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13/06/13

Acrdo do Supremo Tribunal de Justia

Acrdos STJ Processo: N Convencional: Relator: Descritores:

Acrdo do Supremo Tribunal de Justia

03B1944 JSTJ000 ARAJO BARROS RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO FUNO LEGISLATIVA ILICITUDE CULPA PRINCPIO DA CONFIANA DESPACHANTE OFICIAL DIREITO COMUNITRIO HIERARQUIA DAS LEIS N do Documento: SJ200309250019447 Data do Acordo: 25-09-2003 Votao: UNANIMIDADE Tribunal Recurso: T REL LISBOA Processo no Tribunal Recurso:7069/02 Data: 10-04-2003 Texto Integral: S Privacidade: 1 Meio Processual: REVISTA. Sumrio : 1. O artigo 22 da Constituio da Repblica Portuguesa confere aos cidados o direito de fazerem valer contra o Estado uma pretenso indemnizatria por omisso de oportuno exerccio de actividade legislativa. 2. Tal pretenso s pode, porm, fundamentar-se na omisso legislativa ilcita e culposa do Estado. 3. Existe actuao ilcita do legislador sempre que este viole normas a que est vinculado (normas constitucionais, internacionais, comunitrias ou leis de valor reforado). 4. O facto de o Estado Portugus, no obstante poder gozar de benefcios alfandegrios at 1995, haver antecipadamente, em 1993, pedido a sua supresso, insere-se na poltica estratgica global de adeso UE, inquestionvel sob o ponto de vista de omisso legislativa. 5. Demonstrado que, na sequncia desse acto poltico, o Estado fez publicar diversos diplomas destinados a mitigar o impacto negativo daquela medida poltica no sector dos despachantes oficiais, h que concluir que no ocorre uma total omisso do dever de legislar. 6. A eventual insuficincia das medidas legislativas adoptadas tem que ser, nos termos do art. 342, n. 1, do C.Civil, provada pela invocada titular da pretenso indemnizatria. Deciso Texto Integral: Acordam no Supremo Tribunal de Justia: "A, Lda." intentou, na 9 Vara Cvel do Tribunal de Lisboa, aco declarativa, com processo ordinrio, contra o Estado Portugus, peticionando a condenao deste no pagamento da quantia de 65.111.769$00. Fundou-se, para tanto, na omisso por parte do Estado na adopo de medidas politicolegislativas necessrias para a proteco da categoria profissional dos despachantes oficiais portugueses, directamente afectados com a abolio das fronteiras intracomunitrias a partir de 1 de Janeiro de 1993 e, sobretudo, com a supresso dos direitos aduaneiros e dos elementos fixos nas trocas intracomunitrias, relativamente aos produtos sujeitos a transio por etapas at ao dia 31 de Dezembro de 1995, omisso que considera ofender ostensivamente o princpio do Estado de Direito, na vertente da proteco e confiana dos cidados na actuao do Estado e proteco dos direitos, liberdades e garantias dos cidados. Omisso em consequncia da qual a autora sofreu prejuzos que concretizou e que atingem o montante do valor peticionado. Citado o Estado Portugus apresentou este contestao em que concluiu pela sua absolvio do pedido, alegando, em suma, que nunca o estatuto ou condio de despachante foi impeditivo do livre exerccio de outras actividades profissionais, apenas acautelando a sua qualidade enquanto agente no sector, tendo as opes legislativas para a supresso de direitos aduaneiros e taxas fixas sido polticas e constitucionais e s como tal sufragveis, sendo certo que as aces de apoio aos agentes e s empresas foram qualitativa e quantitativamente suficientes, e a sua eficcia apenas dependeu do
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aproveitamento dos seus destinatrios. Exarado despacho saneador, condensados e instrudos os autos, e aps audincia de julgamento, com deciso acerca da matria de facto controvertida, veio a ser proferida sentena que, julgando a aco parcialmente procedente, condenou o ru no pagamento autora da quantia de 38.000.000$00, com juros de mora, taxa legal, desde a citao. Apelou o ru da sentena, vindo, na sequncia, o Tribunal da Relao de Lisboa, em acrdo de 8 de Maro de 2001, a julgar procedente o recurso e a revogar aquela sentena, anulando a deciso sobre matria de facto, com elaborao de novos quesitos se necessrio, para esclarecer as deficincias que apontou. Aditados novos quesitos, em cumprimento do referido acrdo, e depois de nova audincia de julgamento, foi proferida sentena que julgou a aco improcedente, absolvendo o ru do pedido. Inconformada apelou, ento, a autora, sem xito embora, porquanto o Tribunal da Relao de Lisboa, em acrdo de 5 de Dezembro de 2002, julgou improcedente a apelao, confirmando a sentena recorrida. Interps, agora, a mesma autora recurso de revista, pretendendo que seja anulado o acrdo recorrido e condenado o Estado Portugus a indemniz-la dos prejuzos causados nos montantes dados como provados. Em contra-alegaes pugnou o recorrido pela confirmao do acrdo em crise. Tendo sido arguida pela recorrente, nas alegaes de recurso, a nulidade do acrdo, por violao do arts. 668, n. 1, al. d), do C.Proc.Civil, pronunciou-se a Relao nos termos dos arts. 668, n. 4 e 744 do mesmo diploma, concluindo no haver sido cometida qualquer nulidade. Verificados os pressupostos de validade e de regularidade da instncia, corridos os vistos, cumpre decidir. A recorrente findou as respectivas alegaes formulando as concluses seguintes (e , em princpio, pelo seu teor que se delimitam as questes a apreciar no mbito do recurso arts. 690, n. 1 e 684, n. 3, do C.Proc.Civil): 1. Nos termos do art. 260 do Tratado de Adeso da Repblica Portuguesa s Comunidades Europeias, os produtos previstos no n. 1 do art. 259 ficavam sujeitos a um regime de transio que expirava em 31 de Dezembro de 1995. 2. Na base deste pressuposto, a recorrente reestruturou a sua actividade perspectivando-a at 1995. 3. Porm, sem que nada o fizesse prever, o Estado Portugus antecipou a liberalizao dos produtos agrcolas a troco de uma compensao financeira, suprimindo as formalidades aduaneiras. 4. Com esta aco comissiva, traduzida na supresso dos desembaraos aduaneiros, a recorrente viu a sua actividade abruptamente interrompida. 5. Por causa dessa interrupo, a recorrente sofreu prejuzos pelos quais, nos termos dos arts. 562 e seguintes do Cdigo Civil, deve ser responsabilizado o Estado Portugus como consequncia directa da sua conduta. 6. A actuao comissiva lcita mas culposa por parte do Estado susceptvel de responsabilizao civil em termos extra-contratuais quando causadora de prejuzos face ao art. 22 da Constituio da Repblica Portuguesa. 7. O acrdo recorrido nulo por violao do art. 668, n. 1, al. d), do CPP, aplicvel por remisso do seu art. 716, n. 1, j que no foram apreciadas as questes relevantes para o mrito da causa e decidindo sobre matria de que no podia tomar conhecimento. 8. Com efeito, foi apreciada a responsabilidade emergente da supresso das fronteiras no mbito da concretizao do Mercado Interno em 1992 quando devia ter sido apreciada apenas a responsabilidade resultante da abolio das formalidades aduaneiras relativas aos produtos agrcolas previstas no Tratado de Adeso at 1995. Encontra-se, em definitivo, assente a seguinte matria fctica: i) - a autora tem como actividade principal a realizao de declaraes aduaneiras em conformidade com o regime legal aplicvel, a processar-se sob a tutela do Estado, com quadros prprios nas Alfndegas e com um nmero limite de vagas; ii) - para isso detinha o respectivo alvar emitido pela Direco-Geral das Alfndegas, tendo depositado a respectiva cauo obrigatria para garantia do exerccio da sua actividade; iii) - as comunidades Europeias criaram, isto em 1992, o "Programa de Aco VADE
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MECUM", destinado reconverso profissional dos Agentes Aduaneiros e Despachantes, tudo com referncia ao art. 13 do Acto nico Europeu; iv) - definindo-se, o mesmo "Programa", como a "previso de um conjunto de medidas de apoio financeiro submetido s seguintes reas de interveno: - financiamento da formao profissional das pessoas ameaadas pelo desemprego, nas regies menos desenvolvidas da comunidade subsidiada pelo FSE; - reestruturao das empresas afectadas pela abolio das fronteiras intracomunitrias e criao de empregos de substituio subsidiada pelo FEDER, atravs da iniciativa comunitria INTERREG; - financiamento complementar, nas mesmas reas de interveno do FSE e do FEDER, com recurso a uma verba oramental, especialmente disponibilizada para o efeito"; v) - no ano de 1993 a verba oramental comunitria criada neste mbito ascendeu a trinta milhes de ECU's; vi) - na comunicao da Comisso ao Conselho, ao Parlamento e ao Comit Econmico e Social sobre a adaptao ao Mercado Interno da Profisso de Agentes Aduaneiros e Despachantes de 14/05/92, no prefcio ao programa de aco "VADE MECUM", destinado reconverso profissional dos Agentes Aduaneiros e Despachantes feito pela comissria Christiane Scrivener e no parecer sobre a proposta de Regulamento (CEE) do Conselho relativa adaptao ao Mercado Interno da profisso dos Agentes Aduaneiros e Despachantes de 25/11/1992 (J.O.C.E. n. 19/18 de 25/01/1993), refere-se a consciencializao, por parte das autoridades comunitrias, de que a supresso das fronteiras fiscais e dos controlos aduaneiros intracomunitrios, a partir de 01/01/1993, iria provocar necessariamente uma reduo drstica da actividade dos Despachantes Oficiais, impondo-se a urgente reconverso dos profissionais e empresas afectadas; vii) - e que a Comunidade Europeia teria um papel subsidirio no estabelecimento e implementao de medidas de reestruturao e reconverso da actividade de Despachante Oficial e, paralelamente, o papel complementar dos Estados membros na implementao das medidas comunitrias estabelecidas; viii) - no Parecer do C.E.S. de 13/05/1987, sobre "Realizar o Acto nico: Nova Fronteira para a Europa", in J.O.C.E. - C 180/1 de 08/07/1987, aquele rgo reconheceu a autonomia do papel essencial dos Estados Membros na realizao do Mercado nico Europeu, afirmando ser indispensvel que cada Estado Membro tome ao nvel interno as necessrias medidas negociadas em matria de gesto das previses do Emprego, de Adaptao e Organizao do tempo de trabalho e Reciclagem Profissional; ix) - no prembulo da Portaria n. 770/93, de 3 de Setembro, fala-se da necessidade de "ampliar a zona geogrfica elegvel ao regime de auxlios aprovados pela Portaria 923/92, de 24 de Setembro, passando a abranger a totalidade dos agentes do sector no conjunto do territrio nacional"; x) - em 1 de Janeiro de 1993 foram abolidas, na Comunidade Europeia, as fronteiras intracomunitrias, com a supresso dos direitos aduaneiros e dos elementos fixos nas trocas intracomunitrias, relativamente aos produtos sujeitos a transio por etapas at 31 de Dezembro de 1995; xi) - sendo que o Estado Portugus e o seu Governo apresentou o pedido no sentido de suprimir os direitos aduaneiros e outros elementos para os produtos agrcolas objecto de comrcio entre Portugal e a Comunidade, nos moldes enunciados pelo Regulamento (CEE) n. 1380/93 da Comisso, de 4 de Junho de 1993, com efeitos retroactivos a 1 de Abril de 1993; xii) - no dia 2 de Setembro de 1993, numa Assembleia Geral Extraordinria da autora, foi deliberada por unanimidade, a cessao da sua actividade, com referncia ao final desse mesmo ms; xiii) - a situao descrita em x) reduziu de forma significativa a actividade intercomunitria dos despachantes; xiv) - em 05/02/93, a actividade dos despachantes oficiais encontrava-se significativamente reduzida; xv) - nessa data, os despachantes oficiais tinham reduzido o pessoal de forma acentuada; xvi) - tendo os mesmos despachantes de suportar as respectivas indemnizaes; xvii) - o Estado Portugus optou pela situao descrita em xi) sem que os operadores da actividade econmica estivessem previamente preparados; xviii) - isto com vista a negociar com a Comunidade Europeia, em troca dos benefcios resultantes do regime favorvel do art. 260 do Tratado de Adeso da Repblica Portuguesa s Comunidades Europeias, o pagamento de cerca de cem milhes de contos a
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pagar por estas ltimas; xix) - o que de facto veio a acontecer; xx) - sendo que o Estado Portugus gastou tal quantia em projectos distintos da ajuda ou da compensao do sector dos despachantes oficiais; xxi) - desde 1986, que foram emitidos estudos, recomendaes e pareceres elaborados pelas "instituies comunitrias" sobre as consequncias negativas que iriam resultar para os despachantes oficiais da consolidao do Mercado nico; xxii) - bem como sobre as formas de minimizar os respectivos efeitos negativos; xxiii) - a situao desenhada em xii) foi resultado da posio assumida pelo Estado Portugus descrita em xi); xxiv) - a autora estava preparada para reduzir a sua actividade em cerca de 80%, com a entrada em vigor do Mercado Interno, isto em 01/01/1993; xxv) - mantendo a sua actividade para o "despacho" de vrios produtos sujeitos ao regime de "transio por etapas" (os referidos nos arts. 259, n. 1 e 260 do Tratado de Adeso da Repblica Portuguesa s Comunidades Europeias), tal como aqueles importados pelas empresas referidas nos documentos de fls. 32 a 727; xxvi) - empresas essas que eram clientes da autora, importadoras de carne de bovino e de suno; xxvii) - durante o ano de 1992, a autora recebeu destas mesmas empresas, a ttulo de honorrios, cerca de 10.000.000$00 (dez milhes de escudos); xxviii) - isto pelas "formalidades" de despacho referentes a carne de bovino e de suno; xxix) - a autora instalou em Agosto de 1990, os meios necessrios que permitiam utilizar o sistema Telepac; xxx) - atravs do referido sistema, a autora passava a ter acesso directo aos servios informticos aduaneiros, para conhecimento das taxas "variveis" devidas pelos produtos a importar; xxxi) - tendo pago pela mesma instalao o montante de 42.160$00; xxxii) - e, bem assim, celebrou a autora com a "B, S.A." um contrato de "locao financeira", respeitante a material informtico; xxxiii) - com a referida instalao e as rendas pagas no mbito do contrato de "locao financeira", a autora despendeu cerca de 4.000.000$00; xxxiv) - com a indemnizao dos seus sete empregados a autora liquidou o montante de cerca de 4.000.000$00; xxxv) - com a situao descrita em xi) e xii) e na articulao com o mencionado de xxiv) a xxxiv) a autora sofreu uma perda de ganhos de cerca de 30.000.000$00; xxxvi) - isto na considerao do perodo de 01/01/1993 a 31/12/1995; xxxvii) - na Alfndega continuaram a ser entregues declaraes elaboradas manualmente, mesmo aps a informatizao dos respectivos servios, por despachantes que no possuam tais sistemas; xxxviii) - a autora cessou por completo a sua actividade, a partir de 30 de Setembro de 1993. Suscita, antes de tudo, a recorrente que o acrdo recorrido nulo por violao do art. 668, n. 1, al. d), do C.Proc.Civil, porquanto no s decidiu sobre matria de que no podia tomar conhecimento - a responsabilidade emergente da supresso de fronteiras no mbito da concretizao do Mercado Interno em 1992 - como tambm no apreciou as questes relevantes para o mrito da causa - a responsabilidade resultante da abolio das formalidades aduaneiras relativas aos produtos agrcolas previstas no Tratado de Adeso at 1995. Entende a Relao no haver cometido a nulidade invocada. A nulidade do art. 668, n. 1, al. d), do C.Proc.Civil "est directamente relacionada com o comando que se contm no n. 2 do art. 660, servindo de cominao ao seu desrespeito. ... a nulidade mais frequentemente invocada nos tribunais, pela confuso que constantemente se faz entre questes a decidir e argumentos produzidos na defesa das teses em presena" (1). H, assim, que ter em considerao que o n. 2 do citado art. 660 estabelece que "o juiz deve resolver todas as questes que as partes tenham submetido sua apreciao, exceptuadas aquelas que estejam prejudicadas pela soluo dada a outras. No pode ocupar-se seno das questes suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras". Ora, tendo em ateno o objecto da causa - e tambm o da apelao interposta pela autora haveria que apreciar a questo nuclear em que esta fundou a sua pretenso indemnizatria:
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a omisso do Estado na adopo de medidas politico-legislativas necessrias proteco da actividade e categoria profissional dos despachantes oficiais directamente afectados com a abolio das fronteiras intracomunitrias a partir de 1993 e, sobretudo com a supresso dos direitos aduaneiros e dos elementos fixos nas trocas intracomunitrias relativamente aos produtos sujeitos a transio por etapas at 1995. Julgada a aco, na 1 instncia, improcedente, delimitou a autora/apelante, nas concluses das alegaes, o objecto do recurso, situando a sua divergncia - j ento suscitou a nulidade da sentena por fora do n. 1, als. b) e d), do art. 668 do C.Proc.Civil - na existncia de responsabilidade do Estado por acto lcito (apresentao Comisso do CE de pedido para suprimir os direitos aduaneiros e outros elementos, pedido esse que encontrou consagrao no Regulamento CEE n. 1380/93), bem como na ausncia, ilcita, de um comportamento activo por parte do Estado na aprovao de medidas legislativas compensadoras dos prejuzos advindos para as empresas do sector dos despachantes oficiais. Tais questes foram, sem qualquer dvida, apreciadas pelo acrdo impugnado. Em primeiro lugar atravs da expressa referncia s medidas polticas e de legislao adoptadas, nesse mbito concluindo que a responsabilidade extracontratual do Estado s existe relativamente a actos ilcitos (2). Depois, e no respeitante omisso legislativa invocada, concluindo que no ocorreu (em derradeira anlise porque se no provou) uma situao de falta ou insuficincia de legislao tendente a compensar os efeitos eventualmente negativos advindos do acto poltico anterior. No ocorre, assim, qualquer omisso de pronncia sobre as questes que constituam o objecto da apelao da autora, pelo que, consequentemente, no enferma o acrdo da nulidade que se lhe imputa. Certo que, como defende a recorrente, no acrdo recorrido apelou-se, para a demonstrao (desnecessria a nosso ver, porquanto j se havia concludo que no havia prova de insuficincia de medidas legisferantes) complementar de que as medidas legislativas tomadas pelo Estado eram as que, no caso, se impunham, indicao de vrios diplomas destinados a compensar a situao decorrente da supresso das fronteiras intracomunitrias e dos direitos aduaneiros em 1993. Com esta atitude, porm, e ao contrrio do que entende a recorrente, no extravasou a Relao dos seus poderes nem ampliou indevidamente a matria de facto. Na verdade, sendo a referncia feita a tais diversos diplomas publicados relevante para a deciso a proferir, no deixou o acrdo de se situar no mbito de actuao do art. 660, n. 2, do C.Proc.Civil. Usou, to somente, da faculdade que lhe confere o art. 514 do mesmo cdigo, de tomar em considerao, ainda quando no alegados pelas partes, diplomas e normas constantes do Dirio da Repblica e de que, naturalmente, conhecia por virtude do exerccio das suas funes. Em consequncia, no padece o acrdo em crise de qualquer nulidade, designadamente das que lhe foram assacadas. Entrando, agora, propriamente no conhecimento de mrito do recurso, comearemos por transcrever o art. 22 da Constituio da Repblica Portuguesa, por muitos considerado sede principal do instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado perante os particulares afectados ou prejudicados pela actuao pblica (3): "o Estado e as demais entidades pblicas so civilmente responsveis, em forma solidria com os titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes, por aces ou omisses praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio, de que resulte violao dos direitos, liberdades e garantias ou prejuzo para outrem". Importa salientar, desde logo, que "conferindo dignidade constitucional ao princpio da responsabilidade civil extracontratual das entidades pblicas, o art. 22 da Constituio no especifica se os actos que podem dar origem a essa responsabilidade do Estado so apenas os actos de administrao ou tambm actos legislativos e actos judiciais. Assim, deixada lei ordinria eventual concretizao de diferentes tipos dessa responsabilidade e a fixao dos especiais pressupostos de cada um deles, tem-se, no entanto, aceite a aplicao directa e imediata desse preceito em relao a todos os actos supramencionados" (4). Certo , no entanto, como entendeu o acrdo em crise (5), que o acto ou a omisso legislativa do Estado s ser elemento para fundamentar qualquer pretenso indemnizatria quando seja ilcito e culposo. essa, sem dvida, a concluso a que se chega da anlise cuidada do referido art. 22 da
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Constituio, que prescreve, em geral, uma responsabilidade solidria do Estado com os titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes. "No certamente propsito do legislador constitucional consagrar um regime prejudicial para os servidores do Estado, atravs da imposio de uma responsabilidade solidria mesmo nos casos em que os titulares dos seus rgos e agentes actuaram sem culpa ou, eventualmente, de forma lcita. Mal se compreenderia que a Constituio de 1976 afirmasse um princpio geral de responsabilidade objectiva do Estado e, ao mesmo tempo, impusesse uma responsabilidade solidria dos titulares dos rgos, funcionrios ou agentes: a responsabilidade dos autores materiais do facto que causa um prejuzo especial e anormal, independentemente da ilicitude e da culpa, constituiria, para eles, um encargo insuportvel e totalmente injustificado. A referncia do art. 22 obrigao solidria dispensa, por isso, uma aluso expressa culpa, pois este requisito est implcito na previso da responsabilidade dos titulares dos rgos, funcionrios ou agentes do Estado que praticaram o facto" (6). Alm do mais, "a Constituio que nos rege, quer no art. 22, quer no art. 271, ns. 1, 2 e 3, tributria da viso hoje mais clssica, ainda que democrtica, de relacionamento entre responsabilidades. Do facto decorre que no cabe no art. 22 a responsabilidade de entidades pblicas que no suponha responsabilidade dos seus agentes (7). Como a responsabilidade destes supe sempre a ilicitude, o art. 22 no comporta a responsabilidade civil de entidades pblicas por acto lcito. A sua expresso final prejuzo de outrem visa englobar todos os casos de ilicitude que no se reconduzem a violao de direitos, liberdades e garantias, a saber a violao de outros direitos e interesses legitimamente protegidos, ou interesses legtimos" (8). Donde, o art. 22 da Constituio prev apenas a responsabilidade civil do Estado assente na culpa, quando ocorra violao de um direito subjectivo constitucionalmente protegido ou quando, por aco ou omisso, resulte prejuzo para os cidados. S mesmo "com uma interpretao abrogante do preceito nos pareceria possvel incluir nele a responsabilizao por danos decorrentes da prtica de actos lcitos danosos e de actividades portadoras de risco ou excluir a responsabilidade dos agentes em casos de mera culpa, quando a norma, explicitamente, consagra a responsabilidade solidria" (9). Em suma, "a nica questo de verdadeira e prpria responsabilidade que o art. 22 coloca a da chamada responsabilidade do Estado por actos legislativos ilcitos" (10). A responsabilidade civil do Estado legislador - responsabilidade extracontratual por acto ilcito - porque, como tal, assenta na disposio geral do art. 483 do C.Civil, ocorre apenas quando verificados os pressupostos da obrigao de indemnizar: facto voluntrio do agente, ilicitude do facto, imputao do facto ao lesante (culpa), dano e nexo de causalidade entre o facto e os danos causados (11). Est, in casu, essencialmente em questo a eventual caracterizao do acto legislativo do Estado (omisso de legislao) como acto ilcito. Ora, "o acto ilcito o acto contrrio ao direito. No contexto do instituto da responsabilidade civil, o conceito da ilicitude tem um significado bem preciso: indica ele aquela forma particular de contraditoriedade ao direito que fornece um pressuposto tpico da gnese de um dever de indemnizar; que contm em si mesma fora suficiente para dar vida a uma relao obrigacional nos termos da qual o autor do acto ilcito se constitui em dever de ressarcir" (12). No exerccio do poder legislativo, sem dvida que ao Estado "est vedada a emanao de leis inconstitucionais lesivas de direitos, liberdades e garantias (dimenso proibitiva da clusula de vinculao); por outro lado, incumbe-lhe o dever de conformar as relaes da vida, as relaes entre o Estado e os cidados e as relaes entre os indivduos segundo as normas garantidoras daqueles direitos, liberdades e garantias (dimenso positiva da vinculao do legislador). Apontando a Constituio para a vinculao de todos os actos normativos (leis, regulamentos, estatutos, contratos colectivos de trabalho ...), isto significa que a clusula de vinculao se refere a legislador em sentido extensivo" (13). A vinculao do Estado ao direito internacional est consagrada, como princpio, no art. 8 da Constituio. Tal vinculao mais ntima quando est em causa o direito comunitrio. Na verdade, no relacionamento institudo entre esta ordem jurdica e as ordens jurdicas internas dos Estados membros vigoram, entre outros, o princpio da aplicabilidade directa do direito comunitrio na ordem jurdica dos Estados membros (sempre que a sua execuo no carea de uma interveno legislativa dos Estados) e o princpio do primado do Direito Comunitrio face a toda e qualquer norma nacional. As leis de valor reforado aparecem concretizadas no art. 112, n. 3, da Constituio
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(nesta norma alude-se a quatro categorias de leis reforadas: as leis orgnicas, as leis que carecem de aprovao por maioria de dois teros, as leis que por fora da Constituio sejam pressuposto normativo necessrio de outras leis, as leis que por outras devem ser respeitadas). Donde, no caso sub judice, porque o Estado se encontra vinculado Constituio, a ilicitude do comportamento, gerador de responsabilidade, apenas se pode configurar quando sejam violadas normas constitucionais, internacionais, comunitrias ou leis de valor reforado, leis estas no mbito dos direitos fundamentais. certo que o Tribunal Constitucional tem invocado, tambm, com alguma frequncia o princpio da confiana legtima ou da proteco da confiana como parmetro constitucional de controlo das aces do Estado, particularmente do legislador. De todas as vezes que tal acontece, a ideia aparece sempre associada de Estado de Direito. Num Estado como este, diz-se, os cidados tm de poder saber com o que contam. E tal significa poder confiar, de algum modo, na previsibilidade do direito, como forma de orientao de vida, de modo que a lei, no seu devir, nunca afecte aquele mnimo de certeza ou segurana que as pessoas devem poder depositar na ordem jurdica" (14). No entanto, "para que tal princpio possa, em direito pblico, dispensar a proteco devida, necessrio que nos casos concretos se renam cumulativamente trs pressupostos. Em primeiro lugar, importa que neles o Estado tenha efectivamente tomado uma deciso, ou encetado um comportamento, que seja susceptvel de gerar nos privados expectativas de continuidade. Depois, necessrio que as expectativas privadas quanto estabilidade da aco estadual surjam legitimamente fundadas ou justificadas por boas razes. Finalmente e porque estamos aqui no universo particular das relaes jurdico-pblicas e no j no mundo das relaes entre iguais - fundamental tambm que o desvio, inesperado, no tenha a justific-lo motivos impostergveis de interesse pblico" (15). Vejamos, pois, luz dos princpios expostos, a questo em apreo no recurso, para j e especificamente quanto eventual ilicitude da omisso de legislao imputada ao Estado. Da matria de facto resulta, prima facie, que a autora desenvolveu, durante vrios anos, a actividade de despachante aduaneira a coberto do regime institudo na Reforma Aduaneira, aprovada pelo Dec.lei n. 46.311 de 27 de Abril de 1965, com as alteraes posteriores, e no Dec.lei n. 513-F 1/79 de 27 de Dezembro, relativo s Sociedades de Despachantes Oficiais. Ora, por despacho de mercadorias deve entende-se "o conjunto de formalidades a cumprir para que as mercadorias sujeitas aco aduaneira possam seguir o seu ulterior destino" (art. 869 da Reforma Aduaneira). O desenvolvimento desta actividade estava condicionado a fortes medidas de restrio, com apertadas normas de acesso e em regime de exclusividade, o que impediu a autora de se dedicar a outro tipo de funes que no as aduaneiras, funes estas que dependiam da tutela do Estado para cujo exerccio se exigia a prestao de concurso de provas pblicas e consequente concesso do alvar emitido pelo Director Geral das Alfndegas com repercusso a nvel de responsabilidade disciplinar e penal, em perfeito paralelismo com os funcionrios pblicos. Com efeito, o exerccio da profisso de despachante oficial depende de inscrio na Cmara dos Despachantes Oficiais que uma pessoa colectiva de direito pblico a quem cabe colaborar no exerccio da funo alfandegria, sob a superintendncia do Ministro das Finanas e do Plano (art. 12 do Estatuto da Cmara dos Despachantes Oficiais aprovado pelo Dec.lei n. 450/80, de 7 de Outubro, diploma que tambm alterou a Reforma Aduaneira). Sendo o despachante oficial - tal como o define o art. 38, n. 1, do citado Estatuto - um tcnico especializado em matria aduaneira, procedendo s formalidades necessrias ao desembarao, por conta de outrem, de mercadorias e meios de transporte. Era no art. 426 da Reforma Aduaneira (original redaco) que se indicavam as entidades com competncia para solicitar qualquer modalidade de despacho de mercadorias, bem como promover quaisquer documentos que lhe dissessem respeito, j a se constatando que os despachantes oficiais no detinham o exclusivo das tarefas referidas, porquanto resultava do art. 502 do Regulamento das Alfndegas, aprovado pelo Decreto n. 31.730 de 15 de Dezembro de 1941, que se consideravam despachantes todos os que podiam despachar nas Alfndegas, ou seja, os despachantes oficiais, os negociantes que despacham directamente, os agentes aduaneiros e os despachantes privativos. Figuravam, pois, os despachantes oficiais ao lado dos donos ou consignatrios das mercadorias (que tinham competncia para o despacho destas, por si ou por procurador), dos empregados
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dos donos ou consignatrio das mercadorias, denominados por "despachantes privativos" (em relao aos despachos em que podiam intervir as entidades de que eram empregados) e dos agentes aduaneiros das empresas de caminhos de ferro e de navegao area (em relao s mercadorias pertencentes s mesmas empresas e nos casos mencionados no artigo seguinte). Ademais, o Regulamento (CEE) n. 3632/85, do Conselho, de 12 de Dezembro, veio consagrar o princpio de que qualquer pessoa pode exercer, a ttulo profissional, a actividade que consiste em fazer declaraes aduaneiras em nome e por conta de outrem. Na sequncia, e porque Portugal manteve em vigor disposies do direito interno contrrias a este Regulamento, entre elas o citado art. 426, o Tribunal das Comunidades, por acrdo de 11 de Maro de 1992, decidiu que "a Repblica Portuguesa, ao manter em vigor ... (tais disposies), no cumpriu as obrigaes que lhe incumbiam por fora do Regulamento (CEE) n. 3632/85 do Conselho que define as condies segundo as quais uma pessoa admitida a fazer declarao aduaneira" (16). Aquele princpio, emergente do Regulamento n. 3262/85, veio a ter traduo na lei portuguesa com a publicao do Dec.lei n. 89/92, de 21 de Maio e do Dec.lei n. 280/92, de 18 de Dezembro, este para adequar a legislao aduaneira no sentido de possibilitar uma maior igualdade entre todos os que faziam declaraes aduaneiras, o que reflexamente tambm implicou "a retirada de certos nus, limitaes e controlos que exclusivamente recaam sobre os despachantes oficiais" (Cfr. o Prembulo do Dec.lei n. 280/92). Assim, no art. 439 da Reforma Aduaneira (na redaco introduzida por este diploma) estabeleceu-se que " atribuio da Cmara dos Despachantes Oficiais determinar a forma, os requisitos e a organizao da profisso de despachante oficial". Fazendo-se, ainda, constar que a profisso de despachante oficial regular-se-, em tudo o que no estiver a previsto, pelas disposies da lei geral sobre mandato e prestao de servios no exerccio das profisses liberais (art. 461). O objecto da sociedade autora insere-se precisamente no exerccio da actividade permitida a despachantes oficiais, nos termos da Reforma Aduaneira, alis na medida em que o Dec.lei n. 513-F 1/79, de 27 de Dezembro, que, aprovando o Regulamento das Sociedades de Despachantes Oficiais e seus Empregados e alterando a Reforma Aduaneira, veio permitir a constituio de sociedades com aquele objecto. Como atrs se explicou, in casu, o invocado facto ilcito do Estado consistiria numa omisso legislativa consubstanciada na ausncia de produo legislativa que se lhe impunha, nos termos da Constituio, para regular uma situao factual conhecida, implicando violao de direitos, liberdades e garantias ou ofensa de direitos ou interesses juridicamente protegidos de outrem. E que seria, no caso concreto, a de regulamentar compensando a reduo da actividade de despachante oficial decorrente da abolio dos direitos aduaneiros intracomunitrios antecipada para 1993. Sustenta a recorrente que, tendo em conta a antecipada liberalizao, em 1993 (que estava, em face dos arts. 259 e 260 do Tratado de Adeso de Portugal Comunidade Europeia sujeita a um regime de transio at 1995) dos produtos agrcolas (17) a troco de uma compensao financeira, suprimindo as formalidades aduaneiras, a omisso legislativa ilcita do Estado traduziu-se na ausncia de legislao que compensasse os prejuzos da decorrentes para as empresas do sector, designadamente atravs da canalizao da compensao obtida (cerca de cem milhes de contos) para o sector dos despachantes oficiais, a fim diminuir o impacto advindo daquele acto poltico e permitir a subsistncia das empresas que se dedicavam quela actividade. Entende, neste mbito, que o Estado estava obrigado a produzir um conjunto de leis e medidas que salvaguardassem os interesses patrimoniais dos despachantes oficiais, consistindo o ilcito legislativo na insuficincia de medidas tomadas pelo Estado Portugus para fazer face aos impactos negativos dessa supresso de barreiras no sector dos despachantes. Situando os danos que alegadamente sofreu e decorrentes desta omisso na perda de honorrios usualmente pagos pelos clientes (10.000.000$00), nas despesas que efectuou com a sua informatizao (4.042.160$00) e no pagamento de indemnizao a trabalhadores despedidos (4.000.000$00), configurou, ainda, por lucros cessantes advindos do seu encerramento, um prejuzo de 30.000.000$00. Antes de mais, na apreciao do pressuposto da ilicitude, quando est em causa a funo legislativa do Estado, h que usar de grandes cautelas. Trata-se duma rea de grande melindre, como facilmente se intui, tendo presentes os princpios fundamentais do "Estado de Direito Democrtico" (art. 22 da CRP), bem como da "soberania e da legalidade" (art.
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3 do mesmo diploma). A este propsito Diogo Freitas do Amaral e Rui Medeiros, em Parecer ainda no publicado (18), alertam para os perigos duma generalizao da responsabilidade civil do Estado por danos resultantes da funo legislativa, sobretudo porque "no parece acertado construir uma sociedade livre e pluralista na base da transferncia de todos os riscos da vida social dos indivduos e das empresas para o Estado". Como refere Castanheira Neves, o Estado de Direito social no se confunde com o welfare state e "em nome da sua dimenso social no lcito anular a sua tambm especfica dimenso de direito, nem esta se reduz quela. O Estado de Direito social, porque indefectivelmente tambm Estado de Direito, no poder transformar-se numa gigantesca empresa de seguros ou dispensador amoral de benefcios de uma gratuitidade sem dor, sem deveres nem responsabilidade" (19). O reconhecimento de um critrio objectivo de imputao de danos no nos deve fazer esquecer que, tal como sucede em Direito privado, res perit domino: tambm nas relaes com o Estado, os titulares dos direitos ou interesses devem suportar, em muitos casos, a destruio ou desvalorizao dos respectivos bens jurdicos. Por outro lado, a aceitao generalizada e sem limites de uma obrigao de indemnizar pode constituir um encargo financeiro muito pesado e atingir a liberdade de conformao do legislador, obrigando-o a renunciar satisfao de necessidades porventura mais prementes e a consignar parte importante das suas receitas ao pagamento de indemnizaes. Uma concepo muito ampla e exigente do dever de indemnizar por parte do Legislador apresenta, por isso, "o perigo de desvirtuamento funcional da lei como instrumento normativo de uma deciso poltica determinada pela representao do interesse geral. Ao exerccio da funo legislativa inerente uma margem de discricionaridade e de possibilidade de escolha de meios alternativos. Dentro de certos limites, justifica-se o sacrifcio patrimonial de interesses individuais como consequncia normal do risco que qualquer pessoa deve suportar a ttulo de contrapartida da sua integrao numa comunidade poltica organizada" (20). Tais preocupaes tornam-se particularmente pertinentes quando se observa que a sociedade actual, extremamente complexa constitui uma sociedade de risco. E se verdade que com o aumento dos riscos surge crescentemente um anseio legtimo de segurana, no menos verdade que, numa sociedade de risco, tal pretenso de segurana no pode aniquilar a liberdade de conformao que, num Estado democrtico, deve caber ao legislador legitimado democraticamente. Doutro passo, cumpre referir que, entendida a omisso de legislao como "a absteno voluntria de uma aco socialmente esperada" (21), nem sempre o silncio do legislador ilcito. No pode olvidar-se que cabe, em principio, na liberdade de conformao do Legislador legitimado democraticamente decidir se, como e quando adopta uma medida legislativa. Os limites a esta liberdade decorrem do facto de o legislador ordinrio estar subordinado Constituio, ao Direito Internacional e Comunitrio e legislao de valor reforado. Daqui resultando que a omisso s ilcita quando represente o incumprimento de um dever de legislar, nos limites daquela subordinao. Como sabido, o pedido de adeso de Portugal s Comunidades Europeias foi o resultado duma opo poltica do Estado Portugus. Esse pedido foi apresentado a 28 de Maio de 1977 e na sequncia de parecer positivo da Comisso, o Conselho, a 11 de Junho de 1985, decidiu aceitar o pedido de admisso de Portugal CECA, CEE e CEEA. O Tratado de Adeso de Portugal s Comunidades Europeias foi assinado em Lisboa, a 12 de Junho de 1985, com incio de vigncia em 1 de Janeiro de 1986. Em consequncia, em 1986, ao entrar para a Comunidade Europeia, Portugal sabia (e os despachantes oficiais tambm) que a supresso das barreiras alfandegrias, no mercado interno, seria em 1 de Janeiro de 1993 o culminar dum processo com etapas perfeitamente definidas e calendarizadas. certo que o Estado Portugus, no mbito da sua capacidade de definio estratgica para o desenvolvimento do pas, antecipou a liberalizao das fronteiras intracomunitrias, com a supresso dos direitos aduaneiros e dos elementos fixos nas trocas intracomunitrias, relativamente aos produtos sujeitos a transio por etapas at 31 de Dezembro 1995, com efeitos retroactivos a 1 de Abril de 1993, a troco de uma compensao de cerca de cem milhes de contos. S que, e desde logo, parece evidente que no est em causa a opo poltica do Estado Portugus em aderir s Comunidades Europeias (hoje, Unio Europeia), nem o estabelecimento da livre circulao de mercadorias no espao comunitrio.
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No que concerne abolio antecipada de eventuais benefcios (pensamos que a compensao entre as vantagens e desvantagens do acto poltico realizado sempre se situar no mbito da estratgia global de Governo) importa tambm frisar que o Estado ps disposio da actividade em causa diversos mecanismos de atenuao dos efeitos decorrentes da supresso de direitos aduaneiros, facto que, desde logo afasta a situao de total omisso legislativa acerca da matria. Poderia, porventura, pretender vislumbrar-se omisso ilcita na falta de lei ou regulamento que canalizasse para a autora e demais empresas do sector parte da verba de cem milhes de contos recebida como contrapartida da antecipao da supresso dos direitos aduaneiros. Todavia, no pode, tambm neste caso, considerar-se que tal ocorreu, j que no decorre da matria de facto provada nos autos que essa verba se lhes destinasse, motivo pelo qual se no poder considerar que a sua no canalizao para os despachantes consubstancia uma omisso ilcita. E, em contrapartida, no podemos deixar de constatar que, por forma a afastar a possibilidade de uma responsabilidade por omisso de legislar, o Estado publicou diversos diplomas tendentes a diminuir o impacto negativo da supresso de barreiras nas trocas comunitrias. Sem pretendermos ser exaustivos, apontaremos a Portaria n. 923/92, de 24 de Setembro (que aprovou o Regulamento do Regime de Auxlios a Pequenos Investimentos na Zona de Fronteira, a conceder no mbito da iniciativa INTERREG, que concedeu auxlios a fundo perdido, para o desenvolvimento de actividades produtivas e para a criao de empregos e, em particular, no plano imediato, criar alternativas s actividades e empregos afectados directamente com a supresso das fronteiras internas da Comunidade naquela zona); a Portaria n. 770/93, de 3 de Setembro, que estendeu a todo o pas o aludido regime de auxlios; o Dec.lei n. 25/93, de 5 de Fevereiro, que instituiu um conjunto de medidas especiais (de proteco social, relativas penso de velhice, pr-reforma, ao subsdio de desemprego, s compensaes por cessao do contrato de trabalho, s comparticipaes do Estado nas indemnizaes, de apoio formao profissional - com financiamento a 100%, para reconverso, reclassificao e mobilidade profissional dos trabalhadores em causa, de apoio ao emprego - subsdios, apoios financeiros a projectos, incentivos no pecunirios), de apoio aos despachantes oficiais, aos ajudantes e praticantes de despachantes, e aos trabalhadores administrativos ao servio de despachantes oficiais, por motivo da supresso das barreiras aduaneiras com a abertura do mercado nico europeu a partir de 1 de Janeiro de 1993; o Dec.lei n. 280/92, de 18 de Dezembro, que alterou o regulamento das sociedades de despachantes oficiais e seus empregados (Dec.lei n. 513F1/79, de 27 de Dezembro), permitindo a abertura do seu objecto social a outras actividades, para alm do despacho aduaneiro; o Dec.lei n. 67/93, de 10 de Maro, que veio permitir que as empresas de despachantes oficiais considerassem como custo de exerccio de 1992, o montante das provises constitudas para indemnizaes por despedimento de pessoal, quer directamente, quer por integrao no fundo sectorial especfico na parte em que no houvesse comparticipao do Estado; o Regulamento (CEE) n. 3904/92, de 17 de Dezembro, do Conselho, com aplicao directa, obrigatria e imediata, em todos os Estados-membros (art. 189 do Tratado de Roma) que estatuiu medidas de adaptao da profisso de despachante alfandegrio no mercado interno. O conjunto dessas medidas legislativas com vista reduo dos prejuzos decorrentes da aludida supresso de fronteiras para os profissionais e empresas mais directamente afectadas obedeceu ao cumprimento das imposies constitucionais, nomeadamente para obter a garantia aos trabalhadores da segurana no emprego (art. 53 da Constituio) e do direito ao trabalho (art. 58 n. 1, da mesma), bem como do livre exerccio da iniciativa econmica privada pelas empresas (seus arts. 61 e 86). Se tais medidas eram insuficientes face ao dever de agir por parte do Estado (art. 22 da Constituio) incumbia autora prov-lo (art. 342, n. 1, do C.Civil), o que no conseguiu. Sendo, alm do mais, que importa no esquecer que a previsibilidade do que veio a suceder, era total, pois, desde 1977 (quando Portugal pediu a adeso s Comunidades Europeias) e, sobretudo, desde 1985 (data do Tratado de Adeso de Portugal s Comunidades), era sabido que iriam desaparecer as barreiras alfandegrias, o que deu tempo mais do que suficiente para permitir aos visados reequacionar expectativas, projectos e previses, sendo certo que no resulta ter havido por parte da autora um qualquer esforo para reconverter a sua actividade, nem que lhe tenha sido recusado um qualquer apoio da parte do Estado. No deixa de constituir um facto que numa altura em que actividade dos despachantes
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oficiais, se encontrava significativamente reduzida, o Estado Portugus acordou na supresso dos direitos aduaneiros quanto a produtos agrcolas cerca de dois anos antes do previsto, emitindo o Conselho o Regulamento (CEE) n. 1380/93, de 4 de Junho de 1993, com efeitos retroactivos a 1 de Abril de 1993, recebendo o pagamento de cerca de cem milhes de contos. S que, para alm de ter feito publicar os j atrs aludidos diplomas legais, a faculdade de suprimir tais direitos antes do prazo inicialmente acordado, era tambm uma possibilidade que estava prevista. No entanto, pretender que os aludidos cem milhes de contos fossem distribudos aos despachantes (quando se destinavam aos operadores econmicos do sector agrcola - cfr. Jornal Oficial das Comunidades Europeias, de 31/03/93) seria no somente excessivo como abusivo, sendo certo ainda que, querer julgar atravs deste processo as opes polticas e estratgicas do Governo quanto integrao de Portugal nas Comunidades Europeias, designadamente no que concerne aos efeitos sobre a agricultura no faz qualquer sentido. Se os aludidos cem milhes de contos, tivessem sido desviados dos operadores econmicos do sector agrcola (despachantes oficiais includos) para fins diversos, ainda a situao poderia ser distinta: no foi, todavia, isso que ocorreu (ou, pelo menos, no foi isso que se provou). Finalmente, no lcito vir a Autora considerar insuficientes os apoios fornecidos pelo Estado (e insuficiente a legislao produzida), j que simultaneamente no refere aquilo que, em que termos, e como, mais poderia ter sido feito. Tanto mais quanto ela prpria no demonstrou algo ter feito no sentido de minimizar as consequncias negativas claramente previsveis para a sua actividade, limitando-se na prtica a despedir os trabalhadores e encerrar a actividade. Sem esquecermos que, como provado ficou, a autora se mostrava j preparada para, em 1 de Janeiro de 1993, com a entrada em vigor do Mercado Interno, reduzir em 80% a sua actividade. Indubitvel, porm, que lhe competiria adaptar a sua oferta a um mercado cuja evoluo j era antecipadamente previsvel. "As dificuldades desse sector em consequncia da supresso das barreiras alfandegrias constituram, na realidade, cries de h muito anunciada; de facto, no parece acertado construir uma sociedade livre e pluralista na base da transferncia de todos os riscos da vida social dos indivduos e das empresas para o Estado" (22). Tambm se nos no afigura adequada a aluso ao facto de se no encontrar preparada para o que veio a ocorrer (se bem que tal haja sido tido como provado), porquanto restaria sempre saber das razes por que o no estava, j que no apenas medidas legislativas foram tomadas, mas ainda porquanto existem "nus naturais decorrentes da vida em sociedade, mesmo no mbito de um Estado intervencionista como Estado moderno. Aceitase que o cidado suporte pequenos constrangimentos, contrapartida natural dos benefcios que recebe, mas j no se aceita que cruze os braos em face dos danos anormalmente onerosos provocados pela actuao estadual" (23). que a iniciativa econmica privada, consagrada constitucionalmente tendo em conta o interesse geral (art. 61 da Constituio), implica por definio o assumir de riscos e a tomada oportuna de opes que permitam obvi-los, por isso que, sabendo ou devendo prever o que vai ocorrer, no pode o cidado situar-se passivamente, optando pelo caminho do conformismo, ou da subsidiodependncia. Ora, a integrao europeia de Portugal algo que pela sua relevncia para a economia e o desenvolvimento, no apenas econmico-financeiro, mas tambm social e cultural, tem necessariamente de ser entendido como mais relevante que os eventuais prejuzos sofridos por determinadas entidades (que desses prejuzos estavam cientes), as quais, por outro lado, foram tambm apoiadas atravs de mecanismos, legislao e programas concretos (acima mencionados). Certo que resulta dos autos e est comprovado que a abolio na Comunidade Europeia das fronteiras, com a suspenso dos direitos e dos elementos fixos relativamente aos produtos sujeitos a transio por etapas at 31 de Dezembro de 1995, levou extino da actividade desenvolvida pela autora (que teve de suportar os encargos resultantes das indemnizaes com os despedimentos do seu pessoal, embora dispusesse de apoios financeiros para isso), mas no se nos afigura que tal justifique uma qualquer indemnizao. Posta a situao nestes termos, afigura-se no haver dvidas de que os direitos ou interesses alegadamente afectados pelo comportamento omissivo do legislador se situam
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no plano econmico e na rea do trabalho. um facto que a diminuio drstica da actividade dos despachantes oficiais pode afectar garantias constitucionais, como a segurana no emprego (art. 53 da Constituio), o direito ao trabalho (art. 58, n. 1) e a actividade empresarial das sociedades de despachantes oficiais (arts. 61 e 86 da Constituio). No entanto, tambm h que ter presente que, no obstante aqueles direitos e garantias terem assento na constituio, a sua proteco no absoluta. Tanto assim, que a lei fundamental no probe os despedimentos, mas apenas os despedimentos sem justa causa ou por motivos polticos ou ideolgicos (citado art. 53). Por outro lado, a iniciativa privada tem limitaes: exerce-se livremente, mas nos quadros definidos pela constituio, pela lei e tendo em conta o interesse geral (citado art. 61). O direito de iniciativa econmica privada no um direito absoluto e nem mesmo os seus limites esto constitucionalmente garantidos, "salvo no que respeita ao contedo til constitucionalmente relevante, que a lei no pode aniquilar... (garantia constitucional de um sector econmico privado - art. 83, n. 3, da CRP)" (24). Da que (e sendo a autora uma sociedade no mbito da actividade empresarial) temos que convir em que a proteco na rea do direito da iniciativa econmica privada no absoluta (longe disso). Podemos dizer que o texto fundamental se preocupa mais em impor limitaes do que em afirmar garantias e liberdades. Doutro passo, o empresrio visto, sobretudo na perspectiva do empregador. E tambm verdade que os direitos e liberdades eventualmente afectados pela supresso das barreiras alfandegrias, no obstante terem assento constitucional (arts. 53, 58, n. 1 e 61, n. 1), no gozam de proteco absoluta. Acresce que ao legislador, democraticamente legitimado, que cumpre decidir se, como e quando adopta uma medida legislativa, sem embargo da necessidade de respeito pelo princpio da confiana, inerente na vigncia de um Estado de Direito democrtico (art. 2 da Constituio). O que no deriva, todavia, do contedo deste princpio, a obrigao de emisso de legislao especfica. Sendo certo que, ao lado do direito de ordenar estavelmente os projectos de vida dos cidados, sem abusivas intromisses sociais ou estaduais (art. 26. n. 1, da Constituio), aquele princpio confere "o direito a uma razovel previsibilidade das alteraes que podero vir a ocorrer nesse quadro externo do constrangimento da nossa aco livre que a ordem jurdica. Mas o princpio, assim intimamente fundado na clusula geral de liberdade individual, no nos diz que devamos ou possamos transferir para o direito decises ou responsabilidades que em ltima anlise a cada um pertencem. A ordem jurdica nunca regula tudo, nunca previne todos os riscos, nunca esgota de forma completa o espao de autonomia que deixado a cada um na livre (e responsvel) conduo da sua vida. O princpio da proteco da confiana , por isso, um princpio meramente defensivo, que se destina a garantir o razovel enquadramento externo que condiciona a livre aco individual, e que apenas probe alteraes incalculveis e imprevisveis da ordem do Direito. Dele impossvel extrair um contedo activo ou prestativo que leve o Estado a uma obrigao ou dever de legislar (25). Ora, tendo presente as datas, respectivamente, do pedido de adeso de Portugal s Comunidades Europeias (1977), do Tratado de Adeso (1985), do estabelecimento do mercado nico comunitrio (1993), no se pode sustentar que fosse imprevisvel o desaparecimento das barreiras alfandegrias ou que no tivesse sido assegurado um regime de transio suficientemente longo para permitir aos visados (autora includa) reequacionar expectativas, projectos e previses. Em concluso, de entender que, no caso concreto, no estamos (certamente porque no ficou demonstrado) perante um comportamento ilcito do Estado Portugus no exerccio da funo legislativa, pelo que, faltando o pressuposto da ilicitude, afastada fica, a ttulo do art. 22 da CRP, a responsabilidade civil do Estado. Desta forma improcede a pretenso da recorrente, pois nada existe de censurvel no acrdo impugnado. Pelo exposto, decide-se: a) - julgar improcedente o recurso de revista interposto pela autora "A, Lda."; b) - confirmar inteiramente o acrdo recorrido; c) - condenar a recorrente nas custas da revista.
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Lisboa, 25 de Setembro de 2003 Arajo Barros Oliveira Barros Salvador da Costa _____________ (1) Rodrigues Bastos, in "Notas ao Cdigo de Processo Civil", vol. III, Lisboa, 1992, pg. 247. (2) Ora, "se na deciso se partiu do princpio de que s existe responsabilidade do Estado pela prtica de actos ilcitos, e no se analisou a hiptese da responsabilidade por factos lcitos, em termos gerais, no existe propriamente nulidade por omisso de questo de que se devia conhecer, mas eventual erro de julgamento" (Cfr. Ac. STJ de 14/11/96, no Proc. 156/96 da 2 seco - relator Figueiredo de Sousa). (3) Jorge Miranda, in "Manual de Direito Constitucional", vol. II, 3 edio, Coimbra, 1996, pg. 375; Vieira de Andrade, in "Os Direitos Fundamentais na Constituio da Repblica de 1976", Coimbra, 1983, pg. 337; Gomes Canotilho e Vital Moreira, in "Constituio da Repblica Portuguesa Anotada", 3 edio, Coimbra, 1993, pg. 168. (4) Ac. STJ de 07/02/2002, in CJSTJ Ano X, 1, pg. 86 (relator Oliveira Barros). Neste sentido, Gomes Canotilho, in "Direito Constitucional e Teoria da Constituio", Coimbra, 2 edio, 1988, pg. 464; Jorge Miranda, in "Manual de Direito Constitucional", vol. IV, Coimbra, 2000, pg. 289; Rui Medeiros, in "Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos", Coimbra, 1992, pg. 86; Acs. STJ de 24/02/94, in BMJ n. 434, pg. 396 (relator Mrio Cancela); de 30/01/97, in CJSTJ Ano IV, 1, pg. 107 (relator Nascimento Gomes); e de 23/09/99, in BMJ n. 489, pg. 320 (relator Herculano Namora). (5) Em conformidade com doutrina e jurisprudncia que da norma do art. 22 da Constituio fazem, em nossa opinio, a mais correcta interpretao (Dimas de Lacerda, "Alguns Aspectos da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado", in Revista do Ministrio Pblico, Ano VI, n. 21, pgs. 73 ss.; Rui Medeiros, "Ensaio ...", pgs. 92 a 109; Acs. STJ de 30/10/96, in CJSTJ Ano IV, 3, pg. 85 (relator Nascimento Costa); de 26/09/2000, in BMJ n. 499, pg. 323 (relator Lopes Pinto); e de 07/02/2002 acima citado; Ac. RL de 20/05/97, in CJ Ano XXII, 3, pg. 91 (relator Lopes Bento); Ac. RL de 18/04/91, in CJ Ano XVI, 2, pg. 187 (relator Peixe Pelica); e Ac. RE de 24/05/2001, in CJ Ano XXVI, 3, pg. 273 (relatora Maria Laura Leonardo). (6) Rui Medeiros, "Ensaio ...", pg. 93. (7) Exceptuados, naturalmente, os casos em que a prpria Constituio que exclui a responsabilidade civil dos titulares de certos rgos (art. 216, n. 1 - juzes; art. 157, n. 1 - deputados). (8) Marcelo Rebelo de Sousa, "Responsabilidade dos Estabelecimentos Pblicos de Sade: Culpa do Agente ou Culpa da Organizao?", in Direito da Sade e Biotica, Lisboa, 1996, pgs. 161 e 162. (9) Dimas de Lacerda, ob. cit., pg. 75. (10) Maria Lcia Pinto Correia, in "Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador", Coimbra, 1998, pg. 423. (11) Antunes Varela, in "Das Obrigaes em Geral", vol. I, 6 edio, Coimbra, 1989, pg. 495. (12) Maria Lcia Pinto Correia, ob.e loc. citados. (13) Gomes Canotilho, "Direito Constitucional e Teoria da Constituio" citado acima, pgs. 401 e 403, mencionado nos Acs. RE de 24/05/2001 e STJ de 07/02/2002, arestos que, por se terem debruado sobre questo idntica destes autos, de muito perto seguiremos. (14) Maria Lcia Amaral, "Dever de Legislar e Dever de Indemnizar a propsito do caso Aquaparque do Restelo", in Themis, Revista da Faculdade de Direito da UNL, Ano I, n. 2, 2000, pg. 93, citando os Acs. TC ns. 1/97, 330/97 e 517/99. (15) Maria Lcia Amaral, ibidem, pg. 93. (16) In RLJ Ano 125, pg. 25. (17) Entre os quais se encontram os disciplinados pelo Regulamento CEE n. 805/68, que "estabelece a organizao comum no sector da carne de bovino" e pelo Regulamento CEE n. 2759/75, que "estabelece a organizao comum do sector da carne de suno". (18) Ao qual alude o Ac. RE de 24/05/2001 supra referido. (19) "Ntula a propsito do Estudo sobre a responsabilidade civil de Guilherme Moreira", in BFDUC, Coimbra, 1977, pgs. 388 e 389. (20) Maria Lusa Duarte, in "A Cidadania da Unio e a Responsabilidade dos Estados por Violao do Direito Comunitrio", Lisboa, 1994, pgs. 77 e 78.
www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/af03a297ca8effad80256df1004e7509?OpenDocument&Highlight=0,AQUAPARQUE 13/14

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(21) Pedro Pitta e Cunha Nunes de Carvalho, in "Omisso e Dever de Agir em Direito Civil", Coimbra, 1999, pg. 128. (22) Ac. STJ de 07/02/2002, a que acima se aludiu, citando Freitas do Amaral, in "Direito Administrativo", vol. III, pg. 511. (23) Antnio Dias Garcia, "Da Responsabilidade Civil Objectiva do Estado e demais Entidades Pblicas", in "Responsabilidade Civil Extracontratual da Administrao Pblica", obra colectiva coordenada por Fausto de Quadros, Coimbra, 1995, pg. 208. (24) Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituio ...", pg. 327. (25) Jorge Manuel Coutinho de Abreu, "Limites Constitucionais Iniciativa Privada", in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor A. Ferrer Correia, 111, Coimbra, 1984, pgs. 413 e 414.

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