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V.

Ideas de una agenda para las polticas compensatorias en Mxico

LA EVALUACIN DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS. NOTAS PARA UNA POLTICA DE EQUIDAD EDUCATIVA

V. IDEAS DE UNA AGENDA PARA LAS POLTICAS COMPENSATORIAS EN MXICO


1. POLTICAS INTEGRALES PARA ENFRENTAR EL CARCTER MULTIDIMENSIONAL
DE LA INEQUIDAD EDUCATIVA

Tal como lo hemos sealado anteriormente, las polticas dirigidas a la equidad educativa en Mxico tienen el desafo de lograr una fluida articulacin entre las dos grandes esferas que inciden sobre los logros acadmicos de los nios y los jvenes: la escolar y la familiar, entre los mbitos educativo y social. Esto significa, en el mbito social, proporcionar a todas las familias desfavorecidas los recursos para que sus hijos puedan asistir, mantenerse y participar en la escuela. Pero, adems, desde lo educativo es imprescindible desarrollar las estrategias institucionales y pedaggicas adecuadas para que todos los nios, independientemente de su origen social, tnico o religioso, puedan generar los procesos pedaggicos y de aprendizaje necesarios. Ello no implica dejar de garantizar los recursos materiales necesarios a las escuelas desde el punto de vista de la oferta (instalaciones adecuadas, agua potable, energa elctrica y equipamientos didcticos de calidad, etc.). Por el contrario, debido a que existen mltiples evidencias de que estos insumos no se distribuyen equitativamente, es necesario buscar que la poltica pblica llegue a todo el territorio nacional. Lo que s es necesario es repensar el propio concepto de sectorialidad en la generacin de las prestaciones sociales y educativas. Esto implica tener presente que la prestacin especfica de insumos materiales en escuelas que atienden a comunidades signadas por profundas carencias es un esfuerzo loable pero que se diluye en el tiempo. Por ello, slo tiene sentido llevarlas a cabo en concordancia con otras acciones de orden social y econmicas que las refuercen. La coexistencia y operacin sobre las mismas comunidades de distintos programas sociales implica necesariamente que se debe intervenir pensando en un conjunto de prestaciones especficas adecuadas a cada contexto social, con el fin de que en su complementariedad estas prestaciones se refuercen y produzcan los impactos deseados. Desde el mbito institucional y organizativo, la concrecin del enfoque de integralidad implica: 1. La debida articulacin de las polticas sociales y educativas desde el momento fundante de su planeacin y diseo hasta la fase de evaluacin, pasando por la ejecucin e implantacin a travs de criterios, mecanismos, mtodos y estrategias, tanto de orden tcnico como poltico, definidos en forma integral y conjunta por las distintas instancias y dependencias que participan en ellas. 2. La integracin de los programas y proyectos que ejecuta la Secretara de Educacin Pblica entre ellos, y entre stos con el conjunto del sistema educativo. Es necesario, para garantizar los impactos dirigidos a la equidad, que los programas que compensan en lo material estn debidamente articulados con aquellos dirigidos a fortalecer los procesos pedaggicos y con el conjunto del sistema que realiza la prestacin del servicio educativo. Esto, en trminos de: a) la focalizacin de los beneficiarios, b) la identificacin de los componentes e insumos que entregan, c) de las metas que se proponen y d) de los mecanismos administrativos e institucionales con los cuales se ejecutan.
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3. La articulacin entre las distintas instancias y niveles del sistema educativo. La participacin de los actores estatales y locales del sistema educativo, no solamente en la implementacin de los programas, sino tambin en los procesos de focalizacin, planeacin y evaluacin es central para el logro de los resultados que se proponen. Esto permite, por un lado, garantizar un anlisis ms agudo y ms certero en el diagnstico y en la definicin de la poltica. Por otro lado, impregnar a la poltica del sentido de diversidad al captar e intervenir a partir de las distintas realidades especficas.

2. POLTICAS EDUCATIVAS CON NFASIS EN LO PEDAGGICO


Como lo hemos venido planteando, la equidad educativa debe expresarse en el logro de competencias socialmente significativas de los nios de las familias ms desfavorecidas. Esto quiere decir que la verdadera oferta educativa est en los procesos que generan el aprendizaje de esas competencias. Por tanto, las acciones compensatorias no tienen sentido en s mismas, sino en la medida en que sostienen e impactan en los procesos de aprendizaje promovidos desde el conjunto del sistema educativo en las escuelas. Tal como lo plantea Olac Fuentes:
si, en el caso de Mxico, realmente trabajramos a fondo sobre los problemas pedaggicos, organizativos y polticos que tiene el sistema, no me cabe duda de que podemos levantar considerablemente los rendimientos, aunque no s hasta qu punto. Se dice que el rendimiento escolar tiene un techo establecido por la estructura de la sociedad, puede ser cierto; pero en Mxico estamos muy lejos de alcanzar el techo de lo posible. Y eso lo podemos intentar sin condicionarlo a que haya un crecimiento sustancial en los recursos asignados a la educacin o a que se reduzca considerablemente la desigualdad social, sin que eso signifique que no debemos luchar por esas metas sociales (Fuentes, 2005).

Ahora bien, los resultados del aprendizaje no son producto de la intervencin directa y unilineal sobre determinados insumos de la oferta o de la demanda. Los niveles de logro de los aprendizajes dependen de los procesos en los cuales se co-produce el conocimiento entre distintos actores escolares: los docentes, los padres y los alumnos, procesos que se dan en todos los mbitos y momentos escolares. En ese sentido, la poltica compensatoria deber buscar incidir en:
a) Los procesos de construccin de los proyectos escolares, es decir, en las dinmicas colectivas tanto organizacionales como de gestin que permiten que, a partir de ciertos cdigos y significados compartidos, el conjunto de la comunidad escolar avance en la construccin de un ideario, de una imagen de escuela que quieren construir. Esto implica incidir en el clima escolar, en los procesos de participacin, en la re-construccin de las identidades escolares, en los espacios de negociacin y consenso de los actores; en los temas de dilogo, etc., todos ellos vinculados a lo que genricamente se conoce como la construccin del proyecto escolar. b) Los procesos de aprendizaje en el sentido estricto del trmino. Es decir, en los procesos curriculares diseados y dedicados formal y especficamente al aprendizaje. Esto implica, por ejemplo, trabajar sobre los tiempos dedicados al aprendizaje, sobre el uso de los espacios, materiales y tecnologas escolares, entre otros.
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c) Los procesos de construccin de las subjetividades de los actores escolares. Existen mltiples investigaciones que demuestran que es fundamental prestar atencin a la dimensin subjetiva de los actores del proceso pedaggico; esto implica, segn lo que plantea Tedesco (2004), realizar acciones para mejorar: I) la capacidad para formular proyectos de vida, II) La capacidad para realizar una narrativa de las situaciones de los actores; III) la confianza por parte de los adultos en la capacidad de los jvenes y nios para superar situaciones adversas. Todo ello tiene absoluta relevancia en el mejoramiento de los logros educativos, porque implica trabajar sobre la valoracin, la autoestima y la predisposicin positiva a los resultados por parte de los actores escolares.

3. CONSTRUIR LAS POLTICAS EDUCATIVAS CONSIDERANDO EL CRITERIO DE DIVERSIDAD


El enfoque de integralidad de las polticas tambin esta ntimamente vinculado al de la diversidad. Como lo sealamos en varios puntos de este ensayo, es necesario que las prestaciones que se entregan y las acciones que se ejecutan en las polticas compensatorias consideren en forma real y efectiva las diversas condiciones, caractersticas y situaciones tanto de los grupos que conforman la poblacin beneficiaria como del contexto que las rodea. En relacin con las acciones, el concepto de diversidad implica acceder y analizar informacin que evidencia las caractersticas heterogneas no solamente de los nios, sino de las escuelas, las familias y sus contextos las comunidades y que permita un diseo en consonancia con esa heterogeneidad. Respecto de las prestaciones, es necesario avanzar, en forma secuencial pero continua en la identificacin de un cuerpo ms integral de prestaciones (componentes de los proyectos) que vayan ms all de los insumos materiales con nfasis de lo pedaggico pero con criterios especficos de los bienes a distribuir y de los beneficiarios a alcanzar de acuerdo con estos criterios de diversidad. Tal como lo plantea el IIPE en su anlisis de la focalizacin, la identificacin de este conjunto de prestaciones a generar por las polticas dirigidas a la equidad no se deducen de ningn principio universal sino que deben ser definidas mediante una construccin social que combina dosis variables de razonamiento lgico, evidencias empricas, resultados de la investigacin, sentido comn, negociacin y consenso entre agentes sociales implicados (IIPE, 2005, 13). En concreto, la definicin integral pero diversa de las acciones y de las prestaciones compensatorias requiere de un adecuado tratamiento entre informacin necesaria para el diseo tcnico y viabilidad poltico-institucional para su concrecin. El criterio de diversidad, por otro lado, implica que las polticas dirigidas a la equidad no se focalicen ni operen como se ha dicho anteriormente teniendo como referencia y como unidad de anlisis a los establecimientos educativos. Las experiencias en varios pases europeos, demuestran que la educacin es una prctica que rebasa las paredes de la escuela, se ampla a los hogares y est ntimamente vinculada a las condiciones y situaciones de las comunidades. Las acciones compensatorias en el mbito escolar deben necesariamente guardar relacin y complementariedad con las acciones dirigidas a la equidad del conjunto de los barrios, las comunidades y las regiones donde viven y se desenvuelven los nios y los jvenes de las familias en situacin de inequidad. Focalizar e intervenir con polticas dirigidas a y sustentadas en lo que podra denominarse comunidades educativas en situacin de inequidad tiene varios efectos operativos muy con92

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cretos que podran resultar en soluciones de algunas limitaciones que hemos sealado de las polticas compensatorias. Por un lado, focalizar y ampliar la intervencin compensatoria en las comunidades permitira que sin menoscabo de la responsabilidad de los actores escolares especialmente de los directores y los docentes se avance a la constitucin de comunidades educativas que aporten con especial nfasis a los procesos de aprendizaje a partir de su participacin responsable en el acompaamiento de las competencias docentes, en el reforzamiento de las subjetividades de predisposicin al logro de los alumnos y, por qu no, a la propuesta de iniciativas y liderazgos pedaggicos bien sustentados. Por otro lado, trabajar con la comunidad como unidad de anlisis de los procesos de focalizacin y evaluacin de las polticas compensatorias permitira obtener informacin ms amplia que aborde indicadores referidos a la demanda, integrando otros ms amplios de la oferta educativa. Ms aun, este hecho permitira avanzar en la identificacin y visibilizacin de varios grupos de los que ya hemos hablado en los Captulos III y IV, que han quedado histricamente fuera de los programas de atencin al rezago, tanto en la esfera de la poltica social como en la educativa.

4. UNA POLTICA QUE BUSQUE EL FORTALECIMIENTO DE LOS PROCESOS DE GESTIN DEL SISTEMA Y, SOBRE TODO, DE LA ESCUELA
Ya hemos sealado el peso que tienen los temas y procesos vinculados a la gestin del sistema educativo en su conjunto y de las instituciones escolares en particular en la construccin de las polticas dirigidas a la equidad. Es absolutamente indispensable, entonces, que las polticas educativas dirigidas a la equidad prevean, no como un componente, sino como una estrategia transversal de implementacin y viabilidad de dichas polticas, un conjunto de acciones dirigidas a fortalecer los recursos humanos, los recursos materiales y, en especial, los procesos de planeacin, administracin, gestin y evaluacin de las polticasen el plano de los estados y, de la misma manera, de los municipios. Tal como lo plantean varios estudios ya mencionados, el proceso de fortalecimiento de la gestin de los sistemas educativos regionales pasa por dejar de lado la polmica y la confrontacin entre el centro y lo local, y debe centrarse en la articulacin entre estas instancias identificando la especificidad de cada una de ellas en la gestin del conjunto de la poltica educativa. Para ello, es necesario considerar que una re-ingeniera o replanteamiento de los sistemas de gestin en estos niveles tiene serias implicaciones de orden poltico porque, obviamente, toca intereses centrales de varios actores con peso poltico relevante en el mbito local y nacional.
Es en esta instancia donde se definen los recursos que se van a invertir, las modalidades de la intervencin y los beneficiarios de las mismas. En la definicin de estas cuestiones intervienen funcionarios polticos, agentes administrativos, cuerpos tcnicos, sindicatos y organismos financieros internacionales, actores dotados de intereses, perspectivas, recursos y capacidades desiguales (IIPE, 2005, 33).

En ese sentido, es necesario avanzar en un enfoque tcnico-poltico de la gestin educativa que vaya ms all de las concepciones tecnocrticas que proponen la adopcin de ciertos modelos tcnicos de moda, poco adaptables a nuestras realidades latinoamericanas, caracterizadas por el conflicto, la incertidumbre y la complejidad, y su implantacin acrtica en los procesos administrativos. Concepciones y modelos que no resuelven el fondo de la cuestin, que recla93

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ma, en esencia, la decisin poltica de las mximas autoridades sustentada socialmente en el consenso de las comunidades. La propuesta de gestin educativa de los sistemas descentralizados pasar por: a) sostenibilidad y autonoma en su financiamiento; b) personal directivo altamente capacitado, desde un enfoque tecnopoltico, y con funciones asumidas desde criterios meritocrticos y no polticos o corporativos, c) personal tcnico de las reas sustantivas y adjetivas formado con las competencias necesarias para las funciones que desarrolla, pero en constante capacitacin y actualizacin; d) absoluta articulacin programtica, administrativa, presupuestaria y operativa de las acciones y proyectos que, con base en los programas operativos anuales, desarrollan las reas acadmicas sustantivas con aquellas de apoyo organizacional; e) la disposicin y uso de sistemas de informacin e indicadores que permitan evaluar tanto las metas fsicas y de cobertura pero adems, y sobre todo, los resultados e impactos de cada uno de los programas y proyectos y de la poltica educativa en su conjunto; entre otros. Esta propuesta de gestin educativa es necesaria tambin para el mbito de las unidades escolares, es decir, es preciso lograr que las escuelas lleguen a ser organizaciones centradas en el aprendizaje con base en proyectos escolares que amplen su mirada y su accin a las comunidades en situacin de inequidad. Los modelos de gestin escolar deben ser construidos a partir de las particularidades de las escuelas, con base en procesos de investigacin accin y participativa, que asuman los proyectos escolares ms como procesos de aprendizaje y de cambio comunicacional que como instrumentos que se concretan en formatos a ser llenados para dar respuesta a los requerimientos formales de tal o cual programa o de determinada instancia o autoridad del sistema. Los proyectos escolares son el mejor instrumento para fortalecer los procesos pedaggicos que concretan los aprendizajes en logro de competencias, pero cuando stos no son un agregado de la poltica compensatoria, sino un proceso legitimado en la prctica de los actores escolares que los construyen como dinmica diaria de la vida escolar. Este criterio es vlido para todas las escuelas que acogen a nios y jvenes con bajos niveles de logro educativo, pero cobra mucho ms vigencia aun cuando se trata de escuelas en condiciones ms desfavorecidas, como las escuelas indgenas y las rurales unidocentes.

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La presente publicacin, Prcticas emergentes en la insercin de las computadoras en telesecundaria (primera edicin) de la serie Poltica compensatoria en educacin: evaluacin y anlisis se termin de imprimir el 30 de noviembre de 2006 en los talleres... Esta edicin consta de 1,500 ejemplares impresos en papel couch mate 115 gramos.