Direito Administrativo I

2 teste 2012/2012 A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA A organizao administrativa tem como elementos bsicos: 1- Pessoas colectivas de direito pblico 2- Servios pblicos pertencem a cada ente pblico e actuam na dependncia dos respectivos rgos. Para o nosso estudo interessa-nos as primeiras A funo administrativa, embora continue a ser exercida essencialmente por pessoas colectivas de direito pblico, tambm, com cada vez mais relevo, levada a cabo por pessoas colectivas de Direito privado, sujeitas a regimes especiais de Direito pblico Tradicionalmente A.P apenas constituda por Pessoas Colectivas Pblicas, integralmente submetidas a um regime de Direito Administrativo. Actualmente O exerccio da funo administrativa encontra-se tambm atribudo: A pessoas colectivas que embora de criao e/ou controlo pblicos, se revestem de forma jurdico-privada. (sociedades annimas) Pessoas colectivas puramente provadas (Associaes, fundaes...) 1.2. Aspectos estruturais Pessoas colectivas de direito pblico Criadas por iniciativa pblica para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos. Para isso so dotadas em nome prprio de poderes e deveres pblicos. Distinguem-se dos entes privados atravs de: Fim Criao Capacidade jurdica ESPCIES DE PCP:

De populao e territrio: Estados; Regies autnomas; Autarquias locais Institucionais: Institutos; Empresas Corporativos ou associativos: Corporaes territoriais; Consrcios pblicos; Associaes pblicas. Hbridos: Corporaes para-institucionais; Institutos para-corporativos.

Quanto ao regime jurdico das PCP's no podemos falar de uniformidade------------> fixado por lei (geral e especial). Em caso de dicotomia, desenvolvido em estatutos prprios. rgos Administrativos, titulares e agentes 1

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2 teste 2012/2012 rgo Centro de imputao da vontade da PCP Dotado de poderes Consultivos Decisrios de Fiscalizao

Prepara, manifesta e controla as manifestaes de vontade (os actos jurdicos) da PCP que lhe so imputveis. INVESTIDURA acto de transformao de um indivduo ou mais titulares do rgos ou em agentes da pessoa colectiva. TITULAR OU MEMBRO qualidade que exprime a ligao de um indivduo, singularmente ou em colgio, dum rgo. AGENTES indivduos com uma relao especial de servio com os entes administrativos e que desenvolvem, sob a direo dos titulares dos rgos, a actividade dos servios

Desempenham tarefas materiais de exerccio ou que contribuem para a preparao, conhecimento e execuo dos actos jurdicos.

Tipos de rgos Singulares um nico titular Colegiais compostos por trs ou mais titulares (artigo 22 CPA) Consultivos - esclarecem os rgos activos antes de estes tomarem uma deciso, nomeadamente atravs da emisso de pareceres. Controlo Fiscalizam a regularidade de funcionamento de outros rgos. Permanentes Segundo a lei, tm durao indefinida. Temporrios rgos ad hoc (esgotada a sua finalidade, extinguem-se) Simples rgos cuja estrutura unitria. rgos singulares. rgos colegiais que s podem actuar colectivamente quando reunidos em conselho. Complexos Estrutura diferenciada constitudos por titulares que exercem tambm competncias prprias a ttulo individual. Regras especiais de funcionamento dos rgos colegiais 14 28 CPA 2

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2 teste 2012/2012 Quorum nmero mnimo de membros de um rgo colegial que a lei exige para que ele possa funcionar regularmente ou deliberar de forma vlida 1.3. Aspectos funcionais Atribuies: Fins ou finalidades (interesses pblicos) postos ao cargo de uma PCP distribudas por lei. Algumas PCP's foram criadas para satisfazer finalidades especficas (Institutos pblicos, por exemplo) Algumas PCP's tm fins mltiplos (as atribuies do Estado esto referidas por Ministros) Competncia: Conjunto de poderes funcionais que a lei confere aos rgos para a prossecuo das atribuies das PCP's. Estas so (artigo 29 CPA): Imodificveis Fixadas por lei e o seu contedo no pode ser alterado. Irrenunciveis O rgo est obrigado ao exerccio das suas competncias Inalienveis O rgo no pode transferir a sua competncia para outro rgo ou entidade. Excepes: delegao de competncias; concesses (mas apenas nos caso e dentro dos limites previstos na lei) A lei distribui as competncias (critrios de repartio) em funo: da matria; da hierarquia; do territrio. Legitimao qualificao de um determinado rgo para o exerccio de determinada competncia, num caso concreto. O facto de se ter uma competncia atribuda em abstracto, diferente de se poder exerc-la no caso concreto. (Este conceito no utilizado pela doutrina em geral) SITUAES EM QUE UM RGO COMPETENTE MAS NO TEM LEGITIMAO NUM CASO CONCRETO 1- Lei atribui uma competncia a um rgo mas faz depender o seu exerccio da autorizao de outro rgo. 2- Condies legais temporais para o exerccio de uma competncia. (se passar o prazo, o rgo continua a ter competncia, mas deixa de ter legitimao para o exercer). 3 Falta ou defeito de investidura do titular 4 Falta de quorum Para a doutrina geral: o rgo no tem competncia, pelo que as decises tomadas so nulas. Para o curso: o rgo no tem legitimidade e as decises tomadas so anulveis ou nulas, consoante a gravidade. Se mais tarde o rgo com quorum ratificar essa deciso: Doutrina geral: S a comea a produzir efeitos Curso: Se a deciso era anulvel, os efeitos vigoram desde que a deciso foi tomada, sem quorum 3

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2 teste 2012/2012 5- Impedimento do titular Ainda sobre as competncias Estas podem ser: Exclusivas pertencem apenas a um rgo Concorrentes naquela matria, vrios rgos tm competncia dispositiva Importncia de saber o tipo de competncias de um rgo: Razes do superior hierrquico: Exclusiva: o superior pode confirmar ou anular o acto. Concorrente: o superior pode tambm alterar o acto.

Se um particular quiser reagir contra um acto ilegal praticado por um subalterno: Tradicionalmente Se fosse exclusiva: impugnao judicial. Tambm podia impugnar administrativamente mas, por ser um recurso facultativo, o prazo para a impugnao judicial continuava a correr. Se fosse concorrente com o superior hierrquico: recurso hierrquico para o superior, que necessrio se tentasse primeiro o recurso judicial, seria indeferido.

EFEITOS DO RECURSO HIERRQUICO NECESSRIO:

Efeito suspensivo da eficcia do acto impugnado Efeito interruptivo Interrompe o prazo para impugnao judicial (at ao fim do prazo para a recepo de uma deciso, ou at recepo de uma deciso

Delegao de competncias os actos praticados pelo delegado tm o mesmo regime que teriam caso fossem praticados pelo delegante. Em caso de exclusividade, a competncia no passa a ser concorrente.

S se podem impugnar judicialmente os actos definitivos (no mbito das competncias exclusivas ou pelo superior hierrquico mas com a reviso do artigo 89 da CRP, passa-se a poder impugnar judicialmente todos os actos. Com isto, a doutrina vem afirmar a impugnao judicial de qualquer acto administrativo, qualquer que fosse a competncia ao abrigo do qual foi tomado.

Nos dias de hoje: O recurso hierrquico torna-se meramente facultativo pode-se recorrer imediatamente de qualquer acto. Mas ainda se pode usar o recurso hierrquico, que apresenta algumas vantagens: Permite modificaes de acto (avaliao da legalidade e do mrito); No requer patrocnio jurdico Acarreta o efeito suspensivo do acto. O recurso hierrquico passa a ter apenas efeito suspensivo do prazo de impugnao hierrquica. 4

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2 teste 2012/2012 Qual agora a relevncia da natureza das competncias? No tanto o tipo de reaco mas a intensidade de controlo do superior hierrquico.

2. Tipos de relaes funcionais interorgnicas

2.1. Relaes entre rgos da mesma pessoa colectiva pblica Hierarquia: S existe entre rgos da mesma PCP Nunca existe dentro de um mesmo rgo (em termos jurdico-administrativos no existe hierarquia entre um Primeiro-ministro e um Ministro, ou entre um ministro e um secretrio de Estado).

Poder caracterstico e exclusivo: poder de direco (de dar ordens e instrues concretas) Poderes tpicos: Poder de superviso: - anulao de actos ilegais de inferiores; - revogao de actos por no concordncia, ou no serem oportunas e/ou convenientes; - suspenso. Poder de deciso de recursos Poder disciplinar (aplicao de sanes) Poder de fiscalizao/inspeco

2.2. As relaes entre rgos de entes pblicos distintos - Superintendncia Existe no contexto de devoluo de poderes exercida por rgos de pessoas colectivas de fins mltiplos (Estados, regies autnomas e autarquias locais), relativamente a rgos de pessoas colectivas de fins especficos, que constituam administraes indirectas daquela.

Desconcentrao personalizada ou descentralizao tcnica.

Poder caracterstico: poder de orientao poder de orientar quase exerce mediante a emisso de directivas. Soma-se a este o poder de fisclizao

A superintendncia pode englobar outros poderes, mas s nas matrias e na medida em que sejam expressamente previstas na lei: Poder de nomeao ou demisso de titulares de rgos; Poder de controlo preventivo: - emisso de pareceres vinculantes; - autorizao: da legitimao (condio de validade); - aprovao: ocorre depois da prtica do acto (condio de eficcia) 5

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Poder de correco: - Modificao; - Anulao, com fundamento na legalidade; - Revogao, com fundamento na sua inconvenincia actual para o interesse pblico (envolve juzo de mrito) Poder de substituio Poder de aplicao de sanes Na desconcentrao personalizada (com a superintendncia) Na descentralizao, nas relaes entre o Governo e os rgos das administraes autnomas, territoriais ou corporativas.

- Tutela Existe

Poder caracterstico: poder de fiscalizao da legalidade Pode incluir outros poderes, quando legalmente previstos: Tutela normativa Tutela inspectiva poder de fiscalizao da organizao e funcionamento Tutela integrativa poder de autorizar ou aprovar actos da entidade tutelada Tutela sancionatria poder de aplicar sanes por irregularidades que tenham sido detectadas Tutela substitutiva poder de praticar no lugar e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos. Tutela correctiva Podem mesmo vir a incluir a tutela de mrito Quanto s autarquias locais: Tutela predominantemente inspectiva da legalidade Sem prejuzo dos poderes de interveno governamentais no contexto de situaes de concorrncia entre interesses locais e nacionais. 2.3. Situaes e relaes de independncia funcional de autoridades administrativas

As autoridades administrativas independentes Os jris de provas e concursos (rgos temporrios, ad hoc)

No mbito de um Pessoa colectiva h rgos permanentes que se relacionam entre si, com independncia mtua: Dentro de uma pessoa colectiva desconcentrada horizontalmente no municpio, nas relaes entre: Presidente da Cmara; Cmara Municipal; Assembleia Municipal. Dentro de uma pessoa colectiva desconcentrada verticalmente numa Universidade, nas relaes entre: Reitor; rgos de gesto das faculdades No interior de um rgos complexo nas situaes de pluralismo orgnico funcional (entre o P.M e os ministros) ou de coadjuvao (entre ministros e secretrios de Estado) 6

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2 teste 2012/2012 2.4. Tipos especiais de relaes funcionais interorgnicas (correspondem ao exerccio de poderes determinados) - A delegao de poderes Acto pelo qual um rgo administrativo, especificamente autorizado por lei, permite que a sua competncia para a prtica de actos jurdicos seja exercida por outro rgo. (entre 2 rgos diferentes)

Se for dentro da mesma PCP: delegao de competncias; se for entre PCP's diferentes: delegao de atribuies (para o nosso caso, apenas falamos do primeiro tipo) Figuras prximas Delegao de assinaturas permisso dada por um titular de um rgo a um subalterno para assinar as suas decises (que continuam a ser do titular). Coadjuvao quando a prpria lei vem permitir a atribuio de competncias auxiliares ao coadjutor ----> o coadjuvado quem define as competncias que vo ser exercidas pelo outro, para que este no as exera promiscuamente. Diferena entre coadjuvao e delegao de poderes na coadjuvao ambos tm competncia, enquanto que na delegao, o delegado no tem competncia. Substituio Quando um rgo substitui outro no exerccio das suas competncias, especialmente nos actos de omisso. Regime jurdico artigos 35 40 CPA

Requisitos do acto de delegao: - especificao dos poderes delegados (a sua ausncia torna o acto invlido); - Publicao (a sua ausncia torna o acto ineficaz). Poderes do delegante continuar a poder exercer as competncias delegadas. - Avocao: quando, para evitar a concorrncia entre 2 rgos, o delegante chama a si a competncia que delegou no caso concreto. - Poder de dar directivas e instrues sobre o modo como devero ser exercidos os poderes delegados. - O delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo delegado, baseado na legalidade ou no mrito. Requisito especial dos actos praticados por delegao os actos do delegado devero conter a meno expressa de que so praticados por delegao

- A concesso e a acreditao Atribuio ou transmisso de poderes funcionalmente administrativos a entes privados ---------> Pessoas colectivas de criao pblica ou privada. ---------> Pessoas singulares 7

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2 teste 2012/2012 Actuam como rgos de substituio ou rgos de extenso da A.P, em regra na dependncia dos rgos administrativos, segundo o estatuto definido pela lei e pelo acto ou contrato de outorga. Esto sujeitas a fiscalizao administrativa. RELAES PONTUAIS ENTRE RGOS ADMINISTRATIVOS Tm um alto grau de informalidade Coordenao Existe um rgo dominante que controla o exerccio das competncias de outro rgo. Cooperao Dois rgos administrativos pertencentes a PCP's diferentes cooperam na realizao de uma tarefa. Concertao Implica um contrato, acordo ou protocolo (acordos informais, atravs dos quais vo exercer em conjunto as suas competncias).

3. Sistemas de Organizao administrativa

Vamos tratar aqui de figuras relativas a uma organizao administrativa descentrada. Se os sistemas de organizao continentais foram constitudos a partir da afirmao de poderes do Estado, com a concentrao de poderes no rgo mximo - o Governo; no sculo XX, verificou-se um fenmeno de descentrao. 3.1. Desconcentrao

Fenmeno de transferncia de poderes dentro da mesma PCP. Vertical Poderes que estavam no topo da hierarquia so transferidos para rgos inferiores. Territorial Quando os rgos subalternos so rgos regionais ou locais EXEMPLO: Cmaras Municipais. Funcional Quando so delegados, no mbito de uma relao tipicamente hierrquica, e ambos os rgos tm competncias em todo o territrio EXEMPLO: Ministro para director-geral. Horizontal Criao de mais ministrios (repartem-se os poderes de deciso definitiva entre vrias autoridades administrativas supremas).

3.2. Descentralizao (em sentido estrito) Transferncia de poderes entre PCP's diferentes Estado atribui poderes a administraes de comunidades autnomas Comea por reconhec-los a comunidades territoriais (municpios) No sculo XX, estende-se a outro tipo de comunidades: Profissionais; entes pblicos que se auto-administram. 3.3. Desconcentrao personalizada ou descentralizao tcnica (devoluo de poderes)

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2 teste 2012/2012 Criao de administraes indirectas A certa altura, as funes do Estado desenvolvem-se de tal modo que os servios ministeriais deixam de ser adequados ----------> para permitir maior comodidade e eficincia na gesto, o Estado resolve criar pessoas colectivas pblicas. Comea por lhes reconhecer autonomia e, depois, personalidade jurdica. Estas PCP's (Institutos pblicos por exemplo) realizam tarefas prprias do Estado e prosseguem as suas atribuies ---------------> Administrao Estadual Indirecta.

Esto sujeitas superintendncia e tutela do Estado - No desconcentrao criam-se PCP's diferentes - No descentralizao no so comunidades autnomas

Este fenmenos comea por dar-se a partir do Estado; mas hoje j h administraes autnomas (Regies autnomas e autarquias locais) que tambm recorrem a estas figuras.

3.4. O sucedneo da regionalizao Entre ns, o fenmeno da regionalizao poltico-administrativa autnomas A CRP prev desde 1976 a existncia de regies administrativas reprovada por referendo uma proposta de regionalizao, nunca integrao na UE tambm veio dificultar esse processo Assim, a lei estabelece hoje uma organizao administrativa em Unidades Territoriais, criadas para fins estatsticos. s se verificou nas regies autrquicas, mas tendo sido foram institudas-------> a NUTS Nomenclatura das

4. O modelo constitucional de organizao da Administrao Pblica Portuguesa

4.1. Os dados constitucionais Art. 6 CRP respeito por regime autnomo insular; princpios da subsidariedade, autonomia das autarquias locais, descentralizao democrtica da A.P. Princpio da subsidariedade a promoo de interesses das comunidades mais pequenas, relativamente comunidade nacional cabe, em princpio, aos rgos prprios das autarquias ou das Regies. Princpios do respeito pelas autonomias regionais e locais desenvolvidos em Ttulos prprios na CRP. Princpio da descentralizao democrtica aproximao dos servios das populaes e participao dos interessados -------> estas so as linhas importantes no programa constitucional de 9

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2 teste 2012/2012 organizao e funcionamento da A.P. (Art. 267, CRP)

Desburocratizao da A.P. Aproximao dos servios da populao Assegurar a participao dos interessados na sua gesto efectiva

Para isso, a lei deve estabelecer as adequadas formas de descentralizao e desconcentrao administrativa. Deve no entanto assegurar: A necessria eficcia e unidade de aco Poderes de direco, superintendncia e tutela dos rgos competentes

Qual o modelo de organizao administrativa que a CRP define e que o legislador ordinrio tem de respeitar e desenvolver? Freitas do Amaral Modelo de descentralizao mxima Vieira de Andrade Modelo de equilbrio eficiente

4.2. O modelo de descentralizao mxima

Modelo do tipo regra-excepo Descentralizao e desconcentrao como imperativos principais Eficcia, Unidade de Aco e Poderes do Governo Limites

Os preceitos constitucionais, ao aliarem a descentralizao e a autonomia ao princpio da subsidariedade, imporiam a mxima descentralizao, tendo como limite um mnimo de eficcia e unidade de aco administrativa. Assim: Consideram-se inconstitucionais os diplomas que retirem atribuies s Autarquias e as transfiram para o Estado (implicariam uma centralizao) O legislador poderia escolher o ritmo da descentralizao, mas no poderia optar, em caso algum, propores centralizadoras A A.P. deveria ser mais desconcentrada --------> est proibido o retrocesso centralizador. Crticas: Interpretao demasiado literal da CRP percebe-se a referncia ao princpio descentralizador como regra quando se considera o carcter extremamente centralizador do sistema ento vigente no se deve inferir daqui uma imposio absoluta. Torna irreversveis todas as opes concretas centralizadoras -----> proibiria ao legislador a sua reviso, mesmo que se revelassem menos eficientes ou anarquizantes (as disposies j existentes)

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2 teste 2012/2012 4.3. O modelo de equilbrio eficiente A organizao administrativa deveria ser definida pelo legislador, numa perspectiva de harmonizao equilibrada entre dois princpio constitucionais: Princpio da descentrao Princpio da unidade de aco (na prossecuo do interesse pblico) As opes concretas de harmonizao seriam reguladas pelo princpio da eficincia mxima. Deste modelo, decorreria o seguinte: A CRP garante um certo grau de descentralizao Proibio de centralizao total ou excessiva Respeito pela existncia e autonomia das regies autnomas e das autarquias locais. A CRP estabelece o princpio da unidade de aco administrativa ser assegurada pelo Governo, o rgo superior da A.P

- Dirige os servios e a actividade da administrao directa do Estado - Superintende na administrao indirecta - Exerce tutela sobre esta e a administrao autnoma. Para alm da supremacia governamental, a unidade de aco justifica: A centralizao e a hierarquia em zonas em que sejam indispensveis e na medida em que se mostrem adequadas. A CRP deixa ao legislador, dentro dos limites apontados, a possibilidade de escolher livremente as solues organizatrias concretas que considere mais eficientes------------> aquelas mais rentveis ou adequadas do ponto de vista da realizao efectiva dos interesses pblicos. O princpio da eficincia tem de ser visto como um princpio fundamental da organizao administrativa. ento a lei que define os termos da repartio de atribuies e de competncias pelos diversos entes e rgos administrativos. Este modelo : Mais flexvel Mais adequado autonomia constitutiva prpria do legislador Perfeitamente enquadrvel no texto e contexto da CRP. (Vieira de Andrade) 4.4. Os sectores da Organizao Administrativa A CRP reconhece a existncia de vrios sectores administrativos a) CRP preocupa-se com a garantia das autonomias administrativas 11

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2 teste 2012/2012 Autonomia administrativa territorial Regies autnomas Autarquias locais

Como a CRP define muitas das suas caractersticas, tornam-se entes de existncia obrigatria. O legislador ter de: Reconhecer um conjunto relevante de atribuies e de poderes autnomos de deciso Respeitar o contedo essencial das garantias institucionais da autonomia regional e local. Autonomia autnoma corporativa Prev a existncia de associaes pblicas ---------> s podem ser constitudas para a satisfao de necessidades especficas; no podem exercer funes sindicais; tm organizao interna democrtica. b) Administraes directa e indirecta do Estado A CRP estabelece apenas a orientao geral desconcentradora e descentralizadora e os correspondentes poderes de direco e de controlo do Governo. c) Entidades administrativas independentes Administrao reguladora independente. A CRP autoriza-as mas s por via de lei, pelo que devem ser excepcionais ou limitadas

O Governo no pode subtrair-se s suas obrigaes ou ser privado dos seus poderes. No pode haver uma alterao do equilbrio constitucional dos poderes.

Sectores da organizao Administrativa Administrao estadual directa Administraes estaduais indirectas Administraes autnomas

Formas de descentrao Desconcentrao

Garantias da unidade de aco Poderes de direco

Desconcentrao personalizada Poderes de superintendncia Descentralizao Poderes de tutela

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2 teste 2012/2012

5. A organizao da Administrao Pblica Portuguesa

5.1. A administrao estadual directa a actividade administrativa levada a cabo directamente pelos prprios servios administrativos do Estado, sob a direco do Governo, que o rgo superior da A.P estadual (desconcentrao -----> poderes de direco) Governo rgo complexo formado pelo Primeiro-ministro, Ministros e Secretrios de estado. Actua singularmente atravs dos seus departamentos ou ministrios, ou colegialmente atravs do Conselho de Ministros. O Governo est tendencialmente estruturado segundo um modelo hierrquico: rgos na sua dependncia directa: Servios executivos (Direces Gerais e Regionais) Servios de fiscalizao, auditoria e controlo (Inspeces Gerais) Servios de coordenao, designadamente os ministrios. Estes servios podem ser Centrais Regionalizados Perifricos

Os vrios mbitos de actuao (distritos, conselhos, regies) so meras circuncises administrativas para delimitar a competncia dos rgos que no tm personalidade jurdica. Alm da estrutura nuclear dos ministrios, admite-se as unidades orgnicas flexveis --------------------------> estrutura matricial: relativamente a certas tarefas, permite-se a criao de equipas multidisciplinares para projectos, e estruturas de misso temporrias (grupos de trabalho que trabalham para apenas um objectivo).

Estrutura governativa no fixa varia conforme a Lei orgnica de cada Governo. prtica comum os Ministros concentrarem todas as competncias governativas, e os Secretrios de Estado apenas exercerem os poderes que lhes foram delegados ----> Coadjuvao (Lei 4/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela 105/2007, de 3 de Abril).

5.2. As Administraes estaduais indirectas Actividade administrativa do Estado, realizada para a prossecuo dos fins deste, por entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria e de autonomia administrativa e financeira 13

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2 teste 2012/2012 descentralizao tcnica: Superintendncia e tutela. Tm personalidade prpria Patrimnio e pessoal prprios Praticam actos prprios MAS: 1) So criadas e extintas pelo Estado 2) As suas receitas provm, normalmente, do Oramento de Estado 3) Esto sujeitas a superintendncia do Estado

5.2.1. Administraes indirectas pblicas - Institutos pblicos Entidades colectivas de direito pblico, sem base territorial ou associativa, assentes num substrato institucional, criadas para a prossecuo de fins administrativos especficos. So uma figura muito utilizada (mais de 300) O seu substrato assenta em: Servio administrativo Direco-geral qual, por razes de eficincia, a lei concede personalidade jurdica. Patrimnio (institutos ligados Segurana Social) Estabelecimento Pblico Organizao Comercial (ver resto em apontamentos)

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