apontar como expresso mxima da relevncia da temtica no Mercosul. Segundo os autores, a aproximao dos pases e o compromisso de promover as instituies democrticas e a estabilidade nos pases membros um dos fatores mais relevantes da integrao, apresentando o exemplo da tentativa de golpe militar no Paraguai em 1996.

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O fato de a parceria brasileiro-argentina, base do Mercosul, ter sido construda pelos primeiros presidentes do recente perodo democrtico no final do sculo vinte de ambos os pases simblico. Pode-se afirmar que uma das mais importantes motivaes para o estabelecimento da parceria era as transformaes intensas que ocorriam em ambas as sociedades no sentido de garantir as instituies democrticas. A percepo de que o destino dos dois pases vizinhos era de grande fora. Alcides Costa Vaz (2002) refora essa percepo ao apresentar os condicionantes econmicos da aproximao argentino-brasileira, devido equivalncia de suas posies no mercado internacional e no regime de comrcio internacional em plena transformao no final dos anos 1980. De acordo com Medeiros (2008), o Protocolo de Ushuaia de 1998, reafirmao do compromisso democrtico da integrao do cone-sul, define a vigncia das instituies democrticas como parte indispensvel ao desenvolvimento do projeto de integrao regional entre os membros do Mercosul. O autor caracteriza o instrumento afirmando que esse funciona como um estai exgeno para a consolidao democrtica no cone sul (p. 55, 2008). Os destinos poltico-econmicos de Argentina e Brasil estariam atrelados, e dos scios menores ligados ao destino comum dos dois grandes. Essa percepo valoriza a questo democrtica no desenvolvimento da integrao regional. Entretanto, no podemos afirmar que o Mercosul constitui-se como um projeto essencialmente democrtico de integrao regional, mas sim entre sociedades de instituies democrticas recentes. A despeito da importncia no fortalecimento da democracia interna de cada um dos seus membros, h uma resistncia considervel em ceder s sociedades e seus diversos atores participao no processo decisrio da integrao regional. O paradigma intergovernamental, predominante no Mercosul, faz com que os governos subnacionais permaneam margem do processo decisrio, apesar de em conjunto com setores sociais comporem foros consultivos. Sendo assim, a integrao regional mercosulina preza pela democracia como um valor fundamental a ser defendido, mas hesita em descentralizar o processo decisrio, o que poderia ser apontado como uma contribuio essencial democratizao do processo.

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A incluso dos governos subnacionais no desenvolvimento de projetos de integrao regional apresenta-se como fundamental a sua democratizao.

Contribuies como as de Pasquariello Mariano, Mariano e Tessari (2008), Medeiros (2008), Stuart (2004), Keating (2004), j apresentadas, e de Laisner (2009) e Malamud e Souza (2005) so de interesse do nosso trabalho. Como afirmamos anteriormente, a perspectiva apresentada por diversos autores de que a participao dos governos subnacionais possuem um importante papel na incluso de novos atores e agendas fundamental. O que nos interessa, nesta seo, o fato de esse efeito inclusivo da participao dos governos subnacionais ser de grande contribuio criao de uma forma de accountability horizontal. Ou seja, ao incluir outros novos atores nos debates das temticas de integrao regional de seu interesse, os governos subnacionais estariam dando a esses atores acesso ao Mercosul, mesmo que de maneira indireta. Esses atores, ao estarem presentes e atentos s deliberaes e projetos mercosulinos passam a debat-los e tentar influir nos seus destinos, caso seja de seu interesse. Ou seja, esses atores, como organizaes governamentais, sindicatos, empresas e movimentos sociais, estariam cada vez envolvidos com as problemticas da integrao de seu interesse e buscando influir nas decises, tomadas majoritariamente pelos Estados-membros. Apresentamos na seo acerca da questo subnacional na Unio Europeia, os argumentos de Reis (2003), Medeiros (2004, 2008) e Stuart (2004) no sentido de legitimar a relevncia dos governos subnacionais como peas fundamentais ao aprofundamento e da integrao regional. Esses argumentos, especialmente centrados na representatividade legtima desses governos, no conceito de subsidiariedade e na ideia de aproximao do cidado comum ao processo de integrao regional so de relevncia relativamente restrita no caso da experincia mercosulina. Primeiramente, como aponta Andrs Malamud e Lus de Souza (2005), em seu estudo acerca da construo de parlamentos supranacionais na Europa e na Amrica Latina, o Mercosul est distante da supranacionalidade e de construir um parlamento com poderes supranacionais que venha a de fato representar as sociedades integradas e atuantes no processo decisrio regional. Essa concluso j enfraquece dois dos

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argumentos que apresentamos com relao experincia subnacional europeia: a subsidiariedade, via delegao de responsabildiades comunitrias s localidades, e a representatividade, via uma possvel terceira cmara formada por governos subnacionais. O princpio de subsdiariedade, pela via explicitada, no se aplica diretamente ao caso do Mercosul por falta de mecanismos supranacionais, no justificando assim a luta pela delegao de responsabilidades aos governos subnacionais. De fato, no caso brasileiro, j h uma forte descentralizao e uma ampla responsabilizao dos governos subnacionais por grande parte das questes que concernem ao dia-a-dia do cidado. Defender a bandeira da subsidiariedade em um processo de integrao regional marcadamente intergovernamental tem sua validade somente se diante de um prisma de poltica decisria. De acordo com Medeiros (2008), podemos compreender o conceito de subsidiariedade como aquele que preconiza, lato sensu, que as decises devem ser tomadas o mais prximo possvel do cidado (p.56, 2008). Sendo assim, a participao dos governos subnacionais teria como papel aproximar os interesses e vontades do cidado comum do processo de integrao regional. Ao observarmos o ativismo dos governos subnacionais e sua alta carga de responsabilidades somos levados a concordar com a aplicao da importncia dos governos locais como atores que aproximariam as sociedades do projeto de integrao regional, e poderiam vir a representar seus interesses no Mercosul. Ou seja, a perspectiva de que os governos subnacionais aproximaria o cidado do processo de integrao regional teria respaldo na experincia mercosulina. Entretanto, como veremos com mais cuidado adiante, essa perspectiva bastante limitada se considerada em termos de representatividade. Tendo em vista que apenas uma reduzida proporo do total de governos locais participa dos debates no plano mercosulino, e, que, as questes referentes s relaes internacionais no costumam ser de grande apelo poltico-eleitoral, como afirmam Cason e Power (2006). Sendo assim, apesar de aproximar os interesses de algumas comunidades locais ao espao de integrao regional por meio dos governos locais, esse processo no possuiria uma representatividade suficiente para que pudssemos o caracterizar como uma democratizao mais profunda do processo de integrao regional.

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Ao analisarmos a questo democrtica na atuao internacional de governos subnacionais no plano da integrao regional mercosulina podemos defini-la como sendo de grande relevncia compreenso das expectativas depositadas sobre o processo. Entretanto, os governos subnacionais so atores de baixa capacidade de promover uma democratizao no processo de integrao regional, apesar de sua importncia e dos laos de sua paradiplomacia com a questo democrtica. A democratizao do Brasil, por exemplo, levou a uma profunda descentralizao das responsabilidades estatais, instigando os governos subnacionais a procurarem novas solues para seus problemas. Dentre essas sadas est a atuao internacional. O federalismo trino brasileiro28 tambm de grande relevncia pelo fato de conceder aos municpios brasileiros a condio de ente federado. Ou seja, esses, como membros da federao teriam maiores responsabilidades e condies de atuar no desenvolvimento de polticas pblicas.

1.3 A paradiplomacia dos governos locais brasileiros e as expectativas para o Mercosul Nesta ltima seo do primeiro captulo temos como inteno promover um breve debate acerca das principais caractersticas da paradiplomacia de governos locais brasileiros, complementando o debatido e explicitado nas duas primeiras sees. Sendo assim, trataremos das caractersticas gerais da paradiplomacia dos governos subnacionais, em especial locais, brasileiros que de alguma forma contribuam para a compreenso da sua presena e atuao no plano da integrao regional Sendo assim, apresentaremos algumas das principais razes e motivaes apontadas como centrais na atuao internacional dos governos locais no plano internacional, com especial ateno quelas ainda no exploradas no primeiro captulo e que possuem alguma conexo com a integrao regional. Em seguida retomaremos o debate acerca de algumas das principais caractersticas e modalidades de atuao
28

O federalismo brasileiro caracteriza-se pela caracterstica nica de ser formado por trs tipos de entes federais que se sobrepem, no caso, Governo Federal, Governos Estaduais e do Distrito Federal, e Governos Municipais. Trataremos com mais cuidado desta questo ao debatermos a paradiplomacia brasileira e algumas das suas caractersticas.

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internacional dos governos subnacionais, de maneira a complementar as questes a serem debatidas no campo das motivaes dessas atividades internacionais. Lembraremos importantes questes como o federalismo trino brasileiro, o processo de redemocratizao pelo qual viveu o Brasil e suas consequncias para a formatao da paradiplomacia. Outras importantes questes a serem tratadas so as diferentes formas pelas quais os governos internacionais buscam o atendimento de seus interesses bem como a forma como esses podem vir a ser definidos. A afirmao de que as iniciativas de governos subnacionais seria originria do federalismo trino brasileiro implantado a partir da Constituio de 1988, marcadamente mais descentralizante e propenso ao fortalecimento dos governos municipais e estaduais na formulao, desenvolvimento e aplicao de polticas pblicas, usualmente utilizada para fundamentar as perspectivas contemporneas acerca do fenmeno da atuao internacional de governos subnacionais. Veremos adiante que essa percepo possui correspondncia com o fortalecimento e intensificao das atividades internacionais de governos estaduais, e principalmente, municipais na dcada de 1990. Como vimos anteriormente, h experincias de atuao internacional de governos regionais brasileiros at mesmo no incio do sculo vinte, o que nos leva a questionar se os governos locais tambm desenvolveram iniciativas do mesmo tipo em um perodo anterior ao estabelecimento do federalismo trino. Ou seja, teriam os governos locais, mesmo desprovidos da condio formal de unidades federadas, e, consequentemente, com reduzidas autonomia e instrumentos de atuao, desenvolvido iniciativas no sentido de promover o atendimento dos seus interesses no plano internacional? Veremos que se trata de um fenmeno anterior ao federalismo trino, mesmo no caso dos governos municipais. No estando as razes da atuao internacional dos governos locais e estaduais brasileiros postas, pelo menos no exclusivamente, no processo de descentralizao poltica e administrativa que se seguiu Constituio de 1988, que outros fatores levam os governos subnacionais a desenvolver iniciativas no plano internacional? Estariam essas motivaes ligadas ao processo de integrao regional? Essas primeiras perguntas so interessantes questionamentos que contribuiro ao entendimento do nosso objeto

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central: as atividades internacionais de governos locais no processo de integrao regional. Como evidncias dessa realidade, podemos apresentar as experincias desenvolvidas pelos governos subnacionais brasileiros anteriormente ao perodo destacado como o alvorecer das atividades paradiplomticas de governos subnacionais brasileiros da dcada de 1990. Podemos citar o exemplo apresentado por Clodoaldo Bueno (2003) ao descrever a paradiplomacia do governo da Provncia de So Paulo ao abrir representao em Londres a fim de defender os interesses do governo subnacional no conturbado mercado de caf. Essa iniciativa originria do perodo da Primeira Repblica (ou Repblica Velha), no incio do sculo vinte, apresenta um caso no qual o governo subnacional extrapola os limites tradicionais de formulao e implementao de polticas pblicas a ele definidos no ensejo de atender a interesses e demandas diretas da regio, mesmo que no plano internacional. No podemos negar que se trata de um breve perodo no qual o Brasil de fato se apresentava como uma federao, uma exceo diante da forte centralizao polticoadministrativa que se deu durante boa parte do sculo vinte. Reforando-se assim o argumento da importncia do esquema federativo como fator impulsionador das atividades internacionais dos governos subnacionais. A condio de unidade federada e sua autonomia na formulao e implementao de polticas pblicas nas mais diversas reas de interesse do governo e da sociedade que representa so fatores de influncia sobre as condies que levam um governo a lanar-se ao palco internacional. Outra constatao importante a motivao econmico-comercial, que j apontamos como uma das mais recorrentes ao buscarmos as razes que podem levar um governo subnacional a desenvolver atividades internacionais. Outra possvel constatao importante, que a jovem federao brasileira teria vivido uma das primeiras conjunturas federais a qual poderamos aproximar do conceito de poltica internacional federativa. Nessa, as unidades federadas defendem seus interesses especficos no plano internacional com anuncia tcita ou declarada do governo central, principalmente se esse governo no possui a inteno de promover uma agenda autonomista ou separatista em relao federao, diferentemente do que se passou nos casos das regies de Quebec, Pas Basco, Catalunha, entre outros.

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Analisaremos com mais cuidado as possveis interaes entre governo central e subnacionais nas relaes internacionais no prximo captulo. Verificamos nas sees anteriores que a globalizao econmica, as contingncias econmico-financeiras caracterizadas pela reduo da capacidade de investimento do Estado Brasileiro (e de boa parte dos pases em desenvolvimento), em especial nos anos 1980 e 90, representaram importantes incentivos aos governos locais buscarem parceiros no plano internacional. Destacamos tambm a necessidade de buscar investimentos, promover o turismo e atrair eventos e negcios para as localidades como importantes fatores sua entrada no cenrio internacional. Dentre as explicaes sistmicas h especial destaque para a revoluo tcnico-cientfica (ou terceira revoluo industrial) que marcou a segunda metade do sculo vinte, alterando a percepo de tempo e distncia, tornando parceiros e contatos geograficamente distantes mais acessveis. Outras duas questes bastante discutidas por ns anteriormente e de grande importncia para o entendimento da entrada dos governos locais brasileiros no plano internacional. A primeira a emergncia de novas agendas de interesse direto desses governos, e, a segunda a crescente percepo de que o Estado-nao seria uma instituio fadada a perder relevncia e capacidade de atuar internacionalmente. Vimos que no segundo caso discordamos dessa percepo bastante difundida, em especial, nos anos 1990, e caracterstica dos entusiastas do aprofundamento da globalizao. Esses fatores, associados s questes especficas caractersticas da realidade brasileira do final do sculo vinte, como a redemocratizao, a descentralizao dos servios pblicos, o crescente nmero de novas municipalidades, as pesadas obrigaes que a constituio de 1988 definiu ao Estado no tocante ao atendimento ao cidado de amplos servios pblicos, e, o processo de integrao regional mercosulino. Uma importante contribuio no sentido de compreendermos a relevncia da forma como se organiza internamente o Estado est presente no estudo de Ricardo Mario Snchez (2004). Segundo o autor a estrutura institucional e o processo decisrio dos mecanismos de integrao regional devem respeitar a estrutura federal interna de cada Estado a travs de la participacin los Estados provinciales o federados em las

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competncias reservadas por las Cartas Constitucionales29(p.349, 2004). Ou seja, em sua anlise acerca da questo federal argentina no processo de integrao regional o autor acaba por defender a participao dos entes federados nesse processo nas reas que lhe so de responsabilidade constitucional. O argumento do autor nos permite entrelaar as questes especficas brasileiras que apontamos anteriormente. A redemocratizao teve incio em meados dos anos 1980 e fora coroada com a chamada Constituio Cidad. A maior parte dos estudiosos da paradiplomacia brasileira aponta esse processo como fundamental para o entendimento do fenmeno, em especial no tocante aos governos locais. A redemocratizao concedeu aos governos municipais crescente autonomia poltica e administrativa no desenvolvimento de polticas pblicas locais. Esse processo foi confirmado com a constituio de 1988 que alm de tornar os governos locais parte do sistema federativo, designou ao Estado brasileiro o atendimento e universalizao de uma srie de servios e direitos ao cidado. Essas responsabilidades seriam crescentemente descentralizadas diante da perspectiva de que a proximidade com o cidado permitiria um melhor atendimento dos interesses e necessidades desse por parte dos governos locais. Entretanto, essa realidade se deu em plena crise dos anos 1980, dcada conhecida como a dcada perdida j que foram poucos os avanos em termos de crescimento econmico ou melhorias nas condies de vida da populao em geral. Ao analisarmos o federalismo brasileiro, Aspsia Camargo (1993, p. 301) apresenta em seu estudo a respeito desse federalismo, que a constituio de 1988 30 fez dos municpios os principais responsveis por implementar polticas pblicas, sob essa justificativa de estes estarem mais prximos das demandas locais especficas, proporcionando maior eficincia de tais polticas e o melhor emprego dos recursos pblicos. O acmulo de responsabilidades, em um panorama de baixa disponibilidade de recursos financeiros, e alta expectativa popular sobre o regime democrtico, apresenta-se como um importante fator ao entendimento do processo de insero internacional dos municpios na realidade internacional.
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por meio da participao das estados ou provcias federados nas competncias reservadas pelas Cartas Constitucionais (traduo livre). 30 Art. 18 - A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. (CONSTITUIO FEDERAL, 1988)

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Essas altas expectativas e a crnica falta de recursos por parte dos governos subnacionais brasileiros, em especial as prefeituras municipais, so importantes explicaes para a permanente ao desses governos no intuito de arrecadar fundos junto a bancos e agncias no exterior para o financiamento de obras e projetos locais destinados a atender problemas objetivos do dia-a-dia desses governos. Outra importante consequncia dessa crnica falta de recursos a busca por cooperao tcnica internacional, ou seja, a troca de experincias tcnicas de administrao pblica no sentido de atender aos desafios da gesto pblica local de maneira mais eficiente, economizando recursos e recolhendo dividendos eleitorais aos lderes do executivo local. Apesar deste reconhecimento constitucional como entes federados, os municpios brasileiros, assim como os estados, desenvolvem sua atuao internacional margem do ordenamento jurdico brasileiro. Isso se d devido existncia de limitaes legais a essas iniciativas. A principal limitao constitucional a que dispe a respeito das relaes com instituies e governos estrangeiros, vedada ao executivo federal. Entretanto, as iniciativas dos governos subnacionais so toleradas, e at mesmo incentivadas pelo governo federal desde os anos 1990. Essa situao acaba por gerar uma peculiar e permissiva interpretao da normal constitucional que, como veremos no prximo captulo, favorece tanto ao governo federal quanto aos demais entes da federao. Sendo assim, para que as limitaes legais sejam superadas de maneira definitiva, faz-se necessria uma reforma constitucional que altere a disposio quanto exclusividade do governo federal nas relaes exteriores, o que, devido ausncia de um debate poltico aprofundado, se faz improvvel no mdio e longo prazos (PRAZERES, 2004, p. 295-309). Sendo assim as iniciativas dos governos subnacionais no plano internacional tem consecuo apesar de um frgil arcabouo jurdico que as fundamente. Veremos no prximo captulo que o governo federal e a diplomacia criaram instrumentos polticos e jurdicos para lidar com essa realidade de forma a permitir com que a Poltica Externa Brasileira (PEB) seja beneficiada pelo ativismo subnacional no plano internacional. A ltima questo que nos cabe a tratar neste captulo, bem verdade, a primeira que tratamos e a mais importante a nossa pesquisa: a importncia da integrao

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regional para a paradiplomacia, e, consequentemente, as mudanas que a paradiplomacia gerou no Mercosul. Nossa dissertao debrua-se principalmente sobre o quo intensas so essas mudanas. Durante o primeiro captulo descrevemos as importantes alteraes que podem ser promovidas pelos governos subnacionais no plano da integrao regional. Debatemos a importncia desses atores como promotores de novas agendas e indutores da participao direta ou indireta de um nmero crescente de atores no processo de integrao regional. Nosso principal interesse. Tratamos tambm da limitada, mas relevante, capacidade dos governos locais em promoverem a democratizao e uma maior legitimizao das polticas de integrao ao delas participar. Ao mesmo tempo, vimos que os governos subnacionais veem na integrao regional uma oportundiade bastante interessante de atender aos seus crescentes interesses no plano internacional. Os governos subnacionais adentrariam na integrao regional seja de modo reativo, ao serem atingidos por dinmicas propriamente internacionais, ou na busca pelo atendimento das suas necessidades diante de crescentes responsabilidades desafios locais. Nesse primeiro captulo verificamos, portanto, que os governos subnacionais, reagem s condicionalidades estruturais da chamada nova ordem mundial, emergente no final do sculo vinte, lanando-se ao plano internacional. Dentre esses condicionantes podemos destacar a globalizao econmica e a ascenso de temas de seu interesse s agendas de algumas das principais organizaes e instituies internacionais, incluindose a, os processos de integrao regional mercosulino e europeu, que debatemos neste primeiro captulo. Verificamos tambm que os governos subnacionais lanam-se ao plano internacional por estarem providos de condies polticas e tcnicas de faz-lo. Ou seja, lanam-se ao plano internacional por terem condies de faz-lo. A revoluo tcnicocientfica da segunda metade do sculo vinte foi fundamental ao permitir a reviso da percepo no tocante s distncias e ao tempo, por meio de um impressionante avano nas comunicaes, acesso informao e transportes. Outra importante questo que confirma essa dimenso a condio formal ou institucional de autonomia de um governo local para lanar-se ao exterior, como, por exemplo, a condio de ente

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federado dos municpios brasileiros. Reforaremos esses argumentos ao tratarmos das diferentes formas pelas quais os governos subnacionais adentram no processo de integrao regional mercosulino de acordo com seus interesses e recursos. Debatemos ainda neste primeiro captulo a relevncia de fatores relacionados aos interesses dos governos subnacionais em atender s crescentes demandas polticas e sociais por meio do plano internacional. Ou seja, no mpeto de atender s demandas locais por melhorias nas condies de vida, nos servios pblicos e nas condies econmicas os governos subnacionais desenvolvem planos de atuao internacional.

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CAPTULO 2 - O MERCOSUL E OS GOVERNOS LOCAIS: DO ATIVISMO INSTITUCIONALIZAO

No primeiro captulo tratamos das principais expectativas e perspectivas acerca da participao dos governos subnacionais no processo de integrao regional mercosulino que acreditamos contribuir com o debate do nosso problema de pesquisa. Sendo assim, o primeiro captulo acabou por apresentar sobre quais fundaes tericas e ideacionais encontram-se nossas hipteses, em especial ao tratarmos das duas mais importantes afirmativas do nosso trabalho: a atuao dos governos subnacionais tem mais a contribuir do que prejudicar a ao estatal; e, nossa principal hiptese de que a atuao internacional dos governos locais brasileiros contribuiu para a diversificao de agendas e atores no processo de integrao regional mercosulino, apesar deste ser marcadamente intergovernamental. Inicialmente poder-nos-ia parecer que as duas hipteses apresentam uma contradio entre si. J que os governos nacionais mantm um forte apelo soberanista e averso a institucionais supranacionais, garantindo o controle sobre o processo decisrio da integrao mercosulina. Entretanto a perspectiva de que a integrao regional deva ter seus destinos definidos de maneira intergovernamental com forte centralizao na iniciativa presidencial no necessariamente contradiz a nossa outra hiptese. O presente captulo demonstrar que essa averso supranacionalidade no impede que a atuao dos governos subnacionais contribua de maneira considervel com os interesses dos governos nacionais no plano da integrao regional. Essa a principal proposta que trataremos no prximo captulo por meio da anlise das polticas nacionais para a paradiplomacia local, em especial, no tocante ao Mercosul. A intensificao das interdependncias e a transposio da integrao regional dos ambitos poltico e comercial para a sociedade de maneira geral so objetos desse reconhecimento. E, consequentemente, do posterior incentivo estatal s atividades dos governos subnacionais brasileiros no plano da integrao regional. Os governos subnacionais podem ser tidos ento como um ativo das relaes internacionais brasileiras e no um passivo diplomacia. Essa perspectiva apresentada por Saraiva (2004), o autor entende que o Estado Logstico (CERVO, 2009) estaria adaptando-se e

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alterando a relao com os demais entes federativos na consecuo de seus objetivos internacionais. Saraiva destaca a dimenso comercial como um exemplo desse processo. Entretanto, antes que o Estado viesse a adaptar-se dimenso subnacional das relaes internacionais brasileiras, a atuao internacional dos governos subnacionais intensificou-se e passou por um importante processo de ativismo e articulao entre esses governos municipais. Neste ponto, as experincias brasileira e mercosulina no diferem do que debatemos quanto ao processo de institucionalizao da paradiplomacia no processo de integrao regional europeu. Como debatemos anteriormente, os desdobramentos da questo subnacional na integrao regional na Unio Europeia teve impactos sobre a forma como se deu a incluso desses governos tanto nas polticas nacionais brasileiras quanto regionais mercosulinas. Nosso objetivo nos captulos dois e trs traar, de maneira geral, esse percurso e apontar de que forma ele contribuiu para o alargamento temtico e para a recepo de mais atores no processo de integrao regional mercosulina. No primeiro captulo, debatemos a existncia de diversos canais possveis para a participao e influncia dos governos subnacionais no processo de integrao regional. Optamos por reunir esses canais em duas diferentes categorias a dos espaos institucionalizados e a dos no institucionalizados. Na primeira, agrupamos aquelas iniciativas que se encontram formalizadas por meio de instncias em redes de cidades, e programas dos governos nacionais ou dos rgos do Mercosul. Na segunda agrupamos aquelas iniciativas desenvolvidas pelos governos locais fora desses espaos, entretanto, no menos importantes e significativas para a integrao regional. Nos captulos dois e trs nosso desafio tratar do primeiro grupo de iniciativas. No podemos perder de vista o nosso objetivo central que compreender a contribuio dos governos locais brasileiros no aprofundamento da integrao regional mercosulina por meio da incluso de novos atores e agendas. As atividades que inscrevemos como parte desse primeiro grupo que trataremos aqui so fundamentais para a colaborao local brasileira ao Mercosul. Fundamentais por serem a parte mais visvel e facilmente identificadas como a contribuio subnacional integrao. Mas fundamentais tambm, por refletirem uma parte significante da dinmica paradiplomtica no-institucionalizada nos nveis nacional e regional.

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O primeiro questionamento que pode ser feito a respeito do agrupamento feito em relao s iniciativas, por ns chamadas de institucionalizadas dos governos subnacionais na integrao regional mercosulina, sobre a prpria pertinncia de fazlo. Ou seja, agrupar as atividades em redes de cidades, no foro consultivo (FCCR) e no mbito da chamada Cooperao Internacional Federativa como se fossem uniformes ou de mesma natureza. Certamente no so uniformes ou de mesma natureza, entretanto, fazem parte de um mesmo processo, esse fundamental para compreendermos a influncia dos governos subnacionais para o Mercosul: o reconhecimento da sua importncia pelos estados membros, e, sua incluso no organograma institucional mercosulino. Debatemos que no caso europeu a incluso da questo subnacional se deu pela demanda de alguns dos Estados interessados em polticas de reduo de disparidades econmico-sociais. Essa demanda acabou por envolver os governos subnacionais dessas regies, e, portanto, pode ser considerado um importante ponto de partida para a paradiplomacia europeia na integrao regional. No caso mercosulino o movimento de insero dos governos subnacionais, e at mesmo, da questo subnacional se deu de maneira distinta da europeia. Vimos que uma das mais importantes caractersticas da paradiplomacia mercosulina o ativismo guiado por interesses objetivos e pelo senso de oportunidade31. a trajetria desse ativismo, da inicial resistncia a ele por parte dos governos nacionais, e sua posterior incorporao ao Mercosul e ao seu esquema institucional que traaremos no presente captulo. evidente que ao darmos ateno especial ao reconhecimento dos estados membros do Mercosul das atividades paradiplomticas pode passar a errnea mensagem de que para ns essa seria indispensvel validade e relevncia de uma contribuio dos governos locais brasileiros. Como veremos adiante, esse reconhecimento fruto da relevncia desses governos subnacionais como indutores da integrao, bem como contribui para a ampliao da visibilidade de suas atividades. Veremos tambm, que existem outros fatores que influenciam a percepo acerca dessa relevncia paradiplomtica. Esses outros fatores influenciaram diretamente na transformao do
31

Apesar da centralidade desse argumento como fundamento para a atuao internacional dos governos subnacionais brasileiros, no podemos deixar de reconhecer a devida relevncia de fatores como a poltica partidria e a prpria formao profissional e poltica dos gestores pblicos responsveis pela formulao das polticas locais.

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precesso de incluso desses atores nas institucionalidades mercosulina e federal brasileira. Sendo assim, o processo decisrio mercosulino marcadamente

intergovernamental nos leva a investigar a entrada dos governos subnacionais no processo de integrao regional, no apenas como fruto de seu genuno e importante ativismo, mas como do reconhecimento de sua relevncia pelos governos nacionais do bloco. O que veremos, que por conta desse reconhecimento, ao mesmo passo que esses governos foram inseridos no esquema mercosulinos, polticas nacionais foram desenvolvidas pelos governos centrais para lidar com essa realidade, de grande relevncia na contemporaneidade. Ou seja, compreender a paradiplomacia como resultado do amadurecimento das instituies democrticas, da descentralizao poltica e dos servios pblicos, do avano da integrao regional e da sua aceitao por parte das sociedades envolvidas nos permite caracterizar a paradiplomacia como um ativo das democracias mercosulinas e do fortalecimento do prprio Mercosul. Apesar, de como afirmamos anteriormente, no podermos apontar a paradiplomacia como responsvel por uma vindoura democratizao do Mercosul como processo de integrao regional. O caso brasileiro ainda mais emblemtico, no qual o reconhecimento das atividades internacionais dos governos subnacionais e sua incluso como uma dimenso da poltica externa brasileira fundamentam-se na compreenso federativa. O status de unidade federada adquirido pelos municpios possui um importante papel nesse processo, em especial a partir do Governo Lula (2003-2010). Ao buscar o atendimento de seus interesses no exterior, esses governos locais buscam estabelecer contatos permanentes com outros governos nacionais e estrangeiros. Uma das mais importantes formas de se construir esses laos e esses contatos so as redes de cidades. Vanessa Marx (2006) aponta para a importncia das redes como espaos nos quais os atores das relaes internacionais contemporneos encontram solues para os desafios por eles compartilhados. Esses desafios seriam fruto da intensa circulao de bens, capitais, pessoas e informaes que a acabam por gerar novas demandas e desafios a esses atores, como por exemplo, os governos subnacionais.

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Para se adaptar ao crescente fluxo de informaes, pessoas, recursos e tecnologias, as cidades so impelidas a aprender a governar e a gerir seus assuntos em rede. Uma rede que estabelecem tanto no exterior quanto com outros territrios no mbito nacional, com os mais diversos atores sociais e econmicos. Trabalhar em rede pressupe aceitar que no se possa avanar sem estar vinculado a uma estrutura de interdependncia e complementaridade (MARX, 2006). Sendo assim, ao buscarem solucionar questes locais e atender aos diversos interesses formulados pelo governo, esses se lanam na empreitada de construir redes de contato com outros governos e organizaes de olhos voltados cooperao poltica e tcnica, tidas como possveis. Veremos que no caso do Mercosul no foi diferente, as cidades mercosulinas articularam-se com o objetivo de compor e influenciar o processo de integrao regional que nascia, promover o intercmbio de experincias e o desenvolvimento de novas prticas pblicas. Sendo assim podemos afirmar que, na dcada de 1990 uma iniciativa bastante importante no sentido de apresentar a forma como os governos subnacionais passaram a reivindicar sua participao no processo de integrao regional: Mercocidades. Outras iniciativas tambm foram de grande relevncia como o associativismo liderado pelos governos estaduais brasileiros e provinciais argentinos fronteirios nos sentido de promover maior integrao em face proximidade territorial. Destacam-se nesse panorama as redes CODESUL e CRECENEA, respectivamente, Conselho de Desenvolvimento do Sul e Comisso Regional de Comrcio Exterior do Nordeste Argentino - associaes de governos regionais, respectivamente, do sul brasileiro e do nordeste argentino que buscam a integrao como meio de promover o desenvolvimento econmico. importante destacar que a integrao CODESUL-CRECENEA antecede at mesmo o Mercosul, correspondendo a um perodo anterior de aproximao poltica e econmica entre os dois pases. Atualmente, os governos locais de Brasil, Argentina e Uruguai desenvolvem atividades no mbito do Mercosul em redes de cidades como URB-al e Mercocidades, em reunies e comits especficos para temticas voltadas cooperao fronteiria32,
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Podemos apresentar como exemplo de projeto de cooperao entre governos locais de municipalidades de regies fronteirias de pases do MERCOSUL o Conselho Binacional Brasil-Paraguai dos municpios lindeiros de Itaip.

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em diversos projetos de cooperao bilateral com parceiros latino-americanos, entre outros. Os governos regionais, no caso do Brasil os estados, e da Argentina provncias33,desenvolvem atividades conjuntas de cooperao e troca de informaes com governos regionais de todo o Mercosul no sentido de promover a integrao regional e de promover projetos de cooperao para a soluo de questes comuns s essas. Podemos apresentar como exemplos CRECENEA CODESUL34 e ZICOSUL35. Essas atividades fundamentam a participao dos governos locais e regionais no aparato institucional, que mesmo de forma consultiva, acaba por constituir uma janela contribuio dos gestores pblicos locais e regionais na soluo de questes concernentes ao MERCOSUL e que so de interesses desses governos.

2.1 O associativismo e as oportunidades em rede: Mercocidades A iniciativa de criao a rede Mercocidades no seminrio Mercosul: Oportunidades e Desafios para as Cidades organizado pela Unio da Cidades Capitais Ibero-Americanas Subregio do Cone Sul, de 1995, cujo texto final defendia a criao de uma rede de cidades dos pases do Mercosul, denominada Mercocidades. No mesmo ano, firmou-se o Compromisso de Porto Alegre no qual os prefeitos e alcaldes36 firmavam o compromisso com o aprofundamento do protagonismo das localidades no processo de integrao regional do Mercosul37. Essas iniciativas seriam posteriormente reconhecidas pela criao da Reunio Especializada de Municipalidades e Intendncias do Mercosul (REMI), e pelos eu substituto, o Foro Consultivos de Municpios, Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR).

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O caso uruguaio deve ser tomado com mais ateno devido dimenso e funes das Intendencias que possuem caractersticas comparveis aos de estados e municipalidades, a instituio municipal no Uruguai data de 2010 34 CODESUL e CRECENEA respectivamente, Conselho de desenvolvimento do Sul e Comisso Regional de Comrcio Exterior do nordeste argentino - so associaes de governos regionais, respectivamente, do sul brasileiro do nordeste argentino que buscam a integrao como meio de promover o desenvolvimento econmico. importante destacar que a integrao CODESUL-CRECENEA antecede o at mesmo o MERCOSUL. 35 Zona de Integrao Centro-oeste Sul-americana, associao de governos regionais dos pases de Argentina, Brasil (Mato Grosso do Sul), Chile e Paraguai que busca promover o desenvolvimento econmico da regio. 36 Equivalente ao chefe do executivo municipal nas municipalidades de pases de lngua espanhola. 37 Disponvel em: http://www.mercocidades.org/index.php?module=htmlpages&func=display&pid=2 , ltimo acesso em 24 de junho de 2012.

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O caracterstico ativismo dos governos subnacionais do chamando cone sul da Amrica do Sul teve importantes consequncias sobre a formatao da paradiplomacia brasileira e da participao desses atores na construo do Mercosul. O associativismo foi inicialmente visto como um caminho para que os governos subnacionais, em especial as grandes capitais regionais, dos pases sulamericanos no fossem alijadas do processo de integrao regional. Entretanto, o associativismo apresentou-se, posteriormente, no apenas como uma oportunidade de contato, mas como a principal e mais interessante porta de entrada para as relaes internacionais para governos locais de cidades de mdio e pequeno portes. Ao apresentar-se como espao privilegiado para a insero de governos locais no plano internacional, a Rede Mercocidades tornou-se um oportuno instrumento para a incluso de governos de menor porte em busca de contatos e uma primeira experincia internacional. Ou seja, a Rede Mercocidades acaba por ser tornar um espao adequado para os governos locais iniciarem suas atividades seja pela experincia adquirida pela rede e seus atores, seja pela sua importncia simblica ou pela grande quantidade e relevncia dos contatos e informaes pela rede disponibilizadas. A rede fora fundada por importantes capitais regionais/nacionais dos pases mercosulinos - Rosario, Crdoba, La Plata (Argentina), Assuno (Paraguai), Florianpolis, Porto Alegre, Curitiba, Rio de Janeiro, Braslia, Salvador (Brasil) e Montevidu (Uruguai) e teve evidenciada sua importncia e sua conexo com a perspectiva de valorizao do processo de globalizao e o entendimento da cidade como um ator de relevncia das relaes internacionais. O Estatuto Social da rede criado na II Reunio de Prefeitos do Mercosul, de 1996, traz importantes elementos para compreendermos o surgimento da rede e as perspectivas que o permeiam. Com exceo dos objetivos e fins 1 e 19, os demais tratam diretamente de promover a aproximao entre os governos locais em diversas reas de interesse para o intercmbio de experincias, tecnologias, recursos humanos, experincias e capacidades. O primeiro objetivo corresponde quele definido desde a reunio anterior que lanou a rede em 1995, que Favorecer a participao das cidades na estrutura do MERCOSUL, segundo o Art. 2 do Estatuto Mercocidades (MERCOCIDADES, 1996).

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Ou seja, a rede teria como primeiro objetivo introduzir os governos subnacionais no esquema institucional mercosulino, a exemplo do que se alcanou poucos anos antes na Unio Europeia, por meio do Tratado de Maastricht (1992). Como vimos anteriormente essa inteno de influenciar no processo de integrao regional possui diversas razes que vo desde uma perspectiva de crescente relevncia dos governos locais nas relaes internacionais, at uma expectativa otimista sobre o futuro do processo de integrao regional e seus possveis benefcios. O exemplo europeu tambm pode ser apontado como de relevncia dentre as motivaes. J o dcimo nono objetivo apresenta-se como conectado diretamente com a perspectiva de essencialidade da democracia tanto no processo de integrao quanto na atuao internacional dos governos subnacionais, perspectivas essas que tratamos no captulo um.
Difundir uma cultura democrtica e democratizadora a nvel regional e nacional, estabelecendo uma relao mais estreita de cooperao para, atravs das prefeituras, definir polticas sociais adequadas. (Art XIX Estatuto do Mercocidades, 1996)

A defesa da democracia e a promoo de suas instituies apresentam-se como preocupaes constantes da rede. Dbora Figueiredo (2009) nos chama a ateno ao fato de j em 2002, a questo democrtica voltar a ser destacada na oitava cpula da rede ao reafirmar-se que as cidades deveriam ter governos democraticamente eleitos para fazer parte da rede. Sendo assim, a Mercocidades incorporou em sua criao uma das mais importantes preocupaes dos governos nacionais mercosulinos e de suas sociedades: preservar e aprofundar as instituies democrticas. Essa preocupao vai fundamentar inclusive programas de cooperao entre os governos locais mercosulinos e desses com os governos europeus no campo da promoo de prticas como a democracia participativa e o governo transparente. Podemos ver essa tendncia pelo que apresenta a pesquisa de Regina Laisner (2009), no qual a autora destaca a importante cooperao na difuso de prticas democrticas na gesto pblica local no escopo da Rede temtica 9 da Urb-AL Financiamento local e Oramento Participativo.

83 E de acordo com as estimativas da prpria Rede, mais de 400 cidades esto atualmente aplicando projetos vinculados experincia do Oramento Participativo, sobretudo, na Amrica Latina. Embora grande parte das experincias continue sendo realizadas no Brasil, novas iniciativas vm florescendo em outras cidades latino-americanas, em particular no Peru, Equador, Colmbia e em pases do Cone Sul. Por outro lado, vrias experincias esto sendo construdas em cidades Europeias, muitas delas tendo Porto Alegre como referncia, especialmente na Espanha e Itlia. Experincias estas dotadas de um suporte de informaes e de apoio e assessoria permanente criao, gesto e manuteno dos projetos, alm de uma estrutura montada em torno da realizao de fruns de discusso presenciais e/ou virtuais, como seminrios internacionais (LAISNER, 2009 p. 11)

A autora nos apresenta uma perspectiva sobre o aspecto prtico e de consequncias relevantes no quotidiano dos cidados advindo da cooperao tcnica promovida por meio das redes de cidades, no caso em especfico, da Urb-AL. Sendo essa o embrio da experincia de cooperao descentralizada entre governos locais europeus e brasileiros, que depois veio a ser replicada e incentivada por meio dos programas do governos brasileiro e do Mercosul. Fica patente a presena da questo democrtica no associativismo dos governos locais brasileiros, em especial, pela liderana de Porto Alegre, localidade pioneira na criao de mecanismos de Oramento Participativo (OP). Outras relevantes experincias de OP como a de Belo Horizonte e Diadema (Municpio da Grande So Paulo) passaram a ser replicadas tambm. Como vimos, essa tendncia no escapa s atividades da Mercocidades ou da Urb-AL, as duas principais experincias de associativismo de governos locais sul-americanos. Um exemplo de atuao poltica em nome dos valores democrticos a mensagem da liderana da Mercocidades em relao crise paraguaia que culminou na destituio do Presidente Fernando Lugo em junho de 2012.
Desde Mercociudades se entiende que la promocin y proteccin de los derechos humanos es condicin para la existencia de sociedades democrticas, al mismo tiempo que la prevalencia de las mismas, es condicin necesaria para la promocin, proteccin y realizacin de todos los derechos humanos. Procesos que fragilizan la democracia son promotores de retrocesos en la realizacin de los derechos humanos y por lo

84 tanto, de la dignidad inherente todos.(MERCOCIDADES, 2012)38 39 a todas y

A mensagem publicada pelos lderes da rede, sendo eles de Uruguai, Argentina e Brasil possui dois significados. O primeiro a clara meno aos valores democrticos como base e valor fundamental da ao em rede dos governos subnacionais na integrao regional mercosulina. Em segundo lugar, fica evidente o alinhamento da direo do Mercocidades com os seus respectivos governos nacionais (Argentina, Brasil e Uruguai), ao se posicionar contra o processo de julgamento poltico do ex-presidente paraguaio. No caso da Urb-al, vimos a replicao de experincias de democracia participativa e transparncia na gesto pblica entre os governos locais, pratica essa tambm recorrente no desenvolvimento das atividades de cooperao internacional descentralizada do Mercocidades. A importncia conferida ao desenvolvimento de prticas pblicas de transparncia e democratizao da gesto local esto evidentes, por exemplo, nas Unidades Temticas do Mercocidades. As Unidades Temticas so subredes criadas no mbito da Mercocidades com o intuito de promover a pesquisa, o desenvolvimento e o intercmbio de prticas em polticas pblicas. Elas foram criadas de acordo com uma lgica temtica em torno das principais reas de interesse dentro das quais se renem as principais demandas dos governos locais. Ou seja, criaram-se subredes para o estudo e debate dos temas de maior interesse aos gestores pblicos locais mercosulinos. Inicialmente, junto com a prpria Rede Mercocidades, criou-se quatro Unidades Temticas (UTs), as quais foram adicionadas outras dez, principalmente no final dos anos 1990. So elas: 1) Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel; 2) Autonomia, Gesto e Financiamento Municipal; 3) Cincia, Tecnologia e Capacitao; 4) Cooperao Internacional; 5) Cultura; 6) Desenvolvimento Econmico Local; 7) Desenvolvimento Social; 8) Desenvolvimento Urbano; 9) Educao; 10) Gnero e
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Mensaje de Mercociudades en solidaridad con el pueblo paraguayo http://www.mercocidades.org/node/3513. ltimo acesso em 24 de junho de 2012. 39 A Mercocidades entende que a promoo e a proteo dos direitos humanos so condies para a existncia de sociedades democrticas, enquanto a prevalncia destes uma condio necessria para a promoo, proteo e realizao de todos os direitos humanos. Processos que enfraquecem a democracia so promotores de retrocessos na implementao dos direitos humanos e, portanto, a dignidade inerente a todos e a todas (traduo livre)

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Municpio; 11) Juventude; 12) Planejamento Estratgico; 13) Segurana Cidad; 14) Turismo. H tambm os Grupos de Trabalho (GTs) e duas Comisses, cujas atividades correlacionam-se com determinadas Uts, apesar de possurem autonomia no desenvolvimento de suas atividades. So eles: a) GT em Cultura do Esporte, a Atividade Fsica e a Recreao; b) GT de Cooperao Descentralizada; c) Comisso de Fomento de Negcios; d) Comisso de Economia Solidria e) Comisso de Direitos Humanos. Essas UTs, GTs e Comisses evidenciam uma sofisticada agenda temtica variada e dinmica que expandiu consideravelmente, dando espao a diversas iniciativas de intercmbio e incentivo de prticas, experincias, polticas e tecnologias. Essas ferramentas institucionais contribuem para o aprofundamento dos laos entre os governos locais dos pases sul-americanos envolvidos no processo de integrao regional. Sendo assim, podemos afirmar que a Rede Mercocidades e sua estrutura de Grupos de Trabalho e Unidades Temticas so importantes instrumentos no apenas de promoo e reafirmao de prticas e valores democrticos a nvel local, como tambm de incluso de outras temticas na integrao regional. Ao promover o debate entre governos locais de diversos pases acerca de temas diversos desde direitos humanos ao transporte pblico urbano, esses governos mobilizados e reunidos no espao das redes de cidades passam a incluir essas temticas como parte do processo de integrao regional. Em sua anlise acerca das atividades da Prefeitura de So Paulo nas Redes Mercocidades e no Programa Urb-AL, Fabiana Dessoti (2008) apresenta a classificao dessas redes, e assim acaba por caracterizar a Rede Mercocidades de acordo com os seus objetivos. Ao apont-la como uma rede vinculada ao regionalismo desenvolvido no processo de integrao mercosulina, ela acaba por caracterizar a rede como territorial, j que dela participam os pases da regio em questo. Entretanto, ao debater a importncia das atividades desenvolvidas no mbito das Unidades Temticas, a autora considera que elas podem ser entendidas como redes temticas a servio da gesto e difuso de instrumentos para polticas de desenvolvimento local. A cooperao descentralizada entre os governos locais toma centralidade frente ao objetivo poltico da rede nas Unidades Temticas, apesar desse objetivo poltico continuar presente.

86 As Unidades temticas permitem, tambm, uma classificao da rede como uma proposta de cooperao descentralizada pblica. O que traz algumas similaridades com a proposta das redes construdas no mbito do Programa Urb-AL (DESSOTTI, 2008 p. 428)

No surpreende a similaridade das atividades das Unidades Temticas do Mercocidades com o Programa Urb-AL, desenvolvido pela Unio Europeia como um instrumento de promover o desenvolvimento da Amrica Latina e aproximao entre os dois continentes. A inspirao nos programas europeus de cooperao descentralizada e de associativismo de governos locais est presente na experincia latino-americana, e mais especificamente, do Mercosul. Os programas e prticas de sucesso de iniciativas de relativo sucesso como o Eurocidades, Urb-AL e Foro das Regies inspiram programas sul-americano, que acabam por vezes importar algumas das suas imperfeies como no caso do Foro das Regies (UE) e do FCCR (Mercosul). importante destacar, entretanto, que no podemos afirmar que h uma replicao dos modelos europeus de cooperao descentralizada e associativismo de governos locais, apesar desses terem servido de exemplo aos programas do Mercosul e sul-americanos em geral. A autora destaca tambm, a importncia do objetivo poltico presente na Mercocidades, de promover os governos locais como partes do debate em torno do desenvolvimento do Mercosul. Entretanto, aponta o fato de que nem todas as cidades que dela fazem parte tenham esse objetivo no centro de sua atuao. Veremos nos prximos captulos o balano entre algumas das diferentes motivaes e estratgias de atuao de governos locais no Mercosul e a ateno dada por eles integrao. Segundo Maria del Huerto Romero (2004) a rede Mercocidades passou por uma srie de importantes transformaes no sentido de modernizar suas instituies, estrutura organizacional e seu programa de ao. Segundo ela o objetivo poltico central da rede acaba por sintetizar o esprito na qual ela foi concebida. Destaca-se tambm, o papel da incluso dos governos subnacionais como ferramenta de incluso da sociedade civil na integrao regional. Papel esse fundamental no entendimento de que a paradiplomacia pode servir de base incluso de atores no-estatais no processo de integrao regional.

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Sendo assim, podemos afirmar que os governos subnacionais apresentaram-se como capazes e dispostos a fazer essa incluso. Estaria nessa passagem a comprovao da nossa hiptese quanto incluso de outros novos atores na integrao regional? Seriam os governos subnacionais, em especial os locais, capazes de incluir a si prprios e contribuir com a de outros atores (esses da sociedade civil organizada) no processo de integrao regional? Sabemos que os governos locais conseguiram se incluir no processo de integrao regional a partir de sua articulao e ativismo que resultaram na criao do Mercocidades e no desenvolvimento de suas respectivas atividades. Quanto incluso de outros atores, e at que ponto essa auto-incluso dos governos locais se deu veremos adiante no decorrer deste e do prximos captulos. Dbora Figueiredo (2009) apresenta-nos de maneira mais direta a importncia da proposta da Rede Mercocidades como um projeto mais amplo do que apenas influenciar politicamente a formao do bloco regional. Na entrevista que a autora fez com um dos responsveis pela articulao inicial da rede Jos Eduardo Utzig, o entrevistado destaca interesse no desenvolvimento de uma agenda de integrao e cooperao entre as cidades, e no apenas dessas com o bloco que surgia. O desenvolvimento de um intercmbio econmico, cultural e administrativo foi vislumbrado desde a concepo da rede por parte dos governos locais idealizadores do projeto. A autora destaca a continuidade dessa perspectiva com o desenvolvimento da rede. Destaca-se a alterao do estatuto da rede para permitir o ingresso de governos locais de cidades menores de 500 mil habitantes com o objetivo de dinamizar as atividades da Unidades Temticas, Grupos de Trabalho e Comisses. Segundo a autora, entendeu-se dentre os governos locais membros que as cidades pequenas e mdias seriam as maiores beneficirias do desenvolvimento e intercmbio de experincias e prticas em polticas pblicas. Ao mesmo tempo que a rede ganharia maior relevncia e representatividade. Devido a essa reforma, o nmero de governos membros da rede cresceu de maneira exponencial. Como vimos no primeiro captulo, a atuao em redes vista como uma das mais fceis e interessantes formas de iniciar a atividades no plano internacional para cidades pequenas e mdias. No podemos deixar de destacar, entretanto, que ao mesmo tempo em que o incentivo a entrada de cidades menores de

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500 mil habitantes tambm atende aos propsitos polticos da rede, ela reafirma sua caracterstica de espao destinado cooperao descentralizada. As perspectivas de autoras como Maria Del Huerto Romero (2004) e Dbora Figueiredo (2004) confirmam a tendncia de que os governos locais de menor porte so os maiores beneficirios da dinmica de redes de cidades voltadas ao desenvolvimento e difuso de prticas e polticas pblicas como o caso da Urb-AL e das Unidades Temticas do Mercocidades. Os governos locais de grande porte beneficiam-se de maneira significativa do intercmbio promovido nas redes. Entretanto, inegvel que esses governos possuem mais instrumentos e recursos disponveis para ter acesso ou desenvolver polticas e prticas na administrao pblica que venham a solucionar questes de complexa resoluo. Aos governos locais de mdio e pequeno portes as redes podem ser a oportunidade de um intercmbio valioso e de relevante impacto na vida do cidado. A expanso da agenda e o crescimento constante do nmero de governos locais envolvidos nas atividades da Rede Mercocidades nos comprova o apresentado por autoras como Marx (2006) e Laisner (2009). Isso se d, em especial, no tocante funcionalidade e relevncia das redes de cidades como espaos de desenvolvimento e difuso de polticas pblicas locais voltadas ao melhor atendimento ao cidado. Solucionar seus problemas em rede nos parece, ao menos em parte, uma possibilidade aberta pelo Mercocidades e suas ferramentas institucionais. Sendo assim, podemos apreender que as redes de cidades tiveram um papel importante na promoo dos governos locais como atores das relaes internacionais e do processo de integrao regional. O momento oportuno no qual os governos locais mercosulinos lanaram-se a empreitada de serem includos ao processo de integrao regional os permitiu liberdade de iniciativa e visibilidade. Ao assumirem a responsabilidade de serem co-responsveis pelo

aprofundamento da integrao e pelo fortalecimento do Mercosul nascente, esses governos se destacaram por apresentar uma concepo mais ampla de integrao regional do que a at ento edificada no cone-sul. A Mercocidades pode no ser responsvel pela expanso da agenda de integrao formal representada pela rgos do Mercosul, mas foi um dos mais ativos espaos nos quais o Mercosul veio a extrapolar

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suas limitaes decorrentes do intergovernamentalismo e da centralidade das questes comerciais. A diversidade temtica e iniciativas como a da Unidade Temtica de Desenvolvimento Social de propor toda uma agenda social a ser tratada pela integrao regional so de grande importncia ao Mercosul. Difundir a proposta de um Mercosul que seja mais amplo e mais profundo que a integrao comercial um propsito louvvel ao qual as redes de cidades mercosulinas se dedicam. Veremos que esse propsito percebido pelos Governos Nacionais de Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai e como o primeiro conduziu suas polticas no sentido de promover a cooperao entre os governos locais e a Presidncia e o Ministrio das Relaes Exteriores no prximo captulo. Ao manifestarem o interesse em promover o Mercosul e de gerar mudanas na sua nascente institucionalizao, os governantes locais e regionais (aqui entendidos como governos de estados, provncias ou departamentos) de diversos pases deram aos governos centrais a possibilidade de incluir as unidades subnacionais na dinmica das relaes exteriores de forma que esses viriam a desempenhar um papel de relevncia na poltica exterior, se, no entendimento desses governos nacionais, fossem guiados pelo Estado. A criao do Mercocidades deu condies ao governo brasileiro, mesmo que de maneira reativa, a buscar o estabelecimento de polticas que pudessem aproveitar essa oportunidade. E essa realidade apresentada de maneira mais objetiva ao analisarmos a evoluo dessas polticas federais que evoluram desde o estabelecimento da ARF (atual AFEPA) no Ministrio das Relaes Exteriores, bem como o trabalho desenvolvido pelos escritrios regionais do referido ministrio em manter-se interado das atividades desenvolvidas por governos locais e estaduais, at a criao da Cooperao Internacional Federativa, e o estabelecimento do Foro Consultivo do Mercosul (FCCR). Esse processo se deu de maneira paralela e complementar evoluo dos rgos representativos dos governos locais no Mercosul. O surgimento da primeira reunio especializada para os governos locais e sua rpida transformao em foro consultivo, incluindo a os governos regionais tambm, so os objetos da prxima seo deste captulo.

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2.2 O Mercosul Institucional e os governos locais: Reunio especializada e Foro consultivo Na seo anterior tratamos da importncia do associativismo dos governos subnacionais mercosulinos e de que forma ele influiu e trouxe importante contribuio ao desenvolvimento do processo de integrao regional. Esse associativismo tinha trs grandes objetivos manifestos dentre os propsitos definidos pelo Estatuto da Mercocidades: Promover a incluso da dimenso subnacional local na institucionalidade mercosulina, promover a democracia e fomentar o desenvolvimento e intercambio de polticas publicas locais. Verificamos a relevncia e parte das consequncias dos dois ltimos, agora nos cabe tratar do primeiro: de que forma ocorreu a entrada dos governos subnacionais no processo decisrio e nas instituies formais do Mercosul e qual a sua relevncia. Ainda no surgimento da rede Mercocidades, os governos subnacionais manifestaram seu objetivo de desempenhar maior influncia no processo de integrao regional, como fica claro pela prpria declarao de Porto Alegre de 1995. A reunio da seo Cone-Sul da associao ibero-americana de prefeitos foi fundamental no sentido de apresentar a vontade dos gestores locais de que esses tinham o direito e o dever de participar ativamente do processo de integrao regional que se gestava no Cone Sul. Seguir o exemplo europeu, no qual os governos subnacionais conquistaram seu espao formal na integrao regional por meio do Foro das Regies parecia o caminho natural. Isso se dava at mesmo no sentido de adequar-se aos ventos que sopravam da nova fase da globalizao e suas teses de crescente interdependncia e reduo das capacidades e at mesmo fim do Estado-nao, como apresentamos no primeiro captulo. Os governos subnacionais no seriam apenas afetados pela integrao regional, mas tambm se apresentaram como atores do processo, reivindicando o espao institucional adequado a essa incumbncia que conferiam a si prprios. Assim surgiram as primeiras propostas para a criao de um espao institucional dedicado a esses atores, a exemplo do que tinha sido concedido aos empresrios e sindicatos no Foro Consultivo Econmico Social.

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As razes para um envolvimento de empresrios e sindicatos nas negociaes e na formatao da integrao regional so evidentes, ao passo que o Mercosul apresentase como uma integrao de perfil predominantemente econmico. A abertura comercial e a proposta integrao produtiva afetariam fundamentalmente esses grupos de interesse, de forte apelo poltico interno nos pases mercosulinos. Mas como, ento, fundamentar a participao dos governos subnacionais, em especial as localidades, na institucionalidade do processo de integrao regional. Consideramos sua participao e importncia no processo grandes, mas no so evidentemente essenciais a uma integrao econmica quanto os sindicatos e empresariado. Veremos no prximo captulo que durante os anos 1990 uma crescente percepo da relevncia e do quo oportuno seria a atuao internacional dos governos subnacionais na integrao regional desenvolveu-se. Podemos entender que a percepo de crescente importncia dos governos subnacionais, dentre outros fatores, foi fundamental evoluo institucional na presena dos governos subnacionais no Mercosul. No final do anos 1990, a primeira iniciativa no sentido de promover a participao dos governos subnacionais locais na institucionalidade mercosulina foi a criao da Reunio Especializada de Municipalidades e Intendencias (REMI). O seu objetivo central consistiu em dar a esses novos atores um espao pelo qual poderiam ter a reduzida burocracia mercosulina e seus Estados-membros como interlocutores, por mais que isso tenha se dado de maneira marginal. A REMI foi criada por determinao do Grupo Mercado Comum em 2000, e acabou por desenvolver uma atuao voltada principalmente para a interlocuo entre a rede Mercocidades e suas Unidades Temticas e a institucionalidade mercosulina. Segundo Maria del Huerto Romero (2004) a REMI desenvolvia suas atividades de forma a estabelecer-se como uma ligao entre a institucionalidade intergovernamental mercosulina e as lideranas e rgos da rede. Segundo a autora, o maior desafio da REMI era seu fortalecimento institucional e o desenvolvimento de processos e recursos de forma a ganhar importncia e relevncia. Entretanto, antes mesmo da REMI conseguir alcanar uma maior relevncia e capacidade representativa e operacional, ela acabou sendo substituda por um rgo de

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mais elevado nvel de representao e incluso no processo decisrio mercosulino. Criou-se o Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR). Sua formatao e papel foram idealizados de maneira parecida ao definido ao CR (Comit das Regies) da Unio Europeia, herdando inclusive algumas das suas debilidades. Podemos destacar entre as semelhanas o agrupamento dos mais diferentes nveis de governos subnacionais no mesmo foro, o carter consultivo e recomendatrio, a subdiviso em comits de acordo com o nvel de governo, e a forte ligao com redes de cidades pr-existentes. No podemos afirmar que o FCCR seja uma cpia do modelo europeu de incluso institucional dos governos subnacionais no processo de integrao regional. Entretanto, as semelhanas e a antecedncia da experincia europeia no deixam dvidas quanto influncia desta sobre o foro mercosulino. A forte presena da Mercocidades como articuladora da criao do foro, bem como fora a Eurocidades na experincia europeia pode ser tida como mais uma evidncia disso. Entretanto, veremos que apesar da sua formatao institucional e do seu propsito serem semelhantes aos do CR, o desenvolvimento do FCCR levou esse a diferenciar-se daquele, e um das mais importantes marcas desse processo est a participao do Estado como ator indireto ou direto do foro. De acordo com o estabelecido pelo protocolo de Ouro Preto (2004)40 em que se criou o foro, esse possui a incumbncia de elaborar propostas a serem apreciadas pelo Grupo do Mercado Comum, segunda instncia de maior importncia no aparato institucional-decisrio do Mercosul. Esse acesso tem como objetivo conceder ao processo de integrao as condies de atender s expectativas locais e de se aproximar dos cidados, facilitando o acesso dos gestores locais ao aparato institucional mercosulino, reduzindo o caminho que uma reivindicao de uma municipalidade teria que percorrer at pode ser apreciada. Podemos considerar que a crescente participao dos governos locais no plano internacional, e suas atividades no mbito do Mercosul, passaram a ser consideradas como instrumentos relevantes ao fortalecimento do processo de integrao regional e ao
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Ver mais informaes em: http://www4.planalto.gov.br/mercosul

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atendimento dos objetivos traados pelo governo federal brasileiro. Sendo assim, inegvel a importncia das polticas federais e do mercado comum de incluir as unidades subnacionais nas relaes internacionais, em especial no que mbito do Mercosl. O FCCR apresenta-se como a mais importante evidncia da relevncia do processo de integrao regional como palco para o desenvolvimento das polticas nacionais para a incluso dos governos locais nas relaes internacionais do pas, seja como forma de reconhecimento pelas atividades j desenvolvidas por esses governos, ou como atrativo adeso de novos governos locais essas atividades internacionais no mbito do MERCOSUL. O Foro Consultivo, por fora de deciso da Reunio do Conselho do Mercado Comum de dezembro de 2004, realizada em Belo Horizonte, substituiu a Reunio Especial de Municipalidades e Intendncias com o objetivo de aprofundar a participao das unidades subnacionais dos pases membros do MERCOSUL nas decises do mesmo. Art. 1 Criar o foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do MERCOSUL, com a ficanalidade de estiular o dilogo e a cooperao entre as autoridades de nvel municipal, estadual, provincial e

departamental dos Estados Partes do MERCOSUL. (GRUPO MERCADO COMUM, 2004)41 O novo rgo ganhou a incumbncia de apresentar a perspectiva dos governantes locais e regionais a respeito de que medidas deveriam ser debatidas pelos rgos decisrios do MERCOSUL, em especial o Conselho do Mercado Comum e o do Grupo do Mercado Comum. Art. 4 O Foro Consultivo poder propor medidas destinadas coordenao de polticas para promover o bem-estar e melhorar a qualidade de vida dos habitantes dos Municpios, Estados Federados,
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Art. 1 Resoluo 41/04, Grupo Mercado Comum. Ver resoluo completa em http://www4.planalto.gov.br/saf-fccr/fccr-mercosul/estrutura/decisao-no-41-04-do-conselho-mercadocomum?portal_status_message=Changes%20saved. Acessado pela ltima vez em 28 de maro de 2012.

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Provncias e Departamentos da regio, bem como formular recomendaes por intermdio do Grupo Mercado Comum. (GRUPO MERCADO COMUM, 2004)42 Devido ao fato do rgo alterar a estrutura do MERCOSUL, a deciso teve de ser ratificada pelos congressos dos estados-membros de acordo com seus respectivos ordenamentos jurdicos internos. Sendo assim, o FCCR foi instalado apenas no ano de 2007, em reunio na qual os governadores, intendentes, prefeitos e representantes de governos locais redigiram a chamada Carta do Rio, que confirma o compromisso desses com a promoo do processo de integrao regional. De acordo com os seus idealizadores, o Foro Consultivo, como uma conquista dos governadores locais, regionais e nacionais, significa um espao concreto de participao de esses atores, capazes de dar respostas aos desafios da integrao e do desenvolvimento em escala regional e local (CARTA DO RIO, 2007)43 O FCCR tem suas atividades focadas em trs principais eixos temticos: Integrao Fronteiria, Integrao Produtiva e Cidadania Regional. So reas de grande interesse dos governos locais e regionais evidentemente, pois tratam de questes e problemas do dia-a-dia dos governos subnacionais fronteirios, por exemplo. A motivao no desenvolvimento e promoo econmica, sempre presente, no poderia de ser um dos eixos do FCCR. Quanto promoo da Cidadania Regional por parte dos governos subnacionais do foro, esta comprova o processo caracterstico da transposio da crena na integrao regional comercial por Estados e empresrios, para outras reas e seus respectivos atores. Os trs eixos criados em 2008 possuem forte ligao com os objetivos estratgicos do bloco. A integrao produtiva, como debatemos no primeiro captulo, um objetivo perseguido pelo bloco desde a sua criao e se tornou realidade em poucos setores, principalmente, o automotivo. Incluir os governos subnacionais como parte desse esforo pode trazer vantagens tanto a esses governos quanto para os ambiciosos objetivos gerais mercosulinos, esses decididos pelos governos nacionais.
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Disponvel em: http://www.mercociudades.org/descargas/documentos/Declaraciones/carta_de_rio.pdf ltimo acesso em 5 de novembro de 2011.

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As questes fronteirias so uma permanente preocupao dos governos subnacionais e dos governos nacionais. Esse pode ser considerado como uma das temticas nas quais h maior convergncia na priorizao por parte de governos subnacionais (em especial os fronteirios) e nacionais mercosulinos. Entretanto, como veremos no ltimo captulo, uma das reas nas quais os governos locais possuem mais reclamaes quanto falta de mecanismos mais sofisticados de integrao no Mercosul. A promoo da camada Cidadania Regional um eixo que acaba por incluir uma grande quantidade de questes, desde a promoo de um sentimento de Cidadania Mercosulina at a promoo do intercmbio cultural e da promoo de polticas pblicas sociais. Um exemplo a atuao do eixo na incorporao do conceito deTrabalho Decente da Organizao do Internacional do Trabalho por parte do Mercosul, durante a Presidncia Pro Tempore Brasileira no Mercosul de 2008.44 A perspectiva de que os governos subnacionais teriam papel fundamental na promoo de uma identificao do cidado comum com o Mercosul, e, portanto, como um ator fundamental na promoo de uma cidadania mercosulina, a exemplo da cidadania europeia. Essa perspectiva est fortemente presente nessa concepo de eixo temtico e tem fundamentao nos conceitos de subsdiariedade e proximidade que tratamos no primeiro captulo. Os objetivos dos trs eixos centrais, bem como suas prioridades e estratgias de ao nos remete s principais preocupaes e demandas dos Governos Nacionais. Devemos destacar tambm que a representao dos governos subnacionais feita por meio de bancadas nacionais e com a presena e sob a articulao de membros do executivo federal brasileiro, no caso da bancada brasileira. Ou seja, o governos subnacionais so escolhidos e organizados diante de uma lgica de representao nacional no foro. A frmula transversal e multilateral do Mercocidades no foi transposta ao FCCR, que se formou de maneira mais prxima s instncias superiores do processo de integrao regional mercosulina. Outro fator interessante a ser destacado a liderana de rgos do governo federal brasileiro na bancada brasileira do foro, o que nos leva a
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Para maiores informaes consultar http://www4.planalto.gov.br/saf-fccr/fccr-mercosul/brasil-italia/ ltimo acesso em 24 de junho de 2012.

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crer que os interesses nacionais, definidos no nvel federal de governo, tem influncia sobre os projetos e decises do foro. Sendo assim, resta-nos dvidas se o foro teria alcanado seu propalado objetivo de confirmar-se como um espao de representao e incluso ativa dos governos subnacinais no processo decisrio mercosulino. Entretanto, a instalao do foro foi comemorada como mais um passo do Mercosul rumo consolidao e democratizao, de forma que poderia promover uma maior legitimidade e capilaridade nas polticas do mercado comum. Alm disso, esse novo rgo veio a legitimar as aes desenvolvidas pelos governos locais no mbito do Mercosul. No entanto, vimos que apesar de contribuir para um maior accountabilty, como destacado por Marcelo de Almeida Medeiros (2008), dificilmente poderamos falar de democratizao do processo de integrao regional, como debatemos no primeiro captulo.

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CAPTULO 3 - DISTENSO E CONVERGNCIA: OS GOVERNOS NACIONAIS E A INSTITUCIONALIZAO DA PARADIPLOMACIA NO MERCOSUL Tratamos no segundo captulo insero dos governos subnacionais locais em instncias institucionais regionais que tratamos at agora, primeiramente na sua forma de rede de cidades, depois de reunio especializada, e, por fim, foro consultivo. Neste terceiro captulo trataremos de um processo paralelo, mas intimamente ligado a esse. Trataremos da forma como se deu a interao entre os governos locais brasileiros e o governo federal de meados da dcada de 1990, mais especificamente 1995, at a presidncia pro tempore brasileira no Mercosul e no FCCR em 2008. Desde a sua concepo, em meados dos anos 1990, essas polticas nacionais so endereadas principalmente atuao dos governos subnacionais no plano da integrao regional, e sobre ela exerceram importante influncia. As polticas nacionais foram desenvolvidas em resposta a coincidncia do interesse do Estado em aprofundar os laos de integrao regional mercosulina e da disposio dos governos locais em tambm o fazer. Sendo assim, as perguntas secundrias da nossa pesquisa que guiam o presente captulo so: de que forma interagem o Governo Federal e as unidades federadas no tocante s relaes internacionais, em especial no que diz respeito integrao regional? Em que medida o governo central se ocupa de incentivar ou constranger essas iniciativas paradiplomticas no Mercosul? As duas perguntas relacionam-se com nosso objeto central de pesquisa ao passo que as principais polticas nacionais de promoo da atuao internacional de governos locais surgiram como propostas de insero desses atores no processo de integrao regional. Veremos adiante que essas polticas evoluram desde os anos 1990, e hoje possuem um escopo maior de atuao e de oportunidades aos governos subnacionais. O nosso interesse por essas questes nos remete a fazer mais do que simplesmente relatar as polticas empreendidas pelo governo federal no sentindo de promover, regular e institucionalizar em nvel federal a atuao internacional dos governos locais. O desafio de compreender a ligao dessas polticas com a evoluo da

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contribuio subnacional ao Mercosul nos leva ao desvendar sua origem e o processo pelo qual foram formuladas e aplicadas. Para tanto, trataremos da forma como o governo nacional percebe e promove o que podemos chamar de cooperao internacional descentralizada. De acordo com Mariana Dessoti (2009) e Maria del Huerto Romero (2004), o conceito de cooperao descentralizada tem origem no programa de cooperao para o desenvolvimento da Unio Europeia. Programa com o objetivo de promover o desenvolvimento de regies menos desenvolvidas do planeta por meio da interao de suas sociedades com instituies das sociedades dos pases membros da UE. Para a UE, nesse perfil de cooperao busca utilizar-se das capacidades de interao e promoo ao desenvolvimento das sociedades civis e suas organizaes na promoo ao desenvolvimento. Sendo assim, essa seria uma forma de aproveitar as capacidades tcnicas e organizacionais da sociedade civil em geral na cooperao para a promoo do desenvolvimento de regies mais pobres do planeta, como sia, frica e Caribe. Foi nessas regies com as quais teve incio o programa de cooperao descentralizada da UE. 45 A UE inclui, dentre esses possveis parceiros da sociedade civil as chamadas Entidades Pblicas Municipais (incluindo a os governos municipais). Portanto, o programa da UE para a cooperao descentralizada para o desenvolvimento contribui com nossos objetivos em duas frentes principais. A primeira frente conceitual, ao nos fornecer o conceito de cooperao descentralizada e sua aplicao, na qual os governos subnacionais possuem uma forte relevncia. A segunda na qual associa os governos locais aos demais atores sociais na promoo da cooperao internacional descentralizada. Levando-se em considerao que os programas de cooperao da Rede Urb-al fazem parte desse esforo de promover a cooperao descentralizada, podemos compreender a importncia dessa perspectiva ao passo que essa rede foi importante como modelo no qual as Unidades Temticas do Mercosul se inspiraram. Ou seja, a interao entre governos e sociedade civil como uma importante via promoo ao
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Para maiores informaes, ver a pgina do programa de cooperao descentralizada da Unio Europeia http://europa.eu/legislation_summaries/other/r12004_pt.htm. ltimo acesso em 12 de maio de 2012.

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desenvolvimento e a incluso desses atores de maneira combinada faz parte da concepo original de cooperao descentralizada. No presente captulo buscaremos apresentar um breve panorama acerca da dinmica estabelecida acerca das iniciativas de cooperao descentralizada dos governos subnacionais locais brasileiros, em especial na sua interao com o Estado. Sendo assim, trataremos da forma pela qual o Governo Federal atuou no sentido de integrar as aes de cooperao descentralizada s suas prioridades e estratgias em Poltica Externa. A perspectiva de cooperao descentralizada adequada concepo de instrumentalizar-se a atuao de governos subnacionais e outros atores da sociedade civil na consecuo de determinados objetivos em termos de poltica exterior. No caso da UE, a aproximao com regies estratgicas por meio da cooperao com governos e agentes sociais, bem como a difuso de valores europeus como, por exemplo, a economia social de mercado, foram objetivos para os quais a cooperao descentralizada teve importante contribuio. Para analisarmos a dinmica da interao entre governos locais e governo federal brasileiro, faremos uma breve anlise do federalismo brasileiro e das consequncias do mesmo para os governos locais. Mapearemos a influncia da evoluo da condio dos governos locais como unidades federadas na sua atuao internacional e de que forma essa condio influencia na relao com o governo federal. Com base nessa evoluo do federalismo brasileiro, analisaremos as bases sobre as quais se desenvolveram as primeiras polticas federais para atuao dos governos subnacionais brasileiros, bem como seus objetivos e suas principais caractersticas. Em seguida traaremos a evoluo institucional e de objetivos e estratgias dessas polticas com a transio do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso para o do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Ao final faremos um breve balano sobre essas polticas e sua contribuio ao desenvolvimento das atividades internacionais dos governos subnacionais, em especial, no mbito do Mercosul.

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Para tanto, faz-se necessrio o que consideramos por cooperao descentralizada e esclarecer que critrios utilizaremos para definir o que tratamos de Sul e Norte. No tocante s dimenses Sul e Norte, trataremos como Norte os pases-membros da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), excetuados Chile e Mxico. A excluso dos dois se d diante da perspectiva brasileira de agrup-los no grupo dos pases emergentes com os quais h uma poltica de integrao e cooperao Sul-Sul. Considerando para isso, a centralidade da perspectiva brasileira para nossa pesquisa. A importncia nesse tipo de anlise est na necessidade de avaliar-se a forma como os governos no centrais vm conduzindo seus projetos de cooperao internacional, tendo em vista sua crescente atuao. Para isso, entretanto, no podemos deixar de verificar a forma pela o governo central, por meio do Ministrio das Relaes Exteriores e da Presidncia da Repblica, tem lidado com essas atividades. Importante destacar que podemos considerar que a forma como o governo federal o tem feito revela o quo pronto o Estado est para encarar a realidade que se afirma desde o final do sculo vinte, no qual a fluidez das relaes internacionais tem as feito escapar da rigidez das tradicionais estruturas do Estado, e no Brasil, do Governo Federal. Para compreendermos de que forma o Governo Federal e suas principais instituies responsveis pela conduo das relaes exteriores lidam com a cooperao internacional descentralizada analisaremos como se d essa e como o MRE e Presidncia da Repblica a institucionaliza. Outro importante aspecto a ser tratado a forma como essas duas instncias lidam com a Cooperao Norte-Sul e Sul-Sul e as diferenciam, de maneira a posicionar o pas como receptor ou prestador de cooperao, por vezes, ignorando um entendimento mais amplo e sofisticado de cooperao de via-dupla. O Brasil apresenta-se hoje como um membro ativo de diversos programas e projetos de cooperao internacional protagonizada por agentes pblicos no-centrais, em especial agncias governamentais e governos subnacionais. Apesar de recorrentes dificuldades encontradas por esses governos, como, por exemplo, a falta de recursos financeiros e humanos, informao adequada e dificuldade de mesurar resultados no curto prazo. Entre os empecilhos podemos destacar as limitaes legais e as formais encampadas pelo governo federal, que podem converter-se em desincentivos e

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repreenses ou apoio e suporte dependendo dos interesses definidos pelas diretrizes das burocracias do MRE e da Presidncia. importante destacar, entretanto, que governos estaduais e locais, normalmente, desenvolvem suas aes internacionais margem da legislao e da institucionalizao desenvolvida pelo governo central para tal, de forma a atender seus interesses sem maiores complicaes. Diante desse cenrio, autores como Jos Blanes Sala (2004) e Tatiana Lacerda Prazeres (2004) consideram ser fundamental uma reforma constitucional que reconhea a paradiplomacia como uma dimenso das relaes internacionais brasileiras, retirando a exclusividade do executivo federal nessa rea. A soluo apresentada, entretanto, difere da proposta pelos principais rgos responsveis pelas Relaes Exteriores no Executivo Federal. Para esses atores centrais, os governos subnacionais devem atuar de maneira subsidiria e articulada com o governo federal, de forma a se tornarem em mais um ativo da Poltica Externa Brasileira. Para esses setores, essa atuao coordenada e consertada traria benefcios mtuos, ao passo que permitiria uma sinergia entre as necessidades de suporte tcnico e direcionamento dos governos subnacionais locais e uma conformidade da atuao desses com as prioridades da Poltica Externa Brasileira. Trataremos desse argumento com maior ateno adiante. O entendimento de que em uma cooperao Norte-Sul as experincias provenientes do Sul, no caso, do Brasil, poderiam ter utilidade e serem de grande valor aos parceiros do chamado mundo desenvolvido no considerada pelos programas oficiais federais de incentivo cooperao descentralizada, bem como o aproveitamento das experincias de pases do chamado Sul no ocorreria. Essa viso evidenciada pela prpria estrutura da Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio das Relaes Exteriores, que considera que a cooperao tcnica ou recebida (de pases do Norte) ou prestada (por pases do Sul). Essa compartimentao distoante da contempornea atuao dos governos subnacionais e das agncias e estruturas no-centrais que realizam projetos de cooperao. Sabe-se que a experincia brasileira em setores como biocombustveis no so teis somente aos pases emergentes ou em desenvolvimento, mas tambm a parceiros do chamado mundo desenvolvido. Podemos destacar experincia de governos

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locais brasileiro em diversas reas foram debatidas e adaptadas por governos subnacionais de outras regies, como podemos ver no caso de So Paulo, que trataremos adiante no captulo quatro. Para compreendermos sobre que bases se d o desenvolvimento da cooperao descentralizada no Brasil, bastante relevante que debatamos, mesmo que brevemente, a evoluo do federalismo brasileiro. Processo esse, que culminou com o atual sistema federal trino e de forte descentralizao na prestao de servios pblicos.

3.1 O federalismo trino brasileiro e as bases para a cooperao federativa nas relaes internacionais brasileiras Segundo Aspsia Camargo (1993), o federalismo contemporneo, fortemente inspirado pelo modelo norte-americano, pode ser entendido como o modelo mais moderado de organizao de Estados na contemporaneidade, uma vez que compreende um sistema no qual as responsabilidades e poderes esto descentralizados de forma a serem compartilhados entre o governo central e as unidades federadas. Os Estados federais, entretanto, formam-se de diferentes formas. lvaro Chagas Castelo Branco (2009) apresenta que de acordo com essas formas, as federaes podem ser resumidas em duas grandes tipologias. A primeira diz respeito quelas federaes formadas por meio de um processo no qual estados independentes renem-se em uma associao e posteriormente em confederao, que vem a formar uma federao; essa categoria seria o que o autor caracteriza de federaes de formao centrpeta. Nessa categoria temos como importantes exemplos os Estados Unidos da Amrica e a Repblica Federal da Alemanha. Segundo o autor, a segunda grande tipologia trata daqueles estados que em sua origem, eram unitrios, e que passaram por um processo de descentralizao poltica de forma a gerar um Estado federal. Como exemplos, podemos apresentar Repblica Federativa do Brasil, Repblica Argentina e Estados Unidos do Mxico. O sistema federativo brasileiro foi institudo pela primeira vez por meio de decreto primeiro de 1889, que converteu as provncias do perodo imperial em estados-

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membros da nascente republica federal brasileira (BUENO, 2005). Carmem Nunes (2005), em seus estudos acerca da paradiplomacia estadual gacha, retoma que a Constituio de 1891, inspirada na norte-americana, define claramente os poderes e responsabilidades da Unio, deixando aos governos estaduais responsveis pelos remanescentes. Aos governos estaduais era permitido contrair emprstimos, e at mesmo estabelecer impostos sobre importaes46. De acordo com a autora, a forte descentralizao e o crescente poder das oligarquias regionais permitiu aes como a formao de foras policiais com caractersticas de foras armadas, representaes no exterior, e burocracias regionais com denominaes de negcios da Guerra e negcios do exterior. A autora destaca nesse processo a atuao de governos de estados como Cear e So Paulo. Esse ltimo especialmente motivado pelos movimentos do mercado internacional do caf e a necessidade de nele intervir para garantir os interesses da elite econmica regional. Na primeira dcada do sculo XX, essa primeira experincia federalista acabou por se consolidar sob as fortes oligarquias regionais e seus acordos com o governo central. No entanto, o sistema federal brasileiro foi suspenso ou enfraquecido pelos regimes autoritrios centralistas que sucederam a Republica Velha, que impediram o pleno desenvolvimento desse sistema. A reforma constitucional de 1926 um primeiro momento no qual se garante Unio maior poder de interveno sobre os governos estaduais. Mesmo quando no suspenso formalmente, como ocorreu durante o perodo da ditadura militar, no qual formalmente o pas permanecia uma repblica federativa, o centralismo do poder do executivo federal e a ausncia de eleies para a escolha dos chefes dos executivos estaduais nomeados pelo governo federal fizeram o pas excessivamente centralista. Sendo assim de difcil reconhecimento como uma federao. importante destacar, entretanto, que at a constituio de 1988, o Brasil era formado por uma repblica na qual apenas os estados eram unidades federadas, o que caracteriza uma federao de dois nveis (Unio e estados). Aps o reconhecimento dos municpios como unidades federadas na referida constituio, o Brasil passou a ser uma
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Esses impostos poderiam ser cobrados, apesar de sua renda ter de ser revertida ao governo central.

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das poucas federaes trinas do mundo, na qual no h subordinao entre as diferentes as unidades federadas. Sendo assim, a chamada Constituio Cidad de 1988 definiu a federao brasileira como sendo composta por Unio, estados e municpios, que dividem a responsabilidade de empreender polticas pblicas em reas como sade, educao, transporte, saneamento bsico, assistncia social, segurana, defesa, relaes exteriores, etc. A diviso da responsabilidade sobre as polticas pblicas nas mais diversas reas so regulamentadas de acordo com as competncias legais de Unio, estados e municpios. No caso das Relaes Exteriores, a competncia formalmente do Governo Federal, mais especificamente, da Presidncia da Repblica e Ministrio das Relaes Exteriores. Podemos destacar como inegveis exemplos no processo de descentralizao de polticas pblicas os da rea da sade, no qual o Sistema nico de Sade referncia internacional no que tange descentralizao ao atendimento sade nos trs nveis de governo, de acordo com suas competncias e possibilidades. Descentralizao essa que ter consequncias sobre a agenda de atuao internacional dos governos subnacionais, como veremos no prximo captulo. Ao analisar o federalismo brasileiro, Aspsia Camargo (1993) apresenta que a constituio de 198847 fez dos municpios os principais responsveis por implementar polticas pblicas, sob a justificativa de estes estarem mais prximos das demandas locais especficas, proporcionando maior eficincia de tais polticas e o melhor emprego dos recursos pblicos. Esse processo de descentralizao no desenvolvimento e implementao de polticas pblicas, e a transformao dos governos locais em instncia imprescindvel ao sucesso de tais polticas transformou a realidade dos governos locais, conferindo-lhes uma crescente importncia. Ao mesmo tempo e em consequncia disso, houve um acmulo de responsabilidades, em um panorama de baixa disponibilidade de recursos financeiros, esses centralizados na esfera federal, por conta das responsabilidades deste como servio da dvida e a frgil estabilidade macroeconmica.
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Art. 18 - A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. (CONSTITUIO FEDERAL, 1988)

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Ainda de acordo com a autora, essa realidade caracterstica dos anos 1980 e 1990, em especial no que tange aos governos de localidades de menor porte e de regies de baixo desenvolvimento econmico, o que tornou esses governos locais bastante dependentes dos repasses federais para atender alta expectativa popular sobre o regime democrtico e s determinaes constitucionais de 1988, desenvolvidas de forma a proporcionar uma rede de proteo social a ser universalizada no pas. O panorama, que se apresenta como resultado dessa nova realidade de acmulo de responsabilidades e grandes dificuldades em cumpri-las, um importante fator ao entendimento do processo de insero internacional dos municpios na

contemporaneidade. Essa tese corroborada pela importante incurso internacional dos municpios brasileiros em busca de financiamento internacional s suas atividades por toda a dcada de 1990. A dimenso federativa tem fundamental importncia no entendimento das polticas nacionais para a atuao internacional dos governos subnacionais. Isso se d ao passo que elas foram desenvolvidas sobre o argumento de articulao e aproximao entre os diferentes entes federados e o governo federal. Fica evidenciada assim, o que se denominou, desde os anos 1990, como diplomacia federativa (DINIZ, 2008), e que fundamentou concepes e polticas como a Cooperao Internacional Federativa, caracterstica do Governo Luiz Incio Lula da Silva. O autor apresenta essa proposta de interao baseado em experincias de federaes48 em que h uma importante ao conjunta entre Estado e unidades federadas no plano internacional, mesmo que a possibilidade de estados e municpios desempenharem papel relevante na formulao da poltica externa seja pouco provvel. Partindo de uma perspectiva mais radical, no tocante importncia e s possibilidades da ao internacional subnacional, Kenishi Ohmae (1995, p.63) prope um federalismo em que as unidades federadas possuam autonomia suficiente para formular polticas de desenvolvimento e planejamento econmico, podendo definir estratgias de ao internacional e fechamento de parcerias e acordos que favoream a localidade ou regio. Para tanto, o autor se utiliza do exemplo norte-americano, em que o federalismo permite maior autonomia s unidades federadas na atuao como espao de desenvolvimento

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Ibdem 8

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econmico independente do Estado Nacional. Essa perspectiva apontada no apenas como improvvel no caso brasileiro, bem como amplamente rejeitada.

3.2. Adaptando-se aos novos tempos O breve panorama das relaes federativas brasileiras at a dcada de 1990 permite que nos atentemos ao processo que levou criao e formulao das primeiras iniciativas de adaptar o Estado brasileiro realidade representada pela atuao internacional das unidades federadas. Sendo assim, diante de uma perspectiva identificada com o Modelo do Ator Racional (ALISON e ZELIKOV, 1999), o Estado deveria desenvolver determinadas polticas que reduzissem os possveis prejuzos que pudessem originar-se da atuao internacional de unidades subnacionais. Para isso uma possvel estratgia seria motivar a sua institucionalizao na burocracia federal como forma de regul-la e resguardar a unidade do Estado nacional frente s relaes exteriores. Essa alternativa corroboraria com uma perspectiva na qual todos os elementos e recursos de um Estado devem ser canalizados por esse consecuo dos interesses nacionais. Sendo assim, os governos locais e estaduais teriam suas atividades direcionadas pelos rgos competentes a desenvolver suas atividades de acordo com o que podemos chamar de interesse nacional. Essa perspectiva, apesar de no ser dominante, teve forte apelo nos mais diversos espaos decisrios e pautou boa parte das polticas nacionais para as atividades internacionais dos governos subnacionais, colocando em debate inclusive a propriedade do termo paradiplomacia, ao defender que os mais diversos entes da federao devam trabalhar em conjunto. No podemos afirmar, entretanto, que o objetivo do governo brasileiro quando desenvolveu polticas federais para a paradiplomacia tivesse necessariamente a inteno de controlar ou constranger as atividades internacionais dos governos subnacionais. Apesar de tentadora, essa explicao reducionista nos levaria inevitavelmente ao erro de avaliao. O Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) no percebia a atuao subnacional como uma ameaa, ou, como um instrumento a ser utilizado ao atendimento dos interesses nacionais no plano internacional por parte do Estado; mas

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sim como um processo autnomo, em parte produto do regime democrtico, em andamento ao qual o Estado deveria adaptar-se. Na gesto de FHC como chanceler do Governo Itamar Franco, surgiram os primeiros debates acerca da questo federativa na formulao e execuo da poltica externa brasileira no Ministrio das Relaes Exteriores, 1993. Segundo Manuela Miklos (2010) no seu estudo acerca da percepo do Estado em relao a atuao dos governos subnacionais, esse foi o primeiro momento no qual a participao Luis Felipe Lampreia (Secretrio Geral do Itamaraty poca) e FHC marcante nesse processo. Segundo a autora, essa receptividade de ambos, Chanceler e Secretrio Geral em 1993, repetiu-se quando estavam na posio de Presidente da Repblica e Chanceler (1995). A partir do Governo FHC, h a formao da poltica de Estado para a chamada diplomacia federativa. J em sua posse em 1995, o Chanceler Luiz Felipe Lampreia destaca a importncia e a consolidao da chamada diplomacia pblica, que seria baseada na interao entre os mais diferentes atores da sociedade brasileira na formulao da Poltica Externa Brasileira (MIKLOS, 2010). Sendo assim, a diplomacia pblica seria a base sobre a qual se daria uma das suas importantes vertentes, a diplomacia federativa. Mediante orientao do Presidente da Repblica, a Chancelaria deveria desenvolver uma poltica de aproximao com os governos subnacionais, em especial os estados. Essa poltica teria como base a perspectiva de que a agenda exterior desses governos viria a somar-se a agenda de poltica externa do governo federal, principal responsvel pelas relaes exteriores (MIKLOS, 2010). A autora destaca que o principal objetivo inicial da poltica de diplomacia federativa seria estabelecer uma relao colaborativa entre o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e os governos subnacionais que desenvolvem atividades paradiplomticas. Entretanto, para a autora h indcios de que o desenvolvimento da poltica se deu em outro sentido ao ser designada ao MRE. Sendo assim, podemos apontar para a resistncia burocrtica, oriunda do j famoso insulamento burocrtico do Itamaraty, em oposio a uma percepo e determinao receptiva por parte do Presidente da Repblica e seu Chanceler.

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Ao analisarmos os sistemas de crenas que fundamentam a viso do partido do presidente, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), verificaremos uma tendncia a no se valorizar a atuao internacional dos governos subnacionais, o que fica demonstrado na relativa baixa nfase dada por seus governos locais e estaduais nesse tipo de iniciativa. Isso fica evidenciado no trabalho de Carlos E. H. Matsumoto (2011) ao apontar que h um determinante poltico-partidrio no desenvolvimento de iniciativas paradiplomticas por prefeituras. Em seu levantamento, o PSDB, diferentemente do Partido dos Trabalhadores (PT), seu principal rival na recente histria democrtica brasileira, no representa um fator que favorea a institucionalizao local da paradiplomacia. O estudo de Matsumoto (2011) aponta para a necessidade de observar-se o fator poltico-partidrio no desenvolvimento de estruturas locais para atividades

internacionais. Segundo os resultados de seu estudo quantitativo, fatores como a liderana do governo local ser do PT, e a municipalidade estar localizada no Estado de So Paulo influenciam na probabilidade de o governo local desenvolver rgos municipais de relaes internacionais. Entretanto, h o reconhecimento da relevncia das aes paradiplomticas e da importncia de que a poltica externa brasileira seja uma poltica pblica, da qual, mais atores devam desempenhar importante papel. Essas crenas explicitam-se pelas iniciativas no sentido de incluir a iniciativa privada e organizaes civis na formulao de poltica externa durante o governo FHC, inclusive na prpria dimenso de diplomacia pblica. Alexandra de Melo e Silva (1995) apresenta uma importante contribuio ao entendimento das decises em poltica externa ao apontar os efeitos das ideias e de suas origens nas decises dos principais lderes da poltica externa do sculo XX. Sendo assim, poderamos nos utilizar dessa metodologia como forma de entendermos de que forma a personalidade e as ideias de FHC vieram a influenciar as suas decises no sentido de promover a institucionalizao de uma poltica federal atuao internacional dos governos subnacionais. No podemos negar que a sua formao como intelectual, originalmente defensor do projeto desenvolvimentista, defensor da democracia e da descentralizao poltica e do parlamentarismo sejam elementos que

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nos deem pistas de seu posicionamento favorvel s iniciativas internacionais de unidades federadas. Segundo Cason e Powers (2006), para a compreenso da iniciativa do governo federal importante ater-se para uma maior importncia da Presidncia da Repblica na formulao e execuo da Poltica Externa Brasileira a partir do governo FHC. O maior peso da presidncia na Poltica Externa explica sua ingerncia direta na forma como se deve conformar o tratamento da questo da paradiplomacia por parte das burocracias federais competentes. Entretanto a prprio entendimento de que o MRE seria a entidade competente para gerir esse processo deve ser alvo de anlise, pois se diferencia da poltica desenvolvida pelo Governo Lula.

3.3 O MRE e as limitaes impostas aos governos subnacionais A pergunta que fica , porque definir o Ministrio das Relaes Exteriores como responsvel por esse processo? A abordagem de Cason e Powers (2006) justificaria essa deciso afirmando que o referido ministrio permaneceu como preponderante no desenvolvimento e aplicao das polticas pbicas voltadas s relaes exteriores, apesar da sua importncia relativa ter declinado. Sob a contribuio metodolgica de Alexandra de Melo e Silva (1995), podemos apontar que o fato de o Presidente FHC ter sido chanceler e de ter grande proximidade com importantes quadros do MRE pode explicar sua confiana na conduo do processo de insero internacional dos governos subnacionais por parte da burocracia em questo. Entretanto, h um outro fator que no podemos ignorar: o Presidente FHC considerava que, poca, os governos estaduais, e no municipais tinham maior importncia na paradiplomacia brasileira. Essa perspectiva, hoje, criticada e questionada pelos estudiosos do fenmeno, partia da percepo que esse tinha dos governos locais e estaduais. Neste ponto, a abordagem cognitiva nos fornece importante ferramental para compreender de que forma a percepo e o nvel de informao do presidente acerca da realidade desses governos em sua atuao internacional o levou a moldar a poltica por ele criada. Em entrevista dada a Roberto Pompeu de Toledo no livro O Presidente

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segundo o socilogo (1998), o presidente FHC defendeu a importncia da atuao dos governos estaduais e a comparou com o modelo norte-americano, afirmando inclusive que essa realidade teria gerado certa rejeio por parte do Itamaraty, pois estaria rompendo com o monoplio do governo central. A nfase nos governos estaduais permitiu considerar que a estrutura do MRE, e seus escritrios regionais, ligados indiretamente s burocracias estaduais, teriam capacidade de se articular com as principais iniciativas paradiplomticas. Podemos entender que, como parte do processo de consolidao dessas iniciativas e sua projeo, por deciso do Presidente da Repblica FHC, em 1997, foi criada a Assessoria de Relaes Federativas (ARF) do Ministrio das Relaes Exteriores, considerada como a primeira tentativa institucionalizada de promover a integrao entre governos locais e governo federal no plano das relaes internacionais (DANIEL 2002)49. Sendo assim, a compreenso dos resultados obtidos pelas polticas federais desenvolvidas desde 1997, na tentativa de integrar as polticas locais de atuao internacionais com os interesses da Poltica Externa, mostra-se de grande relevncia. O surgimento da ARF em 1997, e, a designao dos oito escritrios regionais do MRE para o desenvolvimento de atividades sob suas orientaes, responsveis pela articulao do MRE com os governos locais e regionais e com a sociedade civil organizada, proporcionou ao referido ministrio os instrumentos necessrios para acompanhar as iniciativas internacionais das municipalidades e estados, como aponta o Cnsul Marco C. M. Daniel (2002, p. 45). Segundo o diplomata, essa estrutura desenvolvida como uma maneira de acompanhar o crescimento dessas atividades, identificada como uma tendncia consolidada. Vigevani fundamenta a afirmao do cnsul por meio de uma constatao das motivaes da criao dessas primeiras polticas. em virtude de adaptaes institucionais [...], no caso do Brasil parece surgir a oportunidade de compatibilizar a manuteno do papel do Estado nacional no campo da poltica exterior com uma ao efetiva das esferas subnacionais (Vigevani, 2006, p. 13)

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Cnsul Marco Csar Moura Daniel, Chefe de Gabinete da Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio das Relaes Exteriores

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Sendo assim, podemos entender que o Estado brasileiro desenvolveu polticas para adaptar-se s iniciativas internacionais dos governos subnacionais, considerando-as inevitveis, e de tendncia consolidao desde os anos 1990, podendo assim, promover uma compatibilizao da atuao internacional dos governos subnacionais com os interesses do Estado nacional (VIGEVANI, 2006, p.13). A atuao do Ministrio das Relaes Exteriores distou, de certa maneira, das motivaes que levaram o Presidente FHC a promover a formalizao da poltica por meio da criao da Assessoria de Relaes Federativas e criao dos escritrios regionais do referido rgo. Ao assumir a responsabilidade de incentivar e coordenar as atividades internacionais dos governos subnacionais, o MRE passou a atuar de maneira a regul-la e orden-la de acordo com aqueles que considerava serem os interesses da Poltica Exterior Brasileira. Segundo entrevistas conduzidas por Manuela Miklos (2010) com diplomatas, partes importantes do corpo diplomtico percebiam a paradiplomacia como uma ameaa e no como uma ao complementar. Os governos estaduais e locais que procuravam o ministrio e busca de auxlio na formulao e consecuo de iniciativas internacionais, recebiam como resposta orientaes consideravelmente conservadoras e limitantes das possibilidades s quais poderia ter acesso. Sendo assim, a burocracia do referido ministrio utilizava-se do seu prestgio e conhecimento para no cumprimento de uma poltica determinado pela Presidncia atender s suas perspectivas acerca das relaes exteriores brasileiras. Isso se deu por meio da recomendao a governos locais e estaduais que a procuravam a buscar uma atuao prioritariamente subsidiria desenvolvida pelas burocracias da esfera federal nas relaes exteriores brasileiras. Como explicar esse fenmeno? A abordagem de Cason Powers (2006) talvez possa ser interessante ao demonstrar o carter de permanncia no tocante preservao do predomnio do MRE na formulao e execuo das Relaes Internacionais Brasileiras. Mas ser que o entendimento de que o MRE permanecia como principal responsvel pelas relaes exteriores justifica a ao do referido ministrio ao buscar limitar a ao internacional dos governos locais e estaduais que o procuravam em busca de auxlio para tal?

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Neste caso, as criticadas abordagens do jogo burocrtico podem trazer uma explicao plausvel. Por mais que o Chanceler Luis Felipe Lampreia poca manifestava-se favorvel incurso dos governos subnacionais ao plano internacional, e louvava a iniciativa da Presidncia em promover sob a responsabilidade do MRE a estruturao da coordenao das atividades paradiplomticas e a esfera federal, a burocracia sob o seu comando imprimiu de maneira decisiva suas crenas e interesses coletivos na hora de atender aos governos locais e estaduais. O MRE defendera de maneira intransigente a subsidiariedade das aes paradiplomticas em relao s relaes exteriores promovidas pelo governo central. A ponto de recomendar a todos os governos da federao que o procuravam a desenvolver projetos de cooperao com governos subnacionais de Estados com os quais o Brasil j possua esses acordos, esboando at mesmo a instrumentalizao da ao paradiplomtica consecuo dos interesses da poltica externa brasileira. fato que a atuao da ARF, bastante profissionalizada e de alto nvel, reconhecidamente comum ao MRE no desenvolvimento de suas atividades, foi responsvel por orientar os governos locais e estaduais quanto s limitaes legais e institucionais de sua ao, bem como orientaram a esses governos a se utilizarem de arcabouos legais j existentes para a consecuo dos objetivos desses governos no sentido de promover seus interesses no plano internacional (BOGA FILHO, 2001; MIKLOS, 2010; LESSA, 2002). O MRE certamente colaborou com o alcance de objetivos de muitos governos subnacionais, mas em sua assessoria empreendeu uma forte marca conservadora se comparada aos parmetros da paradiplomacia brasileira. Ao no recomendar, por exemplo, o fechamento de acordos com governos e instituies estrangeiras por considerar que a validade jurdica desses era nula. Excetuaram-se os casos em que havia tratados e acordos entre o Brasil e o governo nacional estrangeiro, que oferecem um arcabouo jurdico vlido ao direito internacional para o estabelecimento de polticas de cooperao. Talvez estejam nesse procedimento as origens dos acordos firmados pelo Brasil para a cooperao descentralizada durante o Governo Lula. A iniciativa do Governo FHC de incluir a paradiplomacia na pauta das relaes exteriores do Brasil louvvel, e, sua institucionalizao com a dotao de uma

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estrutura formal e burocrtica para tal um avano considervel, e com poucos paralelos durante a dcada de 1990. Entretanto, a sua alocao como responsabilidade do MRE trouxe fortes limitaes no que tange limitada estrutura do prprio ministrio, sua capacidade de articulao, em especial, no que concerne aos governos locais, e sua conservadora perspectiva acerca da paradiplomacia. Essas falhas esto diretamente ligadas ao processo decisrio que encaminhou o desenvolvimento dessa poltica, que, apesar de seus erros e limitaes, apresentou-se como um avano inegvel no sentido de promover uma primeira tentativa de articular a Unio e as unidades federadas nas suas relaes exteriores. Outro interessante exemplo do governo estadual de Santa Catarina, que ao buscar auxlio do Ministrio das Relaes Exteriores s suas atividades

paradiplomticas, mais especificamente no fechamento de um acordo de cooperao com um governo estrangeiro, foi desaconselhado a faz-lo pelo fato de o estado no ter a prerrogativa de fechar acordos de cooperao sem o arcabouo legal de um tratado internacional. Ao invs do prometido incentivo e assessoria internacional do Ministrio das Relaes Exteriores, os governos que o procuram podem acabar por deparar-se com uma espcie de fiscalizao (LESSA, 2002). Uma importante evidncia da articulao possvel sob a diplomacia federativa foi a participao brasileira na Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II). Segundo Ana C. Mauad (2011), a conferncia, bem como suas reunies preparatrias e os comits estabelecidos para sua atualizao e reforma tiveram importante participao dos governos locais. Essa participao deu-se em articulao com uma srie de representantes de setores da sociedade civil e com o MRE, em uma clara comprovao de algumas ideias por ns debatidas. Os governos subnacionais locais tiveram importante papel ao contribuir com a incluso agentes da sociedade civil organizada nas negociaes da Habitat II. Essa incluso pode ser tida como evidncia da capacidade dos governos locais em promover a incluso de outros atores nas relaes internacionais, assim como o faz na integrao regional. Em primeiro lugar, podemos destacar o funcionamento do mecanismo da diplomacia pblica, e de uma das suas vertentes, a diplomacia federativa. No caso

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estudado pela autora, houve de fato, uma contribuio dos governos locais e de outros atores nas relaes exteriores. Podemos verificar tambm uma incluso dos atores subnacionais nas relaes exteriores por meio de temticas contemporneas, dentre aquelas denominadas como as denominadas novas agendas das relaes internacionais. Apesar de no estar diretamente ligada ao Mercosul, o exemplo da diplomacia federativa desenvolvida em torno do debate dos assentamentos humanos de grande importncia. Ele demonstra a predisposio da diplomacia brasileira aceitar, e at mesmo encorajar, a atuao de outros atores nas relaes exteriores brasileiras de maneira complementar, em especial, em temas sobre os quais a diplomacia no tem total domnio. Ou seja, a percepo de que os governos subnacionais podem representar uma ativo das relaes exteriores brasileiras e contribuir para que se atinjam os objetivos da Poltica Externa Brasileira. Essa perspectiva claramente consonante com a proposta da diplomacia federativa de instar os governos subnacionais a direcionarem seus esforos e atividade internacionais para a o Mercosul. Os governos subnacionais, que como vimos anteriormente, j manifestavam esse interesse de ser parte do processo de integrao parte, foram bem-vindos em suas iniciativas voltadas a cooperao e a aproximao dentro dos pases do Mercosul. Sendo assim, a iniciativa dos governantes locais de algumas das principais cidades mercosulinas pode ser considerada uma consequncia da transposio da integrao regional poltico-econmica de nvel nacional para outras agendas, nveis de governo, e atores da sociedade civil. A atuao do MRE em direcionar os governos subnacionais a desenvolver parcerias nos pases do Cone Sul pode ser considerada como o reconhecimento da importncia que esses atores tem como parte do esforo de aprofundar a integrao. Ou seja, as atividades paradiplomticas poderiam ser consideradas uma ameaa caso no estivessem circunscritas s agendas e parceiros considerados adequados pelo MRE. Essa realidade alterar-se- consideravelmente com o Governo Lula que empreender uma poltica diferente na articulao entre unio e unidades federadas, dando maior nfase aos governos locais e ao papel da Presidncia da Repblica na articulao com estados e municpios.

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3.4 A Cooperao Internacional Federativa Michael Keating (2005) apresenta um modelo do que chamaremos de Relaes Internacionais Federativas, na qual o Estado e suas unidades federadas trabalhariam em conjunto na consecuo das atividades internacionais. A proposta baseada na ideia de promover o comprometimento das unidades federadas com a Poltica Externa, por meio da interao entre os diferentes nveis de governo no debate e definio da Poltica Externa nacional50. O proposto por Keating (2005) no corresponde realidade das relaes internacionais do Brasil, apesar de apresentar uma alternativa contradio entre o sistema federativo centralizador e a iniciativa internacional subnacional. Podemos afirmar que de certa forma, a diplomacia pblica e sua vertente da diplomacia federativa teriam como referncia uma proposta como a de Keating, apesar da sua complexa e limitada aplicao. No sentido do apresentado por Keating (2005), o governo brasileiro props em 2003, o conceito de Cooperao Internacional Federativa, que trata de um conjunto de polticas do governo federal no sentido de promover e coordenar a atuao das unidades federadas no plano internacional, de maneira a estabelecer acordos de cooperao internacional e dando suporte a esses em negociaes internacionais (TREVAS, CUNHA, KLEIMAN, 2006). A Cooperao Internacional Federativa a proposta na tentativa de promover as Relaes Internacionais Federativas mais prximas da ao conjunta internacional das unidades federadas e do Governo Federal. Mesmo que seja considerada bastante limitada por autores como Gilberto M. A. Rodrigues (2008), que defende maior autonomia dos municpios em sua ao internacional, e a possibilidade de que alguns desses chegaram a desenvolver sua prpria poltica externa. Uma importante transformao derivada desse processo de criao da Cooperao Internacional a transferncia de responsabilidade do mbito do MRE, para a Presidncia da Repblica na articulao e coordenao das relaes internacionais federativas. Segundo Manoela Miklos (2010), a estrutura desenvolvida a partir dos escritrios regionais do MRE perdeu sua agenda propositiva durante o Governo Lula
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Keating (2005) apresenta essa proposio ao apresentar modelos federativos em que essa interao possvel como Espanha, Alemanha, Blgica e Canad.

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(2003-2009), funcionando principalmente, como um interlocutor entre o ministrio e os governos estaduais. O conceito de Cooperao Internacional Federativa est centrado no fortalecimento da estrutura federativa do Estado nacional, onde a mobilizao e coordenao entre as esferas de governo em torno das diretrizes da poltica externa tornam-se um recurso importante no somente para a estratgia de insero do pas no cenrio internacional, mas como um fator de promoo de desenvolvimento dos governos subnacionais (TREVAS, CUNHA, KLEIMAN, 2006). A tentativa de aproximao entre municpios e Governo Federal se deu de maneira mais importante a partir da criao do Comit de Articulao Federativa criado em 2005 por iniciativa do governo federal em parceria com organizaes representativas de governos locais para a melhor gerir as propostas de Cooperao Federativa, e, dentre essas, a de Cooperao Internacional Federativa. A Cooperao Federativa51 faz parte de um processo no qual, governos locais e Estado buscam estabelecer maior contato para o desenvolvimento de polticas pblicas. Podemos destacar nesse processo Cooperao Internacional Federativa, que busca gerar um consenso entre as relaes entre Governo Federal e governos locais nas relaes internacionais, sendo, portanto, uma vertente daquela. importante destacar que a Cooperao Federativa foi criada sob a articulao da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, bem como o est a Cooperao Internacional Federativa (BRIGAGO, 2006). Os rgos da estrutura do governo federal defendem que os governos subnacionais devem compor as iniciativas da poltica externa empreendidas pela diplomacia, por meio de uma participao de complementaridade e de subsidiariedade s aes conduzidas pelo governo federal no plano internacional, como o apresentado pela Cooperao Internacional Federativa. Retomando o debate acerca das limitaes legais atuao internacional de municpios no Brasil, essa perspectiva de complentariedade e subsidiariedade reduz a necessidade adaptaes no direito brasileiro, apesar de no elimin-la.
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Ver Portal Federativo <http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/Inicio/DialogoFederativo> ultimo acesso em 22/08/2009.

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O conceito de cooperao internacional federativa est centrado no fortalecimento da estrutura federativa do Estado nacional, onde a mobilizao e coordenao entre as esferas de governo em torno das diretrizes da poltica externa tornam-se um recurso importante no somente para a estratgia de insero do pas no cenrio internacional, mas como um fator de promoo de desenvolvimento dos governos subnacionais. (BRIGAGO, 2006) importante destacar a proposio de representantes do governo federal, de que os governos subnacionais tm vantagens a colher em sua insero internacional por meio da Cooperao Internacional Federativa, se comparada atuao desarticulada com o governo federal. Podemos afirmar que, de maneira geral, esse posicionamento justificado pelo fato de os governos locais carecerem de apoio logstico, recursos e capital humano especializado para o desenvolvimento de projetos de atuao internacional52. Essa perspectiva explica, ao menos em parte, a proposio da cooperao internacional federativa de que se faz necessrio incentivar e dar suporte aos municpios nas suas iniciativas internacionais, especialmente, naquelas articuladas com os interesses definidos pela poltica externa brasileira53 (BRIGAGO, 2006). H uma manifesta preocupao do governo federal em encaminhar as localidades s parcerias e atividades internacionais, apoiando-os, de forma a firmar acordos de cooperao, bem como, fomentando a participao desses gestores pblicos locais nos fruns internacionais. O Governo Federal dispe-se a firmar acordos internacionais que prevejam a participao dos governos subnacionais, ou adicionar dispositivos que permitam essa participao54 (TREVAS, CUNHA, KLEIMAN, 2006).
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A falta de uma estrutura adequada atuao internacional mais perceptvel em governos locais de mdio e pequeno portes, nos quais h baixa profissionalizao e institucionalizao nas relaes internacionais. Ver Brigago (2005) 53 Eixos principais da Cooperao Internacional Federativa: Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do MERCOSUL (FCCR); Cooperao com Regies Italianas;Cooperao descentralizada federativa Brasil-Frana; IBAS- ndia, Brasil, frica do Sul; Frum das Federaes. Ver: Portal Federativo <http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/Inicio/EixosAtuacaoCooperacao>
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Para compreendermos mais claramente a afirmao dos autores, fundamental entendermos que para que um acordo internacional tenha validade jurdica ele deve ter o Estado Nacional como sujeito de direito, ou seja, nenhum acordo internacional que implique em responsabilidades e benefcios um governo local ter validade jurdica se no for firmado pela Unio, nico sujeito de direito internacional pblico dentre os trs nveis do Estado brasileiro.

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A disposio do governo federal pressupe a manifestao de interesse por parte dos governos locais e estaduais e a convenincia do mesmo aos interesses do Estado. De acordo com Vicente Trevas (2006), os governos locais carecem de apoio logstico, recursos e capital humano especializado para o desenvolvimento de projetos de atuao internacional. O diagnstico do autor no difere muito do feito pelos diplomatas que atuaram diretamente na promoo da poltica de diplomacia federativa no Governo FHC. Essa perspectiva explica, em parte, a perspectiva da cooperao internacional federativa de que necessrio incentivar e apoiar os municpios a atuarem internacionalmente, principalmente, em iniciativas correspondentes aos interesses definidos pela poltica externa brasileira. Para tanto, Vicente Trevas55 considera que se faz necessria a poltica de Cooperao Internacional Federativa, que seria uma maneira dos trs nveis de governo (federal, estadual, municipal) promoverem a cooperao internacional em acordo com os princpios e diretrizes defendidas pelo Estado nacional. O autor aponta para uma preocupao do governo federal em encaminhar as localidades s parcerias, apoiando-os, de forma a firmar acordos de cooperao internacional, bem como, fomentando a participao desses gestores pblicos locais em encontros, organizaes, conferncias internacionais. Para compreendermos mais claramente a afirmao do autor, fundamental retomarmos que, para um acordo internacional de unidade subnacional brasileira ter validade jurdica, ele deve ter o Estado Nacional como fiador, ou seja, nenhum acordo internacional firmado por um governo local ter validade jurdica se no for reconhecido e assumido pela Unio, processo que tem como base os poderes legislativo e executivo nacionais. Outro ponto importante a ser destacado o alto custo que representa aos oramentos dos governos locais a participao em encontros e reunies internacionais e em redes de cidades, caractersticos da atuao internacional. Diante do processo de consolidao destas atividades internacionais de governos subnacionais, o debate acerca da importncia conferida pelo Governo Federal e suas instituies a essa atuao norteado por diferentes concepes a respeito de uma
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Vicente Trevas, Subchefe de Assuntos Federativos da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica

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possvel convergncia entre as iniciativas desses governos em relao poltica empreendida pelo Estado Nacional no mbito externo (TREVAS56, CUNHA, KLEIMAN, 2006). No podemos deixar de apontar tambm, a existncia de perspectivas a respeito de possveis desvios que tais governos poderiam representar em relao aos objetivos perseguidos pela Poltica Externa conduzida, principalmente, pelo Ministrio das Relaes Exteriores e pela Presidncia da Repblica. A ideia de Cooperao Internacional Federativa estaria de acordo com as propostas de reforma constitucional que regularizariam a atuao internacional de unidades subnacionais no Brasil, de forma a condicionar a celebrao de acordos e atos internacionais de governos locais concordncia do governo federal, como apresentado no primeiro captulo do presente trabalho. Entretanto, importante atentarmos s dificuldades existentes na implementao das diretrizes defendidas e promovidas pela Cooperao Internacional Federativa, e da necessria institucionalizao dela no Estado brasileiro tanto no que tange ao ordenamento jurdico, como nas estruturas necessrias burocracia federal, como iremos tratar logo adiante. importante destacar, no entanto, que dificilmente a totalidade das aes internacionais dos governos locais possam ser desenvolvidas de maneira articulada ao Estado e seus rgos responsveis pela formulao e desenvolvimento da Poltica Externa. Entretanto, possvel o respeito s prioridades e disposies gerais por parte dos gestores locais no desenvolvimento de suas polticas de atuao internacional, bem como o faz o Governo de Belo Horizonte, como veremos a seguir.

3.5 O Mercosul e a receptividade da cooperao descentralizada como dimenso da integrao regional Desde o incio das polticas nacionais brasileiras para a atuao internacional dos governos locais e estaduais, a promoo da integrao regional mercosulina foi tida como prioridade. Tanto a Assessoria de Relaes Federativas do MRE, e sua
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Vicente Trevas, Subchefe de Assuntos Federativos da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica

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diplomacia federativa, quanto as iniciativas da Presidncia da Repblica no desenvolvimento da Cooperao Internacional Federativa, tinham como proposta central a colaborao entre governos central e subnacionais na promoo da integrao com os vizinhos mercosulinos. Podemos elencar uma srie de motivaes para essa centralidade, dentre elas a importncia da dimenso da integrao regional na Poltica Externa Brasileira e para seus principais operadores: MRE e Presidncia da Repblica. Podemos elencar tambm o crescente ativismo de governos subnacionais nos anos 1990 no sentido de reclamar um papel pais relevante na integrao regional. Uma outra importante condio que deve ser levantada o fato de Uruguai e Argentina terem avanado na mesma direo de reconhecimento e incentivo s atividades paradiplomticas dos seus governos locais e regionais. importante destacar a importncia dessa iniciativa argentina, pois ela conferiu s unidades subnacionais argentinas maior autonomia para desenvolver atividades internacionais em questes concernentes s suas atribuies constitucionais, estando essa autonomia tambm condicionada convenincia dessas atividades aos interesses do Estado argentino. Sendo assim, a atuao desses governos locais e regionais tornouse bastante importante, em especial no que tange s suas relaes com outros governos locais e regionais do Mercosul, em especial com os da regio sul do Brasil. Sendo assim, podemos entender que tanto por parte do Brasil quanto da Argentina, houve polticas federais no sentido de permitir s unidades federas maior acesso ao plano internacional de forma a promover seus interesses de maneira articulada com outras localidades e regies, principalmente as sul-americanas. Essas iniciativas colaboraram para o incremento desses governos em sua participao no processo de integrao regional do Mercosul, que poca dava seus primeiro passos. Apesar de no termos levantado maiores informaes no que diz respeito s polticas formalizadas pelo do Estado no sentido de promover a atuao internacional das Intendencias uruguaias, podemos afirmar que h reconhecimento por parte do governo central dessas atividades, inclusive de sua chancelaria. Isso se deve ao fato da prpria chancelaria ter celebrado e divulgado o de irmanamento de intendecias uruguais

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com governos subnacionais estrangeiros durante a primeira dcada do sculo vinte-eum. No se pretende determinar que as polticas nacionais so a causa do reconhecimento do papel dos governos subnacionais no mbito do processo de integrao regional, mas h de fato uma correlao entre ambas. Desde os anos 1990, dentre as iniciativas internacionais de governos subnacionais que recebem o apoio do Estado brasileiro, podemos destacar a atuao em projetos que venham a fortalecer a integrao regional do Mercosul, como a Rede de Mercocidades57 e o Foro Consultivos de Municpios, Provncias e Departamentos (FCCR). Fortalecendo a Cooperao Internacional Federativa, ou sua predecessora diplomacia federativa. Essas como uma poltica de Estado de incluso das iniciativas de insero internacional dos municpios nas polticas empreendidas no mbiro das relaes exteriores brasileiras. Avaliando as polticas de reconhecimento e incluso das atividades internacionais dos governos locais e estaduais nas relaes internacionais do Brasil, podemos constatar que a participao dos governos subnacionais em iniciativas para o aprofundamento do Mercosul foi de grande importncia tanto para gerar inovao no processo de integrao regional, bem como no intento de promover a paradiplomacia como importante instrumento de realizao dos interesses do pas no exterior. Ao manifestarem o interesse em promover o MERCOSUL e de gerar mudanas na sua nascente institucionalizao, os governantes locais de diversos pases apresentaram aos governos centrais, e, no caso tratado pelo presente trabalho, ao governo federal brasileiro, a possibilidade de as unidades subnacionais desempenharem um papel de relevncia na poltica exterior, em parceria com o Estado. A criao do Mercocidades deu condies ao governo brasileiro, mesmo que de maneira reativa, a buscar o estabelecimento de polticas que pudessem aproveitar essa oportunidade. E essa realidade apresentada de maneira mais objetiva ao analisarmos a
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Rede Mercocidades uma rede de cidades que rene governos locais de Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai, Chile, Per e Bolvia. Os seus principais objetivos so manter o intercmbio permanente entre as localidades dos pases sul-americanos e de promover maior representatividade e poder decisrio s localidades no processo de integrao regional sul-americano.

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evoluo dessas polticas federais que evoluram desde o estabelecimento da ARF (atual AFEPA) no Ministrio das Relaes Exteriores, bem como o trabalho desenvolvido pelos escritrios regionais do referido ministrio em manter-se interado das atividades desenvolvidas por governos locais e estaduais, at a criao da Cooperao Internacional Federativa, e o estabelecimento do Foro Consultivo do Mercosul (FCCR). importante destacar, que a coordenao da representao do Brasil no FCCR exercida pela chefia da SRI da Presidncia da Repblica, de forma a conotar a proximidade existente entre a proposta de Cooperao Internacional Federativa e as atividades do foro. A SRI foi responsvel, inclusive, pela liderana de todo o FCCR durante a presidncia pro-tempore brasileira no Mercosul, em 2008, tendo trabalhado com prioridades como a integrao de cadeias produtivas e a promoo de projetos de intercmbio entre os governos subnacionais mercosulinos.

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4. A PARADIPLOMACIA DAS CIDADES BRASILEIRAS NA INTEGRAO REGIONAL E O MERCOSUL

Vimos nos captulos anteriores o processo pelo qual os governos subnacionais passaram do associativismo voluntarista incorporao dinmica da integrao regional por meio da sua institucionalizao nos mbitos nacional e regional. No presente captulo faremos um breve debate acerca da atuao internacional destes mesmos atores. Porm, diferentemente dos captulos anteriores, centraremos nossa ateno aos espaos no institucionalizados. Nosso objetivo no presente captulo demonstrar como a atuao internacional dos governos locais brasileiros de relevante contribuio para a expanso da agenda de integrao regional mesmo quando desvinculada de redes de cidades e polticas nacionais ou regionais. Ou seja, debateremos algumas modalidades de atuao internacional de governos locais que contribuem potencialmente de maneira direta ou indireta ampliao da agenda de integrao bem como com a incluso outros atores no processo. Ao afirmarmos que essa contribuio d-se de maneira indireta, estamos nos referindo ao desenvolvimento de projetos de atuao internacional desvinculada dos ambientes institucionais e que no vem a repercutir nas agendas oficiais de integrao debatidas nos rgos mercosulinos. Apesar disso, essas iniciativas contribuem para o aprofundamento da integrao entre as sociedades dos pases do bloco e constituem em uma relevante dimenso da integrao regional mercosulina. Ou seja, ao desenvolverem parcerias e projetos internacionais margem dos programas oficiais, os governos subnacionais locais prestam importante contribuio integrao regional mercosulina ao aprofundar interdependncias, como debatemos no primeiro captulo. Inicialmente, apresentaremos algumas das temticas tratadas no mbito da integrao regional pelos governos subnacionais em suas atividades internacionais que no esto diretamente ligadas aos espaos e polticas que debatemos no captulo anterior. Trataremos de iniciativas dos governos subnacionais em buscar solues e oportunidades em reas como promoo ao turismo, atrao de investimentos,

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migraes, atendimento aos servios de sade e educao, questes fronteirias, segurana pblica etc. Verificaremos que algumas dessas temticas se entrecruzam e acabam por ser tratadas de maneira a incluir outros atores alm dos governos subnacionais. Tomaremos como principal exemplo as polticas fronteirias no campo da sade pblica. Verificaremos que se trata de um interessante exemplo de ao paradiplomtica paralela aos mecanismos de integrao regional e que apresentam resultados concretos s sociedades envolvidas, e consequentemente ao Mercosul. A partir desse debate acerca das diferentes temticas alvos das atividades internacionais desses governos subnacionais, veremos como elas so tratadas por algumas das mais relevantes experincias paradiplomticas locais brasileiras. Trataremos mais especificamente das experincias das grandes localidades de Belo Horizonte (MG), Porto Alegre (RS) e So Paulo (SP). Almejamos com esse captulo demonstrar a dimenso no institucionalizada da atuao dos governos subnacionais no mbito da integrao regional, e de que forma essa dimenso contribui para alterar a agenda da integrao regional, e, por consequncia, os atores presentes no processo. No se trata, portanto, de um levantamento pretensamente completo ou profundo das temticas ou experincias dos governos subnacionais na integrao regional mercosulina. Nosso objetivo central no presente captulo apresentar que a variao de agenda e os indcios de incluso de outros atores, constatados nos captulos anteriores, tambm se do de outras maneiras que no no mbito de polticas oficiais regionais ou nacionais. Sendo assim, o presente captulo no trata dos casos das trs grandes metrpoles como especfico ou representativo, mas sim ilustrativo da realidade e das caractersticas que apresentamos durante a dissertao. Ou seja, a anlise das trs cidades do inteligibilidade perspectiva de diferentes dimenses e modalidades de atuao internacional dos governos subnacionais no plano da integrao regional. Isso ficar evidente ao constatarmos que essas localidades tambm desenvolvem importantes atividades no mbito das redes de cidades, e, em parceria com o governo central.

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importante destacar que no presente captulo consideramos a atuao em torno da integrao regional de maneira no exclusiva de seus espaos reconhecidamente institucionais do Mercosul, como o Mercocidades e FCCR. Lidamos nesse captulo com experincias mais difusas e menos visveis que as do captulo anterior. Ao tratarmos dessas iniciativas internacionais, estamos tratando de diferentes temticas como meio-ambiente, sade, educao, transportes e trnsito, segurana pblica, oramento e gesto, turismo, entre outras. Essas iniciativas no reduzem a relevncia das demais reas com as quais os governos locais trabalham no plano internacional. Essas so de grande importncia, como, por exemplo, a atuao colaborativa em rede, sobre a qual tratamos no ltimo captulo, e a promoo comercial e de investimentos, central ao desenvolvimento do processo de integrao regional mercosulino desde a sua concepo. Nosso argumento no presente captulo, entretanto, recai sobre a necessidade de verificarmos que os governos locais brasileiros podem contribuir para a ampliao da agenda e do quadro de atores de relevncia no plano da integrao regional, mesmo que de maneira paralela s redes de cidades e institucionalidades nacionais e regionais. Como afirmamos anteriormente, a atuao internacional dos governos locais brasileiros pode ser considerada como fundamentada principalmente em objetivos localmente definidos, diante de demandas do governo e da sociedade a que atende. A atuao internacional de governos subnacionais, muitas vezes apresentada como um fenmeno tpico do final do sculo vinte pode ser entendida como um fenmeno correlacionado com o desenvolvimento dessa modalidade de unidade poltica, suas capacidades e demandas. Ou seja, quando considerado oportuno e possvel, os governos subnacionais desenvolveram atividades no plano internacional, seja por razes estritamente econmicas e tcnicas, ou motivados por objetivos polticos mais elaborados, como projeo internacional, e, em alguns casos at mesmo emancipatrios. Esses ltimos mais compatveis com a noo de que estariam surgindo polticas externas paralelas do Estado. Os exemplos das tradicionais atividades internacionais atribudas a governos subnacionais como os de regies como Quebec, no Canad, ou Pas Basco e Catalunha na Espanha podem ser apresentados como casos modelo de atuao internacional de

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governos subnacionais, anteriores ao perodo apontado como mais significativo ao desenvolvimento polticas pblicas locais e regionais58, voltada ao atendimento de interesses subnacionais fora das tradicionais fronteiras nacionais. O desenvolvimento de elaboradas agendas internacionais na promoo cooperao tcnica e tcnicofinanceira, promoo comercial, promoo cultural e turstica e at mesmo das causas autonomista/independetista caracterizou a forma como esses atores optaram inserir-se no plano internacional durante o sculo vinte. A abertura de representaes no exterior com o intuito de promover contatos externos e a consecuo dessas elaboradas agendas externas tornou-se de utilidade considervel apesar do relativo alto-custo que podem representar aos governos, em especial aos de cidades de pequeno e mdio portes. Ao conferirmos as origens das atividades de Estados e Municpios brasileiros no exterior, costuma-se apontar o processo de redemocratizao e de reforma do Estado Brasileiro, levados a cabo nas duas ltimas dcadas do sculo passado, como importantes razes para o surgimento e intensificao das atividades internacionais de governos subnacionais brasileiros. Entretanto, cabe-nos ressaltar que esse tipo de iniciativa possui origens anteriores. Como afirmamos anteriormente, essas atividades no Brasil, bem como em unidades subnacionais semelhantes no exterior, fundamentam-se nos interesses objetivos do governo subnacional e nas capacidades administrativa, tcnica e financeira de desenvolver esse tipo de atividade. H um intenso debate acerca das motivaes internas e especficas e dos fatores sistmicos que permitem ou constrangem a atuao internacional de governos subnacionais, por muitos, definida como paradiplomacia governamental. No presente trabalho adotamos a perspectiva de que o principal fator atuao dos governos locais e estaduais brasileiros no ambiente internacional est centrado em alguns fatores. Dentre esses, podemos destacar a busca pelo atendimento de suas demandas internas especficas que diante de um ambiente relativamente propcio, ou ao menos de reduzidos constrangimentos a essas iniciativas, as desempenham diante das suas expectativas acerca dos custos e possveis ganhos a serem angariados no mbito internacional. Sejam esses ganhos polticos, econmicos, polticos-eleitorais, sociais ou tcnicos.

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Como governos locais entendemos aqui como os municpios e equivalentes, e regionais governos estaduais e equivalentes.

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Essas prioridades refletem-se claramente nas polticas desenvolvidas pelos governos locais brasileiros no seu histrico de atividades internacionais. A forte carncia de recursos financeiros com os quais os governos deveriam atender as crescentes demandas sociais e polticas no ps-1988 os levou a uma forte busca por recursos no exterior. Durante os anos 2000 houve uma relativa melhora das condies arrecadatcias dos governos locais, apesar da permanncia de uma forte centralidade dos recursos fiscais no governo central, e a consequente dependncia de grande parte das localidades de repasses federais. Sendo assim, a busca por financiamentos (a fundo perdido ou no) costuma estar no centro de polticas de atuao internacional dos governos subnacionais. Essa tendncia fica evidente ao destrincharmos as experincias internacionais dos governos locais, nas quais, as iniciativas de financiamento a obras e programas de servios pblicos de grande relevncia. Como vimos anteriormente, a importante atuao dos governos locais na busca pelo desenvolvimento econmico, na forma da criao de misses empresariais, promoo comercial e de investimento so de grande relevncia, tanto para as localidades quanto para a integrao mercosulina. Entrentato, no representam as atividades de maior relevncia ao nosso captulo, tendo em vista que o desenvolvimento econmico est no centro da agenda mercosulina. Apesar disso, da mesma maneira que nos captulos anteriores, no podemos deixar de destacar a importante contribuio dos governos locais no desenvolvimento da agenda prioritria mercosulina de integrao econmica, bem como sua participao na difuso e valorizao da democracia. Outro importante fator a ligao que essas temticas possuem com outras agendas do processo de integrao regional, como, por exemplo, a conexo entre o desenvolvimento econmico, o turismo e o meio-ambiente. A promoo de feiras, seminrios e misses empresariais esto no centro das polticas de atuao internacional dos governos locais, seja com o objetivo de promover o turismo de negcios ou de atrair novos investimentos privados a cidade. Essas polticas so consonantes com a proposta mercosulina de aprofundar investimentos e a integrao produtiva entre os pases do bloco.

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O desenvolvimento da agenda de desenvolvimento econmico fundamental incluso dos governos subnacionais locais na integrao regional, ao passo que, como vimos no primeiro captulo, esses atores passaram a ser identificados como principais responsveis por esse desenvolvimento a partir dos anos 1990. A ideia de que esses governos teriam que se dedicar ao atendimento das demandas scio-econmicos das sociedades locais foi fundamental no sentido de promover um sentido de subsidiariedade. A perspectiva de que quanto mais prximo ao cidado estiver a formulao e aplicao da poltica pblica est na raiz de iniciativas como do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM), que dentre suas atividades financia projetos de governos locais para a promoo do desenvolvimento local e da integrao fsica. Ao atentarmo-nos s atividades desses governos no sentido de promover a integrao fsica, somos remetidos ao importante papel desempenhado pelos governos locais fronteirios. As questes concernentes integrao com os pases vizinhos ganham relevncia inegvel ao tratarmos desses governos subnacionais localizados nas fronteiras. Os desafios em atender as demandas de populaes que cruzam as fronteiras, diante da necessidade de atendimento em setores como sade, educao, segurana pblica e transportes so muitos. A falta de dispositivos legais de integrao no arcabouo jurdico mercosulino para a integrao fronteiria bem como suporte financeiro e tcnico no atendimento s populaes fronteirias so alguns desses desafios. O setor do atendimento sade pblica bastante representativo. A pesquisa de Josiane Augustini e Vera Nogueira (2010) sobre a descentralizao do atendimento sade nas regies fronteirias debate as dificuldades dos governos subnacionais locais na gesto do servio diante, por exemplo, da demanda de estrangeiros que cruzam a fronteira para a obter atendimento gratuito de qualidade superior do pas vizinho. Em sua pesquisa com as secretarias municipais de sade das localidades brasileiras da fronteira mercosulina (Argentina, Paraguai e Uruguai). Seus resultados apresentam grandes dificuldades no que tange articulao com os governos estaduais e com o Ministrio da Sade brasileiro que pouco contribuem

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com a soluo dos problemas no atendimento de sade pblica nas zonas de fronteira. Segundo as autoras, os governos municipais desenvolveram estratgias individuais para lidar com a questo, como a coordenao com os governos locais do outro lado da fronteira, e a opo de atender ou no estrangeiros e sob que condies. Ainda de acordo com o estudo, muito comum no haver diretrizes claras para o atendimento de estrangeiros em unidades de sade de localidades fronteirias, cabendo aos profissionais responsveis diretamente pelo atendimento aos pacientes a deciso de atender ou no o paciente estrangeiro. H um reconhecimento de que o livre trnsito de pessoas bastante intenso em algumas dessas localidades, e que por vezes considera-se existir uma nica comunidade sanitria. Com base no amplo diagnstico que fazem acerca da situao das polticas na rea da sade nas regies de fronteira com os pases do Mercosul, as autoras fazem uma anlise bastante negativa acerca da atual situao das polticas sociais mercosulinas, em especial na rea da sade.
Conclui-se que, mesmo diante das iniciativas de cooperao e integrao, a rea social no foi contemplada de forma efetiva na construo do Mercosul. Os primeiros passos esto sendo dados, embora no sejam, at o momento, suficientes para dar conta das expresses de uma regio to particular como a fronteiria. Diante de tais constataes, a leitura que se faz que as discusses sobre os direitos sociais e o direito sade, na regio de fronteira, ainda esto no plano discursivo e formal. As garantias legais (sejam leis, acordos, pactos, normas etc.), j existentes, quanto sade no so suficientes para atender s demandas nas regies fronteirias. (AUGUSTINE, NOGUEIRA p.21, 2010)

Tomando-se como base o diagnstico das autoras, a soluo das questes conexas ao atendimento pblico de sade nas regies fronteirias, e a necessria articulao com os governos estrangeiros fica a cargo dos governos subnacionais. fato, que bem como destacam as autoras, eles so co-responsveis na organizao do sistema de sade, junto com governos estaduais e nacional, mas acabam por enfrentar normalmente duas possibilidades. Ou os governos locais assumem a liderana do processo e fecham parcerias com governos estrangeiros vizinhos e com governos federal e estadual no desenvolvimento de programas de atendimento sade pblica. Ou esses governos locais acabam por aguardar a iniciativa dos governos estadual e nacional para solucionar os problemas locais, expectativa essa normalmente frustrada.

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O ativismo dos governos subnacionais na busca pelo atendimento de problemas localmente definidos mais uma vez evidenciado. Os problemas quanto ao atendimento e seu financiamento nas cidades de fronteira leva os governos subnacionais a buscar dois caminhos para resolv-los: o primeiro a cooperao e a assistncia do governo federal, e o segundo a ao direta junto aos seus vizinhos para a coordenao e desenvolvimento de polticas conjuntas. No primeiro caso, como bem destaca o estudo de Josiane Augustini e Vera Nogueira (2010), a colaborao do governo federal aqum s necessidades. Realidade essa evidenciada pelo no desenvolvimento junto aos seus parceiros mercosulinos marcos tcnico-jurdicos capazes de orientar os servios pblicos nas regies de fronteira. Aquela que seria uma das mais evidentes dimenses da integrao regional, a cooperao transfonteiria, acaba por ser liderada pelos governos subnacionais que possuem necessidades objetivas (ou at mesmo urgentes) a atender. Um exemplo dessa ao a importante articulao desenvolvida na trplice fronteira (Argentina, Brasil e Paraguai), na qual diferentes instrumentos de integrao e articulao entre os governos locais e regionais dos trs pases foram criados. A regulao do atendimento pblico sade em unidades bsicas e hospitais foi acordada pelos governos, com especial ateno aos cidados que moram e trabalham em diferentes lados das fronteiras. O sistema integrado de atendimento sade na trplice fronteira faz parte de uma srie de projetos desenvolvidos pelos governos locais no sentido de atender s demandas das sociedades locais. As autoras classificam esse tipo de interao como caracterstico das chamadas cidades gmeas, que seriam localidades de tamanho aproximado, de forte integrao econmica e interdependncia entre si, e seriam vizinhas apesar de estarem em diferentes lados da fronteira. A Fundao Oswaldo Cruz, do Ministrio da Sade do Brasil, desenvolveu um estudo acerca das condies do atendimento sade nas fronteiras59. Segundo o estudo, apesar dos avanos contidos em parcerias e iniciativas desenvolvidas entre diferentes nveis de governo, e o recente Sistema Integrado de Sade Fronteiras (SISFronteiras), ainda h srias dificuldades no atendimento a sade nas zonas de fronteira.
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Para maiores informaes consultar http://www.ensp.fiocruz.br/portal-ensp/saudefronteiras/

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O SIS-Fronteiras um programa do Ministrio da Sade brasileiro que desenvolve parcerias com governos estaduais e municipais brasileiros para o desenvolvimento de programas de atendimento a sade nas regies de fronteira.
o esforo do SUS para consolidar a descentralizao e organizar servios de sade locais com vistas a melhorar o acesso integral pode ser afetado pela ausncia de linhas e diretrizes especficas para as situaes de fronteiras. A dimenso dessa questo assume propores variadas considerando o mosaico de relaes e laos das populaes fronteirias, e os intercmbios econmicos e as facilidades de acesso. (FIOCRUZ, 2010)

Importante destacar que o estudo desenvolvido pela FIOCRUZ Sade nas fronteiras: estudo do acesso aos servios de sade nas cidades de fronteira com pases do Mercosul contem uma seo especfica para o estudo dos mecanismos europeus de integrao de sade. Podemos ento identificar mais uma evidncia da influncia da experincia europeia sobre as polticas de integrao desenvolvidas no Mercosul. A proposta dos governos da trplice fronteira de desenvolver uma srie de aes na rea da sade de forma a encarar a regio como um Espao Sanitrio Regional, que vem a consistir na integrao dos diferentes equipamentos e programas de sade. Sendo assim, elaborou-se em 2010 um extensa agenda de reivindicaes e sugestes ao Encontro de Ministros de Sade do Mercosul no sentido de promover essa integrao com o suporte dos governos nacionais e da institucionalidade mercosulina. A agenda continha desde propostas como a criao de um Hospital da Trplice Fronteira, como a livre colaborao dos profissionais de sade nos diferentes pases nas unidades de sade da trplice fronteira, reforo de equipamentos e instrumentos na unidades de sade de Ciudad del Este (Paraguai).60 Apesar da temtica estar presente na agenda mercosulina desde os anos 1990, poucos avanos foram obtidos pelos governos nacionais no estabelecimentos de polticas comuns de sade.61 A maior parte programas desenvolvidos esto voltados ao
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Para maiores informaes sobre Primeiro Encontro Sobre Sade na Regio Trinacional da Bacia do Rio Paran na pgina da Agncia de Notcias Estado do Paran. http://www.historico.aen.pr.gov.br/modules/noticias/article.php?storyid=59677&tit=Saude-na-TripliceFronteira-e-debatida-em-Foz-do-Iguacu ltimo acesso em junho de 2012. 61 Para maiores informaes sobre a Sade no Mercosul visitar pgina da Reunio de Ministros da Sade do Mercosul

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controle de pragas e de epidemias, como a gripe aviria. A coordenao existente entre os ministros da sade de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguais por meio da Reunio dos Ministros de Sade do Mercosul (RES), ainda se apresentou insuficiente para o desenvolvimento de uma poltica regional efetiva na rea da sade, nem mesmo nas zonas fronteirias. Essas localidades compartilham grandes desafios e passam a combinar esforos para enfrent-los, com ou sem o suporte dos governos nacionais. Apesar da insatisfao dos governos municipais com a falta de cooperao do governo central na questo da sade, em outras reas verifica-se um importante intercmbio e cooperao dos diferentes nveis de governo na soluo dos desafios caractersticos das zonas de fronteira. Bem como no caso da questo da sade pblica, os principais desafios das localidades nas regies fronteirias esto ligados ao intenso e de difcil controle fluxo de pessoas. Esses desafios so ainda mais evidentes no caso das tais cidades gmeas, de intensa interdependncia econmica. Em alguns desses casos as parcerias entre os governos locais de cidades gmeas, com a participao de outros nveis de governo se tornam mais comuns. A experincia da trplice fronteira, novamente, apresenta-se como de interessante anlise. As iniciativas de coordenao entre os diferentes atores estatais (de diferentes nacionalidades e nveis) em temas como trabalho imigrante e segurana pblica so intensas. O Ministrio do Trabalho e Emprego brasileiro desenvolve parceria com seus homlogos argentino e paraguaio, bem como com os governos locais fronteirios, no sentido de coibir o trabalho ilegal, muitas vezes em condies irregulares, ou at mesmo anlogas escravido. No setor de segurana pblica, a importante articulao entre as diferentes agncias, governos e polcias nacionais e estrangeiros fundamental no combate criminalidade. O compartilhamento de informaes e coordenao de estratgias de policiamento e de combate a organizaes criminosas de grande relevncia para coibir a atividade criminosa transnacional.
http://www.mercosulsaudedevsite.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=48&Itemi d=30 ltimo acesso em junho de 2012.

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As iniciativas dos governos subnacionais em zonas de fronteira so de grande relevncia ao passo que demonstram o importante ativismo dos governos locais, que ao promoverem suas prprias polticas de atuao internacional transfronteiria acabam por tratar de temticas que no esto no centro da agenda de integrao regional. Promover a integrao regional em temticas no centrais, cujas iniciativas so potencialmente incorporadas aos mecanismos oficiais de integrao regional, seja por rede de cidades e FCCR, ou polticas nacionais para a paradiplomacia, como vimos nos captulos anteriores. H intensa interao entre alguns governos locais e o governo nacional, no sentido de promover a resoluo de demandas das sociedades de fronteira, como no caso de Foz do Iguau (Paran, Brasil), na Trplice Fronteira. Essa interao permite que preocupaes de governos locais como esse sejam levadas em considerao pelo governo federal na resoluo de questes pontuais com pases vizinhos. Um exemplo a grande preocupao com os brasiguaios, brasileiros e seus descendentes que vivem e trabalham no Paraguai, em especial nas regies agrcolas. Uma preocupao dos governos locais e regionais prximos a fronteira com o Paraguai e que se reflete na forma como o governo federal interage o governo vizinho na tentativa de garantir o bem estar dessa comunidade. Essa interlocuo de determinados governos subnacionais locais com outros nveis de governo e com rgos mercosulinos fica evidente, por exemplo, no caso da sade na trplice fronteira. Como vimos um grupo liderado pelo governo local de Foz do Iguau, mas com a participao de membros do Ministrio da Sade brasileiro, das chancelarias de Argentina, Brasil e Paraguai, dos governos subnacionais da regio elaboraram importante lista de propostas e reivindicaes a ser enviada Reunio de Ministros de Sade do Mercosul. Podemos constatar assim um exemplo de incluso de agenda local, definida em parceria com outros atores estatais, no processo de integrao regional, havendo encaminhamento a um rgo mercosulino. Importante destacar que governos locais de fronteira como Foz do Iguau, possuem participao em redes de cidades que facilitam os contatos permanentes com outras cidades vizinhas ou da mesma regio. A regio da trplice fronteira e do lago de Itaip possui redes de governos subnacionais que mantem contato contnuo na tentativa

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de promover uma articulao para a resoluo de problemas e questes caractersticas da regio em que esto inseridos. Como vimos anteriormente, boa parte das cidades mais bem sucedidas no desenvolvimento de atividades internacionais partem suas aes da participao em redes de cidades. Apesar disso, essas iniciativas em rede no so limitantes aos governos subnacionais locais. Esses governos desenvolvem uma srie de atividades internacionais seja no mbito da integrao regional, ou no. Neste aspecto, podemos destacar, no caso do Brasil, cidades como Belo Horizonte, Porto Alegre e So Paulo, que desenvolvem atividades internacionais de relevncia, em especial a partir do incio da dcada de 2000, vinculadas a estas redes. Essas localidades so de grande importncia devido sua importncia e magnitude, bem como pelos diferentes caminhos pelos quais rumaram no sentido de promover suas iniciativas internacionais. Um outro exemplo a tratarmos o da atuao internacional de Porto Alegre, que bem como Belo Horizonte, em meados da dcada de 1990 era uma cidade de relativa pouca projeo internacional. A partir de ento, a cidade desenvolveu sua poltica de atuao internacional, distanciando-se do governo federal, e empreendendo-a de maneira a valorizar o regionalismo e a realizao de eventos que a fizessem referncia na promoo da democracia do Pressuposto Participativa (MARX, 2006).
[...]foi reconhecido o projeto do Presuposto Participativo como uma das melhores prticas de gesto do mundo por HABITAT. A partir disso, o Presuposto Participativo tem o reconhecimento internacional e tem servido para ganho de respeito e legitimidade da cidade. Em virtude da transparncia das contas pblicas que caracterizam o processo, as instituies financeiras internacionais como o BID, Banco Mundial e as agncias internacionais tem investido nos grandes projetos da cidade (MARX, 2006, p. 59)

Porto Alegre, a partir da busca pelo reconhecimento de sua poltica pioneira de oramento participativo, tornou-se referncia internacional na temtica, participando de redes de cidades62 e conseguindo sediar o Frum Social Mundial, de grande importncia para movimentos sociais de todo mundo. O Frum atraiu a ateno desses movimentos e de seus membros e simpatizantes para a liderana da cidade como promotora da
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Pode-se destacar a rede nove daURB-al que trata especificamente de financiamento local e oramento participativo.

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democracia e da participao na gesto pblica. Essa percepo trouxe importantes vantagens econmicas para a cidade devido organizao do frum e de outros eventos ligados aos movimentos sociais simpticos s aes promovidas pelo governo local e imagem projetada internacionalmente pelo municpio devido a essas polticas (MARX, 2006). A cidade destacou-se por ter sido uma das pioneiras na articulao com governos locais, em especial o de Assuno (Paraguai), que deu origem ao movimento de governos locais que criou o Mercocidades. Apesar de intensa participao nas redes de cidades como Urb-al e a prpria Mercocidades, com especial nfase no debate e promoo do Oramento Participativo (OP). No estudo de caso acerca da experincia paradiplomtica de Porto Alegre durante as dcadas de 1990 e 2000, Carmem Nunes e Mnica Salomn (2007) apresentam a evoluo das iniciativas internacionais do governo local desde a captao internacional de recursos uma poltica de projeo internacional. Segundo as autoras, o embrio da paradiplomacia em Porto Alegre seria o mesmo da maioria dos governos subnacionais: a captao internacional de recursos. A estrutura local desenvolvida para buscar recursos no exterior para o desenvolvimento de projetos do governo municipal foi tida como de grande sucesso. Em meados dos anos 1990 a sua estrutura passou ento a ser utilizada para promover outras atividades como a recepo de delegaes estrangeiras, articulao de projetos de cooperao internacional e participao em redes de cidades. O levantamento das autoras aponta para a importncia dada principalmente a promoo dos interesses econmicos do empresariado local, da captao internacional de recursos e da criao de uma imagem que identificasse internacionalmente a cidade. Diante do sucesso da experincia local de Oramento Participativo (OP), a cidade passou a difundir uma imagem de Cidade Global Solidria, na qual as prticas de OP e de democracia participativa a colocavam e destaque. Essa imagem construda pela cidade a levou a participar com destaque das reunies da UN-HABITAT, sobre a qual tratamos no captulo anterior, em 1996 e 2000, tendo se destacado em ambas pelas suas iniciativas de OP. evidente que experincias

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como essa foram desenvolvidas por outras municipalidades, mas Porto Alegre soube capitalizar essa experincia para construir uma imagem diferenciada para a localidade. De acordo com as autoras, a iniciativa de Porto Alegre fez com que essa acabasse por conquistar a simpatia de movimentos sociais e polticos de esquerda, identificados com as polticas de OP e com o partido governante, o PT. Essa simpatia teria sido relevante na atrao de um dos mais importantes eventos da cidade: o Frum Social Mundial. Alm disso, a postura proativa do governo local durante o perodo analisado pelas autoras (1993-2004) teria permitido a essa obter a liderana nas redes de cidades como Mercocidades e na interlocuo com o Ministrio das Relaes Exteriores e com rgos do Mercosul, contribuindo para a criao da Reunio Especializada de Municpios e Intendncias do Mercosul (REMI). Sendo assim, a agenda de insero internacional de Porto Alegre centrada na captao internacional de recursos, na promoo econmico-comercial e na promoo da imagem de Cidade Global Solidria atende ao nosso problema de pesquisa. Em primeiro lugar exemplifica a tendncia que apontamos de que os governos subnacionais brasileiros iniciaram sua insero internacional por meio da captao internacional de recursos, tese corroborada por Mnica Salomn e Carmem Nunes (2010). Em segundo lugar, o caso de Porto Alegre acaba por exemplificar a forte presena da agenda do desenvolvimento econmico nas atividades paradiplomticas dos governos locais brasileiros. Em ltimo, a atuao internacional dessa municipalidade atesta que existem iniciativas de governos locais no-vinculadas aos espaos institucionais do governo nacional e do Mercosul que promovem outras agendas na integrao regional, como a difuso da experincia do Oramento Participativo, e mais recentemente, da Governana Local. O desenvolvimento de parcerias de promoo cultural e de turismo com os governos locais de Buenos Aires e Montevidu tambm so iniciativas no sentido de promover a integrao e a aproximao entre as sociedades locais do Mercosul, que no esto diretamente ligadas aos rgos mercosulinos ou nacionais. O perfil de Porto Alegre, entretanto, diferencia-se bastante de outras localidades que tambm possuem papel relevante na promoo do da integrao regional. A cidade

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de Belo Horizonte, por exemplo, participa de dez redes de cidades 63, pelas quais desenvolve uma srie de contatos internacionais de carter permanente, para que assim, possa promover as atividades de cooperao internacional, atrao de investimentos e projeo do governo local. O prprio governo local considera a Rede Mercocidades, uma das mais importantes dentro dessa dimenso. Essa atuao internacional promovida pelo Governo de Belo Horizonte64 caracteriza-se pela perspectiva de que as aes internacionais do governo local devem conciliar as prioridades da poltica externa brasileira com as demandas locais, tendo como base uma importante

complementaridade por parte dos municpios em relao poltica internacional protagonizada pelo Estado Nacional. Segundo Rodrigo Perptuo 65 (2007), prioridade do governo local de Belo Horizonte estabelecer um relacionamento de cooperao e complementaridade com o Ministrio das Relaes Exteriores e com a Presidncia da Repblica66.
[...] a noo de paradiplomacia inoportuna e inadequada, j que as cidades no necessariamente utilizam rotas alternativas ou paralelas da diplomacia, mas sim participam da mesma rota dos estados, de forma complementar. (PERPTUO, 2008, p. 56)

Essa perspectiva apresentada por Rodrigo Perptuo bastante importante ao buscarmos entender o funcionamento da proposta de Cooperao Internacional Federativa, com a qual a opinio do secretrio convergente. Apesar dessa perspectiva, o governo local no se restringe a desenvolver atividades que so promovidas pelos governo federal. Mesmo ao considerar as preferncias e prioridades do governo federal, a localidade desenvolve uma agenda prpria de atuao internacional cujas principais vertentes so: a) cooperao internacional; b) captao de recursos; c) Fomento a uma cultura de exportao.67

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Dentre essas redes esto: MERCOCIDADES, Urbal, Associao Internacional de Cidades Educadoras, Rede Metrpolis, Cidades e Governos Locais Unidos, Conselho Internacional para Iniciativas Ambientais Locais, 64 Refere-se ao perodo correspondente entre 2004-2012 65 Sub-secretrio de Relaes Internacionais da Prefeitura de Belo Horizonte (2004-2012) 66 http://www.amcham.com.br/publicacoes/amchamnow/amchamnow2007-04-04a/highlight2007-0409n/index_materia 67 Para maiores informaes consultar o portal da Secretaria-adjunta de Relaes Internacionais da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?app=relacoesinternacionais ltimo acesso em junho de 2012

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A primeira vertente apresenta a maior diversidade de temticas e tem grande importncia ao promover iniciativas de cooperao entre Belo Horizonte e outros governos locais seja por meio de parcerias bilaterais ou por redes de cidades, em especial a Rede Mercocidades. Alm de sua reconhecida proatividade na participao e liderana em redes de cidades, em especial a mercosulina, a municipalidade mineira desenvolve parcerias com diversas localidades mercosulinas. Isso se d inclusive, pelo reconhecimento da integrao regional como central na perspectiva da Cooperao Internacional Federativa, central ao governo do municpio. Parcerias com governos locais mercosulinos so desenvolvidos especialmente na promoo ao turismo, como no caso das atividades conjuntas com Buenos Aires, e no intercmbio de informaes sobre programas de assistncia social. Essas atividades so feitas, principalmente, de maneira paralela s atividades da Rede Mercocidades. Sendo assim, a experincia de Belo Horizonte nos exemplifica uma outra modalidade de insero internacional e de contribuio integrao regional mercosulina. O protagonismo do governo local em desenvolver e impulsionar as atividades em torno da principal rede de cidades regional e sua ativa participao nas redes temticas, no impede a localidade de desenvolver atividades paralelas no diretamente relacionadas aos trabalhos da rede. A experincia de atuao internacional do governo municipal de So Paulo vem de longa data, e apresenta um perfil bastante diverso e inconstante. Podemos afirmar que o municpio seja um exemplo bastante evidente do efeito stop and go, do qual tratamos anteriormente, no qual as polticas na rea internacional dos governos locais possuem uma recorrente descontinuidade. Por sua dimenso econmica, geogrfica, populacional e poltica no cenrio nacional e latino-americano, diante do fenmeno de globalizao e de crescente participao de governos subnacionais no plano internacional, a cidade de So Paulo no poderia se esquivar do fenmeno. J no caso do desenvolvimento das polticas de atuao internacional do municpio de So Paulo, sua condio de cidade global permeou as iniciativas da cidade durante o perodo entendido pelo governo da prefeita Marta Suplicy, no qual a atuao

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internacional tinha como uma das prioridades a projeo internacional da cidade no exterior. Essa baseada no pressuposto indicado por Jakosen (2006) que aponta para uma imagem negativa projetada pelos governos antecessores nacional e internacionalmente a respeito da localidade. A cidade de So Paulo tem uma dimenso populacional e econmica comparvel a alguns Estados Nacionais e no poderia prescindir de ter uma poltica internacional (JAKOBSEN 2006, p 39). Jakobsen68 (2006, p. 44) descreve que a experincia da Prefeitura de So Paulo em iniciativas internacionais comearam a ser desenvolvidas desde o final da dcada de 1980, quando se estabeleceu o irmanamento com a cidade de Toronto, Canad. A experincia da cidade em projetos de cooperao com a cidade canadense seria responsvel por cooperao em reas como zoneamento e planejamento urbano, atendimento de emergncias, transporte pblico de massa, habitao e saneamento bsico. Outros projetos desenvolvidos em parceria com o agncias de cooperao tambm foram de grande importncia nos anos 1990. Sendo assim, essa poderia ser considerada uma experincia de cooperao internacional Norte-Sul, com forte carter de cooperao vertical, qual So Paulo foi receptora de cooperao tcnica e financeira. A atuao internacional da prefeitura paulistana desenvolveu uma srie de atividades internacionais voltadas ao atendimento das demandas identificadas pelos seus principais gestores. Dbora Figueiredo (2008) identifica os projetos vinculados, principalmente, ao Banco Mundial e ao Banco Interamericano de Desenvolvimento, especialmente nas reas de canalizao de crregos, moradias populares, revalorizao do centro da capital paulista, saneamento bsico e operao urbana. A administrao municipal de So Paulo chegou a desenvolver polticas de relaes internacionais nas ltimas dcadas, conforme demonstram alguns irmanamentos com cidades de outros pases que, em alguns casos, remontam aos anos 1960, como a cidade de Milo, e 1980, como o a cidade de Toronto. Entretanto, as relaes internacionais do municpio arrefeceram na segunda metade da dcada de 1990, contrastando com a poltica internacional implementada em seguida sob a gesto da prefeita Marta Suplicy, e posteriormente nas gestes Serra-Kassab (2005-2008) e Kassab (2009-2012).
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Kjeld Jakobsen foi Secretrio de Relaes Internacionais de So Paulo durante a gesto Marta Suplicy (2001-2004).

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Para essa transformao, no incio dos anos 2000, a cidade aderiu ao movimento municipalista e at mesmo elegeu a prefeita para a presidncia da organizao chamada Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU)69, juntamente com os prefeitos de Paris (Frana) e Pretria (frica do Sul). Essa experincia da cidade de So Paulo durante o governo Marta Suplicy articulada com a perspectiva de valorizao do local diante da realidade proporcionada pela globalizao70 (JAKOBSEN, 2006, p. 43), como apresentado por Vanessa Marx (2006) quanto importncia da atuao dos governos locais em rede. Como consequncia desse perfil de atuao internacional promovido pela cidade de So Paulo no incio dos anos 2000, podemos verificar uma variao importante na anlise da importncia do acordo de cidades irms entre So Paulo e Toronto, por exemplo, e essa diferena pode ser atribuda percepo do governo de Marta Suplicy na prefeitura de So Paulo de que se fazia necessrio inserir a cidade no cenrio internacional e que pouco havia sido feito nesse sentido pelos seus antecessores, em especial, pelos governos Paulo Maluf (1993 1996) e Celso Pitta (1997 2000), adversrios polticos do novo governo. Entretanto, importante destacar, que, embora no tenha havido avanos no sentido de promover a cidade no cenrio internacional nos dois referidos governos, esses atuaram no sentido de captar recursos internacionais para o municpio, bem como, encontrar alternativas de arrecadao em experincias de outros governos locais, como, por exemplo, o de Toronto. Essa atuao, no entanto, considerada insuficiente, considerando-se que a cidade de So Paulo possui uma grande capacidade de inserir-se internacionalmente e que muitas outras oportunidades poderiam ser aproveitadas (JAKOBSEN, 2006). Como vimos anteriormente, em muitas localidades o primeiro passo em direo atuao internacional o desenvolvimento de uma poltica de captao internacional de recursos. No plano da integrao regional, foi durante o governo Celso Pitta que a Prefeitura de So Paulo aderiu Rede Mercocidades, apesar de no ter desenvolvido
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CGLU organizao resultante da articulao das cidades no sentido de obterem mais representatividade e influncia no cenrio internacional 70 Entende-se que Globalizao significa os processos, em cujo andamento os Estados nacionais vem a sua soberania, sua identidade, suas redes de comunicao, suas chances de poder e suas orientaes sofrerem a interferncia cruzada de atores transnacionais.(BECK 1999) apud Wanderley, 2006, p. 117

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papel de destaque at a gesto Marta Suplicy, na qual a recente experincia em programas sociais foi uma das principais bandeiras. O governo municipal de So Paulo, apesar de a partir dos anos 2000 dar maior ateno ao processo de integrao regional e Mercocidades, tem sua atuao voltada a uma perspectiva de posicionar a localidade como uma Cidade Global. A ideia de posicionar So Paulo como um Cidade Global implicou em conceber sua iniciativa paradiplomtica de maneira mais ambiciosa e abrangente. Luiz Wanderley (2006) faz um importante debate terico ao debater a So Paulo na categoria de Cidade Global, discordando dessa possvel categorizao devido ao carter perifrico da cidade. A cidade de So Paulo possui protocolos de cidades-irms com as maiores cidades dos demais pases do Mercosul, pela sua natural identificao mtua como principais centros econmicos, financeiros, industriais dos respectivos pases. Apesar da importncia simblica, os resultados prticos dos irmanamentos so cada vez mais questionados. Sendo assim, podemos afirmar que a atuao da cidade de So Paulo no plano da integrao regional bastante restrita, tendo como base principalmente a promoo comercial e a participao nas redes de cidades. Seus escassos projetos paralelos, como o desenvolvido na rea da educao com Buenos Aires (BATISTA, JAKOBSEN E EVANGELISTA, 2008), refletem uma perspectiva de distanciamento relativo no que tange temtica da integrao regional, diferentemente dos casos de Porto Alegre e Belo Horizonte. Um projeto recente do governo municipal de So Paulo no desenvolvimento conjunto de programas de desenvolvimento sustentvel e reduo de degradao ambiental com o governo de Buenos Aires, mostra, entretanto, que h parcerias em andamento com governos subnacionais de pases pertencentes ao bloco, por mais que esses no sejam prioridade da prefeitura de So Paulo. No presente captulo tratamos das diferentes temticas tratadas pelas iniciativas paralelas desenvolvidas pelos governos locais brasileiros no mbito da integrao regional. Vimos de que forma determinadas temticas acabam por ser includas e como alguns governos atuam na sua insero no processo de integrao regional.

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Verificamos a incluso de diferentes agendas no plano da integrao regional por demanda dos governos subnacionais fronteirios, em especial a necessidade de programas e de polticas regionais para o atendimento sade pblica. Verificamos que nesses casos a interao entre os diferentes nveis de governo fundamental, por mais que a iniciativa venha, em geral, a ser primeiramente tomada pelos governos locais. Constatamos que h polticas e iniciativas do governo federal no sentido de contribuir com essas polticas de integrao regional como a Cooperao Internacional Federativa e o SIS-Fronteiras, que dependem da adeso dos governos locais para terem os resultados esperados. Debatemos brevemente trs diferentes experincias de grandes governos locais brasileiros no desenvolvimento de polticas de atuao internacional. No caso de Porto Alegre, pudemos verificar um alto comprometimento com a integrao regional, desde a concepo da Rede Mercocidades at as mais recentes parcerias do governo local. Pudemos constatar uma poltica de projeo internacional da localidade que trouxe importantes dividendos como a escolha da cidade como sede do Forum Social Mundial por vrias edies. Diante da experincia de Belo Horizonte, notamos uma experincia voltada majoritariamente para o desenvolvimento econmico, para a captao internacional de recursos e para a participao ativa em redes de cidades, inclusive a Mercocidades. Constatamos uma forte influncia da noo de Cooperao Internacional Federativa, e, consequentemente, um voluntrio alinhamento as principais diretrizes da Poltica Externa Brasileira Contempornea, incluindo-se a dimenso da Integrao Regional. Por ltimo, traamos um breve histrico da experincia paulistana de atuao internacional, a qual transitou de uma hesitante poltica pragmtica de busca de ajuda financeira e tcnica internacional durante os anos 1990, para uma poltica de projeo e forte insero internacional. Verificamos que apesar de no se apresentar como prioridade ou como uma constante, as atividade internacionais com parceiros mercosulinos esto presentes. Os casos apresentados no podem ser tomados como representativos ou tidos como uma amostragem metodologicamente adequada da paradiplomacia no Brasil. Entrentanto, as experincias apresentadas exemplificam perfis de atuao internacional

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que combinam a participao em redes de cidades, a interao com diferentes nveis de governo e a atuao paralela a essas duas primeiras no desenvolvimento de polticas de atividade paradiplomtica. Tanto os exemplos de paradiplomacia nas regies de fronteira, como de So Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre essas trs dimenses esto em diversos graus manifestas e ligadas integrao regional mercosulina.

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CONCLUSES
O debate acerca da contribuio subnacional ao processo de integrao regional ao qual a presente dissertao destinou-se a contribuir. O intenso debate acadmico sobre a relevncia da paradiplomacia para o aprofundamento da integrao regional, e, as importantes evidncias levantadas em torno dessa perspectiva nos levaram a partir da premissa que a integrao beneficiou-se consideravelmente com a paradiplomacia dos governos locais brasileiros. Essa afirmao, da qual parte nossa principal hiptese, foi amplamente debatida e comprovada pelos estudos do projeto Gesto Pblica e Insero Internacional das Cidades cujo relatrio cientfico de 2008 nos proveu importantes informaes e serviu de base para muitas das nossas reflexes. Outra importante perspectiva adotada pelo projeto, a de que a ao paradiplomtica pode vir a ser benfica atuao do Estado, ao invs de uma ameaa ao seu protagonismo e centralidade nas relaes internacionais foi fundamental no desenvolvimento da presente dissertao. Ao tomarmos a contribuio subnacional ao aprofundamento do Mercosul como fato, direcionamos os esforos de pesquisa a compreender que contribuio seria essa, por meio das perspectivas tericas de integrao regional e paradiplomacia desenvolvidas. O que as expectativas tericas e polticas construdas em torno da dimenso subnacional do Mercosul apontam como sendo a contribuio dos governos locais? A partir dessa pergunta, o desafio passou ao questionamento sobre qual seria o desenho de pesquisa que poderia ser feito no sentido de sermos levados a contribuir com o debate em torno dessa pergunta. A pesquisa esteve a todo tempo voltada a uma inquietao quanto aplicabilidade do arcabouo terico desenvolvido no Brasil com o objetivo de explicar e orientar o processo de insero internacional dos governos locais no processo de integrao regional. Sendo assim, identificarmos as possveis contribuies que a literatura aponta como sendo correspondentes a participao dos governos subnacionais no plano da integrao regional mercosulina. No primeiro captulo destrinchamos diante da literatura as contribuies que poderiam ser dadas ao aprofundamento do processo de integrao regional mercosulino

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por meio da paradiplomacia das prefeituras brasileiras. Em nossa anlise da extensa bibliografia inicial, resgatamos a experincia europeia e seu impacto sobre a forma como se d a relao do Mercosul com a paradiplomacia e como isso se reflete na forma como poderiam se organizar os governos subnacionais. Nos dedicamos a compreender como os governos subnacionais so vistos pelas lentes de diversas perspectivas tericas, e como diante delas poderiam surgir a sua contribuio ao Mercosul. De que forma os governos subnacionais participam da integrao regional? Existem limitaes a essa participao? So perguntas que nos inquietaram no primeiro captulo. Constatamos que, ao menos aos olhos da teoria, os governos subnacionais poderiam ter uma contribuio fundamental, estando esses embudos de uma crescente expectativa poltica a sua volta. Eles teriam condies de contribuir para a integrao por meio do seu protagonismo e recente mpeto em promover o desenvolvimento econmico local, tendo que buscar os elementos necessrios a esse desenvolvimento fora de sua regio ou pas. A integrao econmica no seria apenas um objetivo dos governos nacionais, mas um objetivo desses governos locais, interessados em atrair investimentos, promover exportaes, gerar negcios e renda. Esses novos protagonistas das relaes internacionais teriam a misso de buscar fora das fronteiras nacionais os insumos e as condies necessrias ao desenvolvimento. Imbudos de senso de oportunidade, seduzidos pela proximidade geogrfica (e, por vezes, cultural) e pela percepo de que a integrao econmica com os pases vizinhos seria o motor do crescimento, os governos subnacionais brasileiros lanariam-se na empreitada de aprofundar a integrao econmica mercosulina. Esses governos subnacionais, agraciados pela constituio de 1988 com uma boa dose autonomia e imbudos de maiores responsabilidades na formulao e execuo de polticas pblicas, possuam outros interesses alm do desenvolvimento econmico. Seus interesses seriam localmente definidos por uma extensa sorte de motivaes culturais, polticas, sociais, ideolgicas, pragmticas, etc. Esses interesses extrapolam a agenda econmica da qual so tidos, por muitos tericos e agentes polticos, como novos protagonistas. O desenvolvimento econmico local perseguido pelos programas de promoo econmico-comercial, na forma de atrao de investimentos, turistas,

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negcios, clientes e eventos no abrange a totalidade dos interesses dos governos subnacionais locais. Esses governos locais buscam mais do que oportunidades ao desenvolvimento econmico, e recursos para financiar projetos e polticas pblicas, esses governos buscam experincias, projetos de cooperao tcnica, projeo e influncia poltica, novas oportunidades e parcerias. O espao criado por processos de integrao regional parece propcio realizao desses interesses, ainda mais diante do reconhecimento do sucesso da experincia europeia na promoo da paradiplomacia como dimenso da integrao regional, e at mesmo do embrio de poltica externa do bloco. O incremento considervel das atividades internacionais dos governos locais brasileiros nos anos 1990 veio de encontro ao desenvolvimento do processo de integrao regional mercosulino, e o forte investimento que a sociedade, o empresariado, a classe poltica e o Estado fizeram nele. Como bem destacamos, ambos os processos de regionalizao econmica e de surgimento dos chamados novos atores fazem parte de um conjunto de transformaes estruturais nas relaes internacionais no final do sculo passado. Essas transformaes estruturais coadunaram com o intenso processo de descentralizao da administrao pblica brasileira e com a reconstruo das instituies democrticas no pas e na regio. As precondies ao desenvolvimento das atividades paradiplomticas no campo da integrao regional estavam postas. O primeiro captulo nos permitiu realizar essa anlise e nos deu os elementos tericos que nos permitiu explicar e reconhecer os fenmenos investigados no decorrer da pesquisa e apresentados nos captulos seguintes. Evidentemente, o papel do primeiro captulo no est apenas em fazer uma reviso bibliogrfica do fenmeno da participao dos governos subnacionais no processo de integrao regional e suas mltiplas faces. A partir daquele, reunimos as leituras sobre o processo que consideramos mais relevantes para elucidar nosso objeto e comprovar nossas hipteses. A reviso bibliogrfica nos deu o suporte necessrio para compreender a importncia da agenda econmica na paradiplomacia na integrao regional. Dimenso essa que verificamos diversas vezes durante a pesquisa. Em seguida, pudemos debater

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at que ponto a agenda democrtica, de fundamental importncia ao Mercosul, poderia refletir-se paradiplomacia na integrao regional. Verificamos, diante do debate bibliogrfico, que no poderamos falar de uma democratizao do processo de integrao regional por meio da participao subnacional no Mercosul, como alguns autores europeus e brasileiros apontam. Entretanto, a constante presena da temtica nas aes paradiplomticas no levaram a crer que apesar de o Mercosul no ser objeto da democratizao via paradiplomacia, nele haveria espao para aes internacionais dos governos subnacionais brasileiros pautados pela agenda democrtica. O exemplo europeu, o debate bibliogrfico acerca da possvel contribuio subnacional ao Mercosul, e as perspectivas acerca da emergncia dos atores subnacionais como importantes atores das relaes internacionais da

contemporaneidade nos trouxeram s nossas hipteses centrais: Os governos subnacionais locais contribuem para a expanso da agenda de integrao regional e para a incluso de novos atores no processo. Para investigar a contribuio que os governos subnacionais locais brasileiros deram a integrao regional mercosulina, a pesquisa bibliogrfica nos permitiu identificar trs dimenses nas quais os governos locais brasileiros desenvolvem suas atividades internacionais, em especial no Mercosul. Dividimos as atividades internacionais dos governos locais nas trs dimenses que apresentamos na introduo da dissertao: a) o associativismo e as redes de cidades; b) as polticas nacionais e regionais de incluso dos atores subnacionais nas relaes exteriores e na integrao regional; c) atuao internacional paralela desvinculada dos espaos institucionalizados regionais ou nacionais. O que no espervamos a intrnseca ligao entre elas e a transversalidade das iniciativas dos governos subnacionais nessas dimenses. Uma determinada poltica desenvolvida por um governo subnacional, no raro, contm elementos das trs dimenses. Apesar dessa constatada transversalidade, a diviso proposta no perdeu sua principal funo, que era dar inteligibilidade s diferentes estratgias que podem vir a ser utilizadas pelos governos subnacionais brasileiros na suas atividades correlatas integrao regional.

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Verificamos a forte presena, por exemplo, de gestores da poltica federal de Cooperao Internacional Federativa na liderana da bancada brasileira do Foro Consultivo de Cidades e Regies (FCCR), expresso mxima da participao subnacional no esquema institucional mercosulino, de visceral ligao com a Rede Mercocidades. As intensas atividades internacionais desenvolvidas por governos subnacionais fronteirios, sobre as quais tratamos no ltimo captulo, e que so caracterizadas principalmente pelo seu carter desvinculado do Mercocidades, do FCCR ou da Cooperao Internacional Federativa, possuem atividades em rede e parcerias com o governo federal. Ou seja, apesar de no estarem ligadas s principais instncias do associativismo mercosulino e da poltica nacional para a paradiplomacia,

municipalidades como Foz do Iguau (Paran, Brasil) desenvolvem importantes parcerias com o governo federal, e lidera redes de cidades nas regies de fronteira. Outro interessante exemplo a municipalidade de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, que apesar de ser uma das principais lideranas do associativismo mercosulino, e ser fundadora da Rede Mercocidades, manteve distncia das polticas nacionais para a atuao internacional dos governos locais nos anos 1990 que apoiavam essas iniciativas. Apesar disso, desenvolveu importante papel nas negociaes com o governo federal brasileiro para a proposta de criao da REMI, na mesma poca. Portanto, as trs dimenses, apesar da transversalidade das atividades dos governos subnacionais, mantiveram sua funo ao dar inteligibilidade a contribuio dos governos locais ao processo de integrao regional mercosulino. Pudemos por meio de sua anlise identificar a presena de iniciativas que vieram a expandir a agenda do Mercosul, e, at mesmo a incluso de outros atores no centrais. Ao analisarmos o associativismo desenvolvido pelos governos subnacionais por meio das suas atividades, e, em especial, na Rede Mercocidades verificamos uma importante e considervel diversidade de temas tratados pelos governos locais. As importantes atividades desenvolvidas pelas UTs, principalmente aps a entrada de localidades de mdio e pequeno portes na rede representam uma importante experincia de variao de agenda. O mesmo pode ser dito de outras experincias de associativismo das quais os governos locais da regio fazem parte.

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Sendo assim, por meio da sua atuao em redes de cidades, e, em especial na Rede Mercocidades, os governos subnacionais da regio tratam de temticas tidas como no centrais integrao regional, com meio-ambiente, cultura, educao, turismo, gesto pblica. importante destacar que a maioria dessas questes so tratadas, em geral de maneira marginal, por outros espaos dedicados integrao regional por meio de fruns de coordenao intergovernamental. Entretanto, na Rede Mercocidades que essas temticas acabam por se tornar reas de contato e convergncia entre atores das sociedades dos pases integrantes do bloco. No caso da incluso de outros atores, h a participao desses em parceria com os governos subnacionais em projetos de cooperao e de intercmbio de experincias desenvolvidos no mbito das redes de cidades. Ou seja, de maneira subsidiria existem outras instituies - como organizaes no-governamentais, universidades e sindicatos (patronais ou de trabalhadores) - envolvidas nos projetos desenvolvidos pelos governos locais a partir dos contatos e programas estabelecidos nas redes. Sendo assim, os projetos desenvolvidos no mbito das redes tem uma tendncia de incluir outros atores como parceiros dos projetos, como forma de agregar competncias e capacidades. Apesar disso, as redes de cidades no so capazes de oferecer um espao maior a esses outros na promoo da integrao regional do que o papel desenvolvido como parceiros nos projetos de cooperao e intercmbio desenvolvidos. A dimenso representada pelo espao dos governos subnacionais no organograma institucional do Mercosul, o FCCR, tem sua importncia principalmente na interlocuo entre os governos locais, associaes de prefeitos e municpios e representantes do governo brasileiro com os demais rgos da institucionalidade mercosulina. Esses atores lideram a bancada brasileira para o atendimento de demandas comuns aos municpios brasileiros no Mercosul. No h elementos que nos faam acreditar que possamos afirmar que esse espao facilite a insero de atores que no sejam os prprios governos locais, suas associaes representativas e o governo federal. Ao tratarmos das polticas desenvolvidas no mbito da Diplomacia Federativa, e a contempornea Cooperao Internacional Federativa, a sua principal contribuio ao esforo de expanso da agenda de integrao mercosulina o reconhecimento, suporte e encaminhamento das atividades dos governos locais na integrao regional. A Diplomacia Federativa, e a sua sucessora Cooperao Internacional Federativa, apesar

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de diferentes em sua concepo e aplicao acabam por desempenhar papis prximos no tocante a integrao regional. Ambas as polticas incentivaram o intercmbio e o desenvolvimento de projetos e parcerias nas mais diferentes reas temticas. Podemos afirmar, entretanto, o papel mais proativo e mais interessado dos operadores da Cooperao Internacional Federativa, at mesmo pela sua perspectiva menos conservador em relao paradiplomacia. Entretanto, no podemos apontar, novamente, indcios da incluso de outros atores da sociedade civil na atuao internacional dos governos locais no mbito da Cooperao Internacional Federativa ou da sua antecessora, Diplomacia Federativa. Bem como no caso das redes de cidades, podemos afirmar que os governos locais desenvolvam parcerias com outras instituies da sociedade civil no desenvolvimento de suas atividades. Entretanto, no h elementos em nossa pesquisa que nos permita correlacionar a dimenso da institucionalizao pelo governo federal da paradiplomacia local com essas parcerias. Ao tratarmos da terceira dimenso que debatemos na dissertao, encontramos uma variedade de atividades internacionais voltadas a temticas tidas como no centrais agenda de integrao regional do Mercosul. Verificamos que os governos subnacionais local buscam desenvolver parcerias com outros governos de mesma natureza, instituies e governos estadual e federal no mpeto de atender a demandas locais nas mais diversas reas como meio ambiente, imigrao, sade, segurana pblica e etc. Ao desenvolver suas atividades esses governos acabam por envolver outras instituies e rgos da administrao nacional e da institucionalidade mercosulina, buscando apoio e incentivo s suas atividades, como por exemplo, as propostas para o estabelecimento de um Espao Sanitrio Comum na trplice fronteira. As iniciativas de paradiplomacia nessa terceira dimenso, como bem afirmamos anteriormente, so caracterizadas pela sua diversidade e transversalidade. Elas tratam de uma grande variedade de temas, buscando parceiros na sociedade civil e no Estado, e interagindo com diversas instituies e rgos nacionais e do Mercosul. Sendo assim, esses governos, por vezes, levam suas reivindicaes e seus projetos a diferentes instncias, bem como as proposies de seus parceiros.

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Diante da anlise da atuao dos governos subnacionais locais nas trs dimenses estudadas, pudemos constatar uma clara correspondncia emprica com a proposio terica de que os governos subnacionais colaboram com a expanso da agenda de integrao do processo de integrao regional. Ou seja, sua atuao em rede, em parceira com o governo federal, nos rgos do Mercosul, ou at mesmo desvinculada dessas possibilidades segue uma lgica de atendimento de interesses e objetivos localmente definidos que no necessariamente correspondem aos principais temas da agenda de integrao regional. Os governos subnacionais locais brasileiros, em sua atuao internacional no Mercosul, possuem interesses que extrapolam as agendas de integrao e desenvolvimento econmico e promoo de prticas democrticas, por mais que ambas estejam recorrentemente presentes. A dimenso subnacional local mercosulina inclui tanto as agendas tidas como prioritrias da integrao regional, quanto outras temticas que interessam diretamente a esses governos. Sendo assim, os governos locais acabam por desenvolver projetos e iniciativas em temticas que acabam por ganhar maior peso no processo de integrao ao ter sua importncia reconhecida pelos governos nacionais,e, consequentemente, pelo Mercosul. Os governos subnacionais, ao serem reconhecidos como um importante ativo do Mercosul, e desenvolverem atividades em temticas no centrais, acabam por promover essas temticas e prestar uma considervel contribuio ao aprofundamento dos laos entre as instituies e sociedades dos pases do bloco. As expectativas quanto capacidade dos governos subnacionais de promover maior capilarizao do preocesso de integrao regional e incluso de novas temticas agenda de integrao se confirmam. Os governos locais no apenas contribuem com a integrao regional, como se apropriam do processo de forma a faz-lo extrapolar os limites que o intergovernamentalismo impe ao Mercosul. A participao desses atores faz com que a integrao regional transcenda a dinmica da interao entre Estados e alcance outros temas e atores.

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No que tange ao leque de atores envolvidos no processo de integrao regional, podemos afirmar que a atuao dos governos subnacionais locais vem a contribuir com a incluso de um nmero de atores sociais. O argumento aqui o mesmo que o apresentado pelo arcabouo terico: os governos subnacionais so mais acessveis e permeveis a outros atores da sociedade civil que o governo nacional. Essa proximidade reflete-se nas parcerias que os governos subnacionais desenvolvem junto a ONGs, empresas, fundaes, universidades, sindicatos, entre outros na consecuo de suas atividades de maneira geral. E essa disposio em atuar com o suporte de parceiros reflete-se nos projetos de atuao internacional dos governos locais. Entretanto, diferentemente do caso da variao de agenda, no qual o presente estudo apresentou uma considervel quantidade de elementos que confirmam a importncia e o alcance da atuao dos governos locais, no que tange incluso de outros atores na integrao regional ainda nos restam maiores questionamentos. A participao desses atores como parceiros dos governos subnacionais em suas atividades foi atestada. A sua presena em outros espaos da integrao regional, como o Foro Econmico e Social do Mercosul, uma realidade. Entretanto, at que ponto essas parcerias com os governos subnacionais incluem esses demais atores na promoo da integrao regional? O seu papel meramente coadjuvante nesses projetos? necessrio qualificar-se esse processo de incluso dos demais atores da sociedade civil em parceria com os governos subnacionais locais. Diante das limitaes que uma pesquisa de mestrado possui, a questo acaba por ser apresentada ento como um produto da presente dissertao e uma sugesto de encaminhamento de pesquisa para o debate da contribuio dos governos subnacionais locais no processo de integrao regional.

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