Indetec 175

Lic.
Javier Prez Torres

DIRECTOR GENERAL
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Mtro. Luis Garca Sotelo
DIRECTOR GENERAL ADJUNTO DE ATENCIN A LOS ORGANISMOS
DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIN FISCAL
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Lic. Carlos Garca Lepe
DIRECTOR GENERAL ADJUNTO DE HACIENDA ESTATAL Y COORDINACIN HACENDARIA
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Mtro. Salvador Santana Loza
DIRECTOR GENERAL ADJUNTO DE HACIENDA MUNICIPAL
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Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas
Organismo del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal
DIRECTORIO
El Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal
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FEDERALISMO HACENDARIO
No. 175, marzo-abril de 2012.
Publicacin bimestral editada y
distribuida por el Instituto para el
Desarrollo Tcnico de las Haciendas
Pblicas INDETEC. Lerdo de Tejada
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8741. Licitud de Contenido: Expediente
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Durante el tiempo que comprenden las campaas electorales y hasta
la conclusin de la jornada comicial, se suspender en la revista
Federalismo Hacendario la difusin de imgenes de funcionarios
hacendarios que tradicionalmente aparecen en sus pginas.
Coordinacin y Participaciones
Presupuesto y Gasto Pblico
Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal
Ingresos y Finanzas Nacionales
Contenido
4 Las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica
SHCP
145 Precriterios de Poltica Econmica 2013:
Aspectos de Inters para Entidades
Federativas
Ramn Castaeda Ortega
10 En qu se Sustentan hoy las Participaciones
Federales?
Miguel Ortiz Ruiz
19 Es Factible el Fortalecimiento
del Federalismo Fiscal Mexicano?
Luis Garca Sotelo
30 Qu Disposiciones Presupuestarias
Obligan para el Gasto Federalizado?
Jos de Jess Guzar Jimnez
55 Nuevo Enfoque para Regular el Presupuesto
y Gasto Pblico Local
Csar Bojrquez Len
106 Qu es un Programa Presupuestario
en el Contexto de PbR?
Vctor Manuel Hernndez Saldaa
115 Mayor Impulso hacia un Presupuesto
Transversal y con Enfoque de Gnero
Alain Dimitrius Izquierdo Reyes
Deuda y Emprstitos
Colaboracin Administrativa
Ingresos y Finanzas Locales
42 FAIS y FAFEF como Garanta o Fuente
de Pago de Obligaciones Financieras
Enrique Nez Barba
67 Afecta la Reforma Constitucional en Materia
de Amparo al mbito Fiscal?
Ricardo Hernndez Salcedo
92 Los Plenos de Circuito: un Nuevo rgano
para Emitir Jurisprudencia
Gabriel Franco Zazueta
123 Cmo Identifcar un Derecho Humano
en Materia Fiscal?
Esmeralda lvarez Ascencio
137 Reforma al Artculo 152 de la Ley Aduanera:
Implicaciones para las Entidades Federativas
Ral Olivares Guilln
104 Qu Impuestos Usan las Entidades
Federativas en 2012?
Xchitl Livier De la O
FEDERALISMO HACENDARIO No. 175 Marzo-Abril de 2012
4
Las Finanzas Pblicas
y la Deuda Pblica*
SHCP
* Informe sobre las fnanzas pblicas y la deuda pblica a febrero de 2012 difundido a travs del comunicado de prensa No. 031/2012,
publicado el 30 de marzo de 2012 en la pgina web de la SHCP: http://www.shcp.gob.mx/documentos_recientes_bliblioteca/
comunicado_031_2012.pdf
No. 175 Marzo-Abril de 2012 FEDERALISMO HACENDARIO
5
Los principales resultados durante
enero-febrero son los siguientes:
Eldfcitpblicototalfuede24.3
mil millones de pesos. Al excluir
la inversin de PEMEX se observa
un supervit de 4.3 mil millones de
pesos. Ambos resultados son con-
gruentes con el dfcit presupues-
tario aprobado para el ao.
Los ingresos presupuestarios fue-
ron superiores en 6.6 por ciento en
trminos reales respecto al mismo
periodo de 2011. Los ingresos pe-
troleros, los de entidades de con-
trol presupuestario directo distin-
tas de PEMEX y los tributarios no
petroleros aumentaron en 17.4, 9.4
y 3.7 por ciento, respectivamente.
El gasto neto fue superior en 12.4
por ciento en trminos reales al de
igual periodo del ao anterior. El
gasto programable aument 13.2
por ciento real.
Losrecursostransferidosalasen-
tidades federativas y municipios
aumentaron 12.6 por ciento real.
Las participaciones crecieron 10.8
por ciento en trminos reales.
El saldo de la deuda interna neta
del sector pblico federal aument
en 63.1 mil millones de pesos y el
saldo de la deuda externa neta del
sector pblico federal aument en
2.2 mil millones de dlares, ambos
con respecto al cierre de 2011.
EvoLuCIN DE LAS FINANzAS
PbLICAS DurANtE
ENEro-FEbrEro
A febrero de 2012 el balance pbli-
co registr un dfcit de 24.3 mil millo-
nes de pesos. Por su parte, el balance
6
primario presenta un supervit de 8.0
mil millones de pesos. Si se excluye la
inversin de PEMEX, el balance pbli-
co presenta un supervit de 4.3 mil mi-
llones de pesos. Estos resultados son
congruentes con el dfcit presupues-
tario aprobado para 2012, de acuerdo
con lo sealado en el Artculo 17 de la
Ley Federal de Presupuesto y Respon-
sabilidad Hacendaria.
INGrESoS PrESuPuEStArIoS
DEL SECtor PbLICo
DurANtE ENEro-FEbrEro
Los ingresos presupuestarios del
sector pblico ascendieron a 574.7 mil
millones de pesos, cifra superior en 6.6
por ciento en trminos reales a la re-
gistrada en el mismo periodo del ao
anterior. La evolucin de los principa-
les rubros de ingresos fue la siguiente:
Grfco 1
INGrESoS PrESuPuEStArIoS, ENEro-FEbrEro
(Miles de millones de pesos de 2012)
539.3
574.7
0
85
170
255
340
425
510
595
2011 2012
INGRESOS PRESUPUESTARIOS,
ENERO-FEBRERO
532.3
598.2
0
90
180
270
360
450
540
630
2011 2012
GASTO NETO PRESUPUESTARIO,
ENERO-FEBRERO
Fuente: SHCP
7
Los ingresos tributarios no pe-
troleros ascendieron a 281.1 mil
millones de pesos y resultaron su-
periores en 3.7 por ciento en tr-
minos reales a los registrados en el
mismo periodo del ao anterior.
La recaudacin de IEPS, la de im-
portaciones, ISR-IETU-IDE e IVA
aument en 10.5, 9.2, 5.9 y 2.0 por
ciento real, respectivamente.
Los ingresos petroleros que com-
prenden los ingresos propios de
PEMEX, el IEPS de gasolinas y
diesel, los derechos sobre hidro-
carburos y el impuesto a los ren-
dimientos petroleros ascendieron
a 188.0 mil millones de pesos y
resultaron mayores en 17.4 por
ciento en trminos reales a los del
mismo periodo de 2011. Este re-
sultado se explica, principalmen-
te, por el mayor precio de expor-
tacin de la mezcla mexicana de
petrleo (106.8 dpb comparado
con 83.7 dpb durante el mismo
periodo del ao anterior), efecto
que se compensa parcialmente con
el menor precio del gas natural en
19.8 por ciento, el mayor valor de
las importaciones de petrolferos
en 11.6 por ciento real y la menor
plataforma de produccin en 1.6
por ciento, todos con respecto al
mismo periodo del ao anterior.
Los ingresos de las entidades de
control presupuestario directo
distintas de PEMEX ascendieron
a 84.3 mil millones de pesos, lo
que represent un incremento de
9.4 por ciento real respecto al mis-
mo periodo del ao anterior. Esto
se explica por mayores ventas de
8
energa elctrica y cuotas a la se-
guridad social.
Los ingresos no tributarios no pe-
troleros fueron de 21.3 mil millones
de pesos, monto inferior en trmi-
nos reales en 31.3 por ciento al re-
gistrado en el mismo periodo del
ao anterior, debido a los elevados
ingresos no recurrentes que se ob-
servaron en enero-febrero de 2011.
GASto NEto PrESuPuEStArIo
DEL SECtor PbLICo
DurANtE ENEro-FEbrEro
Durante los primeros dos meses
del ao, el gasto neto presupuestario
del sector pblico ascendi a 598.2
mil millones de pesos, monto superior
en 12.4 por ciento en trminos reales
al observado en el mismo periodo de
2011.
Grfco 2
GASto NEto PrESuPuEStArIo, ENEro-FEbrEro
539.3
574.7
0
85
170
255
340
425
510
595
2011 2012
INGRESOS PRESUPUESTARIOS,
ENERO-FEBRERO
532.3
598.2
0
90
180
270
360
450
540
630
2011 2012
GASTO NETO PRESUPUESTARIO,
ENERO-FEBRERO
El gasto programable pagado
sum 443.8 mil millones de pesos, ni-
vel superior en 13.2 por ciento en tr-
minos reales al del mismo periodo del
ao anterior.
Los recursos transferidos a las
entidades federativas y municipios a
travs de participaciones, aportacio-
nes federales, Ramo 23, convenios
de descentralizacin y reasignacin
aumentaron 12.6 por ciento real. Las
participaciones aumentaron 10.8 por
ciento en trminos reales debido a la
mayor recaudacin federal participa-
Grfco 2
Fuente: SHCP
9
ble, mientras que el resto de los recur-
sos que se canalizaron a los gobiernos
de las entidades federativas y de los
municipios aumentaron 14.1 por cien-
to real anual.
El costo financiero del sector p-
blico se ubic en 26.1 mil millones
de pesos, nivel superior en 11.5 por
ciento en trminos reales al registra-
do en el mismo periodo del ao pre-
vio. El incremento se explica princi-
palmente por la depreciacin de la
paridad cambiaria observada en el
periodo.
SALDo DE LA DEuDA PbLICA
A FEbrEro
El saldo de la deuda interna neta
del Gobierno Federal al cierre de febre-
ro fue de 3 billones 176.2 mil millones
de pesos, monto superior en 64.1 mil
millones de pesos al registrado al cie-
rre de diciembre de 2011. La variacin
de los saldos se explica por un endeu-
damiento neto por 117.0 mil millones
de pesos, por ajustes contables al alza
de la deuda indexada a la infacin por
14.6 mil millones de pesos y por un
incremento en las disponibilidades del
Gobierno Federal por 67.5 mil millo-
nes de pesos.
El saldo de la deuda externa
neta del Gobierno Federal al cierre
de febrero es de 60.9 mil millones
de dlares, cifra superior en 1.2 mil
millones de dlares a la observada
al cierre de 2011. Este resultado se
explica por un endeudamiento neto
de 1.1 mil millones de dlares y por
una disminucin de los activos fi-
nancieros denominados en moneda
extranjera por 0.1 mil millones de
dlares.
En lo que corresponde al saldo
de la deuda interna neta del sector
pblico federal (Gobierno Federal,
organismos y empresas y la banca
de desarrollo), al cierre de febrero se
ubic en 3 billones 321.6 mil millones
de pesos, lo que signifca un incre-
mento de 63.1 mil millones de pesos
respecto del saldo registrado al cierre
de 2011. Ello obedece a un endeuda-
miento interno neto durante el perio-
do de 123.1 mil millones de pesos, a
ajustes contables al alza por 15.1 mil
millones de pesos y por un incremen-
to en las disponibilidades del sector
pblico federal por 75.1 mil millones
de pesos.
Por su parte, el saldo de la deu-
da externa neta del sector pblico
federal fue de 115.9 mil millones de
dlares, monto superior en 2.2 mil
millones de dlares al registrado al
cierre de 2011. Este resultado se ex-
plica por un endeudamiento neto de
3.0 mil millones de dlares, ajustes
contables al alza por 0.2 mil millo-
nes de dlares y por un incremento
en las disponibilidades del sector p-
blico federal por 1.0 mil millones de
dlares.
Para mayor detalle sobre las esta-
dsticas de fnanzas y deuda pblica,
le sugerimos consultar la pgina de la
Secretara de Hacienda y Crdito P-
blico en el sitio de Internet:
http://t.co/TcitQzU
10
En qu se Sustentan
hoy las Participaciones
Federales?
Miguel Ortiz Ruiz
Por ser de inters para quienes se introducen al estudio del sistema de participaciones federales
vigente, y materia de conocimiento obligada para la revisin del actual sistema de distribucin de
participaciones federales, tema de trabajo encomendado por la Comisin Permanente de Funcionarios
Fiscales al Comit de vigilancia del Sistema de Participaciones, en el presente artculo se presenta una
resea de los antecedentes sobre los que dicho sistema se sustenta.
11
INtroDuCCIN
El ltimo prrafo del artculo pri-
mero de la Ley de Coordinacin Fis-
cal, establece que la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico celebrar
convenio con los Estados que solici-
ten adherirse al Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal que establece
esta Ley. Dichos estados y el Distrito
Federal participarn en el total de im-
puestos federales y en otros ingresos
que esta ley seale mediante la distri-
bucin de los fondos que en la misma
se establecen.
La nueva Ley de Coordinacin
Fiscal instituye que las entidades reci-
birn por cientos fjos de todos los im-
puestos federales, lo que representar
para las entidades federativas, no slo
mayores recursos, sino proporciones
constantes de la recaudacin federal,
a cambio de lo cual dichas entidades
se obligan a no mantener en vigor im-
puestos estatales o municipales que
contraren las limitaciones sealadas
en la Ley del Impuesto al Valor Agre-
gado y en las leyes sobre impuestos
especiales que slo puede establecer la
Federacin, de acuerdo con la Consti-
tucin Poltica
1
.
Siendo preciso establecer en los
convenios que se celebren no slo el
conjunto de recursos destinados a las
entidades federativas, sino tambin las
frmulas conforme a las cuales partici-
par cada entidad
2
.
En cumplimiento de lo sealado
en el prrafo anterior, en la Ley de
Coordinacin Fiscal siempre se han
sealado de forma especfca las pro-
porciones de la recaudacin federal
participable
3
o de la contribucin con
que se constituyen los diferentes fon-
1 Considerando Quinto del Convenio Op. Cit.
2 Considerando Sptimo del Convenio Op. Cit.
3 Este concepto aparece por primera vez en la Ley
de Coordinacin Fiscal para el ejercicio fscal de
1990, anteriormente se le denominaba Ingresos
Totales Anuales que obtenga la Federacin
(ITAF).
La reforma al sistema de participaciones
implic la creacin de nuevos fondos, y la
modifcacin de las frmulas y variables que
determinan los factores de distribucin
12
dos participables. Asimismo, desde la
Ley de Coordinacin de 1980 hasta la
del ejercicio fscal 1990, las frmulas
aplicadas para la distribucin de los
fondos se expresan de forma textual
4

o implcita, siendo a partir de la re-
forma a la Ley de Coordinacin Fiscal
publicada en el Diario Ofcial de la Fe-
deracin del 26 de diciembre de 1990
que las frmulas de distribucin de los
4 Ley de Coordinacin Fiscal 1980: ARTICULO
3o.- La cantidad que a cada entidad corresponda
en el Fondo General de Participaciones se
determinar conforme a las reglas siguientes:
I.- El monto de la participacin que corresponda a
una entidad proveniente del Fondo General de
Participaciones en el ao anterior a aqul para
el que se efecte el clculo, se dividir entre la
recaudacin federal obtenida en la entidad en el
mismo ao anterior.
II.- El monto de la recaudacin federal obtenida
en la entidad en el ao para el que se haga el
clculo, se dividir entre la recaudacin federal
percibida en todo el pas, en el mismo ao.
III.- Se multiplicarn entre s los cocientes
obtenidos conforme a las fracciones I y II.
IV.- Se sumarn los resultados que se obtengan
de acuerdo con la fraccin III, calculados para
todas las entidades y se determinar el tanto
por ciento que el resultado que corresponda
a cada una de ellas represente en el total. Este
tanto por ciento ser la proporcin en que cada
entidad participar en el Fondo General de
Participaciones en el ao para el que se efecte
el clculo.
fondos participables se sealan espec-
fcamente.
En forma paralela al comporta-
miento de las frmulas se tiene el de las
variables o elementos cuya informa-
cin alimenta a aquella para el clculo
de los coefcientes, base para determi-
nar la cantidad de participaciones que
por cada uno de los fondos le corres-
ponde a cada entidad federativa.
Tomando como base lo anterior-
mente sealado, el actual Sistema de
Participaciones que nace junto con
la reforma fscal vigente a partir del
mes de enero del ejercicio fscal 2008,
cumple con las condicionantes esta-
blecidas en el Considerando Sptimo
del Convenio de Adhesin al Sistema
Nacional de Coordinacin Fiscal. Tal
reforma, modifca al sistema de parti-
cipaciones en tres puntos neurlgicos:
en los elementos que constituyen la re-
caudacin federal participable, al ane-
xar nuevos impuestos emanados de
la reforma fscal y eliminar alguno de
los existentes; al crear nuevos fondos y
conjuntar a dos de los anteriores para
13
dar origen a uno nuevo; por ltimo,
modifca las frmulas y las variables
que se aplican en la determinacin de
los factores de distribucin de los fon-
dos participables referenciados a la re-
caudacin federal participable.
FoNDoS PArtICIPAbLES
En forma explcita, el sistema de
participaciones vigente no guarda un
antecedente como tal que permita rea-
lizar una comparacin elemento a ele-
mento tanto del esquema de distribu-
cin o frmulas y de las variables que
alimentan a stas, con excepcin de una
parte del Fondo de Fomento Municipal;
no obstante, pueden encontrarse rasgos
equiparables en sus puntos torales.
Lo anterior descansa en dos prin-
cipios fundamentales que rigen al ac-
tual sistema de participaciones, y que
lo hacen distinto de cualquiera de los
anteriores. El primero alude a la es-
tructura de distribucin, relativo a la
garanta de participaciones, que se ex-
presan como una cantidad constante
al aludir al monto recibido del mismo
fondo pero en 2007, lo que hace que
el sistema presente un carcter de tipo
marginal; el segundo referente a los
elementos que intervienen en la deter-
minacin del coefciente, como es el
caso de la poblacin, la que se utiliza
como elemento ponderador del com-
portamiento de las variables base en el
clculo del factor de distribucin.
La poblacin es una variable que
siempre ha sido contemplada dentro
del sistema de participaciones
5
, en su
5 En el artculo 4to de la Ley de Coordinacin
Fiscal de 1980 se establece el proceso
de distribucin del Fondo Financiero
origen fue de manera inversa; en 1991
una parte (45.17%) del Fondo General
se distribua en forma directa, siendo
hasta la reforma de 2008 en la que in-
terviene como ponderador en todos
y en cada uno de los coefcientes con
que se distribuyen los fondos referen-
ciados a la recaudacin federal partici-
pable, situacin que le da una conno-
tacin especial.
El sistema de participaciones es-
tablecido en el Convenio de Adhesin
al Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal
6
, contempla para el inicio del
sistema, en 1980, dos fondos, el Gene-
ral de Participaciones y el Financiero
Complementario; los que para el ejer-
cicio fscal 1990 se fusionan en uno
solo dando origen a un nuevo fondo
denominado Fondo General de Par-
ticipaciones, cuyos recursos se distri-
buan entre los estados y municipios.
Adems, la Ley de Coordinacin Fis-
cal contemplaba apoyos econmicos
otorgados por el gobierno federal a
los municipios fronterizos y con puer-
tos establecidos por los que se reali-
zaba el comercio exterior, emanados
del impuesto adicional del 2% sobre la
tarifa general del impuesto de expor-
tacin, y del 3% sobre la tarifa general
Complementario, cuyo objetivo era favorecer
a las entidades en las que proporcionalmente
hubiera sido menor la erogacin por habitante,
efectuada por la Federacin por concepto de
participaciones en impuestos federales y gasto
corriente en educacin primaria y secundaria
y tomando en cuenta, adems, la poblacin de
cada entidad, conforme al procedimiento que
se establezca en el convenio que los Estados
celebren con la Federacin por conducto de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
6 El Convenio de Adhesin se conserva en su
forma original, de forma tal que la evolucin
del sistema de participaciones se encuentra en
el Captulo I de la Ley de Coordinacin Fiscal.
14
del impuesto de importacin, cuyo fn
era el que con los rendimientos de los
mismos se mejoraran los servicios
pblicos y urbanos de la poblacin
de dichas ciudades, recursos que eran
percibidos por las Juntas Federales de
Mejoras Materiales.
Los recursos llegaron a ser de tal
magnitud que permita a las Juntas
realizar obras que correspondan al
municipio, interfriendo la labor admi-
nistrativa de estos, por lo que se apro-
vech la reforma para liquidar, por un
lado, a las Juntas Federales de Mejoras
Materiales, y por otro, adicionar la Ley
de Coordinacin Fiscal con el artculo
2-A y crear con ello el Fondo de Fo-
mento Municipal para el ejercicio fs-
cal 1981, con la fnalidad de fortalecer
los ingresos de los municipios del pas,
recuperar sus funciones administrati-
vas y coadyuvar a la redistribucin de
competencias entre los distintos nive-
les de gobierno.
Derivado de las reformas fscales
para 1982, en lo referente a la Ley Fe-
deral de Derechos, como resultado de
la importancia que estas haban cobra-
do como fuente de ingresos, se lleva a
cabo un nuevo tipo de coordinacin
denominada Declaratoria de Coordi-
nacin en Materia de Derechos, cuya
fnalidad era evitar el doble cobro por
estos conceptos. La coordinacin con-
sisti en que el estado y sus municipios
dejaban de cobrar ciertos derechos, a
cambio de ellos se cre un nuevo fon-
do conformado con el 0.5% de la re-
caudacin federal participable para re-
sarcir la prdida econmica de ambos,
porciento que form parte de la com-
posicin del Fondo General de Parti-
cipaciones, dejando de hacerlo para el
ejercicio fscal 1990 al sealarse en la
Ley de Coordinacin Fiscal que son
ingresos que se adicionan a dicho fon-
do
7
, por lo que su distribucin se reali-
za en forma independiente del Fondo
General. Para el ejercicio fscal 1994
el porcentaje de integracin se incre-
menta del 0.5% al 1.0% de la recauda-
cin federal participable.
7 Diario Ofcial de la Federacin del 26 de
diciembre de 1990.
15
La Ley que establece, adiciona y
deroga diversas disposiciones fscales y
que reforman otras leyes federales del
26 de diciembre de 1990, adiciona el
artculo 4 de la Ley de Coordinacin
Fiscal, vigente para el ejercicio fscal
1991, en el que se establece la creacin
de dos reservas: la de contingencia y
la de compensacin, las que presentan
objetivos, formas de integracin y dis-
tribucin diferentes.
En el caso de la reserva de contin-
gencia, esta se constituye con el 0.25%
de la recaudacin federal participable
del ejercicio. Para determinar la recu-
rrencia y la magnitud en que lo hace
una entidad federativa debe conside-
rarse el monto de participaciones que
le correspondieron en un ejercicio
fscal, tanto en el Fondo General de
Participaciones como en el Fondo de
Fomento Municipal, cantidades que
sumadas deben de ser comparadas
con las que hubieran percibido, en los
mismos fondos, si el sistema anterior
hubiese permanecido en vigencia, es
decir, que tal suma no alcance la tasa
de crecimiento que experimente la
Recaudacin Federal Participable del
ao de que se trate respecto de la de
1990.
En el mismo ordenamiento, se
hace referencia a que el Fondo Gene-
ral se adicionar con un monto equi-
valente al 80% del impuesto recaudado
en 1989 por las entidades federativas,
por concepto de las bases especiales
de tributacin, BET; monto que se
actualiza en los trminos del artculo
17-A del Cdigo Fiscal de la Federa-
cin, desde el sexto mes de 1989, hasta
el sexto mes del ejercicio en el que se
efecte la distribucin.
En el Diario Ofcial de la Federa-
cin del 15 de diciembre de 1995, se
seala que a la Ley de Coordinacin
Fiscal se le adiciona un artculo 3-A,
a travs del cual se otorgarn partici-
paciones adicionales a las entidades fe-
derativas y sus municipios, provenien-
tes de la recaudacin que se obtenga
en su territorio del impuesto especial
sobre produccin y servicios, por la
realizacin de los actos o actividades
gravados con dicho impuesto sobre los
bienes de cerveza, bebidas refrescantes
con una graduacin alcohlica de has-
ta 6 G.L., alcohol y bebidas alcohli-
cas (20%) y a tabacos labrados (8%).
Con lo anterior se establece por vez
primera participaciones que no provie-
nen de la recaudacin federal partici-
pable; ya que en este caso la base est
referida a la recaudacin del impuesto
en lo particular, situacin que se repite
en la reforma al sistema de participa-
ciones vigente a partir de 2008, por ello
la alusin a participaciones referencia-
das y participaciones no referenciadas
a la recaudacin federal participable,
siendo aquellas la base a las que se hace
referencia cuando se habla del Fondo
de Estabilizacin de los Ingresos de las
Entidades Federativas (FEIEF).
En resumen, durante el perodo
de 1980 hasta 1996, fueron creados un
conjunto de fondos participables de
los cuales an continan vigentes los
siguientes: General de Participaciones,
de Fomento Municipal, de Coordina-
cin en Derechos, la Reserva de Con-
tingencia, y del Impuesto Especial so-
16
bre Produccin y Servicios, a los que
se les adicionaron aquellos que venan
junto con la reforma fscal vigente para
el ejercicio fscal 2008.
FrMuLAS PArA LA
DIStrIbuCIN DE LoS
FoNDoS PArtICIPAbLES
Con la entrada en vigor del nuevo
sistema de participaciones se modif-
ca el procedimiento para distribuir los
fondos referenciados a la recaudacin
federal participable, con excepcin del
0.136% de la misma
8
, al establecerles
una cantidad de garanta
9
y distribuir
va coefciente nicamente el incre-
mento del fondo
10
.
Durante el perodo de vigencia del
sistema de participaciones de 1980 a
2007, slo el Fondo General de Par-
ticipaciones ha presentado diferentes
variantes en el procedimiento de dis-
tribucin, mismos que no guardan
una forma que sea igual al proceso que
se aplica actualmente. No obstante,
han existido sistemas de distribucin
del Fondo General de Participaciones,
que en conjunto se asemejan al actual.
As, la estructura de distribucin
que present el Fondo General de Parti-
cipaciones en el perodo 1984-1987 fue:
FGP
i
t
= FGP
i
t-1
+C
i
t
DFGP
t

8 Fondo que pertenece a aquellos municipios colin-
dantes con la frontera o los litorales por los que se
realicen materialmente la entrada al pas o la sali-
da de l de los bienes que se importen o exporten,
siempre que la entidad federativa de que se trate ce-
lebre convenio con la Federacin en materia de vi-
gilancia y control de introduccin ilegal al territorio
nacional de mercancas de procedencia extranjera.
9 La garanta de participaciones en los fondos Gene-
ral, de Fomento Municipal y de Fiscalizacin est
representada por la cantidad que les correspondi
por el mismo concepto en el ejercicio fscal 2007.
10 Denominado distribucin marginal o del copete.
donde:
FGP
i
t
= monto de participaciones
que del Fondo General le co-
rresponden a la entidad i,
en el ao de clculo, (ao t).
FGP
i
t-1
= monto de participaciones
del Fondo General que re-
cibi la entidad i, el ao
inmediato anterior al del
clculo, (t-1).
DFGP
i
t
= monto del incremento en
Fondo General en el ao t.
(Donde:
Frmula equivalente a la aplicada
actualmente en la distribucin del Fon-
do de Fomento Municipal, la cual es:
F
i,t
= F
i,07
+

DFFM
07,t
C
i,t
Donde:
C
i,t
es el coefciente de distri-
bucin del Fondo de Fo-
mento Municipal de la en-
tidad i en el ao en que se
efecta el clculo.
F
i,t
es la participacin del fondo
al que se refere este artculo
de la entidad i en el ao t.
F
i,07
es la participacin del fon-
do al que se refere este ar-
tculo que la entidad i reci-
bi en el ao 2007.
DFFM
07,t
es el crecimiento en el Fondo
de Fomento Municipal entre
el ao 2007 y el periodo t.
Como puede observarse en las
dos frmulas anteriores, la diferencia
principal estriba en que la garanta en
el sistema actual hace referencia a una
cantidad constante (participaciones
recibidas en el ejercicio fscal de 2007),
17
mientras que en el sistema anterior la
garanta era una cantidad dinmica al
referirse a la cantidad de participacio-
nes del fondo recibidas el ao inme-
diato anterior. Tal diferencia simboliza
que en el sistema actual la base pier-
de importancia en el tiempo respecto
al incremento, el que deber reforzar
su jerarqua en cuanto a la proporcin
que represente en el total de recursos.
Lo anterior puede constatarse si
realizamos la comparacin porcentual
de la composicin de la integracin
del Fondo General en los ejercicios fs-
cales de 2008 a 2011
11
, observando el
comportamiento que guarda la garan-
ta (representada por la base o sea el
monto de participaciones de este fon-
do correspondientes a 2007) contra el
incremento en el mismo fondo:
11 En el caso del ejercicio 2011 se tomar
como base la informacin de los tres ajustes
cuatrimestrales.
12 Ver las dos frmulas anteriores.
PorCENtAJE QuE rEPrESENtAN LoS INtEGrANtES DEL FGP
Ao 2008 2009 2010 2011
base 2007 83.0% 92.9% 79.7% 71.4%
Incremento FGP 17.0% 7.1% 20.3% 28.6%
tabla 1
Como puede observarse en el cua-
dro anterior, con excepcin del ao
2009, ao de la crisis fnanciera mun-
dial, en el que se present una fuerte
disminucin en el PIB y por ende en
la recaudacin tributaria, en todos los
otros ejercicios fscales la base ha per-
dido peso relativo en la composicin
del Fondo General.
Lo anterior tambin es vlido para
el caso del Fondo General de Partici-
paciones y del Fondo de Fiscalizacin,
ya que su esquema de reparto es:
Fondo General
P
i,t
=P
i,07
+DFGP
07,t
(0.6C1
i,t
+0.3C2
i,t
+0.1C3
i,t
)
Fondo de Fiscalizacin:
T
i,t
= T
i,07
+

DFOFIE
07,t
(0.3C1
i,t
+0.1C2
i,t

+0.25C3
i,t
+0.05C4
i,t
+0.25C5
i,t
+ 0.05C6
i,t
)
Con relacin al esquema de dis-
tribucin del Fondo General de Parti-
cipaciones 1984-1987 y del Fondo de
Fomento Municipal a partir del ejer-
cicio fscal 2008, el coefciente de dis-
tribucin representado por C
i,t o
C
t

i

que contiene un solo elemento, en el
caso de la distribucin del actual Fon-
do General de Participaciones sta re-
presenta tres elementos y del Fondo de
Fiscalizacin seis trminos
12
.
Los trminos del Fondo General son:
1) Crecimiento del PIB ( C1);
2) Crecimiento en la recaudacin de
ingresos propios ( C2); y
3) Proporcin de la recaudacin de
ingresos propios del ao inmedia-
to anterior a la del clculo del fac-
tor ( C3).
Los trminos del Fondo de Fiscaliza-
cin son:
1) Cifras Virtuales de la entidad como
porcentaje del PIB estatal ( C1);
18
2) Valor de la mercanca embargada
o asegurada ( C2);
3) Incremento en la recaudacin de
los REPECOS ( C3);
4) Nivel de recaudacin de los REPE-
COS ( C4);
5) Incremento en la recaudacin de
los Intermedios ( C5); y
6) Nivel de recaudacin de los Inter-
medios ( C6);
La semejanza entre estos trminos
es que la suma de las proporciones
equivale a la distribucin del 100% del
incremento, en el que cada uno de los
trminos representa un objetivo en lo
particular.
A continuacin sealamos las prin-
cipales modifcaciones que present la
reforma fscal de 2008 que impactaron
en el Sistema de Participaciones:
1. Adecuacin del Concepto de Re-
caudacin Federal Participable:
a) Nuevos Impuestos: derogacin
del impuesto al activo, creacin
de los impuestos empresarial a
tasa nica y a los depsitos en
efectivo,
b) Modifcacin del factor del
DOH,
c) IEPS a la realizacin de juegos
con apuestas y sorteos,
d) IEPS a la venta fnal de gasoli-
nas y diesel.
2. Nueva Frmula para la Distribu-
cin del:
a) Fondo General de Participa-
ciones,
b) Fondo de Fomento Municipal.
3. Creacin del Fondo:
a) de Fiscalizacin para Entida-
des Federativas.
b) de Compensacin.
c) de Extraccin de Hidrocarbu-
ros.
d) Cuotas de Gasolina y Diesel.
4. Modifcacin al Factor Aplicado
para el Clculo de la Participacin
Directa a Municipios por los que
se Realice la Salida de Hidrocarbu-
ros.
CoNCLuSIoNES
a) El sistema de participaciones vi-
gente es el establecido en el Cap-
tulo Primero de la Ley de Coordi-
nacin Fiscal.
b) El proceso de distribucin de los
fondos de participaciones del ac-
tual sistema no se corresponde con
ningn modelo aplicado anterior-
mente.
c) La garanta establecida en los di-
versos fondos referenciados a la
recaudacin federal participable
guarda un carcter esttico, impli-
cando con ello el que la cantidad
de participaciones que se asegura
pierda jerarqua, fortaleciendo al
incremento del fondo entre uno y
otro ejercicio de forma continua.
d) Las cifras de poblacin es una in-
formacin que interviene en la
determinacin de los coefcientes
con los que se distribuyen los re-
cursos de los fondos referenciados
a la recaudacin federal participa-
ble.
Miguel Ortiz Ruiz, es Maestro en Economa Mate-
mtica por el Colegio de Mxico, A.C., y actualmente
se desempea como Consultor Investigador en el IN-
DETEC. mortizr@indetec.gob.mx
19
Es Factible
el Fortalecimiento
del Federalismo
Fiscal Mexicano?
Luis Garca Sotelo
Partiendo de una revisin a las caractersticas del Federalismo Fiscal mexicano y del Sistema Nacional
de Coordinacin Fiscal, el presente artculo expone una refexin sobre los aspectos que ponen en
evidencia las reas de oportunidad y los retos que enfrenta el federalismo hacendario en Mxico, y
propone algunas lneas generales para avanzar en su fortalecimiento.
20
INtroDuCCIN
La revisin del federalismo hacen-
dario y de las relaciones fnancieras
entre mbitos de gobierno, tiene como
propsito en la mayora de los casos,
disear alternativas y propuestas para
su mejora, por tanto es un asunto que
siempre estar presente en la agenda
de quienes tienen a su cargo la respon-
sabilidad de decidir y de manejar las
haciendas pblicas, en este contexto,
en el presente artculo se describen, a
partir de ciertos cuestionamientos, as-
pectos que evidencian reas de opor-
tunidad para fortalecer el federalismo
fscal Mexicano y se presentan lneas
para lograrlo. Se parte una revisin de
las caractersticas de nuestro federalis-
mo y del propio Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal, para luego iden-
tifcar sus aspectos susceptibles de me-
jora y fnalmente la orientacin de los
elementos bsicos que deben impulsar
un cambio para fortalecer el Federalis-
mo Fiscal.
Federalismo Fiscal y Caracters-
ticas del Sistema de Coordinacin.
El marco de referencia de nuestro
Federalismo Fiscal se constituye a par-
tir de principios bsicos consagrados
en la Constitucin Poltica de los Es-
tados Unidos Mexicanos, a travs de la
distribucin de competencias y facul-
tades fscales entre mbitos de gobier-
no. Es as que en principio nuestro es-
quema fscal contempla una hacienda
pblica propia para los tres mbitos de
gobierno, una asignacin de responsa-
bilidades de gasto defnidas, adems se
de una distribucin intergubernamen-
tal de competencias fscales.
Como se sabe, adicionalmente a la
conformacin original en materia fs-
cal existe un sistema de coordinacin
fscal pactado entre el gobierno federal
y cada entidad federativa donde ade-
21
ms se involucra los municipios, por
tanto se puede sealar que las relacio-
nes fscales se dan a partir de dos ver-
tientes:
1. Las facultades y atribucin de la
Constitucin Poltica de los Esta-
dos Unidos Mexicanos; y
2. Las derivadas del Sistema de Coor-
dinacin Fiscal, as como de las
leyes y convenios fscales creados
para su operacin.
Actualmente la forma como ope-
ran las relaciones fscales est muy
ajustada al marco establecido en el Sis-
tema de Coordinacin Fiscal, ya que
ste establece en alguna medida la dis-
tribucin y criterios como:
Potestades Tributarias entre mbi-
tos de gobierno.
Reglas y mecanismos de distribu-
cin de transferencias federales
(Participaciones, Aportaciones,
Incentivos Econmicos y otros re-
cursos descentralizados).
Funciones administrativas fscales
propias y en colaboracin.
Es tal la infuencia del marco que
regula el Sistema Nacional de Coordi-
nacin Fiscal (SNCF), que cualquier
cambio en ste puede modifcar la
naturaleza, modalidades, propsitos
e incluso principios del Federalismo
Fiscal, esto es as porque el SNCF en
su constitucin y caractersticas hace
prcticamente imposible no formar
parte del mismo, dado que su adhe-
sin es integral.
Las entidades federativas al inte-
grarse al SNCF lo hicieron de manera
integral y renunciaron a cobrar diver-
sos tributos locales a cambio de recibir
participaciones federales, mismas que
representan un porcentaje muy sig-
nifcativo de sus recursos lo que hace
prcticamente imposible renunciar a
ellas. Adems, este sistema integra la
transferencia de gasto a los gobiernos
estatales y municipales para aplicarlos
en fnes especfcos, es decir, nuestro
sistema fscal en los tres mbitos de go-
bierno depende en gran medida de los
recursos de origen federal, e incluso
En aras de mejorar el federalismo y la
coordinacin fscal conviene identifcar
y eliminar distorsiones en el esquema de
transferencias que parecieran producir
efectos contrapuestos
22
las entidades pueden obtener recursos
adicionales por la posibilidad que tie-
nen de colaborar administrativamente
en materia fscal.
Qu MEJorAr DEL
FEDErALISMo y LA
CoorDINACIN FISCAL?
La conformacin del SNCF si bien
en un principio trajo un fortalecimien-
to claro de las fnanzas locales al dotar-
las de mayores recursos y de generar
una estabilidad en la entrega de recur-
sos federales, hoy en da manifesta
elementos susceptibles de mejora, esto
si consideramos que, con su evolucin,
el actual Sistema de Coordinacin ha
contribuido en alguna medida a:
Una dependencia excesiva de los
recursos transferidos.
La disminucin del ritmo de creci-
miento de los recursos que reciben
algunas entidades.
Que la mayora de las entidades
encuentren insufcientes los recur-
sos propios y transferidos en rela-
cin a las necesidades que tienen
para atender sus rezagos.
La presencia de distorsiones no
deseadas en el esquema de transfe-
rencias que parecieran tener obje-
tivos contrapuestos.
La necesidad de transformar las
relaciones fscales en el tema del
gasto pblico y fortalecimiento de
capacidades tributarias locales.
Fuente: Elaborado por INDETEC con base en informacin de las Secretaras de Finanzas y leyes de ingresos 2011 de las Entidades
Federativas
_e: Estimado
Grfco 1
Autonoma Financiera Subnacional (%)
10,9
11,4
10,8
11,3
11,6
2007 2008 2009 2010 2011_e
Reforma fiscal que impuls
los Ingresos Propios
Subnacionales
Cada derivada del contexto
econmico internacional
23
Lo ms signifcativo es que el re-
sultado de este esquema de relaciones
fscales no ha permitido detener en los
ltimos aos la prdida de capacidad
de respuesta de los gobiernos locales
ante las demandas que enfrentan y las
necesidades de infraestructura que re-
quieren. Hoy es mucho ms evidente
la escasa corresponsabilidad fscal de
los gobiernos locales, ya que son li-
mitadas las posibilidades que tienen
para generar recursos, adems de ob-
servar una insufciencia de incentivos
para evitar la excesiva dependencia f-
nanciera del gobierno federal, aunado
a esto las entidades federativas en el
actual esquema de relaciones cuentan
con pocas potestades tributarias y el
rendimiento de stas es poco signifca-
tivo, comparado con el que provocan
las potestades tributarias federales.
Esta situacin nos invita a refexio-
nar sobre qu podemos hacer para
fortalecer el federalismo fscal, a par-
tir de un esquema gradual y paulatino
que permita contrarrestar entre otros
aspectos:
1. La insufciencia de recursos
2. La concentracin de la poltica fs-
cal a nivel central.
3. Las limitantes en los instrumentos
fscales para promover el desarro-
llo.
4. Las inconsistencias e inconvenien-
tes de la distribucin de recursos
federales.
5. Las limitaciones para atender fun-
ciones descentralizadas.
6. La falta de claridad en la asigna-
cin de competencias de gasto.
7. Los bajos niveles de recaudacin
propia.
24
Qu ELEMENtoS DEbEN
IMPuLSAr uN CAMbIo
PArA FortALECEr EL
FEDErALISMo FISCAL?
Dadas las condiciones y retos que
enfrentan los mbitos de gobierno es
necesario mejorar las fnanzas pbli-
cas para revertir las condiciones no
deseables, como lo pueden ser la in-
seguridad, la pobreza, el desempleo y
para promover el desarrollo y creci-
miento econmico.
En este contexto, es necesario revi-
sar si es posible o no revertir algunos
de los efectos no deseados que se ha-
cen presentes en el Sistema Nacional
de Coordinacin Fiscal, y que al mis-
mo tiempo se puedan optimizar las ac-
tuales ventajas y benefcios que provo-
ca el sistema coordinado. Hoy se hace
necesario revisar alternativas para me-
jorar el federalismo fscal partiendo de
la idea de que su fortalecimiento debe-
r orientarse en todo momento a favor
de las haciendas locales y el desarrollo
regional, es decir se hace necesario un
mayor equilibrio fnanciero y de co-
rresponsabilidad fscal entre las partes
integrantes de federalismo.
En dnde debe mejorar el federa-
lismo fscal y cules pueden ser las al-
ternativas para lograrlo?, son cuestio-
namientos que habrn que atenderse
para, entre otros aspectos:
Revertir la dependencia fnanciera
de los gobiernos subnacionales.
Ampliar la corresponsabilidad fs-
cal.
Mejorar los incentivos para la dis-
tribucin de transferencias de in-
gresos
Incrementar el volumen de los in-
gresos.
Acrecentar y aprovechar en mejor
forma las atribuciones de implica-
cin federalista.
Reactivar el potencial econmico
local va instrumentos fscales pro-
pios.
Ampliar las atribuciones fscales.
Incrementar la efciencia tributaria y
Construir reglas ms efcientes y
efectivas en materia de descentra-
lizacin del gasto.
Para impulsar y fortalecer el federalismo fscal
es necesario reducir la dependencia fnanciera
de los gobiernos subnacionales al tiempo de
mejorar los incentivos en la distribucin de
transferencias de ingresos
25
Las entidades federativas y los mu-
nicipios manifestan una alta depen-
dencia de los ingresos transferidos por
la federacin, los niveles de autonoma
fnanciera subnacional son insufcien-
tes, de la composicin de los ingresos
totales de las entidades federativas so-
lamente el 9% son ingresos propios.
Cmo revertir esta situacin?, a con-
tinuacin se presentan algunas alter-
nativas:
Restitucin gradual de potestades
tributarias a favor de las entidades
federativas y municipios
Existen claras muestras de algunas
fuentes tributarias que bien po-
dran estar a cargo de las entidades
y municipios, como lo pueden ser
el impuesto a las ventas fnales, el
cual se ha constituido como una
alternativa permanente cuando se
analiza la posibilidad de fortalecer
los ingresos de las entidades fede-
rativas, otras opciones pueden ser
los impuestos especfcos, como
el de la cerveza, gasolina o taba-
co labrado de los cuales tambin
han existido intentos por estable-
cerlos como una potestad local;
tambin valdra la pena revisar la
posibilidad de restituir a favor de
los gobiernos locales diversos de-
rechos que fueron suprimidos por
la coordinacin fscal atendiendo
Grfco 2
Composicin de los Ingresos estimados de las Entidades Federativas
Fuente: Elaborado por INDETEC con base en informacin de las Secretaras de Finanzas y leyes de ingresos 2011 de las Entidades
Federativas _e: Estimado
Ingresos Federales
85%
Endeudamiento
2%
Ingresos Estatales
Propios
9%
Venta de Bienes y
Servicios del
Sector Paraestatal
4%
26
realidades distintas a las actuales,
pero que hoy pueden ser objeto de
su restitucin.
Ampliacin de las potestades tri-
butarias existentes
Sobre este tema mucho se ha di-
cho de la posibilidad de que las
entidades federativas puedan gra-
var plenamente la renta de perso-
nas fsicas, como sucede en otros
pases federales. Si bien es cierto
actualmente pueden establecer
gravmenes especfcos estos no
han sido aprovechados en su mag-
nitud. Otra alternativa puede ser la
posibilidad de ampliar las potesta-
des en materia de contribuciones
extractivas no estratgicas o bien
que puedan gravarse sobre una
base limitada, para que se permita
atender los efectos no deseados de
este tipo de actividades econmi-
cas en las entidades y municipios.
Una tercera opcin puede ser sin
duda, las contribuciones ecolgi-
cas, ya que permitiran atender los
problemas ocasionados por la con-
taminacin ambiental y sus efectos
en la poblacin y el medio ambien-
te.
Diseo de una poltica fscal pro-
pia que incremente la recaudacin.
Dadas las necesidades apremian-
tes que presentan las entidades
federativas se hace necesario que
stas valoren la conveniencia de
incrementar la recaudacin pro-
pia, sea a partir de: a) un rediseo
de sus potestades actuales vigentes,
para evitar prdidas de recursos;
b) la ampliacin de las bases fsca-
les para incrementar el nmero de
contribuyentes; c) el incremento de
las tasas, cuotas o tarifas, para au-
mentar la recaudacin; d) as como
la mejora tecnolgica y administra-
tiva para efcientar el cobro, recu-
perar adeudos, simplifcar el cum-
plimiento y acercarse informacin
para incrementar la recaudacin.
27
Estas acciones junto con las de co-
laboracin en materia fscal fede-
ral permitirn incrementar la co-
rresponsabilidad de las entidades
federativas, ya que actualmente es
baja la proporcin porcentual en la
captacin de ingresos va impues-
tos a nivel estatal y municipal, ms
an si comparamos la recaudacin
impositiva por habitante entre los
mbitos de gobierno. Cmo au-
mentar la corresponsabilidad fs-
cal? Algunas opciones pueden ser
las siguientes:
Mejora de los incentivos para la
distribucin de transferencias de
ingresos, donde se considera con
ms peso el esfuerzo fscal propio.
Si bien el esquema de transferen-
cias incorpora en sus elementos
de distribucin el incremento en
la recaudacin propia y coordina-
da, as como el crecimiento eco-
nmico, es necesario pensar en la
posibilidad de aumentar los recur-
sos transferidos segn el esfuerzo
fscal, sin que ste sea ponderado
bajo criterios distributivos ya que
puede distorsionar el efecto. En
este sentido, se debe de pensar en
alternativas que s constituyan un
incentivo real para mantener im-
puestos locales e incrementar la
recaudacin.
Grfco 3
recaudacin impositiva por habitante por nivel de gobierno (pesos)
Fuente: Elaborado por INDETEC con base en informacin de las Secretaras de Finanzas de las Entidades Federativas, SHCP y el
INEGI. _e: Estimado
7.771
8.462
9.448
9.294
10.471
11.221
11.443
334 372 419 453 458 513 570
170 200 229 250 253 240 259
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011_e
Federal Estatal Municipal
28
Incremento de la efciencia tribu-
taria
Uno de los retos que el sistema fs-
cal mexicano enfrenta es sin duda
el combate a la evasin fscal y la
mala percepcin de los contribu-
yentes respecto de la justicia fscal,
en este sentido es necesario idear
mecanismos normativos tecnol-
gicos y organizacionales que per-
mitan disminuir la evasin y am-
pliar la base de contribuyentes.
Ampliacin de la colaboracin ad-
ministrativa en materia fscal federal
Desde la creacin del SNCF las
entidades han colaborado en
materia fscal federal, sin embar-
go, las atribuciones y facultades
conferidas no han propiciado re-
sultados tan signifcativos en la
mejora de la recaudacin, de ah
la necesidad de valorar espacios
de colaboracin que deben ser in-
crementados y qu tipo de incen-
tivos econmicos deben de tener
para que tengan un efecto real en
el objetivo de recaudar ms en el
nivel federal y con ello mejorar
los benefcios para las entidades
desde el punto de vista de parti-
cipaciones recibidas e incentivos
econmicos logrados.
Otro aspecto que se tendr que revi-
sar para fortalecer el federalismo fscal es
el incremento del volumen de ingresos
como porcentaje del PIB, aspecto que
Grfco 4
Proporcin porcentual en la captacin de ingresos va impuestos tres mbitos de gobierno
Fuente: Elaborado por INDETEC con base en informacin de las Secretaras de Finanzas de las Entidades Federativas, SHCP y el
INEGI. _e: Estimado
93,9 93,7 93,6 93,0 93,6 93,7 93,2
4,0 4,1 4,1 4,5 4,1 4,3 4,6
2,1 2,2 2,3 2,5
2,3
2,0
2,1
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011_e
Federal Estatal Municipal
29
benefcia a los tres mbitos de gobierno.
Por ello, tambin se debe de valorar la
posibilidad de eliminar gradualmente
tratamientos especiales y excepciones
que ya no responden a las nuevas con-
diciones econmicas del pas o bien de
incrementar la carga fscal en determi-
nadas actividades y segmentos de con-
tribuyentes para los cuales ya no se justi-
fca su poca contribucin.
Un aspecto que no debe de olvi-
darse, y que tiene que ver ms con una
visin de la forma como se manejan
las fnanzas pblicas, es el crecimiento
y aprovechamiento de las atribucio-
nes de implicacin federalista, ya que
actualmente por diversos motivos, las
entidades federativas han decidido
suspender o renunciar a su facultad
de establecer contribuciones (Impues-
to Local a la Tenencia, Impuesto Ce-
dulares, etc.), lo anterior sin dejar de
sealar que el propio sistema de coor-
dinacin tambin condiciona la po-
sibilidad de establecer determinadas
contribuciones que las entidades fede-
rativas s estaran dispuestas a adoptar.
Un ltimo aspecto para el fortaleci-
miento del federalismo fscal lo consti-
tuye el tema de la trasferencia de recur-
sos de gasto, ya que durante varios aos
las entidades federativas han impulsa-
do y solicitado mejoras y adecuaciones
a las reglas para la descentralizacin del
gasto pblico, sobre todo en temas en
los que la presin fnanciera limita la
posibilidad de atender funciones pbli-
cas, o donde su atencin se vuelve una
camisa de fuerza para utilizar recursos
en otras necesidades tambin apre-
miantes, de ah que se haga necesario
mejorar las distorsiones o insufciencias
provocadas del gasto descentralizado,
adems de evitar que ste tienda a pre-
sentar elementos centralizadores que
no reconocen diferencias regionales.
Finalmente, se debe evolucionar hacia
el diseo de transferencias de gasto que
incentiven ms el esfuerzo y reconoz-
can el cumplimiento de objetivos.
CoNCLuSIoNES
Son varias las reas de oportuni-
dad que presenta nuestro federalis-
mo fscal, las cuales se expresan en su
mayora, en reas de oportunidad del
propio Sistema Nacional de Coordina-
cin Fiscal el cual, por sus caracters-
ticas, cuando sufre cambios y modif-
caciones, estas tienden a impactar en
la forma en cmo se dan las relaciones
fscales entre los mbitos de gobierno,
la asignacin de sus competencias y la
distribucin de los recursos fscales.
En la atencin de estos espacios
de oportunidad, si bien pueden ser
mltiples y variados, es necesario que
se procure favorecer a las haciendas
locales y el desarrollo regional, recu-
perando y optimizando los benefcios
y ventajas del actual sistema de coor-
dinacin y revirtiendo los efectos no
deseados del mismo.
Luis Garca Sotelo, es Economista y Maestro en Ges-
tin Pblica por la Universidad de Guadalajara;
actualmente se desempea como Director General
Adjunto de Atencin a los Organismos del SNCF.
lgarcias@indetec.gob.mx
Nota: En este artculo colabor con el anlisis de in-
formacin fnanciera estadstica Iber Nefal Olivera
Snchez , Licenciado en Economa por la Universi-
dad de Guadalajara, quien actualmente se desempe-
a como Consultor-investigador de la Direccin de
Poltica Fiscal y Prospectiva del INDETEC. iolive-
ras@indetec.gob.mx
30
Qu Disposiciones
Presupuestarias
Obligan para el Gasto
Federalizado?
Jos de Jess Guzar Jimnez
En este artculo se presenta la principal informacin normativa que sobre el gasto federalizado se
encuentra contenida en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio
Fiscal 2012. Se clasifc en cuatro secciones: la primera hace referencia a los aspectos relativos a la
administracin de los recursos; la segunda es la relativa a las obligaciones que en materia de entrega y
manejo de la Informacin debern realizar los mbitos de gobierno que participen en el gasto de estos
recursos; la tercera, considera la normativa en materia de control y fscalizacin de los recursos; y por
ltimo, en la cuarta seccin se incorporan aspectos relativos a la calendarizacin de las ministraciones.
31
El Decreto de Presupuesto de
Egresos del Gobierno Federal es el
documento donde se provisionan los
recursos que han de ser ejercidos por
los poderes, dependencias y entidades
del ejecutivo, as como las transferen-
cias que debern de ser realizadas a los
diferentes mbitos de gobierno.
En adicin a la normatividad que
de manera exprofesa se encuentra
establecida en los diferentes ordena-
mientos que regulan el gasto pblico,
es voluntad de los poderes ejecutivo
(como propuestas) y legislativo (san-
cionador) incorporar normatividad
adicional que regule el destino y la
mecnica de distribucin y gasto que
han de realizar los ejecutores del gasto
de los recursos federales en cualquier
mbito de gobierno de que se trate.
En lo que concierne al denomina-
do gasto federalizado, gasto que consi-
dera los recursos que por cualquier va
transfere el gobierno federal a las en-
tidades federativas y a los municipios,
las disposiciones se concentran princi-
palmente en el Ttulo Segundo del PEF
2012, denominado del Federalismo;
en este Ttulo que se compone de los
artculos: 9, 10, 11 y 12, se estable
normativa especfca en materia de:
Administracin, entrega y manejo de
la informacin, as como del control y
fscalizacin de los recursos federales
transferidos.
ADMINIStrACIN DE LoS
rECurSoS
Se establece en el PEF la necesi-
dad de administrar los recursos de
los fondos de aportaciones por medio
de cuentas especfcas en las que de-
bern, las entidades federativas y los
municipios, manejar de manera inte-
gral y nica los recursos que de cada
fondo reciban por ejercicio fscal. En
estas cuentas debern manejar exclu-
sivamente los recursos de los fondos
Se establece en el PEF la necesidad de
que las entidades federativas y municipios
administren los recursos por medio de
cuentas especfcas por fondo
32
correspondientes, as como sus ren-
dimientos fnancieros, sin incorporar
por ningn motivo remanentes de
otros ejercicios, ni aportaciones que
realicen en su caso, los benefciarios
de las obras y acciones. Asimismo, se
establece en los artculos en comento,
que los funcionarios que manejan los
recursos debern observar lo siguien-
te:
Mantener registros especfcos de
cada Fondo, debidamente actuali-
zados, identifcados y controlados,
as como la documentacin origi-
nal que justifque y compruebe el
gasto.
Abstenerse de transferir recursos
entre Fondos, ni hacia cuentas en
las que se maneje otro tipo de re-
cursos.
Debern cancelar la documenta-
cin comprobatoria del gasto, con
la leyenda Operado, o como lo
establezcan las disposiciones loca-
les, y se identifcar la documen-
tacion con el nombre del Fondo o
programa respectivo.
El registro contable, presupues-
tario y patrimonial de las opera-
ciones realizadas con los recursos
de los Fondos de aportaciones del
Ramo General 33 Aportaciones
Federales para Entidades Federati-
vas y Municipios, se deber realizar
conforme a la normativa aplicable.
En este tpico debern atenderse
los avances alcanzados en materia
de contabilidad gubernamental.
Continuar con los programas
tendientes para que las tesoreras
locales realicen los pagos relacio-
nados con recursos federales di-
rectamente en forma electrnica,
mediante abono en las cuentas
bancarias de los benefciarios a
ms tardar el 31 de diciembre de
2012.
Coadyuvar con las instancias fs-
calizadoras competentes para la
verifcacin del buen ejercicio de
los recursos transferidos y la fsca-
lizacin de las cuentas pblicas en
los trminos de lo establecido en
el artculo 49, fracciones III y IV,
33
de la Ley de Coordinacin Fiscal y
dems disposiciones aplicables.
Transparentar los pagos que se
realicen en materia de servicios
personales en aquellos fondos que
tienen ese destino, conforme a la
Ley de Coordinacin Fiscal.
En complemento a lo anterior, se
dispone en el prrafo tercero del art-
culo 10 del PEF, que las entidades fe-
derativas y, en su caso, los municipios
o demarcaciones territoriales del Dis-
trito Federal, instrumenten las medi-
das necesarias para agilizar la entrega
de los recursos a las instancias ejecu-
toras en sus respectivas administracio-
nes pblicas, conforme a su propia le-
gislacin y las disposiciones aplicables.
En el caso de los fondos de apor-
taciones que contienen recursos para
el pago de servicios personales, entre
otros rubros de gasto, como son: el
Fondo de Aportaciones para la Edu-
cacin Bsica y Normal (FAEB), el
Fondo de Educacin Tecnolgica y de
Adultos (FAETA), y el Fondo de Apor-
taciones para los Servicios de Salud de
las Entidades Federativas (FASSA), las
entidades federativas y las dependen-
cias del ejecutivo federal que coordi-
nen el sector especfco al que corres-
pondan las funciones descentralizadas
de cada fondo, debern:
Coordinarse para que los pagos
de nmina se realicen solamente a
personal que cuente con Registro
Federal de Contribuyentes com-
pleto, de acuerdo con las disposi-
ciones aplicables;
En los casos en que por causa no
imputable al personal no se realice
el pago, a solicitud del interesado,
entregando el alta en el Registro
Federal de Contribuyentes, los pa-
gos no realizados le debern ser
reintegrados en un plazo no mayor
a 30 das; y
Por otra parte, se ratifca la dispo-
sicin de que solamente las secretaras
de fnanzas de las entidades federati-
vas podrn ser las receptoras de los
recursos federales que transferan de
las dependencias del ejecutivo federal
a las entidades federativas, a los mu-
nicipios y a las demarcaciones territo-
riales del Distrito Federal, con la sal-
vedad de aquellas ministraciones que
estn relacionadas con obligaciones de
las entidades federativas o municipios
que hayan sido garantizadas con sus
participaciones o aportaciones federa-
les, en trminos de lo dispuesto en los
artculos 9, 50 y 51 de la Ley de Coor-
dinacin Fiscal y los casos previstos en
las disposiciones legales aplicables.
En el caso de variaciones en el
comportamiento de los ingresos es-
perados, se establece la posibilidad de
que las dependencias federales puedan
realizar ajustes presupuestarios para
los recursos que se transferen a las en-
tidades federativas, municipios y de-
marcaciones territoriales del Distrito
Federal, en los trminos dispuestos en
la Ley Federal de Presupuesto y Res-
ponsabilidad Hacendaria (LFPRH).
Los recursos federales vinculados
con ingresos excedentes que en los tr-
minos de las disposiciones aplicables
tengan como destino la realizacin de
programas y proyectos de inversin en
infraestructura y equipamiento de las
34
entidades federativas, se sujetarn a
las disposiciones aplicables del Fidei-
comiso para la Infraestructura en los
Estados, FIES.
ENtrEGA y MANEJo DE LA
INForMACIN
Segn lo establecido en el Presu-
puesto de Egresos, las entidades fe-
derativas y los municipios mantienen
la obligacin de informar trimestral-
mente en los trminos en que se dis-
pone en los artculos 79, 85, 107 y 110
de la LFPRH, y en los artculos 48 y 49
de la Ley de Coordinacin Fiscal, res-
pecto de los resultados alcanzados con
la utilizacin de los recursos transfe-
ridos.
En los informes trimestrales se de-
ber incluir de manera pormenoriza-
da el avance fsico y fnanciero de to-
das las obras y acciones que se realicen
con los recursos de estos Fondos, in-
cluyendo las diferencias que en su caso
resulten de los recursos ministrados y
ejercidos, as como el resultado de las
evaluaciones que se deben realizar en
los trminos del artculo 134 constitu-
cional y los mencionados en el prrafo
anterior.
En el manejo de la documentacin
relativa a la comprobacin del gasto
de cada uno de los Fondos de Aporta-
ciones del Ramo General 33, las enti-
dades federativas, los municipios y las
demarcaciones territoriales del Distri-
to Federal la resguardarn de manera
independiente y la debern presentar a
las instancias competentes de control y
fscalizacin que se las soliciten.
Se establece en la fraccion VI del ar-
ticulo 10 del PEF, la obligacin para las
entidades federativas de transparentar
los pagos que se realicen en materia de
Para comprobar el gasto de cada fondo,
las entidades federativas, municipios y
demarcaciones territoriales del DF resguardarn
la documentacin de manera independiente y la
debern presentar a las instancias competentes de
control y fscalizacin que se las soliciten
35
servicios personales en aquellos fondos
de aportaciones federales que tienen
ese destino, conforme a la Ley de Coor-
dinacin Fiscal. Para ello, se mandata
en el citado ordenamiento que en los
fondos FAEB y FAETA, la Secretara de
Educacin Pblica deber:
Conciliar las cifras de matrcula
escolar con las entidades federati-
vas y enviar un reporte defnitivo a
la Comisin de Educacin Pblica
y Servicios Educativos de la Cma-
ra de Diputados durante el primer
semestre del ao;
Conciliar el nmero y tipo de pla-
zas docentes, administrativas y
directivas, y nmero de horas de
nivel bsico, normal y educacin
tecnolgica y de adultos con las en-
tidades federativas, determinando
aquellas que cuentan con registro
en dicha Secretara, las que slo lo
tienen en las entidades federativas,
y en su caso ambas;
Actualizar, a ms tardar el ltimo
da hbil de julio de 2012, el re-
gistro de la totalidad del personal
federalizado, sin importar su situa-
cin de ocupacin o vacancia, por
centro de trabajo, con el nombre
de cada trabajador y su respectiva
Clave nica de Registro de Pobla-
cin y Registro Federal de Con-
tribuyentes con Homoclave, as
como la funcin que desempea;
Enviar a la Cmara de Diputados
durante el primer semestre del
ao, el listado de nombres, plazas
y de entidades federativas en las
que identifque doble asignacin
salarial que no sea compatible geo-
grfcamente y reportar sobre la
correccin de las irregularidades
detectadas durante el tercer tri-
mestre del ao;
Vigilar el monto de los sueldos con
cargo al Fondo, informando a la
Cmara de Diputados los casos en
que superen los ingresos promedio
de un docente en la categora ms
alta del tabulador salarial.
Por su parte, las obligaciones de las
entidades federativas respecto a estos
mismos fondos (FAEB y FAETA):
Entregar a la Secretara de Educa-
cin Pblica de manera trimestral,
36
a ms tardar dentro de los veinte
das naturales siguientes a la ter-
minacin del trimestre corres-
pondiente, as como publicar en
su respectiva pgina de Internet la
siguiente informacin:
El nmero total del personal
comisionado y con licencia,
con nombres, tipo de plaza,
nmero de horas, funciones
especfcas, claves de pago, fe-
cha de inicio y conclusin de la
comisin o licencia, as como
el centro de trabajo de origen y
destino.
Los pagos realizados durante el
periodo correspondiente por
concepto de pagos retroacti-
vos, debiendo precisar el tipo
de plaza y el periodo que com-
prende.
Respecto al FASSA, las entidades
federativas debern entregar a la Se-
cretara de Salud, de manera trimestral
la siguiente informacin:
El nmero total, nombres, cdigos
de plaza y funciones especfcas del
personal comisionado, centro de
trabajo de la comisin, as como
el periodo de duracin de la comi-
sin.
Los pagos realizados durante el
periodo correspondiente por con-
cepto de pagos retroactivos.
Los pagos realizados, diferentes
al costo asociado a la plaza, inclu-
yendo nombres, cdigos, unidad
o centro de trabajo del personal al
que se le cubren las remuneracio-
nes con cargo a este fondo.
Respecto al FAIS las entidades fe-
derativas debern informar a las ins-
tancias de evaluacin y fscalizacin
de los mbitos federal y local sobre las
obras y acciones realizadas, utilizando
dicha informacin las instancias men-
cionadas para medir el avance alcan-
zado en los aspectos en los que se des-
tinen los recursos, en relacin con los
elementos o variables que se utilizan
en la frmula para la distribucin de
los recursos de este fondo en los trmi-
nos de la Ley de Coordinacin Fiscal.
En lo que toca al FORTAMUN las
entidades federativas deben reportar
en los informes trimestrales el destino
de los recursos recibidos, especifcan-
do:
Cada una de las obligaciones f-
nancieras solventadas.
Los pagos realizados por derechos
y aprovechamientos por concepto
de agua.

Las acciones realizadas para aten-
der las necesidades vinculadas con
la seguridad pblica de sus habi-
tantes.
Sobre los compromisos que se so-
portan con recursos del FAIS y FAFEF,
establecidos como garanta de pago,
las entidades federativas, municipios
y demarcaciones territoriales del Dis-
trito Federal debern informar trimes-
tralmente a la Cmara de Diputados
sobre las caractersticas de las obliga-
ciones referidas en los artculos 47,
fraccin II, y 50 de la Ley de Coordina-
cin Fiscal, especifcando lo siguiente:
a) Tipo de obligacin;
b) Fin, destino y objeto;
c) Acreedor, proveedor o contratista;
37
d) Importe total;
e) Importe y porcentaje del total que
se paga o garantiza con los recur-
sos de los fondos a que se referen
los artculos de la Ley de Coordi-
nacin Fiscal mencionados en esta
fraccin VIII;
f) Plazo, y
g) Tasa a la que, en su caso, est suje-
ta.
En el informe trimestral referido,
por cuanto hace a las obligaciones
previstas en el artculo 47, fraccin II
de la Ley de Coordinacin Fiscal, los
estados y los municipios, adems de
la informacin relacionada en el p-
rrafo anterior, debern especifcar lo
siguiente:
a) En el caso de amortizaciones:
i) La reduccin del saldo de su
deuda pblica bruta total con
motivo de cada una de las
amortizaciones a que se refere
este artculo, con relacin al re-
gistrado al 31 de diciembre de
2011;
ii) Un comparativo de la relacin
deuda pblica bruta total a
producto interno bruto del es-
tado entre el 31 de diciembre
de 2011 y la fecha de la amorti-
zacin, y
iii) Un comparativo de la relacin
deuda pblica bruta total a
ingresos propios del estado o
municipio, segn correspon-
da, entre el 31 de diciembre de
2011 y la fecha de la amortiza-
cin;
b) El tipo de operacin de sanea-
miento fnanciero que, en su caso,
hayan realizado.
Sobre los recursos correspondien-
tes a los fondos de ayuda federal en
Para mejorar la calidad del Gasto, se
realizar el programa de fscalizacin del
gasto federalizado denominado PROFIS
38
materia de seguridad pblica, las enti-
dades federativas debern reportar su
ejercicio en los Informes Trimestrales,
incluyendo:
La informacin sobre el ejercicio,
destino y resultados obtenidos con
los recursos de los fondos.
Las disponibilidades fnancieras
con que cuenten los recursos de
los fondos, correspondientes a
otros ejercicios fscales.
El presupuesto comprometido, de-
vengado y pagado correspondien-
te al presente ejercicio fscal.
En este aspecto es importante re-
calcar que en los artculos del PEF en
comento se menciona que la informa-
cin sobre el destino de estos recursos
sea asociada con los objetivos de las
estrategias defnidas previamente por
el Consejo Nacional de Seguridad P-
blica.
CoNtroL y FISCALIzACIN
La SHCP facilitar a la Auditora
Superior de la Federacin, as como a
los rganos de control y fscalizacin
de las entidades federativas que as lo
soliciten, el acceso a la informacin re-
portada en el formato nico al que se
refere el artculo 85 de la LFPRH, con
el propsito de que puedan verifcar:
El cumplimiento en la entrega de
la informacin;
Su calidad;
Su congruencia con la aplicacin;
y
Los resultados obtenidos con los
recursos federales.
La Auditora Superior de la Fe-
deracin vigilar que los recursos in-
formados se correspondan con los
ministrados en el ejercicio fscal y los
reportados en la cuenta pblica co-
rrespondiente. Asimismo, proceder
en los trminos de las disposiciones
aplicables para imponer o promover
las sanciones que correspondan cuan-
do las entidades federativas, los muni-
cipios y las demarcaciones territoriales
del Distrito Federal, en su caso, no ha-
yan entregado la informacin en los
trminos de la referida disposicin.
Se establece tambin en el articu-
39
lado del PEF, que se mantendrn ac-
tualizados los indicadores para resul-
tados de los fondos de aportaciones
federales y de los dems recursos fede-
rales transferidos, y que se evaluarn
los resultados que se obtengan con los
mismos. Se plantea que se dar segui-
miento de las metas establecidas en los
indicadores y en los resultados de las
evaluaciones realizadas, para ello la
SHCP y las dependencias coordinado-
ras de sector de los recursos acordarn
con las entidades federativas y, por
conducto de stas, con los municipios
y las demarcaciones territoriales del
Distrito Federal, las medidas de me-
jora para el cumplimiento de los ob-
jetivos establecidos para los recursos
transferidos.
En coadyuvanza con la fscaliza-
cin de las cuentas pblicas y confor-
me a lo establecido en las fracciones III
y IV del artculo 49 de la Ley de Coor-
dinacin Fiscal, las instancias fscali-
zadoras competentes verifcarn que
los recursos que reciban las entidades
federativas, los municipios y las de-
marcaciones territoriales, por concep-
to de aportaciones federales, se ejerzan
conforme a los calendarios previstos y
de acuerdo con las disposiciones apli-
cables del mbito federal y local.
Las entidades federativas informa-
rn trimestralmente sobre el ejercicio,
destino y los resultados obtenidos, a
su vez tambin informarn de forma
pormenorizada sobre el avance fsico
de las obras y acciones respectivas y,
en su caso, la diferencia entre el monto
de los recursos transferidos y aquellos
erogados, as como los resultados de
las evaluaciones del desempeo que se
hayan realizado por las instancias tc-
nicas de evaluacin a que se refere el
artculo 134 de la Constitucin Polti-
ca de los Estados Unidos Mexicanos.
Con el objeto de coadyuvar a me-
jorar la calidad del gasto y fortalecer el
alcance, profundidad, calidad y segui-
miento de las revisiones al ejercicio de
los recursos correspondientes al Ramo
General 33, as como a los recursos fe-
derales correspondientes a subsidios
y a los convenios de coordinacin en
materia de descentralizacin o reasig-
nacin que se transferen a las entida-
des federativas, municipios y las de-
marcaciones territoriales del Distrito
Federal, se realizar el Programa para
la Fiscalizacin del Gasto Federaliza-
do, PROFIS.
Sobre la fscalizacin a las univer-
sidades pblicas, en adicin a lo repor-
tado a la fecha (programas y el costo
de la plantilla docente y no docente y
desglose del gasto corriente), se deber
reportar:
Los estados de situacin fnancie-
ra, analtico y de origen, y aplica-
cin de recursos federales.
La matrcula de inicio y fn de cada
ciclo escolar.
La aplicacin de la contabilidad
gubernamental establecida en Ley.
CALENDArIzACIN DE LoS
rECurSoS
La distribucin y calendarizacin
de las ministraciones de los recursos
de los fondos de aportaciones federales
se realiza en el marco del Captulo V
de la Ley de Coordinacin Fiscal, y se
40
determina con base en la informacin
proporcionada por las Secretaras de
Educacin Pblica, de Salud, de Desa-
rrollo Social y de Hacienda y Crdito
Pblico, tomando en consideracin las
Bases de Coordinacin Intersecretarial
en Materia de Ejecucin Presupuestaria
de fecha 26 de enero de 1998, y confor-
me a las asignaciones contenidas en los
anexos 1.C. y 14 del Decreto de Presu-
puesto de Egresos de la Federacin para
el Ejercicio Fiscal 2012.
Calendario de fechas de pago 2012 del ramo General 33
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios
Mes FAEb FASSA FAIS Fortamun-DF FAM FAEtA FASP FAFEF
Enero 10 y 25 10 y 26 31 31 31 10 y 25 31 31
Febrero 10 y 24 9 y 23 29 29 29 10 y 24 27 29
Marzo 9 y 26 12 y 27 30 30 30 9 y 26 28 30
Abril 2 y 25 10 y 25 30 30 30 2 y 25 26 30
Mayo 10 y 25 9 y 28 31 31 31 10 y 25 29 31
Junio 11 y 25 12 y 26 29 29 29 11 y 25 27 29
Julio 5 y 26 10 y 25 31 31 31 5 y 26 27 31
Agosto 10 y 28 10 y 24 31 31 31 10 y 28 29 31
Septiembre 10 y 24 11 y 25 28 28 28 10 y 24 26 28
Octubre 10 y 26 9 y 25 31 31 31 10 y 26 29 31
Noviembre 9 y 27 12 y 26 30 30 9 y 27 30
Diciembre 6 y 10 6 14 14 6 y 10 14
Fuente: ACUERDO por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribucin y calendarizacin para la
ministracin durante el ejercicio fscal 2012, de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades
Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. Diario Ofcial de la Federacin
del mircoles 28 de diciembre de 2011.
Cuadro 1
CoNCLuSIoNES
De todo lo anterior se observa que
es preocupacin del legislador avanzar
en la transparencia de los recursos f-
nancieros transferidos, poniendo es-
pecial nfasis en aquellos fondos que
concentran recursos para el pago de
servicios personales como son los fon-
dos: FAEB, FAETA y FASSA.
Uno de los principales problemas
que en el cumplimiento de las tareas
transferidas se han reportado por las
entidades federativas en los fondos
mencionados en el prrafo anterior,
son las inconsistencias que hay en los
registros de las plantillas de personal
por lo que con los mandatos estable-
cidos en el PEF, se pudiera pensar en
41
alcanzar una conciliacin defnitiva de
las plazas y horas que tiene cada enti-
dad federativa con las que reconocen
los sectores centrales.
Un aspecto toral que en la nor-
matividad descrita se desprende es la
obligacin de aperturar una cuenta
nica por cada fondo y por cada ejer-
cicio fscal, buscando con esto estable-
cer un procedimiento administrativo
que d cumplimiento a lo establecido
en el artculo 49 de la Ley de Coordi-
nacin Fiscal, donde se establece que
las aportaciones y sus accesorios, en
ningn caso podrn destinarse a fnes
distintos a los expresamente previstos
en los artculos 26, 29, 33, 37, 40, 42,
45 y 47 de la referida Ley.
Otro elemento importante es la
calidad y cantidad de informacin que
se incorpora a los informes trimestra-
les respecto a los recursos de los fon-
dos de aportaciones que se involucran
como garanta de pago en las contrata-
ciones de deuda.
Por ltimo, un avance importante
en materia de seguimiento y control
de los recursos es la disposicin que
mandata a las dependencias del ejecu-
tivo federal a tener como nico medio
receptor de recursos federales a las se-
cretaras de fnanzas de las entidades
federativas, mecanismo que facilitar
el seguimiento del llenado de los in-
formes trimestrales que deben realizar
los ejecutores de gasto local. Adicio-
nalmente este tipo de procedimientos
facilitar el seguimiento de las cantida-
des que se reportan como transferidas
en la cuenta pblica federal y las que
se reportarn como recursos recibidos
por el gobierno federal en las cuentas
pblicas locales.
Jos de Jess Guzar Jimnez, es Economista y Maes-
tro en Administracin por el Instituto Tecnolgico
de Estudios Superiores de Occidente; Magster en
Hacienda Pblica y Administracin Financiera por
el Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de
Hacienda de Espaa y la Universidad de Madrid; y
actualmente se desempea como Consultor Investi-
gador en el INDETEC. jguizarj@indetec.gob.mx
42
FAIS y FAFEF como
Garanta o Fuente de
Pago de Obligaciones
Financieras
Enrique Nez Barba
El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y el Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) pueden constituirse como Garanta o Fuente de
Pago de obligaciones Financieras; al respecto, en el presente artculo se muestra el marco normativo
correspondiente y el procedimiento general que se debe observar para llevar a cabo dicha constitucin.
Deuda y Emprstitos
43
1. ANtECEDENtES
En 1997 el ramo 26 denominado
Superacin de la Pobreza se dividi
en dos fondos: El Fondo para la Pro-
mocin del Empleo y la Educacin
con el 35% de los recursos y el Fondo
de Infraestructura Social Municipal
con el restante 65%, siendo este el an-
tecedente del actual Fondo de Aporta-
ciones para la Infraestructura Social
(FAIS).
En el caso del Fondo de Aporta-
ciones para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (FAFEF), el an-
tecedente del mismo es el Programa de
Apoyos para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (PAFEF), auto-
rizado en el Presupuesto de Egresos de
la Federacin (PEF) 2000 y en relacin
con dicho programa en el ao 2003 en
el PEF se cre el Ramo General 39 de-
nominado Programa de Apoyos para
el Fortalecimiento de las Entidades Fe-
derativas.
Actualmente, ambos Fondos se
establecen en la Ley de Coordinacin
Fiscal (LCF) en el Captulo V denomi-
nado De los Fondos de Aportaciones
Federales, el FAIS desde la incorpora-
cin de dicho Captulo en la LCF en el
ao 1998, y el FAFEF a partir del ao
2007, en que el PAFEF se convierte en
el VIII Fondo de Aportaciones para
dar certidumbre a las entidades fede-
rativas respecto a la ministracin de
los recursos, que anteriormente estaba
sujeta a su inclusin y aprobacin en
el Ramo 39 del PEF; fondos estos que,
entre otros, se integran presupuestal-
mente en el Ramo 33 Aportaciones
Federales para Estados y Municipios
del PEF.
Las reformas y adiciones a la LCF,
publicadas en el Diario Ofcial de la
Federacin (DOF) de fecha 27 de di-
ciembre de 2006, permitieron que las
aportaciones, con cargo al FAIS y al
FAFEF, pudieran afectarse como ga-
El FAIS se integra con el 2.5% de la RFP, de
donde las entidades federativas reciben el
0.303% y los municipios el 2.197%
44
ranta o servir como fuente de pago
de obligaciones fnancieras, aunque
teniendo como lmite hasta el 25% de
los recursos que anualmente les co-
rrespondan por concepto de los fon-
dos, para servir dichas obligaciones.
Pasaremos a continuacin a revisar
el fundamento legal de dichos Fondos.
2. DISPoSICIoNES LEGALES
DEL FAIS y DEL FAFEF
En la Ley de Coordinacin Fiscal
(LCF), Captulo V denominado De
los Fondos de Aportaciones Federa-
les, artculo 25, se establecen, entre
otros Fondos, el FAIS y el FAFEF en las
fracciones III y VIII, respectivamente.
Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social (FAIS)
Por su parte, en los artculos 32, 33,
34 y 35 del la LCF, se regula el FAIS en
cuanto a la determinacin del monto
del Fondo, el destino municipal y es-
tatal de sus recursos, el mecanismo de
distribucin entre los estados, y el me-
canismo de distribucin de los esta-
dos a sus municipios, sucesivamente,
disposiciones entre las que podemos
distinguir las siguientes caractersticas
del FAIS:
Objetivo del FAIS
Financiar obras, acciones sociales
bsicas e inversiones que benefcien
directamente a sectores de su pobla-
cin que se encuentren en condiciones
de rezago social y pobreza extrema (de
acuerdo a los rubros determinados en
al artculo 33, mismo que se menciona
ms adelante).
Integracin de los Recursos del FAIS
En el artculo 32 de la LCF se de-
termina que el Fondo se integra, para
efectos de referencia, con el 2.5% de
la recaudacin federal participable
(RFP), y es recibido tanto por los
Estados (0.303%), denominado Fon-
do de Infraestructura Social Estatal
(FAISE), como por los Municipios
(2.197%), Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social Muni-
cipal (FAISM).
Deuda y Emprstitos
45
Calendarizacin de Distribucin
de los Recursos del FAIS
Tambin en el artculo 32 de la LCF se seala que este fondo se enterar men-
sualmente en los primeros diez meses del ao por partes iguales a los Estados por
conducto de la Federacin y a los Municipios a travs de los Estados.
Destino de los Recursos del FAIS
En el artculo 33 de dicha Ley se determina para ambos mbitos de gobierno
el destino, mismo que se puede apreciar en el siguiente cuadro.
Destino del Fondo de Infraestructura Social Estatal
(FAISE)
Obras y acciones de alcance o mbito de benefcio regional o intermunicipal.
Destino del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM)
agua potable alcantarillado
letrinas drenaje y, urbanizacin municipal
electrifcacin rural y de colonias pobres infraestructura bsica de salud
infraestructura bsica educativa mejoramiento de vivienda
caminos rurales infraestructura productiva rural
hasta un 2% del total de recursos del FAISM
que les correspondan para la realizacin de
un programa de desarrollo institucional.
Mediante convenio entre el Ejecutivo Fede-
ral a travs de la Secretara de Desarrollo
Social, el Gobierno Estatal correspondiente
y el Municipio de que se trate.
Los Estados y Municipios podrn destinar hasta el 3% de los recursos correspondientes en cada
caso, para ser aplicados como gastos indirectos a las obras sealadas.
tabla 1
tabla 2
46
Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de Entidades
Federativas (FAFEF)
Respecto al FAFEF, en los artculos
46 y 47 de la LCF se regula su deter-
minacin anual, el mecanismo de dis-
tribucin entre entidades federativas
para su entero mensual, y el destino
de los recursos y su objeto, correspon-
dientemente; tambin disposiciones
entre las que podemos distinguir las
siguientes caractersticas del FAFEF:
Objetivo del FAFEF
Fortalecer los presupuestos de las
Entidades Federativas y las regiones
que las conforman.
Integracin de los Recursos del FAFEF
En el artculo 46 de la LCF se
seala que el FAFEF se determina-
r anualmente en el Presupuesto de
Egresos de la Federacin correspon-
diente con recursos federales por un
monto equivalente al 1.40 por ciento
de la RFP.
Calendarizacin de Distribucin de los
Recursos del FAFEF
En el mismo artculo sealado en
el prrafo anterior, se determina que
los montos del Fondo se enterarn
mensualmente por la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)
a los Estados y al Distrito Federal de
manera gil y directa.
Destino de los Recursos del FAFEF
Conforme el artculo 47 de la
LCF, los recursos del FAFEF se des-
tinarn:
La SHCP entera mensualmente los montos
del FAFEF con el fn de fortalecer la
inversin en infraestructura y el saneamiento
fnanciero, entre otros
Deuda y Emprstitos
47
Destino del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de Entidades Federativas (FAFEF)
I. A la inversin en infraestructura fsica; as como la adquisicin de bienes para el equipamiento de
las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrcola, y hasta un 3% del costo del pro-
grama o proyecto programado en el ejercicio fscal correspondiente, para gastos indirectos por
concepto de realizacin de estudios, elaboracin y evaluacin de proyectos, supervisin y control
de estas obras de infraestructura
II. Al saneamiento fnanciero, preferentemente a travs de la amortizacin de deuda pblica, expre-
sada como una reduccin al saldo registrado al 31 de diciembre del ao inmediato anterior. Asi-
mismo, podrn realizarse otras acciones de saneamiento fnanciero, siempre y cuando se acredite
un impacto favorable en la fortaleza de las fnanzas pblicas locales.
III. Para apoyar el saneamiento de pensiones y, en su caso, reformas a los sistemas de pensiones de los
Estados y del Distrito Federal, prioritariamente a las reservas actuariales
IV. A la modernizacin de los registros pblicos de la propiedad y del comercio locales, en el marco
de la coordinacin para homologar los registros pblicos; as como para modernizacin de los
catastros, con el objeto de actualizar los valores de los bienes y hacer ms efciente la recaudacin
de contribuciones;
V. Para modernizar los sistemas de recaudacin locales, y para desarrollar mecanismos impositivos
que permitan ampliar la base gravable de las contribuciones locales, lo cual genere un incremento
neto en la recaudacin;
VI. Al fortalecimiento de los proyectos de investigacin cientfca y desarrollo tecnolgico, siempre
y cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro sean complementarias a los recursos
locales.
VII. Para los sistemas de proteccin civil en los Estados y el Distrito Federal, siempre y cuando las
aportaciones federales destinadas a este rubro sean complementarias a los recursos locales
VIII. Para apoyar la educacin pblica, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este
rubro sean complementarias a los recursos locales y que el monto de estos se incremente en tr-
minos reales respecto al presupuestado en el ao inmediato anterior, y
IX. Para destinarlas a fondos constituidos por los Estados y el Distrito Federal para apoyar proyectos
de infraestructura concesionada o aqullos donde se combinen recursos pblicos y privados; al
pago de obras pblicas de infraestructura que sean susceptibles de complementarse con inversin
privada, en forma inmediata o futura, as como a estudios, proyectos, supervisin, liberacin del
derecho de va, y otros bienes y servicios relacionados con las mismas.
tabla 2
48
Informes Relativos al Ejercicio
y Destino de los Recursos del FAIS
y del FAFEF.
Para efectos de transparencia
e informacin de los recursos del
ramo 33 entre los que se incluyen
los del FAIS y del FAFEF, en el art-
culo 48 de la LCF se determina que
las entidades federativas remitirn a
la SHCP, en los Fondos correspon-
dientes, la informacin consolidada
a ms tardar a los 20 das naturales
posteriores a la terminacin de cada
trimestre del ejercicio fiscal. Ade-
ms, publicarn los informes en los
rganos locales oficiales de difusin
y a travs de sus respectivas pginas
electrnicas de Internet o de otros
medios locales de difusin, a ms
tardar a los 5 das hbiles posterio-
res a la fecha en que la SHCP los pre-
sente en los informes trimestrales al
Congreso de la Unin.
3. CoNStItuCIN DEL
FAIS y FAFEF CoMo
GArANtA o FuENtE DE
PAGo DE obLIGACIoNES
FINANCIErAS
Como se mencion anteriormen-
te, las reformas y adiciones a la LCF,
publicadas en el Diario Ofcial de la
Federacin (DOF) de fecha 27 de di-
ciembre de 2006, permitieron que las
aportaciones, con cargo al FAIS y al
FAFEF, pudieran afectarse por estados
y municipios como garanta o servir
como fuente de pago de obligaciones
fnancieras, teniendo como lmite has-
ta el 25% de los recursos que anual-
mente les correspondan por concepto
de los fondos, para servir dichas obli-
gaciones, tal como a continuacin se
expone.
En el artculo 49 de la citada Ley
se seala que las aportaciones que
reciban los estados o municipios no
podrn entre otros destinarse a meca-
nismos de fuente de pago, salvo por lo
dispuesto en los artculos 50 y 51 de la
misma Ley.
En el citado artculo 50 se deter-
mina que el FAIS y el FAFEF pueden,
entre otros destinos, servir como
fuente de pago ante Instituciones cre-
diticias siempre que cuenten con au-
torizacin de sus legislaturas locales
y se inscriban a peticin de las Enti-
dades Federativas o los municipios,
segn corresponda, ante la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, en el
Registro de Obligaciones y Emprsti-
tos de Entidades Federativas y muni-
cipios, as como en el registro nico
de obligaciones y emprstitos del Es-
tado. Adems de lo anterior, se deben
de observar las siguientes considera-
ciones:
o Que las obligaciones se contrai-
gan con la Federacin o las insti-
tuciones de crdito que operen en
territorio nacional o con personas
morales o fsicas de nacionalidad
mexicana; y
o Que los financiamientos que
den origen a las obligaciones
nicamente podrn destinarse
exclusivamente a los fines esta-
blecidos para el FAIS, as como a
los fines permitidos para el caso
del FAFEF de las Entidades Fe-
derativas.
Deuda y Emprstitos
49
Finalmente, conforme al tercer
prrafo de dicho artculo, los estados
o municipios que contraigan obli-
gaciones fnancieras teniendo como
garanta o fuente de pago el FAIS o
el FAFEF (ste ltimo slo para esta-
dos), no podrn destinar como ya se
ha mencionado ms del 25% de los re-
cursos que anualmente les correspon-
dan por concepto de dichos Fondos;
y en el cuarto prrafo, se seala que
tratndose de obligaciones pagaderas
en dos o ms ejercicios fscales, para
cada ao podr destinarse al servicio
de las mismas lo que resulte mayor
entre aplicar el porcentaje a que se re-
fere el prrafo anterior a los recursos
correspondientes al ao de que se tra-
te o a los recursos correspondientes
al ao en que las obligaciones hayan
sido contratadas.
Procedimiento General para que el
FAIS y el FAFEF se Constituyan
como Fuente de Pago de Obligaciones
Financieras.
1
A continuacin se desarrolla el
procedimiento general para consti-
tuir los recursos del FAIS y del FAFEF
como fuente de pago de obligaciones
fnancieras.
1 Revisin y adecuacin del marco
legal del Estado para dar viabilidad
al esquema:
El H. Congreso del Estado, si es
el caso, deber reformar diversos
1 Dicho procedimiento se realiz con base en la
informacin de la pgina: http://www.banobras.
gob.mx/aquienapoyamos/Municipios/Paginas/
Inicio.aspx y del comunicado de prensa de la
califcadora Fitch Ratings de fecha octubre 15
de 2009 denominado: asigna califcacin de
AA+(mex) a los fnanciamientos municipales
del Estado de Michoacn, respaldados con
ingresos del FAIS.
50
artculos de la Ley de Deuda P-
blica para permitir al mismo la
instrumentacin de mecanismos
de captacin de las aportaciones
federales, as como permitir a
dos o ms municipios la afecta-
cin del derecho y los ingresos
que les corresponden en dichos
fondos (en el caso del FAISM), a
travs de mecanismos de fuente
de pago o garanta de los finan-
ciamientos.
2 Gestin ante el Congreso Local
y los Cabildos de los municipios
(para el FAISM) para autorizar la
contratacin de crdito, y para la
afectacin del 25% de los recursos
del FAIS y del FAFEF para que se
constituyan como fuente de pago.
Adems se debe prever en sus res-
pectivos presupuestos, en cada
ejercicio fscal, el servicio de la
deuda correspondiente.
3 Constitucin de un Fideicomiso
Irrevocable de Administracin
y Fuente de Pago, donde se ra-
dican los recursos del FAIS y del
FAFEF segn sea el caso, mismos
que se constituyen como fuente
de pago de los fnanciamientos.
Una vez constituido, en el caso del
FAISM, el Municipio en cuestin
frma un convenio de adhesin
al contrato del Fideicomiso y se
constituye como Fideicomitente
Adherente, afectando irrevoca-
blemente y entregando al Fidu-
ciario los derechos del FAISM que
le correspondan. El patrimonio
del Fideicomiso est conformado,
principalmente por la aportacin
inicial y los fujos del FAIS y del
FAFEF, segn corresponda, con
motivo de la notifcacin e ins-
truccin irrevocable que el Estado
girar a la Tesorera de la Federa-
cin y a la Direccin General de
Programacin y Presupuesto de la
Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico para su captacin y apli-
cacin.
4 Califcacin de la estructura por
parte de una empresa califcadora
autorizada por la Comisin Nacio-
nal Bancaria y de Valores (CNBV).
Normalmente se obtienen las ms
altas califcaciones (AAA o AA)
dado que la misma se basa en los
siguientes factores:
La permanencia del carcter fede-
ral de los recursos del FAFEF y del
FAIS;
La restriccin que establece la LCF
sobre el destino y aplicacin eti-
quetada de los recursos.
Que estos recursos estn sujetos a
revisin por parte de los rganos
federales de fscalizacin.
La certeza existente en la genera-
cin del fujo de la fuente de pago
de los crditos, al ser un monto
establecido en base a la presupues-
tacin de ingresos y egresos de la
Federacin.
La fortaleza de la estructura jur-
dico-fnanciera del Fideicomiso
Irrevocable de Administracin
y Pago, as como de la afectacin
irrevocable de los recursos.
Las condiciones crediticias favora-
bles que se pueden conseguir por
los anteriores factores citados.
Deuda y Emprstitos
51
A continuacin se muestra el esquema general de las etapas para constituir los
recursos del FAIS y del FAFEF como fuente de pago de obligaciones fnancieras.
7
La permanencia del carcter federal de los recursos del FAFEF y del FAIS;

La restriccin que establece la LCF sobre el destino y aplicacin etiquetada
de los recursos.

Que estos recursos estn sujetos a revisin por parte de los rganos
federales de fiscalizacin.

La certeza existente en la generacin del flujo de la fuente de pago de los
crditos, al ser un monto establecido en base a la presupuestacin de
ingresos y egresos de la Federacin.

La fortaleza de la estructura jurdico-financiera del Fideicomiso Irrevocable
de Administracin y Pago, as como de la afectacin irrevocable de los
recursos.

Las condiciones crediticias favorables que se pueden conseguir por los
anteriores factores citados.

A continuacin se muestra el esquema general de las etapas para constituir los
recursos del FAIS y del FAFEF como fuente de pago de obligaciones financieras.

Y en el siguiente esquema podemos ver la estructura del Financiamiento del
FAISM.
2

2
Tomado de la presentacin realizada por Banobras del PROGRAMA BANOBRAS-FAIS para
Municipios, en diciembre de 2010.
1.Revisinyadecuacindelmarco
legalestatal(sieselcaso)
2.Ges@nanteelCongresoLocaly
losCabildos(enelcasodelFAISM)
paraautorizarlacontratacinde
crdito,ylaafectacindel25%de
losrecursosdelosFondos
3.Cons@tucindeunFideicomiso
IrrevocabledeAdministraciny
FuentedePago
4Calicacindelaestructura
Grfco 1
El esquema crediticio del Programa
Banobras-FAIS cubre hasta el 25% de los
recursos anuales municipales, por el plazo de
la administracin municipal
52
Y en el siguiente esquema podemos ver la estructura del Financiamiento del
FAISM.
2
2 Tomado de la presentacin realizada por Banobras del PROGRAMA BANOBRAS-FAIS para
Municipios, en diciembre de 2010.
4
Decreto Global
Actas de Cabildo
Estndar
Recursos
federales para
costos de
originacin
Tasa Fija y
Calificacin
AAA-AA
Estructura del Financiamiento
El esquema considera una estructura financiera que se instrumenta por Estado. Una vez establecida
la estructura, los Municipios se van adhiriendo al Programa de manera voluntaria.
Estado
TESOFE
Fideicomiso
BANOBRAS
Municipio A
Municipio B
Municipio N
Remanentes
FAIS
A B
Crditos
N
Municipios no
acreditados
Remanentes FAIS de acreditados.
Recursos FAIS de no acreditados.
2
1
4
6
5
3
S
e
r
v
i
c
i
o
Asistencia
Tcnica
Grfco 2
Deuda y Emprstitos
53
A la fecha, la constitucin del ante-
rior esquema se ha venido dando con
el apoyo y participacin directa del
Banco Nacional de Obras y Servicios
Pblicos (Banobras). En el ao 2007 la
Entidad Federativa pionera fue el esta-
do de Michoacn y posteriormente fue
adoptado por los estados de Durango,
Chiapas, Campeche, Colima, Naya-
rit, Nuevo Len, Oaxaca, Veracruz,
Guerrero, Estado de Mxico, Tabas-
co, Jalisco, Morelos y San Luis Potos.
A continuacin se revisar a grosso
modo las principales caractersticas
del Programa ofrecido por Banobras-
FAIS.
Programa Banobras-FAIS
3
El esquema crediticio del Progra-
ma Banobras-FAIS tiene las siguientes
caractersticas:
Los fnanciamientos tendrn que
ser destinados a la realizacin de
obras en los rubros sealados en
el artculo 33 de la Ley de Coor-
dinacin Fiscal y que sean secto-
res de atencin de Banobras.
3 Las caractersticas y apoyos de dicho programa
se tomaron de la informacin proporcionada
en la pgina: http://www.banobras.gob.mx/
aquienapoyamos/Municipios/Paginas/Inicio.
aspx
Monto del crdito: hasta el 25%
de los recursos anuales que recibe
de FAIS el municipio, por el plazo
de la administracin municipal.
Tasa de inters fja que se deter-
mina en funcin de la califcacin
que obtenga la estructura.
Plazo del crdito: hasta el ltimo
mes efectivo en que reciba recur-
sos del FAIS la administracin
municipal vigente.
Fuente de Pago: recursos del FAIS
asignados para el municipio.
Hasta dos disposiciones en un
plazo de seis meses.
Pagos mensuales y trimestrales
programados con el mismo ca-
lendario con que se reciben los
recursos del FAIS.
La amortizacin de los crditos
se hace a travs de un Fideicomi-
so Irrevocable de Administracin
y Pago, al cual se canalizan los re-
cursos del FAIS para tal propsi-
to.
Adems, Banobras cuenta con al-
gunos apoyos adicionales ofrecidos
por el Programa Banobras-FAIS, al
respecto Banobras seala que, a travs
del Fideicomiso # 1249 denominado
Para Coadyuvar al Desarrollo de las
Entidades Federativas y Municipios
La amortizacin de los crditos se hace
a travs de un Fideicomiso Irrevocable de
Administracin y Pago, al cual se canalizan
los recursos del FAIS para tal propsito
54
(FIDEM), se podr solicitar apoyo
para cubrir:
La comisin por apertura;
La califcacin de la estructura
durante la vigencia de los crdi-
tos y
La constitucin y operacin del
Fideicomiso, que servir como
vehculo de pago de los fnancia-
mientos durante la vigencia de
los crditos.
4. CoNCLuSIoNES:
Las reformas y adiciones a la LCF,
publicadas en el Diario Ofcial de
la Federacin (DOF) de fecha 27
de diciembre de 2006, permitieron
que las aportaciones, con cargo al
FAIS y al FAFEF, pudieran afectar-
se por estados y municipios como
garanta o servir como fuente de
pago de obligaciones fnancieras,
teniendo como lmite hasta el 25%
de los recursos que anualmente les
correspondan por concepto de los
fondos, para servir dichas obliga-
ciones.
La califcacin de la estructura
cuya fuente de pago de obligacio-
nes fnancieras es el FAIS o el FA-
FEF obtiene una alta califcacin
(AAA o AA) dado que la misma
se basa principalmente en los si-
guientes factores: La restriccin
que establece la LCF sobre el des-
tino y aplicacin etiquetada de los
recursos; que estos recursos estn
sujetos a revisin por parte de los
rganos federales de fscalizacin;
la certeza existente en la genera-
cin del fujo de la fuente de pago
de los crditos; la fortaleza de la
estructura jurdico-fnanciera del
Fideicomiso; as como de la afec-
tacin irrevocable de los recursos,
y la baja exposicin a riesgos de
mercado. Lo anterior, permite ob-
tener atractivas condiciones en el
fnanciamiento.
Enrique Nez Barba, es Lic. en Economa y Maestro
en Administracin por la U. de G., Catedrtico Uni-
versitario y Consultor e Investigador de INDETEC en
la materia. enunezb@indetec.gob.mx
55
Nuevo Enfoque para
Regular el Presupuesto y
Gasto Pblico Local
Csar Bojrquez Len
En la redaccin actual de la Constitucin General de la repblica se encuentra el mandato de efectuar,
por parte de las entidades federativas y municipios, una administracin de los recursos econmicos
que coadyuve a mejorar la calidad del gasto pblico. En este artculo se presentan los elementos bsicos
que deben incorporar las entidades federativas en una Ley en materia de Presupuesto con base en
resultados y evaluacin del desempeo.
56
INtroDuCCIN
A partir del 2007, ao en que en-
traron en vigor importantes reformas
legales en el mbito de gobierno fede-
ral, el marco jurdico de las entidades
federativas y los municipios tiene una
amplia gama de requerimientos de re-
forma.
En efecto, el 1 de octubre de 2007
se public en el Diario Ofcial de la Fe-
deracin (DOF) el Decreto por el que
se reforman, adicionan y derogan di-
versas disposiciones de las Leyes Fede-
ral de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria; Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal; de Coor-
dinacin Fiscal; de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector
Pblico, y de Obras Pblicas y Servi-
cios Relacionados con las mismas.
Adicionalmente, el 7 de mayo del
2008 se public en el DOF, el Decreto
que reforma, adiciona y deroga diver-
sas disposiciones de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexi-
canos (CEPEUM).
En la parte correspondiente al
artculo 134 constitucional, se esta-
blece el mandato para la Federacin,
las entidades federativas y los muni-
cipios, de administrar los recursos
econmicos con criterios de efcacia,
efciencia, economa, transparencia y
honradez.
En el caso de los gobiernos loca-
les, este mandato tiene implicacio-
nes legales y operativas tanto para
la administracin de los recursos
propios como para los recursos fe-
derales transferidos. Lo anterior se
desprende de la lectura del texto
constitucional reformado, al que se
hace referencia en el prrafo ante-
rior:
Conviene que las entidades establezcan
disposiciones que regulen las erogaciones
plurianuales en su Constitucin Poltica y
leyes aplicables
57
Artculo 134. Los recursos econmicos de que dispongan la Federacin, los estados, los
municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones
territoriales, se administrarn con efciencia, efcacia, economa, transparencia y honradez
para satisfacer los objetivos a los que estn destinados.
Los resultados del ejercicio de dichos recursos sern evaluados por las instancias tcnicas
que establezcan, respectivamente, la Federacin, los estados y el Distrito Federal, con el objeto
de propiciar que los recursos econmicos se asignen en los respectivos presupuestos en los
trminos del prrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artculos 74,
fraccin VI y 79.
...........................................................................................................................................................
El manejo de recursos econmicos federales por parte de los estados, los municipios, el
Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se
sujetar a las bases de este artculo y a las leyes reglamentarias. La evaluacin sobre el ejercicio
de dichos recursos se realizar por las instancias tcnicas de las entidades federativas a que se
refere el prrafo segundo de este artculo.
...........................................................................................................................................................
TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente Decreto entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el
Diario Ofcial de la Federacin, salvo lo previsto en el transitorio tercero siguiente.
SEGUNDO. El Congreso de la Unin, as como las legislaturas de los Estados y del Dis-
trito Federal, debern aprobar las leyes y, en su caso, las reformas que sean necesarias para
dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente Decreto, a ms tardar en un plazo de un ao,
contado a partir de la fecha de entrada en vigor del mismo, salvo en el caso de lo dispuesto en
el artculo 74, fraccin IV constitucional.
...........................................................................................................................................................
58
En este tenor, los requerimientos
de cambios legales en las entidades fe-
derativas sern en los temas y rubros
que se mencionan enseguida.
rEQuErIMIENtoS DE
rEForMAS A LoS
orDENAMIENtoS JurDICoS
DE LAS ENtIDADES
FEDErAtIvAS
1. Constituciones polticas de las
entidades federativas
Los principios de eficiencia,
eficacia, economa, transpa-
rencia y honradez. Incorporar
los principios del Artculo 134
de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos,
en el sentido de: Los recursos
econmicos de que dispongan la
Federacin, los estados, los mu-
nicipios, el Distrito Federal y los
rganos poltico-administrativos
de sus demarcaciones territoria-
les, se administrarn con eficien-
cia, eficacia, economa, transpa-
rencia y honradez para satisfacer
los objetivos a los que estn des-
tinados.
Establecimiento de la instancia
tcnica de evaluacin. En este
sentido, el mandato tambin lo
encontramos en el Artculo 134 de
la Constitucin Federal: Los re-
sultados del ejercicio de dichos re-
cursos sern evaluados por las ins-
tancias tcnicas que establezcan,
respectivamente, la federacin, los
estados y el Distrito Federal, con el
objeto de propiciar que los recur-
sos econmicos se asignen en los
respectivos presupuestos en los
trminos del prrafo anterior (pri-
mer prrafo del 134 constitucional
federal).
Manejo de los recursos federales.
El manejo de recursos econmicos
federales por parte de los estados,
los municipios, el Distrito Federal
y los rganos poltico-adminis-
trativos de sus demarcaciones te-
rritoriales, se sujetarn a las bases
del artculo 134 constitucional fe-
deral y a las leyes reglamentarias.
La evaluacin sobre el ejercicio de
dichos recursos se realizar por las
instancias tcnicas de las entida-
des federativas a que se refere el
prrafo segundo del 134 constitu-
cional federal.
Horizonte temporal para llevar
a cabo las reformas. El Con-
greso de la Unin, as como las
legislaturas de los estados y del
Distrito Federal, debern apro-
bar las leyes y, en su caso, las re-
formas que sean necesarias para
dar cumplimiento a lo dispuesto
en el Decreto mediante el cual se
reforma la Constitucin Federal,
en el plazo de un ao, contado a
partir de la fecha de entrada en
vigor del mismo. Sobre el parti-
cular, cabe recordar que el 7 de
mayo del 2008 se public en el
DOF, el Decreto que reforma,
adiciona y deroga diversas dis-
posiciones de la CPEUM, razn
por la cual la etapa de reformas
estaba prevista para concluirse
en mayo de 2009.
59
Facultades al congreso local para
autorizar erogaciones plurianua-
les. Adicionalmente a las reformas
a la CPEUM que se han sealado
en este documento, agregaremos
que se incorpor al artculo 74 de
la CPEUM una adicin que con-
templa el caso de las erogaciones
plurianuales. En efecto, actualmen-
te el artculo 74 establece que: Son
facultades exclusivas de la Cmara
de Diputados: IV. Aprobar anual-
mente el Presupuesto de Egresos de
la Federacin, previo examen, dis-
cusin y, en su caso, modifcacin
del Proyecto enviado por el Ejecu-
tivo Federal, una vez aprobadas
las contribuciones que, a su juicio,
deben decretarse para cubrirlo. Asi-
mismo, podr autorizar en dicho
Presupuesto las erogaciones plu-
rianuales para aquellos proyectos de
inversin en infraestructura que se
determinen conforme a lo dispues-
to en la ley reglamentaria; las ero-
gaciones correspondientes debern
incluirse en los subsecuentes Presu-
puestos de Egresos. Cabe aclarar
que estas disposiciones no regulan
a este tipo de erogaciones en los
estados; sin embargo, lo pertinente
sera que las legislaturas de los es-
tados establecieran lo propio, tanto
en las disposiciones de las Consti-
tuciones locales como en las leyes
correspondientes.
2. requerimientos de contenido
para los ordenamientos
relacionados con presupuesto,
contabilidad y evaluacin del
desempeo
Es necesario incorporar los pre-
ceptos pertinentes para la presu-
Grfco 1
Principales
Reformas al
Marco Jurdico
de las
Entidades
Federativas
Administracin de los
Recursos Pblicos:
Incorporar los principios
de eficiencia, eficacia,
economa, transparencia
y honradez
Presupuesto con Base
en Resultados y
Evaluacin del
Desempeo:
Establecer las Instancias
Tcnicas de evaluacin
Proyectos de
Infraestructura y
Prestacin de Servicios
a largo Plazo:
Facultades para
autorizar erogaciones
plurianuales
ELEMENTOS VANGUARDISTAS PARA EL MARCO JURDICO DE LAS
ENTIDADES FEDERATIVAS
60
puestacin con base en resultados
y lograr que tales resultados del
ejercicio del gasto sean evaluados
por las instancias tcnicas que es-
tablezca para tales efectos el Esta-
do correspondiente.
En el ordenamiento relacionado
con presupuesto y gasto pblico,
establecer las bases que aseguren
que los recursos pblicos se admi-
nistrarn con efciencia, efcacia,
economa, transparencia y honra-
dez para satisfacer los objetivos a
los que estn destinados. Es decir,
incorporar en una ley los princi-
pios del Presupuesto con base en
Resultados, de conformidad con
las estrategias, objetivos, indicado-
res y metas que se establezcan en
los planes, programas y los respec-
tivos presupuestos.
Adicionalmente, es convenien-
te valorar las disposiciones que
contiene la nueva Ley General de
Contabilidad Gubernamental. En
especial, vale recordar lo que es-
tablece el artculo 1 de dicha Ley:
La presente Ley es de orden p-
blico y tiene como objeto establecer
los criterios generales que regirn
la contabilidad gubernamental y la
emisin de informacin fnanciera
de los entes pblicos, con el fn de
lograr su adecuada armonizacin.
La presente Ley es de observancia
obligatoria para los poderes Eje-
cutivo, Legislativo y Judicial de la
Federacin, los estados y el Distrito
Federal; los ayuntamientos de los
municipios; los rganos poltico-ad-
ministrativos de las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal; las
entidades de la administracin p-
blica paraestatal, ya sean federales,
estatales o municipales y los rganos
autnomos federales y estatales.
El proceso de planeacin, programacin
y presupuestacin tiene como fnalidad
orientar el gasto pblico a la atencin de lo
prioritario y la obtencin de resultados
61
3. requerimientos de contenido
para otras leyes que tienen
vinculacin con la materia
presupuestal, contabilidad y
evaluacin del desempeo
3.1. Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
de los Estados
Secretara de Finanzas (o equiva-
lente). Esta es una dependencia crucial
en todo el proceso de planeacin-pro-
gramacin-presupuestacin. General-
mente, la Secretara de Finanzas es la
dependencia responsable de coordinar
la administracin fnanciera y tributaria
de la Hacienda Pblica y de proyectar,
con la participacin de las dependen-
cias y entidades de la administracin
pblica, la planeacin, programacin y
presupuestacin del Estado, en el mar-
co del sistema de planeacin democr-
tica, as como de llevar el control ad-
ministrativo de los recursos humanos
y materiales, y el control del ejercicio
de los recursos fnancieros de confor-
midad con lo dispuesto por esta Ley y
dems disposiciones aplicables. Por lo
tanto, es necesario analizar el papel que
debe asumir en materia de Presupuesto
con base en Resultados y en la instancia
tcnica que servira para operar el Siste-
ma de Evaluacin del Desempeo.
Contralora General (o su equi-
valente). Las contraloras estatales
normalmente estn relacionadas con
el control, evaluacin gubernamental
y vigilancia. En efecto, la Contralora
General, es la dependencia responsa-
ble de la funcin de control y evalua-
cin gubernamental y desarrollo ad-
ministrativo, as como de la inspeccin
y vigilancia de los ingresos, gastos, re-
cursos y obligaciones de las dependen-
cias y entidades de la Administracin
Pblica Estatal, durante el ejercicio
presupuestal correspondiente. En este
tenor, es necesario valorar el rol que
esta dependencia podra representar
en materia del Sistema de Evaluacin
del Desempeo, en un papel de coor-
dinacin con la Secretara de Finanzas
(o su equivalente).
3.2. Leyes orgnicas de los poderes
legislativo, judicial y entes
autnomos.
En este rubro, es necesario valorar
el papel que estos poderes y entes juga-
rn dentro del Presupuesto con base en
Resultados y el Sistema de Evaluacin
del Desempeo. Este tema tambin est
relacionado con la propuesta de inser-
cin de la instancia o instancias tcni-
cas de evaluacin, es decir, en su mo-
mento se deber decidir por la opcin
de una instancia tcnica autnoma para
todos los poderes, o bien, por estable-
cer una instancia tcnica por cada uno
de los poderes del Estado y sus rganos
autnomos. Cabe subrayar que las ba-
ses correspondientes se enmarcaran
desde la Constitucin del Estado y pos-
teriormente las leyes orgnicas corres-
pondientes se adaptaran a lo dispuesto
en el texto constitucional.
4. Elementos bsicos para una Ley
de Presupuesto y Gasto Pblico
tipo
objeto de la Ley.- La Ley de Pre-
supuesto y Gasto es de orden pblico y
tiene por objeto reglamentar las dispo-
62
siciones contenidas en la Constitucin
Poltica de los Estados Libres y Sobe-
ranos de Mxico, con la fnalidad de
normar y regular las acciones relativas
a los procesos de planeacin, progra-
macin, presupuestacin, aprobacin,
ejercicio y control de los recursos pre-
supuestarios del Estado.
Sujetos obligados al cumplimien-
to de la Ley.- El gasto pblico com-
prende las erogaciones previstas en el
Presupuesto de Egresos que realicen:
I. Las Dependencias y Entidades
del Poder Ejecutivo;
II. El Poder Legislativo;
III. El Poder Judicial;
IV. Los entes autnomos;
V. Los municipios del Estado; y
VI. Las personas fsicas o morales,
pblicas o privadas, que reciban
o manejen recursos pblicos.
Autoridades en la Materia.- Son
autoridades en materia de presupues-
to, contabilidad y gasto pblico estatal:
I. El Congreso del Estado;
II. El Titular del Poder Ejecutivo;
III. La Secretara de Finanzas (o
equivalente);
IV. Otras dependencias del Ejecu-
tivo.
Principios rectores.- La planea-
cin, programacin, presupuestacin,
aprobacin, ejercicio y control del gasto
pblico estatal y municipal se basarn en
las directrices que fje el Plan Nacional,
Estatal y Municipal de Desarrollo, segn
corresponda, y en los programas que
de stos se deriven. En lo que respecta
a los Poderes Legislativo y Judicial y a
los entes autnomos, en el mbito de sus
respectivas competencias, debern esta-
blecer los lineamientos que se requieran
a efecto de ser congruentes con lo esta-
blecido por esta Ley.
Coordinacin Interinstitucio-
nal.- Con la fnalidad de que con an-
ticipacin se tenga el conocimiento de
las circunstancias internas y externas
63
que puedan infuir en el gasto pblico
estatal, el titular del Poder Ejecutivo,
por conducto de la Secretara de Fi-
nanzas, mantendr con la Federacin
y los entes pblicos, la coordinacin
necesaria.
regulacin para el manejo del
gasto federalizado.- Las entidades y
dependencias, as como los munici-
pios, tendrn la obligacin de infor-
mar trimestralmente, por conducto de
la Secretara, el ejercicio, destino y los
resultados obtenidos, respecto de los
recursos federales que les sean trans-
feridos, en los trminos que establecen
la Ley Federal de Presupuesto y Res-
ponsabilidad Hacendaria y la Ley de
Coordinacin Fiscal, a ms tardar diez
das naturales posteriores a la termi-
nacin de cada trimestre del ejercicio
fscal.
respeto a la separacin de los po-
deres y a la autonoma de los entes.-
Los Poderes Legislativo y Judicial y los
entes autnomos, elaborarn sus pro-
pios proyectos de presupuesto de egre-
sos, los cuales sern enviados por sus
respectivos responsables al titular del
Poder Ejecutivo, a travs de la Secre-
tara, para su inclusin en el proyecto
de Presupuesto de Egresos del Estado
que se enva para su anlisis, discusin
y aprobacin al Congreso del Estado.
El Proceso de Planeacin-Pro-
gramacin-Presupuestacin (PPP).-
El proceso de planeacin, programa-
cin y presupuestacin, tiene como
fnalidad orientar el gasto pblico a la
atencin de lo prioritario, garantizan-
do el uso efciente de los recursos en
cada uno de los programas que desa-
rrollen los ejecutores de gasto, com-
prendiendo las siguientes fases:
I. La Planeacin consiste en la defni-
cin de las acciones tanto operati-
vas como estratgicas que tendrn
atencin prioritaria, tomando en
cuenta los objetivos contenidos en
el Plan Estatal de Desarrollo y las
prioridades de gobierno. Lo ante-
rior con la fnalidad de determinar
los programas y las actividades que
sean necesarias para su cumpli-
miento, siguiendo para ello lo es-
tablecido en la Ley de Planeacin
para el Desarrollo del Estado;
II. La Programacin es la fase donde
se defnen, ordenan y jerarquizan
los programas, partiendo de una
seleccin de objetivos, metas e in-
dicadores, as como las unidades
responsables de su ejecucin;
III. La Presupuestacin es la fase de
costeo y distribucin de los re-
cursos fnancieros, humanos y
materiales, para su aplicacin al
cumplimiento de los planes y pro-
gramas de Gobierno.
La Secretara de Finanzas dictar
los lineamientos que regirn el proce-
so de elaboracin del Proyecto de Pre-
supuesto de Egresos.
Alineacin general de los pode-
res y entes autnomos al proceso de
PPP.- Para las fases del proceso de pla-
neacin, programacin y presupuesta-
cin del gasto pblico del Estado, que-
dan comprendidas las acciones que
debern realizar los Poderes Legislati-
vo y Judicial, y entes autnomos, con
base en sus programas institucionales,
los cuales debern ser congruentes
64
con las polticas, objetivos, estrategias
y metas establecidas en el Plan Estatal
de Desarrollo y sus programas.
Los programas de las dependen-
cias y las entidades debern ser anali-
zados y compatibilizados por la Secre-
tara de Finanzas (y otras Secretaras,
como Planeacin o Contralora, en
su caso) en el mbito de sus respecti-
vas competencias, para que sean con-
gruentes entre s y respondan a los
objetivos prioritarios del Plan Estatal
de Desarrollo y de los programas que
de l se deriven, en los trminos de las
leyes relativas.
La formulacin de los programas
deber sujetarse a la estructura pro-
gramtica formulada por la Secretara
(y otras secretaras, en su caso).
Establecer el contenido de los
programas.- Los programas, debern
contener:
I. La desagregacin en subprogra-
mas, cuando las actividades a rea-
lizar as lo requieran;
II. Los objetivos y metas que se pre-
tendan alcanzar, as como la justi-
fcacin de los programas;
III. La temporalidad de los programas,
as como la designacin de las uni-
dades administrativas responsa-
bles;
IV. Las previsiones del gasto de acuer-
do con lo establecido en la cla-
sifcacin por objeto del gasto y
dems clasifcaciones que seale
la Secretara para cada una de las
categoras programticas estable-
cidas;
V. El impacto regional, de gnero y
de grupos vulnerables de los pro-
gramas con sus principales carac-
tersticas y los criterios utilizados
para la asignacin de recursos;
VI. La calendarizacin del gasto pbli-
co de acuerdo con la clasifcacin
administrativa, econmica, por
objeto del gasto y funcional-pro-
gramtica y dems clasifcaciones
que seale la Secretara; y
VII. Las dems previsiones que se esti-
men necesarias.
Establecer los principios para las
clasifcaciones presupuestarias.- La
presupuestacin del gasto pblico del
Estado, en cuanto a su objeto, com-
prende, entre otras: las previsiones que
se requieran por concepto de servicios
personales; materiales y suministros;
servicios generales; transferencias,
asignaciones, subsidios y otras ayudas;
bienes muebles, inmuebles e intan-
gibles; inversin pblica; inversiones
fnancieras y otras provisiones; par-
ticipaciones y aportaciones; y deuda
pblica, sin perjuicio de lo que esta-
blezcan otras disposiciones legales y
administrativas.
La presupuestacin del gasto p-
blico del Estado y todas las activida-
des y acciones necesarias para su inte-
gracin y consecucin con base en la
planeacin y programacin, estarn a
cargo de la Secretara, misma que dic-
tar los lineamientos pertinentes, de
conformidad con lo dispuesto en la
presente ley.
El Presupuesto de Egresos del
Gobierno del Estado, ser elaborado
siguiendo la tcnica de presupuesto
por programas con enfoque de resul-
tados.
65
Para tales efectos y con el propsito
de homologar la estructura program-
tica, todos los trabajos de planeacin,
programacin y presupuestacin y la
presentacin de los anteproyectos del
Presupuesto de Egresos a cargo de los
representantes de las Dependencias y
Entidades, as como los Proyectos de
Presupuesto de Egresos de los Poderes
Legislativo y Judicial y los entes aut-
nomos, se desarrollarn considerando
la normatividad emitida por el Consejo
Nacional de Armonizacin Contable
respecto de clasifcaciones que seale la
Secretara en los catlogos que emita y,
en su caso, publique para tal fn. Igual
clasifcacin se observar en la presen-
tacin de los Proyectos de Presupuestos
de Egresos que enva el titular del Poder
Ejecutivo para su aprobacin por parte
del Congreso del Estado.
Contratos de proyectos de inver-
sin y prestacin de servicios pbli-
cos que representen erogaciones plu-
rianuales (en su caso).- Los contratos
de asociacin pblico privada de largo
plazo (PPS o APP), se considerarn
preferentes en su pago respecto del
gasto de inversin, para ser incluidos
en los Presupuestos de Egresos de los
aos posteriores hasta la total termi-
nacin de los pagos relativos.
Sistema de evaluacin del desem-
peo.- Establecer la instancia tcnica
ELEMENtoS bSICoS PArA uNA
LEy DE PrESuPuESto y GASto PbLICo CoN ENFoQuE A rESuLtADoS
ObjetodelaLey
SujetosObligadosalCumplimientodelaLey
PrincipiosRectores
CoordinacinInterinstitucional
RegulacinparaelManejodelGastoFederalizado
RespetoalaSeparacindelosPoderesdelEstadoyalosEntesAutnomos
ElProcesodePlaneacin-Programacin-Presupuestacin(PPP),conEnfoqueaResultados
AlineacinGeneraldelosPoderesylosEntesAutnomosalProcesodePPP
EstablecerelContenidodelosProgramasconEnfoqueaResultados
IncorporarlasClasifcacionesPresupuestarias
FacultadesparaAutorizarlasErogacionesPlurianuales
IncorporarelSistemadeEvaluacindelDesempeo
OtrasDisposiciones
tabla 1
66
de evaluacin a la que se refere el Ar-
tculo 134 de la CPEUM. La Secretara
de Finanzas (y otras secretaras, en su
caso), en el mbito de sus respectivas
competencias, verifcarn, peridica-
mente, los resultados de la ejecucin
de los planes, programas y presupues-
tos de las dependencias y entidades,
con base en el Sistema de Evaluacin
del Desempeo, entre otros, para iden-
tifcar la efciencia, efcacia, economa,
transparencia y honradez en la Admi-
nistracin Pblica Estatal y el impacto
social del ejercicio del gasto pblico,
as como aplicar las medidas condu-
centes. Igual obligacin y para los mis-
mos fnes, tendrn las dependencias,
respecto de sus entidades coordinadas.
otras disposiciones importan-
tes.- En este documento, por razones
de espacio, se han privilegiado los as-
pectos fnancieros del proceso de PPP
contenidos en la Ley de Presupuesto
y Gasto Pblico. Sin embargo, existen
otros elementos que se deben consi-
derar en una versin completa de esta
Ley. Ejemplo de ello son los siguien-
tes:
Establecer la regulacin para el
caso de exceso o falta de ingresos
fscales (principio de disciplina
presupuestaria)
Procedimiento que se utilizar
para el caso de que al terminar el
ao fscal el Congreso Local no
apruebe el proyecto de presupues-
to de Egresos y/o Ley de Ingresos.
El tratamiento que se dar a la Con-
tabilidad Gubernamental en los
trminos que marca la Ley General
de Contabilidad Gubernamental.
El soporte legal de las operaciones
presupuestales mediante medios
electrnicos.
Las sanciones e indemnizaciones.
Disposiciones transitorias.
CoNCLuSIoNES
En la nueva redaccin del artculo
134 de la CPEUM, se encuentra el man-
dato de efectuar por parte de las entida-
des federativas y municipios, una admi-
nistracin de los recursos econmicos
que coadyuve a mejorar la calidad del
gasto pblico a travs de la gestin y
presupuestacin basada en resultados,
modelo que privilegia la consecucin
de metas y objetivos pblicos de los
programas y proyectos del gobierno,
adems del cabal uso de los recursos
con base en la normatividad y los mon-
tos asignados presupuestalmente.
Como se ha observado en el pre-
sente documento, la regulacin del
proceso presupuestario hoy reviste es-
pecial importancia.
Es verdad que no existen modelos
o estructuras de la Ley de Presupuesto
y Gasto que sean universales e inamo-
vibles, cada entidad federativa tiene sus
propias circunstancias y condiciones;
sin embargo, existen elementos co-
munes que se deben analizar a fn de
valorar la conveniencia o no de incor-
porarlos en el texto de una Ley de Pre-
supuesto y Gasto Pblico Tipo.
Csar Bojrquez Len, es Maestro en Economa por
el Centro de Investigacin y Docencia Econmica;
y actualmente se desempea como Jefe del Progra-
ma de Deuda Pblica y Finanzas en el INDETEC.
cbojorquezl@indetec.gob.mx
67
Afecta la Reforma
Constitucional en Materia
de Amparo al mbito
Fiscal?
Ricardo Hernndez Salcedo
El da 6 de junio de 2011 se public reforma a la Constitucin Poltica de los Estados unidos Mexicanos
en materia de amparo. El presente artculo pretende realizar un examen para determinar si estas
modifcaciones constitucionales repercuten en el mbito fscal.
68
INtroDuCCIN
Como se expres en la nota de edi-
tor de este documento, el da 6 de ju-
nio del ao 2011, se reform la Cons-
titucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, para establecer modifca-
ciones en la regulacin respecto del
juicio de amparo.
La reforma que se comentar se
considera de relevancia en el quehacer
de las autoridades hacendarias, ya que
como se ver posteriormente, algunos
aspectos de los principios rectores del
juicio de amparo se transforman sus-
tancialmente.
De tal suerte tenemos, que con la re-
forma constitucional antes referida, su-
fren adecuaciones los artculos 94, 103,
104 y 107 de nuestra Ley Fundamental.
Ahora bien, para efecto de anlisis, orde-
naremos en nueve grupos las reformas
constitucionales en materia de amparo:
Procedencia
Amparo Adhesivo
Cumplimentacin
de sentencias

Instauracin de
Plenos de Circuito

Caducidad por
inactividad procesal
Jurisprudencia
Suspensin del acto
reclamado
Sentencia en el
amparo
Resolucin de
asuntos prioritarios

Grfco 1
Principales modifcaciones en materia de Amparo
69
As tenemos, que se expondr bre-
vemente lo que se considera es lo ms
relevante de la reforma constitucional
de referencia, haciendo especial nfa-
sis en las posibles repercusiones que
en su caso tiene la misma en el campo
tributario.
1. ProCEDENCIA DEL AMPAro
Sobre la reforma constitucional
vinculada con la procedencia del am-
paro y en su caso, sus repercusiones en
el campo tributario, abordaremos los
puntos que se listan en la siguiente l-
mina:
El principio del juicio de amparo relativo a
la defnitividad en el amparo administrativo,
opera si la suspensin del acto que prev la
ley en el medio de defensa ordinario tiene
los mismos alcances que los que prev la ley
reglamentaria. (fracc. IV Art. 107).
Procedencia del amparo en contra de normas generales y no
exclusivamente contra las leyes, adems se incorpora la procedencia de esta
proteccin constitucional en contra de omisiones y no solo en contra de
actos de la autoridad (Art. 103).
La ampliacin de la procedencia del amparo en contra de violaciones a los
derechos humanos y las garantas otorgadas para su proteccin por esta
Constitucin, y no por violacin a las garantas individuales (Art. 103).
Se aclara que las bases generales para interponer el amparo no aplican en
materia electoral (Art. 107 primer prrafo).
El principio del juicio de amparo relativo a la definitividad del acto
reclamado no se aplicar cuando la ley permita la renuncia de los recursos
legales ( tercer prrafo del inciso a) de la fracc. III Art.107).
Precisa que tiene el carcter de parte agraviada y por lo tanto la posibilidad
de interponer el juicio de amparo el titular de un derecho o de un inters
legtimo ( primer prrafo fracc. I Art. 107).
El principio del juicio de amparo relativo a la definitividad en el amparo
administrativo, opera si la suspensin del acto que prev la ley en el
medio de defensa ordinario tiene los mismos alcances que los que prev
la ley reglamentaria. (fracc. IV Art. 107).
Procedencia
70
A) Procedencia del juicio de
amparo contra normas generales
y violaciones a los derechos
humanos
Con la reforma al artculo 103 de
la Constitucin Poltica del pas, se
establece que los Tribunales de la Fe-
deracin resolvern toda controversia
que se suscite:
a) Por normas generales que violen
los derechos humanos reconoci-
dos y las garantas otorgadas para
su proteccin por la Constitucin,
as como por los tratados interna-
cionales de los que el Estado Mexi-
cano sea parte, anteriormente se
refera la norma en comento, a la
procedencia del amparo por leyes
que violaran las garantas indivi-
duales.
De acuerdo con la propia Consti-
tucin Poltica del pas, el amparo
ha procedido, an antes de la re-
forma en estudio, no slo contra
leyes sino contra las dems normas
generales. Por ejemplo, ya se pre-
vea la procedencia de este medio
de defensa contra tratados inter-
nacionales, reglamentos y dems
normas generales que violentaran
la constitucin del pas, como se
puede apreciar en el contenido de
la fraccin VIII inciso a) del art-
culo 107 de este cuerpo normati-
vo en vigor antes de la reforma en
anlisis.
De lo expuesto se desprende que
se conserva la procedencia del am-
paro en el campo tributario (como
en las dems ramas del derecho),
contra normas generales como son
las leyes, reglamentos, reglas de ca-
rcter general, entre otras.
b) Por actos u omisiones de la au-
toridad. Este ltimo aspecto an-
teriormente no se consideraba
71
expresamente para la procedencia
del juicio de amparo antes de la re-
forma en comento, es decir, la pro-
cedencia del amparo solo se pre-
vea en forma expresa por actos de
la autoridad y no por su omisin.
Lo anterior signifca que procede
el juicio de amparo para proteger
al ciudadano por la falta de ac-
cin o inactividad de la autoridad,
cuando tiene el deber de realizar
alguna conducta.
En esta tesitura, el juez de ampa-
ro, al otorgar la proteccin de la
Justicia Federal derivado de una
omisin de la autoridad, tendr
que ordenar a la autoridad deman-
dada que cumpla u otorgue el de-
recho del quejoso, el cual no goza
por una inactividad gubernamen-
tal como puede ser el derecho a la
educacin o salud, entre otras.
Sin embargo, cabe sealar que ya
proceda el amparo por omisin
de la autoridad para el caso de que
no se atendiera en breve trmino
alguna peticin del gobernado,
como se desprende del artculo 8
de nuestra ley fundamental.
La interposicin del juicio de am-
paro puede promoverse en materia
tributaria, argumentando viola-
cin a esta disposicin constitucio-
nal; por ejemplo, cuando no se d
contestacin a cualquier promo-
cin en breve plazo al peticionario
(cuatro meses por regla general
segn los tribunales federales),
dgase solicitud de devolucin de
impuestos, consultas, solicitud de
pago en parcialidades, etc.
Las funciones de administracin
tributaria las realiza la autoridad
generalmente dentro de lo que se
denomina en la doctrina como
fase ofciosa, es decir, que el im-
pulso procedimental para lograr la
percepcin de las contribuciones
lo lleva a cabo por regla general la
autoridad y ejerciendo sus facul-
tades de imperio
1
. Dentro de esta
fase podemos incluir, por ejemplo,
la fscalizacin, la cobranza coacti-
va y el control de obligaciones.
Bajo este orden de ideas se puede
decir que en caso de que la autori-
dad no efecte las funciones men-
cionadas respecto a un contribu-
yente determinado, consideramos
que no es factible que ste solicite
el amparo por omisin de la auto-
ridad, toda vez que la inactividad
sealada no le causara perjuicio
en su inters jurdico o derecho
subjetivo.
Lo que le acarreara perjuicio al
particular sera el que la autoridad
realizara la actividades menciona-
das sin ajustares a la ley, violentan-
do as algn derecho del goberna-
do en forma especfca.
En conclusin, podemos decir que
difcilmente en el campo fscal se
1 La Existencia del Derecho Tributario
Administrativo resulta de que para el estado
logre la satisfaccin del inters en percibir los
tributosdebe desarrollarse una actividad por
parte de la administracin para que esos hechos
generadores no queden sin declararse o sin
describirsey para controlar que efectivamente
ingresen a las cajas publicas los crditos que
sean creado a favor del estado.
Sergio Francisco de la Garza. Derecho
Financiero Mexicano. Editorial Porra. Decima
Quinta Edicin. Pg. 653.
72
podra actualizar la procedencia
del amparo por inactividad u omi-
sin de la autoridad fscal, diferen-
te a lo previsto en el artculo 8 de la
Carta Magna.
c) El amparo proceder, como se ha
sealado, por normas generales y
actos u omisiones de la autoridad
que violen los derechos humanos
reconocidos y las garantas otor-
gadas para su proteccin por esta
Constitucin, as como por los tra-
tados internacionales de los que el
Estado Mexicano sea parte.
Recordemos que anteriormente se
estableca la proteccin en el juicio
de amparo cuando hubiera viola-
cin a las garantas individuales
previstas en la Constitucin.
Ahora se ampla la cobertura pro-
tectora del amparo a la violacin
de los derechos humanos y las
garantas otorgadas para su pro-
teccin por esta Constitucin, as
como por los tratados internacio-
nales.
Esto es, que procede el amparo con-
tra un acto de autoridad que viole
los derechos humanos o sus garan-
tas (medios de defensa que pro-
tegen los derechos humanos), an
y cuando no estn previstos en la
Constitucin, pero s contemplados
en un tratado internacional.
Procedencia del Amparo
Normas
Generales
Que violen
derechos
humanos y sus
garantas
Contenidos
Consttucin del
Pas
Tratados
Internacionales
Actos u
Omisiones
73
De lo anterior se desprende que si
una ley o actuacin de la autoridad
administrativa o judicial contra-
viene algn derecho humano o sus
garantas, previstos en la constitu-
cin del pas o de un tratado in-
ternacional que nuestro pas haya
suscrito, proceder la proteccin
de la justicia federal mediante el
juicio de amparo, situacin que no
aconteca anteriormente respecto
de los tratados internacionales.
Lo comentado implica que se debe
de efectuar un anlisis de los diver-
sos tratados que Mxico ha suscrito
y en los cuales se establezcan dere-
chos humanos que tengan vincula-
cin con la materia tributaria, como
es el caso del Pacto de San Jos que
indica en su artculo 8:
ARTCULO 8.- GARANTAS JUDI-
CIALES.
1. Toda persona tiene derecho a ser
oda con las debidas garantas y
dentro de un plazo razonable, por
un juez o tribunal competente, in-
dependiente e imparcial, establecido
con anterioridad por la ley, en la sus-
tanciacin de cualquier acusacin
penal formulada contra ella, o para
la determinacin de sus derechos y
obligaciones de orden civil, laboral,
fscal o de cualquier carcter.
2.
Adems, debemos considerar que
nuestro pas ha suscrito gran nme-
ro de tratados para evitar la doble
imposicin, as como de tratados
de libre comercio que indudable-
mente tienen repercusin relevante
en la materia tributaria, ya que los
mismos dan tratamientos fscales y
contemplan medios de defensa.
Estos instrumentos jurdicos in-
ternacionales sin duda se debern
aplicar con preferencia a la legisla-
cin interna y en caso de su viola-
cin se podr interponer el juicio
de amparo cuando contengan un
derecho humano que haya sido
transgredido.
En adicin a lo anterior podemos
agregar que los tribunales, en el cur-
so de la evolucin de los criterios
jurisprudenciales no siempre han
tenido la misma postura respecto
del nivel jerrquico de los tratados
internacionales en el orden jurdico
nacional, por lo que en ocasiones se
desaplicaban stos, privilegiado la
resolucin de conficto con base en
las normas internas, aun y cuando
contravinieran el derecho interna-
cional y por ende no reconociendo
los derechos que contienen los tra-
tados internacionales.
En este orden de ideas, cabe sealar
que el 10 de junio de 2011 se publi-
caron reformas constitucionales en
materia de derechos humanos. En
este contexto, se le cambia de deno-
minacin al Ttulo Primero de este
ordenamiento legal que se llamaba
De las Garantas Individuales y se
sustituye por el De los Derechos
Humanos y sus Garantas.
A mayor abundamiento, entre otros
preceptos, se reform el artculo 1
de la Constitucin Poltica del pas.
Este numeral se modifc para es-
tablecer que toda persona gozar
en los Estados Unidos Mexicanos,
de los derechos humanos y sus ga-
rantas (este precepto ya no hace
74
referencia al goce de las garantas
individuales). Para una mejor com-
prensin de lo expuesto con antela-
cin se trascribe el texto reformado
de los tres primeros prrafos del ar-
tculo constitucional invocado:
Artculo 1o. En los Estados Unidos
Mexicanos todas las personas gozarn
de los derechos humanos reconocidos
en esta Constitucin y en los tratados
internacionales de los que el Estado
Mexicano sea parte, as como de las
garantas para su proteccin, cuyo
ejercicio no podr restringirse ni sus-
penderse, salvo en los casos y bajo las
condiciones que esta Constitucin esta-
blece.
Las normas relativas a los derechos
humanos se interpretarn de confor-
midad con esta Constitucin y con los
tratados internacionales de la materia
favoreciendo en todo tiempo a las per-
sonas la proteccin ms amplia.
Todas las autoridades, en el mbito
de sus competencias, tienen la obliga-
cin de promover, respetar, proteger
y garantizar los derechos humanos
de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, in-
divisibilidad y progresividad. En con-
secuencia, el Estado deber prevenir,
investigar, sancionar y reparar las vio-
laciones a los derechos humanos, en los
trminos que establezca la ley.
...
Enseguida presentamos una grf-
ca con algunas modifcaciones consti-
tucionales en materia de derechos hu-
manos.
Modifica la denominacin del Ttulo Primero de la Constitucin
del Pas que se llamaba De las Garantas Individuales y se
sustituye por el De los Derechos Humanos y sus Garantas
Reforma Constitucional en materia de
Derechos Humanos
Se establece en el artculo 1 que toda persona gozar en
Mxico, de los derechos humanos y sus garantas previstos en
la Constitucin del pas y en los tratados internacionales de los
que el Estado Mexicano sea parte.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarn
favoreciendo a las personas con la proteccin ms amplia.
Toda
autoridad
tene
obligacin
de:
Promover
Respetar
Proteger
Garantzar
Los
derechos
humanos
75
De esta suerte resulta que con las
reformas constitucionales en estu-
dio, no queda duda que a los tra-
tados internacionales se les otorga
un rango constitucional en el caso
de que stos contengan derechos
humanos.
d) De acuerdo con el artculo 103
constitucional fraccin II, el am-
paro procede por normas genera-
les (anteriormente este precepto se
refera a leyes) o actos de la autori-
dad federal que vulneren o restrin-
jan la soberana de los estados o la
esfera de competencia del Distrito
Federal.
e) Otra causal de procedencia del jui-
cio de amparo que contempla el
precepto antes invocado pero en su
fraccin III, es la relativa a normas
generales (anteriormente se refera
a leyes) o actos de las autoridades
de los Estados o del Distrito Fede-
ral que invadan la esfera de com-
petencia de la autoridad federal.
b) reglas especiales en materia
electoral
Con la reforma al primer prrafo
del artculo 107 de la Constitucin Po-
ltica de los Estado Unidos Mexicanos,
se precisa que las bases del amparo
que en este numeral se contemplan, no
son aplicables en la materia electoral.
Es claro que esta disposicin no tiene
vinculacin con la materia tributaria.
C) Principio de defnitividad del
acto reclamado
Este principio implica que para la
procedencia del juicio de amparo de-
bern agotarse previamente los me-
dios de defensa que se establezcan en
la ley de la materia para dejarlo sin
efecto. En otras palabras, no procede
el juicio en comento, si en la ley se pre-
v alguna alternativa para lograr que
los actos violatorios de la Constitucin
pierdan efcacia jurdica.
2
2 Jorge Reyes Tayabas. Derecho constitucional
Aplicado a la Especialidad en Amparo. Cuarta
Edicin Editorial Temis, S.A., de C.V. pg. 209.
Principios de los
derechos
humanos
Universalidad
Interdependencia
Indivisibilidad
Progresividad
76
As resulta, que en materia admi-
nistrativa de acuerdo con el primer
prrafo de la fraccin IV del artculo
107 constitucional, el amparo procede
contra actos u omisiones (esta parte
se agrega con la reforma en estudio,
ya que antes indicaba contra resolu-
ciones) que provengan de autoridades
distintas de los tribunales judiciales,
administrativos o del trabajo, y que
causen agravio no reparable median-
te algn medio de defensa legal. Esta
disposicin, como se puede apreciar,
contiene el principio de defnitividad
en materia de amparo indirecto
3
.
El principio de defnitividad en el
amparo directo
4
implica que para su
procedencia debern agotarse previa-
3 La anterior disposicin implica que
procede el amparo (indirecto) contra
actos u omisiones de las autoridades
administrativas (como son las fscales), que
violen el marco jurdico correspondiente.
El amparo indirecto en materia fscal federal
podemos decir en trminos generales que
procede contra todos los actos de autoridad
diferentes a las resoluciones del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
4 En materia fscal federal se pude decir en
trminos generales que el amparo directo
procede contra las resoluciones defnitivas
del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
mente los recursos ordinarios que se
establezcan en la ley de la materia, por
virtud de los cuales aquellas senten-
cias defnitivas, laudos y resoluciones
puedan ser modifcados o revocados,
principio ste contenido en el tercer
prrafo del inciso a) de la fraccin III
del artculo 107.
a) Excepcin al principio de defni-
tividad cuando el medio de de-
fensa ordinario sea renunciable
Con la reforma a la porcin nor-
mativa antes invocada, se establece
como excepcin al principio de defni-
tividad en comento, el supuesto en el
cual la ley permita la renuncia de los
recursos correspondientes por virtud
de los cuales aquellas sentencias def-
nitivas, laudos y resoluciones puedan
ser modifcados o revocados.
La Ley Federal del Procedimiento
Contencioso Administrativo no prev
la posibilidad de la renuncia del juicio
que se sustancia ante el Tribunal Fede-
ral de Justicia Fiscal Administrativa.
Por lo que el agotamiento de este me-
dio de defensa (juicio de nulidad) ser
necesario para la procedencia del am-
paro directo en materia fscal federal.
Se debe de efectuar un anlisis de los diversos
tratados que Mxico ha suscrito y en los cuales
se establezcan derechos humanos que tengan
vinculacin con la materia tributaria
77
b) Excepcin al principio de defni-
tividad cuando son menores los
efectos de la suspensin de los
actos de autoridad en el medio
ordinario de defensa
Del primer prrafo de la fraccin
IV del artculo 107 constitucional, se
deduce que para que proceda el ampa-
ro indirecto en materia administrativa
(en ella se encuentra la fscal), es ne-
cesario agotar los medios de defensa
ordinarios siempre que conforme a las
mismas leyes se suspendan los efectos
de dichos actos de ofcio o mediante la
interposicin del juicio, recurso o me-
dio de defensa legal que haga valer el
agraviado.
Ahora bien, con la reforma en co-
mento se desprende que no operar el
principio de defnitividad en estudio
cuando la suspensin del acto de auto-
ridad, antes mencionada, tenga alcan-
ces menores que los que prev la Ley
de Amparo.
Se considera que la Ley del Pro-
cedimiento Contencioso Adminis-
trativo otorga la suspensin del acto
reclamado con los mismos alcances
que la ley de Amparo; esto es, ambos
ordenamientos jurdicos posibilitan
la suspensin del cobro por parte de
la autoridad
5
, por lo que esta excep-
cin al principio de defnitividad del
amparo, no aplica en mbito fscal, en
consecuencia, contra los actos de las
autoridades fscales se tiene que agotar
el medio de defensa ordinario antes de
acudir al amparo de la justicia federal.
c) Excepcin al principio de defni-
tividad cuando el acto carezca de
fundamentacin y motivacin
Del segundo prrafo de la fraccin
IV del artculo 107 constitucional se ad-
vierte otra causal para que no opere el
principio de defnitividad en el amparo
indirecto en materia administrativa (y
5 El artculo 28 fraccin II inciso a) de
la Ley del Procedimiento Contencioso
Administrativo regula la suspensin de los
actos de determinacin, ejecucin o cobro
de contribuciones o aprovechamientos. Por
su lado el artculo 135 de la Ley de Amparo
establece lo relativo a la suspensin de cobro de
contribuciones o aprovechamientos.
78
por ende en la fscal), al establecer que
no existe obligacin de agotar los recur-
sos o medios de defensa ordinarios, si el
acto reclamado carece de fundamenta-
cin o cuando slo se aleguen violacio-
nes directas a esta Constitucin.
Por lo tanto si el acto de la auto-
ridad fscal carece de fundamentacin,
motivacin o respecto del mismo se
alegue alguna violacin directa a la
Constitucin del pas, procede el am-
paro sin necesidad de agotar el medio
ordinario de defensa.
D) Parte agraviada
Uno de los principios rectores del
juicio de amparo, es que debe seguir a
instancia de parte agraviada. Antes de
la reforma en estudio, el carcter de
parte agraviada la tena exclusivamente
la persona titular del derecho subjetivo
violentado por el acto de autoridad.
Ahora bien, con la reforma a la
fraccin I del artculo 107 del orde-
namiento jurdico en estudio, se esta-
blece que tal carcter lo tendr quien
aduce ser titular de un derecho o de
un inters legtimo
6
individual o co-
lectivo
7
, siempre que alegue que el acto
reclamado viola los derechos recono-
cidos por esta Constitucin y con ello
se afecte su esfera jurdica, ya sea de
manera directa o en virtud de su espe-
cial situacin frente al orden jurdico.
El inters legtimo permitir la
promocin del amparo por alguien
que no es el titular de un derecho vio-
lado, es decir, por alguien que no tenga
un derecho subjetivo, si no por quien
tiene un inters legtimo, esto es, que
tenga inters general que deriva de un
derecho colectivo (como puede ser el
derecho a un medio ambiente saluda-
ble) y no subjetivo.
6 Es relevante el considerar como parte agraviada no slo al titular de un derecho si no que tenga un inters
legtimo.
7 Por ejemplo, en el caso de los habitantes de una comunidad que sufren los estragos de alguna fbrica que
contamina los mantos friticos.
Pueden ser
partes
agraviadas en el
juicio de amparo
quienes tengan
Inters jurdico
El Titular del
derecho violado
Inters legtmo
Quien recibe una
afectacin a su
esfera jurdica
que deriva de un
derecho colectvo
79
Con relacin a la diferencia entre
inters legtimo e inters jurdico, se
pronunci la Segunda Sala de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nacin,
en los siguientes trminos.
INTERS LEGTIMO E INTERS
JURDICO. AMBOS TRMINOS
TIENEN DIFERENTE CONNOTA-
CIN EN EL JUICIO CONTENCIO-
SO ADMINISTRATIVO.
De los diversos procesos de reformas y
adiciones a la abrogada Ley del Tribu-
nal de lo Contencioso Administrativo
del Distrito Federal, y del que dio lugar
a la Ley en vigor, se desprende que el
legislador ordinario en todo momento
tuvo presente las diferencias existentes
entre el inters jurdico y el legtimo, lo
cual se evidencia an ms en las discu-
siones correspondientes a los procesos
legislativos de mil novecientos ochenta y
seis, y mil novecientos noventa y cinco.
De hecho, uno de los principales objeti-
vos pretendidos con este ltimo, fue pre-
cisamente permitir el acceso a la justicia
administrativa a aquellos particulares
afectados en su esfera jurdica por actos
administrativos (inters legtimo), no
obstante carecieran de la titularidad del
derecho subjetivo respectivo (inters ju-
rdico), con la fnalidad clara de ampliar
el nmero de gobernados que pudieran
accesar al procedimiento en defensa de
sus intereses. As, el inters jurdico
tiene una connotacin diversa a la
del legtimo, pues mientras el primero
requiere que se acredite la afectacin
a un derecho subjetivo, el segundo
supone nicamente la existencia de
un inters cualifcado respecto de la
legalidad de los actos impugnados,
inters que proviene de la afectacin
a la esfera jurdica del individuo, ya
sea directa o derivada de su situacin
particular respecto del orden jurdico.
Contradiccin de tesis 69/2002-SS. En-
tre las sustentadas por los Tribunales
Colegiados Segundo, Cuarto y Dcimo
Tercero, todos en Materia Administrati-
va del Primer Circuito. 15 de noviembre
de 2002. Unanimidad de cuatro votos.
Ausente: Sergio Salvador Aguirre An-
guiano. Ponente: Sergio Salvador Agui-
rre Anguiano; en su ausencia hizo suyo
el asunto Juan Daz Romero. Secretario:
Eduardo Ferrer Mac Gregor Poisot.
Tesis de jurisprudencia 141/2002.
Aprobada por la Segunda Sala de este
Alto Tribunal, en sesin privada del
veintids de noviembre de dos mil dos.
Recordemos que la obligacin tri-
butaria deriva de la ley y se establece
a cargo tanto de las personas fsicas
como de la morales, por lo que en caso
de que el legislador prevea un deber
fscal, estar obligado a su cumpli-
mento quien se ubique en el supuesto
normativo.
En este orden de ideas, si alguien
se ampara contra alguna disposicin
tributaria, es porque le afecta en forma
directa, esto es, lo obliga a su cumpli-
mento, y considera que tal disposicin
le violenta un derecho protegido por
la Constitucin del pas. De tal mane-
ra que procede el amparo porque tiene
un inters jurdico.
Ahora bien, si la autoridad fscal
emite un acto, quien puede impugnar-
lo va amparo es a quien le afecte direc-
tamente, transgredindole un derecho
protegido por nuestra ley suprema.
Por lo expuesto consideramos que
en la materia fscal resultara difcil
encontrar la existencia de un derecho
colectivo que fuese vulnerado por un
acto de autoridad que permitiera la ac-
tivacin de un amparo indirecto.
En cuanto al amparo directo, el
segundo prrafo de la fraccin I del
precepto 107 de la Constitucin Pol-
tica del pas, precisa con la reforma en
estudio, que en el caso de actos o reso-
luciones provenientes de tribunales ju-
diciales, administrativos o del trabajo,
el quejoso deber aducir ser titular de
80
un derecho subjetivo que se afecte de
manera personal y directa.
Al Tribunal Federal de Justicia Fis-
cal y Administrativa le corresponde
conocer de los juicios que se ventilen
en materia tributaria en el mbito fe-
deral, este tribunal tiene el carcter de
administrativo, por lo que quien im-
pugne resoluciones de este rgano ju-
risdiccional va amparo deber acredi-
tar ser el titular del derecho subjetivo
que se considere violentado y no basta
que tenga un inters legtimo.
2. AMPAro ADHESIvo
En el segundo prrafo del inciso
a) de la fraccin III del artculo 107
de la constitucin, prev el benefcio
de la parte que haya obtenido sen-
tencia favorable y la que tenga inters
jurdico en que subsista el acto recla-
mado, la posibilidad de interponer
el amparo adhesivo al que promueva
cualquiera de las partes que intervi-
nieron en el juicio del que emana el
acto reclamado
8
.
Lo anterior pensamos que abre la
posibilidad jurdica para que cuan-
do la autoridad administrativa en el
campo tributario obtenga resolucin
favorable del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa y el
contribuyente se ampare contra tal
resolucin, la autoridad interponga
amparo adhesivo a aquel y alegue lo
que a su derecho convenga, a efecto
de que subsista el acto reclamado ale-
gando que se ajusta al marco jurdico
correspondiente y por lo tanto es le-
gal y constitucionalmente vlido.
No obstante la opinin antes vertida,
en todo caso ser la Ley de Amparo la
que al reglamentar la porcin normativa
del artculo 107 constitucional en estudio,
determinar si el amparo adhesivo lo po-
drn interponer autoridades fscales.
8 De acuerdo con el artculo 83 fraccin V de la
Ley de Amparo prev la revisin adhesiva.
El principio de defnitividad en el amparo
directo implica que para su procedencia debern
agotarse previamente los recursos ordinarios
que se establezcan en la ley de la materia
81
3. rESoLuCIN DE ASuNtoS
PrIorItArIoS
Los juicios de amparo, las contro-
versias constitucionales y las acciones
de inconstitucionalidad se substancia-
rn y resolvern de manera priorita-
ria cuando alguna de las Cmaras del
Congreso, a travs de su presidente, o
el Ejecutivo Federal por conducto del
consejero jurdico del gobierno, jus-
tifque la urgencia atendiendo al in-
ters social o al orden pblico, en los
trminos de lo dispuesto por las leyes
reglamentarias. As lo indica el noveno
prrafo actual del numeral 94 consti-
tucional reformado.
Consideramos que en numerosas
ocasiones los asuntos fscales tendrn
el carcter de prioritarios, ya que no se
puede negar que la percepcin de los
ingresos tributarios que se destinan al
gasto pblico son de orden pblico,
por lo que tendrn en su caso prefe-
rencia en su resolucin.
Esta disposicin, como se pudo
advertir, deber ser reglamentada por
la ley (Ley de Amparo), ya que hasta el
momento no ha sucedido tal circuns-
tancia.
4. SENtENCIA EN EL AMPAro
Respecto de este tema, en el si-
guiente cuadro se sealan las prin-
cipales modificaciones derivadas
de la reforma constitucional en es-
tudio:
Declaracin general de inconstitucionalidad, no opera en
materia tributaria (frac. II Art 107).
Resolucin en el amparo directo de todas las violaciones
procesales (primer prrafo del inciso a) fracc. III Art 107).
En la sentencia recada en amparo directo se debe precisar
en trminos precisos la forma en que se debe pronunciar la
nueva resolucin. (Primer prrafo del inciso a) fracc. III Art
107).
Sentencia en el Amparo
Amparo Adhesivo
Segundo prrafo inciso a) frac. III Art. 107
Se prev la posibilidad de interponer el amparo adhesi-
vo a beneficio de la parte que haya obtenido sentencia
favorable y que tenga inters jurdico en que subsista el acto
reclamado.
82
A).- Declaratoria general de
inconstitucionalidad
Este principio implica que la sen-
tencia en el juicio de amparo no tiene
efectos erga omnes, por lo que la ley o
acto que se reclamen y que sean anu-
lados en virtud de la sentencia de am-
paro seguirn surtiendo efectos para
los dems afectados que no hayan pro-
movido el juicio correspondiente para
reclamar su inconstitucionalidad.
9
Ahora bien, si bien es cierto que
las sentencias que resuelven los am-
paros no pueden extender su efecto
protector a sujetos que no promovie-
ron este medio de defensa, tambin
lo es que personas que no son partes
en los juicios de referencia, en caso
de que se declare la inconstitucionali-
dad de una ley, esta no se aplicar ya a
persona alguna (incluso a quienes no
promovieron los amparos de los cuales
derivaron los criterios que formaron la
jurisprudencia correspondiente).
En este orden de ideas, con la refor-
ma a la fraccin II del artculo 107, ya
no existe el impedimento de hacer de-
claraciones generales de inconstitucio-
nalidad respecto de normas generales.
El numeral de referencia establece los
requisitos para los efectos anteriores.
Sin embargo, esta disposicin no
aplica en el campo del derecho tributa-
rio. Sobre este particular va ser impor-
tante que la autoridad judicial deter-
mine qu aspectos incluyen la materia
tributaria. Es decir, deber determinar
si las normas tributarias, comprenden
9 Jorge Reyes Tayabas. Derecho constitucional
Aplicado a la Especialidad en Amparo. Cuarta
Edicin Editorial Temis, S.A., de C.V. pg. 206.
exclusivamente la regulacin de las
parte sustantiva de las contribuciones,
como son, por ejemplo, sus elementos;
o si va a abarcar tambin las normas
que rigen los procedimientos tributa-
rios como son las auditaras fscales,
las devoluciones de contribuciones, la
atencin a las solicitudes de pagos en
parcialidad etc., incluso si va a com-
prender las disposiciones que norman
los aspectos sancionatorios, como son
los aspectos relativos a las infracciones
y delitos fscales.
Recordemos que en las resolucio-
nes de acciones de inconstitucionali-
dad y controversias constitucionales,
ya opera el que se deje sin efecto nor-
mas de carcter general, inclusive las
fscales.
b) resolucin en el amparo
directo de todas las violaciones
procesales
El Tribunal Colegiado de Circuito
deber decidir en el amparo directo
respecto de todas las violaciones pro-
cesales que se hicieron valer y aqullas
que, cuando proceda, advierta en su-
plencia de la queja. As lo indica el pri-
mer prrafo del inciso a) de la fraccin
III del artculo 107.
Lo anterior evitar que deriva-
do de un mismo acto de autoridad se
promueva el juicio de amparo directo
contra sentencias defnitivas, laudos o
resoluciones dictadas por tribunales
judiciales, administrativos o del traba-
jo que pongan fn al juicio, argumen-
tndose violaciones procesales diver-
sas, contribuyendo esto a la economa
procesal.
83
Lo expresado en las lneas previas,
como se puede advertir, aplicar en los
juicios de amparo directo en materia
tributaria, en los que se impugne las
resoluciones por ejemplo del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y administra-
tiva.
C) Sealamiento de los efectos de la
resolucin en el amparo directo.
El Tribunal Colegiado de Circuito,
en la resolucin de los amparos directos
fjar los trminos precisos en que de-
ber pronunciarse la nueva resolucin,
as lo indica el primer prrafo del inciso
a) de la fraccin III del artculo 107.
Lo expresado en las lneas pre-
vias aplica en los juicios de amparo
directo en materia tributaria, por lo
que las sentencias recadas en ampa-
ro directo en el campo fiscal debe-
rn precisar en trminos precisos la
forma en que se debe pronunciar la
nueva resolucin.
5. CuMPLIMENtACIN DE
SENtENCIAS
En el siguiente cuadro sealamos
las principales modifcaciones en rela-
cin a la cumplimentacin de senten-
cia en el amparo derivadas de la refor-
ma constitucional de referencia:
Prohibicin de archivar expedientes no cumplimentados
( ltimo prrafo del artculo 107).
Las sanciones por incumplimiento de sentencias aplican al
superior de la autoridad responsable. (Primer prrafo de la
frac. XVI del artculo 107).
La sancin por repeticin del acto reclamado, no se aplicar
cuando no haya dolo y se deje sin efecto el acto repetido.
(Segundo prrafo de la frac. XVI del artculo 107) .
Cumplimentacin de Sentencia en el Amparo
84
A) Archivo de expediente
La fraccin XVI ltimo prrafo
del artculo 107 constitucional, garan-
tiza la ejecucin de las sentencias en
el juicio de amparo al establecer que
no podr archivarse juicio de amparo
alguno, sin que se haya cumplido la
sentencia que concedi la proteccin
constitucional.
En consecuencia de lo anterior,
las autoridades hacendarias debern
estar atentas a dar cumplimiento a las
resoluciones recadas en los juicios de
amparo a efecto de observar la porcin
normativa antes aludida.
b) Incumplimiento de sentencia de
amparo
Con la reforma al primer prra-
fo de la fraccin XVI del artculo 107
Constitucional, se prev que el pla-
zo que, en su caso otorga la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, para el
cumplimiento de la sentencia de am-
paro se podr ampliar a solicitud de la
autoridad.
Con la adecuacin a la porcin
normativa antes invocada, no slo al
titular de la autoridad responsable que
incumpla injustifcadamente o fuera
del plazo con la cumplimentacin de
la sentencia de amparo proceder a
separarlo de su cargo y a consignarlo
ante el Juez de Distrito, sino que tam-
bin al superior jerrquico de la auto-
ridad responsable si hubiese incurri-
do en responsabilidad, as como a los
titulares que, habiendo ocupado con
anterioridad el cargo de la autoridad
responsable, hubieran incumplido la
ejecutoria.
La anterior norma responsabili-
za del incumplimiento a diferentes
funcionarios que no cumplan con las
resoluciones que se emiten en los jui-
cios de amparo, an cuando hayan de-
jado su cargo; derivado de ello, se re-
comienda que todos los funcionarios
fscales estn atentos a cumplimentar
las resoluciones de amparo para no in-
currir en responsabilidad.
C) repeticin del acto reclamado
La sancin que impone la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nacin, en
caso de repeticin del acto reclamado,
conforme a la reforma contenida en la
fraccin XVI del artculo 107 consti-
tucional
10
, no se aplicar cuando no se
hubiera actuado dolosamente y se deje
sin efectos el acto repetido antes de
que sea emitida la resolucin corres-
pondiente por parte del nuestro Mxi-
mo Tribunal en el pas.
6. SuSPENSIN DE ACto
rECLAMADo
Con la modifcacin a la fraccin
X del artculo 107 para la procedencia
de la suspensin del acto reclamado, se
requiere, si la naturaleza del mismo lo
permite, un anlisis ponderado de la
apariencia del buen derecho y del inte-
rs social. Por lo que se eliminan como
elementos para valorar en tal suspen-
sin, la difcultad de la reparacin de
daos y perjuicios.
El criterio de la procedencia de la
suspensin de acto reclamado basado
en la apariencia del buen derecho, ya
10 Consistente en separar del cargo al titular de la
autoridad responsable.
85
lo sostena la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nacin, como se puede apre-
ciar en la jurisprudencia que a conti-
nuacin se trascribe:
SUSPENSIN. PARA DECIDIR SO-
BRE SU OTORGAMIENTO EL JUZ-
GADOR DEBE PONDERAR SIMUL-
TNEAMENTE LA APARIENCIA
DEL BUEN DERECHO CON EL PER-
JUICIO AL INTERS SOCIAL O AL
ORDEN PBLICO.
El Tribunal en Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, en la
jurisprudencia P./J. 15/96, de rubro:
SUSPENSIN. PARA RESOLVER
SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN
DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUI-
SITOS CONTENIDOS EN EL ART-
CULO 124 DE LA LEY DE AMPARO,
HACER UNA APRECIACIN DE
CARCTER PROVISIONAL DE LA
INCONSTITUCIONALIDAD DEL
ACTO RECLAMADO., sostuvo que
para el otorgamiento de la suspensin,
sin dejar de observar los requisitos exi-
gidos por el artculo 124 de la Ley de
Amparo, basta la comprobacin de la
apariencia del buen derecho invocado
por el quejoso, de modo que sea posible
anticipar que en la sentencia de am-
paro se declarar la inconstitucionali-
dad del acto reclamado, lo que deber
sopesarse con el perjuicio que pueda
ocasionarse al inters social o al orden
pblico con la concesin de la medida,
esto es, si el perjuicio al inters social o
al orden pblico es mayor a los daos
y perjuicios de difcil reparacin que
pueda sufrir el quejoso. Conforme a lo
anterior, el juzgador debe realizar un
estudio simultneo de la apariencia del
buen derecho y el peligro en la demo-
ra con la posible afectacin que pueda
ocasionarse al orden pblico o al in-
ters social con la suspensin del acto
reclamado, supuesto contemplado en
la fraccin II del referido artculo 124,
estudio que debe ser concomitante al
no ser posible considerar aisladamente
que un acto pudiera tener un vicio de
inconstitucionalidad sin compararlo
de manera inmediata con el orden p-
blico que pueda verse afectado con su
paralizacin, y sin haberse satisfecho
previamente los dems requisitos lega-
les para el otorgamiento de la medida.
Contradiccin de tesis 31/2007-PL. En-
tre las sustentadas por los Tribunales
Colegiados Dcimo Quinto en Materia
Administrativa del Primer Circuito y
Segundo en Materia Civil del Sptimo
Circuito. 21 de octubre de 2009. Ma-
yora de tres votos. Ausente: Mariano
Azuela Gitrn. Disidente: Margarita
En las resoluciones de acciones de
inconstitucionalidad y controversias
constitucionales, ya opera el que se deje
sin efecto normas de carcter general,
inclusive las fscales
86
Beatriz Luna Ramos. Ponente: Sergio
Salvador Aguirre Anguiano. Secreta-
ria: Mara Estela Ferrer Mac Gregor
Poisot.
Tesis de jurisprudencia 204/2009.
Aprobada por la Segunda Sala de este
Alto Tribunal, en sesin privada del
once de noviembre de dos mil nueve.
Nota: La tesis P./J. 15/96 citada, apare-
ce publicada en el Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta, Novena
poca, Tomo III, abril de 1996, pgina
16.
7. INStAurACIN DE PLENoS
DE CIrCuItoS
Se faculta al Pleno de la Suprema
Corte de la Nacin para establecer
Plenos de Circuito. Algunos aspectos
novedosos de estos nuevos rganos ju-
risdiccionales se sealan en el cuadro
siguiente:
A) Establecimiento de Plenos de
circuito
El sptimo prrafo adicionado al
artculo 94 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, fa-
culta al Consejo de la Judicatura, para
que mediante acuerdos generales esta-
blezca Plenos de Circuito, atendiendo
al nmero y especializacin de los Tri-
bunales Colegiados que pertenezcan a
cada Circuito. Las leyes determinarn
su integracin y funcionamiento.
b) obligatoriedad de la
jurisprudencia de los Plenos de
Circuito
Se reforma el prrafo octavo del
artculo 94 de la Constitucin (que
con los prrafos adicionados a este
numeral queda hoy como prrafo
dcimo), para establecer que la ley
fijar los trminos en que sea obliga-
toria la jurisprudencia que establez-
can los Plenos de Circuito
11
sobre la
interpretacin de la Constitucin y
normas generales, as como los re-
quisitos para su interrupcin y sus-
titucin.
Estos rganos resolvern contra-
dicciones de tesis entre Tribunales
Colegiados de un mismo Circuito y
determinar el criterio que debe de
prevalecer como jurisprudencia, lo
cual va a disminuir la carga de traba-
jo de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, ya que esta no resolver las
contradicciones de tesis que sustente
tribunales colegiados dentro del un
mismo Circuito Judicial.
De lo comentado hasta este mo-
mento se deduce que se crea un r-
gano para emitir jurisprudencia en
adicin a los ya existentes, que resol-
vern en su caso asuntos en materia
hacendaria.
En otros trminos, adems de los
rganos jurisdiccionales que hasta
la fecha emiten jurisprudencia en el
campo fscal, tambin lo harn los ple-
nos de circuito. Por lo consiguiente, las
autoridades hacendarias debern estar
al tanto de los criterios jurispruden-
ciales que emitan estos rganos.
No se debe pasar por alto que la
integracin y funcionamiento de los
Plenos de Circuito a los que nos he-
mos referido, se deben regular en la ley
(ley de amparo), situacin esta que no
acontece hasta este momento.
11 Adems de los Tribunales del Poder Judicial de
la Federacin.
87
Jurisprudencia
Contradiccin de tesis de tribunales de distinto
circuitos.
Efectos de la resolucin que recae a la denuncia
de contradiccin de tesis
Integracin de jurisprudencia a partir de la reforma
constitucional
La Facultad del Consejo de la Judicatura para
establecer plenos de circuito. (Prrafo sptimo y
dcimo del artculo 94).
En el caso de que los Tribunales Colegiados de un
mismo circuito sustenten tesis contradictorias, se
denunciar tal contradiccin ante el pleno del circuito
correspondiente a fin de que decida la tesis que deba
prevalecer como jurisprudencia. (Primer prrafo frac.
XIII artculo 107)
Instauracin de Plenos de Circuito
8. JurISPruDENCIA
En el segmento anterior se ventila-
ron algunos aspectos sobre la jurispru-
dencia. La reforma en anlisis contiene
otras consideraciones sobre este tema.
En el siguiente cuadro se lista algunos
tpicos al respecto.
A) Contradiccin de tesis de
tribunales de distinto circuito
El segundo prrafo de la fraccin
XIII del artculo 107 del cuerpo nor-
mativo en estudio, dispone en su tex-
to reformado que cuando los Plenos
de Circuito de distintos Circuitos, los
Plenos de Circuito en materia espe-
cializada de un mismo Circuito o los
Tribunales Colegiados de un mismo
Circuito con diferente especializacin,
sustenten tesis contradictorias al resol-
ver las contradicciones o los asuntos
de su competencia, segn correspon-
da, los Ministros de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin, los mismos
Plenos de Circuito, as como los rga-
nos a que se refere el prrafo anterior,
podrn denunciar la contradiccin
ante la Suprema Corte de Justicia, con
el objeto de que el Pleno o la Sala res-
pectiva, decida la tesis que deber pre-
valecer.
88
Las contradicciones de tesis a que
se hizo referencia en el prrafo ante-
rior, pueden en su caso tratar asuntos
que afecten a las haciendas pblicas,
por lo que las autoridades fscales de-
ben estar al pendiente de lo que resuel-
va la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin en esos asuntos.
b) Efecto de la resolucin que recae
a la denuncia de contradiccin
de tesis
Con la reforma al cuarto prrafo
de la fraccin XIII de numeral 107
de la Constitucin del pas, se de-
duce que los criterios que determi-
nen los Plenos de Circuito, que debe
prevalecer al resolver contradiccin
de tesis, slo tendrn el efecto de fi-
jar la jurisprudencia y no afectarn
las situaciones jurdicas concretas
derivadas de las sentencias dictadas
en los juicios en que hubiese ocu-
rrido la contradiccin. Cabe sea-
lar, que las contradicciones de tesis
antes mencionadas pueden estar en
su caso vinculadas con la materia
tributaria.
C).- Integracin de jurisprudencia
Para la integracin de jurispru-
dencia por reiteracin (incluyendo
naturalmente la materia fscal) no se
tomarn en cuenta las tesis aprobadas
en los asuntos resueltos conforme a lo
sealado en las disposiciones vigentes
con anterioridad a la entrada en vigor
del presente Decreto, as lo estatuye
el artculo Cuarto Transitorio del De-
creto.
89
9. CADuCIDAD Por
INACtIvIDAD ProCESAL
La fraccin XIV de artculo 107
en comento, se deroga con la reforma
constitucional en estudio y con ello
se elimina la caducidad de la instan-
cia. De esta forma, la fraccin referida
permita que se decretara el sobresei-
miento del amparo o la caducidad de la
instancia por inactividad del quejoso o
del recurrente respectivamente, cuan-
do el acto reclamado fuera del orden
civil o administrativo. La caducidad de
la instancia dejaba frme la sentencia
recurrida.
12
otros aspectos a considerar de la
reforma constitucional
Otros tpicos a considerar con re-
lacin a la reforma constitucional en
materia de amparo que desde nuestra
perspectiva son relevantes, los citamos
en el cuadro siguiente:
A) Iniciacin de vigencia del
Decreto
Es importante destacar que el De-
creto que contiene la reforma consti-
tucional en estudio, ( en lo sucesivo el
Decreto) entr en vigor a los 120 das
de su publicacin en el Diario Ofcial
de la Federacin. As lo determina el
Artculo Primero Transitorio del mis-
mo. Esto es, el da 4 de octubre de 2011.
b) Instrumentacin legislativa del
Decreto
Por su lado, el Artculo Segundo
Transitorio del Decreto, establece un
plazo para que el Poder Legislativo Fe-
deral instrumente las reforma legales
necesarias para dar cumplimento a las
nuevas disposiciones constitucionales
en materia de amparo. De esta manera
se prev que el Congreso de la Unin
expedir las reformas legales correspon-
dientes dentro de los 120 das posterio-
res a la publicacin del presente Decreto.
Esto es, el 4 de octubre del 2011.
A la fecha anterior de la elabora-
cin de este artculo, el Congreso de
la Unin no ha expedido las reformas
legales correspondientes.
No obstante de que el Congreso de
la Unin no haya emitido disposiciones
que reglamenten la reforma constitucio-
nal en estudio, las mismas son aplicables
12 La fraccin V del artculo 74 de la Ley de Amparo contempla la caducidad de la instancia por inactividad
procesal, en caso de que no se efectu ningn acto procesal en el trmino de 300 das.
Otros aspectos
Iniciacin de vigencia del Decreto
Instrumentacin legislativa del Decreto
Asuntos pendientes de resolucin
90
desde el 4 de octubre salvo aquellas que
la propia Constitucin establece que se
sujetarn a la ley correspondiente; en
esta situacin se encuentra por ejem-
plo, lo relativo a los Plenos de Circuito
que con la modifcacin al artculo 94 se
establece que las leyes determinarn su
integracin y funcionamiento.
C) Asuntos pendientes de
resolucin
Para evitar conficto de leyes en el
tiempo, el Artculo Tercero Transitorio
del Decreto, determina que los juicios
de amparo iniciados con anterioridad a
la entrada en vigor del presente Decre-
to, continuarn tramitndose hasta su
resolucin fnal conforme a las dispo-
siciones aplicables vigentes a su inicio,
salvo por lo que se refere a las dispo-
siciones relativas al sobreseimiento por
inactividad procesal y caducidad de la
instancia, as como el cumplimiento y
ejecucin de las sentencias de amparo.
CoNCLuSIoNES
De lo comentado se puede des-
prender que la reforma constitucio-
nal en materia de amparo tiene re-
percusin en el mbito fiscal, por lo
que las autoridades hacendarias en-
cargadas de la defensa de los intere-
ses fiscales en los tribunales debern
de conocerlas a travs de su anlisis
minucioso.
Asimismo, consideramos que las
autoridades fscales deben de efectuar
en su caso, un examen exhaustivo de
las implicaciones operativas que deri-
van de estas reformas constitucionales
con respecto de la defensa de los asun-
tos tributarios en los tribunales judi-
ciales federales.
Por otro lado, debern estar al
pendiente de la expedicin de las re-
formas legales a la ley de amparo que
deriven de las adecuaciones constitu-
cionales que experimenta el juicio de
amparo.
Las autoridades fscales deben de efectuar
en su caso, un examen exhaustivo de las
implicaciones operativas que derivan de
estas reformas constitucionales con respecto
de la defensa de los asuntos tributarios en los
tribunales judiciales federales
91
Ricardo Hernndez Salcedo es Contador Pblico; Abogado; Maestro en Impuestos por el Instituto de Especializacin para Ejecutivos, A.C.; y
actualmente se desempea como Consultor Investigador en el INDETEC. rhernandezs@ indetec.gob.mx
Para fnalizar presentamos un cuadro resumen de las reformas en materia de amparo que afectan a la
materia fscal.
ASPECtoS DE LA rEForMA CoNStItuCIoNAL EN MAtErIA DE AMPAro QuE INCIDE EN LoS
ASuNtoS FISCALES
tEMA ASPECto QuE APLICA EN MAtErIA FISCAL
Procedencia del amparo
Por violacin a los derechos humanos previstos en la Constitucin del pas
y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte
Por omisiones de la autoridad
Por acto de autoridad carece de fundamentacin y motivacin o se alega
respecto del mismo violacin directa a la Constitucin del pas
Contra normas generales (precisin que se efecta)
Suspensin del acto reclamado
Se deber efectuar un anlisis ponderado si la naturaleza del acto lo permi-
te de la apariencia del buen derecho y el interese social
Sanciones por incumplimiento a las
sentencias de amparo
Aplican a la autoridad responsable y al superior jerrquico, aun cuando
hayan dejado su cargo
Sancin por repeticin del acto recla-
mado
No se aplicar cuando no haya dolo y se deje sin efecto el acto
Jurisprudencia por reiteracin
No se tomara en cuenta las tesis aprobadas antes de la entrada en vigor de
esta reforma
Amparo adhesivo Consideramos que aplica en favor de las autoridades fscales
Resolucin de asuntos prioritarios
Nmeros asuntos en materia fscal sin duda tendrn el carcter de priori-
tarios para su resolucin
Sentencia en el amparo
Las sentencias recadas en amparo directo deben resolver todas las viola-
ciones procesales y precisar en trminos precisos la forma en que se debe
pronunciar la nueva resolucin
Declaratoria general de inconstitucio-
nalidad
No opera en materia tributaria, sin embargo la autoridad judicial federal
deber determinar los aspectos que comprende dicha materia.
Inters legitimo
Para promover amparo directo se requiere tener inters jurdico. En cuan-
to al amparo directo en materia fscal se considera que es difcil que se
presente algn asunto en que proceda su interposicin por alguien que
tenga inters legitimo
Prohibicin de archivar expedientes Aplica en todas materias incluso la fscal
Plenos de Circuito Se considera que emitiran jurisprudencia en materia fscal
Caducidad de la instancia
Se elimina la caducidad por inactividad procesal, disposicin que aplica
en el campo fscal
92
Los Plenos de Circuito:
un Nuevo rgano para
Emitir Jurisprudencia
Gabriel Franco Zazueta
La reforma constitucional en materia de Amparo establece muchos y variados cambios sustantivos que
no acabaramos de estudiar en varios artculos e investigaciones. Sin embargo, vale la pena destacar
uno en particular que consiste en el principio de la relatividad de los efectos de la sentencia del amparo
cuando existe jurisprudencia. Dada la relevancia que esto signifca, es importante destacar que esta
modifcacin en particular no aplica en materia fscal, sin embargo, los dems aspectos de la reforma
s tienen repercusin en la materia como se ver ms adelante.
93
E
l pasado 6 de junio de 2011, el
Congreso de la Unin aprob
reformas a los artculos 94, 103,
104 y 107 de nuestra Constitucin para
establecer un parteaguas en la historia
y evolucin del Juicio de Amparo y la
manera de acceder e impartir justicia
en nuestro sistema judicial mexicano,
con la intencin de facilitar al particu-
lar el acceso y ejercicio del mismo, lo
que determina que esta fgura jurdica,
orgullo de los mexicanos, habr de co-
brar mayor fuerza e impacto en el or-
den constitucional mexicano.
Estas reformas a la Constitucin Pol-
tica de los Estados Unidos Mexicanos,
con relacin al Juicio de Amparo, re-
sultan de gran importancia y trascen-
dencia para una de las instituciones
con mayor arraigo en nuestro sistema
jurdico mexicano.
Si bien la reforma es amplia y abarca
muchos aspectos tcnicos y regula-
torios de esta institucin jurdica, las
mismas se circunscriben, segn se
aprecia en su exposicin de motivos, a
un objetivo central que consiste en lle-
var a cabo una revisin y modifcacin
integral a la fgura del amparo, con la
fnalidad de eliminar tecnicismos y
formalismos que difcultan no slo el
acceso a este medio de control cons-
titucional, sino tambin su mbito de
proteccin en favor de los gobernados
frente a la autoridad.
Uno de los objetivos adicionales de la
reforma constitucional en estudio y no
menos importante que los anterior-
mente descritos, consiste en fortalecer
y perfeccionar la estructura del Poder
Judicial, consolidando a la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin como
un tribunal constitucional que tenga la
posibilidad de abocarse a la resolucin
de los asuntos de mayor importancia y
trascendencia para el Estado mexica-
no, as como una nueva forma de sen-
tar jurisprudencia.
Se crean nuevos rganos de decisin al
interior del Poder Judicial llamados Plenos de
Circuito, quienes en caso de que los Tribunales
Colegiados de un mismo Circuito sustenten tesis
contradictorias habrn de resolver las mismas,
a fn de que decida la tesis que debe prevalecer
como jurisprudencia
94
Los aspectos ms relevantes de la
iniciativa aprobada por el Congreso de
la Unin sobre los que descansan las
reformas a la Constitucin Federal en
materia de amparo, pueden resumir-
se en los siguientes puntos de manera
enunciativa ms no limitativa:
1) Objeto de proteccin del amparo.
La ampliacin de la procedencia
del amparo en contra de violacio-
nes a los derechos humanos y las
garantas otorgadas para su pro-
teccin por la Constitucin Polti-
ca, superando el criterio de proce-
dencia que prevaleci por dcadas
por violaciones a las garantas in-
dividuales.
2) Procedencia del amparo contra los
actos u omisiones de autoridad.
Superando el criterio anterior de
procedencia del amparo nica-
mente contra actos de autoridad,
ahora tambin proceder contra
las omisiones de sta.
3) Celeridad en la resolucin de los
amparos directos. Se prev la in-
terposicin del amparo adhesivo a
favor de la parte que haya obtenido
sentencia favorable y la que tenga
inters jurdico en que subsista el
acto reclamado.
4) Sujetos legitimados para promover
el juicio. Se sustituye el concepto de
inters jurdico por inters legtimo.
5) Declaracin general de inconstitu-
cionalidad de una ley. Se elimina
el principio de relatividad de los
efectos de la sentencia en materia
de amparo cuando existe jurispru-
dencia, exceptuando la materia tri-
butaria.
6) Fortalecimiento de la fgura de la
suspensin, asimismo se elimina la
caducidad de la instancia por inac-
tividad procesal.
7) Cumplimiento de las sentencias.
En la sentencia recada en ampa-
ro directo se debe precisar la for-
ma en que se debe pronunciar la
nueva resolucin, asimismo, no
podr archivarse juicio de amparo
alguno sin que se haya cumplido la
sentencia que concedi el amparo
y proteccin constitucional.
95
8) Fortalecimiento de los poderes
judiciales locales. Se establece la
opcin de acudir a la jurisdiccin
federal o local en las controversias
del orden civil o mercantil, cuan-
do slo se afecten intereses par-
ticulares exceptuando la materia
penal.
9) Fortalecimiento de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin. La
Corte podr dar prioridad en la
resolucin de los asuntos en que
se justifque la urgencia atendien-
do al inters social o al orden p-
blico, sean estos juicios de ampa-
ro, controversias constitucionales
y las acciones de inconstituciona-
lidad.
10) Se cren nuevos rganos de deci-
sin al interior del Poder Judicial
llamados Plenos de Circuito, quie-
nes en caso de que los Tribunales
Colegiados de un mismo Circuito
sustenten tesis contradictorias ha-
brn de resolver las mismas, a fn
de que decida la tesis que debe pre-
valecer como jurisprudencia, libe-
rando de esta manera a la Suprema
Corte de Justicia de la responsabi-
lidad.
Si bien los puntos anteriormente
mencionados daran lugar a extensos
tratados y estudios sobre la materia, el
presente artculo solamente se aboca-
r al estudio de los dos ltimos, con
relacin al fortalecimiento del Poder
Judicial de la Federacin, en lo que se
refere a los Plenos de Circuito y a la
nueva forma en que se habr de inte-
grar la jurisprudencia a partir de esta
reforma.
FortALECIMIENto
DE LA SuPrEMA CortE
El fortalecimiento de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin como
tribunal constitucional surge con las
reformas judiciales de 1994 en las que
se cre el Consejo de la Judicatura
Federal, ya que se reform profunda-
mente la estructura interna de la pro-
pia Corte y se fortalecieron los Tribu-
nales Colegiados de Circuito.
Con la idea de fortalecer an ms
esas reformas, la iniciativa aprobada
por el Congreso de la Unin propone
la creacin de un nuevo rgano de de-
cisin al interior del Poder Judicial que
se denominarn los Plenos de Circui-
to, los cuales habrn de resolver todas
las contradicciones de criterios que
surjan en el seno de un mismo circui-
to y de una misma especialidad, lo que
liberar a la Corte de un cmulo sus-
tancial de asuntos que resolver.
Los Plenos de Circuito se inte-
grarn con todos los magistrados que
estn adscritos a los Tribunales Cole-
giados de Circuito y materia que co-
rresponda, cuyas decisiones se habrn
de tomar por mayora; y en caso de
empate en la votacin, el presidente
del Pleno de Circuito tendr voto de
calidad.
Una vez que el Pleno de Circuito
determine qu criterio debe prevale-
cer, ste constituir jurisprudencia.
En este sentido, se determina que
la Suprema Corte conserva la facultad
de resolver las contradicciones de cri-
terio que se susciten entre:
Plenos de Circuito de distintos cir-
cuitos.
96
Plenos de Circuito en materia es-
pecializada de un mismo circuito.
Tribunales Colegiados de un mis-
mo circuito con diferente especia-
lizacin.
Con esta nueva forma de resolver
las contradicciones de criterios al in-
terior de un mismo circuito, se libera
de una importante carga de trabajo a
la Suprema Corte de Justicia para que
esta pueda dedicarse a los asuntos de
mayor trascendencia nacional.
Asuntos prioritarios
Por otro lado, se otorga a la Su-
prema Corte la facultad de decidir
sobre la prioridad en la resolucin de
un asunto, ya sean juicios de amparo,
controversias constitucionales o accio-
nes de inconstitucionalidad, cuando
alguna de las Cmaras del Congreso, a
travs de su presidente, o el Ejecutivo
Federal, por conducto de su Consejero
Jurdico, justifque la urgencia aten-
diendo al inters social o al orden p-
blico, en los trminos de lo dispuesto
por las leyes reglamentarias.
Una consideracin particular res-
pecto a este tema, es que tratndose
acerca de asuntos de naturaleza fscal,
debido a su trascendencia y relevancia
en las fnanzas del estado mexicano,
seguramente habrn de tener el carc-
ter de prioritarios ya que la obtencin
de ingresos tributarios que se destinan
al gasto pblico son invariablemente y
por su propia naturaleza de orden p-
blico.
EStAbLECIMIENto DE PLENoS
DE CIrCuIto
El sptimo prrafo adicionado al
artculo 94 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, fa-
culta al Pleno de la Suprema Corte de
la Nacin para que mediante acuerdos
generales establezca Plenos de Circui-
to, atendiendo al nmero y especializa-
cin de los Tribunales Colegiados que
pertenezcan a cada circuito, asimismo,
seala que las leyes determinarn su
integracin y funcionamiento.
Art. 94 CPEUM fraccin VII.-
Asimismo, mediante acuerdos gene-
rales establecer Plenos de Circuito,
atendiendo al nmero y especializa-
cin de los Tribunales Colegiados que
pertenezcan a cada Circuito. Las leyes
determinarn su integracin y funcio-
namiento. (Adicin)
Como se puede apreciar, es evi-
dente que para efectos de determinar
Los asuntos de naturaleza fscal habrn
de considerarse prioritarios ya que la
obtencin de ingresos tributarios es de
orden pblico
97
B.C.
C 15
SONORA
C 5
CHIHUAHUA
C 17
B.C.S.
C 26
SINALOA
C 12
DURANGO
C 25
COAHUILA
C 8
NUEVO LEN
C 4
TAMPS.
C 19
ZACATECAS
C 23
NAYARIT
C 24
JALISCO
C 3
COLIMA
C 3
AGS.
C 23
S. L. P.
C 9
MICHOACN
C 11
GUERRERO
C 21
OAXACA
C 13
CHIAPAS
C 20
YUCATN
C 14
CAMPECHE
C 14
V
E
R
A
C
R
U
Z
C
7 TABASCO
C 10
QUERTARO
C 22
HIDALGO
C 29
ESTADO DE
MXICO
C 2
TLAXCALA
C 28
PUEBLA
C 6
MORELOS
C 18
Q
U
I
N
T
A
N
A

R
O
O
C

2
7
DISTRITO
FEDERAL
C 1
GTO.
C 16
DISTRIBUCIN DE LOS CIRCUITOS JUDICIALES
la integracin y funcionamiento de los
Plenos de Circuito a que la Constitu-
cin se refere, es condicin sine qua
non que se emita la Ley reglamenta-
ria de la materia que recaera a dicha
reforma, lo que en el caso particular
que se analiza consistira en la Ley de
Amparo, la cual a la fecha de la elabo-
racin del presente artculo an no ha
sido expedida por el Congreso de la
Unin.
En este sentido, el presente art-
culo solamente se habr de abocar al
funcionamiento general de los Plenos
de Circuito que contempla la propia
constitucin por adolecer de una Ley
reglamentaria que regule su funciona-
miento ms a detalle.
orGANIzACIN DE LoS
CIrCuItoS JuDICIALES
Actualmente, el territorio nacional
se encuentra dividido en 32 circuitos
judiciales, donde cada uno cuenta con
Tribunales Colegiados, Tribunales
Unitarios y Juzgados de Distrito. Los
Plenos de Circuitos a que se mencio-
nan habrn de conformarse por los
Tribunales Colegiados que integran
cada uno de los circuitos.
Para mayor ilustracin, a conti-
nuacin se muestra la organizacin
territorial de parte del Consejo de la
Judicatura Federal para la atencin e
imparticin de justicia, consistente en
la distribucin de los 32 circuitos ju-
diciales.
Fuente: Consejo de la Judicatura Federal
Grfco 1
DIStrIbuCIN DE LoS CIrCuItoS JuDICIALES
98
obLIGAtorIEDAD DE LA
JurISPruDENCIA DE LoS
PLENoS DE CIrCuIto
Se reforma el artculo 94 en su p-
rrafo octavo para pasar a ser el nuevo
prrafo dcimo despus de las nuevas
adiciones, el cual establece que la ley
fjar los trminos en que sea obliga-
toria la jurisprudencia que establezcan
los Plenos de Circuito adems de los
Tribunales del Poder Judicial de la Fe-
deracin, sobre la interpretacin de la
Constitucin y normas generales, as
como los requisitos para su interrup-
cin y sustitucin.
Art. 94 CPEUM fraccin X.-
La ley fjar los trminos en que sea
obligatoria la jurisprudencia que es-
tablezcan los Tribunales del Poder Ju-
dicial de la Federacin y los Plenos de
Circuito sobre la interpretacin de la
Constitucin y normas generales, as
como los requisitos para su interrup-
cin y sustitucin.
En este sentido, con esta nueva
disposicin se establece la creacin de
un nuevo rgano facultado para emitir
jurisprudencia, cuyas resoluciones ha-
brn de ser obligatorias en los trmi-
nos en que disponga la ley reglamenta-
ria, la cual, como se ha mencionado en
prrafos anteriores, estamos a la espe-
ra de que sea emitida por el Congreso
de la Unin.
resolucin de contradiccin de tesis
En la eventualidad de que se sus-
cite una contradiccin de tesis entre
los nuevos facultados para emitir ju-
risprudencia, es decir, los Plenos de
Circuito, el artculo 107 de la CPEUM
establece el procedimiento a seguir
segn sea el caso que se presente tal
como se muestra a continuacin:
Contradiccin de tesis entre
tribunales Colegiados
de un mismo circuito
El artculo 107, prrafo XIII es-
tablece que en el caso de que los Tri-
bunales Colegiados de un mismo cir-
cuito sustenten tesis contradictorias
en los juicios de amparo de su com-
petencia, el Procurador General de la
Repblica, los Tribunales Colegiados y
sus Magistrados integrantes, los Jueces
de Distrito o las partes en los asuntos
que los motivaron podrn denunciar
la contradiccin ante el Pleno del Cir-
cuito correspondiente, a fn de que de-
cida la tesis que debe prevalecer como
jurisprudencia.
Anteriormente a esta reforma la
contradiccin de tesis por parte de los
Tribunales Colegiados de Circuito se
denunciaba ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, siempre y cuan-
do ocurriera entre dos tribunales de
diferente circuito.
Contradiccin de tesis entre
tribunales Colegiados de distinto
circuito; o Plenos de Circuito en
materia especializada de un
mismo circuito; o tribunales
Colegiados de un mismo circuito
con diferente especializacin.
El segundo prrafo del artculo
107, prrafo XIII, establece que cuan-
do los Plenos de Circuito de distintos
Circuitos, los Plenos de Circuito en
materia especializada de un mismo
99
Circuito o los Tribunales Colegiados
de un mismo Circuito con diferente
especializacin sustenten tesis con-
tradictorias al resolver las contradic-
ciones o los asuntos de su competen-
cia, segn corresponda, los Ministros
de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, los mismos Plenos de Cir-
cuito, los Tribunales Colegiados y sus
Magistrados integrantes, los Jueces de
Distrito, el Procurador General de la
Repblica, as como las partes en los
asuntos que los motivaron, podrn
denunciar la contradiccin ante la Su-
prema Corte de Justicia de la Nacin,
con el objeto de que el Pleno o la Sala
respectiva, decida la tesis que deber
prevalecer.
Contradiccin de tesis de Salas
de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin
El tercer prrafo del citado artculo
107, prrafo XIII, establece que en caso
de que las Salas de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin sustenten tesis
contradictorias en los juicios de ampa-
ro cuyo conocimiento les competa, los
Ministros integrantes de la Corte, los
Tribunales Colegiados de Circuito y
sus Magistrados integrantes, los Jueces
de Distrito, el Procurador General de
la Repblica o las partes en los asuntos
que las motivaron, podrn denunciar
la contradiccin ante el Pleno de la
Suprema Corte, conforme a la ley re-
glamentaria, para que ste resuelva la
contradiccin.
Un aspecto importante de esta re-
forma en estudio, es el hecho de que
a partir de la misma, la contradiccin
de tesis la pueden denunciar los inte-
grantes de los rganos judiciales y no
dichos rganos propiamente hablando;
es decir, anteriormente a esta reforma,
en el caso de que ocurriera una contra-
diccin de tesis, la denuncia respectiva
la tena que presentar alguna de las Sa-
100
las de la Suprema Corte ante el Pleno,
o en el caso de los Tribunales Cole-
giados de Circuito, lo tena que hacer
el propio Tribunal y no alguno de sus
integrantes a ttulo individual. A par-
tir de esta reforma, cualquier Ministro
integrante de la Suprema Corte, a t-
tulo individual, puede denunciar ante
el Pleno la contradiccin que conozca,
as como tambin los Magistrados in-
tegrantes de los Tribunales Colegiados
de Circuito.
Efecto de la resolucin que recae
a la denuncia de contradiccin
de tesis.
El cuarto prrafo del citado artcu-
lo 107, prrafo XIII, establece que los
pronunciamientos que resuelvan las
contradicciones de tesis del Pleno o las
Salas de la Suprema Corte de Justicia,
slo tendrn el efecto de fjar la juris-
prudencia y no afectarn las situacio-
nes jurdicas concretas derivadas de
las sentencias dictadas en los juicios en
que hubiese ocurrido la contradiccin;
asimismo, esta disposicin agrega a los
Plenos de Circuito para estos mismos
efectos.
Integracin de jurisprudencia
Un aspecto sumamente relevante
con relacin a este tema, de acuerdo
a lo que dispone el Artculo Cuarto
Transitorio del Decreto de Reforma en
cuestin, establece que para la integra-
cin de jurisprudencia por reiteracin,
no se tomarn en cuenta las tesis apro-
badas en los asuntos resueltos confor-
me a lo dispuesto en las disposiciones
vigentes con anterioridad a la entrada
en vigor del citado Decreto.
Acuerdo General 9/2011 del Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin donde se da inicio
a la Dcima poca del Semanario
Judicial de la Federacin
Por otro lado, debido a la gran tras-
cendencia jurdica que representa esta
nueva reforma en lo que a la integra-
cin de jurisprudencia e imparticin
de justicia se refere, es tal la relevancia
jurdica de la misma, que el pasado 29
de agosto de 2011, el Pleno de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nacin
emiti el acuerdo general 9/2011 don-
de establece que se da inicio a la D-
cima poca del Semanario Judicial de
la Federacin a partir de las sentencias
dictadas del 4 de octubre en adelante,
dando por concluida la Novena poca
que estuvo vigente desde el ao 1995.
Para mayor ilustracin, se trans-
cribe el acuerdo general 9/2011 de re-
ferencia:
ACUERDO
NICO. La Dcima poca del Se-
manario Judicial de la Federacin se
iniciar con la publicacin de la ju-
risprudencia del Pleno y de las Salas
de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, as como de los Tribunales Co-
legiados de Circuito, derivada de las
sentencias dictadas a partir del cuatro
de octubre de dos mil once, de los vo-
tos relacionados con stas, de las tesis
respectivas y de las diversas ejecutorias
emitidas a partir de esa fecha, que ex-
presamente acuerden los referidos r-
ganos jurisdiccionales.
CoNCLuSIoNES
Como se puede advertir de lo an-
teriormente expuesto, con esta refor-
ma a la Constitucin Poltica de los
101
Estados Unidos Mexicanos, se otorga
a los actuales circuitos judiciales una
autonoma relativa a efecto de que las
contradicciones de tesis que se susci-
ten al interior del mismo sean resuel-
tas a travs de los Plenos de Circuito,
los cuales a su vez sern integrados
por los miembros de los mismos Tri-
bunales Colegiados que integran a
ste.
Esta nueva modalidad en la im-
particin de justicia e integracin de
la jurisprudencia, otorgar una ma-
yor homogeneidad y precisin a los
criterios judiciales, contribuyendo as
a generar una mayor seguridad jur-
dica y cultura de legalidad, mante-
niendo en todo caso, la seguridad de
que ser la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, como mxima autori-
dad responsable de la imparticin de
justicia en nuestro pas, quien resuel-
va las contradicciones que se susciten
entre los Plenos de Circuito de dife-
rentes circuitos, en su funcin de tri-
bunal constitucional.
Las reformas aprobadas por el
Congreso de la Unin a la Constitu-
cin Poltica en materia de Amparo
representan un cambio trascendental
en la forma en que se concibe tra-
dicionalmente el Juicio de Amparo,
ampliando su esfera de proteccin a
los particulares y su medio de acceso
al mismo, toda vez que con los cam-
bios que presenta se hace mucho ms
accesible a una mayor parte de la po-
blacin al modifcar algunos aspectos
esenciales tales como requisitos de
procedencia, el objeto mismo de pro-
teccin del amparo, as como la elimi-
nacin de la relatividad de los efectos
las sentencias cuando exista jurispru-
dencia.
La inclusin de fguras jurdicas
vanguardistas tales como la sustitu-
cin del inters jurdico por el inters
legtimo, los efectos generales de las
sentencias versus los efectos relati-
vos de las mismas, la procedencia del
amparo contra violaciones a los dere-
chos humanos contenidos en la propia
Constitucin as como en los tratados
internacionales de que Mxico sea par-
te; o bien contra actos u omisiones de
la autoridad o de particulares cuando
acten como auxiliares de la misma,
todos ellos darn una nueva dimen-
sin a este medio de control constitu-
cional y la manera de impartir justicia
en nuestro pas.
Por ltimo, es importante destacar
que muchos de los aspectos que que-
daron ambiguos y sin una regulacin
ms especfca, y que son propios de
toda reforma constitucional de esta
envergadura, habrn de resolverse a
travs de la propia Ley de Amparo que
se expida con motivo de la misma, y
tambin por la propia jurisprudencia
que emita en su momento la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin y los
Plenos de Circuito a partir de la Dci-
ma poca del Semanario Judicial de la
Federacin.
Gabriel Franco Zazueta es Licenciado en Derecho
por la Universidad Panamericana sede Guadalajara,
ha sido abogado consultor y litigante en materia Fis-
cal, Civil, Mercantil y Administrativa, actualmente
colabora en INDETEC. gfrancoz@indetec.gob.mx
Estudios e Investigaciones de Indetec
Informacin sobre su disponibilidad con el Lic. Christian Mencias Santoyo.
Correo electrnico: cmenciass@indetec.gob.mx. Telfonos: 01(33) 3630 5797 y 3669 5550 ext. 108
412 El Impuesto Empresarial a Tasa
nica IETU
410 Administracin de las Cuotas
Adicionales a la Enajenacin de
Gasolinas y Diesel
411 Impuesto a los Depsitos
en Efectivo IDE
Anlisis Conceptual y Operativo
413 Reforma Hacendaria: Federalismo,
Sistema Tributario, Administracin
Tributaria y Gasto Pblico
* Publicaciones en versin electrnica.
402 El Impacto de la Reforma Fiscal
y de Gasto Pblico en las Finanzas
Municipales
404 Nuevas Obligaciones Estatales
en Gasto Transferido y el Enfoque
para Resultados
408 Nuevas Frmulas
de Distribucin de Participaciones
409 Vinculacin IETU-ISR
Implicaciones de Fiscalizacin
417 Evaluacin Socioeconmica de
Proyectos de Inversin en Servicios
Pblicos Locales
416 Gestin Pblica y Presupuesto
para Resultados
(de la Planeacin a la Evaluacin)
414 La Vigilancia de la Legal
Introduccin de Mercancas y
Vehculos de Procedencia Extranjera
397 Retos y Opciones
Financieras para Entidades
Federativas y Municipios
398 Los Recursos y los Incidentes
en el Juicio de Amparo
399 Elementos en el Diseo de Programas
para Optimizar la Recaudacin del Impuesto
Predial y la Modernizacin Catastral en
Entidades Federativas y Municipios
400 El Impacto de la Reforma
Hacendaria a los Fondos de los
Ramos 28 y 33 en los Municipios
419 Legislacin y Normatividad en
Materia de Coordinacin Hacendaria
en Mxico
396 Proyectos de Prestacin
de Servicios: Compilacin
de Experiencias
Estudios e Investigaciones de Indetec
Informacin sobre su disponibilidad con el Lic. Christian Mencias Santoyo.
Correo electrnico: cmenciass@indetec.gob.mx. Telfonos: 01(33) 3630 5797 y 3669 5550 ext. 108
* Publicaciones en versin electrnica.
376 Sistema para la Administracin
de las Funciones de Notifcacin
y Cobranza de Crditos Federales y
Estatales en las Entidades Federativas*
382 Gua Bsica para Intervenir
en un Juicio de Amparo en Materia
Fiscal Federal
383 Anlisis Terico de la Asignacin de Potestades
Tributarias entre Niveles de Gobierno: Referencia para
la Construccin de una Propuesta para Mxico
381 Ramo 33: Fondos de
Aportaciones Federales*
384 Anlisis de la Normatividad en
Materia de Deuda Pblica Local
385 Gua Prctica para el ISR en
Enajenacin de Inmuebles
que Efectan las Personas Fsicas
No Empresarias
386 Glosario de Trminos para el
Proceso de Planeacin, Programacin,
Presupuestacin y Evaluacin en la
Administracin Pblica
387 Estructura y Competencia
del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa
389 Sistemas Pblicos
de Pensiones: Situacin Actual
y Perspectivas
390 Bases y Criterios Generales
para la Armonizacin Presupuestal
y Contable
394 Nuevas Tendencias
y Experiencias en Tributacin
Inmobiliaria y Catastro
372 Funciones del Cobro Coactivo
de los Ingresos Municipales
374 La Modernizacin
Administrativa de las Areas
de Egresos Estatales
373 La Recaudacin de Ingresos
Tributarios Municipales:
Atribuciones, Actividades y Procesos
375 Gua Bsica de la Nueva Ley
del Impuesto Sobre la Renta
104
NotAS:
1_Este impuesto era federal hasta 2011 en algunas entidades federativas, a
partir de 2008 las entidades federativas estn facultadas para establecerlo
como impuesto local sobre tenencia o uso de vehculos respecto de
vehculos por los que se deba cubrir el impuesto federal.
2_ Adicional para la educacin
3_Adicional sobre derechos de registro pblico
4_ Adicional para Universidades
5_ Adicional para el fomento a la educacin y modernizacin del registro pblico
6_Adicional para el fomento educativo, construccin de caminos, fomento
tursitco y recuperacin ecolgica
7_Adicional para la construccin de carreteras, sostenimiento de la asistencia
pblica y benefcios sociales.
Qu Impuestos Usan
las Entidades Federativas
en 2012?
Impuestos Estatales Vigentes en las Entidades Federativas en 2012
CoNCEPto
A
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z
A
C
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SobrE LoS INGrESoS
Sobre Loteras, Rifas, Sorteos y Concursos X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Enajenacin de Boletos de Rifas y Sorteos. X X X
Diversiones y Espectculos Pblicos X X X X X X_8 X X X X
Ejercio de Profesiones X X X X X X X X X X
Cedulares por la Prestacin de Servicios Profesionales X X
Cedulares por el Otorgamiento del Uso o Goce Temporal de
Bienes Inmuebles
X X X X X
Cedulares al Arrendamiento de Bienes Inmuebles X X X
Cedulares por la Realizacin de Actividades Empresariales X
SobrE PAtrIMoNIo
Tenencia y Uso de Vehculos de hasta 9 aos _1 X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Tenencia y Uso de Vehculos de ms de 10 aos X X X X X X X X X X X X X X X_18
Negocios Jurdicos e Instrumentos Notariales. X X X X X X
Impuesto a las Demasas Caducas. (Casas de empeo) X
SobrE LA ProDuCCIN, CoNSuMo y LAS
trANSACCIoNES

Hospedaje X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Transmisin y/o Adquisicin de la Propiedad de Vehculos
Automotores Usados
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Transmisiones Patrimoniales de Bienes Muebles. X X X X X X X X X_16 X
Sobre adquisiciones de bienes inmuebles por la
desincorporacin del rgimen ejidal.
X
Sobre Venta de Bienes cuya Enajenacin se Encuentra
Gravada por IEPS (Bebidas con contenido alcohlico)
X X
Eejercicios Lucrativos / Actividades Mercantiles e
Industriales
X X X
Servidumbre de Terreno para Obras y Trabajos de Primera
Mano de Materiales Mineros
X X_12
Al comercio de Libros, Peridicos y Revistas X
NMINAS X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
ECoLGICoS
Extraccin de Materiales del Suelo y Subsuelo X X X
ADICIoNALES X_2 X_3 X_2 X_4 X_5 X_6 X_7 X X_9 X_10 X_11 X_13 X_14 X_2 X_17 X_2
Ingresos y Finanzas Locales
105
Qu Impuestos Usan
las Entidades Federativas
en 2012?
Impuestos Estatales Vigentes en las Entidades Federativas en 2012
CoNCEPto
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SobrE LoS INGrESoS
Sobre Loteras, Rifas, Sorteos y Concursos X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Enajenacin de Boletos de Rifas y Sorteos. X X X
Diversiones y Espectculos Pblicos X X X X X X_8 X X X X
Ejercio de Profesiones X X X X X X X X X X
Cedulares por la Prestacin de Servicios Profesionales X X
Cedulares por el Otorgamiento del Uso o Goce Temporal de
Bienes Inmuebles
X X X X X
Cedulares al Arrendamiento de Bienes Inmuebles X X X
Cedulares por la Realizacin de Actividades Empresariales X
SobrE PAtrIMoNIo
Tenencia y Uso de Vehculos de hasta 9 aos _1 X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Tenencia y Uso de Vehculos de ms de 10 aos X X X X X X X X X X X X X X X_18
Negocios Jurdicos e Instrumentos Notariales. X X X X X X
Impuesto a las Demasas Caducas. (Casas de empeo) X
SobrE LA ProDuCCIN, CoNSuMo y LAS
trANSACCIoNES

Hospedaje X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Transmisin y/o Adquisicin de la Propiedad de Vehculos
Automotores Usados
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Transmisiones Patrimoniales de Bienes Muebles. X X X X X X X X X_16 X
Sobre adquisiciones de bienes inmuebles por la
desincorporacin del rgimen ejidal.
X
Sobre Venta de Bienes cuya Enajenacin se Encuentra
Gravada por IEPS (Bebidas con contenido alcohlico)
X X
Eejercicios Lucrativos / Actividades Mercantiles e
Industriales
X X X
Servidumbre de Terreno para Obras y Trabajos de Primera
Mano de Materiales Mineros
X X_12
Al comercio de Libros, Peridicos y Revistas X
NMINAS X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
ECoLGICoS
Extraccin de Materiales del Suelo y Subsuelo X X X
ADICIoNALES X_2 X_3 X_2 X_4 X_5 X_6 X_7 X X_9 X_10 X_11 X_13 X_14 X_2 X_17 X_2
8_Sobre diversiones, espectaculos y sobre servios de parques acuticos y balnearios.
9_Adicional a la educacin, asistencia social y para la Universidad
10_Adicional al desarrollo social
11_Adicional al fomento de la educacin, caminos y servicios sociales
12_Sobre extraccin del material de suelo y subsuelo
13_Adicional a la educacin y municipal
14_Adicional para la Universidad de Sonora y Obra Pblica
15_Impuestos estatales vigentes en la Ley de Ingresos del Estado de Tabasco
en 2011.
16_Actos y operaciones civiles
17_Adicional para obras materiales y asistencia social
18_Sobre vehculos de 10 a 20 aos de antigedad.
El cuadro que se presenta a continuacin muestra un comparativo de los impuestos estatales vigentes
en el 2012 conforme a las propias leyes de ingresos de las entidades federativas. Esta informacin es
parte de los trabajos que de manera peridica procesa y publica el INDEtEC. Los impuestos vigentes
aqu presentados fueron tomados de las disposiciones fscales estatales publicadas hasta el mes de
Febrero de 2012.
106
Qu es un Programa
Presupuestario en el
Contexto de PbR?
Vctor Manuel Hernndez Saldaa
El proceso hacia la Presupuestacin de los Egresos con base en resultados requiere el cumplimiento
de dos aspectos: la aplicacin de una tcnica apropiada y mantener claridad de los conceptos sobre
los que se medirn los resultados. El proceso del Presupuesto con base en resultados no es inmediato;
su aprendizaje se realiza conforme se ejecuta, al igual que su perfeccionamiento. Sin lugar a dudas,
la aplicacin de una tcnica apropiada como la Matriz del Marco Lgico, permite avanzar en su
desarrollo, pero es fundamental establecer la base conceptual que permitira la adecuada aplicacin
de la tcnica sobre la que se fundamente. El presente artculo rene algunos conceptos existentes en
los estados y la Federacin para la categora Programa, como elemento fundamental para aplicar la
tcnica de Presupuestacin con base en resultados, y sugiere la defnicin de Programa Presupuestario,
al igual que la consideracin de conceptos relacionados con la programacin, presupuestacin y los
programas operativos anuales, en el contexto de la aplicacin de la tcnica de Matriz de Marco Lgico,
vista como el soporte para cumplir el presupuesto con base en resultados.
107
L
a va hacia la Presupuestacin
de los Egresos con base en Re-
sultados requiere de una deter-
minacin acertada de los alcances lo-
grados con la ejecucin de programas
previstos en el presupuesto de egresos,
que permitan retroalimentar en con-
junto con otros factores la previsin de
futuros presupuestos de egresos.
A su vez, el acercamiento hacia
una determinacin ms certera de los
resultados de los programas requie-
re que stos estn defnidos en forma
apropiada, esto es, que la base sobre la
que se busca medir el resultado efecti-
vamente constituya un Programa. Por
un lado, que su denominacin con-
cuerde con el concepto general que se
tenga para Programa. Y por otra parte,
y en consecuencia con lo anterior, que
no se trate de encasillar como progra-
ma, acciones pblicas que correspon-
den a otro nivel de clasifcacin.
Son variados los conceptos que
tiene la categora de programa en las
diferentes administraciones. En el m-
bito federal, por ejemplo, el Reglamen-
to a la Ley Federal de Responsabilidad
Hacendaria seala que el Programa,
para efectos presupuestarios, identifca
los programas que establecen las de-
pendencias y entidades para el cumpli-
miento de sus funciones, polticas y ob-
jetivos institucionales, conforme a sus
atribuciones.
Por su parte, el manual de Pro-
gramacin y Presupuesto 2012 del
Gobierno Federal establece que Pro-
grama Presupuestario es la Categora
programtica que permite organizar, en
forma representativa y homognea, las
asignaciones de recursos de los progra-
mas federales y del gasto federalizado a
cargo de los ejecutores del gasto pblico
federal para el cumplimiento de sus ob-
jetivos y metas, as como del gasto no
programable.
En tanto que en administraciones
estatales, el Programa tienen concep-
tos como los siguientes:
Nivel o categora programtica que
contiene el conjunto de acciones afnes y
coherentes a travs de las cuales se pre-
tende alcanzar objetivos y metas perma-
El concepto del Programa Presupuestario
debiera ser concreto y encaminado a
proporcionar elementos sobre resultados que
pudieran ser medidos
108
nentes determinadas por la planeacin
para lo cual se requiere combinar recur-
sos: humanos, tecnolgicos, materiales,
naturales, fnancieros; contienen un con-
junto interdependiente de proyectos los
cuales especifcan tiempo y espacio en el
que se van a desarrollar y atribuye res-
ponsabilidades a una o varias unidades
ejecutoras debidamente coordinadas
Programa.- Se establecen objetivos
que para efectos del Presupuesto basa-
do en Resultados son el vnculo directo
entre la etapa de Planeacin Estratgica
y la etapa de Programacin y de cada
uno de ellos deriva un programa estra-
tgico de gobierno.
Programa Presupuestario.- Son los
programas institucionales que estable-
cen, en su mbito de competencia, las
Dependencias y Entidades para alcan-
zar los objetivos establecidos a travs de
los programas estratgicos de gobierno.
El Programa Presupuestario se
concibe como un conjunto articulado
de bienes y/o servicios que se producen
y entregan a una poblacin objetivo (o
un rea de enfoque) con el fn de aten-
der necesidades especfcas (problemas
especfcos que atiende la dependencia
u organismo) que le permitirn mejorar
sus condiciones de vida.
Programa Presupuestario es el
enunciado que representa una solucin
propuesta para la ciudadana dicho
programa podra responder a una de-
manda social a compromisos especfcos
contrados mediante el Plan Estatal de
Desarrollo o a servicios y productos que
se le han ofrecido a la ciudadana por
obligacin o derecho.
Los ejemplos anteriores apenas
representan una muestra de la forma
tan variada como se puede concebir
la idea de programa en los gobiernos.
Algunas administraciones tienen una
concepcin ms clara y concreta res-
pecto de hacia dnde lleva en trmi-
nos generales la realizacin de Progra-
mas; mientras que en otras, la idea que
se presenta es genrica y en esa am-
plitud de trminos pueden incluirse
cuestiones que no daran en realidad
la nocin de un Programa. En el con-
texto de la medicin de resultados, el
concepto del Programa Presupuesta-
rio debiera ser concreto y encaminado
a proporcionar precisamente elemen-
tos sobre resultados, de tal forma, que
bajo las acciones pblicas englobadas
en el concepto de esa categora, fuera
posible tener expresiones de resulta-
dos que pudieran ser medidos.
Se podra entender por Programa un conjunto de acciones especfcas de la administracin en-
caminadas a resolver una problemtica de carcter pblico. La solucin a la problemtica a la que
responde el Programa se concreta en la generacin de productos o servicios que se entregan a una
poblacin objetivo, o puede tratarse de un producto que represente un benefcio social indirecto, que
se lograr a travs de mejoramientos en funciones y/o acciones de la administracin pblica. El desem-
peo relacionado con el logro de productos o benefcios que se plantea con la realizacin de Progra-
mas, se mide a travs de los resultados que se obtengan de indicadores defnidos en el planteamiento
de los Programas.
109
Si la problemtica a la que busca
atender el Programa proviene de una
situacin vislumbrada por el Plan Es-
tatal de Desarrollo se tratar de un
Programa Presupuestario, en tanto
que si la administracin busca solu-
cionar un problema emergente en un
ejercicio fscal, que no deriva en forma
directa del proceso de planeacin es-
tatal, se estar ante un Programa Pre-
supuestario Institucional. La deno-
minacin de Programa Presupuestario
Institucional obedece a que su realiza-
cin es responsabilidad de una Depen-
dencia o Entidad, de acuerdo con sus
atribuciones legales. Para su cumpli-
miento, en ambos casos, el Programa
Presupuestario debe formar parte de
un Presupuesto de Egresos.
As, el Programa Presupuestario
comprende conjuntos de acciones p-
blicas de las dependencias o entidades,
acordes con sus funciones y atribucio-
nes previstas por la normatividad, para
dar respuesta a necesidades o proble-
mas de carcter pblico, que se tra-
duce en el otorgamiento o prestacin
de bienes o servicios, respectivamen-
te. El Programa Presupuestario puede
corresponder a acciones pblicas que
buscan dar respuesta a problemas con-
templados por el Plan Estatal de De-
sarrollo, e igualmente puede referirse
a acciones encaminadas a generar me-
joras o modifcaciones en funciones o
atribuciones de la administracin p-
blica, que se traducirn en benefcios
indirectos para la poblacin en gene-
ral.
LA ProGrAMACIN
y PrESuPuEStACIN
DE ProGrAMAS
PrESuPuEStArIoS
El proceso de programacin
presupuestacin para Programas
Presupuestarios en el contexto del
Presupuesto con base en resultados,
se puede llevar a cabo mediante la
conformacin de Matrices de Marco
Lgico. En efecto, la identifcacin
que la tcnica de Matriz de Marco
Lgico hace respecto de la proble-
mtica a la que atiende el Programa,
110
de los productos o benefcios que se
generarn con el cumplimiento del
Programa, y de las actividades que
debe cumplir la administracin para
generar esos productos o benefcios,
constituye una panorama completo
de programacin. A su vez, para cada
una de las actividades que se determi-
nan en la Matriz, se puede cuantifcar
el presupuesto necesario para llevar-
las cabo, agregando los recursos que
habra que prever en cada uno de los
objetos de gasto que fuera necesario
considerar.
Adicionalmente, la conformacin
de la matriz de marco lgico facilita la
determinacin de indicadores de des-
empeo que permitiran valorar resul-
tados alcanzados con la ejecucin del
Programa Presupuestario, y con ello
retroalimentar el proceso presupuestal
de ejercicios futuros.
ACtIvIDAD INStItuCIoNAL
En el contexto del Presupuesto de Egresos, no todas las acciones de una administracin tienen
que quedar identifcadas con los Programas Presupuestarios. Existe una serie de atribuciones de las
dependencias y entidades que no se realizan con el fn de solucionar una problemtica particular, sino
que forman parte del quehacer de la funcin pblica que obligatoriamente debe llevar a cabo la admi-
nistracin porque as lo contempla la norma. Este conjunto de acciones pblicas deben sin embargo
formar parte del presupuesto de egresos, pero no tendra por qu encasillrseles bajo alguna denomi-
nacin de Programas o Programas Presupuestarios, porque no tendran ese carcter.
Estas acciones pblicas, que ge-
nricamente podra denominrseles
Actividades Institucionales, tambin
tendran que ser evaluadas en el con-
texto de un Presupuesto con Enfo-
que a Resultados, con el fin de que
el desempeo de la accin pblica
retroalimentara la presupuestacin
de ejercicios futuros. Esto es, bajo
la denominacin de presupuesto
con base en resultados, toda accin
pblica, en sentido estricto, debiera
ser evaluada, no slo aquellas que
forman parte de un Programa Presu-
puestario.
Por lo anterior, es importante di-
ferenciar las acciones pblicas que
corresponden a un programa, de las
que son una actividad institucional y
no desvirtuar el concepto de Progra-
ma queriendo encajonar toda accin
pblica bajo el ttulo de Programa,
cuando ste no es tal. La consideracin
forzada en Programas conducir a
determinar indicadores falaces al in-
tentar aplicar la tcnica de Marco L-
gico para defnirlos y con esto se pier-
de el sentido que tiene la evaluacin de
resultados y en consecuencia el presu-
puesto con enfoque a resultados.
111
Las necesidades que cubren estos
Programas, al igual que otros casos de
Programas Presupuestarios, pueden
estar respondiendo a una problemti-
ca vislumbrada por el Plan Estatal de
Desarrollo.
LA ProGrAMACIN
y EvALuACIN
DE ACtIvIDADES
INStItuCIoNALES
El proceso de programacin pre-
supuestacin del Programa Presupues-
tario puede estar fundamentado en la
Matriz de Marco Lgico que lo susten-
te. Para el caso de Actividades Insti-
tucionales, en su carcter de acciones
que por norma corresponde cumplir
a la Administracin, y para las que
no sera aplicable la metodologa del
Marco Lgico, la programacin con-
sistira en determinar las actividades
especifcas que se requeriran cumplir,
y las metas que se esperara alcanzar
con el cumplimiento de la Actividad
Institucional en general. A partir de
las actividades especfcas que se sea-
laran se establecera el presupuesto en
trminos de los objetos de gasto apli-
cables. Por su parte, la determinacin
de indicadores, como elementos de
referencia base para llevar a cabo la
evaluacin, se hara en funcin de las
metas que se establecieran.
Es importante no perder de vista que un caso particular de Programa Presupuestario, como ya se
seal ms arriba, est relacionado con el desarrollo de un conjunto de acciones encaminadas a una
mejora sustancial de alguna de las actividades institucionales que por norma debe cumplir la admi-
nistracin pblica, y que implica un benefcio indirecto para la ciudadana.
112
LA DErIvACIN
o vINCuLACIN
DE ProGrAMAS
PrESuPuEStArIoS DEL o
CoN EL PLAN EStAtAL DE
DESArroLLo.
a) Programas Presupuestarios.
Los Programas Presupuestarios
se determinarn a partir de la proble-
mtica que para el estado detecten los
diferentes elementos que conforman el
Plan Estatal de Desarrollo, en conjunto
con lo que especfcamente establezcan
las lneas de poltica presupuestal para
el siguiente ejercicio y/o los lineamien-
tos para la integracin del proyecto de
presupuesto de un ejercicio dado.
As, el Plan Estatal de Desarrollo
ser el marco general sobre el que se
detecten los problemas a los que el es-
tado contribuir a dar solucin, y para
efectos de determinar cules de ellos
se considerarn en el siguiente pre-
supuesto de egresos como Programas
Presupuestarios, se atender a las l-
neas de poltica presupuestal que emi-
ta la Administracin Estatal para ese
ejercicio y/o a los lineamientos que d
a conocer la administracin para la in-
tegracin del proyecto de presupuesto
de egresos del siguiente ejercicio.
Una vez detectados los problemas
para los que se contribuir a dar so-
lucin y determinados en consecuen-
cia, los Programas Presupuestarios
que formarn parte del Proyecto de
Presupuesto de Egresos del siguiente
ejercicio, se proceder al proceso de
programacin, presupuestacin y de-
terminacin de indicadores para su
evaluacin, mediante la elaboracin
de Matrices del Marco Lgico.
En el caso de que algn Programa
Presupuestario ya hubiera sido pro-
cesado con la Metodologa del Marco
Lgico por habrsele incluido en el
Presupuesto de Egresos del ejercicio
anterior, se buscar actualizar la Ma-
triz de Marco Lgico como parte de
la integracin del nuevo proyecto de
Presupuesto de Egresos, verifcando
la vigencia de las diferentes partes
que integran la propia matriz, y en su
caso efectuando los cambios proce-
dentes. La parte de presupuestacin
que hubiera derivado de la matriz,
tendr tambin que actualizarse, es-
tableciendo los costos en trminos
de objetos de gasto que seran ne-
cesarios, para distribuirlos entre las
partidas especfcas correspondientes
del Presupuesto del Programa Presu-
puestario en cuestin.
b) Programas Presupuestarios
Institucionales.
Para el caso de Programas Presu-
puestarios Institucionales que surgen
para dar respuesta a una problemtica
no vislumbrada por el Plan Estatal de
Desarrollo, pero que la administracin
debe atender, se buscara establecer
el vnculo con el Plan Estatal a travs
de tcnicas de Planeacin Estratgica.
La utilizacin de esta tcnica tiene por
objeto llevar a cabo una vinculacin
sustentada y objetiva.
Por otro lado, la Programacin y
Presupuestacin de estos Programas se
llevar a cabo conformando la Matriz
del Marco Lgico correspondiente.
113
LA PLANEACIN y LoS
ProGrAMAS oPErAtIvoS
ANuALES.
La utilizacin de la tcnica de la
Matriz del Marco Lgico como medio
de Programacin y como base para
la Presupuestacin de los Programas
Presupuestarios vinculados con el
Plan Estatal de Desarrollo, consti-
tuye, desde la perspectiva de la Pla-
neacin, la base para la integracin
de Programas Operativos Anuales.
Esto es, las Matrices de Marco Lgico
en que se sustente la Programacin
Presupuestacin de los Programas
Presupuestarios, equivaldran, al mis-
mo tiempo, en trminos de Planea-
cin Estatal, a Programas Operativos
Anuales.
LA vINCuLACIN PLAN
EStAtALProGrAMA
PrESuPuEStArIo.
En el contexto de la Planeacin del
Desarrollo del Estado, los Programas
Presupuestarios debieran en principio
derivar de lo establecido por el Plan
Estatal de Desarrollo. Esto es, deter-
minar dnde est ubicada, en el Plan,
la problemtica a la que atiende el Pro-
grama.
Para lograr esta vinculacin, quie-
nes participan en el proceso de progra-
macin tuvieron que haber revisado
previamente el Plan Estatal, conocer
su estructura y contenido para poder
situar, entonces, en qu parte se inser-
tara la problemtica a la que atiende el
Programa, misma que fue determina-
da previamente por las partes involu-
cradas en el proceso de programacin.
Adems, como parte de la vinculacin,
se buscara determinar si a partir de los
elementos de Plan es posible especif-
car el Fin hacia el que estara contri-
buyendo el Programa Presupuestario.
La vinculacin del Programa Pre-
supuestario con el Plan Estatal de De-
sarrollo puede resumirse en la siguien-
tes etapas:
Es importante diferenciar las acciones
pblicas que corresponden a un programa, de
las que son una actividad institucional y no
desvirtuar el concepto de Programa queriendo
encajonar toda accin pblica bajo el ttulo
de Programa, cuando ste no es tal
114
1. La determinacin de la problem-
tica a la que atiende el Programa
se realizar por parte de los parti-
cipantes en el proceso de progra-
macin.
2. Al mismo tiempo, los participan-
tes determinarn la poblacin ob-
jetivo (o el conjunto benefciario)
sobre la que va dirigida la atencin
de la problemtica determinada.
3. Conocimiento de la estructura y
contenido del Plan Estatal de De-
sarrollo; de qu elementos se com-
pone.
4. Deteccin del elemento (o parte)
del Plan sobre el (la) que se esta-
ra sustentando la existencia del
programa, que estara justifcando
su vigencia en un contexto de pla-
neacin estatal, y que sera la base
sobre la que desprendera el pro-
grama del Plan.
5. Determinacin, de ser posible, de
los elementos del Plan que servi-
ran de referencia para establecer
a qu Fin estara contribuyendo la
realizacin del Programa. O bien,
determinar que esa parte a la que
estara contribuyendo el Programa
no se ubica en el Plan; que ese nivel
de objetivo del Programa (Fin) no
corresponde al Plan.
6. En el caso de Programas Presu-
puestarios Institucionales, la vin-
culacin con el Plan Estatal de De-
sarrollo se realizar, como arriba
se seala, a travs de tcnicas de
Planeacin Estratgica. En este
caso tambin tendra que determi-
narse el nivel de objetivo del Pro-
grama (Fin) hacia el que se estara
contribuyendo con la realizacin
del Programa.
Vctor Manuel Hernndez Saldaa es Economista
por la Universidad de Guadalajara y tiene Posgra-
do en Estadstica por la Universidad de Londres; y
actualmente se desempea como Consultor Investi-
gador en el INDETEC. vhernandezs@indetec.gob.mx
115
Mayor Impulso hacia un
Presupuesto Transversal y
con Enfoque de Gnero
Alain Dimitrius Izquierdo Reyes
El presupuesto pblico es una herramienta fundamental en la generacin y provisin de bienes y
servicios pblicos por parte de los gobiernos, pero en ocasiones el impacto del gasto pblico no es igual
en los diferentes sectores y grupos sociales. En este sentido, el presente artculo revisa los recientes
cambios en la Ley Federal de Presupuesto y responsabilidad Hacendaria (LFPrH) en materia de los
presupuestos transversales y con enfoque de gnero, ambos aspectos permiten identifcar con mejor
claridad la focalizacin del gasto pblico y su impacto.
116
Los cambios en la LFPRH permitirn
incorporar una visin ms integral y
equitativa en el uso de los recursos pblicos
con implicaciones transversales y de gnero
en los programas presupuestarios
INtroDuCCIN
A travs del presupuesto se asig-
nan y orientan los recursos pblicos
por medio de partidas de gasto como
pueden ser: infraestructura, transfe-
rencias, servicios personales, educa-
cin, salud, entre otros. Sin embargo,
existen rubros que abarcan uno o ms
temas de gasto a los que se considera
programas transversales, ya que abar-
can tpicos que competen a diferentes
dependencias del gobierno. Entre los
principales programas transversales
destacan: el gasto en igualdad entre
hombres y mujeres; jvenes, tercera
edad, desarrollo sustentable, ciencia y
tecnologa e innovacin, entre otros.
En este sentido, la programacin
del gasto transversal se realiza de ma-
nera concurrente con el involucra-
miento de diferentes dependencias
para dar vida a una estrategia progra-
mtica, para cumplir con los objetivos
de los ejes gubernamentales en un
programa presupuestario.
Un caso de programa presupuestario
de caractersticas similares es el de Opor-
tunidades. En la defnicin del programa
se describe como un programa coordi-
nado que articula incentivos para la edu-
cacin, para la salud y para la nutricin,
con el fn de promover el desarrollo de
capacidades de las familias en extrema
pobreza
1
. Por lo tanto, el presupuesto del
Programa se asigna en tres Secretaras:
Secretara de Desarrollo Social (SEDE-
SOL), Secretara de Educacin Pblica
(SEP) y Secretara de Salud (SSA) y la
operacin se rige por reglas establecidas
por la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP) y el Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS).
El programa Oportunidades esta-
bleci un organismo desconcentrado
de la SEDESOL para su operacin y
para garantizar la accin conjunta y
complementaria de los componentes
de educacin, salud y nutricin, a tra-
vs de la Coordinacin Nacional del
Programa Oportunidades.
rEForMAS DE LA LFPrH
Defnicin de Anexos transversales
El 19 de enero de 2012 en el Dia-
rio Ofcial de la Federacin se publi-
caron cambios en la LFPRH en donde
1 www.oportunidades.gob.mx
117
se establece la defnicin e inclusin
del concepto Anexos Transversales,
que se referen a los anexos del Pre-
supuesto de Egresos de la Federacin
donde concurren programas presu-
puestarios, componentes de stos y/o
unidades responsables, cuyos recur-
sos son destinados a obras, acciones y
servicios vinculados con el desarrollo
de sectores como son: igualdad entre
mujeres y hombres; desarrollo integral
de los pueblos y comunidades indge-
nas; desarrollo de los jvenes; entre
otros.
Cabe mencionar que la norma per-
mite fortalecer la inclusin a rango de
Ley de los Anexos Transversales en el
artculo segundo de la LFPRH con la
inclusin de un apartado III Bis, para
quedar como sigue:
Esquema 1
Artculo 2. Para efectos de esta Ley, se entender por:
III Bis. Anexos Transversales: anexos
del presupuesto donde concurren pro-
gramas presupuestarios, componentes
de stos y/o unidades responsables,
cuyos recursos son destinados a obras,
acciones y servicios vinculados con el
desarrollo de los siguientes sectores:
Igualdad entre mujeres y hombres; desarro-
llo integral de los pueblos y comunidades in-
dgenas; desarrollo de los jvenes; programa
especial concurrente para el desarrollo rural
sustentable; programa de ciencia, tecnologa e
innovacin; estrategia nacional para la transi-
cin energtica y el aprovechamiento susten-
table de la energa; atencin a grupos vulne-
rables; y los recursos para la mitigacin de los
efectos del cambio climtico.
118
Calendarizacin y presentacin
En materia de caledarizacin y pre-
sentancin se incluyeron mofcaciones
en la Ley en el Artculo 23 al incluir un
prrafo sexto para establecer la forma
en que la SHCP deber elaborar los
calendarios de Presupuesto de Egresos
de la Federacin (PEF), en trminos
mensuales, de los Anexos Transversales
a que se refere el artculo 41, fraccin
II
2
, incisos j), o), p), q), r), s), t) y u) de
la LFPRH. Adems se establece que se
debern publicar en el Diario Ofcial de
la Federacin (DOF) a ms tardar 15
das hbiles posteriores a la publicacin
del Presupuesto en el DOF.
Enfoque de Gnero
en la estructura programtica
En estas reformas a la LFPRH se in-
cluyeron cambios en el Artculo 27, al in-
cluir un tercer prrafo que considera que
los anteproyectos debern sujetarse a la
estructura programtica aprobada por
la Secretara de Hacienda, la cual con-
tendr como mnimo: las categoras que
comprendern la funcin, la subfuncin,
el programa, la actividad institucional, el
proyecto y la entidad federativa. Adems
de los elementos que comprendern la
misin, los objetivos, las metas con base
en indicadores de desempeo y la uni-
dad responsable; en congruencia con el
Plan Nacional de Desarrollo y con los
programas sectoriales.
Adems de lo anterior, se aade la
igualdad de gnero, erradicacin de la
violencia de gnero y discriminacin,
para quedar tal como sigue:
2 La fraccin II, refere a la informacin minima
que el Decreto de Presupuesto debe incluir en
relacin a los anexos y tomos del PEF.
Otro cambio importante en la LF-
PRH es la inclusin de la clasifcacin del
gasto de gnero, la cual agrupa las previ-
siones de gasto con base en su destino
por gnero, diferenciando entre mujeres
y hombres. La anterior modifcacin se
present en el Artculo 28 con la adic-
cin del parrafo V, relacionado con la
presentacin y aprobacin del proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin en cuando menos las siguientes cla-
sifcaciones: I. Administrativa, II. Fun-
cional y programtica, III. Econmica.
IV. Geogrfca y V. Gnero.
Artculo 27.- ...
I. ...;
II. ..., y
III. Las acciones que
promuevan la igualdad en-
tre mujeres y hombres, la
erradicacin de la violen-
cia de gnero y cualquier
forma de discriminacin de
gnero.
Artculo 28.- ...
I. ...
II. ...
III. ...;
IV. ..., y
V. La de gnero, la cual agru-
pa las previsiones de gasto
con base en su destino por
gnero, diferenciando entre
mujeres y hombres.
119
Anexos transversales
en el proyecto Presupuesto
La insercin de los anexos trans-
versales en el proyecto de Presupuesto
lo retoman las reformas que se estable-
cieron en el Artculo 41 de la LFPRH
que conrresponde a la exposicin de
motivos, anexos y tomos que deber
contener el proyecto de PEF. Las adi-
ciones son en relacin a nuevos incisos
en el Apartado II, relacionado con los
puntos:
o) Las previsiones de gasto que co-
rrespondan a las erogaciones para
la igualdad entre mujeres y hom-
bres;
p) Las previsiones de gasto que co-
rrespondan a las erogaciones para
el desarrollo de los jvenes;
q) Las previsiones de gasto que co-
rrespondan al programa especial
concurrente para el desarrollo
rural sustentable, conforme a lo
previsto en los artculos 16 y 69 de
la ley de desarrollo rural sustenta-
ble;
r) Las previsiones de gasto que co-
rrespondan al programa de cien-
cia, tecnologa e innovacin, con-
forme a lo previsto en el artculo 22
de la ley de ciencia y tecnologa;
s) Las previsiones de gasto que co-
rrespondan a la estrategia nacio-
nal para la transicin energtica
y el aprovechamiento sustentable
de la energa, a que se refere el
artculo 25 de la ley para el apro-
vechamiento de energas renovables
y el fnanciamiento de la transicin
energtica;
t) Las previsiones de gasto que co-
rrespondan para la atencin a gru-
pos vulnerables, y
u) Las previsiones de gasto que co-
rrespondan a la mitigacin de los
efectos del cambio climtico.
Tambin, en el mismo Artculo
42 en el apartado III, se adicionaron
No se podrn realizar reducciones a
los programas presupuestarios ni a las
inversiones dirigidas a la atencin de la
igualdad entre mujeres y hombres
120
consideraciones para incluir la meto-
dologa, factores, variables y frmulas
utilizadas para la elaboracin de los
Anexos Transversales a los que se re-
feren los incisos j), o), p), q), r), s), t)
y u) de lo mencionado en la fraccin
anterior. De igual manera, se establece
que se defnirn con claridad los por-
centajes o cuotas que del presupuesto
de los Programas Presupuestarios y/o
de las Unidades Responsables que son
considerados para la integracin de
dichos Anexos. Se menciona que en
caso de existir cambios en la metodo-
loga con respecto a la utilizada en el
ejercicio fscal anterior, se deber in-
cluir un apartado donde se explique
y justifque plenamente el motivo de
dichas modifcaciones.
Por ltimo, se adicion un prra-
fo en el inciso d, en el que se establece
que las previsiones de gasto a las que
se referen los incisos j), o), r) y t) de
la fraccin II del artculo 41, tendrn
congruencia con los ingresos previstos
en la iniciativa de Ley de Ingresos, y de-
bern contar al menos, con la misma
proporcin del gasto programable con
las que fueron aprobadas en el ejerci-
cio fscal inmediato anterior, siempre
y cuando se hubiera cumplido con los
objetivos y metas que para tal efecto se
hayan defnido en el Sistema de Evalua-
cin del Desempeo para el Presupues-
to de dicho ejercicio fscal.
Ajustes presupuestarios
en los Programas transversales
Una de las nuevas consideraciones
que se integra en la LFPRH, es el tema
de la asignacion presupuestaria en un
sentido de cuasi irreductibilidad que
se establece en el Artculo 58, con la
adiccin del ltimo prrafo, en el cual
menciona que no se podrn realizar re-
ducciones a los programas presupues-
tarios ni a las inversiones dirigidas a la
atencin de la igualdad entre mujeres y
121
hombres, al programa de ciencia, tec-
nologa e innovacin; las erogaciones
correspondientes al desarrollo integral
de los pueblos indgenas y comunida-
des indgenas y la atencin a grupos
vulnerables, salvo en los supuestos esta-
blecidos en la LFPRH y con la opinin
de la Cmara de Diputados.
Incidencia del ejercicio de los
recursos de los Fondos de
Aportaciones Federales de manera
diferenciada entre mujeres
y hombres
En cuanto al tema de la transparen-
cia e informacin sobre el ejercicio del
gasto federalizado, los cambios radican
principalmente en considerar un prra-
fo adicional al apartado II del Artcu-
lo 85, referente a los recursos federales
aprobados en el Presupuesto de Egresos
para ser transferidos a las entidades fe-
derativas y, por conducto de stas, a los
municipios y las demarcaciones territo-
riales del Distrito Federal. En este sen-
tido se aadi lo siguiente:
Informacin, transparencia y
Evaluacin al Congreso de la unin
Los ejecutores de gasto, en el manejo
de los recursos pblicos federales, deben
observar las disposiciones establecidas
en la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gu-
bernamental, as como lo que establece
la LFPRH. En este sentido, se reforma
el Artculo 107, correspondiente a la in-
formacin que debe entregar la SHCP al
Congreso de la Unin sobre la informa-
cin mensual y trimestral mnima que
deben contener los informes en el ma-
nejo de los recursos pblicos federales.
A continuacin se presentan los
cambios en materia de informacin
que debern incluir los informes des-
tinados al Poder Legislativo:
Artculo 85.- ...
I. ...
II. ...
Los informes a los que se re-
fere esta fraccin debern
incluir informacin sobre la
incidencia del ejercicio de
los recursos de los Fondos de
Aportaciones Federales a que
se refere el Captulo V de la
Ley de Coordinacin Fiscal,
de manera diferenciada en-
tre mujeres y hombres.
...
Artculo 107.- ...
I. ...
...
a) ...
b) ...
i) a iii) ...
iv) La evolucin del gasto pblico
previsto en los Anexos Transver-
sales a los que se refere el artculo
41, fraccin II, incisos j), o), p),
q), r), s), t) y u) de esta Ley.
c) a f)...
II. ...
...
La Cuenta Pblica deber contener
los resultados del ejercicio del Pre-
supuesto establecido en los Anexos
Transversales a los que se refere el
artculo 41, fraccin II, incisos j), o),
p), q), r), s), t) y u) de esta Ley, en los
mismos trminos y el mismo grado de
desagregacin en los que se presente
la evolucin del gasto pblico al que
hace referencia el sub inciso iv), inciso
b), fraccin I del presente artculo.
122
Con respecto a la evaluacin e
impacto de los programas presu-
puestarios, los cambios (Artculo
110, prrafo V) son para incluir que
las evaluaciones debern presentar
informacin desagregada por sexo,
relacionada con las beneficiarias
y beneficiarios de los programas.
Asimismo, las dependencias y enti-
dades debern presentar resultados
con base en indicadores desagre-
gados por sexo, con la finalidad de
que se pueda medir el impacto y la
incidencia de los programas de ma-
nera diferenciada entre mujeres y
hombres.
Evaluacin del Desempeo
con Enfoque de Gnero
Por ltimo, con los recientes
cambios en el artculo 111, tercer
prrafo de la Ley Federal de Presu-
puesto, se permite incorporar, en el
Sistema de Evaluacin del Desem-
peo indicadores especficos para
evaluar la incidencia de los progra-
mas presupuestarios en la igualdad
entre mujeres y hombres, la erradi-
cacin de la violencia de gnero y de
cualquier forma de discriminacin
de gnero, con la finalidad de eva-
luar e incluir el resultado del ma-
nejo de los recursos pblicos desde
una perspectiva ms progresista y
social.
CoNCLuSIoNES
Con los recientes cambios en la
LFPRH se permitir incorporar una
visin ms integral y equitativa en el
uso de los recursos pblicos con im-
plicaciones Transversales y de G-
nero en los programas presupues-
tarios, de igual manera, contempla
evaluar el impacto de los mismos.
Sin embargo, es importante consi-
derar a mayor detalle los efectos en
el gasto pblico que pudieran con-
llevar dichos cambios, dado que los
programas presupuestarios a lo que
se hace referencia cubren necesida-
des que se pueden ir atendiendo de
la poblacin objetivo con el paso
del tiempo y pudiera generar pro-
blemas de irreductibilidad del gasto
(salvo en los supuestos estableci-
dos en la LFPRH y con la opinin
de la Cmara de Diputados) como
consecuencia de lo establecido en
el Artculo 58 que incorpora que
no se podran realizar reducciones
a los programas presupuestarios ni
a las inversiones dirigidas a la aten-
cin de la Igualdad entre Mujeres y
Hombres, al Programa de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin; las eroga-
ciones correspondientes al Desarro-
llo Integral de los Pueblos Indge-
nas y Comunidades Indgenas y la
Atencin a Grupos Vulnerables.
Alain Dimitrius Izquierdo Reyes es Economista por
la U de G y Maestro en polticas pblicas por la Uni-
versidad de Chile; actualmente se desempea como
Investigador en la Direccin General Adjunta de
Atencin a los Organismos del Sistema Nacional del
Coordinacin Fiscal del INDETEC aizquierdor@in-
detec.gob.mx
123
Cmo Identifcar un
Derecho Humano en
Materia Fiscal?
Esmeralda lvarez Ascencio
El tema de los derechos humanos y las recientes reformas constitucionales implican necesariamente
un replanteamiento de la tradicin jurdico-constitucional mexicana, as como una refexin sobre
la norma internacional. El presente anlisis nos conlleva a esa refexin, con el propsito de que las
autoridades fscales de las entidades federativas conozcan lo que prev la reciente reforma en materia
de derechos humanos y determinen su actuar frente al contribuyente.
124
Conviene que las autoridades
fscales conozcan la diferencia
entre derechos humanos y
garantas
INtroDuCCIN
En junio de 2011 se llevaron a
cabo dos reformas constitucionales de
gran trascendencia para Mxico. Es
inevitable explicar una sin mencionar
a la otra, pues ambas provocaron un
impacto a las autoridades fscales del
pas. La primera fue en materia de am-
paro
1
y la segunda, que forma parte de
este anlisis en derechos humanos.
La reforma en materia de derechos
humanos contiene tres aspectos impor-
tantes a resaltar. En primera instancia,
se precisa desde el artculo primero y en
algunos otros numerales de la Consti-
tucin, el respeto y la proteccin de los
derechos humanos; en segunda instan-
cia contiene una importante dimensin
1 Reforma constitucional publicada en el
DOF el 06 de junio de 2011. Vase artculo
sobre Reforma Constitucional en materia
de Amparo de HRNANDEZ SALCEDO,
Ricardo, INDETEC 2012
internacional, es decir, se refuerza el sta-
tus jurdico de los tratados internaciona-
les en derechos humanos, y por ltimo,
dentro de los aspectos ms destacados
para este anlisis, esta reforma involucra
necesariamente las autoridades fscales
del pas, pues ahora con la nueva redac-
cin al artculo primero constitucional
se prev que Todas las autoridades, en
el mbito de sus competencias, tienen la
obligacin de promover, respetar, proteger
As pues, el presente anlisis nos
proporcionar los elementos bsicos
para comprender el objetivo de dicha
reforma abocndose exclusivamen-
te en la actuacin de las autoridades
fscales que refere el citado estudio
frente a los contribuyentes; no dejando
de lado la existencia de una Procura-
dura de la Defensa del Contribuyen-
te (PRODECON) que acta en forma
similar a la Comisin Nacional de los
Derechos Humanos (CNDH) respec-
to a la fgura de Ombudsman, pero en
materia fscal federal.
ANtECEDENtES
El 10 de junio de 2011 fue publica-
da en el Diario Ofcial de la Federacin
(DOF) la reforma constitucional en
materia de derechos humanos. Se pre-
vieron cambios a la denominacin del
captulo I del ttulo primero, as como
de los artculos 1, 3, 11, 15, 18, 29, 33,
89, 97, 102 apartado B y 105, fraccin
II de nuestra Carta Magna. Se estable-
cieron cambios sustantivos y operati-
vos
2
. Algunos de ellos fueron:
2 CARBONELL, Miguel, SALAZAR, Pedro, La
Reforma Constitucional en Derechos Humanos:
Un Nuevo Paradigma UNAM 2011
125
Sustantivos operativos*
1. La modifcacin a la denominacin misma del
captulo que agrupa a los derechos bsicos;
a) Principio pro persona (mayor benefcio a las per-
sonas)Z
2. El otorgamiento de rango constitucional a los
tratados internacionales en materia de derechos
humanos;
b) El principio de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad; las obligaciones de
prevencin, investigacin, sancin y reparacin de
violaciones a los derechos humanos;
c) La exigencia de que las autoridades funden, mo-
tiven y hagan pblica en su caso, la negativa de
aceptar o cumplir las recomendaciones que les diri-
jan las comisiones de derechos humanos; as como
la posibilidad de que las autoridades comparezcan
ante los rganos legislativos correspondientes a ex-
plicar los motivos de su negativa;
d) La posibilidad de que las acciones de inconstitu-
cionalidad que puedan presentar la CNDH y los or-
ganismos respectivos de las entidades federativas,
en el mbito de su respectiva competencia, contra
leyes de carcter federal, estatal y del D.F., as como
de tratados internacionales, se puedan enderezar
respecto a violaciones a los derechos humanos pre-
vistos en la Constitucin, pero tambin en los trata-
dos internacionales de derechos humanos.
* Nos referimos a cambios operativos en los ajustes que debe realizar las autoridades para cumplir con la norma constitucional
Tabla elaborada por INDETEC 2012
tabla 1
126
ANLISIS DE ALGuNoS
ArtCuLoS CoNStItuCIoNALES
EN MAtErIA DE DErECHoS
HuMANoS y Su rELACIN
CoN LAS AutorIDADES
FISCALES.
Como se puede observar en los
antecedentes, se establecieron cam-
bios sustantivos y operativos con la
reforma en comento, mencionndose
algunos de ellos; sin embargo, en la
siguiente tabla se muestran los art-
culos que fueron reformados y de esta
manera, se comentarn slo aquellos
que tienen injerencia con el objeto de
estudio y que es justamente la identi-
fcacin de los derechos humanos por
parte de las autoridades fscales.
CPEuM rEForMADA Junio 10, 2011, (Materia Derechos Humanos)
Denominacin del Captulo I, del Ttulo Primero Constitucional. Derechos humanos y sus garantas.
Artculo 1, Generalidades de las garantas y proteccin a los derechos humanos.
Artculo 3, La educacin en materia de derechos humanos
Artculo 11, Titularidad del derecho del libre trnsito y derecho al asilo
Artculo 15, Normas de derechos humanos contenidas en los tratados internacionales de los que Mxi-
co sea parte (garanta)
Artculo 18, Derechos humanos y sistema penitenciario
Artculo 29, Suspensin y restriccin de garantas
Artculo 33, Derogacin de un supuesto de restriccin de garantas. Garanta de audiencia en torno a
la expulsin de extranjeros
Artculo 89, fraccin X, Imperio del respeto a los derechos humanos en la poltica exterior nacional
Artculo 97, Derogacin de la facultad de investigacin de la SCJN
Artculo 102 ap. B, Reformas en torno a las Comisiones de Derechos Humanos y servidores pblicos
Artculos 105 fraccin II, Acciones de Inconstitucionalidad en materia de derechos humanos (garantas
del gobernado)
Transitorios
tabla 2
127
Artculo 1. Constitucional. Cabe
mencionar que la redaccin del nue-
vo texto constitucional en su artculo
primero engloba toda una gama de
derechos donde, sin duda alguna, las
autoridades fscales deben poner su
lupa para analizarlo con detenimien-
to, pues de este se desprende mucho
el quehacer de dichas autoridades y de
la nueva visin que adopten frente al
contribuyente. La nueva redaccin a
este artculo primero menciona a los
derechos humanos en lugar de ga-
rantas individuales, incluyendo la pa-
labra personas. Por tal motivo, antes
de continuar es conveniente conocer o
reafrmar la diferencia entre derechos
humanos y garantas, pues se puede
caer en una confusin pensando que
son exactamente lo mismo.
DIFErENCIA ENtrE DErECHoS HuMANoS y GArANtAS
Que de los derechos humanos gozan todo mundo, as como que, todo mundo es sujeto obligado por los mismos.
Las garantas, es el compromiso del Estado para proteger esos derechos humanos.
Los derechos humanos son el objeto de proteccin de las garantas del gobernado, cuando se hacen valer y oponen
frente al gobierno del Estado.*
* DEL CASTILLO DEL VALLE, Alberto, Derechos Humanos, Garantas y Amparo, EJA 2011, p. 16
tabla 3
Todas las autoridades, en el mbito de
sus competencias, tienen la obligacin de
promover, respetar, proteger y garantizar los
derechos humanos
128
Considerando que las garantas
son un instrumento que protege a los
derechos humanos, es necesario reali-
zar un breve anlisis de la reforma al
artculo primero constitucional, don-
de a continuacin se transcribe un
fragmento del mismo:
Artculo 1o. En los Estados Unidos
Mexicanos todas las personas goza-
rn de los derechos humanos reco-
nocidos en esta Constitucin y en los
tratados internacionales de los que el
Estado Mexicano sea parte, as como
de las garantas para su proteccin,
cuyo ejercicio no podr restringirse ni
suspenderse, salvo en los casos y bajo
las condiciones que esta Constitucin
establece.
Las normas relativas a los derechos
humanos se interpretarn de confor-
midad con esta Constitucin y con los
tratados internacionales de la materia
favoreciendo en todo tiempo a las per-
sonas la proteccin ms amplia.
Todas las autoridades, en el mbito
de sus competencias, tienen la obliga-
cin de promover, respetar, proteger
de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indi-
visibilidad y progresividad. En conse-
cuencia, el Estado deber prevenir,
investigar, sancionar y reparar las
violaciones a los derechos humanos,
en los trminos que establezca la ley.

Del fragmento anterior podemos
resumir lo siguiente:
Breve anlisis al Artculo Primero
Constitucional
1. titular de las garantas. Cambia la
expresin individuo a la de per-
sonas pierde el califcativo de in-
dividuales
2. mbito territorial de validez de las
garantas. Las garantas tienen vi-
gencia en todo el territorio nacional
(Estados Unidos Mexicanos)
3. obligatoriedad de las garantas
consagradas en tratados interna-
cionales. No hace referencia nica-
mente a los tratados internacionales
de derechos humanos, sino tambin
a las disposiciones que contengan
tales derechos, as se encuentren en
tratados internacionales que no for-
men parte del grupo reconocido de
tratados de derechos humanos.
4. Las autoridades garantizan los de-
rechos humanos. Cada autoridad
del pas se convierte en un rgano
de defensa constitucional.
5. obligaciones de los servidores
pblicos en torno a las garantas.
Prevenir, investigar, sancionar y re-
parar violaciones a derechos huma-
nos.*
* Ibdem, p. 115 y 122
Ahora bien, de lo que se mencio-
na en el ltimo prrafo del fragmento
transcrito Todas las autoridades, en el
129
mbito de sus competencias, tienen la
obligacin de promover, respetar, pro-
teger y garantizar los derechos huma-
nos [] En consecuencia, el Estado
deber prevenir, investigar, sancionar
y reparar las violaciones a los derechos
humanos, es menester conocer lo
que para el Comit de Derechos Econ-
micos Sociales y Culturales de la ONU
en su observacin general se establece
respecto a las obligaciones a cargo de
un Estado:
obLIGACIoNES A CArGo DE uN EStADo PArtE
Conceptos
Creacin de recursos legales
para defender los derechos
fundamentales.
recursos administrativos
Respetar. El Estado debe abste-
nerse de hacer cualquier cosa que
viole la integridad de los indivi-
duos, grupos sociales.
Proteger. El Estado debe adoptar
medidas destinadas a evitar que
otros agentes o sujetos violen los
derechos fundamentales.
Cumplir o realizar. Debe adoptar
medidas activas, acciones positi-
vas a favor de grupos vulnerables.
De acuerdo al prrafo 3 del ar-
tculo primero constitucional
sobre garantizar los derechos
humanos, el Comit seala
que consiste en el ofrecimiento de
recursos judiciales y, ampliando
este ltimo concepto, los seala
como recursos legales; es decir,
no slo se ampla a los judiciales
tambin se ampla a los adminis-
trativos.
Segn el Comit son adecuados,
ya que quienes viven bajo la ju-
risdiccin de un Estado, tienen la
expectativa del principio de bue-
na fe, todas las autoridades admi-
nistrativas, al adoptar decisiones
tendrn en cuenta las disposicio-
nes del Pacto.
Caractersticas de los recursos
administrativos: accesibles, no
onerosos, rpidos y efcaces, po-
sibilidad de plantear una apela-
cin judicial contra todo proceso
administrativo
Fuente: El Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales de la ONU en su observacin general (OG)3 y (OG)9 prrafo 9.
Una vez visto el anlisis anterior,
se considera que este numeral de la
Constitucin evidentemente es el que
tiene ms relacin con las autoridades
fscales pues en su segundo y tercer p-
rrafo se refere a todas las autoridades
del pas, las cuales tienen la obligacin
proteger y garantizar los derechos hu-
manos; as mismo, hace referencia al
principio pro persona que signifca el
mayor benefcio a la persona; es de-
cir, las autoridades deben velar por el
mayor benefcio a las personas en todo
momento, no por el menor.
Al principio se hizo una referen-
cia sobre el tema de los derechos hu-
manos y su reforma constitucional,
se deca que esta reforma implica ne-
cesariamente un replanteamiento de
la tradicin jurdico-constitucional
mexicana. Por qu el replanteamiento?
Bsicamente porque se ha discutido
sobre la competencia y/o atribuciones
de las autoridades. Anteriormente el
tabla 4
130
Poder Judicial de la Federacin (PJF)
era el competente para observar y re-
solver violaciones a los derechos hu-
manos (de hecho lo sigue siendo), sin
embargo, ntese que con esta reforma
se le est dando atribuciones a todas las
autoridades del pas para vigilar y pro-
teger los derechos humanos.. Cmo
se podra interpretar lo anterior? En el
supuesto de que un servidor pblico
en el rea fscal/administrativa obser-
ve una violacin a los derechos huma-
nos Qu debera hacer?, Desaplicar la
norma y aplicar otra norma con el ob-
jeto de proteger al contribuyente? Hay
discusiones en este sentido; un fun-
cionario o servidor pblico Debera
tener conocimientos de un juzgador? se
entiende que los juzgadores ya estn
acostumbrados a defender violaciones
a los derechos humanos, pero qu se
esperara de un servidor pblico cuan-
do quizs no es precisamente un abo-
gado sino un profesionista de distinta
ndole.
Ahora bien, de acuerdo a la refor-
ma, ya no son garantas individuales
sino derechos humanos, pero cabe
mencionar que hay incertidumbre en-
tre funcionarios fscales, pues se han
cuestionado ellos mismos, Cmo van
a identifcar un derecho humano que
est siendo violado? Atendiendo a esta
pregunta, recordemos que algunos de
los derechos humanos de los cuales ya
se tena conocimiento son por ejem-
plo: derecho a la vida, a la integridad
personal, a la libertad, a peticionar
ante las autoridades y la libertad de ex-
presin, entre otros. As pues, lo que
antes se especifcaba como garantas
individuales establecidas en los artcu-
los 1 al 29 constitucionales ahora con
la reforma forman parte de los dere-
Cualquier autoridad est obligada a responder
las recomendaciones emitidas por comisiones
u rganos competentes en materia de Derechos
Humanos
131
chos humanos. Por lo tanto, un dere-
cho humano lo podemos encontrar
en el artculo 14 y 16 constitucional,
de los cuales se deriva el principio de
legalidad: fundar y motivar correcta-
mente los actos administrativos y fs-
cales. Si los funcionarios fscales no
respetan este principio, se estara en
riesgo de violar un derecho humano al
contribuyente.
Un dato interesante es que la equi-
dad y proporcionalidad de la obliga-
cin tributaria tambin es un derecho
humano de acuerdo con el orden ju-
rdico nacional
3
, es decir, la equidad y
proporcionalidad de la obligacin tri-
butaria seran un derecho humano, en
la medida que los impuestos e ingresos
del Estado estn orientados, directa o
indirectamente, a satisfacer las necesi-
dades colectivas con bienes y servicios,
y con una estructura institucional que
se encargue de ello por el pago de con-
tribuciones, lo cual signifca que es de
utilidad pblica e inters social, todo
por el bien comn.
Finalmente, con respecto al tema
de los Tratados Internacionales, vale la
pena mencionar que igualmente se ha
argumentado sobre si los Tratados ya
estn por encima de la Constitucin a
raz de esta reforma, pues al respecto
sabemos que han existido varios crite-
rios de la Corte en cuanto al tema (no
descartamos ms en un futuro con la
reforma en comento), uno de los lti-
mos criterios emitidos fue el siguien-
te: Tesis Tratados Internacionales. Son
3 Pagina web www.ordenjuridico.gob.mx Temas
selectos Tributarios de 2009 visto en 2011.
Ntese que desde antes de la reforma, estos
principios ya se consideraban como parte de los
derechos humanos.
parte integrante de la Ley Suprema y
se ubican jerrquicamente por encima
de las leyes federales y locales. Interpre-
tacin del artculo 133 constitucional
(Novena poca, SJF, 2007). De acuerdo
a esta tesis, la Carta Magna es la Ley
Suprema inclusive con esta reforma,
cabe destacar que esto viene relacio-
nado con el principio pro persona; en
otras palabras, si encontramos una
norma en un tratado internacional so-
bre derechos humanos la cual tuviera
un mayor benefcio que lo que prev
la norma constitucional mexicana, se
aplicara sin duda la del tratado inter-
nacional en el cual Mxico sea parte.
Artculo 15 Constitucional. La
reforma constitucional modifca en
primer lugar la redaccin de la ltima
parte del artculo 15 para expresarla en
trminos ms acordes con la nomen-
clatura moderna, y en segundo lugar
lo empata con el nuevo contenido
agregado al artculo primero constitu-
cional. Prohbe la celebracin de con-
venios o tratados en virtud de que se
alteren los derechos humanos recono-
cidos por la Constitucin o Tratados
Internacionales de los que Mxico sea
parte. Con la reforma se precisa ade-
ms del control de constitucionalidad
de los Tratados Internacionales, el lla-
mado control de convencionalidad de
los mismos instrumentos internacio-
nales frente a normas de derechos hu-
manos contenidas en los tratados de
derechos humanos, o frente a normas
cuyo contenido sean de derechos hu-
manos, as estn en tratados diversos a
los de este tipo.
4
4 Op. Cit. 2 p. 50
132
El control de convencionalidad
signifca que Los jueces mexicanos de-
ben juzgar conforme a las disposiciones
de la Convencin Americana sobre De-
rechos Humanos. Esta obligacin in-
ternacional se relaciona con la reforma
constitucional en materia de amparo
5
,
en el sentido de que los tribunales de la
Federacin resolvern las controver-
sias que surjan por actos u omisiones
que violen las normas, garantas o de-
rechos humanos que se consagran en
Tratados Internacionales.
El control de convencionalidad no
es un tema nuevo, ya se vena aplican-
do en Tribunales y Cortes de Amrica
Latina; sin embargo, se precisa con la
reforma constitucional.
Artculo 89, fraccin X Constitu-
cional. En este precepto a pesar de que
se puede percibir que es una reforma
intrascendente, se consider impor-
tante mencionarla ya que del Ejecutivo
dependen las Secretaras y dependen-
5 Op. Cit. 1
cias gubernamentales, se incluye el
respeto, la proteccin y promocin de
los derechos humanos que han sido
constantes en Mxico pues esta hip-
tesis es nueva en la redaccin. Todo
esto es relativo a la poltica exterior
mexicana y a la celebracin de Trata-
dos Internacionales.
Artculo 102 b Constitucional.
Es necesario transcribir un fragmento
del Aparto B, para comprender mejor
su relacin con las autoridades fscales:
El Congreso de la Unin y las legisla-
turas de las entidades federativas, en
el mbito de sus respectivas competen-
cias, establecern organismos de pro-
teccin de los derechos humanos que
ampara el orden jurdico mexicano,
los que conocern de quejas en contra
de actos u omisiones de naturaleza
administrativa provenientes de cual-
quier autoridad o servidor pblico,
con excepcin de los del Poder Judicial
de la Federacin, que violen estos dere-
chos.
Los organismos a que se refere el p-
rrafo anterior, formularn recomenda-
133
ciones pblicas, no vinculatorias, de-
nuncias y quejas ante las autoridades
respectivas.
Todo servidor pblico est obliga-
do a responder las recomendaciones
que les presenten estos organismos.
Cuando las recomendaciones emiti-
das no sean aceptadas o cumplidas
por las autoridades o servidores p-
blicos, stos debern fundar, motivar
y hacer pblica su negativa; adems,
la Cmara de Senadores o en sus rece-
sos la Comisin Permanente, o las le-
gislaturas de las entidades federativas,
segn corresponda, podrn llamar,
a solicitud de estos organismos, a las
autoridades o servidores pblicos res-
ponsables para que comparezcan ante
dichos rganos legislativos, a efecto de
que expliquen el motivo de su negativa.
El fragmento anterior es lo rela-
tivo a quejas u omisiones en materia
administrativa provenientes de cual-
quier autoridad o servidor pblico, los
cuales estn obligados a responder las
recomendaciones emitidas por Comi-
siones u rganos competentes en caso
de que se viole un derecho humano.
Se aclara que la obligatoriedad se est
refriendo nicamente a responder la
recomendacin, pero no se est obli-
gado a aceptarla. En caso de que no
la acepte, debe expresarlo fundando y
motivando el porqu de su negativa,
pero nunca desatendiendo a la reco-
mendacin.
Es por esa razn que las autori-
dades fscales deben estar atentas en
fundar y motivar correctamente sus
actos pues de lo contrario se estara en
riesgo de violar un derecho humano
y en cualquier momento se les podra
emitir una recomendacin, ya sea por
parte de la Comisin Nacional de De-
rechos Humanos (CNDH), por la Pro-
curadura de la Defensa del Contribu-
yente (PRODECON) o por cualquier
rgano facultado para ello.
ProCurADurA DE
LA DEFENSA DEL
CoNtrIbuyENtE
Por ltimo, es conveniente mencio-
nar a la Procuradura de la Defensa del
Contribuyente (PRODECON), ya que
se relaciona con los derechos humanos
y con las autoridades fscales. Esta es
un organismo pblico descentraliza-
do, no sectorizado, con personalidad
jurdica y patrimonio propio, la cual se
encarga de brindar asesora, represen-
tacin y defensa a los contribuyentes,
asimismo, recibe quejas provenientes
de los mismos y en forma similar que
la CNDH emite recomendaciones a las
autoridades fscales federales. La PRO-
DECON inici sus funciones a partir
de septiembre de 2011.
Se caracteriza por tener un servi-
cio gratuito a peticin de parte y re-
presenta al contribuyente en juicio en
contra de la autoridad fscal responsa-
ble hasta por un monto de asuntos que
no excedan de 30 veces el salario mni-
mo del DF elevado al ao (estimativo
de $655,029).
Si la Procuradura emite una reco-
mendacin con medidas correctivas
hacia alguna autoridad fscal federal y
esta ltima no la acepta, la PRODECON
representa al contribuyente en juicio.
Esta Procuradura puede emitir multas
que de acuerdo a su Ley Orgnica
6
, son
entre cinco y diez salarios mnimos vi-
6 Se invita a leer la Ley Orgnica de la Procuradura
de la Defensa del Contribuyente.
134
gentes en el Distrito Federal, elevados
al mes. Una de sus multas es precisa-
mente por no informar si aceptan o no
la recomendacin emitida por la Pro-
curadura. Este tema es conveniente
mencionarlo pues se relaciona con el
artculo constitucional anterior sobre
la CNDH, adems para que los funcio-
narios fscales se sigan esforzando por
emitir los actos debidamente fundados
y motivados para evitar dichas reco-
mendaciones con medidas correctivas
por parte de la PRODECON (vase
grfco 1).
Grfco 1
Proceso de multa en caso de no expresar si se acepta o no la recomendacin
RECIBE QUEJA DEL
CONTRIBUYENTE
PRODECON
EMITE
RECOMENDACIN
CON MEDIDA
CORRECTIVA
MULTA A LA
AUTORIDAD EN
CASO DE NO
EXPRESAR SI ACEPTA
O NO LA
RECOMENDACIN
AUTORIDADES
FISCALES
135
Como comentario fnal, la PRO-
DECON se identifca bsicamente
con el artculo primero constitucional,
pues acta en defensa de los derechos
del contribuyente, la cual menciona en
sus argumentos de defensa al contri-
buyente el Pacto de San Jos y la De-
claracin Universal de los Derechos
Humanos, todos estos a favor de los
mismos (vase siguiente cuadro).
Pacto de San Jos
Declaracin universal de los Derechos Humanos
(oNu)
Derechos de los contribuyentes. Debe ser odo con
todas las garantas para la determinacin de los de-
rechos y obligaciones correspondientes en el orden
fscal y la jurisdiccin de todos los aspectos de la
relacin jurdica tributaria.
Este plasmado entre otros, el derecho mnimo vital,
es decir, a tener una cantidad libre de impuestos.
Ejemplo: cuando se embarga una pensin.
tabla 5
CoNCLuSIN
Se concluye que con la reforma
constitucional realizada en junio de
2011 en materia de derechos humanos
donde existieron cambios sustantivos
y operativos en esa materia, las auto-
ridades fscales sin duda deben poner
especial atencin a esos cambios sus-
citados en la Constitucin, pues aho-
ra, con la nueva redaccin al artculo
primero constitucional, es menester
que se hace partcipe a todas las auto-
ridades del pas a respetar y proteger
los derechos humanos.
El artculo constitucional que a
nuestro juicio se relaciona ms con las
autoridades fscales, es el artculo pri-
mero constitucional porque las men-
ciona directamente; sin embargo, no
quiere decir que sea el nico que tenga
relacin con las mismas.
Recordemos que algunos de los
derechos humanos son el derecho a la
vida, a la integridad, a la libertad perso-
nal, a peticionar ante las autoridades, a
la libertad de expresin, entre otros en-
tonces De qu manera los funcionarios
fscales pueden identifcar un derecho
humano? Lo que antes se especifcaba
como garantas individuales establecidas
en los artculos 1 al 29 constitucionales
ahora, con la reforma, forman parte de
los derechos humanos; as que un dere-
cho humano lo podramos encontrar en
el articulo 14 y 16 constitucional, de los
cuales se deriva el principio de legalidad:
fundar y motivar correctamente los actos
administrativos y fscales. Si los funcio-
narios fscales no fundan o no motivan
correctamente dichos actos, se estara
en riesgo de violar un derecho humano
al contribuyente. Hay una variedad de
derechos humanos que los funcionarios
pueden identifcar en toda la Constitu-
cin, siendo el ms evidente el que ya se
mencion, porque si bien antes formaba
parte de las garantas individuales ahora
forma parte de los derechos humanos, al
menos vemoslo como un derecho que
todo contribuyente debe tener.
136
Como comentario adicional, es
necesario tener presente que la PRO-
DECON puede emitir recomendacio-
nes con medidas correctivas a las au-
toridades fscales federales en caso de
que estas determinen actos o crditos
mal fundamentados o motivados; as
como el hecho de que la Procuradura
se identifca con el artculo primero
constitucional y los Tratados Interna-
cionales en los que Mxico es parte.
Finalmente, la refexin hacia la
norma internacional como autorida-
des fscales se debe tomar hoy en da
como parte de nuestra cultura jurdico
constitucional, pues el derecho in-
ternacional toma cada vez ms fuerza
y por ello es importante conocer todos
aquellos Tratados Internacionales de
los que Mxico es parte, pues la misma
reforma constitucional nos motiva a
seguir creciendo en esa rea interna-
cional del derecho.
bIbLIoGrAFA
CARBONELL, Miguel, SALAZAR, Pe-
dro, La Reforma Constitucional en De-
rechos Humanos: Un Nuevo Paradigma
UNAM 2011
DEL CASTILLO DEL VALLE, Alberto,
Derechos Humanos, Garantas y Ampa-
ro, EJA 2011,
HRNANDEZ SALCEDO, Ricardo, Art-
culo Reforma Constitucional en materia
de Amparo INDETEC 2012
Tesis Tratados Internacionales. Son parte
integrante de la Ley Suprema y se ubican
jerrquicamente por encima de las leyes fe-
derales y locales. Interpretacin del artcu-
lo 133 constitucional Novena poca, SJF,
2007.
Comit de Derechos Econmicos Sociales
y Culturales de la ONU en su observacin
general (OG)3 y (OG)9 prrafo 9.
www.ordenjuridico.gob.mx 2012
www.prodecon.gob.mx 2012
CPEUM 2012
ESMERALDA LVAREZ ASCENCIO. Licenciada
en Derecho con Maestra en Derecho Fiscal y Maes-
tra en Anlisis Tributario por la U de G, Actualmen-
te colabora en investigacin y en otras actividades
jurdicas para el INDETEC.
Si los funcionarios fscales no fundan
o no motivan correctamente los actos
administrativos fscales, se estara en riesgo de
violar un derecho humano al contribuyente
137
Reforma al Artculo
152 de la Ley Aduanera:
Implicaciones para las
Entidades Federativas
Ral Olivares Guilln
El presente documento tiene como fnalidad sealar las implicaciones para las entidades federativas
que ejercen facultades en materia de comercio exterior con respecto a la reforma que se realiz al
artculo 152 de la Ley Aduanera.
138
INtroDuCCIN
El artculo 152 de la Ley Aduanera,
describe un procedimiento que deriva
del reconocimiento aduanero, del se-
gundo reconocimiento, de la verifca-
cin de mercancas en transporte, de
la revisin de documentos presenta-
dos durante el despacho o en el ejer-
cicio de facultades de comprobacin
por parte de las autoridades aduaneras
incluyendo a las entidades federativas
frmantes del Anexo 8, en el cul se de-
terminan crditos fscales por la omi-
sin de contribuciones, cuotas com-
pensatorias y en su caso, la imposicin
de sanciones; siempre y cuando no sea
posible aplicar las causales de embargo
precautorio contenidas en el artculo
151 de la misma disposicin jurdica.
DESArroLLo
Hasta antes del 27 de enero del
ao corriente, en el artculo 152 de
la Ley Aduanera no se estableca
plazo alguno para la notificacin
de irregularidades derivadas de las
mercancas de difcil identificacin,
lo que ocasionaba que quedara al
arbitrio de las autoridades; por ello,
en el ao 2008 y 2010 hubo juris-
prudencia por parte de la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nacin
(SCJN) al respecto.
Es importante sealar que la re-
forma consisti en reformar el segun-
do prrafo, para quedar como cuarto
prrafo y el actual cuarto prrafo, para
quedar como sptimo; se adicionan
los prrafos segundo, tercero y quinto,
pasando los actuales tercero, quinto,
sexto y sptimo prrafos a ser sexto,
octavo, noveno y dcimo al artculo
152 de la Ley Aduanera.
A continuacin se muestra un cua-
dro comparativo de la reforma al art-
culo en comento:
139
Art 152 anterior Art 152 nuevo
ArtCuLo 152. En los casos en que con motivo
del reconocimiento aduanero, del segundo
reconocimiento, de la verifcacin de mercancas
en transporte, de la revisin de los documentos
presentados durante el despacho o del ejercicio de
las facultades de comprobacin, en que proceda
la determinacin de contribuciones omitidas,
cuotas compensatorias y, en su caso, la imposicin
de sanciones y no sea aplicable el Artculo 151 de
esta Ley, las autoridades aduaneras procedern a
su determinacin, sin necesidad de sustanciar el
procedimiento establecido en el Artculo 150 de
esta Ley.
ArtCuLo 152. En los casos en que con motivo
del reconocimiento aduanero, del segundo
reconocimiento, de la verifcacin de mercancas
en transporte, de la revisin de los documentos
presentados durante el despacho o del ejercicio de
las facultades de comprobacin, en que proceda
la determinacin de contribuciones omitidas,
cuotas compensatorias y, en su caso, la imposicin
de sanciones y no sea aplicable el Artculo 151 de
esta Ley, las autoridades aduaneras procedern a
su determinacin, sin necesidad de sustanciar el
procedimiento establecido en el Artculo 150 de
esta Ley.
En este caso la autoridad aduanera dar a conocer
mediante escrito o acta circunstanciada los
hechos u omisiones que impliquen la omisin de
contribuciones, cuotas compensatorias y, en su
caso, la imposicin de sanciones, y deber sealarse
que el interesado cuenta con un plazo de diez das
hbiles, contados a partir del da siguiente a aquel
en que surta efectos la notifcacin del escrito o
acta, a fn de ofrecer las pruebas y formular los
alegatos que a su derecho convenga.
El ofrecimiento, desahogo y valoracin de las
pruebas se har de conformidad con lo dispuesto
en los Artculos 123 y 130 del Cdigo Fiscal de la
Federacin.
Las autoridades aduaneras emitirn resolucin
en un plazo que no exceder de cuatro meses,
contados a partir del da siguiente a aqul en que
se encuentre debidamente integrado el expediente.
Se entiende que el expediente se encuentra
debidamente integrado cuando hayan vencido los
plazos para la presentacin de todos los escritos de
pruebas y alegatos o, en caso de resultar procedente,
la autoridad encargada de emitir la resolucin
haya llevado a cabo las diligencias necesarias
para el desahogo de las pruebas ofrecidas por los
promoventes.
En los dems casos la determinacin del crdito
fscal se har por la autoridad aduanera.
Tratndose de mercancas de difcil identifcacin,
que requiera la toma de muestras a fn de identifcar
su composicin cualitativa o cuantitativa, uso,
proceso de obtencin o caractersticas fsicas,
se realizar dicha toma de acuerdo con el
procedimiento que al efecto prev el reglamento,
para su anlisis y dictamen conducentes.
Una vez obtenido el dictamen correspondiente,
resultado del anlisis practicado a las muestras de
mercancas de difcil identifcacin, se notifcarn al
interesado mediante escrito o acta circunstanciada,
los hechos u omisiones advertidos, dentro del plazo
de seis meses contados a partir del acta de toma
de muestras correspondientes, y se continuar
el procedimiento conforme a lo establecido en el
presente artculo.
Cuando no se requiera la toma de muestras para
su identifcacin, la autoridad aduanera dar a
conocer mediante escrito o acta circunstanciada,
los hechos u omisiones que impliquen la omisin
de contribuciones, cuotas compensatorias y, en su
caso, la imposicin de sanciones.
Dentro del escrito o acta circunstanciada levantada en
los trminos de los prrafos tercero y cuarto de este
artculo, deber sealarse que el interesado cuenta con
un plazo de diez das hbiles, contados a partir del da
siguiente a aquel en que surta efectos la notifcacin del
escrito o acta, a fn de ofrecer las pruebas y formular los
alegatos que a su derecho convenga.
tabla 1
140
Art 152 anterior Art 152 nuevo
En el escrito o acta de inicio del procedimiento
se deber requerir al interesado para que seale
domicilio para or y recibir notifcaciones,
apercibido que de no sealar el domicilio, de
sealar uno que no le corresponda a l o a su
representante, de desocupar el domicilio sealado
sin aviso a la autoridad competente o sealando un
nuevo domicilio que no le corresponda a l o a su
representante, de desaparecer despus de iniciadas
las facultades de comprobacin o de oponerse
a las diligencias de notifcacin de los actos
relacionados con el procedimiento, negndose
a frmar las actas que al efecto se levanten, las
notifcaciones que fueren personales se efectuarn
por estrados, siempre que, en este ltimo caso y
tratndose del reconocimiento aduanero, segundo
reconocimiento o de la verifcacin de mercancas
en transporte, se cuente con visto bueno del
administrador de la aduana.
El ofrecimiento, desahogo y valoracin de las
pruebas se har de conformidad con lo dispuesto
en los Artculos 123 y 130 del Cdigo Fiscal de la
Federacin.
Las autoridades aduaneras emitirn resolucin
en un plazo que no exceder de cuatro meses,
contados a partir del da siguiente a aqul en que se
encuentre debidamente integrado el expediente. En
caso de no emitirla, deber poner de inmediato
a disposicin del interesado la mercanca de su
propiedad.
Se entiende que el expediente se encuentra
debidamente integrado cuando hayan vencido los
plazos para la presentacin de todos los escritos de
pruebas y alegatos o, en caso de resultar procedente,
la autoridad encargada de emitir la resolucin
haya llevado a cabo las diligencias necesarias
para el desahogo de las pruebas ofrecidas por los
promoventes.
En los dems casos la determinacin del crdito
fscal se har por la autoridad aduanera.
En el escrito o acta de inicio del procedimiento
se deber requerir al interesado para que seale
domicilio para or y recibir notifcaciones,
apercibido que de no sealar el domicilio, de
sealar uno que no le corresponda a l o a su
representante, de desocupar el domicilio sealado
sin aviso a la autoridad competente o sealando
un nuevo domicilio que no le corresponda a l
o a su representante, de desaparecer despus
de iniciadas las facultades de comprobacin o
de oponerse a las diligencias de notifcacin de
los actos relacionados con el procedimiento,
negndose a frmar las actas que al efecto se
levanten, las notifcaciones que fueren personales
se efectuarn por estrados, siempre que, en este
ltimo caso y tratndose del reconocimiento
aduanero, segundo reconocimiento o de la
verifcacin de mercancas en transporte, se
cuente con visto bueno del administrador de la
aduana.
tabla 1
141
La reforma al artculo en comento,
como se expres, deriv del hecho de
que el artculo 152 de la Ley Aduanera
no estableca plazo para que la auto-
ridad aduanera elaborar y notifcar
el acta de irregularidades respecto de
mercancas de difcil identifcacin
dentro del proceso; por tal motivo, las
autoridades determinaban los plazos
para ello, as tambin dicha situacin
dejaba en incertidumbre jurdica al
gobernado sobre la situacin de su
mercanca y sobre los plazos legales,
siendo ello violatorio en su garanta
constitucional.
Derivado de lo anterior, surgen dos
refexiones al respecto, cmo se va a llevar
a cabo el procedimiento a partir de la re-
forma al artculo 152 de la Ley Aduanera
y cmo se resolvi dicha situacin hasta
antes de la reforma de dicho artculo.
Para tal efecto comentaremos am-
bos casos:
Artculo antes de la reforma
Ahora bien, con respecto a cmo se
resolva hasta antes de la reforma al art-
culo antes comentado, podemos citar a la
letra dos Jurisprudencias que forman el
antecedente jurdico del procedimiento:
registro No. 168397
Localizacin:
Novena poca
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta
XXvIII, Diciembre de 2008
Pgina: 241
tesis: 2a./J. 179/2008
Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa
ACtA DE IrrEGuLArIDADES DE MErCANCAS DE DIFCIL IDENtIFICACIN. DEbE NotIFICArSE
DENtro DEL PLAzo DE 4 MESES, SIGuIENtES AL MoMENto EN QuE LA AutorIDAD ADuANErA
rECIbA LoS rESuLtADoS CorrESPoNDIENtES A LoS ANLISIS DE MuEStrAS DE ESAS
MErCANCAS, y No EN EL LAPSo PrEvISto EN EL ArtCuLo 67 DEL CDIGo FISCAL DE LA
FEDErACIN.
El acta de irregularidades que deriva del primer o segundo reconocimiento aduanero de mercancas de difcil
identifcacin, que da lugar a la toma de muestras para su anlisis, a que se referen los artculos 45 y 66 de la Ley
Aduanera, debe ser notifcada al particular dentro del plazo de 4 meses, contados a partir de que la autoridad
reciba el dictamen pericial defnitivo o los resultados correspondientes, el cual se estima adecuado y sufciente
para que la autoridad realice el acta y la notifque al interesado, a la vez que permite que aqulla cumpla con el
principio de inmediatez, para dar legalidad al acto y brindar seguridad jurdica al interesado, lo cual no se lograra
con un lapso mayor, pues teniendo conocimiento de la toma de muestras de su mercanca, aqul est en espera de
conocer los hechos u omisiones que pudieron haberse advertido, sin que en el caso sea aplicable el artculo 67 del
Cdigo Fiscal de la Federacin, que establece el plazo de 5 aos para que opere la caducidad de las facultades de las
autoridades fscales para determinar contribuciones o aprovechamientos omitidos y sus accesorios, as como para
imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fscales, en virtud de que no se est dentro del procedimiento
aduanero, pues tales facultades tienen lugar con posterioridad a que se notifca el acta de irregularidades con que
inicia el procedimiento referido.
142
De esta refexin podemos comen-
tar que en ese momento se estableci
al gobernado un plazo de 4 meses para
darle a conocer los resultados de la
toma de muestras de mercancas de
difcil identifcacin, plazo que no se
encontraba establecido en la Ley de la
materia, ni reglamento, ni reglas de ca-
rcter general.
Posteriormente, la SCJN se pro-
nuncia mediante Jurisprudencia del
Pleno de la siguiente manera:
registro No. 165359
Localizacin:
Novena poca
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta
XXXI, Febrero de 2010
Pgina: 5
tesis: P./J. 4/2010
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional, Administrativa
ACtA DE IrrEGuLArIDADES DE MErCANCAS DE DIFCIL IDENtIFICACIN. EL ArtCuLo 152
DE LA LEy ADuANErA, AL No EStAbLECEr uN PLAzo PArA QuE LA AutorIDAD LA ELAborE
y NotIFIQuE, vIoLA LA GArANtA DE SEGurIDAD JurDICA.
La garanta de seguridad jurdica impide que la autoridad haga un ejercicio arbitrario de sus facultades, dando
certidumbre al gobernado sobre su situacin, y sobre los plazos legales para que la autoridad cumpla con este
objetivo, de ah que el artculo 152 de la Ley Aduanera, al no establecer el plazo para que la autoridad aduanera
elabore y notifque el acta de irregularidades respecto de mercancas de difcil identifcacin, viola esa
garanta constitucional. Lo anterior es as ya que, por una parte, queda al arbitrio de la autoridad determinar el
momento en que llevar a cabo tales actos y, por otra, deja en incertidumbre al particular sobre la situacin que
guarda la importacin o exportacin que realiz de ese tipo de mercancas, aunado a que cuando se prolonga
demasiado el lapso entre la toma de muestras y la notifcacin del escrito o acta de irregularidades, el particular
no est en condiciones de realizar una adecuada defensa de sus intereses en el procedimiento aduanero que
establece el precepto citado, lo que signifca colocarlo en la imposibilidad de desvirtuar las irregularidades
relativas.
Contradiccin de tesis 56/2008-PL. Entre las sustentadas por la Primera y la Segunda Salas de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin. 8 de diciembre de 2009. Mayora de seis votos. Disidentes: Sergio Salvador
Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna Ramos, Jos Fernando Franco Gonzlez Salas, Arturo Zaldvar Lelo
de Larrea y Olga Snchez Cordero de Garca Villegas. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretaria: Guillermina
Coutio Mata.
El Tribunal Pleno, el veintisis de enero en curso, aprob, con el nmero 4/2010, la tesis jurisprudencial que
antecede. Mxico, Distrito Federal, a veintisis de enero de dos mil diez.
143
A partir de este pronunciamiento
de la SCJN, podemos comentar que
el artculo 152 de la Ley Aduanero al
no establecer el plazo para que la au-
toridad aduanera elabore y notifque
el acta de irregularidades respecto de
mercancas de difcil identifcacin,
violaba la garanta constitucional y por
ende dejaba en incertidumbre jurdica
al gobernado.
Esta situacin vino a subsanar-
se mediante la reforma al artculo en
comento, mismo que abordaremos a
continuacin.
Artculo reformado
A partir de la entrada en vigor de
la reforma, se establece lo siguiente:
Una vez obtenido el dictamen co-
rrespondiente, resultado del anlisis
practicado a las muestras de mercan-
cas de difcil identifcacin, se notif-
carn al interesado mediante escrito o
acta circunstanciada, los hechos u omi-
siones advertidos, dentro del plazo de
seis meses contados a partir del acta
de toma de muestras correspondien-
tes, y se continuar el procedimiento
conforme a lo establecido en el presente
artculo.
Es decir, la reforma establece un
plazo y el momento en que comienza a
contar el mismo; por tal motivo, pode-
mos decir que a partir de ese momen-
to el gobernado ya tiene certidumbre
jurdica sobre los plazos legales con
los que cuenta la autoridad para no-
tifcarle los resultados de las posibles
irregularidades de identifcacin de
mercancas de difcil identifcacin, y
con ello evitar que el procedimiento se
anule por no contener plazo y se decla-
re inconstitucional.
Derivado de lo anterior podemos
concluir que a partir del 31 de enero
del ao corriente, el procedimiento
144
contenido en el artculo 152 de la Ley
Aduanera no es inconstitucional, pues
ya prev un plazo legal para la autori-
dad de elaboracin y notifcacin de
posibles irregularidades en las mer-
cancas difciles de identifcar que hu-
biesen sido importadas o exportadas
por los particulares.
La refexin anterior nos lleva a
concluir que las entidades federativas
que tengan asuntos en proceso de no-
tifcacin de irregularidades respecto
de mercancas de difcil identifcacin,
a partir de la publicacin de la Juris-
prudencia antes mencionada y hasta la
entrada en vigor de la reforma al ar-
tculo 152 de la Ley Aduanera, corren
el riesgo de que les declaren nula sus
actuaciones con base en la Jurispru-
dencia del Pleno citada anteriormente.
CoNCLuSIoNES
o Antes de la reforma al artculo 152
de la Ley Aduanera, el gobernado
no tena certeza jurdica sobre el
plazo con el que la autoridad con-
taba para notifcarle las posibles
irregularidades de mercanca que
es difcil de identifcar, lo que en
algunos casos ocasionaba que no
pudiera realizar una adecuada de-
fensa de sus intereses en el proce-
dimiento aduanero, es decir, esta-
ba imposibilitado de desvirtuar la
resolucin de la autoridad.
o En 2010 el Pleno de la SCJN se
pronunci sealando que el art-
culo 152 de la Ley Aduanera es in-
constitucional al no establecer pla-
zos legales para la notifcacin de
irregularidades de mercancas de
difcil identifcacin al gobernado.
o Finalmente, dejar la refexin a las
entidades federativas que ejercen
facultades de comercio exterior
de la importancia de concluir los
asuntos que estn an sin notifcar
hasta antes de la reforma, pues se
corre el riesgo de que los particu-
lares hagan nulo el procedimiento
argumentando la jurisprudencia
del Pleno antes citada.
Ral Olivares Guilln es Licenciado en Comercio
Internacional por la Universidad de Guadalajara,
y actualmente se desempea como Consultor Inves-
tigador en el INDETEC. rolivaresg@indetec.gob.mx
En 2010 el Pleno de la SCJN se pronunci
sealando que el artculo 152 de la Ley
Aduanera es inconstitucional al no establecer
plazos legales para la notifcacin de
irregularidades de mercancas de difcil
identifcacin al gobernado
145
Precriterios de Poltica
Econmica 2013: Aspectos
de Inters para Entidades
Federativas
Ramn Castaeda Ortega
En este documento se expone una sntesis de los tpicos econmico fnancieros seleccionados del
Documento relativo al Cumplimiento de las Disposiciones Contenidas en el Artculo 42, Fraccin I,
de la Ley Federal de Presupuesto y responsabilidad Hacendaria 2012
1
, que se consideran de inters
para la toma de decisiones hacendarias y presupuestales en entidades federativas. En el documento en
cuestin, el Ejecutivo Federal expone lo que pudiramos considerar como los Precriterios Econmicos
de Poltica Econmica para el Ejercicio Fiscal de 2013, previo un anlisis de lo acontecido en el ao 2011
y la expectativa al cierre del presente ao, documento, con el cual, se inici el proceso de coordinacin
entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo para la programacin presupuestacin de la Federacin
correspondiente al siguiente ao.
1 Publicado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico el 1 de abril del ao en curso.
146
INtroDuCCIN
En marzo del 2006 el Congreso de
la Unin aprob la Ley Federal de Pre-
supuesto y Responsabilidad Hacenda-
ria (LFPRH), con la cual, adems de
la institucionalizacin de las prcticas
responsables en materia de la presu-
puestacin tanto del ingreso como del
gasto, as como del ejercicio del gasto,
obliga al Poder Ejecutivo a enviar de
forma anticipada los lineamientos eco-
nmicos para el siguiente ao, con el
objeto de comenzar junto con el Poder
Legislativo el anlisis y dilogo sobre
las condiciones econmicas y presu-
puestarias esperadas para el prximo
ao, a fn de lograr con oportunidad,
dentro de un ambiente de mayor en-
tendimiento y colaboracin, la apro-
bacin del paquete econmico para el
siguiente ejercicio fscal. Esto ltimo,
en cumplimiento del artculo 42 de la
citada Ley, por ello, el Gobierno Fe-
deral elabor el Documento Relativo
al Cumplimiento de las Disposiciones
Contenidas en el Artculo 42, Fraccin
I, de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria 2012
(Precriterios 2013), entregado al Con-
greso de la Unin y publicado por la
Secretara de Hacienda y Crdito P-
blico el 1 de abril del ao en curso.
De dicho documento se recogen
los aspectos macroeconmicos rele-
vantes de los siguientes apartados:
I. La economa mexicana al cierre de
2011;
II. Evolucin reciente y proyeccio-
nes de la economa mexicana para
2012; y
III. Perspectivas econmicas para
2013.
En el artculo distinguiremos, a
manera de sntesis, los tpicos econ-
micos - fnancieros que se consideran
de inters para las entidades federati-
vas de cada uno de los apartados men-
cionados.
147
oferta y Demanda Agregadas, 2009-2011
1/
(variacin

real)
variacin real anual trimestral*/
2011 Anual 2011
I II III Iv 2009 2010 2011 I II III Iv
oferta 5.7 4.1 5.0 3.9 -9.3 8.9 4.7 2.1 0.9 0.8 0.0
PIB 4.4 3.2 4.5 3.7 -6.2 5.5 3.9 0.5 1.5 1.2 0.4
Importaciones 10.0 6.9 6.3 4.4 -18.4 20.5 6.8 2.7 1.2 0.5 0.4
Demanda 5.7 4.1 5.0 3.9 -9.3 8.9 4.7 2.1 0.9 0.8 0.0
Consumo 4.5 3.3 4.4 3.9 -5.9 4.8 4.0 0.7 0.5 1.9 0.7
Privado 5.1 4.1 4.9 4.2 -7.3 5.3 4.6 0.8 0.8 1.8 0.6
Pblico 1.3 -1.5 0.8 1.8 3.2 2.1 0.6 0.4 -1.2 1.8 0.9
Inversin 10.2 10.6 8.9 5.5 -11.8 6.4 8.7 2.4 2.3 0.8 0.0
Privada 14.8 17.4 10.8 5.9 -16.7 6.3 12.3 7.6 3.8 -0.3 -4.3
Pblica -6.1 -9.6 3.1 4.8 4.5 6.8 -0.8 -8.0 -1.2 3.1 10.7
Exportaciones 13.3 7.3 4.3 2.9 -13.5 21.7 6.7 3.7 0.9 -1.6 0.0
1/ Cifras preliminares.
*/ Ajuste estacional.
Fuente: SHCP con datos de INEGI; Documento Relativo al Cumplimiento de las Disposiciones Contenidas en el Artculo 42,
Fraccin I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria 2012. 1 de Abril de 2012. Pg. 8.
Cuadro 1
I. LA ECoNoMA MEXICANA
AL CIErrE DE 2011
Conforme los Precriterios 2013, a
lo largo del ao 2011 el entorno ex-
terno que enfrent Mxico fue menos
favorable que el del ao anterior, de-
bido a que se present una desacele-
racin en la mayora de las economas
industrializadas y emergentes como
consecuencia, principalmente, de los
problemas fscales y fnancieros en
diversas economas de Europa, que
llevaron a problemas de confanza y
episodios de volatilidad elevada en
los mercados fnancieros internacio-
nales; la desaceleracin econmica
observada en los Estados Unidos du-
rante el primer semestre del ao y la
falta de consenso poltico sobre una
estrategia de ajuste fscal de mediano
plazo, que para el ao en su conjun-
to se refej en un bajo crecimiento la
economa estadounidense, de 1.7 %
anual, comparado con el crecimien-
to de 3.0% en 2010; y los efectos del
desastre natural acontecido en Japn
en marzo del ao pasado, que afect
las cadenas de suministros de algunas
industrias.
No obstante lo anterior, como
tambin se expone en los Precriterios
2013, las exportaciones mexicanas
continuaron creciendo a un ritmo ele-
vado, 6.7% real, si bien ms moderado
que el de 21.7% real en 2010, despus
de la cada de 13.5% en 2009, tal como
se puede observar en el Cuadro N 1,
en el que tambin se aprecia que en
2011 el valor real de la oferta agrega-
da creci a una tasa anual de 4.7%, en
cuya composicin, el PIB y las impor-
taciones de bienes y servicios lo hicie-
ron a tasas anuales de 3.9% y 6.8%, res-
pectivamente, igualmente inferiores a
los del 2010, que fueron de 8.9, 5.5 y
20.5%, correspondientemente.
148
Asimismo, por el lado de la de-
manda agregada, se observa un incre-
mento real de 4.7% en 2011, que est
compuesta, adems de las ya citadas
exportaciones, por el consumo y la
inversin, que crecieron en 4.0 y 8.7%
real.
En materia de fnanzas pblicas,
los Precriterios 2013 sealan que en
2011 los ingresos del sector pblico
se incrementaron en 6.8% en trminos
reales con respecto a 2010, mismo que
se debi a los siguientes factores:
Ingresos tributarios no petrole-
ros mayores en 5.7% real debido a
las medidas fscales que entraron
en vigor desde 2010 y en 2011, y
a la recuperacin de la actividad
econmica, con lo que se ubica-
ron como proporcin del PIB en el
10%. Dentro de ellos sobresalen:
o Impuesto especial sobre produc-
cin y servicios con 10.4 %;
o Impuestos sobre la renta, em-
presarial a tasa nica y a los
depsitos en efectivo de 8.1%; e
o Impuesto al valor agregado en
2.9%.
Ingresos petroleros mayores en
9.3% en trminos reales, como re-
sultado de:
o Precio del petrleo crudo de ex-
portacin mayor en 39.3%, que
permiti compensar el efecto
de la disminucin en 1.0% de
la produccin de crudo;
o Tipo de cambio se apreci en
6.1% real;
o Valor real de la importacin de
petrolferos se increment en
42.0%; y
o Fondo de Estabilizacin de los
Ingresos para Infraestructura
de Petrleos Mexicanos (FEII-
PEMEX), recuperacin de
recursos en 2010 por 30 mil
millones de pesos, que si se
excluyen de la comparacin,
el crecimiento sera de 12.8%
real.
Entidades de control presupues-
tario distintas de Pemex mayores
ingresos propios por 8.5 % real,
principalmente, por mayores cuo-
tas a la seguridad social y ventas de
energa elctrica.
En 2011 los ingresos del sector pblico se
incrementaron en 6.8% en trminos reales con
respecto a 2010
149
Ingresos no tributarios del Go-
bierno Federal una disminucin
real de 4.0%, debido a que en 2010
se observaron elevados ingresos
no recurrentes.
Respecto a los ingresos presu-
puestarios, se observa en los Precrite-
rios 2013 que stos fueron mayores en
214 mil 290 millones de pesos (7.0%)
a los previstos en la Ley de Ingresos
para 2011, derivado de mayores ingre-
sos petroleros en 95 mil 113 millones
de pesos, no tributarios en 88 mil 729
millones de pesos, propios de organis-
mos y empresas en 66 mil 46 millones
de pesos, e ingresos tributarios no pe-
troleros por debajo en 35 mil 598 mi-
llones de pesos; y se seala que, esto
ltimo, fue como consecuencia de
elevadas devoluciones y compensacio-
nes del IVA, superiores en 14.0% real
a las de 2010, menor recaudacin de
ISR-IETU-IDE en 9 mil 287 millones
de pesos, tambin debido a las devo-
luciones y compensaciones que se in-
crementaron en 24.9% real, y menores
ingresos por IEPS en 10 mil 324 mi-
llones de pesos, principalmente en re-
caudacin por tabacos debido a menor
consumo de cigarro.
De los ingresos excedentes, se in-
forma que fueron distribuidos 193.7
miles de millones de pesos de ingresos
no tributarios y de ingresos propios
generados por las dependencias y en-
tidades de control presupuestario di-
recto se destinaron a las dependencias,
entidades de control presupuestario
directo y entidades federativas, y 20.6
miles de millones de pesos a cubrir la
atencin de desastres naturales.
En cuanto al gasto total del sec-
tor pblico presupuestario, se indi-
ca que ascendi a 3 billones 629 mil
850 millones de pesos, superior en
5.3% real al del ao anterior, en don-
de, el gasto programable tuvo un
incremento real de 5.6%, ubicndose
en 2 billones 859 mil 829 millones de
pesos.
Como porcentaje del PIB, las ci-
fras preliminares de 2011 respecto a lo
aprobado en la Ley de Ingresos 2011,
nos muestran un incremento de 1.3%
en el Gasto Neto Presupuestario, del
cual, el gasto programable creci 1.6%,
y el gasto no programable disminuy
en 0.3%, como consecuencia de la dis-
minucin del 0.3 y del 0.1% en costo
fnanciero y participaciones, respecti-
vamente.
Los resultados en materia de f-
nanzas pblicas con cifras prelimina-
res al cierre de 2011, como se expresa
en los Precriterios 2013, muestran
un balance pblico que acumul un
dfcit por 355 mil 491 millones de
pesos, equivalente al 2.5% del PIb.
Si se excluye la inversin de Pemex el
dfcit del sector pblico es de 88 mil
287 millones de pesos, igual a 0.6%
del PIB (Ver Cuadro N 2). El balan-
ce primario mostr un dfcit de 78
mil 122 millones de pesos, en com-
paracin con el dfcit de 113 mil 725
millones de pesos registrado el ao
anterior.
Asimismo, se manifesta que los
requerimientos Financieros del Sec-
tor Pblico en 2011 se ubicaron en
2.7% del PIB, 0.2% menos que lo pre-
visto originalmente.
150
requerimientos Financieros del Sector Pblico, 2011
(% del PIb)
2011
Diferencias
Aprobado Preliminar
I. Dfcit Pblico tradicional 2.5 2.5 0.0
Dfcit Pblico sin inversin de PEMEX 0.5 0.6 0.1
A. Ingresos Presupuestarios 21.5 22.8 1.3
Petroleros 7.1 7.7 0.6
No petroleros 14.5 15.1 0.6
Tributarios 10.4 10.0 -0.4
No tributarios 0.6 1.2 0.6
Organismos y empresas 3.5 3.9 0.4
B. Gasto Neto Presupuestario 24.0 25.3 1.3
Programable 18.3 19.9 1.6
No programable 5.7 5.4 -0.3
Costo fnanciero 2.2 1.9 -0.3
Participaciones 3.5 3.4 -0.1
ADEFAS y Otros 0.1 0.1 0.0
C. Dfcit No Presupuestario 0.0 0.0 0.0
II. Ajustes 0.4 0.3 -0.1
PIDIREGAS 0.1 0.1 0.0
IPAB 0.2 0.1 -0.1
Adecuaciones en registros 0.3 0.2 -0.1
Programas de apoyo a deudores 0.0 0.0 0.0
Banca de desarrollo y fondos de fomento
1/
-0.1 -0.1 0.0
III. rFSP (I+II) 2.9 2.7 -0.2
Sin ingresos no recurrentes 2.9 3.5 0.6
1/ Incluye Fondo Nacional de Infraestructura.
Fuente: SHCP; Documento Relativo al Cumplimiento de las Disposiciones Contenidas en el Artculo 42, Fraccin I, de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria 2012. 1 de Abril de 2012. Pg. 15.
Cuadro 2
151
II. EvoLuCIN rECIENtE
y ProyECCIoNES DE LA
ECoNoMA MEXICANA
PArA 2012
Para el ao 2012, como se mues-
tra en los Precriterios 2013, segn
clculos del Blue Chip Economic In-
dicators, en marzo de 2012 se espera
que el PIb y la produccin indus-
trial de los Estados unidos tendrn
crecimientos anuales de 2.3 y 3.6% en
2012, respectivamente, que resultan,
ante un escenario de menos incerti-
dumbre, mayores a los presentados
en los Criterios Generales de Polti-
ca Econmica para el Ejercicio Fiscal
2012 (CGPE2012), de 2.1 y 2.7%, su-
cesivamente. Cabe mencionar que el
balance de riesgos ha mejorado, aun-
que stos siguen siendo signifcativos,
entre ellos, se puede destacar como
los principales riesgos en el entorno
internacional para 2012 los siguien-
tes:
i) Recrudecimiento de los problemas
fscales y fnancieros en los pases de
la zona del euro,
ii) Falta de una estrategia de ajuste fs-
cal de mediano plazo en los Estados
Unidos,
iii) Una desaceleracin mayor a lo es-
perado en China debido a proble-
mas en el sector inmobiliario, y
iv) Problemas geopolticos en el Medio
Oriente que pudieran llevar a un
mayor precio del petrleo.
Bajo este escenario Internacional,
conforme los Precriterios 2013, se espe-
ra que en el caso de la economa mexi-
cana, como lo muestran los indicadores
oportunos de 2012, sta contine en un
proceso de expansin. Como se puede
apreciar en el Cuadro N3, se espera que
la oferta agregada, compuesta por el
PIB y las importaciones sigan crecien-
do aunque a un ritmo ms moderado
que en 2011; igualmente, se seala que
las exportaciones no petroleras conti-
nan creciendo a una tasa elevada pero
tambin ms moderada que en 2011, y
la demanda interna sigue estando sos-
tenida por la expansin del crdito y el
empleo, as como por el repunte de los
ndices de confanza.
Cuadro 3
oferta y Demanda Agregadas, 2011-2012
2011 2012
1/
Oferta 4.7 4.2
PIb 3.9 3.5
Importaciones 6.8 6.2
Demanda 4.7 4.2
Consumo 4.0 3.6
Formacin de capital
2/
8.7 5.0
Exportaciones 6.7 4.9
1/ Cifras estimadas.
2/ No incluye variacin de existencias.
152
Asimismo, se resalta que en marzo
de 2012, segn el pronstico de creci-
miento para este ao de los analistas
encuestados por el Banco de Mxico
fue de 3.34%, lo cual implica una revi-
sin al alza con respecto al pronstico
de 3.23% que se report en diciembre
de 2011.
En cuanto a la infacin, se man-
tiene la expectativa del 3.0% de los
CGPE2012, pero se informa que los
analistas del sector privado anticipan
una tasa de 3.88% de acuerdo con la
encuesta del Banco de Mxico publica-
da en marzo de 2012. Respecto al tipo
de cambio nominal promedio anual
lo ubican en 12.8 pesos por dlar, en
lugar de 12.2 pesos por dlar previstos
en los CGPE2012. En relacin al df-
cit de la cuenta corriente de la balan-
za de pagos la expectativa es de 12 mil
360 millones de dlares, equivalente a
1.0% del PIB, mismo que se prev sea
fnanciado por el fujo de inversin ex-
tranjera directa. (Ver Cuadro Anexo)
Por otra parte, respecto al mer-
cado petrolero, se expone que del 1
de enero al 20 de marzo del 2012 los
precios internacionales han tenido un
comportamiento a la alza, principal-
mente asociado al posible conficto
geopoltico en el Medio Oriente que
pudiese llevar a restricciones de las ex-
portaciones de crudo en Irn. En ese
periodo, el West Texas Intermediate
(WTI) registr un precio promedio de
102.6 dpb (dlares por barril), incre-
mentndose 8.1% (7.7 dpb) con rela-
cin al precio promedio de 2011 (94.9
dpb); y el Brent de 117.9 dpb, incre-
mentndose 6.0% (6.6 dpb) con rela-
cin al precio promedio de 2011 (111.3
dpb). Como es evidente, se agrega, el
comportamiento en los precios inter-
nacionales del petrleo depender de
la evolucin del conficto geopoltico
en el Medio Oriente, as como de las
variaciones en la demanda mundial
de energticos vinculada con el creci-
miento econmico global.
El comportamiento en los precios
internacionales del petrleo depender de
las variaciones en la demanda mundial de
energticos vinculada con el crecimiento
econmico global
153
En lo que se refere al precio de
la mezcla mexicana de exportacin,
tambin en el citado periodo, se infor-
ma que el incremento fue mayor al del
WTI, derivado de problemas en la in-
fraestructura para la comercializacin
de este ltimo tipo de crudo, pues el
precio de la mezcla mexicana fue de
110.7 dpb en promedio, mayor en 9.6
por ciento (9.7 dpb) con respecto al
precio promedio de 2011 (101.0 dpb),
con lo que el diferencial entre el WTI
y la mezcla mexicana se mantuvo en
niveles negativos, promediando -8.0
dpb.
En este contexto, se actualiz la
estimacin del precio de referencia
para la mezcla de petrleo mexica-
no de exportacin para 2012, de 84.9
dpb considerada en los CGPE2012 y
de 89.4 dpb aprobado por el Congreso
de la Unin, a 90.1 dpb. (Ver Cuadro
Anexo)
Bajo este escenario, en materia de
fnanzas pblicas, en los Precriterios
2013 se prev que para 2012 se alce la
meta fscal aprobada de un dfcit p-
blico, sin considerar la inversin fsi-
ca de PEMEX, de 67.6 mil millones de
pesos (2.4% del PIb). Asimismo, con
las nuevas referencias macroeconmi-
cas para el ejercicio corriente (Ver Cua-
dro Anexo), se realizaron los siguientes
ajustes en las perspectivas de los princi-
pales componentes de las fnanzas p-
blicas, respecto a los considerados en la
Ley de Ingresos de la Federacin para el
Ejercicio Fiscal 2012 (LIF2012) y el Pre-
supuesto de Egresos de la Federacin
para el Ejercicio Fiscal 2012 (PEF2012):
(Vase Cuadro N 4)
La estimacin de adeudos de ejer-
cicios fscales anteriores (Adefas)
se revis con base en los diferi-
mientos de pagos efectivamente
registrados al cierre de 2011.
Los ingresos presupuestarios se-
rn superiores en 29.9 miles de
millones de pesos a los previstos
en la LIF2012, lo que se expli-
ca fundamentalmente por los si-
guientes factores:
Mayores ingresos petroleros en
19.3 miles de millones de pe-
sos que resultan de la combi-
nacin de un mayor precio del
petrleo y un menor precio
del gas natural (de 4.6 dla-
res por Mmbtu a 3.0 dlares),
ambos con respecto a lo pro-
gramado.
Incremento en la recaudacin
tributaria no petrolera en 7.9
miles de millones de pesos
como resultado de la mayor
actividad econmica.
Mayores ingresos propios de
las entidades de control direc-
to distintas de PEMEX en 2.8
miles de millones de pesos de-
bido a la mayor actividad eco-
nmica.
Se prev un monto superior en
7.4 mil millones de pesos al apro-
bado para 2012 de gasto no pro-
gramable, como resultado del
mayor pago de Adefas. Las partici-
paciones a las entidades federativas
se mantienen en un nivel similar al
aprobado.
Se incrementa 22.6 miles de mi-
llones de pesos el techo del gasto
154
programable debido a las amplia-
ciones sustentadas en los ingresos
excedentes previstos para el cie-
rre del ao, entre las que destaca
el Fondo de Estabilizacin de los
Ingresos de las Entidades Federa-
tivas (FEIEF) con una aportacin
de 11.1 miles de millones de pesos
provenientes del derecho extraor-
dinario sobre extraccin de petr-
leo.
Por los resultados anteriores, se
seala la expectativa de que los re-
querimientos Financieros del Sector
Pblico en 2012 sean equivalentes a
2.8% del PIb, igual que prevista en no-
viembre del ao pasado, con lo que, el
Saldo Histrico de los requerimien-
tos Financieros del Sector Pblico se
espera disminuya de 38.1% del PIB en
2011 a 37.7% del PIb en 2012. (Ver
Cuadro N 4)
requerimientos fnancieros del sector pblico, 2012
(% del PIb)
Aprobado*/ Estimado Diferencias
I. Dfcit pblico tradicional
(Sin inversin de PEMEX)
2.4
0.4
2.4
0.4
0.0
0.0
A. Ingresos presupuestarios 21.5 21.7 0.2
Petroleros 7.6 7.8 0.1
No petroleros 13.9 14.0 0.1
Tributarios 9.7 9.8 0.1
No tributarios 0.5 0.5 0.0
Organismos y empresas 3.7 3.7 0.0
B. Gasto neto presupuestario 23.9 24.1 0.2
Programable pagado 18.5 18.6 0.1
No programable 5.4 5.5 0.0
Costo fnanciero 2.1 2.1 0.0
Participaciones 3.3 3.3 0.0
Adefas y otros 0.1 0.1 0.0
C. Dfcit no presupuestario 0.0 0.0 0.0
II. Ajustes 0.4 0.4 0.0
IPAB 0.2 0.2 0.0
Adecuacin de registros 0.2 0.2 0.0
Programa deudores 0.0 0.0 0.0
Banca de desarrollo y fondos de fomento -0.1 -0.1 0.0
III. rFSP (I+II) 2.8 2.8 0.0
*/ Al emplear la estimacin actualizada del PIB nominal de 2011, hay diferencias con los clculos presentados en los CGPE 2011.
Cuadro 4
155
III. PErSPECtIvAS
ECoNMICAS PArA 2013
Para 2013, se manifiesta en los
Precriterios 2013 la perspectiva de
que se mantenga la expansin de la
economa global, tal como lo estima
el FMI en el comportamiento del
PIB mundial, con un crecimiento
de 3.9%, superior en 0.6 puntos por-
centuales al esperado para 2012. En
particular, para los Estados Unidos,
segn informacin de Blue Chip
Economic Indicators, se espera que
durante 2013 el crecimiento del PIB
sea del 2.6%, que se compara con
la perspectiva al cierre de 2012 con
crecimiento de 2.3%, lo cual con-
tribuir a elevar las exportaciones
mexicanas, tal como se puede apre-
ciar en el Cuadro N 5; respecto a
la produccin industrial dicho pas,
se estima una expansin anual de
3.3% en 2013, ligeramente menor
que la de 3.6 por ciento calculada
para 2012. Sin embargo, se conserva
la presencia de elementos de riesgo,
tales como:
1) Los problemas de confanza en Eu-
ropa, asociados a la situacin fscal
y fnanciera de los pases de la pe-
riferia de la zona del euro.
2) La sostenibilidad fiscal de me-
diano plazo en los Estados Uni-
dos as como el grado de ajuste
fiscal que llegue a implementarse
en 2013.
3) El incremento en los precios
del petrleo, asociado a eventos
geopolticos en el Medio Oriente.
4) Una desaceleracin pronunciada
en la economa china como resul-
tado de un ajuste en el precio de
los bienes races mayor a lo pre-
visto.
oferta y demanda Agregadas, 2012-2013
e/
variacin real anual Contribucin al crecimiento
2012 2013 2012 2013
Oferta 4.2 4.5 5.6 6.0
PIb 3.5 3.8 3.5 3.8
Importaciones 6.2 6.3 2.1 2.2
Demanda 4.2 4.5 5.6 6.0
Consumo 3.6 3.8 2.9 3.0
Formacin de capital
1/
5.0 5.9 1.1 1.4
Exportaciones 4.9 5.0 1.6 1.6
1/ No incluye variacin de existencias.
e/ Cifras estimadas.
Cuadro 5
156
Como tambin se puede observar
del Cuadro N5, se espera para el 2013
que tanto la Oferta como la Demanda
Agregadas y sus componentes crezcan
a un ritmo ligeramente mayor al espe-
rado para el 2012, con un crecimiento
del PIb de 3.8% para 2013.
Por otra parte, en los Precriterios
2013 se expone que el objetivo de in-
facin para 2013 se mantiene en
3%, con un intervalo de variabilidad
de ms o menos un punto porcentual
establecido por el Banco de Mxico, y
el dfcit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos se prev en 1.2% del
PIb, mismo que, como dice el citado
documento, se fnanciara con los fu-
jos de inversin extranjera directa.
En lo que se refere al precio de
referencia para la mezcla de petrleo
mexicano de exportacin para 2013,
se muestra que aplicando la frmula
del artculo 31 de la LFPRH,
2
calcula-
2 Artculo 31. El precio internacional de la
mezcla de petrleo mexicano ser determinado
por el precio de referencia que resulte del
promedio entre los mtodos siguientes:
da con informacin de futuros al 5 de
marzo de 2012 para el periodo com-
I. El promedio aritmtico de los siguientes dos
componentes:
a) El promedio aritmtico del precio
internacional mensual observado de la
mezcla mexicana en los diez aos anteriores
a la fecha de estimacin;
b) El promedio de los precios a futuro, a cuando
menos tres aos del crudo denominado
Crudo de Calidad Intermedia del Oeste de
Texas, Estados Unidos de Amrica, cotizado
en el mercado de Intercambio Mercantil de
Nueva York, Estados Unidos de Amrica
ajustado por el diferencial esperado
promedio, entre dicho crudo y la mezcla
mexicana de exportacin, con base en los
anlisis realizados por reconocidos expertos
en la materia, o
II. El resultado de multiplicar los siguientes dos
componentes:
a) El precio a futuro promedio, para el
ejercicio fscal que se est presupuestando
del crudo denominado Crudo de Calidad
Intermedia del Oeste de Texas, Estados
Unidos de Amrica, cotizado en el mercado
de Intercambio Mercantil de Nueva York,
Estados Unidos de Amrica, ajustado por el
diferencial esperado promedio, entre dicho
crudo y la mezcla mexicana de exportacin,
con base en los anlisis realizados por los
principales expertos en la materia;
b) Un factor de 84%.
El Ejecutivo Federal, por conducto de la
Secretara, elaborar la iniciativa de Ley de
Ingresos para el ejercicio fscal correspondiente,
con un precio que no exceda el precio de
referencia que se prev en este artculo.
157
prendido del 9 de abril al 8 de agosto
de 2012, se obtiene como producto lo
siguiente:
El Componente I result de 78.6 dpb:
La media de los ltimos 10 aos del
precio de la mezcla mexicana de ex-
portacin fue de 61.2 dpb.
La cotizacin promedio de los con-
tratos de los futuros del WTI ob-
servados con vencimiento en junio
y diciembre de 2016 a 2020 en el
periodo mencionado es 88.8 dpb.
Al ajustar este precio futuro por el
diferencial promedio del periodo
entre el WTI y la mezcla mexicana,
el precio de la mezcla mexicana es-
perado result 96.0 dpb.
El Componente II result de 78.0 dpb:
La cotizacin promedio de los con-
tratos de los futuros del WTI con
fecha de entrega entre diciembre
de 2012 y noviembre de 2013 en el
periodo mencionado fue de 105.5
dpb. Este valor se ajusta con el dife-
rencial antes empleado y se aplica el
factor de 84 por ciento.
Al promediar los componentes I y
II, el precio de referencia para la mez-
cla mexicana de crudo de exportacin
result de 87.2 dpb.
Bajo este escenario que predicen
los Precriterios 2013, se indica que el
Ejecutivo Federal propone, sin con-
siderar cambios al rgimen fscal vi-
gente, un comportamiento para las
fnanzas pblicas que en el contexto
de responsabilidad fscal dispuesto
en la LFPRH, sea de un balance pre-
supuestario en equilibrio para 2013,
sin considerar la inversin de Pemex,
que considerndola resultara un d-
fcit pblico del 2.0% del PIB, que se
califca como congruente con la ca-
pacidad de fnanciamiento global del
sector pblico (Ver Cuadro Anexo).
Para ello, se explica en los Precriterios
2013, que: (Ver Cuadros N 6 y N 7)
Los ingresos presupuestarios que
se esperan para el 2013 seran ma-
yores a los previstos en la LIF2012
en 123.6 miles de millones de pe-
sos de 2013 (Mmp2013), 3.6%
real, derivado de lo siguiente:
Mayores ingresos tributarios no
petroleros en 60.4 Mmp2013,
3.9% real, como resultado de
la mayor actividad econmica
y por las medidas de efcien-
cia recaudatoria; con lo que se
compensara la reduccin en la
recaudacin que resultara de
la reduccin en la tasa del ISR
para personas fsicas y empre-
sariales (la tasa marginal mxi-
ma y la empresarial se reducen
de 30.0% a 29.0%) y la del IEPS
(la tasa aplicable a la importa-
cin y enajenacin de cervezas
pasa de 26.5% a 26.0%, y la
correspondiente a las bebidas
alcohlicas de ms de 20 GL
pasa de 53% a 52%) aprobadas
en 2009, as como la reduccin
arancelaria derivada de los tra-
tados y acuerdos comerciales
celebrados con otros pases.
Incremento en ingresos petro-
leros de 35.9 Mmp2013, 3.0%
real, como consecuencia de al
aumento previsto en el precio
de la mezcla de petrleo mexi-
cano con respecto a lo previsto
158
en la LIF2012.
Mayores ingresos propios de
las entidades de control direc-
to distintas de PEMEX en 24.0
Mmp2013, 4.1% real, debido a
la mayor actividad econmica
y a mayores ventas de electrici-
dad.
Mayores ingresos no tributarios
en 3.3 Mmp2013, 4.1% real,
moderado por tendencia de-
creciente de recursos no recu-
rrentes.
El gasto neto presupuestario, sin
considerar inversin de Pemex, se
espera mayor en 53.6 Mmp2013
respecto al monto real aprobado
en el PEF2012, 1.9% real, y con
inversin de Pemex, la diferen-
cia sera de 72.2 Mmp2013. Esto
como resultado de:
Mayor gasto no programable
en 35.8 Mmp2013, 4.1% real,
a causa de un incremento en
el costo fnanciero por las ma-
yores tasas de inters previstas
(4.0% real), mayores partici-
paciones como refejo del au-
mento en la recaudacin fede-
ral participable (2.7% real), as
como por mayor pago de Ade-
fas (55.6% real).
Incremento en gasto progra-
mable pagado, sin considerar
inversin de Pemex, de 17.9
Mmp2013, 1.2% real; y con
inversin de Pemex, de 36.4
Mmp2013.
Equilibrio presupuestario en 2013
- Sin considerar la inversin de Pemex
- Comparacin con respecto a LIF y PEF de 2012
I. Mayores ingresos presupuestarios respecto a la LIF 2012 123,614.0
Mayores ingresos petroleros 35,910.3
Mayores ingresos tributarios no petroleros 60,394.3
Mayores ingresos de org. y emp. distintas de Pemex 23,961.2
Mayores ingresos no tributarios 3,348.2
II. Mayor gasto neto total 53,615.4
Gasto programable pagado 17,855.6
Gasto no programable 35,759.7
III. Mayor balance presupuestario para 2013 (I-II) 69,998.6
Cuadro 6
159
Estimacin de las fnanzas pblicas para 2012-2013
Mill. de pesos corrientes % del PIb
Crec. real
2012 Apr. 2013 2012 Apr. 2013
balance econmico -368,886.5 -330,360.0 -2.4 -2.0 -13.5
balance econmico sin inversin de Pemex -67,631.5 0.0 -0.4 0.0 n.a.
Balance presupuestario -368,886.5 -330,360.0 -2.4 -2.0 -13.5
Ingreso presupuestario 3,310,049.3 3,549,515.0 21.5 21.5 3.6
Petroleros 1,172,269.4 1,249,209.1 7.6 7.6 3.0
No petroleros 2,137,779.9 2,300,305.9 13.9 13.9 4.0
Gobierno Federal 1,570,222.1 1,688,922.3 10.2 10.2 3.9
Tributarios 1,491,963.7 1,604,576.7 9.7 9.7 3.9
No tributarios 78,258.4 84,345.6 0.5 0.5 4.1
Organismos y empresas 567,557.8 611,383.5 3.7 3.7 4.1
Gasto neto pagado 3,678,935.8 3,879,875.0 23.9 23.5 1.9
Programable pagado 2,841,596.6 2,977,469.2 18.5 18.0 1.2
Diferimiento de pagos -27,986.4 -28,965.9 -0.2 -0.2 0.0
Programable devengado 2,869,583.0 3,006,435.1 18.7 18.2 1.2
No programable 837,339.2 902,405.8 5.4 5.5 4.1
Costo fnanciero 318,082.3 342,522.3 2.1 2.1 4.0
Participaciones 504,867.7 536,710.8 3.3 3.2 2.7
Adefas 14,389.2 23,172.7 0.1 0.1 55.6
Supervit econmico primario -50,304.2 12,662.2 -0.3 0.1 n.a.
Cuadro 7
En las perspectivas econmicas para 2013
persisten algunos elementos de riesgo
que se deben considerar en la toma de
decisiones econmicas y fnancieras de las
entidades federativas
160
De forma indicativa, en los Precri-
terios 2013 se presenta una estimacin
de la sensibilidad de las fnanzas p-
blicas a cambios en las principales va-
riables macroeconmicas, tales como
el precio del petrleo, crecimiento
econmico, tasa de inters, tipo de
cambio e infacin: (Ver Cuadro N 8)
Impacto en los ingresos y gastos pblicos para 2013
(% del PIb)
1. Variacin en los ingresos por cambio de un dlar adicional en el precio del petrleo */ 0.03
2. Variacin en ingresos tributarios por cambio de medio punto real de crecimiento econmico */ 0.04
3. Variacin en el costo fnanciero por cambio de 100 puntos base en la tasa de inters 0.08
4. Variacin por apreciacin en el tipo de cambio de 20 centavos -0.04
Ingresos petroleros*/
Costo fnanciero
-0.05
0.01
5. Variacin en el costo fnanciero por cambio de 100 puntos base en la infacin 0.04
*/ Ingresos netos de la variacin en participaciones y aportaciones a las entidades federativas.
Cuadro 8
Finalmente, se prev que los
Requerimientos Financieros del
Sector Pblico se ubiquen en 2.4%
del PIB, menor en 0.4 puntos al es-
perado en el cierre de 2012. (Ver
Cuadro N 9)
requerimientos Financieros del Sector Pblico, 2012-2013
(% del PIb)
2012 2013 Diferencia
I. Dfcit pblico tradicional 2.4 2.0 -0.4
II. Ajustes 0.4 0.4 0.0
IPAB 0.2 0.1 0.0
Adecuacin de registros 0.2 0.2 0.0
Programa deudores 0.0 0.0 0.0
Banca de desarrollo y fondos de fomento -0.1 -0.1 0.0
III. rFSP (I+II) 2.8 2.4 -0.4
Cuadro 9
CoNCLuSIN:
Las expectativas econmicas ex-
puestas en los Precriterios 2013, au-
guran para ese ao expansin de la
economa internacional, despus de
que durante el ao 2011 se presen-
t una desaceleracin en la mayora
de las economas industrializadas y
emergentes como consecuencia, prin-
cipalmente, de los problemas fscales y
fnancieros en diversas economas de
Europa, la desaceleracin econmica
observada en los Estados Unidos du-
rante el primer semestre del ao y la
161
falta de consenso poltico sobre una
estrategia de ajuste fscal de mediano
plazo, y los efectos del desastre natural
acontecido en Japn en marzo del ao
pasado, que afect las cadenas de su-
ministros de algunas industrias.
Tendencia de recuperacin que
se espera inicie a lo largo del presente
ao ante un escenario de menor in-
certidumbre, en el que el balance de
riesgos ha mejorado, pero continan
latentes, entre los que se puede desta-
car: el recrudecimiento de los proble-
mas fscales y fnancieros en los pases
de la zona del euro, falta de una estra-
tegia de ajuste fscal de mediano plazo
en los Estados Unidos, una desacele-
racin mayor a lo esperado en China
debido a problemas en el sector inmo-
biliario, y problemas geopolticos en el
Medio Oriente que pudieran llevar a
un mayor precio del petrleo. Elemen-
tos de riesgo stos, que se conservan
dentro de las perspectivas econmicas
para el siguiente ao segn los mismos
Precriterios 2013; a los cuales, se reco-
mienda atender, y por ende, se sugiere
prudencia en las decisiones econmi-
cas y fnancieras de las entidades fede-
rativas.
En materia de Finanzas Pblicas,
como se sabe, la crisis que inici a f-
nales del 2008, que llev a nuestro pas
al establecimiento de un proceso de la
poltica contracclica iniciado desde
esa fecha para hacer frente a la citada
circunstancia econmica, que entre
otros factores, implic la recurrencia
justifcada al dfcit, misma que se es-
pera abandonar para el ao 2013 por
parte del Poder Ejecutivo, al volver a
proponer el equilibrio presupuestario.
162
MArCo MACroECoNMICo, 2012-2013
e/
2012 2013
Producto Interno
Crecimiento % real 3.5 3.8
Nominal (miles de millones de pesos) 15,375.1 16,518.0
Defactor del PIB 3.5 3.5
Infacin
Dic. / dic. 3.0 3.0
tipo de cambio normal
Promedio 12.8 12.8
tasa de Inters (CEtES 28 das)
Nominal fn de perodo, % 4.5 5.0
Nominal promedio, % 4.5 4.8
Real acumulado, % 1.5 1.8
Cuenta corriente
Millones de dlares -12,360.0 -15,527.4
% del PIB -1.0 -1.2
variables de apoyo:
balance fscal, % del PIb
Con inversin de PEMEX -2.4 -2.0
Sin inversin de PEMEX -0.4 0.0
PIb EE.uu. (var. anual)
Produccin Industrial EE.uu.
Infacin EE.uu.
Promedio 2.2 2.2
tasa de inters internacional
Libor 3 meses (promedio) 1.0 1.0
FED Funds Rate (promedio) 0.1 0.3
Petrleo (canasta mexicana)
Precio promedio (dls. / barril) 90.1 87.2
Plataforma de produccin promedio (mbd) 2,560 2,550
Plataforma de exportacin promedio (mbd) 1,777 1,172
e/ Estimado.
Ramn Castaeda Ortega es Economista y Maestro en Administracin por la Universidad de Guadalajara; curs el Doctorado en Economa P-
blica, en la Universidad de Barcelona; y actualmente se desempea como Director de Coordinacin Hacendaria en el INDETEC. rcastanedao@
indetec.gob.mx
Anexo
PUBLICACIONES
Trabajamos por el desarrollo integral y permanente de las Haciendas Pblicas de MXICO.
Trabajamos por el desarrollo integral y permanente de
las Haciendas Pblicas de MXICO
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