La Rendicin de Cuentas en Mxico: Perspectivas y Retos

Dr. Sergio Lpez Aylln - Dr. Mauricio Merino Huerta

Directorio
Salvador Vega Casillas
Secretario de la Funcin Pblica

Comit Editorial
Rosa Isabel Montes Mendoza Mara del Carmen Pardo Lpez Jorge Romero Len Ricardo Uvalle Berrones Benjamn G. Hill Mayoral

Rafael Morgan Ros

Subsecretario de Control y Auditora de la Gestin Pblica

Elizabeth Oswelia Yez Robles

Subsecretaria de Atencin Ciudadana y Normatividad

Subsecretario de la Funcin Pblica

Alfredo Esparza Jaime

Coordinador de la Serie

Gloria del Carmen Muoz Len

Oficial Mayor

Luis F. Ostria Hernndez

Coordinador Editorial

Benjamn G. Hill Mayoral

Titular de la Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional

Jos Antonio Bolvar Bustillo

Coordinador General de rganos de Vigilancia y Control

Moiss Herrera Sols

Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos

Alma de los ngeles Granados Palacios

Contralora Interna

Edicin a cargo de:

Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional Direccin General Adjunta de Estudios y Polticas de Transparencia y Rendicin de Cuentas Direccin General de Comunicacin Social

ndice
Introduccin La Rendicin de Cuentas en Mxico: Perspectivas y Retos. I. Un concepto complejo II. El nuevo diseo constitucional 1.- La informacin 2.- Las cuentas 3.- Los responsables III. Hacia una poltica de rendicin de cuentas Notas Bibliografa Semblanzas 7 17 18 19 21 25 35 45 47 5

Introduccin
La Secretara de la Funcin Pblica se congratula en iniciar con este volumen la serie Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas, un trabajo editorial que busca impulsar la discusin y anlisis sobre el perfeccionamiento de los mecanismos democrticos de rendicin de cuentas. Los ensayos que se publicarn en estos Cuadernos buscan incentivar la reflexin, discusin y anlisis sobre distintos temas dentro del mbito de la vida pblica e institucional de nuestro pas, sobre todo, en aquellas cuestiones que tienen una influencia directa sobre la transparencia, el combate a la corrupcin y la gobernabilidad democrtica. En este sentido, es importante destacar que en la ltima dcada se han logrado consolidar importantes avances normativos, institucionales y culturales para una mejor rendicin de cuentas, producto de las ideas y acciones de diferentes sectores sociales e instituciones pblicas, los cuales han contribuido a enriquecer los elementos de control de los ciudadanos sobre los gobernantes, fortalecer la democracia y las oportunidades de la sociedad para incidir y participar en los asuntos pblicos. Estos avances en la vida institucional del pas son el punto de partida de los Cuadernos sobre Rendicin de Cuentas; los cuales tienen como propsito comunicar y difundir las ideas, opiniones y reflexiones de reconocidos especialistas y acadmicos, en materia de acceso a la informacin, transparencia, participacin ciudadana, mejora de la gestin pblica y el combate a la corrupcin. Para este nmero con el que inicia la serie, presentamos el ensayo La Rendicin de Cuentas en Mxico: perspectivas y retos de Sergio Lpez Aylln y Mauricio Merino, ambos expertos de reconocida trayectoria acadmica. En este ensayo, se ofrece una

disertacin conceptual sobre la rendicin de cuentas desde una perspectiva del nuevo diseo constitucional en Mxico. Asimismo, desde esta lnea de investigacin los autores hacen una invitacin a reflexionar sobre las tareas pendientes del Estado mexicano para la consolidacin de los mecanismos democrticos de rendicin de cuentas. Vale la pena resaltar que dentro de este ensayo se hace un acertado diagnstico y valoracin sobre los avances y las tareas pendientes que existen en la coordinacin e instrumentacin a nivel Federal, Estatal y Municipal sobre los distintos mecanismos de armonizacin de la contabilidad gubernamental como parte de una poltica integral de rendicin de cuentas a favor de los ciudadanos en los diferentes mbitos de gobierno. Dentro de este contexto, podramos sealar que la responsabilidad pblica y la corresponsabilidad ciudadana juegan un papel fundamental en el diseo y construccin de un nuevo orden jurdico-institucional con un nuevo esquema de participacin y vigilancia social como partes indisolubles de la rendicin de cuentas en el Mxico contemporneo.

Para la definicin y dictaminacin de los trabajos que son de inters en la publicacin de esta serie de cuadernos, se cre un Comit Editorial integrado por distinguidos y prestigiados acadmicos y especialistas en la materia. A todos ellos, les expresamos nuestro ms sincero agradecimiento por su valiosa colaboracin en este nuevo proyecto editorial que coordina la Secretara de la Funcin Pblica. A nuestros lectores, los invitamos a fortalecer este dilogo abierto y plural que hoy se inicia con esta serie de publicaciones, considerando que sus comentarios, propuestas y reflexiones, sin lugar a dudas contribuirn a enriquecer el debate y la discusin sobre estos temas de gran trascendencia para la vida pblica e institucional de nuestro pas. En tal sentido, el Comit Editorial de esta Secretara pone a su consideracin este primer ensayo con el nico compromiso de compartir con todos ustedes la actualidad de estos temas a favor de una gestin ms transparente y de rendicin de cuentas mucho ms cercana hacia la ciudadana.

Sergio Lpez Aylln1 Mauricio Merino2

LA RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO: PERSPECTIVAS Y RETOS

I. Un concepto complejo
Rendir cuentas es una idea que puede parecer sencilla a primera vista. En realidad es un concepto que no slo es tericamente complejo, sino que su definicin prctica y operacin suponen la muy elaborada y fina articulacin de un amplio conjunto

de normas, actores, instituciones y procedimientos.3 Pedir que se rindan cuentas es cosa fcil. Disear y operar una poltica pblica con ese propsito es mucho ms difcil. En principio, sabemos que rendir cuentas significa literalmente entregar o dar cuentas

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ante alguien. De ah que rendir cuentas sea siempre una accin subsidiaria de una responsabilidad previa, que implica una relacin transitiva y que atae a la manera en que se dio cumplimiento a esa responsabilidad. As pues, aun en la concepcin ms elemental de la rendicin de cuentas hay siempre, al menos: a) Dos sujetos involucrados; b) Un asunto sobre el que se rinden cuentas, relacionado necesariamente con una responsabilidad asumida por el primer sujeto (en el sentido de responder por lo que se ha hecho o dicho); y c) Un juicio y/o una sancin emitida por el segundo sujeto. Decimos que la rendicin de cuentas es subsidiaria, en el sentido de que una accin o responsabilidad robustece a otra principal, y por ello carece de todo sentido si es un acto nico y aislado de cualquier precedente. En rigor, las cuentas se rinden sobre una accin, una decisin o incluso una omisin previas. De modo que tambin la forma en que se

rinden las cuentas ha de ser consecuente con el contenido sustantivo de esas acciones o decisiones. Tambin se trata de una relacin transitiva, en tanto que hay al menos dos sujetos que participan en el proceso de rendicin de cuentas, con roles distintos; y aunque parezca obvio, es preciso tener presente que esa relacin perdera todo sentido si aquellos que rinden cuentas no estn obligados, no se someten a los juicios y no acatan los resultados de las sanciones impuestas de aquellos ante quienes se rinden las cuentas. De aqu que la rendicin de cuentas sea, tambin, un antdoto contra la impunidad. Por estas razones, estamos ante un concepto mucho ms complejo de lo que parece a primera vista. No es casual que el mundo acadmico todava no haya producido un acuerdo acabado y compartido sobre lo que habr de entenderse al emplear ese concepto, ni tampoco sobre sus componentes bsicos. En busca de una definicin aceptable, por ejemplo, Andreas Schedler intent situar el origen de ese concepto en la palabra

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inglesa accountability: un trmino que no tiene un equivalente preciso en castellano, ni una traduccin estable. A veces se traduce como control, a veces como fiscalizacin, otras como responsabilidad. Sin embargo, la traduccin ms comn y la ms cercana es la rendicin de cuentas.4 Empero, Schedler aadi enseguida otra palabra inglesa para redondear su definicin: answerability, entendida como la capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones. Y todava sum enforcement, otro trmino que carece de equivalente preciso en castellano y que describe un conjunto de actividades orientadas hacia la observancia de la ley. Quiere decir, en esencia: hacer valer la ley.5 Tres expresiones en ingls que aluden, a su vez, a los tres componentes que ese autor identifica como los pilares de la rendicin de cuentas en castellano: la informacin, la justificacin y el castigo. Tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: que obliga al poder a abrirse a la inspeccin pblica [accountability]; lo fuerza a explicar y justificar sus actos [answerability]; y lo supedita a la amenaza de la sancin [enforcement].6

Sin embargo, con una definicin tan amplia es fcil perderse en una muchedumbre desordenada de protagonistas.7 Y tampoco resuelve esa dificultad la propuesta analtica formulada por Guillermo ODonnell, quien distingui entre la rendicin de cuentas horizontal y la vertical:8 una referida a las relaciones de control y vigilancia que establecen entre s las agencias del Estado, para limitar y a la vez garantizar el ejercicio de sus facultades, como advirtieron los clsicos que imaginaron la divisin de poderes; y otra, la vertical, entendida como los medios que tiene en sus manos la sociedad para exigir cuentas a sus gobernantes, incluyendo el acceso y el uso de la informacin pblica, la presin social o meditica y las sanciones electorales. Pero quin es y cmo acta esa sociedad? Y cules son los lmites del control mutuo y la vigilancia, de ndole horizontal, entre rganos y agencias del propio Estado? En trminos ideales, abstractos, podra decirse que mientras ms robustas sean las redes de vigilancia tanto horizontal como vertical, habr mayor exigencia para favorecer la inspeccin pblica, para responder por

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el ejercicio de la autoridad y para controlar y sancionar las conductas que excedan los lmites de la ley (y de la prudencia poltica). Pero en la prctica, es muy probable que la multiplicacin, la fragmentacin y la desconexin entre los muy distintos actores involucrados en los procesos de rendicin de cuentas acaben por dar al traste con sus propsitos; que en lugar de favorecer el conocimiento pblico sobre la forma en que se ejerce el poder y de reforzar el sentido de responsabilidad sobre sus consecuencias, esas redes se conviertan ms en una forma de simular que de consolidar la existencia de un sistema de rendicin de cuentas. Dicho de otra manera, se corre el riesgo de que lo ms importante acabe siendo la forma y los procedimientos que sirven para justificar lo que hacemos, y no el cumplimiento mismo de la responsabilidad obtenida. Desde una perspectiva distinta, John Ackerman ha propuesto entender a la rendicin de cuentas como un proceso pro-activo por medio del cual los servidores pblicos informan, explican y justifican sus planes de accin, su desempeo y sus logros y se sujetan a las sanciones y recompensas

correspondientes.9 Este concepto supone que la rendicin de cuentas es un proceso dinmico y pro-activo, donde los servidores pblicos salen a la calle a dialogar con la sociedad y con otras instituciones. Supone tambin entender que esos servidores estn sujetos a sanciones tanto negativas (castigo) como positivas (recompensas). Ackerman tambin introduce en su concepto el problema de la temporalidad de la rendicin de cuentas y admite que, en principio, sta slo se puede dar en rigor de manera posterior o ex post; sin embargo, advierte que esto puede llevar a la conclusin incorrecta de que se limita a actos o acciones acabados. Por ello afirma que puede -y debe- incluir tambin los procesos de toma de decisiones (por ejemplo los planes y programas de accin). Finalmente, seala que la rendicin de cuentas no siempre implica una relacin de autoridad, sino que tambin se presenta de manera horizontal, entre dos actores de autoridad equivalente.10 Esta idea -sostiene Ackerman- permite ampliar la concepcin de la rendicin de cuentas que la limita a la comunicacin de informacin contable de un agente a un principal, y que lleva a entenderla como un proceso dinmico

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que redefine las relaciones entre el Estado y la sociedad, reconfigurando la naturaleza misma de la democracia y la participacin ciudadana.11 De lo expuesto hasta ahora, podemos ya derivar que la verdadera rendicin de cuentas implica necesariamente un marco jurdico y poltico, es decir, un marco de responsabilidad que se desprende, a la vez, de obligaciones legales y pblicas; del principio de legalidad y de un propsito democrtico. sta es una idea central que conviene precisar, pues de su cabal comprensin se derivan consecuencias importantes para entender el alcance y profundidad de este concepto. Antes dijimos que la rendicin de cuentas es un proceso transitivo y subsidiario, que puede expresarse, tal como lo han definido Cejudo y Ros: como una relacin entre dos actores (A y B), en la que A est formalmente obligado a informar, explicar y justificar su conducta a B (con respecto a R). En esta relacin, B tiene la facultad de examinar la conducta de A (con respecto a R) y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su comportamiento va sanciones o incentivos-.12

De esta definicin se deriva, en principio, que la mencin de las obligaciones de A y de las facultades de B, implican necesariamente una relacin jurdica explcita (que se traduce en facultades y obligaciones precisas), as como en procedimientos establecidos para darle forma y cauce. Debemos precisar que la rendicin de cuentas no se agota en una relacin nica entre A y B, sino que en realidad supone mltiples As y Bs. En este sentido, podemos hablar de un sistema de rendicin de cuentas integrado por el conjunto de relaciones entre As y Bs, soportado en un entramado institucional y legal en el que cada actor del sistema le rinde cuentas a otro(s) actor(es). Pero el modelo tambin supone un sustrato democrtico comprometido con un tercer actor, al que podramos llamar C, cuya existencia le da sentido pblico a la relacin entre A y B. As pues, la relacin transitiva entre A y B, sobre un objeto R sobre el que se rinden cuentas y que sintetiza la responsabilidad asumida, adquiere todo su sentido cuando se aade el espacio pblico y democrtico en el que sucede esa relacin. El siguiente esquema sintetiza este modelo:

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Esquema 1: Modelo de rendicin de cuentas

Informa Explica Justifica Delibera Evala Sanciona

En este modelo el tercer actor, al que hemos llamado C, no tiene obligaciones ni atribuciones precisas: no es el sujeto A, obligado a rendir cuentas, ni tampoco la autoridad B, investida de facultades legales para examinar al sujeto obligado. Lo que C tiene son derechos fundamentales, polticos y sociales, que puede ejercer en cualquier momento y por todas las vas jurdicas y polticas

que tiene a su alcance. Es una C que podra traducirse como: ciudadanos que otorgan calidad a la democracia, pero que resulta imprescindible para impedir que la relacin entre A y B se justifique solamente a s misma, de espaldas al espacio pblico democrtico o, peor an, que se convierta en una trampa burocrtica, autoritaria. Es la presencia de los ciudadanos, en el espacio pblico, la

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que permite hacer del proceso de rendicin de cuentas una operacin que va ms all del mero control del poder poltico sobre sus subordinados y sus burocracias. Y al mismo tiempo, es la que ofrece elementos de juicio para impedir la multiplicacin, la fragmentacin y la desconexin de sentido de las normas y los procedimientos de control y evaluacin de la gestin pblica y de sus resultados. Sin embargo, esa definicin transitiva y subsidiaria de la rendicin de cuentas (A y B, respecto a R), situada en un entorno jurdico y poltico democrtico (con C como tercer actor y como teln de fondo), no debe confundirse con el debate ms amplio sobre la calidad de la democracia.13 Podemos afirmar que la democracia no podra contar con una base slida para su consolidacin en el largo plazo sin un sistema de rendicin de cuentas que contenga estos rasgos mnimos, pero se trata de conceptos distintos. De hecho, abundan los riesgos de confundir o de simular los procesos de rendicin de cuentas, precisamente para evadirlos. La multiplicacin, la fragmentacin y la

desconexin de sentido son los riesgos ms evidentes que pueden generar procesos que aparentan rendir cuentas, pero que, en realidad, carecen de un objeto preciso y se justifican a s mismos mediante procedimientos y relaciones de autoridad burocrtica, que tienen el nico sentido de justificar puestos y ejercer el poder poltico. Procesos transitivos (entre A y B) que, si carecen del vnculo subsidiario con una R (que se refiere al ejercicio de las responsabilidades jurdicas y polticas asumidas y al ejercicio de los recursos pblicos relacionados con esas responsabilidades) resulta imposible definir con exactitud. O bien, procesos que pierden todo sentido democrtico si carecen de la presencia de ciudadanos (la C en el modelo propuesto), o si stos son vistos solamente como receptores pasivos de los informes que produce el gobierno sin que esa informacin tenga consecuencias sobre la actuacin de los funcionarios. Por eso conviene advertir que la rendicin de cuentas no equivale al derecho de acceso a la informacin pblica ni es sinnimo de transparencia. Se trata de conceptos que se refuerzan recprocamente, pero que

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no significan lo mismo. No puede decirse, por ejemplo, que un rgimen es transparente porque responde a las solicitudes de informacin que hacen los ciudadanos que desean tener acceso a los documentos que obran en los archivos de sus gobiernos. Si bien el acceso a la informacin constituye un derecho fundamental y un valor superior en la democracia,14 la transparencia es algo ms que eso: es una poltica deliberada del Estado para producir y emplear sistemticamente informacin como un recurso estratgico, destinado a facilitar y dotar de contenido a la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos.15 Un rgimen transparente es, literalmente, uno en el que no hay obstculos para ver y saber; uno en el que cualquier persona puede observar qu decisiones est tomando el gobierno, qu recursos est empleando, cmo est usando los medios que tiene a su alcance y qu resultados est obteniendo. Pero aun con todas las virtudes democrticas que posee una poltica de esa naturaleza, carece de los atributos de la rendicin de cuentas que aqu hemos propuesto. Siendo muy valiosa, la transparencia as definida

todava puede convertirse en un medio unilateral del gobierno, quien puede decidir qu informa, cmo lo hace y hasta dnde lo hace. En rigor, la transparencia no supone una relacin transitiva entre dos agentes con atribuciones y obligaciones precisas, en donde uno de ellos est facultado para examinar, juzgar o sancionar las acciones y decisiones del otro con respecto al ejercicio sustantivo de sus funciones y al uso de los recursos pblicos que emplea para cumplir su tarea (R). La autntica rendicin de cuentas es algo ms que la transparencia: es una tarea obligada y permanente, con actores claramente identificados que llevan a cabo la vigilancia, el control y la sancin sobre los contenidos sustantivos del ejercicio gubernamental, en todas sus facetas, en un entorno legal y democrtico explcito y abierto, que identifica con claridad las obligaciones que cada servidor pblico debe cumplir. Nada menos. En sntesis, abrir la informacin pblica, actuar con transparencia y asignar responsabilidades pblicas bien definidas son acciones que se refuerzan mutuamente, pero no son idnticas. Sabemos que cada una tiene normas, procedimientos y actores diferentes.

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Y aunque todas apuntan en el mismo sentido, la falta de una poltica capaz de unirlas en un conjunto articulado y coherente hara que fracasaran en el resultado. ste es en el fondo el sentido de la rendicin de cuentas entendida como un concepto ms amplio y complejo. Seguramente puede decirse que la transparencia supone necesariamente el acceso a la informacin pblica y que la rendicin de cuentas es imposible en un entorno de opacidad y de ocultamiento de la informacin del gobierno. Por ello, la transparencia y el acceso a la informacin son condiciones necesarias para el proceso de rendicin de cuentas tal como aqu ha sido definido. Pero no son suficientes para garantizar la relacin entre A y B, con respecto a

R, en un marco jurdico que asume la existencia de C. En este sentido, una poltica de rendicin de cuentas debe ser entendida como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos que tiene como propsito fortalecer la legalidad y el sentido democrtico de las responsabilidades pblicas y sancionar (positiva o negativamente) a los actores que las asumen. Por ello, debe ser diseada y practicada como una poltica transitiva y subsidiaria orientada a fortalecer la responsabilidad del ejercicio de la funcin pblica y no como un fin en s misma. Es, adems, una poltica que esencialmente ha de tener una vocacin pblica y no meramente burocrtica.

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II. El nuevo diseo constitucional

El concepto de rendicin de cuentas no aparece de manera explcita en la Constitucin mexicana. Sin embargo, diversas reformas a este ordenamiento han venido conformando un sistema orientado a ese propsito. Entre otras instituciones, puede mencionarse la creacin de mecanismos de informacin y fiscalizacin (por ejemplo, la obligacin de los Secretarios de Estado y otros funcionarios de comparecer ante el Congreso o la creacin de la Entidad Superior de Fiscalizacin), as como las normas y procedimientos que regulan las diferentes dimensiones de la responsabilidad de los servidores pblicos. En los dos ltimos aos diversas reformas a la Constitucin que responden a diversos objetivos y racionalidades- sumadas a disposiciones ya existentes, han conformado un marco normativo constitucional que de manera incipiente ha generado ya un sistema constitucional de rendicin de cuentas. Sin embargo, ese nuevo diseo requiere el desarrollo de los principios y reglas constitucionales en la legislacin secundaria16 y

otras disposiciones reglamentarias que estn por hacerse. Supone tambin el diseo de los instrumentos tcnicos y de las competencias de los recursos humanos capaces de operar el sistema. Implica adems una revisin jurdica y funcional de algunas instituciones que tienen graves problemas en su operacin (muy notablemente el sistema de responsabilidad de los servidores pblicos) y de cuya operacin correcta depende que contemos con un sistema capaz de generar una efectiva rendicin de cuentas. Finalmente, conduce a un profundo replanteamiento tico de la funcin pblica en el que el ejercicio del poder debe estar orientado por un ejercicio continuo de dilogo social bien informado y de una accin pblica donde las responsabilidades estn claramente identificadas. Junto con lo anterior, debe considerarse que slo una cabal comprensin de la relacin que guardan las diversas reformas, de cmo se entrelazan e interactan, puede generar las lgicas institucionales capaces de orientar una efectiva rendicin de cuentas. Adems, es necesario impedir que la abundancia de normas y procedimientos se tome como

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una virtud, cuando stas pueden resultar contradictorias y abrir puertas para negar la rendicin de cuentas. A continuacin expondremos brevemente el contenido de las diversas reformas a la Constitucin, y en particular aquellas que han modificado los artculos 6, 26, 73, 79, 116, 122 y 134, mismas que conforman este nuevo diseo constitucional. Seguiremos una lgica simple ligada a los pilares necesarios de la rendicin de cuentas: para que haya acceso a la informacin, debe haber informacin; para que haya revisin de cuentas, debe haber cuentas; para que haya sistemas de responsabilidades, debe haber responsables. 1. La informacin El 20 de julio de 2007 se public en el Diario Oficial de la Federacin el decreto por el que se adiciona un segundo prrafo con siete fracciones al artculo 6 de la Constitucin.17 Si bien es cierto que esta reforma tuvo como principal propsito establecer los mnimos constitucionales que debern regir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin,

en realidad su contenido rebasa con mucho este mbito y se inscribe en una lgica ms amplia relacionada con la dimensin informativa de la rendicin de cuentas.18 Existen cuando menos tres elementos que podemos destacar en este primer rubro. El primero es el principio de publicidad de la informacin gubernamental, que modifica radicalmente la prctica secular del secreto administrativo y obliga a un replanteamiento completo de la manera de gestionar la informacin en las organizaciones gubernamentales. El segundo elemento es la obligacin de todos los organismos, rganos, entidades y autoridades federales, estatales y municipales de generar al menos informacin completa y actualizada sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos. Esta informacin debe ser publicada en Internet sin que medie una solicitud de acceso. El tercero se refiere a la obligacin de mantener archivos administrativos actualizados y, por ende, de documentar toda accin gubernamental. Vistos en conjunto, estos tres elementos deben generar un flujo de informacin permanente sobre las actividades gubernamentales y conforman por

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ello un elemento necesario para la rendicin de cuentas. La Constitucin aade en materia de informacin otra institucin de mayor envergadura, que es el Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica, mismo que debe organizarse conforme a los principios de accesibilidad a la informacin, transparencia, objetividad e independencia.19 Para la Federacin, estados, Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema sern de uso obligatorio en los trminos que establezca la ley. Este Sistema constituye entonces el mecanismo central para la generacin, captacin, procesamiento y publicacin de la informacin que debe servir para la toma de decisiones y la evaluacin de la accin gubernamental, y por ello se suma a los instrumentos necesarios a la rendicin de cuentas. 2. Las cuentas La funcin gubernamental requiere una adecuada programacin, seguimiento y control de los recursos para una buena rendicin de cuentas. Hasta ahora los esquemas

presupuestarios y contables en los tres rdenes de gobierno son incompatibles. Ello genera heterogeneidad en la aplicacin de los procedimientos de planeacin, programacin, presupuestacin, ejecucin, control y seguimiento del gasto pblico. En particular, los esquemas contables en los tres niveles son diversos. Esto quiere decir que cada gobierno estatal define libremente sus sistemas contables a travs de ordenamientos jurdicos, principios contables y normatividad propios. Por ello, no existen criterios homogneos para el registro de la contabilidad gubernamental que permitan una adecuada comparacin y consolidacin de los informes nacionales. La situacin es an ms grave a nivel municipal donde slo unos pocos municipios cuentan con sistemas de contabilidad actualizados. En ocasiones, la contabilidad se reduce a simples informes de flujo de ingresos y egresos y hay casos de ausencia absoluta de registros confiables. El problema haba sido detectado en diversos foros y exista un consenso en los actores de esta situacin, pero nada se haba logrado para armonizar la contabilidad

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gubernamental. Por ello, la adicin a la fraccin XXVIII del artculo 73 constitucional que faculta al Congreso federal para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental tiene una enorme importancia, pues permitir la presentacin homognea y comparable de la informacin financiera, de ingresos y egresos, as como la patrimonial en los tres rdenes de gobierno.20 La reciente Ley General de Contabilidad Gubernamental (publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31-XII-2008) cuyo diseo supona un enorme desafo crea el marco institucional que permitir desarrollar gradualmente los criterios generales que regirn la contabilidad gubernamental, la emisin de informacin financiera y la creacin del sistema de contabilidad gubernamental, que deber estar en operacin en 2012 y ser aplicable a todos los entes pblicos de los tres rdenes de gobierno. Esta Ley es uno de los pasos ms importantes que se han dado en los ltimos aos para generar las bases tcnicas que permitan una autntica poltica de rendicin de cuentas. Sin embargo, debemos advertir que el desarrollo del sistema, y sobre todo su implementacin a

nivel federal, estatal y municipal, supone un reto mayor. Sobre esta cuestin volveremos ms tarde. Las reformas constitucionales tambin crearon nuevos principios y procedimientos para el uso y la fiscalizacin de los recursos pblicos. En cuanto al uso de los recursos econmicos del Estado mexicano (en sus 3 rdenes de gobierno), el artculo 134 estableca ya que stos deban administrarse con eficiencia, eficacia y honradez. La reciente reforma aade a estos principios dos ms, a saber: economa y transparencia.21 Pero la reforma va ms all. Establece que los recursos que se asignen presupuestalmente deben responder a la manera en que las entidades cumplan los objetivos a los que estn destinados bajo los cinco principios que rigen su ejercicio.22 En otras palabras, lo que hace el nuevo artculo 134 es introducir el principio de un presupuesto basado en resultados. La manera en que esto se har es mediante la evaluacin que del uso de los recursos hagan las instancias tcnicas que deben establecer la Federacin, los estados y el Distrito Federal, respectivamente.

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El presupuesto basado en resultados supondra al menos tericamente- lograr la alineacin entre la planeacin, el presupuesto y la ejecucin del gasto pblico, hoy completamente desarticuladas. Adems, permitira evaluar de manera ms precisa el impacto y las consecuencias del ejercicio de los recursos pblicos, lograr que la informacin sobre el desempeo sirva para la toma de decisiones sobre el diseo de los programas y la mejor asignacin de los recursos y, finalmente, contribuira a una mejor rendicin de cuentas. Bien entendida, la armonizacin de la contabilidad gubernamental debera desde su diseo reforzar estos propsitos y no caminar por una cuerda separada. Respecto de la fiscalizacin de los recursos, la reforma a los artculos 79, 116 y 122 constitucionales establece que esta funcin debe ser ejercida conforme a los principios de anualidad, posterioridad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. Junto con la anterior, la reforma al artculo 79 establece claramente dos tipos distintos de fiscalizacin de los recursos y entes federales. La primera se refiere al ejercicio de los ingresos y egresos, as como el manejo, la custodia y

la aplicacin de fondos y recursos. La segunda, y sta es la novedad, a las auditoras de desempeo en el cumplimiento de los objetivos de los programas federales.23 De nueva cuenta, estos principios y la manera en que se traduzcan en su operacin concreta debern complementar y lograr su compatibilidad con los del artculo 134, condicin necesaria para lograr articular una poltica coherente de rendicin de cuentas en el sentido que hemos propuesto previamente. 3. Los responsables Para cada uno de los mecanismos descritos, la Constitucin define responsables especficos de realizar las funciones. En materia de informacin, la responsabilidad de generar y publicar la informacin sobre el ejercicio de los recursos pblicos y los indicadores de desempeo corresponde a cada rgano, organismo, entidad o autoridad Federal, Estatal o Municipal. En otras palabras: incluye a todos los servidores pblicos. Mientras que el Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica corresponde a un organismo con autonoma tcnica y de gestin, personalidad jurdica y patrimonio propio

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(el INEGI), mismo que cuenta con las facultades necesarias para regular la captacin, procesamiento y publicacin de la informacin que se genere.24 En materia de contabilidad gubernamental, el Consejo Nacional de Armonizacin Contable (integrado por autoridades Federales, Estatales y Municipales) es la instancia responsable de la coordinacin para la armonizacin gubernamental y tiene como facultades emitir las normas contables y los lineamientos para la generacin de informacin financiera de todos los entes pblicos del pas. Acompaa al Consejo un Comit Consultivo integrado por funcionarios de diversas instancias de gobierno involucradas en la materia, as como de las organizaciones de expertos contables que opinarn y asesorarn al Consejo en sus labores. Es importante destacar que la responsabilidad de adoptar e implementar las decisiones del Consejo corresponden de manera precisa a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federacin y de las entidades federativas, los entes autnomos federales y estatales, los ayuntamientos y las autoridades de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal y a las entidades de

la administracin pblica paraestatal federal, estatal o municipal. Las funciones de fiscalizacin corresponden a nivel federal a la entidad de fiscalizacin superior de la federacin, rgano de la Cmara de Diputados con autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones. A esta entidad corresponde fiscalizar los recursos de los entes pblicos federales, los recursos federales que administran o ejerzan los estados, los municipios y el Distrito Federal, los que ejerzan cualquier entidad, persona fsica o moral, pblica o privada, as como los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurdica. La reforma establece la obligacin de todas las entidades fiscalizadas de llevar control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la Federacin que le sean transferidos y asignados, as como la de proporcionar la informacin y documentacin que les solicite la entidad de fiscalizacin. La Constitucin tambin establece la creacin, mediante reformas a los artculos 116 fraccin II y 122, apartado C, base Primera,

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fraccin V, inciso C, de las entidades estatales de fiscalizacin y la entidad de fiscalizacin del Distrito Federal. Estos rganos, que debern ser creados por las legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, gozarn de autonoma tcnica y de gestin. Finalmente, en materia de evaluacin del desempeo, la Constitucin en su artculo 134 suscribe que esta funcin debe ser desempeada por instancias tcnicas que establezcan la Federacin, los estados y el Distrito Federal. La Constitucin no da elementos adicionales para determinar la conformacin de esta instancia, dejando a la Federacin, los estados y el Distrito Federal amplia libertad para su diseo. Y no sobra aadir, a la complejidad normativa apenas reseada, que esa ausencia de definiciones en materia de desempeo (es decir, de cumplimiento de las atribuciones y del uso de los recursos asignados), representa uno de los mayores desafos para conformar un verdadero sistema de rendicin de cuentas. Si bien hay responsables asignados para velar por el cumplimiento genrico de las nuevas normas constitucionales, todava no los hay

para establecer con claridad a quin corresponde el cumplimiento de la atribucin, en qu condiciones y con qu procedimientos. Una mirada a las normas constitucionales que se relacionan con la rendicin de cuentas nos permite afirmar que a lo largo del tiempo no se ha construido un autntico sistema en la materia, sino cuatro conjuntos de disposiciones conceptualmente relacionadas. El primero est conformado por las normas de planeacin democrtica, que datan de principios de los ochenta y que buscaba incorporar a la sociedad en un mecanismo de planeacin estatal altamente centralizado (a. 26 constitucional). ste se complementa con la creacin del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica al que ya nos hemos referido. El segundo conjunto se integra por el presupuesto con base en resultados, recientemente creado a nivel constitucional. Este sistema presupuestal, an en construccin, implica que el ejercicio de los recursos responda a los principios de eficacia,

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eficiencia, economa, transparencia y honradez, mediante mecanismos de evaluacin tcnica (a. 134 constitucional). El tercero es el sistema de fiscalizacin, tambin recientemente reformado, que se basa en los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, y est a cargo de las entidades de fiscalizacin que dependen de los rganos legislativos federal y estatales (artculos 79, 116 y 122 constitucionales). La operacin de estos tres sistemas deber lograrse tcnicamente a travs de una contabilidad gubernamental armonizada, an en construccin y a la cul nos referiremos con cierto detalle en la siguiente seccin de este trabajo.

El cuarto es el sistema de responsabilidades administrativas, orientado a sancionar a los servidores pblicos cuyos actos u omisiones afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia (a. 109 constitucional). De esta breve descripcin resulta evidente que, desde su diseo constitucional, estos conjuntos de normas que deberan integrar el sistema de rendicin de cuentas estn organizados conforme a principios distintos, con relaciones frgiles e inciertas, y responden a racionalidades y propsitos diversos. El reto constitucional y legal es alinear todas estas disposiciones en una poltica de rendicin de cuentas que permita darles coherencia, y no generar como de hecho sucede, una fragmentacin de sentido y propsito.

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III. Hacia una poltica de rendicin de cuentas

Hemos expuesto cmo en los ltimos aos se ha generado un conjunto de reformas constitucionales y legales que ha buscado subsanar la atvica falta de rendicin de cuentas claras, objetivas, comparables, confiables y transparentes. Sin embargo, falta mucho para que el pas cuente con una verdadera poltica de rendicin de cuentas con esos cinco atributos. Podra decirse que apenas se han construido los primeros cimientos del edificio, que an requiere de normas, instituciones, actores y procedimientos bien definidos y articulados. Pero en el camino, existe el riesgo de que las tareas pendientes no se hagan o, peor an, que se hagan de modo que resulten contradictorias e inoperantes. Partimos de una hiptesis: que la falta de rendicin de cuentas (con los atributos ya sealados) no slo obedece a la ausencia de una definicin precisa sobre el significado y el alcance de esa expresin, sino a la carencia de regulaciones coherentes, procedimientos estables e instrumentos tiles destinados a

cumplir ese propsito en el conjunto del Estado mexicano: en los tres poderes, en los rganos con autonoma constitucional y en los tres rdenes de gobierno. La hiptesis podra precisarse del modo siguiente: aunque la Constitucin (las constituciones) y las leyes (federales y estatales) ya proveen normas en materia de transparencia y acceso a la informacin, contabilidad pblica, fiscalizacin y responsabilidades de los servidores pblicos, stas todava no tienen los medios ni la articulacin suficientes para producir una verdadera poltica de rendicin de cuentas. Carecemos todava de un diagnstico completo sobre el estado que guarda la rendicin de cuentas en el pas. Las hiptesis e intuiciones aqu apuntadas requieren de un estudio cuidadoso de las normas que regulan la actuacin de las autoridades pblicas, del modo en que el cumplimiento de esas normas es vigilado y controlado, de los procedimientos actuales que se siguen para justificar la rendicin de cuentas y de los resultados que esos mtodos ofrecen actualmente. Las claves estn en la produccin, uso y divulgacin de la informacin

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pblica, en el sistema de cuentas pblicas (desde la definicin de los presupuestos hasta su sancin legislativa) y en el sistema de responsabilidades: tres piezas indispensables a la rendicin de cuentas que hoy estn desarticuladas, fragmentadas e incompletas. Hemos afirmado que el objeto de la rendicin de cuentas de los agentes gubernamentales se da respecto del ejercicio de sus facultades y de los recursos pblicos que emplean. En tal sentido: No puede haber supervisin o juicio sobre ese ejercicio sin informacin relacionada con las decisiones que toman las autoridades pblicas en el ejercicio de sus atribuciones, con los procedimientos que siguen para hacerlo, con los resultados que obtienen y con el uso de los presupuestos que se les asignan; No puede haber fiscalizacin sin cuentas, es decir, registros fidedignos, oportunos y comparables de los dineros que utilizan, y sin relacin entre los gastos

efectuados y los propsitos pblicos que los justifican; No puede haber sistemas de responsabilidades, sin objetivos previamente establecidos, sin procedimientos eficaces y eficientes para fincarlas, y sin reglas claras y estables respecto del ejercicio de los dineros que se utilizan. As, la condicin de principio para disear una poltica de rendicin de cuentas es que haya informacin, cuentas y responsables inequvocos del ejercicio de la autoridad pblica, sin excepciones. Sobre la produccin, la divulgacin y el uso de la informacin pblica se ha escrito mucho en fechas recientes. Sin duda a partir de la promulgacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, en el ao 2002, y luego de la reforma al artculo 6 constitucional de 2007, se ha generado paulatinamente un marco institucional y procedimental que favorece la cultura de produccin y archivo de documentos pblicos, as como una nueva conciencia sobre la importancia de la publicidad gubernamental.

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Sin embargo, el diseo y operacin del derecho de acceso a la informacin pblica en todo el pas es an frgil y requiere de esfuerzos importantes para consolidarlo. Los escasos indicadores y la evidencia con la que contamos muestran que en la mayor parte del pas al cambio legislativo no ha seguido la implementacin de las polticas necesarias para crear las condiciones materiales y organizacionales que permitan una adecuada gestin y uso de la informacin pblica. Peor an, en muchos casos una concepcin limitada del derecho de acceso a la informacin hace que ste se identifique con la rendicin de cuentas, como si la sola generacin de informacin por cierto en muchos casos de mala calidad fuera suficiente en s misma. Con mucha facilidad, la simulacin se instala como prctica. Por ello, tambin debemos insistir en la necesidad de reconstruir y perfeccionar nuestros sistemas de informacin contable (las cuentas, propiamente dichas) y de los sistemas de responsabilidades asociados a la relacin transitiva, subsidiaria y pblica, que define a la rendicin de cuentas.

Los sistemas contables, en general, estn diseados para proveer informacin financiera y fiscal. Su razn de ser es producir datos confiables, completos, relevantes y pertinentes para tomar decisiones. Son un instrumento, una herramienta destinada a ofrecer informacin til para orientar otros cursos de accin, ya sea en materia de control de gestin financiera, de orientacin de inversiones, de toma de riesgos o incluso de carcter estratgico, humano y organizacional respecto de los objetivos que persigue una determinada organizacin.25 Para cobrar verdadero sentido, los sistemas contables han de ofrecer datos para cumplir esos fines, sin convertirse jams en un propsito que se justifique a s mismo. Desde esta perspectiva, los sistemas contables que utiliza el gobierno han de estar diseados para dotar de informacin (con los atributos mnimos ya sealados) a las decisiones que toman los rganos del Estado en materia de ingresos y gastos pblicos, sobre la base de los programas y las polticas que persigue la administracin pblica. Pero adems, por estar inscritos en el principio de legalidad, esos sistemas deben proveer

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informacin fidedigna y oportuna sobre la forma en que los rganos del Estado utilizan los recursos de los que disponen y sobre su vinculacin con el cumplimiento de los resultados que se ha propuesto conseguir el gobierno. Como fuente bsica de informacin financiera, los sistemas contables han de aportar elementos suficientes para el control de la gestin pblica, la evaluacin del desempeo de los procesos organizacionales y de los resultados, y para dotar de contenido al sistema de rendicin de cuentas. De aqu que, por obvio que suene, para un gobierno sera imposible poner en marcha un sistema confiable de rendicin de cuentas, sin cuentas. En este sentido, hay al menos tres miradores complementarios que subrayan la importancia de entrelazar la informacin pblica, los datos que producen los sistemas contables y los sistemas de responsabilidades que utiliza el gobierno. El ms conocido, y sin duda el de mayor tradicin, se refiere al control sobre los ingresos y los gastos pblicos.26 En trminos generales, el punto de partida est en los llamados ciclos hacendario y presupuestal, a travs de los cuales se controlan

los recursos financieros utilizados por el Estado en el cumplimiento de sus funciones. Se habla de ciclos, por tratarse de un conjunto de actividades que le permiten allegarse de recursos y asignarlos a sus funciones en periodos especficos de tiempo. La duracin habitual de un ciclo presupuestal es de un ao, mientras que el ciclo hacendario, que se inicia con el registro de todos los ingresos del Estado (obtenidos bajo cualquier denominacin o modalidad) y concluye con la verificacin de los gastos y de los compromisos realizados por los distintos rganos y dependencias que ejercen recursos pblicos, puede durar dos o tres aos. El propsito de los sistemas contables es el mismo para ambos casos: dotar de informacin financiera confiable y oportuna a los procedimientos destinados al control de los ingresos y gastos que realiza el gobierno.27 De modo que puede aadirse que las deficiencias que eventualmente tenga esa informacin habrn de repercutir en la calidad de los sistemas de control gubernamental. Mantener una relacin adecuada (bajo cualquier criterio de poltica monetaria y fiscal que se adopte) entre los ingresos y los

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gastos gubernamentales, depende en buena medida de la oportunidad y la veracidad de los sistemas contables. El segundo uso de la informacin que entrelaza los datos contables y los sistemas de responsabilidades atae a la evaluacin de programas y polticas gubernamentales. Si el control alude a la relacin de equilibrio ms deseable entre ingresos y gastos, la evaluacin se refiere primordialmente a la eficiencia con la que se realizan los gastos y al cumplimiento de los objetivos propuestos, en funcin de los recursos pblicos destinados a conseguirlos. Si bien este segundo mirador ha tenido un desarrollo menor y mucho ms reciente que el primero, -e incluso se ha llegado a confundir con la funcin de control-, lo cierto es que un anlisis completo del desempeo gubernamental dentro de un ciclo presupuestal determinado resultara prcticamente imposible sin tener sistemas confiables de informacin financiera y sin contar con responsables bien asignados por cada una de las reas de gasto. Los datos financieros son fundamentales no slo para identificar los gastos efectuados por

cada unidad responsable, sino para establecer los costos totales (de cualquier naturaleza contable en unidades monetarias), respecto de los resultados efectivamente obtenidos. La literatura en materia de evaluacin del desempeo gubernamental ha discutido, con razn, que la sola funcin costo-beneficio de las unidades responsables de ejercer el gasto pblico es insuficiente (y aun engaosa) para producir evaluaciones justas sobre la accin de la administracin pblica.28 Y es verdad, sobre todo, si se toma en cuenta que la variable beneficio depende en buena medida de los criterios con los que se defina. Pero, a contrario sensu, tambin puede afirmarse que la informacin relativa al costo del desempeo gubernamental es indispensable, al menos, como punto de partida para otros cursos de evaluacin; y que sin esos datos, sera imposible realizar una ponderacin justa, completa y confiable de los resultados obtenidos por la funcin pblica en su conjunto. De ah la relevancia de tener cuentas relacionadas con cada unidad de costo y de vincularlas con los resultados efectivamente obtenidos. Finalmente, la informacin derivada de los sistemas que producen informacin contable

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ha de ser uno de los medios ms importantes para cerciorarse de que las normas y los procedimientos destinados a la rendicin de cuentas han cumplido su cometido, tanto hacia dentro como hacia fuera de las organizaciones pblicas. En este tercer uso, la contabilidad pblica ha de aportar evidencia suficiente para dar cuenta (literalmente) de que el gasto ejercido se ajust, en efecto, a los propsitos y a las normas administrativas, y tambin ha de ofrecer datos indispensables para que el pblico pueda constatar que sus recursos se han utilizado de manera honesta y se han aplicado exclusivamente para los objetivos que fueron programados. La rendicin de cuentas, as entendida, supone un ejercicio que va un paso ms all del control y de la evaluacin de ingresos y egresos pblicos, para situarse en una relacin entre entidades responsables de ejercer recursos pblicos (de cualquier naturaleza) y entidades responsables de verificar que esos recursos se han obtenido o ejercido de conformidad con las normas en vigor. Y es tambin un ejercicio de transparencia y de informacin pblica; un medio a travs del cual los gobiernos informan al pblico

de sus actividades, de los recursos que han ejercido y de los resultados que han obtenido. En este sentido, la rendicin de cuentas no se limita al control del ciclo presupuestal que los gobiernos deben llevar a cabo para evitar desviaciones presupuestales o dficits pblicos (en busca del mejor equilibrio posible entre ingresos y gastos), ni tampoco a la evaluacin, que se pregunta sobre los costos de los programas en relacin con sus resultados, para tomar decisiones estratgicas en materia de orientacin de los gastos, sino que atae tambin a la legalidad de las actividades gubernamentales y a la informacin que se ofrece al pblico sobre la forma en que el gobierno ha utilizado los medios que tiene a su alcance. En general, los sistemas de rendicin de cuentas exigen datos adicionales a los que ofrece la contabilidad, como el apego a los procedimientos establecidos para el ejercicio del gasto, el cumplimiento exacto de ciertos propsitos sealados de antemano para juzgar el desempeo de funcionarios o de las oficinas pblicas, o incluso para dar cuenta sobre el impacto social, econmico o poltico de ciertos programas gubernamentales. Pero ninguno de

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esos instrumentos adicionales de la rendicin de cuentas podra prescindir de la confiabilidad de la informacin financiera contable, como garanta de que los recursos pblicos se han utilizado para los fines propuestos. Desde ese punto de vista, puede afirmarse que el diseo, la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas no pueden llevarse a cabo con suficiente rigor si los sistemas contables no ofrecen datos indispensables al menos: Para construir decisiones informadas en materia de orientacin de los gastos a la luz del modo en que se utilizaron en el pasado; Sobre los recursos disponibles para financiar la puesta en marcha de esas decisiones; De los compromisos financieros que genera (o puede generar) la operacin de cada programa; y De los resultados que se han obtenido tras el ejercicio del gasto.

Si a los tres usos ya sealados de la contabilidad pblica (control, evaluacin y rendicin de cuentas) se aade el hecho de que los gobiernos no slo deben tomar decisiones financieras estratgicas para fundar el diseo de sus polticas, sino dar cuenta pblica sobre sus costos, su operacin y sus resultados, puede apreciarse mejor la importancia de la informacin derivada de los sistemas contables. La responsabilidad es el tercer pilar del sistema de rendicin de cuentas. En Mxico a lo largo de las ltimas dcadas se ha venido configurando un complejo sistema de responsabilidades para los servidores pblicos que tiene varias dimensiones. La primera es la responsabilidad poltica propia de los cargos de eleccin popular y de la alta funcin pblica y judicial, tanto federal como estatal. Una segunda dimensin se refiere a las responsabilidades administrativas aplicables a todos los servidores pblicos por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeo de sus funciones. La tercera se refiere a las responsabilidades de naturaleza civil o penal que pueden ser concomitantes

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con las responsabilidades administrativas. En particular en esta ltima materia una reforma reciente introdujo la responsabilidad objetiva del Estado, que permite que los particulares obtengan una indemnizacin derivada de la actividad administrativa irregular.29 Este sistema de responsabilidades funciona, a travs de leyes especficas, tanto a nivel federal como estatal y respecto de los tres poderes y los rganos con autonoma constitucional. As, cabe subrayar que a pesar de contar con informacin, responsables y de tener sistemas contables confiables, el sistema de responsabilidades no slo hace referencia a la responsabilidad que enfrentan los servidores pblicos en el ejercicio de los recursos, sino tambin al incumplimiento de actividades que estn obligados a llevar a cabo. La lgica es sencilla: un servidor pblico debe hacer slo lo que la ley estipula que debe hacer (con base en los principios ya mencionados), pero, a su vez, no puede dejar de cumplir con las responsabilidades, slo porque decide no hacerlo. Sin embargo, para que esta condicin sea suficiente debe estar definido el sistema de responsabilidades en las leyes y debe garantizarse que las sanciones (positivas o

negativas) que resulten de las acciones o las omisiones, efectivamente se apliquen. El principio de legalidad al que estamos aludiendo no slo cierra la pinza de la produccin de la informacin y de los sistemas contables que deben revelar el buen uso de los dineros pblicos, sino que adems subraya la lgica de la responsabilidad jurdica y plantea que est en el ncleo de un sistema bien entendido de rendicin de cuentas. De ah tambin la importancia de afirmar no slo la existencia de normas que asignan responsabilidad, sino de garantizar su cumplimiento y su publicidad. En contrapartida, el riesgo ms evidente es que un sistema de responsabilidades ajeno a la lgica transitiva, subsidiaria y pblica de la rendicin de cuentas, acabe conformando un conjunto de normas y procedimientos que se explican a s mismos sin ningn otro propsito que justificar el trabajo burocrtico. Un sistema que dice combatir a la corrupcin mediante una enorme cantidad de disposiciones de orden administrativo, cuya multiplicacin, fragmentacin e incoherencia no slo producen ineficacia, sino que,

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paradjicamente, lo incapacita para acabar con la corrupcin. Existen diversas razones que explican la situacin previamente descrita.30 Sin embargo, el problema reside en que el sistema de responsabilidades ha sido diseado, acaso, como un mecanismo destinado a evitar la corrupcin,31 pero no como una pieza central de una poltica completa y bien definida de rendicin de cuentas. La rendicin de cuentas est apenas en sus primeros momentos de formacin. Las

reformas constitucionales recin promulgadas obligan a completar la tarea legislativa y a buscar la implementacin ms rpida, coherente y viable de una poltica pblica articulada con ese propsito. El cimiento constitucional recin concluido es ya un buen punto de arranque, pero las tareas legislativas pendientes y los desafos organizacionales son muchos y muy variados. Incluyen a los tres poderes, a los tres niveles de gobierno y a todas las autoridades pblicas. De modo que todava estamos lejos, muy lejos, de rendir cuentas claras, objetivas, comparables, confiables y transparentes en Mxico.

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Notas
Profesor investigador de la Divisin de Estudios Jurdicos del Centro de Investigacin y Docencia Ecnomicas, CIDE.
1. 5.

Idem., p. 16.

6.

Profesor investigador y Director de la Divisin de Administracin Pblica del CIDE.

2.

Con frecuencia se ha querido ver en el concepto de rendicin de cuentas una institucin ajena a la prctica nacional y por ello una importacin ms del entramado institucional anglosajn. Consideramos que esta visin olvida que el concepto tiene una fuerte y secular connotacin en castellano, y que incluso est en el origen de instituciones significativas en nuestra historia, tales como el juicio de residencia o las sindicaturas en los ayuntamientos. Vase por ejemplo Jos Mara Ots., Historia del Derecho Espaol en Amrica y del Derecho Indiano, Madrid, Aguilar, 1969.
3. 4.

Andreas Schedler, Qu es la rendicin de cuentas?, Mxico, IFAI, 2004, p. 11 (Serie Cuadernos de Transparencia no. 3).

Idem., p. 13. Las palabras entre corchetes fueron aadidas por lo autores de este ensayo y no aparecen en el original. El texto citado es la versin traducida y corregida de un captulo originalmente escrito en ingls bajo el ttulo: Conceptualizing Accountability, en Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner, The Self Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Lynne Rienner Publishers, London, 1999. Y no sobra contar que, al revisar la traduccin al castellano que el IFAI haba propuesto, Schedler descubri que en realidad era necesario dejar intactas las tres principales expresiones inglesas utilizadas en el original, pues para ninguna de ellas haba una palabra exacta que, en castellano, capturara el sentido que tenan en ingls. El autor se vio forzado, as, a reescribir buena parte del texto para evitar la doble dificultad del idioma y del entorno cultural en el que esas palabras seran ledas.

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7.

Idem., p.33.

La formulacin original en Guillermo ODonnell, Delegative Democracy en Journal of Democracy, vol. 5, no. 1, pp. 55-69. Una reformulacin posterior en Horizontal Accountability in New Democracies en Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner, The Self Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Lynne Rienner Publishers, Londres, 1999, pp. 29-51.
8. 9.

implica condiciones de equivalencias de poder (Schedler, op. cit. p. 35). Desde nuestra perspectiva esta idea puede sintetizarse en que las relaciones horizontales de rendicin de cuentas implican una autonoma funcional de los rganos o autoridades involucradas. En este sentido no existe una relacin de subordinacin entre ellos, por ejemplo en los mecanismos de rendicin de cuentas del Ejecutivo al Legislativo. John Ackerman, ed., Ms all del acceso a la informacin, op. cit, p. 18.
11.

John Ackerman. Social Accountability for the Public Sector. A conceptual Discussion. Wasgington D.C., The World Bank, 2005, cit. en John Ackerman, coord. Ms all del acceso a la informacin. Transparencia, rendicin de cuentas y Estado de Derecho, Mxico, Siglo XXI, 2008, p. 16.

A este respecto Schedler ha sealado la dificultad que entraa suponer igualdad en una relacin de poder, que normalmente implica diferentes grados de asimetra. Por ello seala que algunos autores han introducido la nocin de controles horizontales u oblicuos, categora que evita crear la impresin que la rendicin de cuentas horizontal
10.

Guillermo Cejudo y Alejandra Ros. La Rendicin de cuentas en los estados de la federacin. Avances de investigacin del proyecto CIDE-Hewlett sobre la estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, CIDE, 2009, p. 2 (Serie Documento de Trabajo DAP). Los autores citados aaden que, en trminos ms amplios, adoptamos, con leves modificaciones, la definicin de Bovens sobre lo que es (y no es) una relacin de rendicin de cuentas: aquella en la que un actor informa, explica y justifica su conducta a otro actor (no slo propaganda o informacin destinada al pblico en general). La explicacin
12.

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est dirigida a ese otro actor y no al azar. El actor est obligado a rendir cuentas (y no en libertad de hacerlo o no). Hay la posibilidad de debate, juicio y sancin (y no un monlogo sin compromiso). Y finalmente, la rendicin de cuentas debe ser pblica (y no slo informes internos). Cfr. Mark Bovens, Analysing and assesing public accountability. A conceptual framework, European Governance Papers, No. C-06-01, 2006, p. 12. Los mismos autores citan adems a Alicia Adser, Carles Boix y Mark Payne, Are You Being Served? Political Accountability and Quality of Government, en Journal of Law, Economics and Organization, 19, num. 2 (2003), pp. 445-490; y a M. Dubnick y B. Romzek, Accountability, en J. Shafritz (ed.), International Encyclopedia of Public Policy and Administration. Westview Press. Nueva York, 1998, pp.6-11. Sobre ese debate, remitimos al libro editado por Larry Diamond y Leonardo Morlino, Assessing the Quality of Democracy, Baltimore, The Johns Hopkins University Press y the National Endowment for Democracy, 2005. En l, los editores afirman que una democracia de calidad es una que provee a sus ciudadanos un alto nivel de libertades, de igualdad
13.

poltica y de control popular sobre las polticas pblicas y los servidores pblicos, a travs del funcionamiento legal y legtimo de instituciones estables. Una buena democracia es aquella que, primero, tiene un rgimen ampliamente legtimo que satisface las expectativas de gobernanza de sus ciudadanos (calidad en trminos de resultados); segundo, una buena democracia es aquella en la cual los ciudadanos, asociaciones y comunidades disfrutan de amplias libertades y de igualdad poltica (igualdad en trminos de contenidos). Y tercero, en una buena democracia los ciudadanos por s mismos tienen el poder soberano para evaluar si su gobierno est proveyendo libertades e igualdad de acuerdo con las normas jurdicas. () Los ciudadanos pueden monitorear la eficiencia y la fidelidad en la aplicacin de las leyes, la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno y la responsabilidad (responsability and responsiveness) de los funcionarios electos. Ibidem, pp. xi-xii. (la traduccin es nuestra). Vase Salazar, Pedro, ed., El derecho de acceso a la informacin en la Constitucin Mexicana. Razones, significados y consecuencias, Mxico, UNAM-IFAI, 2008.
14.

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 Vase, Merino, Mauricio, La transparencia como poltica pblica en John M. Ackerman, ed. Ms all del acceso a la informacin. Transparencia, rendicin de cuentas y estado de derecho. Mxico, Siglo XXI editores, 2008, pp. 240-262.
15.

II. La informacin que se refiere a la vida privada y los datos personales ser protegida en los trminos y con las excepciones que fijen las leyes. III. Toda persona, sin necesidad de acreditar inters alguno o justificar su utilizacin, tendr acceso gratuito a la informacin pblica, a sus datos personales o a la rectificacin de stos. IV. Se establecern mecanismos de acceso a la informacin y procedimientos de revisin expeditos. Estos procedimientos se sustanciarn ante rganos u organismos especializados e imparciales, y con autonoma operativa, de gestin y de decisin. V. Los sujetos obligados debern preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarn a travs de los medios electrnicos disponibles, la informacin completa y actualizada sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos. VI. Las leyes determinarn la manera en que los sujetos obligados debern

Sea mediante la expedicin de leyes nuevas o bien mediante reformas a leyes ya existentes.
16.

El segundo prrafo del artculo 6 constitucional establece lo siguiente: Para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, la Federacin, los Estados y el Distrito Federal, en el mbito de sus respectivas competencias, se regirn por los siguientes principios y bases:
17.

I. Toda la informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo federal, estatal y municipal, es pblica y slo podr ser reservada temporalmente por razones de inters pblico en los trminos que fijen las leyes. En la interpretacin de este derecho deber prevalecer el principio de mxima publicidad.

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hacer pblica la informacin relativa a los recursos pblicos que entreguen a personas fsicas o morales. VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la informacin pblica ser sancionada en los trminos que dispongan las leyes. Para un anlisis detallado de esta reforma vase Pedro Salazar, coord. El derecho de acceso a la informacin en la Constitucin Mexicana. Razones, significados y consecuencias, Mxico, UNAM-IFAI, 2008.
18.

necesarias para regular la captacin, procesamiento y publicacin de la informacin que se genere y proveer a su observancia. ..... La ley establecer las bases de organizacin y funcionamiento del Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la informacin, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que debern cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duracin y escalonamiento de su encargo. El artculo 73 constitucional establece: El Congreso tiene facultad:... XXVIII. Para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirn la contabilidad pblica y la presentacin homognea de informacin financiera, de ingresos y egresos, as como patrimonial, para la Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, a fin de garantizar su armonizacin a nivel nacional
20.

El apartado B del artculo 26 constitucional establece que: El Estado contar con un Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica cuyos datos sern considerados oficiales. Para la Federacin, estados, Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema sern de uso obligatorio en los trminos que establezca la ley.
19.

La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estar a cargo de un organismo con autonoma tcnica y de gestin, personalidad jurdica y patrimonio propios, con las facultades

Los dos primero prrafos del artculo 134 constitucional establecen que: Los recursos
21.

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econmicos de que dispongan la Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarn con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados. Los resultados del ejercicio de dichos recursos sern evaluados por las instancias tcnicas que establezcan, respectivamente, la Federacin, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos econmicos se asignen en los respectivos presupuestos en los trminos del prrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artculos 74, fraccin VI y 79. Una pregunta relevante es determinar la medida en que estos cinco principios son compatibles entre s y, en su caso, cmo resolver las posibles contradicciones entre ellos.
22.

y para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones, en los trminos que disponga la ley. La funcin de fiscalizacin ser ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. Esta entidad de fiscalizacin superior de la Federacin tendr a su cargo: I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicacin de fondos y recursos de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales, as como realizar auditoras sobre el desempeo en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a travs de los informes que se rendirn en los trminos que disponga la Ley. Tambin fiscalizar directamente los recursos federales que administren o ejerzan los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos polticoadministrativos de sus demarcaciones

El artculo 79 constitucional establece en su parte conducente que: La entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, de la Cmara de Diputados, tendr autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones
23.

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territoriales, con excepcin de las participaciones federales; asimismo, fiscalizar los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona fsica o moral, pblica o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurdica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. Las entidades fiscalizadas a que se refiere el prrafo anterior debern llevar el control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la Federacin que les sean transferidos y asignados, de acuerdo con los criterios que establezca la Ley. Sin perjuicio del principio de anualidad, la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin podr solicitar y revisar, de manera casustica y concreta, informacin de ejercicios anteriores al de la Cuenta Pblica en revisin, sin que por este motivo se entienda, para todos

los efectos legales, abierta nuevamente la Cuenta Pblica del ejercicio al que pertenece la informacin solicitada, exclusivamente cuando el programa, proyecto o la erogacin, contenidos en el presupuesto en revisin abarque para su ejecucin y pago diversos ejercicios fiscales o se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas federales. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente, la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin emita, slo podrn referirse al ejercicio de los recursos pblicos de la Cuenta Pblica en revisin. Asimismo, sin perjuicio del principio de posterioridad, en las situaciones excepcionales que determine la Ley, derivado de denuncias, podr requerir a las entidades fiscalizadas que procedan a la revisin, durante el ejercicio fiscal en curso, de los conceptos denunciados y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas sealados por la Ley, se impondrn las sanciones previstas en la misma. La entidad de fiscalizacin superior

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de la Federacin rendir un informe especfico a la Cmara de Diputados y, en su caso, fincar las responsabilidades correspondientes o promover otras responsabilidades ante las autoridades competentes... Este organismo se cre de manera especfica en la nueva Ley de Sistema Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica publicada en el DOF el 16 de abril de 2008.
24. 25.

En esta investigacin no abordaremos las caractersticas de los sistemas ni de los procedimientos de control de ingresos y gastos propiamente dichos, pues nuestro propsito es discutir la utilidad de los sistemas contables como tales.
27.

Nos estamos refiriendo a las definiciones cannicas de los sistemas contables: R. Mark Mussel, Understanding government budgets: a practical guide, Nueva York, Routledge - Taylor & Francis Group, 2008; Eugenia Lindegaard y Leticia Gayle Rayburrn, Contabilidad de gestin, Barcelona, Oceano - Centrum, 2002 y; Charles T. Horngren, Contabilidad y control administrativo, Mxico, Diana, 1981.

Por ejemplo: Paul C. Light, Monitoring government, inspectors general and the search of accountability, Washington, The Brookings Institution - The Governance Institute, 1993; Alasdair C. MacIntyre, Ethics and politics: selected essays, Cambridge, Cambridge University Press, 2006; etctera.
28.

La descripcin es mucho ms minuciosa: pasivos, activos; deuda, patrimonio, inversiones, etctera. Pero el sentido de la totalidad de ingresos vis a vis la totalidad de compromisos que suponen egresos del erario pblico, constituye el ncleo bsico de la contabilidad pblica.
26.

El segundo prrafo del artculo 113 constitucional establece que: La responsabilidad del Estado por los daos que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, ser objetiva y directa. Los particulares tendrn derecho a una indemnizacin conforme a las bases, lmites y procedimientos que establezcan las leyes.
29.

Debe sealarse que se carece de estudios empricos que permitan documentar, medir y diagnosticar con precisin y objetividad las
30.

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causas que originan el mal funcionamiento del sistema de responsabilidades administrativas. Los debates parlamentarios de las diversas reformas constitucionales en materia de responsabilidad de los servidores pblicos son ejemplo de esta preocupacin. Vase Mxico, Derechos del Pueblo Mexicano, Mxico a travs de sus constituciones, 7. ed., Mxico, Cmara de Diputados del H Congreso de la Unin Miguel ngel Porra, 2006.
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Bibliografa
(para saber ms) La bibliografa sobre rendicin de cuentas es vasta y diversa. Junto con las referencias ya citadas en las notas, a continuacin proponemos una cuidadosa seleccin de textos y libros editados que pueden ayudar a los interesados a indagar sobre la rendicin de cuentas. Ackerman, John M., coord. Ms all del acceso a la informacin. Transparencia, rendicin de cuentas y Estado de Derecho, Mxico, Siglo XXI, 2008. Behn, Robert D. Rethinking Democratic Accountability. Washington, D.C., Brookings Institution Press, 2001. Bovens, Mark. The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organizations, Cambridge, Cambridge University Press, 1998. -------------- Analysing and assesing public accountability. A conceptual framework, European Governance Papers, No. C-06-01, 2006. Czares Ros, Alejandra y David Shirk, eds., Evaluating Transparency and Accountability in Mexico: National, Local and Comparative Perspectives, San Diego, University Readers, 2007. Hood, Christopher y David Heald, eds., Transparency. The Key to Better Governance?, Oxford, Oxford University Press, 2006. March, James G. and Johan P. Olsen. Democratic Governance, New York: The Free Press, 1995. Mainwaring, Scott y Christopher Welma, eds., Democratic Accountability in Latin America, Oxford, Oxford University Press, 2003. Mulgan, Richard, Holding Power to Account: Accountablity in Modern Democracies, New York, Palgrave Macmillan, 2003.

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McKinney, Jerome B. y Lawrence C. Howard, Public Administration. Balancing Power and Accountability. 2a. ed., Westport - London, Praeger Publishers, 1998. Przeworski, Adam, Susan C. Stokes y Bernard Manin, eds., Democracy, Accountability and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999. Schedler, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas?, Mxico, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, 2004 (Serie Cuadernos de Transparencia no. 3). Schedler, Andreas, Larry Diamond y Marc F. Plattner, eds. The Self Restraining State. Power and Accontability in New Democracies, Boulder - London, Lynne Riener Publishers, 1999.

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Semblanzas

Dr. Sergio Lpez Aylln

Doctor en derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, obtuvo su maestra en sociologa del derecho y relaciones sociales en la Universidad de Paris II. Es profesor investigador del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), donde actualmente se desempea como Secretario General de esa institucin. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores y de la Academia Mexicana de Ciencias. Sus principales lneas de investigacin se relacionan con la rendicin de cuentas, la transparencia y el acceso a la informacin, la regulacin, las polticas jurdicas, el poder judicial y la sociologa del derecho, temas los cuales cuenta con numerosas publicaciones especializadas.

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Dr. Mauricio Merino Huerta

Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente es Director de la Divisin de Administracin Pblica en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Es Investigador Nivel II del Sistema Nacional de Investigadores, sus lneas de investigacin son: polticas pblicas, gobiernos locales, servicio profesional de carrera, transparencia y tica pblica. Fue Consejero Electoral del Consejo General del Instituto Federal Electoral y Presidente del Colegio Nacional de Ciencia Polticas y a lo largo de su trayectoria ha sido profesor en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), en El Colegio de Mxico (COLMEX), en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), y ha impartido seminarios y conferencias en ms de 30 universidades de Mxico y del extranjero.

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Secretara de la Funcin Pblica (SFP)

Insurgentes Sur No. 1735, Col. Guadalupe Inn, C.P. 01020, Delegacin lvaro Obregn, Mxico, D. F. Primera edicin, Julio 2009 Impreso en Mxico / Printed in Mxico

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Se termin de imprimir en julio de 2009 500 ejemplares