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El propsito principal de esta presentacin es analizar el significado poltico de la ley 142 de 1994 la cual sienta las bases institucionales,

econmicas, sociales y polticas para la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios en Colombia desde 1994. Adicionalmente se examinarn algunas de las principales consecuencias sociales, institucionales y polticas derivadas de las formas de aplicacin del mencionado modelo. En la primera parte se har un anlisis del significado del modelo y en la segunda se presentarn algunas de sus consecuencias.

I. Significado poltico de la ley 142/94 de prestacin de servicios pblicos domiciliarios[2]

La expedicin de la ley 142 de 1994 marca un hito en la historia moderna de la prestacin de servicios pblicos domiciliarios en Colombia. Es indispensable hacer el esfuerzo por entenderla simultneamente en sus ms diversas dimensiones, la de su intencionalidad global, la de su posible impacto, la de su conveniencia. Su interpretacin global debe hacerse en el marco de una ya ancestral pugna entre dos visiones encontradas del Estado y de la manera de hacer poltica, la tecnocrtica y la poltico representativa. Esta pugna ha tenido variados escenarios y expresiones, uno de los cuales ha sido el concepto general con el cual deben manejarse los servicios pblicos domiciliarios. Adicionalmente, como este debate fue, en el momento de expedicin de la ley, influenciado por los cambios en el entorno mundial, es indispensable tenerlo en cuenta para comprender el sentido de algunas de las discusiones ms estratgicas. En trminos generales, la ley 142 representa un triunfo parcial de la tecnocracia sobre los intentos por fortalecer la autonoma local.

I.1. El contexto global y la ley de servicios pblicos

Para empezar, es necesario considerar de qu manera las profundas transformaciones econmicas, ideolgicas y polticas de los pases desarrollados han ejercido una muy importante influencia sobre los procesos de cambio experimentados por los Estados latinoamericanos. La preponderancia econmica creciente del Japn y de los pases asiticos durante los aos 1970 y 1980 oblig a los pases industrializados de occidente a abrirse espacio en ramas de la actividad hasta ese entonces no invadidas por oriente; desarrollaron nuevos productos, nuevos materiales y

han valorizaron una serie de actividades terciarias donde posean ventajas indiscutibles. Las industrias de telecomunicaciones, energa y servicios urbanos (agua y recoleccin y tratamiento de basuras muy especialmente) surgieron como una fuente relativamente abierta e inexplorada de ganancias y de acumulacin de capital. As, los pases desarrollados de occidente no han escatimado esfuerzos para abrirse paso en stas nuevas actividades econmicas, utilizando medios como el comercio, la financiacin y las concepciones del manejo econmico.

Durante casi toda la dcada de los aos 80, los pases latinoamericanos no sintieron los impactos de ste proceso de cambio por una simple y contundente razn: la asfixia financiera impuesta por el pago de la onerosa deuda externa les impidi convertirse en consumidores de estos nuevos y "prometedores" circuitos. Sin embargo, sta misma asfixia fue abonando el terreno en el plano de las ideas y de las concepciones acerca del papel del Estado en la economa, generando condiciones para que las doctrinas neoliberales hiciesen carrera. No fue difcil responsabilizar de "todos los males" al Estado ni sugerir su desmonte como la solucin ms mgica y prodigiosa.

La llegada de los aos 90, con los cambios en las condiciones econmicas mundial y latinoamericana, abrieron paso al dominio del neoliberalismo. El norte empez a crecer ms lentamente y, por sta razn, el capital multinacional empez a mirar con creciente inters a las economas del sur. De su parte, la economa latinoamericana logr estabilizarse y propici la llegada de una nueva oleada de financiamiento internacional. Adicionalmente, la cada de las tasas internacionales de inters, el debilitamiento del dlar en el subcontinente latinoamericano, y el impacto de las medidas de reestructuracin de la deuda externa, aligeraron las cargas financieras internacionales de nuestros pases y mejoraron sus posibilidades de insertarse activamente en los nuevos circuitos comerciales y financieros.

Desde principios de los aos 1990, confluyeron tendencias de cambio del sur y del norte, creando las condiciones para el desarrollo de la apertura econmica y la modernizacin del Estado en Amrica Latina; se redujeron los aranceles, se liberalizaron los mercados financiero y cambiario, se flexibiliz el mercado laboral y se transfiri a manos privadas un apreciable conjunto de actividades anteriormente en manos del Estado.

Aunque el proceso de privatizacin comenz por retraer al Estado de una serie de actividades industriales y comerciales con poca justificacin para estar en manos pblicas, la oleada se fue extendiendo a ramas anteriormente consideradas estratgicas (como la energa y la exportacin minera) e igualmente a otras por mucho tiempo consideradas monopolios pblicos, entre ellas los llamados servicios pblicos domiciliarios.

Se gener as un circuito financiero internacional que ha sostenido el proceso de apertura econmica: a pesar de los crecientes dficits comerciales del subcontinente, la masiva llegada de capitales privados para adquirir empresas pblicas, la repatriacin de capitales fugados y los llamados capitales golondrina, le ofrecieron a nuestras economas, hasta casi el fin de los 90s, la liquidez necesaria para mantener relajados los controles comerciales, financieros y cambiarios. La sostenibilidad del modelo dependi de la continuidad de las inversiones extranjeras, necesarias para cubrir los faltantes generados por los dficits comerciales. Una vez agotadas las condiciones de esta prosperidad econmica, desde 1998 Amrica Latina entr nuevamente en un perodo de estancamiento econmico, con intensidades y caractersticas muy variables entre pases.

El proyecto de ley presentado por el gobierno nacional al Congreso desde 1991 hace parte de ste proceso generalizado de apertura econmica y modernizacin del Estado. Pretende, en su versin e intencionalidad ms originales, abrirle las puertas a la participacin del capital privado, sea ste nacional o internacional, y reducir el papel del Estado en la prestacin de stos servicios. No es una mera imposicin del capital internacional, aunque ste haya tenido mucha influencia. Tampoco es un proceso completamente original y fruto de la lucidez y brillantez de nuestros idelogos polticos y econmicos. Es el resultado de una confluencia de mltiples factores, el saldo preciso de una serie de conflictos domsticos.

A nivel nacional, una serie de fenmenos y procesos en curso le abrieron paso a la reforma y avalaron algunos de sus rasgos ms caractersticos. El primero de ellos y ms importante es la consagracin de la nueva carta poltica en 1991 donde se abrieron paso nuevos conceptos y orientaciones polticas. La nueva constitucin defini al municipio como la entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado, le deleg la prestacin de un variado conjunto de servicios sociales y le transfiri recursos fiscales para dotarlo de medios para atender sus responsabilidades. Los servicios pblicos (Ttulo XII, cp.5) fueron definidos como inherentes a la finalidad social del Estado, sin obligarlo a prestarlos directamente.

Las graves deficiencias en la prestacin de estos servicios, especialmente el apagn elctrico de 1991, mejoraron la aceptacin pblica de las reformas. El racionamiento de energa puso en evidencia una serie de errores tcnicos, de planeacin, de corrupcin y de inadecuadas decisiones polticas, hechos utilizados para insistir en la ineficiencia del sector pblico y "demostrar" la privatizacin como la mejor de las soluciones. En el campo del agua potable y de la recolecin de basuras no era mejor la situacin. Los costos de prestacin de los servicios haban aumentado aceleradamente, como resultado del creciente servicio de la deuda externa y de las tambin crecientes prdidas de agua. Las coberturas se haban estancado, como fruto de la

inestabilidad institucional padecida por el sector desde 1987 cuando se orden liquidar el INSFOPAL. En estas circunstancias, las condiciones no podan ser mejores para demostrar la incapacidad del sector pblico y justificar una reforma radical.

La ya vieja disputa entre "polticos" y "tcnicos" revivi en ste nuevo escenario. La descentralizacin y los conflictos alrededor de la liquidacin del Insfopal y de la actuacin de la Findeter haban avivado sta batalla recientemente, abriendo paso a dos concepciones ms o menos irreconciliables: la una que, asumiendo la incapacidad de los municipios y de su clase poltica, ha propendido por una creciente ingerencia del Estado Central en la gestin de los asuntos delegados a los gobiernos locales; la otra, buscando fortalecer la autonoma local y solucionar las deficiencias de la gestin pblica a travs fundamentalmente de la animacin de la democracia local y de la participacin ciudadana. Cada interpretacin ha querido imponerse sobre su rival, intentando definir a su favor el significado poltico de la descentralizacin. La Ley 142 de 1994 hace parte de esta larga pugna, dentro de la cual la balanza se inclina temporalmente del lado de la interpretacin tecnocrtica de la descentralizacin.

I.2. El significado de

superintendencia el ciudadano: debe ejercer control sobre las acciones estatalesseminario ParticiPacin ciudadana y servicios Pblicos 14 sica que permita desarrollar las competencias individuales y de liderazgo de los vocales de control, organizaciones sociales y ciudadanos en general, para mejorar la calidad de su actuacin influyendo positivamente en su modelo mental, hemos consolidado una alianza estratgica interinstitucional en la que concurren la Defensora del Pueblo y el Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo, Programa Art redes y Cittadinanzattiva. Con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo se suscribi el Memorando de Entendimiento nm. 280, el 2 de agosto de 2007, el propsito esencial fue promover la participacin ciudadana a travs de lneas de capacitacin sistemticas orientadas a comits de desarrollo y control social y por supuesto la comunidad en general, brindndoles de esta forma herramientas idneas sostenibles en el tiempo que les permitan el ejercicio material de sus derechos y deberes. A esta alianza se sum la Defensora del Pueblo, entidad con la cual suscribimos el Convenio Interadministrativo nm. 33, el 13 de junio de 2008, con el nimo de cooperar mediante el diseo e implementacin de acciones de divulgacin, promocin y capacitacin de los derechos de los usuarios de los servicios pblicos. Por tanto, podemos concluir que la gran preocupacin de nuestras entidades asociadas son los derechos, ya que el Estado social de derecho impone una carga a las entidades del Estado, cual es materializar los principios, garantas y derechos que tiene consagrado nuestro ordenamiento constitucional como la nica y mejor manera de reconocer en cada uno de los ciudadanos su dignidad. De esta gran alianza surgi el Mdulo Derechos y Desarrollo, que busca de manera fundamental impactar sobre el nivel de tutela que tienen los ciudadanos respecto a los derechos y garantas fruto de conquistas ancestrales, y de los cuales hoy con soporte constitucional defendemos desde la institucionalidad, y ms an si se considera que los derechos que sustentan los servicios pblicos domiciliarios circundan la esfera atinente a la calidad de vida de los individuos que pertenecen a nuestra sociedad. Dentro de este marco hemos concebido tres acciones fundamentales a

aplicar como programa piloto en la ciudad de San Juan de Pasto y posteriormente en la ciudad de Cartagena. La primera de ellas, se circunscribe al mbito de capacitacin dirigido a nios, conscientes de la necesidad de sembrar cultura ciudadana desde temprana seminario ParticiPacin y derechos ciudadanos 15 edad, vamos a implementar en la Institucin Educativa Centro de Integracin Popular de la ciudad de San Juan de Pasto nuestro programa bandera inspirado en muchas instituciones privadas y pblicas: Semilleros Vocales de Control, el cual busca por medio de la educacin integral adaptar el modelo de los comits de desarrollo y control social al piloto acadmico. Un segundo eje, se orienta a sensibilizar a los usuarios de la ciudad de San Juan de Pasto, mediante la aplicacin del Mdulo Derechos y Desarrollo, en dos problemas esenciales: cmo ejercer la ciudadana y cmo proteger y exigir los derechos consagrados en nuestra Carta Poltica haciendo nfasis en aquellos que estn relacionados con los servicios pblicos. Por ltimo y no por ello menos importante, se busca masificar la conformacin de comits de desarrollo y control social, pero acompaada de una estrategia de asesoramiento inicial que permita sostenibilidad, soporte y eficacia en el tiempo. Al considerar la necesidad de que se posicione en la agenda de las instituciones del sector de los servicios pblicos fue concebido este seminario, para que por medio de un dilogo e intercambio de saberes desde diferentes perspectivas acadmicas y experiencias exitosas enriquezcamos no solo los fundamentos tericos respecto de la participacin ciudadana y los servicios pblicos sino que, a su vez, despierte el

inters de muchas instituciones privadas y pblicas para que sumemos esfuerzos y empoderemos a los ciudadanos de manera que tengan las herramientas suficientes para ejercer la gama de derechos que nutre nuestra normatividad.

VI. EL sECtoR DE AsEo Son significativos los avances en la gestin integral de los residuos slidos, en la ltima dcada. Sin embargo, sin desconocer esos avances y tomndolos como punto de partida, seguir siendo un reto para los gobiernos de turno adelantar proyectos y ajustes normativos para continuar reorientando la gestin de los residuos generados hacia una gestin integral que abarque el servicio de aseo como uno de sus componentes. En necesario mantener Planes de Gestin Integral de Residuos Slidos como una herramienta de planeacin municipal estableciendo procesos estandarizados para su seguimiento y control. Debe fortalecerse la cadena de recuperacin, dignificar la actividad del aprovechamiento y adoptarse mecanismos que responsabilicen de sus residuos a los agentes generadores. La regulacin tarifaria debe garantizar la recuperacin de los costos reales involucrados en la prestacin del servicio y de aquellos que surgen de la adopcin de tecnologas para responder a las exigencias ambientales crecientes y de las tendencias a la regionalizacin de la disposicin final lo cual supone mayores costos de transportes e inversiones en estaciones de transferencia e instalaciones adecuadas para la recuperacin.

La poltica pblica sectorial y la regulacin de-18 #20 / INFORME ESPECIAL ben hacer viable el acceso a soluciones empresariales que rentabilicen el aprovechamiento y valoracin de los residuos. El esquema de solidaridad y redistribucin de ingresos debe mantenerse, introduciendo los ajustes necesarios para mejorar su focalizacin. Parece necesario revisar el esquema de libre competencia adoptado ya en algunas localidades. El servicio de aseo tiene grandes externalidades y enormes atajos que conducen a la informalidad y al comportamiento oportunista de minimizacin de costos en detrimento de la calidad del servicio. Es necesario enfrentar el problema que enfrenta el sector en lo referente a la ubicacin y desarrollo de proyectos relacionados con la disposicin final como rellenos sanitarios, estaciones de transferencia e instalaciones de aprovechamiento. Se requiere una poltica nacional que modifique la renuencia de las autoridades municipales a incluir en sus POT reas para dichos fines, mitigue el rechazo de las comunidades a ese tipo de instalaciones y facilite las gestiones ante las autoridades ambientales. Las preocupaciones ambientales que ocupan un lugar creciente en la discusin pblica no se traducen an en mejorar la cultura ciudadana frente al servicio de aseo. La clasificacin de los residuos es an limitada y muy extendidas las prcticas que dificultan la labor de los operadores como el uso de recipientes inadecuados y el incumplimiento de los horarios. Se requiere de acciones de las

autoridades municipales y nacionales para fortalecer la cultura ciudadana frente al servicio