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Introducción.
La innovación clave de Cultura ciudadana es asumir que un gobierno local puede, con el
fin de cambiar o de consolidar algunos comportamientos, intentar con éxito influir de
manera puntual sobre la cultura y la conciencia y no solamente sobre la ley y sus
mecanismos de aplicación.
Un gobierno busca cambiar algunos comportamientos con dos propósitos: 1) para hacer
cumplir la ley (recuérdese el juramento con el cual alcaldes y funcionarios públicos nos
posesionamos) o 2) para lograr bienes colectivos (evitar un racionamiento de agua,
reducir la congestión vial, reducir los niños quemados por pólvora). Muchas veces
ambos propósitos van juntos: por ejemplo, cuando se busca aumentar la disciplina en la
tributación.
Enfoque teórico
Ley, moral y cultura son productos muy sofisticados de la historia que nos dan a los
seres humanos la posibilidad de autogobernarnos: la cultura, al sedimentar los ingentes
aprendizajes de siglos y milenios de experiencia y sentidos; la moral, al permitir
reconocer en el corazón de cada cual el sentimiento de que, si pretendo actuar
moralmente, mi acción moral debería también poder ser reconocida como tal por
cualquier ser humano; y la ley, al permitir reconocer en ella la forma más legítima de
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Documentos construido para el Programa de gobernabilidad local-PNUD
regular de manera explícita, públicamente acordada, y según procedimientos
públicamente predefinidos, unos comportamientos muy básicos, ello con el fin de
facilitar la convivencia y facilitar la coexistencia de diversas opciones morales y
culturales. Construir ciudadanía es aprender a asumir las tensiones entre esos tres
sistemas reguladores para aumentar su convergencia por lo menos en lo más básico.
2. Las reglas informales pueden clasificarse en dos grandes áreas: las morales y las
culturales.
3. Las reglas morales expresan básicamente principios interiorizados que cada persona
aplica “desde adentro” y que le provocan culpa en caso de violarlos y satisfacción moral
en caso de respetarlos. Las reglas morales se manifiestan a través de un sentido del
deber y de la capacidad de actuar obedeciendo a ese sentido (algo muy emparentado con
la propio-motivación o motivación intrínseca y muy-distinto de la hetero-motivación o
motivación extrínseca). Las pedagogías de la concientización (tan propias de
Latinoamérica y en general del Tercer Mundo) intentan influir sobre estas reglas,
buscando generar más solidaridad y cooperación especialmente entre desconocidos que
comparten una misma condición social.
4. La regulación cultural se expresa de manera más compleja. En primer lugar las normas
sociales cuya desobediencia lleva a la posibilidad de sanciones sociales (desde ver que
alguien frunce el ceño en señal de desaprobación o censura hasta ser excluido de un
grupo) que por lo general inducen sentimientos de vergüenza. La conformidad a las
normas sociales es premiada por reconocimiento e inclusión. En segundo lugar, la
cultura regula a través de una delimitación y una jerarquización de los significados que
contribuyen mucho al reconocimiento. A veces, a través de un curioso mecanismo
inductivo, el reconocimiento se traduce en confianza. La cultura también involucra
creencias, valores e ideales que (de una manera menos afín a la de las normas legales)
también orientan el comportamiento de las personas. Lo clave es que a través de
diversos mecanismos, en cada medio socio-cultural se logra una delimitación cultural de
comportamientos culturalmente bien considerados, comportamientos neutros y
comportamientos considerados (culturalmente) inaceptables.
5. Cabe entonces retomar el tema de consistencia regulatoria: lo que nos ordena la ley
puede ser consistente o no con lo que nos ordena la conciencia o con lo grupalmente
aceptado como válido. Además una misma persona puede pertenecer a grupos distintos
que no comparten una cierta norma (por ejemplo un grupo aprueba fumar el otro
rechaza fumar). Algo de tensión entre ley, moral y cultura puede ser útil para las tres,
pero el divorcio puede afectar gravemente la convivencia y la productividad de una
sociedad. ¿Cuándo hay armonía de ley, moral y cultura? Fundamentalmente cuando hay
aprobación moral y cultural hacia el cumplimiento de las obligaciones legales y censura
moral y rechazo cultural hacia las actividades ilegales.
6. ¿Cuándo hay divorcio entre ley, moral y cultura? Fundamentalmente cuando hay
aprobación moral y cultural a acciones ilegales y cuando hay indiferencia o
desaprobación cultural y moral al cumplimiento de obligaciones legales.
7. Un ejemplo: vía Constitución y ley los ciudadanos nos hemos obligado a colaborar con
la justicia y, en particular, a denunciar los delitos; sin embargo, en algunos medios
culturales, los criminales han logrado imponer la llamada ley del silencio que se
expresa, al menos en Colombia, con la expresión coloquial “no sea sapo”. Así se genera
informalmente una norma social que contradice y en parte neutraliza la norma legal, con
costos enormes para la sociedad.
8. El poder regulador de la cultura ha sido abordado desde disciplinas como la sociología,
la antropología, la psicología social y la economía. Los debates más recientes han
acentuado el carácter de permanente cambio e hibridación y el carácter reflexivo de la
cultura (hacen parte de la misma los instrumentos de auto-lectura y auto-crítica). Esto
favorece los acuerdos y los procesos conscientes de reorientación de la acción y ayuda a
comprender las conexiones entre cambio cultural y cambio legal (a veces uno de los dos
va adelante y ayuda a impulsar el otro).
(II) Acción colectiva
1. Hay bienes (por lo general públicos, que muchas veces no se pueden obtener
privadamente) y que sólo se obtienen si miles (o incluso) millones de personas
cooperan. Hay acción colectiva por ejemplo cuando toda una ciudad o un país ahorran
agua.
Cultura ciudadana busca, pues, realizar unas acciones con el fin de conservar y
fortalecer algunos comportamientos y cambiar otros con dos fines: lograr por vía
pedagógica el cumplimiento de la ley y/o impulsar acciones colectivas para lograr
bienes públicos. Cualquier cambio de comportamiento y de definición cultural sobre
qué es aceptable y qué no, así como la construcción de la costumbre de censurar a quien
actúa contra la ley y de otorgar reconocimiento y confianza a quien la sigue, son de por
sí tareas complejas que suelen requerir la confluencia de varias acciones de gobierno de
muy diverso carácter.
En 1995 se enunció que la primera de seis prioridades del Plan de Desarrollo era
“fortalecer la autorregulación ciudadana: cultura ciudadana”. Y más adelante se
definía: “por cultura ciudadana se entiende el conjunto de costumbres, acciones y reglas
mínimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia
urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos
y deberes ciudadanos”.
La estrategia para desarrollar la cultura ciudadana (calificada además como “eje central
del plan”) consistía en “desencadenar y coordinar acciones públicas y privadas que
inciden directamente sobre la manera en que los ciudadanos perciben, reconocen y usan
los entornos sociales y urbanos y cómo se relacionan entre ellos en cada entorno.
Pertenecer a una ciudad es reconocer contextos y en cada contexto respetar las reglas
correspondientes. Apropiarse de la ciudad es aprender a usarla valorando y respetando
su ordenamiento y su carácter de patrimonio común”.
Las estrategias para desarrollar el objetivo para el periodo 2001-3 fueron tres:
1. Optimizar los esfuerzos del Distrito orientados a proteger la vida y asegurar el
cumplimiento de normas
2. Propiciar cultura democrática
3. Propiciar la comunicación y la solidaridad entre las personas mediante el uso de los
espacios públicos
Para optimizar los esfuerzos del Distrito orientados a proteger la vida y asegurar el
cumplimiento de normas se establecieron los siguientes programas:
• Apreciar las normas.
– Difundir normas y propiciar su acatamiento voluntario; evidenciar su fundamento
democrático y los beneficios de su cumplimiento.
– En campañas de difusión, enfatizar normas de seguridad y convivencia, tránsito,
tributación, urbanismo y ambiente.
• Vida sagrada.
– Propiciar desarme y otras acciones para reducir muertes violentas.
– Fomentar modos de vida saludables.
– Generar confianza, seguridad y tranquilidad para el ejercicio de los derechos y
libertades.
• Aportar de buena gana.
– Aumentar la conciencia sobre beneficios colectivos de tributación; reducir la evasión.
– Propiciar renuncia a subsidios no merecidos.
– Fomentar la responsabilidad individual y colectiva en la preservación y ampliación del
patrimonio de la ciudad.
1. Incrementar significativamente el grupo que acata las normas básicas de convivencia (el
Concejo de la ciudad exigió una línea base y la fijación de metas cuantitativas
detalladas, lo cual dio origen al diseño y las aplicaciones de las encuestas de cultura
ciudadana).
2. Reducir el número de muertes violentas hasta lograr la tasa promedio latinoamericana.
3. Aumentar nivel de rechazo social y acción policiva contra la explotación sexual infantil.
4. Reducir 25% el número de delitos de mayor impacto social: hurto sobre personas,
asalto, hurto de automóviles, residencias, bancos y establecimientos comerciales.
5. Aumentar 30% la percepción de seguridad entre los ciudadanos.
6. Aumentar la confianza en los procedimientos democráticos; percibir los derechos como
derechos, no como favores.
7. Aumentar el porcentaje de ciudadanos que no justifican transgresiones a la ley.
8. Aumentar la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos.
9. Ampliar y democratizar el acceso de las personas a la oferta cultural, recreativa y
deportiva de la ciudad.
10. Aumentar conocimiento y confianza en el uso de impuestos
También el uso localizado de mimos para controlar el tránsito, muy divulgado por los
medios, ilustró la idea de que un gobierno local puede tener una agenda pedagógica y
preparó el terreno para la liquidación de la Policía de Tránsito local que tenía fama de
estar dominada por la corrupción.
Los mimos sirvieron para ilustrar cómo parte de la agenda pedagógica podía involucrar
arte. Pero al mismo tiempo estas intervenciones fuera de lo común se relacionaron con
indicadores:
En menos de quince días hubo unos cuantos crímenes atroces contra taxistas y de
taxistas contra ciudadanos. Apareció una tensión extrema que hacía necesaria la
intervención de la Alcaldía. Se le pidió informalmente a los funcionarios de los edificios
centrales de la administración que cuando tomaran un taxi evaluaran tres aspectos: si el
conductor saludaba, aceptaba sin regateos ir a la dirección solicitada y daba los vueltos
completo. Al conductor que satisfacía los tres criterios debían pedirle nombre y
teléfono. En dos semanas, con el listado así confeccionado se hizo una reunión con 150
taxistas ejemplares, una reunión que nos cambió a los presentes el imaginario del taxista
bogotana. Si en tan poco tiempo y tan artesanalmente habíamos podido encontrar 150
cuántos miles no habría entre los 60.000 de la ciudad. Los declaramos “caballeros de la
cebra” y a cada uno de ellos se les dio diez juegos de distintivos (calcomanía y cebrita
para colgar del espejo) para que los entregaran a diez colegas que a su juicio merecieran
hacer parte de los caballeros de la cebra. Luego conjuntamente se trabajó en el diseño de
acciones de capacitación.
Una acción colectiva en el terreno tributario fue el programa del 110% con Bogotá:
63.000 hogares o entidades pagaron 10% adicional de impuesto predial, escogiendo
cada cual a qué proyectos entre 15 querían destinar su aporte voluntario.
745
800 697
585
600
400
200
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
En 2003, en conjunto con el Fondo Nacional de Prevención Vial, se señalizaron con una
estrella en forma de cruz, negra y con borde amarillo, 1500 lugares en la ciudad donde
en los últimos cinco años habían fallecido peatones atropellados. La mano en forma de
signo de interrogación intentaba remplazar el pulgar hacia abajo con un mensaje más
suave, más sistémico: ¿”Qué nos pasa?”.
Algunos de los progresos en armonización entre ley, moral y cultura pudieron medirse
muy claramente:
0% 5% 10% 15% 20% 25%
No siempre los seis principios mencionados fueron aplicados con igual energía y
conciencia. Muchas veces se omitió alguno, afectándose la eficacia del proceso.