Sobre polticas fiscal y monetaria Desde lo fiscal se puede analizar, interpretar, conocer la vida socioeconmica de un pas.

Un breve recorrido histrico nos muestra diferencias importantes en la poltica fiscal de los ltimos 30 aos de historia nicaragense. En los aos 70 la poltica tributaria del somocismo se caracteriz por ms "estabilidad", en el sentido de que no existan fluctuaciones importantes en el rgimen fiscal. Las reglas de juego administrativas estaban ms claras. * En los aos 80 la poltica tributaria estuvo totalmente al servicio de otra lgica econmica. Lo caracterstico de esos aos fue que los impuestos no eran fuente primordial de financiamiento para la gestin pblica. En esos aos la carga tributaria jams represent un problema para el sector privado: una obligacin impositiva de mil crdobas generada en ese entonces, equivala en muy pocas semanas o das a un crdoba o a menos an. La devaluacin se coma literalmente el valor efectivo de las recaudaciones. Se trata del llamado "efecto Tanzi-Olivera". * En 1990 se inicia una transicin hacia otro modelo econmico, ms adherido a los planes de ajuste estructural diseados por los organismos financieros internacionales. Durante el primer ao y hasta 1991 hubo un ensayo de transicin, y tambin un ensayo de poltica tributaria. Desde 1991 se produce en firme el reordenamiento econmico, y lo fiscal adquiere un auge que nunca antes haba tenido en Nicaragua. Desde entonces se elev el perfil del componente tributario en todo el quehacer socioeconmico de la nacin. * En los aos 90, y desde el punto de vista de la tcnica tributaria, el modelo de tributacin se simplific, racionalizndose una serie de medidas que complicaban en exceso la poltica fiscal. Pero no hubo ningn otro avance en la reforma tributaria que traa consigo el ajuste estructural. No hubo en los 90, y no la hay todava, una poltica que respete lo social, que haga justicia a los asalariados, que son los contribuyentes ms cumplidores y puntuales que existen en Nicaragua, ya que sus empleadores les retienen de forma automtica en sus centros de trabajo el Impuesto sobre la Renta. * Al asalariado se le maltrata. Resulta injusto que el asalariado nicaragense est pagando sus impuestos sobre una escala o tarifa salarial en permanente erosin, por la devaluacin de la moneda nacional. En la dcada de los 80, la erosin monetaria la pagaba el Estado. A partir de los 90, esa erosin la paga el contribuyente. Este giro constituye un cambio sustancial dentro de la poltica fiscal.

* Los asalariados que no tienen que pagar el Impuesto sobre la Renta (IR) son los que ganan menos de 50 mil crdobas al ao. Ese techo fue establecido en junio de 1997 y no ha sido modificado en dos aos. Pero los 50 mil crdobas de 1997 ya no son los 50 mil de 1999, y el asalariado que hoy gana al ao 55 mil y debe de pagar el IR, lo que est ingresando realmente son 30 y pico mil. * Esta ausencia que tiene el sistema tributario nicaragense de ajustes automticos por inflacin en los intervalos de aplicacin de las tarifas progresivas, se conoce tcnicamente como "arrastre fiscal". Los contribuyentes son "empujados" a tasas de tributacin ms altas en circunstancias en que sus ingresos nominales permanecen estticos y su poder adquisitivo real se encuentra notoriamente disminuido. Un sistema tributario con equidad tendra que ajustar peridicamente el techo salarial que exonera del pago del IR. Para ser justos, hoy ese techo debera de ser de unos 62 mil crdobas anuales por lo menos. * No hay justicia en la estructura de impuestos de Nicaragua. La clasificacin tradicional ms sencilla de los impuestos los agrupa en directos e indirectos. Impuesto directo es el que grava el capital o la renta. Grava directamente a las personas naturales y a las empresas. Impuesto indirecto es que no grava a la persona por lo que gana sino las actividades que realiza (adquisicin de bienes y servicios). Es el que afecta a todos. En Nicaragua es el Impuesto General al Valor (IGV), llamado IVA en el resto del mundo. En Nicaragua es del 15% sobre todo lo que se compra, productos o servicios. * Nicaragua paga Nicaragua El Costa Honduras....... Guatemala...... Panam el IGV ms alto en ..... el ... Rica..... istmo centroamericano: 15% 13% 13% 12% 10% 5%

Salvador

........

* Los impuestos indirectos afectan a todos los ciudadanos por igual. Y por eso mismo pueden ser muy inequitativos. Porque igual 15% de IGV paga un mskito del ro Coco al comprar botas de hule que el profesional que compra zapatos de moda en una buena tienda de Managua. La cantidad que ambos pagan es diferente en trminos absolutos, pero en trminos relativos es similar y, lo que es ms importante, los golpea desigualmente: ms al que menos tiene. El "golpe" de este impuesto implacable es tan "democrtico" que resulta injusto.

* Por ms de la mitad de los 53 productos que componen la canasta de productos bsicos el consumidor nicaragense paga el IGV. Y esos 28 productos son realmente imprescindibles. Algunos de estos productos, cuya tributacin resulta ms rdicula que prctica para la administracin tributaria, son: el queso seco, las escobas, la ropa, los fsforos, la pasta dental y el desodorante. * Desgravar del IGV todos los productos de la canasta bsica que son de fabricacin nacional significara poner en marcha una poltica redistributiva. La profesional que tiene dinero no va a comprarle a su hija un calzn de la Tricotextil, se lo va a comprar de importacin. Es correcto que su compra sea gravada con el IGV. Pero el calzn nacional lo compra la madre soltera desempleada, la que plancha y lava ajeno. Es injusto que su compra est gravada con el IGV. * Si se desgravaran esos 28 productos de la canasta bsica hoy gravados, cuando sean elaborados en el pas, se beneficiara a los pobres y tambin se estimulara la industria nacional. Pero esta poltica no ha sido del inters del gobierno. Se rasgan las vestiduras y pegan el grito al cielo condenando esta propuesta, sin tomarse la molestia de cuantificar el impacto que tendra en la recaudacin. No lo saben, no se preocupan por investigarlo y se obstinan en decir NO. * La estructura de los impuestos directos e indirectos es en Nicaragua muy desequilibrada, y se mantiene as, inalterable prcticamente desde el 90 hasta hoy, agudizndose cada vez ms la relacin inequitativa entre los impuestos indirectos y los directos. A esa desigualdad se le llama regresividad fiscal. Podemos decir que en Nicaragua la estructura es tan regresiva que se est gravando proporcionalmente ms el calzoncito que compra la mujer para su criatura que el capital, que la renta. * La regresividad fiscal en Nicaragua es muy grande: la relacin entre impuestos indirectos y directos es de 85 a 15: el 85% de los impuestos recaudados son impuestos indirectos y el 15% son directos. Teniendo en cuenta, adems, que en ese 15% de los directos est comprendida una multitud de asalariados que tienen que pagar IR aunque ganen poco. * La disparidad tributaria en Nicaragua no ha cambiado desde los aos 90. En los aos 80 la relacin era 70-30, 75-25, aunque aquellas cifras no son comparables con las actuales teniendo en cuenta la lgica econmica general de aquel tiempo, muy diferente a la de hoy. Desde los aos 90 la evolucin del desequilibrio ha sido mnima: 85-15, 86-14, 87-13. El Presupuesto de Ingresos y Egresos para el ao 2000 confirma y acenta la tendencia: 84.3% son los impuestos indirectos y 15.7% los directos. Se trata de una relacin desigual que no vara. Y no existe una sola

medida de poltica econmica que tienda a establecer un mayor equilibrio, a favorecer a determinados sectores para ir cerrando algo esta brecha estructural, que va ms all de una simple relacin cuantitativa. * Esta estructura inequitativa produce ganadores y perdedores. Mientras la ley reduce el IR a quienes ganan ms (a partir del 1 de julio de 1999 la tasa mxima del IR es 25%), mantiene el techo de exencin para los que ganan menos. Con la reduccin, ganan las personas jurdicas, las empresas. Y tambin quienes ganan ms de 35 mil dlares al ao. De tal forma que el alto ejecutivo que hasta junio de 1999 pagaba el 30% de IR, ahora paga el 25%. Pero el asalariado, que gana 4 mil 500 dlares al ao paga ms impuestos ahora, porque no est exento, y porque nunca se movi el techo para beneficiarlo. * Por qu no se pone remedio a esta falta de equidad tan evidente? )Porque en el gobierno estn dormidos, porque son frescos, porque se les olvid? No. Porque sa es la lgica econmica: golpear "democrticamente". En el caso del IR, se quiere ser generoso con un sector y no se acta en relacin a otro sector. No slo hay inequidad, hay tambin una presin tributaria agobiante. La presin tributaria, la carga fiscal, es el conjunto de impuestos que paga la sociedad entera, expresado en el porcentaje del producto interno bruto (PIB). Es la parte del PIB que se destina al pago de los tributos. Segn el informe de la CEPAL titulado "El pacto fiscal/1998", Nicaragua ocupa el primer lugar en Amrica Latina en cuanto a presin tributaria: ms del 20% del PIB. Aunque segn nuestros clculos, es an mayor: excede del 25% y anda llegando al 30%, porque en la carga tributaria no se incluyen -y as lo advierte la CEPAL- las contribuciones a la seguridad social, que son un dinero parafiscal o cuasi fiscal, un cuasi impuesto, ni tampoco los impuestos municipales -sobre bienes inmuebles, sobre ventas-. Tampoco se incluye la aplastante carga parafiscal de los nuevos "impuestos" disfrazados de incrementos permanentes en los servicios de energa, agua potable y telfono. * Segn el BID, el promedio de carga tributaria en los pases latinoamericanos es de 14%. El que Nicaragua tenga un porcentaje tan alto significa que los ingresos fiscales estn siendo un psimo pulmn financiero para el Estado, a la vez que son tambin la tortura econmica que abruma a la poblacin. En ningn mes de su gestin -a excepcin de abril 99, cuando la huelga del transporte- el gobierno liberal ha dejado de decir que "sobrecumpli" sus metas de recaudacin fiscal. Esto demuestra que no existen problemas de recaudacin en el pas. Los nmeros demuestran no slo que en Nicaragua la carga es pesada sino tambin que los contribuyentes son cumplidores, aunque siempre hay niveles de evasin, que todos debemos combatir.

* El gobierno liberal no recauda bien -lo que significara recaudar con equidad-, pero s recauda mucho. Pero gasta demasiado, muchsimo ms de lo que ingresa. 1999 ha sido el primer ao en la historia fiscal de Nicaragua en el que la brecha fiscal es un tercio de los ingresos: 9 mil 500 millones de crdobas es el presupuesto de gastos y 6 mil 500 millones el de los ingresos. Ante una brecha tan pavorosa, )qu significa "sobrecumplir"? Y para el ao 2000 la tendencia contina: 10 mil 500 millones de crdobas vs. 7 mil 500 millones. * Otra caracterstica: la lgica fiscal es muy centralista. Ni en la Carta de intenciones que el gobierno envi al Fondo Monetario Internacional en 1997, ni en el balance que envi en 1998, ni en la carta de intenciones publicada en agosto de 1999, aparece siquiera la palabra "municipio". Mucho menos que aparezca alguna propuesta o algn aporte sobre la democracia local, el poder local, los proyectos locales. La lgica del gobierno tiene en las finanzas recaudadas a nivel central su leit motiv exclusivo y excluyente. * Con esta lgica, los municipios resultan meras piezas decorativas. No existe una sola ley reciente que el gobierno haya emitido y por la que se haya comprometido al fortalecimiento de la democracia local y a la descentralizacin en favor de los municipios. En cambio, todo lo referido a los procesos de privatizacin de los activos que quedan an en manos del Estado s aparece muy detallado en el compromiso del ESAF. De esas privatizaciones saldrn los recursos que aumentarn los pulmones financieros del Estado. * En Nicaragua los municipios son la cenicienta. Estn a la zaga y son los grandes perdedores de las reformas tributarias de los aos 90. Cuando se acuerdan de las alcaldas es para lanzarles el peso de las desgravaciones y nuevas exoneraciones, sin ofrecer mecanismos compensatorios de los montos de recaudacin que dejarn de captar. Un buen ejemplo es la disminucin del Impuesto Municipal sobre Ingresos del 2% al 1.5%, y a partir de enero del ao 2000 al 1%. Antes de disminuir esta tasa, )se pens en la posibilidad -que tambin beneficia al contribuyente- de hacer acreditable el pago de ese impuesto al IR o al IGV? )Por qu no existen propuestas gubernamentales tendentes a renovar los obsoletos planes de arbitrio vigentes? * Otra debilidad que cargan los municipios: aunque segn la Constitucin debe asignrseles "un porcentaje suficiente" del presupuesto, el monto no ha sido definido y las asignaciones para las alcaldas se hacen anualmente de forma coyuntural y discrecional. * Otra debilidad proviene del mismo desorden legal. Un ejemplo: en el plan de

arbitrio de Managua -que establece los impuestos que se cobran en la capitalest estipulado el impuesto de rodamiento que deben pagar los vehculos que circulan por la ciudad. Pero en el plan de arbitrios del resto de municipios ese impuesto de rodamiento ya no existe, porque ese impuesto estaba incluido en otra ley que fue derogada durante el gobierno Chamorro, y como nadie cay en la cuenta de que derogando la ley se derogaba el impuesto de rodamiento, as qued. Y toda esa recaudacin legal la perdieron las alcaldas. Para rematar, el Ejecutivo complic ms la cosa al emitir recientemente el decreto 84-99, que considera infraccin de trnsito el hecho de no pagar ese impuesto a las alcaldas. * Frente a toda esta incoherencia fiscal, la ciudadana est indefensa. En el documento que recoge los compromisos asumidos por el gobierno ante el FMI en el programa de aj uste estructural, no aparece, entre las leyes que Nicaragua se compromete a aprobar para ajustar su economa, la Ley de lo Contencioso Administrativo, una ley indispensable para defender a los ciudadanos frente al Estado. El proyecto de ley fue formulado por la Corte Suprema de Justicia desde hace dos aos y es tcnicamente bueno. Un dato curioso: aunque la Corte Suprema de Justicia organiz la Sala de lo Contencioso Administrativo desde hace ms de dos aos, la ley contina en veremos. * Con esta ley la ciudadana tendra al menos una primera herramienta para resistir al poder, para defenderse de aquellos actos de la administracin pblica que lesionan sus derechos. Hoy no tiene ninguna. Y los procedimientos de los que puede echar mano son ambiguos, obsoletos y con lagunas legales. La Ley de lo Contencioso Administrativo sera un punto intermedio entre el vaco actual y el Recurso de Amparo, un procedimiento muy complejo, lento y costoso. * En el documento del ESAF, que es el que gua la poltica econmica nacional, aparecen claramente definidos quines son los perdedores de la poltica del gobierno: los ciudadanos, indefensos ante el poder; y los municipios, sin recursos y sin poder real. * El centro de todos los programas de ajuste estructural es cerrar la brecha fiscal. Esa es la regla de oro para el Fondo Monetario Internacional. Pero para cerrar la brecha el gobierno sigue el camino ms fcil: aumentar los impuestos. Y as se lo dice claramente el gobierno al Fondo Monetario: si el plan de recaudacin se nos cae, por un desastre, por cualquier razn, aumentaremos el impuesto IGV. Con subir un punto el IGV el gobierno recauda millones diariamente. Pero se es el camino ms fcil en cualquier poltica econmica: equilibrar dficits aumentando los impuestos.

* La poltica fiscal no debe agotarse en la recaudacin. Hay que ser ms creativos. Por la va de lo fiscal se pueden resolver muchos problemas sociales. La poltica fiscal puede convertirse en una buena herramienta para reactivar toda la economa. Siendo pieza dentro de una lgica, lo fiscal puede convertirse en una palanca para la reactivacin econmica. En Nicaragua, esta perspectiva slo se ha tenido en cuenta hasta ahora en la formulacin de la recientemente aprobada Ley de Turismo, una ley muy buena, la mejor de Centroamrica, revolucionaria en varios aspectos. * La emergencia del "Mitch" pudo ser una gran oportunidad para darle un giro creativo a la poltica fiscal. Por un lado, poda haberse abierto una ventanilla especial para que toda la ayuda pasara directamente a los damnificados, sin gravar nada, slo garantizando una supervisin gil. Por otro lado, poda haberse establecido una poltica de estmulos fiscales. Pero, en el gobierno opinaron que estas iniciativas eran populistas y que no se poda abandonar la disciplina fiscal. * En Colombia, cuando el ltimo terremoto en la zona cafetalera, el gobierno desarroll una poltica fiscal muy creativa: formul de inmediato un plan de estmulos fiscales para todos los que pusieran tierras a disposicin de los damnificados. El Estado las compraba directamente a un precio razonable, de mercado, y conceda estmulos fiscales a quienes vendan, por su contribucin a la solucin de una grave problemtica social. Para estimular a las personas y a los empresarios que se instalaran a trabajar en las zonas del desastre o en zonas circunvecinas, estableci tambin estmulos fiscales. En Nicaragua, no hubo ni asomo de este tipo de polticas, a pesar de un desastre tan grande como el "Mitch". Y es hoy y el gobierno no ha sido capaz siquiera de habilitar mil 200 manzanas para los damnificados de Posoltega, los ms afectados por el huracn. Esto es un pecado que chorrea sangre. Y una demostracin de la incapacidad e insensibilidad del gobierno. * Un caso tpico para interpretar el estilo fiscal del actual gobierno y el nivel de impunidad que priva en las polticas fiscales es lo que se decidi respecto del impuesto de rodamiento que pagan los vehculos por circular en Managua. El impuesto resulta barato -el ms barato de Centroamrica- y, a diferencia de otros impuestos, no ha subido en cinco aos. Pero como la Alcalda de Managua no tiene capacidad de cobrarlo, busca el camino ms fcil: el de la represin. La alcalda firma un convenio con la polica para efectuar los cobros. El cobrador del impuesto se presenta ante el contribuyente acompaado de un polica. Ver llegar al cobrador de la alcalda al lado de un polica es un atropello y un irrespeto, es inconstitucional. Es poner la fuerza pblica al servicio de la represin fiscal. Pero se hace impunemente.

* Otro caso tpico es el de los impuestos a los combustibles. Esto tiene algo de historia. El FMI y el Banco Mundial observaron ya desde hace tres aos que el gobierno de Nicaragua estaba aplicando una poltica discrecional para fijar el precio y los impuestos a los combustibles, con el fin de aumentar la recaudacin de impuestos. Y aunque es obvio que Nicaragua no produce petrleo y depende de los precios internacionales del crudo, tambin es cierto que hace falta una poltica relativamente estable en un prodcuto lder de la economa. Viendo lo que ocurra, el FMI oblig al gobierno a establecer en los compromisos del ESAF la promulgacin de una Ley de Comercializacin de Hidrocarburos, que fijara con toda claridad el impuesto que gravara los combustibles. Porque lo que esta vigente es el decreto 56-94, que da al gobierno un margen amplsimo para establecer, con artificios legales, cualquier precio y cualquier impuesto. Sin embargo, a pesar de la exigencia de los organismos internacionales, el gobierno slo promulg una ley para la exploracin de hidrocarburos, pero no para su comercializacin. Y eso sigue pendiente. * A este preocupante panorama hay que sumar otra caracterstica: la mal disimulada represin fiscal, el acoso poltico desde lo tributario, lo que constituye un elemento nuevo en la historia impositiva de Nicaragua, un instrumento de presin que no emple Somoza porque tena la fuerza militar, que no emple el gobierno sandinista porque tena la va confiscatoria y expropiatoria, y que tampoco utiliz el gobierno de doa Violeta. * En qu consiste el llamado terrorismo fiscal? En usar los impuestos como un mecanismo de presin poltica. Y en usarlos de forma discrecional. A las 48 horas de que un empresario o una institucin o una organizacin hace una declaracin pblica que moleste al gobierno, o se involucra en alguna actividad que no agrada al gobierno, despus de cualquier expresin de resistencia al gobierno, inmediatamente llega el fisco a revisar, a exigir, a apremiar... Llegan con un reparo: investigan a la empresa para encontrarle sus pecados originales, veniales y mortales. Y le aplican una multa. O deciden otro tipo de "castigo", menos visible, ilegal y absolutamente reido con la tica institucional del Estado: publicar a los cuatro vientos la sagrada privacidad fiscal de los mencionados empresarios "insurrectos", anunciando en campos pagados -como extraa respuesta a estudios tcnicos, slidos y crticos, presentados al gobierno- que tales "reclamos" tratan de escamotear impuestos personales no pagados. Se trata de una grave violacin de los derechos humanos. Guardando las obvias diferencias del caso, se trata de algo as como que un mdico denunciara en pblico la situacin de su paciente, o de que un sacerdote hiciera chacota pblica de las intimidades espirituales a l confiadas.

* El acoso fiscal se ha convertido en un cncer dentro de la poltica tributaria. Y est provocando que desaparezca la conciencia y la decisin de hacer prevalecer la institucionalidad y el Estado de derecho. El gobierno ha invertido tiempo y energas -con el terrorismo fiscal, entre otras armas- en demostrar que es un tren que aplasta a quien se le ponga delante. Esto ha generalizado en la sociedad el temor a enfrentar las ilegalidades de los funcionarios y las inequidades de las polticas gubernamentales. Y aquellos a quienes el fisco llega con cualquier tipo de cobro -justo o arbitrario- buscan enseguida cmo "arreglarse por debajo de la mesa". * "Bajo la mesa" se arreglan hoy en da muchos casos. Esta institucionalizacin del arreglo extra-legal, que la represin fiscal propicia, es muy grave y es la caracterstica que va signando la poltica fiscal en la Nicaragua de hoy. Si en este terreno no surge una resistencia, si el empresariado calla y no acta, si el sector privado no emplaza al gobierno proponiendo modalidades alternativas a una poltica fiscal voraz, la situacin se agravar. Y si tambin callan otros sectores, las universidades, las ONGs -que tambin estn pagando impuestos que son inconstitucionales- la situacin se complicar ms. Al final, todos seremos cmplices. Urgen acciones concertadas de resistencia con propuestas constructivas y factibles por parte de todos los sectores afectados por la poltica fiscal. Prcticamente, son todos los sectores nacionales. * Si no hay iniciativas oportunas y consistentes, la crtica se podra diluir en simple queja. Estado y sociedad civil enfrentamos el desafo de modernizar juntos el sistema tributario, privilegiando al nico y verdadero destinatario de los impuestos, a quien debe recibirlos transformados en obras sociales: el mismo contribuyente. Urgen propuestas imaginativas que garanticen la PARTICIPACION plena de los agentes econmicos de la nacin, teniendo delante un horizonte que trascienda la triste y obsesiva camisa de fuerza de dos o tres aos del tal ESAF, y que haga de lo tributario un buen pretexto para fortalecer y consolidar el desarrollo sostenible. * A lo largo de los aos 90 no ha habido ningn cambio, ni siquiera se ha visto un atisbo en la programtica econmica que advierta que el pas se enrumba hacia ese desarrollo, hacia la equidad tributaria, hacia la progresividad fiscal. No hay signos de que exista una preocupacin mnima y bsica por lo social. Tampoco ha habido una convocatoria enrgica y eficaz que rena a la sociedad civil empresarios, acadmicos, cientficos, universitarios, alcaldes- para sentarse con el FMI -que tantas cosas decide en Nicaragua- para hacerles saber y hacerles sentir que los dueos de Nicaragua somos nosotros, y que el gobierno es slo un administrador.