Revistas Puntos Finos Histrico Nmeros de 2008 146. 1ra. Quinc.

Marzo

Ordenamiento actualizado15 de abril de 2013 DOCTRINA 2008-PUNTOS FINOS

Otro nuevo rgimen fiscal para PEMEX?

Dr. Jorge Armando Mora Beltrn, Autor En el marco del debate de la ya trasnochada reforma del Estado, toca ahora el turno a la reforma energtica, misma que, como todos sabemos, se refiere a la inaplazable modernizacin del sector elctrico y por supuesto, del sector petrolero. Curiosamente se ha dejado de lado el sector de la energa nuclear, tema por dems espinoso que, probablemente, sea prudente no abordar por ahora a fin de no contaminar ms el debate. En este contexto, en la presente colaboracin habr de referirme a las circunstancias imperantes para la Reforma del Rgimen Fiscal de PEMEX. Al respecto, resulta importante destacar que, desde el punto de vista jurdico, PEMEX no es una empresa, sino un organismo descentralizado del Estado mexicano. Para tal efecto el artculo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone que son organismos descentralizados las personas jurdicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y cuyo objeto sea: I. La realizacin de actividades correspondientes a las reas estratgicas o prioritarias; II. La prestacin de un servicio pblico o social; o III. La obtencin o aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social. Para ello, el artculo 3o. de la Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios, organiza a la paraestatal en cuatro entes distintos, a los cuales denomina organismos subsidiarios, a saber: PEMEX Exploracin y Produccin; PEMEX Refinacin; PEMEX Gas y Petroqumica Bsica; y PEMEX Petroqumica. En ese sentido, a pesar de que coloquialmente solemos referirnos a PEMEX como "la empresa", la paraestatal es un organismo descentralizado del Estado; esto es, no tiene fines mercantiles, sino estratgicos y prioritarios para el pas; es una simple recaudadora del fisco. Ya entrando en materia, por lo que se refiere al rgimen fiscal de la paraestatal, hasta el ao 2004, la Ley de Ingresos de la Federacin correspondiente a cada ejercicio fiscal, incorporaba un apartado relativo a las obligaciones fiscales de PEMEX, estableciendo a su cargo las siguientes contribuciones: Derecho sobre la extraccin de petrleo, a una tasa del 52.3% sobre el total de las ventas de bienes y servicios;

 Derecho extraordinario sobre la extraccin de petrleo, a manera de sobretasa del 25.5% respecto del Derecho sobre la extraccin de petrleo; Derecho adicional sobre la extraccin de petrleo, sobretasa del 1.1% sobre el mismo derecho sobre la extraccin de petrleo; Derecho sobre hidrocarburos, a una tasa del 60.8% sobre los ingresos por las ventas de hidrocarburos y petroqumicos a terceros; e Impuesto a los rendimientos petroleros, a una tasa del 35% (30% en 2005), sobre los ingresos netos del ejercicio. Asimismo, la paraestatal se encontraba obligada a pagar el aprovechamiento para obras de infraestructura en materia de exploracin, gas, refinacin y petroqumica, conocido coloquialmente como ARE, a una tasa del 39.2% sobre los ingresos excedentes del petrleo, aplicable cuando el precio promedio de la mezcla mexicana del hidrocarburo superara los $20 dlares de los Estados Unidos de Amrica. En este tenor, las actividades del organismo se encontraban gravadas en tres momentos: al extraer los hidrocarburos; al venderlos y obtener un ingreso; y al obtener ingresos excedentes a los presupuestados, con lo cual la paraestatal se secaba fiscalmente. En la Iniciativa de Reforma Fiscal para 2005, el Ejecutivo Federal present una propuesta de reforma que fue modificada por el Congreso de la Unin, al parecer porque se habra la posibilidad para la tributacin por entes ajenos a la paraestatal, de tal suerte que se aprob un nuevo rgimen fiscal para PEMEX, mediante la adicin de un captulo a la Ley Federal de Derechos relativo a las contribuciones sobre hidrocarburos, integrado con los siguientes: Derecho ordinario sobre hidrocarburos (Art. 256), con tasas variables hasta el 2013 del 78.68% al 87.81%, sobre la diferencia entre el valor anual del petrleo crudo y el gas natural extrados en el ao y las deducciones permitidas, que vendra a subsumir a los cuatro derechos existentes en la Ley de Ingresos; Derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilizacin (Art. 254), tarifa del 1% al 10% cuando en el ao el precio promedio ponderado del barril de petrleo crudo exportado exceda de 22 USD, que vendra a sustituir el aprovechamiento sobre rendimientos excedentes (ARE), Derecho extraordinario sobre la exportacin de petrleo crudo (Art. 255), a una tasa del 13.1% cuando el precio promedio ponderado del barril de petrleo crudo exportado excediera del considerado en la Ley de Ingresos de la Federacin, nuevo derecho establecido para mantener el monto de las participaciones federales al Distrito Federal, a los estados y a los municipios previstas en la Ley de Coordinacin Fiscal; y Impuesto a los rendimientos petroleros, previsto en la Ley de Ingresos de la Federacin. La Reforma fue vetada por el Ejecutivo Federal, fundamentalmente por lo siguiente: Aumento significativo del costo fiscal de la reforma, ya que para el ao 2006, equivaldra a 60.9 miles de millones de pesos menos de ingresos: 24.7 por no fijar tasas suficientemente altas para el derecho ordinario sobre hidrocarburos y 36.2 que iran al Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros; Afectacin a las participaciones a las entidades federativas por 161 mil millones de pesos en el periodo 2006-2013, al eliminarse el derecho sobre extraccin de hidrocarburos (DSEH), ya que no se realizaron los ajustes necesarios para la integracin de la recaudacin federal participable, con el fin de mantenerla sin alteracin; Necesidad de establecer una tasa inferior para el gas natural en el derecho ordinario sobre hidrocarburos, con el fin de dar incentivos fiscales para la inversin en su exploracin y explotacin;

 Condicionamiento a la introduccin de modificaciones al gobierno corporativo de PEMEX; Se facultaba indebidamente a la Auditora Superior de la Federacin para auditar ex ante a PEMEX, lo cual violaba lo dispuesto por el artculo 79 constitucional, ya que dicho ente tiene facultades exclusivamente para fiscalizar ex post, a partir de la rendicin de la cuenta pblica; Se facultaba indebidamente al Congreso para aprobar las plataformas mximas de extraccin y exportacin de hidrocarburos, con lo cual se invada la esfera de competencia del Ejecutivo, en violacin del artculo 49 constitucional; y Se estableca una especie de contribucin para el Instituto Mexicano del Petrleo con serios problemas de tcnica legislativa. Las observaciones del Ejecutivo ms importantes fueron atendidas en la Reforma Fiscal para 2006, con lo cual el nuevo rgimen fiscal de PEMEX qued integrado de la siguiente manera: Derecho odinario sobre hidrocarburos (DOH), a una tasa de 71.5% a la diferencia entre el valor anual del petrleo crudo y gas natural extrados en el ao y las deducciones permitidas (Art. 254); Derecho para la investigacin cientfica y tecnolgica en materia de energa, aplicando la tasa del 0.65% al valor anual del petrleo crudo y gas natural extrados en el ao (Art. 254 Bis); Derecho para la fiscalizacin petrolera, a la tasa de 0.003% sobre el valor anual del petrleo crudo y gas natural extrados en el ao (Art. 254 Ter.); Derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilizacin, a una tasa del 1 al 10%, segn tarifa, cuando en el ao el precio promedio ponderado del barril de petrleo crudo exportado exceda de 22.00 dlares de los Estados Unidos de Amrica (Art. 256); y Derecho extraordinario sobre la exportacin de petrleo crudo, cuando el precio promedio ponderado anual del barril de petrleo crudo mexicano exceda del precio considerado en la Ley de Ingresos de la Federacin, a una tasa del 13.1% sobre la diferencia entre el precio promedio del petrleo mexicano y el precio considerado en la estimacin de los ingresos, por el volumen total de exportacin (Art. 257). A pesar de que los ingresos excedentes del petrleo ya se encontraban gravados por el derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilizacin, al parecer por una omisin del Congreso, el ARE subsisti en la Ley de Ingresos de la Federacin a razn de 39.2% sobre el excedente del precio de $23 dlares americanos en 2005 (aunque no estuvo vigente en razn del veto del Ejecutivo) y $36.5 en 2006, pero en ste ltimo caso a una tasa del 6.5%, y a partir de 2007 se abroga. En consonancia con el nuevo rgimen fiscal de PEMEX, en abril de 2005 se promulg la nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en razn de la cual, los ingresos excedentes del petrleo se destinan a los siguientes fondos: 25% al Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas; 25% al Fondo de Estabilizacin para la Inversin en Infraestructura de Petrleos Mexicanos; 40% al Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros. 10% a programas y proyectos de inversin en infraestructura y equipamiento de las entidades federativas. Una vez que los fondos alcancen el monto de la reserva determinado por sus reglas, los excedentes de ingresos se destinarn conforme a lo siguiente: 25% a los programas y proyectos de inversin en infraestructura que establezca el Presupuesto de Egresos, dando preferencia al gasto que atienda las prioridades en las entidades federativas; 25% a programas y proyectos de inversin en infraestructura y equipamiento de las entidades federativas. Dichos recursos se destinarn a las entidades federativas

conforme a la estructura porcentual que se derive de la distribucin del Fondo General de Participaciones reportado en la Cuenta Pblica ms reciente; 25% a los programas y proyectos de inversin en infraestructura de Petrleos Mexicanos; y 25% para el Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones. Bajo este esquema, en la actualidad la paraestatal paga en promedio poco ms del 72% de sus ingresos por concepto de contribuciones, conservando el resto para sufragar sus gastos de operacin y un promedio de $25 mil millones de pesos para inversin en infraestructrura. Para tal efecto, el organismo debe realizar pagos diarios por concepto de anticipos de sus contribuciones. De esta manera, cerca del 40% de los ingresos fiscales de la Federacin (70 mil millones de dlares de los EUA) corresponde a los derechos que paga PEMEX; as, la paraestatal da liquidez diaria y suficiencia presupuestaria al pas. Si bien el actual rgimen fiscal de PEMEX vino a reducir la carga fiscal de la paraestatal, sobre todo al gravarse los ingresos netos y no los brutos, ha resultado insuficiente para permitir un programa ms ambicioso de exploracin para detectar nuevos yacimientos en aguas profundas -dado que los hidrocarburos que todava no se explotan se ubican a mayores profundidades-, y adquirir y desarrollar la tecnologa necesaria para ello; as como para construir la infraestructura para produccin de gasolinas, en aras de la eliminacin de las exportaciones de tales productos, las cules en la actualidad representan aproximadamente el 40% del consumo nacional. A la par, nuestra industria petrolera ?dicen que es nuestra? presenta serios problemas de endeudamiento, dado que ante la insuficiencia de recursos para exploracin e inversin, se han instrumentado mecanismos de financiamiento que si bien han resuelto coyunturalmente la falta de liquidez de la paraestatal, como es el caso de los llamados "Pidiriegas" (Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo), se han convertido en una carga financiera cada vez ms difcil de sostener. En este contexto, los posibles escenarios de reformas que se vislumbran pudieran reducirse a los siguientes: Reforma constitucional para permitir la inversin privada, nacional o extranjera, lo cual se aprecia polticamente cuesta arriba, si no imposible, dado que ningn partido poltico quiere cargar con el costo poltico de aparecer como "vendedores del patrimonio nacional"; Reforma a la legislacin secundaria para permitir la participacin privada en exploracin, y quiz en la produccin de hidrocarburos, polticamente viable, pero constitucionalmente discutible, dada la rigidez de nuestro sistema de propiedad sobre los hidrocarburos prevista en el artculo 27 constitucional; Reforma a la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para otorgar mayores recursos a la paraestatal estableciendo un nuevo reparto de los recursos provenientes de los ingresos excedentes del petrleo, quiz con mayor viabilidad jurdica, pero los estados y el Distrito Federal difcilmente aceptarn renunciar a sus ingresos por esta va; y Otorgar mayores recursos a la paraestatal, simple y llanamente aumentado el monto que, ao con ao, se le asigna en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin, pero si aumentamos impensadamente los ingresos de la paraestatal, habr que considerar la obligacin de pagar millonarios repartos de utilidades a sus trabajadores, dado que el organismo se ubica en el apartado "A" del artculo 123 constitucional. En cualquier caso, somos de la opinin de que la reforma debe pasar por la pospuesta reforma orgnica de la paraestatal y la revisin de la relacin con el sindicato y sus trabajadores, tanto respecto de su participacin en el rgano de gobierno, como en la necesidad de sacrificar algunas prestaciones y reformar su sistema de pensiones.

En suma, habr que tener imaginacin para emprender una reforma donde el Ejecutivo Federal y los partidos polticos representados en el Congreso de la Unin sacrifiquen una parte de su capital poltico e incluso, el gobierno federal, los gobiernos de las entidades federativas y municipios, e incluso los trabajadores, sacrifiquen una parte de sus ingresos, en aras de revitalizar a la paraestatal, garantizando su viabilidad en el mediano y largo plazos. De ah la complejidad poltica y jurdica de la reforma, por lo que habr que estar atentos al debate que viene. Este artculo fue publicado en la revista Puntos Finos No. 146 de las pgs. 45-49, correspondiente a la 1ra. Quinc. Marzo 2008
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