El Derecho Humano Al Agua 10 06 2008

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El derecho humano al agua: situacin y retos de futuro
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Directores: Mikel Mancisidor y Carlos Fernndez-Juregui Coordinadora editorial: Natalia Uribe
Este libro ha recibido el apoyo de la Direccin de Cooperacin al Desarrollo del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco.
Traduccin: Ricardo Lpez Casanueva e Isabel Conde Via, de Tranva Legal English. www.tranvialegalenglish.com. UNESCO Etxea agradece a Nadia Mujica, Bethzab Rodrguez y Michael E. Granadillo su colaboracin voluntaria a la preparacin de esta publicacin. El papel utilizado para la produccin de este libro es 100% reciclado, sin blanqueantes pticos y libre de cloro.
Este papel cumple los requisitos ambientales y sociales necesarios para formar parte del proyecto libro amigo de los bosques, cuya finalidad es promover la conservacin y el uso sostenible de los bosques primarios. los ultimos vrgenes del planeta. Las emisiones de gases de efecto invernadero generadas por el consumo de papel y la distribucin de esta publicacin son compensadas a travs de la asociacin EKOPASS de lucha contra el cambio climtico mediante proyectos de reforestacin, desarrollo y gnero en kenia ejecutados por la ong green belt movement.
La Oficina de Naciones Unidas para el apoyo al Decenio Internacional para la Accin El agua, fuente de vida 2005-2015 est ubicada en Zaragoza, Espaa. Su objetivo principal es promover los esfuerzos y compromisos internacionales relacionados con el agua para 2015, incluyendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio de reducir a la mitad la proporcin de personas sin acceso al agua segura y a saneamiento para ese ao, parar la explotacin no sostenible de los recursos hdricos y desarrollar planes eficientes de gestin integrada de recursos hdricos. Tambin tiene como propsito comunicar e informar sobre el trabajo de Naciones Unidas en agua y saneamiento a los diferentes actores, as como aumentar la conciencia sobre estos elementos esenciales para la vida. Para ms informacin: www.un.org/waterforlifedecade UNESCO Etxea, Centro UNESCO del Pas Vasco, es una organizacin no gubernamental vasca de vocacin internacional que trabaja por la cultura de paz, el desarrollo humano sostenible y los derechos humanos en los mbitos local y global. Para ese fin participa activamente en procesos e iniciativas internacionales; fomenta la interrelacin transformadora entre la sociedad vasca y la comunidad internacional (especialmente la UNESCO y las NN UU); y aporta opinin y criterio propios, por medio de la investigacin, la incidencia, la formacin, la innovacin y la divulgacin. En relacin al agua, cuenta con dos lneas de trabajo: Agua y desarrollo humano sostenible y Derecho humano al agua. Para ms informacin: www.unescoeh.org.
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ndice
Presentacin
Carlos Fernndez- Juregui y Mikel Mancisidor
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El agua, recurso nico

Carlos Fernndez- Juregui y Alberto Crespo
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Entre el poder y la pobreza: agua para el desarrollo humano

Cecilia Ugaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
37
Los derechos humanos y las crisis mundiales del agua: de la ley a la prctica
Malcolm Langford
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55
Los paradigmas del agua

Mikel Mancisidor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83
Entre las necesidades y los derechos. Por qu el derecho al agua es algo ms que un grito
Mara Eugenia Rodrguez Palop
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109
El derecho humano al agua y al saneamiento ventajas y limitaciones

Thorsten Kiefer y Virginia Roaf
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133
Agua y privatizacin: un enfoque de derechos humanos

Felipe Gmez
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161
El derecho humano al agua, una idea a la que le ha llegado su momento

Maude Barlow . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Los retos del Decenio Internacional para la Accin El agua, fuente de vida 2005-2015 en materia de derecho humano
Helena Caballero Gutirrez y Fernando Daz Alpuente
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189
Eplogo: Los retos pendientes para el desarrollo del Derecho Humano al Agua
Mara Francisca Iz-Charrin
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Bibliografa recomendada
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Presentacin
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El agua segura y el saneamiento bsico son necesidades humanas esenciales cuyo disfrute universal no es una mera cuestin tcnica, social o econmica (siendo importantsimos cada uno de estos tres enfoques), sino un derecho humano que debe ser reconocido, promovido y protegido por las autoridades pblicas y la comunidad internacional. Ms de 1.100 millones de personas no tienen acceso a agua potable y segura y ms de 2.600 millones no tienen acceso a un saneamiento adecuado. El agua sucia y la ausencia de saneamiento es la segunda causa de mortandad infantil en el mundo (aproximadamente 1.800 nios mueren al ao a causa de la diarrea); las enfermedades relacionadas con la falta de agua provocan la prdida de 443 millones de das escolares; se cuentan por millones el nmero de mujeres y nias que deben dedicar horas al da en ir en busca de agua, perpetuando y agravando las desigualdades de gnero. 1 El goteo de datos podra continuar. La negacin del disfrute del derecho humano al agua tiene consecuencias graves para el desarrollo humano, los conflictos, la desigualdad, el medioambiente, la salud, la vivienda, la educacin y la pobreza. El Informe de Desarrollo Humano del PNUD de 2006, Ms all de la Escasez: Poder, Pobreza y la Crisis Mundial del Agua, puso de relieve, como ya venan anunciando los Informes del Programa Mundial de Evaluacin de los Recursos hdricos (WWAP),2 que la crisis del agua no es debida principalmente a una escasez natural del recurso agua, a una falta de recursos o capacidades tcnicas, sino que radica en la pobreza y la desigualdad, es decir, en la poltica y en la gobernabilidad.3 El agua segura y sobre todo el saneamiento bsico a pesar de haber encontrado hueco en los importantsimos Objetivos de Desarrollo del Milenio, no disfruta
1. Informe sobre Desarrollo Humano 2006 Ms all de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua, Resumen, p.18. 2. Los informes 1 y 2 del WWAP estn disponibles en: http://www.unesco.org/water/wwap/ 3. Informe sobre Desarrollo Humano 2006 Ms all de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua, Resumen, p.7.
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del necesario protagonismo en los planes de reduccin de la pobreza y sufren de una crnica financiacin deficiente. Las inversiones en agua y saneamiento quedan empequeecidas ante los gastos militares. Pocos son los pases donantes que consideran este sector como una prioridad: el sector ahora cuenta con menos del 5% de la asistencia para el desarrollo.4 La respuesta al reto del agua (agua para todos) requiere de financiacin, de cooperacin internacional, de innovaciones tcnicas, de nuevos y ms eficaces actores, de economas giles y fuertes, de gobiernos y autoridades fiables y honradas, pero ante todo requiere de gobernabilidad y de ciudadana. En este contexto, los avances en el desarrollo de la conceptualizacin, proteccin y disfrute del agua entendida como derecho humano adquieren una importancia seera. Debemos ser capaces adems de asegurar un acceso al agua segura sin comprometer otros factores, promulgando la gestin integrada de los recursos hdricos, que aboga por la participacin y el respeto al medio ambiente, entre otros aspectos. La urgencia se agrava por las consecuencias que el Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climtico de las Naciones Unidas nos anuncia acarrear el cambio climtico global. Efectos como la paulatina disminucin en las precipitaciones en las regiones ecuatoriales de nuevo frica como uno de los continentes ms amenazados5 o la cada vez mayor variabilidad en los fenmenos climticos extremos, hacen que estemos obligados con mayor apremio si cabe a dotar de instrumentos de defensa y proteccin para todos, pero especialmente pensando en los ms vulnerables. Maude Barlow, una de las autoras de este libro, ha afirmado que el agua como derecho humano es una idea a la que le ha llegado su hora. Adems en este ao 2008 coinciden algunos eventos e iniciativas que tenemos que saber aprovechar para impulsar el derecho humano al agua y este libro quiere ser una contribucin a ello. Nos encontramos en el marco del Decenio de las Naciones Unidas El agua, fuente de vida 2005-2015, que tiene como principal objetivo promover las actividades encaminadas a cumplir para el 2015 los compromisos contrados en relacin con el agua. Se trata de un decenio para la accin. Esos compromisos incluyen los objetivos de desarrollo del Milenio de reducir a la mitad para 2015 el nmero de personas que viven sin acceso al agua potable y detener la explotacin no sostenible de los recursos hdricos. En la Cumbre Mundial celebrada en Johannesburgo en 2002, se aprobaron otros dos objetivos:
4. Ibd., p.22. 5. 4 Informe del Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climtico IPCC , http://www.ipcc.ch/
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fomentar la ordenacin integrada de los recursos hdricos y elaborar planes sobre la utilizacin eficaz del agua para 2005, y reducir a la mitad para 2015 el nmero de personas que no tienen acceso al saneamiento bsico. El artculo de Helena Caballero Gutirrez y Fernando Daz Alpuente analiza en mayor profundidad los retos que enfrenta el Decenio en materia de derecho humano al agua. El 2008 fue declarado Ao Internacional de Saneamiento por la Asamblea General de las Naciones Unidas (GA resolucin 61/192 de 20 de diciembre de 2006) para aumentar la conciencia de la importancia del saneamiento para la salud, la dignidad y el desarrollo, y promover la adopcin de medidas en todos los niveles. El Saneamiento es un contenido consolidado del derecho humano al agua y en este libro y fuera de l cuando hablamos, por el principio de economa del lenguaje, del derecho humano al agua, estamos refirindonos al derecho humano al agua segura y al saneamiento adecuado. Este ao se celebra la EXPO Internacional de Zaragoza, foro estratgico de encuentro, participacin e intercambio de experiencias que girarn en torno al Agua y Desarrollo Sostenible. Las dos instituciones que coeditamos esta obra estamos plenamente comprometidos con el xito de la EXPO de Zaragoza y participamos activamente en ella con el fin, entre otros, de hacer presente el discurso del agua como derecho humano, su necesidad y su utilidad, en diferentes eventos y contenidos. En el 2008 celebramos el 60 aniversario de la Declaracin Universal de Derechos Humanos. El 60 aniversario constituye una excelente oportunidad para dar a conocer y evaluar los avances en el respeto y la promocin de los derechos humanos, as como para identificar retos pendientes. Durante muchos aos el derecho humano al agua ha estado medio oculto como contenido integrante de otros derechos que lo abarcaban: derecho a la alimentacin, a la vivienda, a la salud Pero los avances de los ltimos aos han demostrado que esa situacin de dependencia era insuficiente para un derecho de su importancia. El Derecho Humano al Agua es y debe ser considerado a todos los efectos como tal uno de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) reconocidos y protegidos por el Pacto Internacional6 (PIDESC) de 1966 del que son parte, a mayo de 2008, 158 estados que se encuentran obligados por l. En los aos 2006 y 2007 se han dado pasos que este 2008 debemos consolidar. El por aquel entonces recin creado Consejo de Derechos Humanos solicit en noviembre de 2006 a la Oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos,
6. A/RES/2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor: 3 de enero de 1976, de conformidad con su artculo 27.
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un estudio detallado sobre el alcance y el contenido de las obligaciones de derechos humanos relacionados con el acceso equitativo al agua potable y saneamiento en virtud de instrumentos internacionales de derechos humanos. Para ello, la Oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos abri un proceso de consulta, en el que recibi ms de noventa sugerencias y propuestas de los estados, organizaciones intergubernamentales, gobiernos locales, Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, ONG, empresas, universidades y particulares. Como parte de este proceso, el 11 de mayo de 2007, la OACDH organiz una consulta en Ginebra en la que tuvo la oportunidad de participar UNESCO Etxea. El informe resultante, fechado en 2007, examina las obligaciones internacionales de derechos humanos relacionadas con el acceso al agua potable y saneamiento. Se discute su alcance y contenido, la naturaleza de esas obligaciones y su monitoreo, y se apuntan las cuestiones que requieren de una mayor elaboracin. El informe termina con conclusiones y recomendaciones para fortalecer y poner en prctica el derecho humano al agua potable y saneamiento. A raz de ese trabajo, el 28 de marzo de 2008, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aprob por consenso, una resolucin impulsada por Alemania y Espaa, y con ms de cuarenta copatrocinadores, sobre Derechos Humanos y el acceso a agua potable y al saneamiento7. A travs de esta resolucin, el Consejo estableci la creacin de un nuevo experto independiente sobre la cuestin de las obligaciones de derechos humanos relacionados con el acceso al agua potable y al saneamiento. Los expertos independientes forman parte de los mecanismos de proteccin de derechos humanos de las Naciones Unidas conocidos como procedimientos especiales, designados por el Consejo de Derechos Humanos para supervisar las situaciones de derechos humanos en diferentes pases o en relacin a cuestiones especficas. El mandato aprobado consolida la inclusin del saneamiento en el derecho humano al agua; enlaza directamente el derecho humano al agua con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (lo cual invita no slo a hacer una lectura de ejercicio y disfrute -exigibilidad- del derecho humano al agua; sino, tanto o ms importante a la inversa, anima a hacer una lectura de Derecho Humano de la Meta 10 del ODM-7); llama al experto a trabajar con las ONG; refuerza la lectura de gnero; y pide a las distintas instancias de Naciones Unidas que trabajan la cuestin del agua a coordinarse mejor y evitar duplicidades.
7. La resolucin est disponible en castellano en: http://ap.ohchr.org/documents/S/HRC/resolutions/ A_HRC_7_L_16.doc.
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Celebramos la aprobacin de esta resolucin, que supone un avance en el reconocimiento y proteccin del derecho humano al agua y saneamiento. Parece que se da as un nuevo impulso para que el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas apoye de manera ms sostenida el derecho al agua y al saneamiento. Pero queda mucho por hacer. Intentaremos estar detrs (o delante!) del trabajo de ese/a experto/a -ahora tienen que acertar con su nombramiento, no perdamos la oportunidad!- para asegurar que sabe sacar todo el provecho a las importantes posibilidades que el mandato ofrece y que nos presente en el dcimo periodo de sesiones del Consejo (que es cuando corresponde) un informe con toda la potencia que su mandato le permite. En este contexto, la Oficina de Naciones Unidas de Apoyo al Decenio Internacional para la Accin El agua, fuente de vida 2005-2015 y UNESCO Etxea - Centro UNESCO del Pas Vasco, quieren hacer una contribucin significativa a la profundizacin terica y la promocin del derecho humano al agua en el mbito internacional. La poco habitual colaboracin entre ONG y agencias o programas de Naciones Unidas en iniciativas conjuntas como la presente, que en este caso hemos logrado con alto grado de entendimiento, es un ejemplo para lo que nos queda por construir juntos entre las Naciones Unidas y la sociedad civil en materia de agua y en tantas otras. Esta colaboracin conlleva por tanto en s misma un mensaje que es una apuesta. Esta publicacin tiene como objetivo sensibilizar y difundir el mensaje del agua como derecho humano, con nfasis en el contenido del derecho humano al agua en el marco del derecho internacional de derechos humanos. La publicacin se compone de diez artculos de representantes de las Naciones Unidas, acadmicos y ONG de referencia en el tema. No pretende ser exhaustiva, sino ms bien ofrecer algunas de las principales lecturas y debates actuales en torno a la cuestin, que animen a la reflexin sobre el estado de la situacin y a explorar vas futuras para el reconocimiento y defensa de este derecho humano fundamental. La publicacin va dirigida a todas aquellas personas organizaciones, instituciones y personas que estn trabajando, formndose o interesadas en el derecho humano al agua: ONG, fundaciones pblicas y privadas, instituciones de la administracin pblica, estudiantes de Cooperacin Internacional, Derechos Humanos, Relaciones Internacionales, Medio Ambiente, etc. Pero ante todo debe ser una contribucin para el desarrollo del derecho humano al agua y de su disfrute universal. El libro comienza con un primer artculo dedicado a la consideracin del agua como un recurso nico para la vida. Carlos Fernndez Juregui y Alberto Crespo en Agua, recurso nico exploran la oferta del agua en la naturaleza as como los usos del agua por parte de la sociedad. Abordan la naturaleza de la crisis mundial del agua y las posibles respuestas para encararla, que pasara entre otras cosas, por la consideracin del agua como derecho humano.
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A continuacin, Cecilia Ugaz analiza el problema del agua desde el punto de vista de la teora del desarrollo humano. La autora presenta el coste humano de la crisis del agua para pasar luego a las consecuencias que esto tiene para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Finalmente aborda las inversiones necesarias para calmar la sed de agua pero tambin de la inequidad que existe en este momento en nuestro planeta. Mara Eugenia Rodrguez Palop argumenta en el siguiente artculo que el derecho al agua ha de ubicarse en el terreno de las necesidades y esto no es incompatible, defiende, con su consideracin como derecho humano. Un derecho cuyo objeto de proteccin son intereses y bienes colectivos, y que supone, entre otras cosas, mayores cotas de democratizacin y descentralizacin (coordinada) as como un notable refuerzo de las polticas sociales. En los debates y conflictos relativos al agua encontramos, adems de intereses enfrentados, distintas culturas del agua, distintas formas de entender nuestra relacin con ella, distintos paradigmas del agua. Mikel Mancisidor presenta los distintos paradigmas que existen en relacin al agua y defiende un paradigma de agua como derecho humano que supera los estrechos lmites legalistas e incorpora contenidos ecosistmicos y de democracia participativa. Malcolm Langford presenta la crisis mundial del agua bajo tres perspectivas: social, medioambiental y anti-comercializacin. Examina los avances legales, nacionales e internacionales, y plantea que la articulacin del derecho humano al agua ofrece una respuesta a las exigencias de las tres crisis. Felipe Gmez analiza el impacto de los actuales procesos de privatizacin en el disfrute del derecho al agua, con el objetivo de establecer si el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ofrece algn lmite y alguna indicacin respecto de las garantas mnimas de dichos procesos de privatizacin. El artculo de Maude Barlow plantea la necesidad de un Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Agua, as como los criterios que ste debera reunir para que fuera respaldado por un movimiento mundial en favor de la justicia del agua que est surgiendo con fuerza en todo el mundo. Helena Caballero Gutirrez y Fernando Daz Alpuente plantean los retos a los que se enfrenta el Decenio Internacional para la Accin El agua, fuente de vida 2005-2015 en materia de derecho humano y repasan la situacin actual en el marco de las Naciones Unidas. Por ltimo, el eplogo de Mara Francisca Iz-Charrin termina con los retos pendientes para el desarrollo del derecho humano al agua, subrayando que el mayor desafo es que su reconocimiento contribuya eficazmente a su implementacin en la prctica. El autntico reto es por tanto conseguir que la falta de acceso al
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agua potable y al saneamiento no sigan siendo la causa del sufrimiento - y la muerte - de millones de seres humanos y que para ello el enfoque del agua como derecho humano resulte til. Confiamos en que esta publicacin pueda contribuir a este propsito que todos los autores compartimos.
Carlos Fernndez-Juregui y Mikel Mancisidor Directores
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Carlos Fernndez Juregui Alberto Crespo Milliet
Resumen Iniciando con un recorrido sobre la intrnseca relacin entre el agua y la vida en su sentido ms amplio, el artculo analiza exhaustivamente este recurso desde una perspectiva global, inventariando todas sus formas de existencia y presentando la oferta de agua en la naturaleza. sta, a pesar de ser abundante, debido a su desigual distribucin tanto en el tiempo como en el espacio, resulta ser escasa para la satisfaccin de las necesidades humanas permanentemente crecientes. Los autores identifican los usos y usuarios del agua para entender la naturaleza de la demanda que presiona sobre el recurso, planteando la crisis mundial del agua como resultado de un desequilibrio entre la oferta de agua del medio natural y la demanda de agua de la sociedad. Se aborda esta crisis del agua, considerada principalmente como una crisis de gobernabilidad, identificando sus orgenes y planteando la necesidad de cambiar actuales modelos y patrones de comportamiento para encararla. Esto implicara una posicin ante el agua no slo de respeto, proteccin y cuidado, sino una visin mas completa que permita superar su manejo como una mercanca, para avanzar a una comprensin y reconocimiento del agua como recurso nico y soporte de la vida en el planeta y como derecho humano.
1. El agua y la vida La vida orgnica es un complejo juego de construccin cuyos bloques elementales son molculas de carbono. En el vasto espacio exterior a la Tierra ha sido posible detectar al menos un centenar de variedades de molculas complejas a travs de sus firmas espectrales, y los elementos principales que las forman: carbono, hidrgeno, oxgeno, nitrgeno, amonaco, existen en abundancia en todos los sistemas estelares de nuestra galaxia. Sin embargo, la vida, tal como la entendemos, parece ser un suceso discontinuo en el universo que est asociado ntimamente a las condiciones presentes en el planeta Tierra.
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La vida terrestre requiere, adems del sustrato molecular mencionado, de tres elementos insustituibles y nicos: radiacin solar en un estrecho rango, agua en estado lquido y una combinacin especfica de gases en los que predomina el oxgeno y que forma una capa protectora alrededor de la Tierra: la atmsfera. La Tierra primitiva, an sin vida, tena slo dos de esos elementos: agua y radiacin. La radiacin ultravioleta proveniente del Sol, actuando sobre el agua de la Tierra cre vapor de agua. El vapor de agua expuesto a la radiacin ultravioleta de la luz solar durante millones de aos se fue descomponiendo en hidrgeno y oxgeno, una parte del cual, activado por la radiacin ultravioleta, se transform en ozono (03) creando una capa protectora contra la radiacin. Esta capa de ozono protegi a la Tierra de las radiaciones ultravioleta y favoreci la creacin de molculas de carbono ms complejas, las protenas. A partir de ah el camino para la vida orgnica y la evolucin estaba abierto. El agua ha sido el factor que cre en el planeta las condiciones para la vida y es directa e indirectamente el sustento de todas las formas de vida. El agua es vida y es el recurso nico y primigenio.
1.1. El agua como sustento de la vida As como el agua es vida la vida es agua. El agua es el componente principal de la materia viva. El protoplasma, que es la materia bsica de las clulas vivas, consiste en una disolucin de grasas, carbohidratos, protenas, sales y otros compuestos qumicos solubles, sobre los cuales acta el agua, disolviendo, transportando y descomponiendo en un perfecto proceso qumico. El agua constituye del 50 al 99% de la masa de los organismos vivos. Un meln es 98% agua y un beb 85%, un tomate es 95%, un elefante es 70% y una espiga de trigo 80%. Los procesos biolgicos que conocemos como vida no podran existir sin el agua, sin ella el ser humano no podra tragar ni digerir sus alimentos, no podra respirar sin humedad en sus pulmones y la sangre no podra circular por sus venas. Todo aquello que producimos y consumimos necesita determinada cantidad de agua para materializarse. Producir un kilo de carne requiere 30.000 litros de agua y producir un automvil, 150.000 litros. Un paal de beb requiere 800 litros, un microchip 32 litros y un kilogramo de vainilla la asombrosa cantidad de 96.000 litros. El comercio del agua no slo est referido a la provisin de servicios municipales; una gran cantidad de agua invisible circula entre los pases junto con la transferencia de bienes. Al importar una modesta banana, adems de la humedad contenida en el fruto, se importan tambin los 150 litros que sta necesit para cre-
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cer y madurar. Es posible imaginar entonces al mundo surcado por caudalosos ros invisibles que transportan grandes cantidades de agua virtual.
1..2. El simbolismo del agua As como existe un agua para el cuerpo tambin existe un agua para el espritu. En el cristianismo el agua tiene un sentido inicitico y de purificacin que se asocia al primer sacramento, el bautismo. La creencia de que el hombre llega al mundo trayendo en s un pecado de origen hace necesario que ste sea lavado previamente a su ingreso a la Iglesia y este lavado se realiza con el agua bautismal, disolvente del pecado. En la tradicin juda, el agua juega un rol importante; es vehiculo de purificacin y permite, a travs de sus cualidades casi msticas, restaurar o conservar un estado de pureza. El islam mantiene una relacin de respeto hacia el agua y de reconocimiento de sus mltiples funciones vitales. Para el musulmn, el agua es origen y fuente de vida, vehculo de purificacin, razn de convivencia y principalmente un recurso otorgado por Dios a los seres vivientes. El derecho de Chaf, el de la sed, indica que todo individuo, de religin musulmana o no, tendr acceso al agua proveniente de pozo o curso de agua y podr poseer toda el agua necesaria para saciar su sed y abrevar los animales. En el esoterismo chino las dos fuerzas opuestas, el yin y el yang se combinan de dos en dos para dar lugar a los cuatro elementos primordiales. Tomados de tres en tres dan lugar a ocho elementos, dos de los cuales provienen del agua: Tui, el agua dormida que simboliza la satisfaccin, el deber y la decisin, y Khn, el agua corriente que simboliza el secreto, lo oculto, la posibilidad.
1.3. El valor del agua La aduccin, el tratamiento y la distribucin de agua a las ciudades tienen un coste muchas veces elevado y consecuentemente un precio. Al aplicarlo, el agua se convierte en un bien econmico sujeto a las reglas y condiciones del mercado. Todo el simbolismo y sacralizacin del agua, tan presente y visible en el mundo antiguo y en sus religiones, parece haberse perdido en el mundo actual. La domesticacin de los ros, los sistemas urbanos de distribucin, el riego agrcola y los procesos industriales, han roto la mstica del agua, la han separado de la naturaleza. De su doble cualidad creadora y destructora slo esta presente en el imaginario moderno el sentido amenazador y destructivo del agua enfurecida, la inun-
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dacin, el tsunami. Poco parece quedar de la veneracin respetuosa y de los dioses del agua; sin embargo algo de esto an subsiste en las sociedades de menor desarrollo. Para los pueblos originarios de Amrica la relacin del hombre con el agua va ms all de un simple recurso utilizable. El fuerte enraizamiento de estos pueblos con la actividad agrcola y las condiciones extremas en las que sobreviven ha desarrollado una relacin casi mstica que trasciende la visin occidental del recurso. Particularmente en las comunidades de los Andes, el agua es un recurso nico y poderoso, es el fundamento de las prcticas productivas, reproductivas, sociales y religiosas y el smbolo de la identidad local. La naturaleza de la gestin del agua hace necesaria la existencia de organizaciones fuertes y slidas, en la mayor parte de los casos el agua slo puede ser gestionada a travs de acciones colectivas y la forma de sobrevivir en un entorno adverso es la cooperacin en vez de la competencia.
2. El Agua en el planeta La Tierra es el nico planeta del sistema solar con agua superficial en estado lquido. Un 71% de la superficie terrestre est cubierta de agua y un 97,5% del total de agua existente en el planeta (1 435.105.000 km3) se encuentra en los mares como agua salada. Tan slo el 2,5% (35.105.000 km3) del agua del mundo es agua dulce y de esta cantidad el 0,3% se encuentra en lagos, reservorios y ros, 31% es agua subterrnea que incluye la humedad del suelo, pantanos y permafrost y 68,7% se encuentra en glaciares y nevados. Vase figura 1 anexo.
2.1. El ciclo hidrolgico El agua puede adoptar diversos estados fsicos: lquido, gaseoso (vapor de agua), slido (hielo) o estar combinada qumicamente.8 En todos sus estados el agua est sujeta a la fuerza de gravedad y a la accin de la energa trmica del Sol o del interior de la Tierra, lo cual hace que est en continuo movimiento sobre la superficie del planeta. Esta dinmica se conoce como el ciclo hidrolgico del agua y no se presenta como un patrn nico sino como varios modelos segn se desarrolle en la atmsfera, hidrosfera o litosfera. De estos modelos el ms conocido y relevante es el que se da en la superficie terrestre y describe el ciclo que transcurre el agua desde el mar hacia la atmsfera, a la tierra y su retorno al mar.
8. Absorbida, incluida en una estructura cristalina o adsorbida, adherida a la superficie de cristales minerales.
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En la corteza ocenica el ciclo consiste en la infiltracin del agua por gravedad en fisuras de las rocas del fondo marino hasta alcanzar el flujo geotrmico que produce su ascensin convectiva generalmente en procesos hidrotermales. En el interior continental el agua se mueve convectivamente por la actividad del magma terrestre y por las fuerzas tectnicas de la Tierra. Estos modelos no son ciclos cerrados pues existe entre ellos intercambio. El ciclo hidrolgico superficial consiste de cuatro etapas: evaporacin, evapotranspiracin, precipitacin y escorrenta. El grafico muestra el ciclo por el cual 577.000 km3 de agua circulan por la superficie del planeta cada ao. Vase figura 2 anexo. En general el ciclo del agua es el proceso de transferencia de un tipo de reservorio a otro y puede ser descrito en forma temporal por el tiempo de residencia en cada reservorio, lo cual da una visin dinmica de su flujo.
CUADRO 1 TIEMPOS DE RESIDENCIA DEL AGUA Tiempos estimados de residencia de los recursos hdricos Agua biosfrica Agua atmosfrica Ros Pantanos Lagos y reservorios Humedad del suelo Glaciares y hielos Mares Agua subterrnea
Fuente WWDR I
1 semana 1,5 semanas 2 semanas 1 a 10 aos 10 aos 1 semanas a 1 ao 1.000 aos 4.000 aos 2 semanas a 10.000 aos
2.2. La cuenca como forma fsica del agua El agua, en su permanente movimiento en el planeta, fluye asociada a un espacio fsico-geogrfico denominado cuenca, un rea terrestre donde el aporte de agua es generado nicamente por la precipitacin y en la cual el agua excedentaria fluye por un punto espacial nico: la exutoria.
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En la antigedad Platn y Aristteles intentaron describir el ciclo del agua pero no fue sino hasta el siglo XVI en que Leonardo da Vinci realiz una correcta descripcin del ciclo hidrolgico al asociarlo a un espacio fsico o cuenca. La cuenca es la realidad fsica del agua en el planeta y al ser el agua un elemento transversal a todos los fenmenos de la vida es tambin una unidad territorial, social, ecolgica y econmica a partir de la cual se puede analizar y planificar el desarrollo de una sociedad. Las cuencas pueden clasificarse segn su tamao en: grandes cuencas, medianas o mezo cuencas y pequeas o micro cuencas. Segn sea el grado de detalle necesario para los procesos de anlisis y planificacin, se adopta uno de los tres niveles como unidad bsica de estudio. La lnea que separa las cuencas se denomina divortio aquarum o divorcio de las aguas. El trmino es bastante grfico y como ejemplo una gota de agua que caiga un centmetro a la izquierda del divortio aquarum situado al este del lago Victoria acabar en el mar Mediterrneo, pero si esa misma gota cae un centmetro a la derecha de la misma lnea, desembocar en el ocano Indico. Vase figura 3 anexo. En forma semejante, pero no coincidente a la cuenca superficial, el agua subterrnea circula por un espacio fsico determinado por las caractersticas geolgicas y de permeabilidad del terreno: el acufero o la cuenca subterrnea. El acufero no es una realidad visible como la cuenca superficial pero no por eso menos importante dado que ms de 10 millones de kilmetros cbicos del agua no salada del mundo se encuentran bajo tierra y son fuente principal de abastecimiento en muchas ciudades.
3. Oferta del agua en la naturaleza El agua es un recurso abundante en la naturaleza. Sin embargo, debido a su desigual distribucin tanto en el tiempo como en el espacio, resulta ser un recurso escaso para la satisfaccin de las necesidades humanas permanentemente crecientes. El ciclo hidrolgico global es un sistema cerrado que se retroalimenta a s mismo de forma que la sumatoria de entradas y salidas, en un perodo de tiempo suficientemente largo, ser siempre igual a cero. La entrada que da inicio al ciclo hidrolgico es la precipitacin pluvial. El patrn general de precipitacin en el mundo muestra que sta se concentra en las zonas tropicales (sobre 2.400 mm) y es menor en las zonas subtropicales, polares y alejadas de los ocanos (menos de 200 mm). La oferta del agua utilizable por el hombre se da en dos planos en la naturaleza: el agua superficial y el agua subterrnea.
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3.1. Agua superficial El agua superficial es afectada por dos factores: el escurrimiento (escorrenta), que depende de las caractersticas de relieve de la superficie de la tierra y por la evapotranspiracin, compuesta a su vez por la evaporacin natural de las superficies de agua expuestas a la accin de los rayos solares y por la humedad que transpiran los seres orgnicos, entre los cuales los vegetales realizan el mayor aporte. Vase figura 4 anexo. Glaciares y placas de hielo. La mayor parte del agua dulce de la Tierra est en glaciares y en los casquetes polares pero para efectos de su utilizacin es considerada como agua inaccesible. Una pequea proporcin de glaciares y placas de hielo contribuye a travs del deshielo estacional al flujo de ros y forma parte de la oferta de agua de la naturaleza. De los glaciares del mundo, una pequea parte est situada en las zonas tropicales y es fuente importante de abastecimiento de agua para agricultura y ciudades. Estos glaciares, de los cuales ms del 90% se encuentra en Per y Bolivia son altamente sensitivos al cambio climtico y estn desapareciendo a una velocidad alarmante. En los ltimos 15 aos las superficies de estos glaciares han disminuido en ms del 20%. Vase figura 5 anexo. Ros. Aunque la oferta natural de los ros es pequea en comparacin a otras fuentes posibles, la facilidad de explotacin y la renovacin constante del recurso hacen que los ros hayan sido histricamente las fuentes principales de abastecimiento humano. Lagos y reservorios. Se estima que en el mundo existen cerca de 15 millones de lagos, de los cuales 145 tienen una superficie mayor a 100 km2 y contienen 168.000 km3 de agua. La mayora de los grandes lagos del mundo se encuentran en el hemisferio norte. En el ao 2000 existan en el mundo 48.000 grandes represas de agua (altura mayor a 15 m) y cerca de 800.000 represas pequeas. Los 633 embalses mayores existentes regulan aproximadamente el 40% de la escorrenta de la Tierra, incrementan el tiempo de permanencia del agua en 50 das, retienen cerca del 30% de los sedimentos de los ros e incrementan la evaporacin mundial del agua.
3.2. Agua subterrnea El agua subterrnea, aunque invisible, ha sido desde siempre una fuente importante a travs de los manantiales que afloran a la superficie. El hombre desde la historia remota observ esos afloramientos misteriosos y les atribuy propieda-
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des maravillosas. Slo cuando la tecnologa alcanz un grado suficiente de avance, empez a explotar (y sobre-explotar) este recurso y a utilizarlo intensamente. Se estima que actualmente el 50% del agua potable del mundo y el 20% del agua de riego provienen de fuentes subterrneas. El clculo del volumen de agua subterrnea no es directo y los mtodos de evaluacin tienen amplios mrgenes de error. Se calcula que existen en el mundo entre 7 y 24 millones de km3 de agua subterrnea, lo cual significa ms agua que toda la almacenada en lagos y reservorios, agua que adems no esta sujeta a la fuerte evaporacin del agua superficial y est menos expuesta a la contaminacin. Sin embargo, debido al largo tiempo de permanencia del agua en el acufero, la contaminacin, cuando ocurre, es persistente y difcil de eliminar.
3.3. Calidad Un componente importante de la oferta de agua es la calidad de sta. El rango de aprovechamiento del agua potable como recurso es bastante estrecho en trminos de salinidad, contenido mineral, orgnico y bacterial. En 2004 se inform que cada 15 segundos muere un nio en el mundo por causa de enfermedades diarreicas o infecciosas relacionadas con la calidad y disponibilidad de agua potable.9 La calidad del agua depende de factores como las condiciones geolgicas, el clima, la topografa, los procesos biolgicos propios de cada zona y en los ltimos 200 aos de la contaminacin producida por las actividades humanas.
3.4. Cantidad La disponibilidad de agua para la poblacin humana es altamente variable en las diferentes regiones del mundo como tambin lo es la concentracin de poblacin. El resultado de esta combinacin marca con mayor claridad la disparidad existente en el mundo. La figura siguiente muestra los porcentajes en los que se reparten el agua y la poblacin en el mundo. Vase figura 6 anexo.
4. La demanda de agua por la sociedad El agua ha sido definida como un bien finito, escaso y vulnerable. La definicin econmica de un bien lo asocia a su naturaleza escasa en relacin a las necesidades que debe satisfacer, las cuales son permanentemente crecientes. Tal es el caso
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del agua. La demanda de este recurso ha crecido en el ltimo siglo en forma paralela al crecimiento poblacional y esto ha dado lugar a un reconocimiento de la vulnerabilidad y finitud del recurso y de la magnitud de los efectos de la escasez.
4.1. Usos del Agua Generalmente el uso del agua se ha asociado a los sectores que la consumen. De esta forma se ha planteado tradicionalmente que los tres consumidores principales del agua son el agua potable, la agricultura y la industria. Un anlisis mas detallado indica que es posible identificar a los usuarios del agua con mayor precisin en los siguientes grupos: Saneamiento (agua potable y alcantarillado). Referido bsicamente al consumo humano corporal y considerado como el uso ms importante del agua. Uso consuntivo. Riego (agricultura). Consume el mayor volumen del agua utilizada en el mundo y es el menos eficiente en cuanto a la relacin extraccinconsumo. Uso consuntivo. Industria. Agrupa a todos los usuarios que consumen el recurso en el proceso de produccin de bienes. Uso consuntivo. Energa. La utilizacin de la energa hidrulica para la produccin de energa. Es el sector ms eficiente. Uso no consuntivo. Transporte. La utilizacin de los cursos de agua naturales o artificiales para el transporte. Uso no consuntivo. Recreacin. La utilizacin del agua en actividades de recreacin y para paisajismo. Uso no consuntivo. Medio ambiente. El reconocimiento del medio ambiente como un usuario del agua ha sido un proceso largo y penoso durante el cual la ecologa del mundo sufri daos considerables. Actualmente se ha alcanzado la comprensin de que el medio ambiente requiere cantidades especficas del recurso para mantener la sanidad de los ecosistemas, tanto acuticos como terrestres y es posible calcular con cierta aproximacin estas cantidades especficas en trminos de lo que se llama caudal ecolgico. A partir del reconocimiento del medio ambiente como usuario se han desarrollado, con mayor o menor nfasis en diferentes pases, cuerpos legales que sustentan esta posicin. Es considerado como un uso no consuntivo en el sentido de que el recurso pertenece al medio ambiente.
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4.2. Las presiones de la demanda Crecimiento de la poblacin. El hombre es el principal consumidor de agua del mundo y el origen de la presin que se ejerce actualmente sobre el recurso. En el siglo XIX Robert Malthus plante sus lgubres teoras sobre el crecimiento poblacional sealando un futuro en el cual los recursos no seran suficientes para sostener a la poblacin. En 1800, dos aos despus de la publicacin del Primer Ensayo sobre el Principio de la Poblacin, la poblacin mundial era de 900 millones. La poblacin mundial actual es de aproximadamente 6.000 millones de personas y las estimaciones ms recientes de la Naciones Unidas indican que para el ao 2025 ser de 8.500 millones. En ese mundo en crecimiento la cantidad del recurso hdrico neto permanece constante y la cantidad del recurso disponible ha disminuido por accin de la contaminacin. Vase figura 7 anexo. Incremento en el uso del agua. La tendencia mundial hacia la urbanizacin es visible y se percibe fcilmente que, sobre todo en los pases de menor desarrollo, la ciudad es una alternativa atrayente para el habitante rural en la medida en que en ella encuentra no slo una mayor diversidad de empleo e ingreso, sino tambin una oferta de servicios generalmente inexistente en la zona rural. Esto significa en trminos directos un incremento sustancial en la calidad de vida del migrante y naturalmente un aumento en sus patrones de consumo, principalmente agua. Por otra parte, an en un mundo con elevados ndices de pobreza, los niveles de consumo han aumentado sustancialmente, tanto en alimentos, que demandan insaciablemente riego, como en bienes de consumo y patrones de higiene. Todo eso ha producido un aumento explosivo de la demanda y a la vez de la contaminacin del recurso hdrico. La competencia por el agua. El agua es un recurso multiuso y multiobjetivo. Esto significa que sobre un recurso finito y escaso, los sectores usuarios deben competir por su uso; y en el mbito de la toma de decisiones, las ms importantes sern las relativas a las formas de distribucin y a la escala de prioridades de los usos del agua en trminos del bien comn y de los objetivos de desarrollo de cada realidad regional. Vase figura 8, 9, 10, 11 anexo.
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5. La Crisis del Agua El Primer Informe sobre el Agua del Mundo del Programa Mundial de Evaluacin de los Recursos Hdricos de las Naciones Unidas, indica que en los prximos 20 aos, la cantidad de agua disponible para todos decrecer en un 30% y que el 40% de los habitantes del mundo actualmente no tiene la cantidad necesaria para el aseo mnimo. Todo esto significa la descripcin de un estado crtico que es perceptible a travs de las realidades numricas:
CUADRO 2 CONSECUENCIAS DE LA CRISIS MUNDIAL DEL AGUA Poblacin Sin acceso a agua segura Sin acceso a alcantarillado Desnutrida Sin energa domstica Afectada por desastres naturales Que muere de malaria
Fuente: WWDR I
Cantidad 1,2 billones 2,4 billones 800 millones 2 billones 211 millones 1 milln
La crisis mundial del agua es el resultado de un desequilibrio entre la oferta de agua del medio natural y la demanda de agua de la sociedad. Este desequilibrio se da como resultado de la interaccin del hombre con el Medio en un marco fsico y en un marco de gestin del agua.
5.1. Origen de la crisis, Marco fsico Crecimiento de la poblacin y aumento de la demanda. Como se analiz en los puntos anteriores, el recurso hdrico se encuentra sometido a una demanda creciente derivada del aumento de la poblacin y del incremento en los niveles de consumo. Para satisfacer esa demanda creciente la cantidad de agua que se capta aumenta constantemente. Vase figura 12 anexo. Contaminacin del recurso. El incremento del consumo produce a su vez una mayor contaminacin en el recurso hdrico. Los sectores ms contaminantes son la agricultura, a travs del uso de pesticidas y fertilizantes, y la industria, en particular la minera extractiva que contamina con metales pesados.
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La contaminacin orgnica, producida por el consumo humano y por la agricultura, significa una disminucin en el contenido de oxgeno del agua y se mide en trminos del oxgeno bioqumico que las bacterias del agua deben consumir para eliminar los desechos. Cambio climtico. La utilizacin masiva de combustibles fsiles ha modificado la composicin de la atmsfera al introducir en ella grandes cantidades de CO2. Esta modificacin atmosfrica hace que la radiacin solar, que es naturalmente reflejada al espacio exterior, sea retenida durante un tiempo mayor al normal, aumentando la temperatura media de la Tierra. De todos los gases emitidos por la actividad humana que favorecen este efecto de invernadero, el CO2 constituye el 50%. El clima del planeta ha estado sujeto a una permanente variacin con ciclos extraordinariamente largos que permitan a las especies adaptarse paulatinamente a los cambios. La velocidad de los cambios actuales es demasiado rpida para permitir cualquier adaptacin y tiene efectos devastadores sobre los puntos donde el recurso hdrico es ms frgil y vulnerable. Uno de los fenmenos notables que se perciben como consecuencia del cambio climtico es la Oscilacin Climtica El Nio, una alteracin climtica que produce incrementos de temperatura y decrecimiento de la precipitacin en poca de lluvias, que acenta intensamente los extremos climticos y produce aos anormalmente secos en algunas zonas y grandes inundaciones en otras. El fenmeno de El Nio parece ser un proceso cclico de la naturaleza cuyo perodo de recurrencia ha sido acortado drsticamente por el cambio de temperatura de la Tierra. Afecta principalmente a la costa este de Amrica del Sur y sus consecuencias son devastadoras en las poblaciones indgenas, tradicionalmente asociadas a la actividad agrcola y en niveles permanentes de pobreza extrema. En la zona andina, Per, Bolivia, Ecuador, el fenmeno de El Nio ha tenido efectos intensos. Desde comienzos de la dcada de los ochenta la ocurrencia del fenmeno origin procesos migratorios del campo a las ciudades en un esfuerzo desesperado de supervivencia de los campesinos afectados por la sequa. Estas migraciones masivas y las condiciones degradadas de vida de los migrantes en ciudades que no contaban con capacidad de proporcionar servicios, principalmente agua potable, fueron origen de conflictos sociales que an no han sido resueltos.
5.2. Origen de la crisis. Marco de la gestin La crisis del agua ha sido calificada como una crisis de gobernabilidad. Este concepto, relativamente reciente, involucra muchas dimensiones hasta ahora no con-
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sideradas en la gestin del agua. Cambiando el enfoque ingeniero e hidrolgico con que tradicionalmente se ha realizado la gestin del agua, el concepto de gobernabilidad del agua implica que, ms all de la construccin de obras de infraestructura, acueductos y sistemas de distribucin, hay una forma virtuosa de gobernar el agua, basada en la capacidad de formular polticas con efectividad, administrar recursos con eficiencia y proveer servicios con eficacia. El marco fsico de la problemtica del agua est presente en la mayor parte del planeta; la contaminacin y el cambio climtico afectan a todos los pases. Sin embargo, aquellos que presentan una problemtica ms acentuada muestran en forma recurrente ausencias, vacos y deficiencias en sus sistemas de informacin y gestin y la institucionalidad desde la cual manejan el agua es generalmente confusa, dispersa e incompleta.
6. Cmo encarar la crisis del agua?

La Crisis del Agua es primordialmente una crisis de gobernabilidad, que continuar si la inercia de los tomadores de decisin persisteel desafo es pues, desarrollar la voluntad poltica para implementar los compromisos existentes en relacin al agua. De otra forma el agua continuar siendo un rea para la retrica poltica y las promesas vacas en vez de la implementacin de acciones profundamente necesarias. World Water Development Report I
6.1. La Gobernabilidad La crisis del agua ha sido calificada como una crisis de gobernabilidad. El trmino gobernabilidad hace referencia a un fenmeno que involucra al Estado, en todos sus niveles institucionales, a la sociedad civil y sus organizaciones y a las relaciones entre ambos. La gobernabilidad est ntimamente ligada al concepto y al ejercicio de la democracia y a la forma en que un Gobierno ejerce la voluntad popular buscando asegurar el bienestar de sus ciudadanos a travs del manejo adecuado de la informacin, el planteamiento claro de objetivos y estrategias de desarrollo y la gestin eficiente del aparato estatal, todo esto enmarcado en trminos de equidad y transparencia. Este concepto, relativamente reciente, involucra muchas dimensiones hasta ahora no consideradas en la gestin del agua., basndose en una visin holstica del fenmeno social y en una gestin equilibrada que busca la armona de las partes.
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6.21. El modelo actual La comprensin de la crisis del agua, como fenmeno global, implica la aceptacin de que los pases hdricamente maduros son entelequias en un planeta que no reconoce fronteras polticas y donde la crisis del agua tiene unos efectos globales que trascienden el mbito hdrico. Este proceso de comprensin y aceptacin puede tener origen en una extrapolacin racional de los indicadores de la crisis o ser el resultado de una realidad aplastante ya instalada, pero en cualquier caso es un proceso inevitable que desemboca en la necesidad de tomar decisiones para enfrentar en un caso el futuro y en otro el presente. La tarea importante se traslada, tarde o temprano, de la ftil discusin de la existencia de una crisis a la valoracin de las acciones correctivas y, para que estas acciones tengan un grado suficiente de consistencia, la determinacin del modelo causal de problemas debe, naturalmente, ser lo mas estricta posible en trminos de veracidad y ajuste a la realidad observada. La funcin que describe la dinmica del cambio, y su correlacin con el estado de crisis global, incorpora tres variables de aparente simplicidad, que engloban toda la complejidad de los modelos econmicos y sociales vigentes en el mundo: el crecimiento poblacional, el aumento en los patrones de consumo general a nivel colectivo e individual y la forma en que las sociedades humanas se relacionan con su entorno natural. Vase figura 13 anexo.
6.3. El mito del desarrollo sostenible Al finalizar el siglo pasado todo pareci indicar que con l terminaba la bipolaridad ideolgica del mundo y que un modelo social y econmico se haba impuesto como paradigma globalizador y como ideal hacia el cual deban dirigirse los esfuerzos de los pases de menor desarrollo econmico para superar sus problemas y alcanzar finalmente el estado de satisfaccin a sus crnicas carencias. La nueva ideologa del desarrollo humano prometa que, de seguir estos pases las recetas mgicas del mercado y la globalizacin, el mundo encontrara la solucin a todos sus problemas. Casi veinte aos despus de la aplicacin escrupulosa y casi obligatoria de las recetas de la felicidad, el mundo se encuentra en una situacin diferente: an lejos de la solucin a sus problemas crnicos, con nuevos problemas adicionales y con crisis globales de energa, recursos hdricos y calentamiento global. Todo esto parece indicar que la ideologa del desarrollismo era un mito basado en falsas premisas: la validez del paradigma y la idea de que el mundo y los recursos naturales eran infinitos e inagotables. La realidad de las crisis globales seala en esa direccin; sin embargo, el mito an persiste como un metarrelato de com-
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prensin absoluta de la realidad, al margen de las verdades inconvenientes del calentamiento global, de las curvas de agotamiento del petrleo y de los 1.200 millones de seres humanos sin agua segura. La visin del futuro basada en que el destino de los pases pobres es el de llegar a ser algn da como los pases ricos es irreal porque, aun olvidando el calentamiento global, simplemente los recursos naturales del planeta no alcanzaran para sostener los niveles de consumo y desperdicio de los primeros. La percepcin, cada vez ms clara, de una realidad de tintes catastrficos, convierte la toma de decisiones en un imperativo de urgencia. Es necesario actuar antes que sea demasiado tarde y ese accionar deber estar enmarcado en una percepcin lo mas clara posible de la realidad actual y de la valoracin de escenarios de solucin posibles, los cuales lamentablemente no son muchos.
6.4. La necesidad de cambiar modelos y patrones de comportamiento: repensar Enfrentar a la crisis es una tarea compleja que requiere repensar nuestros patrones de comportamiento y principalmente nuestras formas habituales de pensamiento. La velocidad con la que se acerca la demanda creciente de agua a la disponibilidad constante del recurso puede ser ralentizada a travs de la aplicacin de nuevas tecnologas y la racionalizacin de los patrones de consumo, pero no puede ser evitada de esa forma. Cerrar el grifo al lavarse los dientes no solucionar la crisis del agua, ni lo har el uso de artefactos sanitarios ms eficientes, ni la eliminacin de fugas en los sistemas urbanos. La cercana y gravedad de la crisis del agua parecen indicar que se hace necesario un cambio de paradigma. Un paradigma es un concepto que deviene modelo. Un cambio de paradigma no es entonces ms que un cambio de pensamiento, el reemplazo de una forma de pensar por otra que se adecue de mejor manera a los cambios en el entorno con un mayor nivel de racionalidad. Una de las consecuencias de las crisis es que obligan a repensar situaciones, problemas y respuestas y a buscar alternativas de mayor efectividad, eficacia y eficiencia desde la base de la racionalidad de las soluciones. Nada de esto implica una simplicidad en la solucin ni la ausencia de trauma, ni siquiera garantiza el xito de la aplicacin. Sin embargo, la inminencia de un estado ms complejo y traumtico que la solucin, la convierte en la opcin ms econmica y la hace perentoria. Hemos visto que la crisis del agua tiene su origen en tres formas de pensamiento que, en el tiempo, han demostrado ser autodestructivas: el crecimiento como un fin, el consumo como un objetivo y el uso
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voraz de los recursos naturales como un medio. Revertir la crisis significa necesariamente revertir esas formas de pensamiento. La urgencia de la crisis y la racionalidad ms bsica indican que es hora de cambiar los patrones de comportamiento y pensamiento de las sociedades humanas, reemplazar la avidez por el respeto y gobernar en forma virtuosa el crecimiento y el consumo. Y esto, en gran medida implica desandar el camino de la bsqueda frentica del desarrollo material. Nada en la historia de la humanidad permite afirmar que estos cambios sean posibles. Generalmente los modelos obsoletos se han mantenido hasta su agotamiento y autodestruccin; sin embargo, nunca antes las sociedades humanas han estado mejor preparadas ni han contado con tantos medios y capacidades como hoy para modificarse. Slo el tiempo dir si somos capaces de hacerlo a tiempo.
7. El agua como un derecho humano Generalmente la posicin de los gobiernos frente al agua se sita en la dimensin del respeto, la proteccin y el cuidado de los recursos hdricos. Esta posicin no es suficiente ni adecuada en el marco de la crisis mundial del agua. Los cambios polticos de las ltimas dcadas, los procesos de globalizacin y la ampliacin del mercado han incidido en el manejo del agua como una mercanca, dejando de lado peligrosamente la calidad nica del agua como soporte de la vida en el planeta Tierra, del agua como recurso nico. La crisis del agua no est desmarcada de esta situacin. Vemos por doquier situaciones carenciales que no pueden ser resueltas porque los gobiernos an no adoptan completamente la responsabilidad de garantizar, tcnica y financieramente, la provisin del agua a la poblacin. Gobiernos que han asumido que la soberana y seguridad nacionales no son bienes de intercambio en el mercado, que financian costosos y a veces intiles ejrcitos, pero que an no asumen que la vida humana tampoco es una mercanca y que es necesario cuidarla y protegerla. El acceso a los requerimientos bsicos de agua es un derecho implcito en todas las declaraciones de derechos humanos, en todas las metas trazadas para mejorar la situacin humana en el mundo pero hasta hoy sigue estando en el mbito de la retrica poltica y las promesas vacas que menciona el WWDR I. Es imposible reconocer el derecho a la vida sin reconocer el derecho al agua y el hecho de hacerlo significa un mayor grado de garanta de conservacin del recurso que todos los marcos legales vigentes actualmente. Reconocer el derecho al agua impondra obligaciones a los estados que seran una base para la resolucin de conflictos de recursos transfronterizos compartidos.
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Actualmente un tercio de la poblacin mundial sufre problemas de escasez y calidad del agua. Para el ao 2025 dos tercios de la poblacin mundial estar en esa situacin. Los problemas globales requieren soluciones globales y la solucin a la crisis del agua requiere un cambio global de pensamiento.
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10. El presente artculo est basado en el contenido del Informe del Desarrollo Humano 2006. Ms All de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua. El anlisis y las recomendaciones no reflejan las opiniones del PNUD, de su Junta Ejecutiva o de sus estados miembros.
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Dra. Cecilia Ugaz10
el problema del agua, inseparable del saneamiento, es acaso el principal que mantiene a los hombres y mujeres prisioneros del subdesarrollo Mario Vargas Llosa El olor de la pobreza El Pas, domingo 19 de noviembre de 2006
Abstracta A lo largo de este texto la autora analizar el problema del agua desde el punto de vista de la teora del desarrollo humano, de las capacidades y oportunidades. Presentar, en una primera parte, el coste humano de la crisis siendo los ms pobres los ms afectados, para pasar luego a las consecuencias que esto tiene para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Resaltar una de las caractersticas ms representativas de la crisis, la inequidad en el acceso al agua y el saneamiento, para referirse despus a las diversas formas de escasez y a los mecanismos histricos de exclusin. Asimismo, har referencia al problema del agua como una falta de un uso cuidadoso y de una distribucin equitativa, estableciendo luego las inversiones necesarias para alcanzar el ODM de reducir a la mitad el nmero de personas sin acceso al agua potable. Finalmente, plantear cuatro pilares identificados por el Informe sobre el Desarrollo Humano de 2006 para hacer realidad el acceso al agua potable de millones de personas.
Introduccin El agua es condicin esencial para la vida, la subsistencia y el desarrollo humano; sin embargo, ms de mil millones de personas en el mundo carecen de acceso al agua potable y ms de la mitad de la poblacin total del mundo en desarrollo carece de acceso al saneamiento. En su gran mayora estas personas viven en zonas periurbanas en los mrgenes de las grandes megapolis del mundo en desarrollo y en las zonas rurales.
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Las consecuencias sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) son dramticas. El agua no slo es materia del Objetivo del Milenio nmero siete sino que est implicada indirectamente en el logro de casi todas las dems metas. El horizonte de 2015 est cerca y las tendencias actuales no son alentadoras. Todo parece indicar que no alcanzaremos el ODM por un largo margen. Cmo explicarlo? Cmo explicar la exclusin a este recurso bsico de casi un tercio de la poblacin del planeta? Cules son las soluciones? Responder a estas preguntas requiere una reflexin que vaya ms all de los aspectos puramente tecnolgicos para hacer referencia explcita a un panorama ms amplio que incluya aspectos econmicos, sociales y polticos. La solucin al problema del acceso al agua y al saneamiento requiere un detallado anlisis del contexto y una puesta en marcha de soluciones tcnicas adecuadas a realidades sociopolticas especificas. Las condiciones de escasez son relativas y locales y no explican en gran medida la crisis de acceso al agua potable y al saneamiento que vivimos en este momento. Esta crisis est ms bien ligada al poder y a la pobreza. Como habr notado usted, la falta de acceso al agua y al saneamiento no la padecen los ricos y los poderosos, la padecen en una inmensa mayora los pobres y los excluidos, aquellos que no tienen voz en los procesos polticos. La crisis mundial del agua tambin se refiere a la falta de acceso a este recurso como insumo de produccin el agua para la irrigacin y para la agricultura que es el medio de vida de miles de millones de pobres en el planeta. Sin negar la importancia de este ltimo aspecto, este captulo se referir en particular a la crisis ligada a la ausencia del agua potable y el saneamiento como elementos fundamentales para llevar una vida digna y para potenciar el potencial productivo de los seres humanos. Comenzaremos por presentar las abrumadoras cifras que caracterizan el coste humano de esta crisis para referirnos luego a las consecuencias y previsiones para el logro de los ODM. En una segunda parte nos referiremos a una de las caractersticas ms significativas de la crisis del agua y del saneamiento, esto es, a la inequidad con la que se cierne entre la poblacin. Estas desigualdades se refieren naturalmente a desigualdades de ingreso pero tambin a desigualdades geogrficas, tnicas y de gnero. Trataremos entonces de entender y analizar el problema desde el punto de vista de la teora del desarrollo humano, de las capacidades y oportunidades. Haremos una reflexin histrica que nos har recordar que el fenmeno no es nuevo y que las actuales grandes potencias del mundo pudieron superarlo con voluntad poltica. Nos referiremos finalmente a las inversiones necesarias para calmar la sed de agua pero tambin de la inequidad que existe en este momento en nuestro planeta.
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1. Una de las facetas ms acuciante de la crisis: agua para la vida La crisis mundial del agua tiene que ver con la violacin del derecho humano bsico a tener acceso al agua. Esta violacin da como resultado la muerte evitable de casi dos millones de nios al ao, enormes desigualdades de gnero y prdidas en la generacin de la riqueza.
El coste humano de la crisis Los costos humanos de la crisis son mltiples. Estos son algunos ejemplos: En el mundo cada ao mueren unos 1,8 millones de nios a consecuencia de la diarrea. Esto viene a sumar casi 5.000 muertes diarias, lo que equivale al total de la poblacin menor de cinco aos de Londres y Nueva York reunidas. El nmero de muertes por diarrea en 2004 fue unas seis veces superior a la media de mortalidad anual que se registr en los conflictos armados durante el decenio de los aos noventa. La prdida de 443 millones de das escolares cada ao debido a enfermedades relacionadas con el agua. Las hasta cuatro horas diarias que millones de mujeres dedican a buscar agua. Casi el 50% de todas las personas en pases en desarrollo que sufren a cada momento de algn problema de salud provocado por la falta de agua o saneamiento. Esta es una crisis que afecta sobre todo a los pobres. Dos tercios de la poblacin que no tiene acceso al agua sobreviven con menos de dos dlares al da. Se puede decir lo mismo de la mitad de la poblacin que no tiene acceso al saneamiento. Todas estas cifras revelan una aterradora realidad que sin embargo no refleja enteramente las consecuencias devastadoras sobre la capacidad de las personas de llevar una vida digna, de ejercer sus libertades y sobre todo de explotar al mximo su potencial. Las oportunidades abiertas para un nio de acceder a mercados de trabajo cada da mas competitivos disminuyen si este nio o nia no puede asistir al colegio por ayudar a su madre en tareas domsticas o acarreando el agua necesaria para satisfacer necesidades bsicas. La jornada de una madre de familia se acorta al tener que caminar a buscar y cargar el agua hasta el hogar. El tiempo dedicado a buscar el agua es un tiempo que se podra dedicar entre otras cosas a actividades de aprendizaje, productivas o remuneradas. La ausencia
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de acceso al agua atrapa a las personas en un crculo vicioso de pobreza y bajo desarrollo humano.
2. Consecuencias para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio En el ao 2000, las naciones del mundo firmaron un pacto para eliminar la pobreza. 189 jefes de Estado se comprometieron a luchar para alcanzar un cierto nmero de objetivos con horizonte 2015. Nacidos en la Declaracin del Milenio, estos objetivos constituyen la base para la obtencin de una vida ms digna. En las actuales circunstancias de progreso tcnico y cientfico y de expansin econmica, estos objetivos son sin embargo el requisito mnimo al que el mundo se poda comprometer para aliviar de alguna manera la situacin de postergacin en la que vive una parte importante de la poblacin del planeta. Pocos aos faltan para el vencimiento del plazo para alcanzar los ODM; sin embargo, el progreso alcanzado hasta ahora es decepcionantemente lento en lo que se refiere al agua y al saneamiento en particular. Segn las tendencias actuales no cumpliremos el ODM de reducir a la mitad el nmero de personas sin acceso al agua. De acuerdo a estos clculos la promesa del acceso al agua no se har realidad para unos 235 millones de personas. En el ao 2015, 800 millones de personas en total carecern de acceso al agua. La meta de saneamiento no se cumplir para 431 millones de personas. Unos 2.100 millones en total seguirn sin beneficiarse de un saneamiento adecuado. De acuerdo a las tendencias vigentes, la meta del milenio se cumplir para Amrica Latina y el Caribe en cuanto al agua. Sin embargo, la meta no se cumplir para otras regiones del mundo en desarrollo. En frica subsahariana en particular la meta del agua se cumplir en el ao 2040 y la meta del saneamiento en el ao 2076. Qu significan estos resultados? Estos resultados simplemente significan que sabemos de antemano que para muchos seres humanos la realidad del agua limpia no se har realidad. Casi tres generaciones en frica subsahariana no gozarn del acceso al saneamiento. En otras palabras estos resultados significan que las perspectivas de un futuro mejor se desvanecen para varios millones de personas. A no ser que hagamos algo, inmediatamente.
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3. La inequidad en el acceso al agua Uno de los elementos de la crisis del agua que ms impacta es la inequidad. A nivel mundial, la gran mayora de personas (85%) en el quintil ms rico tiene acceso al agua. Una muy pequea proporcin (uno de cada cinco) en el quintil mas pobre lo tiene. En Amrica Latina la abrumadora inequidad en el acceso al agua y al saneamiento se manifiesta tambin entre pobladores rurales y urbanos y poblacin indgena y no indgena. Por ejemplo en Nicaragua, el acceso al agua potable de la poblacin indgena es en promedio alrededor de 20%. El acceso promedio para la poblacin no indgena es de casi el 80%. La cobertura del saneamiento en Bolivia es aproximadamente 60% en la zona urbana y alrededor de 20% en la zona rural. Las desigualdades en la cantidad de agua consumida son tambin abrumadoras. Residentes en la localidad de Oyster Bay en Tanzania consumen en promedio 170 litros de agua por persona por da mientras que los residentes de las localidades de Mkuu y de Moshi consumen menos de 20 litros. En el estado de Chennai en la India el suministro promedio de agua es de 68 litros por persona por da, pero en las reas menos favorecidas que se abastecen a travs de camiones cisterna el consumo per cpita es slo de 8 litros diarios. Podemos hablar de escasez en esta situacin, comn en pases en desarrollo, en la que ciudadanos con altos niveles de ingreso consumen hasta diez veces ms agua por da que los ciudadanos pobres? A qu tipo de escasez estamos haciendo referencia? La prxima seccin analizar diferentes nociones de escasez. Por ahora nos limitaremos a afirmar que estas estadsticas parecen indicar que la crisis del agua es una crisis provocada ms por la mala distribucin que por la escasez. Los problemas en la distribucin son tambin culpables de la realidad perversa que se verifica en una gran parte del mundo en desarrollo los ms pobres disponen de menos agua pero adems pagan por ello algunos de los precios ms altos del mundo. La poblacin ms pobre en Argentina, El Salvador, Jamaica y Nicaragua dedica en promedio ms del 10% de su presupuesto mensual a pagar por el agua. Este porcentaje no excede el uno por ciento del presupuesto de los ciudadanos ms ricos en esos pases. Los pobladores de las reas marginales de Lima, que no estn conectados a las redes urbanas de abastecimiento, pagan hasta nueve veces ms por el metro cbico de agua que aquellos habitantes en otras reas de Lima que s tienen una conexin. Los habitantes de Nairobi en Kenia pagan ocho veces ms comprando agua en kioscos que aquellos que gozan de una conexin domiciliaria. Un caso
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extremo es Katmand en Nepal en donde el metro cbico de agua adquirido a camiones cisterna cuesta 16 veces ms que el metro cbico que se paga a la empresa de abastecimiento de agua. Cmo explicar esta paradoja de que cuanto ms pobre se es ms se paga por el agua? Hay por supuesto varias razones. Una de las ms importantes es la distancia del poblador al centro de abastecimiento y el recurso a una serie de intermediarios en muchos casos informales. El medio ms econmico de abastecimiento es la red pblica de agua y saneamiento. El precio se eleva considerablemente a medida que el agua pasa por los intermediarios camiones cisterna, vendedores, y otros transportistas. Los costos de transporte son elevados para los barrios pobres e informales y para las reas periurbanas. El precio tambin aumenta con el nmero de intermediarios, cada uno de los cuales agrega su margen de ganancia. Sin embargo, los elevados costos de capital y la prohibicin de conexin a los pobladores que carecen de derechos de propiedad, entre otros factores, impiden a los ms pobres de obtener agua a un precio reducido. Est calculado que el coste promedio de una conexin domiciliaria para los hogares en el quintil ms pobre puede representar desde tres meses de salario en Manila hasta ms de un ao de salario en Uganda. Otro aspecto perverso en la poltica de precios del agua es que durante mucho tiempo se pens que una poltica progresiva de precios consista en atribuir subvenciones a los usuarios de la red pblica. Esta poltica ha tenido consecuencias poco favorables en trminos de facilitar el acceso de los ciudadanos ms pobres por las razones siguientes. En primer lugar, el agua subvencionada y en muchos casos gratuita otorgada a los ms ricos induce al despilfarro y a la falta de cuidado en el uso del recurso. En segundo lugar, el agua subvencionada no est al alcance de los pobres quienes no acceden a las redes por las razones que acabamos de explicar. Finalmente, la falta de ingresos para las compaas de agua y saneamiento hizo tambin que las inversiones en mantenimiento y expansin de la red se rezagaran. Esto tuvo y tiene como consecuencia el deterioro de la calidad del servicio y prdidas de agua en canalizaciones con innumerables fugas que permanecen ignoradas o desatendidas por falta de recursos para repararlas.
4. Cmo explicarlo? Los mecanismos histricos de exclusin son factores importantes en la historia El proceso de desarrollo consiste en ampliar las libertades que las personas disfrutan (Sen, 1999). En este contexto la falta de acceso al agua tiene importantes consecuencias sobre el desarrollo humano al impedir severamente las oportunidades para realizar las capacidades y el potencial de las personas. El agua tiene entonces que ser reconocida dentro del esquema de las titularidades como un elemento en
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el conjunto de recursos/bienes que facilita la creacin de capacidades y que determina la habilidad de los seres humanos para la accin (Mehta, 2006). La aplicacin del enfoque del desarrollo humano al anlisis de la crisis del agua hace referencia a las razones por las que los individuos carecen de acceso y esclarece la nocin de escasez a la que tanto se hace mencin en el caso del agua. En otras palabras se trata de dilucidar las diferentes caractersticas de la escasez para contextualizarla y llegar a un mejor entendimiento tanto del problema como de las soluciones que requerira.
RECUADRO 1 DIVERSAS FORMAS DE ENTENDER LA ESCASEZ
Primer orden: Fsica Caractersticas/ Indicadores Cantidades volumtricas Crecimiento de la poblacin Proyecciones de demanda futura Crecimiento industrial Mejora de la oferta a travs del almacenamiento Construccin de pantanos y presas Desalinizacin Trasvases Segundo orden: Econmica Desarrollo inadecuado de la infraestructura Calidad de la gestin Calidad de los arreglos institucionales Asignacin a travs del mercado Reformas del sector, incluyendo reformas de precios Aumento de la eficiencia El agua como bien econmico Reforma de precios Privatizacin PPPs Manejo comunitario Tercer orden: Adaptativa Contexto socio-poltico de la gestin Cuarto orden: Socio-poltica Discurso poltico y social Titularidades
Soluciones de gestin
Movilizacin a travs de la educacin, campaas de opinin y cambios en estilo de vida
Proceso de toma de decisiones Equidad y reasignacin
Solucin al problema del acceso
OMD Lnea de consumo mnima
Movilizacin a travs de la educacin, campaas de opinin y cambios en estilo de vida
Institucionalizacin del derecho al agua Titularidades
Fuente: Mehta, L. 2006
El recuadro 1 describe hasta cuatro rdenes de escasez. El primer orden se refiere a una escasez fsica que se caracteriza por indicadores volumtricos de disponibi-
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lidad de agua. El segundo orden es la escasez econmica que se refiere a la situacin de la infraestructura, a los modelos de gestin y a los arreglos institucionales. El tercer orden de escasez se refiere al contexto sociopoltico de la gestin y el cuarto orden se refiere a la escasez como resultado del discurso poltico y social y a las titularidades. El concepto de escasez obedece a una construccin poltica y social ms que a un hecho real. Algunas personas no tienen acceso al agua no porque el agua sea fsicamente escasa, por falta de infraestructura adecuada, o por precios excesivos, sino por un problema de exclusin social. Del recuadro 1 se desprende que el enfoque tradicional del acceso al agua se refiere a los dos primeros ordenes nos referimos mayormente a una escasez fsica y econmica. Las soluciones que se postulan corresponden pues a estos dos ordenes que dominan los elementos de poltica en las reformas del sector. Algunas referencias histricas ayudan tambin a entender cmo la nocin de escasez fue construida, revelando la puesta en marcha de mecanismos de exclusin. La configuracin de las redes pblicas de abastecimiento de agua en las metrpolis de los pases en desarrollo se caracteriza por una creciente fragmentacin que en muchos casos tiene su gnesis en los periodos de la colonizacin. La inequidad en el acceso al agua revela lo que algunos analistas han dado en llamar geografa social dentro de las ciudades en el mundo en desarrollo. El abastecimiento de agua potable a travs de una red estuvo siempre dirigido a satisfacer las necesidades de los segmentos ms ricos de la poblacin y de aquellos vinculados al poder poltico. Al mismo tiempo la poblacin indgena o de menores ingresos tena que satisfacer la necesidad de agua haciendo uso de una multiplicidad de fuentes. ste es el mismo patrn que se verifica en las zonas peri urbanas en la actualidad. Este patrn de exclusin basado en la etnicidad o en la clase social no esta reservado a una regin del mundo en particular como los ejemplos que citaremos a continuacin demuestran. Esta es una situacin bastante comn y que est profundamente arraigada en el funcionamiento de las sociedades. Si la heterogeneidad de los sistemas de abastecimiento en las grandes ciudades se explica as, cualquier intento de universalizar el acceso al servicio tiene que atacar las races mismas del mecanismo de exclusin. Ms que reformas tcnicas, lo que se requiere es un cuestionamiento real de los principios sobre los cuales las sociedades organizan el abastecimiento de servicios, desafiar la tolerancia que existe en nuestros das a la inequidad y la marginalizacin, e institucionalizar el acceso al agua como un derecho. El control religioso del acceso al agua era verificado en Mxico en el siglo XVI. En palabras de Gabriel de Rojas, enviado del rey de Espaa: La totalidad de la ciudad de Puebla se abastece de agua a travs de pozos. El agua es dura y salobre. Hay tambin una fuente en la plaza. El agua es abundante pero igualmente dura y salobre. Esta es el agua que utilizan los indgenas para satisfacer sus necesida-
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des domsticas. Esta agua se utiliza tambin para regar los jardines de los monasterios. Los espaoles beben otra agua que es mejor y mas ligera cuya fuente esta fuera de la ciudad. (Traduccin propia de Fournier, 2003). En el siglo XIX en Jakarta, el primer sistema de abastecimiento de agua tena por finalidad facilitar el acceso exclusivo a la poblacin europea al agua de pozos situados estratgicamente a dos millas de la ciudad para evitar la contaminacin y las epidemias que la asolaban. Por el contrario, la poblacin local haca uso de agua de la superficie ante la falta de medios para construir pozos, quedando naturalmente ms expuestos a la contaminacin (Bakker, 2006). En Argel, la segregacin espacial y las desigualdades en el acceso al agua existen tambin desde la colonizacin. Los barrios situados en la meseta de Bouzareah, ocupados por la poblacin europea, gozaban de un abastecimiento regular de agua potable, mientras que los barrios de Casbah y Bab El Oued, habitados por la poblacin local, no gozaban de acceso al agua potable (Chikhr Saidi, 2001). Ms recientemente, la experiencia de ciudades como Johannesburgo en frica del Sur y Windhoek en Namibia han motivado el uso del trmino water apartheid para reflejar la situacin de marginalizacin en el acceso al agua que sufren los ciudadanos mas pobres (Jaglin, 2003). Lagos, capital de Nigeria situada a orillas del Atlntico, tuvo tambin desde tiempos de la colonia una persistente diferenciacin en las condiciones de vida entre la elite europea y la mayora africana. A principios del siglo XX, Lagos tenia la reputacin de ser una de las ciudades mas insalubres de frica del Oeste a causa de su precario (casi inexistente) sistema de desage. Hay que recalcar que ste es un periodo de avances cientficos importantes, sobre todo en materia de salud pblica, en Europa y Estados Unidos. Hasta ese momento ciudades como Londres, Pars o Nueva York registraban tasas de mortalidad infantil tan altas como las existentes hoy da en algunas partes del mundo en vas en desarrollo. Enfermedades infecciosas como la diarrea, la disentera y la fiebre tifoidea estaban fuera de control. Aun con los aumentos en ingresos gracias a la revolucin industrial, la mortalidad infantil y la esperanza de vida apenas mejoraban. La situacin mejor slo tras reformas radicales en el sector de agua y saneamiento. Mientras los descubrimientos cientficos en materia de salud pblica conocidos en Europa y Amrica del Norte motivaban la inversin en infraestructura para mejorar las condiciones sanitarias de toda la poblacin en esos pases, en ciudades como Lagos era slo la lite econmica y poltica la que beneficiaba. La poblacin local viva en situacin de creciente marginalizacin (Gandy, 2006). Hay otros muchos ejemplos que podran usarse para ilustrar la manera en que los sistemas de abastecimiento de agua potable se disearon originalmente para servir a la elite poltica y econmica. Otro aspecto que es til recalcar es que desde sus orgenes, las tarifas del servicio estaban subsidiadas. Las elites contribuan a
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las grandes inversiones en infraestructura a travs del pago de impuestos, pero no contribuan al mantenimiento con el pago de tarifas que reflejaran los costos. Esto tuvo como consecuencia que el sistema adoleciera de un dficit estructural que no le permitira la expansin del servicio y la mejora en la calidad de la prestacin (Swyngedouw, 2006). El precario estado de las finanzas pblicas puede explicar slo en parte las dificultades de expansin del servicio. Mecanismos de marginalizacin institucionalizados y la falta de voluntad poltica para romperlos ayudan a comprender mejor las dificultades persistentes de abastecer del servicio sobre todo a los pobres.
5. Las reformas del sector del agua El problema del agua no es su escasez sino la falta de un uso cuidadoso y de una distribucin equitativa. El desafo que presenta la gestin del agua no es tecnolgico, es un desafo a los mecanismos de control y de la gobernabilidad del recurso (Narain, 2006). Durante una buena parte de las dos dcadas pasadas el debate sobre las virtudes y defectos de los operadores de suministro pblico y privados acapar la atencin de las autoridades, de la sociedad civil y de la opinin pblica en general. Este debate tuvo la virtud de distraer la atencin de las deficiencias de operadores tanto pblicos como privados. Los temas relevantes como son la importancia de la poltica tarifaria y de apoyo al acceso a las redes pblicas en el medio urbano, pero sobre todo la importancia de la regulacin y de gobernabilidad de los diferentes esquemas de abastecimiento, especialmente en el mbito rural, quedaron de lado. La discusin con respecto a la pertinencia de la privatizacin result tanto o ms irrelevante cuando una mirada rpida a los patrones de abastecimiento de los hogares ms pobres mostraba ya que stos recurran en su gran mayora al suministro privado para satisfacer sus necesidades. Parte del problema es tambin que el trmino privatizacin es una generalizacin que esconde un amplio espectro de modalidades de participacin de los operadores privados en el sector. Las experiencias muestran que tanto el sector pblico como el sector privado pueden realizar una gestin exitosa. Algunas empresas de suministro pblico en pases en vas de desarrollo cumplen o sobrepasan los estndares de gestin de las empresas privadas ms exitosas. ste es el caso de empresas en Singapur, SriLanka o Colombia. El departamento de recursos hdricos a cargo del abastecimiento de agua potable y saneamiento de la ciudad de Porto Alegre es un caso a destacar. Por otro lado, las empresas privadas que se crearon en Chile y que fueron el resultado de un largo proceso de reforma del sector continan una gestin eficiente y de calidad.
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Las redes pblicas exitosas parecen reunir cuatro condiciones claves: 1. Autonoma financiera, lo cual impide que la asignacin de recursos obedezca a consideraciones polticas. 2. Transparencia y participacin en la formulacin de polticas. 3. Presencia de un ente regulador independiente que supervisa la gestin de la entidad publica. 4. Financiacin adecuada. Por otro lado, la aplicacin de un modelo de participacin privada a travs de concesiones, tuvo como consecuencia el descrdito de los operadores privados en algunas de las ciudades ms grandes del mundo en desarrollo como son Buenos Aires, Manila y Jakarta. Sin embargo, uno de los casos mas emblemticos en la discusin es el caso de Cochabamba, en donde se registr lo que pas a ser conocido como la guerra del agua. Varias lecciones pueden tambin distinguirse de estas experiencias no tan exitosas. Primero, la transparencia en el proceso de otorgar las concesiones es especialmente importante. Segundo, la tensin que existe entre los imperativos comerciales de aumentar las tarifas y aquellos imperantes para la provisin de un servicio pblico en un contexto de pobreza extendida puede dar lugar a situaciones sociales y polticas insostenibles. Tercero, la necesidad de atenuar el riesgo comercial que el operador privado enfrenta al tratar de hacer llegar el servicio a las poblaciones ms pobres hace necesaria la subvencin pblica para facilitar el aumento de las conexiones. El acceso al agua no es un problema de gestin sino de exclusin. Mantener la discusin a nivel de incentivos para el sector pblico y privado puede en el corto plazo mejorar la calidad del servicio para aquellos que estn conectados. Sin embargo el enfoque de las titularidades sugiere que falta todava un largo camino para institucionalizar el acceso al agua para todos. La participacin ciudadana y la transparencia son elementos fundamentales para asegurar que las soluciones tcnicas puedan trascender y facilitar una redistribucin equitativa tanto del recurso como en la toma de decisiones.
El dficit del saneamiento El estado del saneamiento sigue siendo un indicador infalible para detectar el estado del desarrollo humano. 2.600 millones de personas, la mitad de la poblacin del mundo en desarrollo, carecen de acceso a servicios de saneamiento. En promedio, slo aproximadamente una de cada tres personas en Asia meridional y en frica subsahariana tienen acceso. En Etiopa el ratio es todava mas bajo: una de cada siete personas. El acceso al saneamiento es uno de los determinantes mas importantes de la supervivencia infantil la adopcin de un sistema de saneamiento mejorado reduce la mortalidad infantil en un tercio.
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Si el saneamiento es tan esencial para el progreso social y econmico, por qu el dficit sigue siendo tan alto? Por qu queda tan rezagado el cumplimiento de la meta del saneamiento? La pobreza explica en buena parte las dificultades de aumentar el acceso al saneamiento casi 1.400 millones de personas sin acceso a saneamiento viven con menos de dos dlares diarios. Sin embargo hay otros elementos a distinguir y que parecen entorpecer el progreso. Estos son: La barrera poltica nacional: el saneamiento, rara vez si es que aparece, tiene preponderancia en la agenda poltica nacional. La barrera del comportamiento: los hogares tienden a conferir una prioridad superior al agua que la conferida al saneamiento. La barrera de la percepcin: los hogares consideran a menudo que el saneamiento mejorado constituye una comodidad que aporta beneficios privados en lugar de verlo como una responsabilidad pblica. La barrera de gnero: las mujeres valoran el acceso a las instalaciones de saneamiento privadas pero no tienen oportunidad de decidir o de expresar sus opiniones en el foro pblico. La barrera del suministro: los productos diseados sin tener en cuenta las necesidades y prioridades comunitarias, y suministrados sin sistemas de rendicin de cuentas, tienen tasas bajas de aceptacin entre la poblacin. En resumen, el saneamiento adolece de fragmentacin institucional, dbil planificacin nacional y bajo estatus poltico.
6. La inversin necesaria El agua es un elemento vital para permitir el control de enfermedades y el desarrollo de capacidades de las personas. Cunto costara entonces alcanzar el Objetivo del Milenio de reducir a la mitad el nmero de personas sin acceso al agua potable? Podemos permitirnos el lujo de no efectuar dicha inversin? Para comenzar, si actuamos y cumplimos con las metas de los ODM en lo que se refiere a agua y saneamiento, podrn salvarse ms de un milln de vidas a lo largo del prximo decenio. El coste estimado para alcanzar las metas del milenio asciende a 10.000 millones de dlares. Sin embargo, el beneficio econmico estimado ascendera a 38.000 millones de dlares; de stos, 15.000 millones de dlares corresponderan a frica subsahariana. Estos 15.000 millones equivalen a casi el 60% de la ayuda externa que fue dirigida al continente en 2003.
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La inversin necesaria tiene tambin que entenderse dentro de un contexto. 10.000 millones de dlares al ao puede parecer una cifra elevada; sin embargo, sta corresponde a cinco das de gastos militares o a la mitad de la suma dedicada al ao en el consumo de agua mineral en los pases ricos. Dejo a los lectores la tarea de pensar si estamos verdaderamente hablando de sumas imposibles de alcanzar. El problema es tambin por otro lado que de alguna manera el gasto pblico anual en agua y saneamiento es incomprensiblemente bajo. En una muestra de pases para los que la informacin estadstica est disponible, se pudo comprobar que el gasto pblico en agua suele ser menos de 0,5% del Producto Bruto Interno. En un pas como Etiopa, el presupuesto militar es 10 veces mayor que el presupuesto de agua y saneamiento. En Pakistn el presupuesto militar es 47 veces ms grande. En resumen estamos hablando de una verdadera crisis de alcance mundial que pasa desapercibida y a la cual no se le atribuye la prioridad que le corresponde. Las noticias difcilmente se refieren al nmero de muertes que se deben a la falta de agua y saneamiento en los hogares pobres y menos an al esfuerzo adicional que esto representa para millones de mujeres y nios.
7. De la reforma a la transformacin del sector del agua: cuatro pilares para combatir la crisis El Informe sobre el Desarrollo Humano de 2006 identific cuatro pilares esenciales para hacer realidad el acceso al agua potable de millones de personas. stos son:
7.1. Hacer del agua un derecho humano de verdad, no slo de palabra El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas declaro que El derecho humano al agua otorga el derecho universal a una cantidad suficiente de agua segura, aceptable, fsicamente accesible y asequible para uso personal y domstico Todas las naciones deberan incluir este principio universal en sus Constituciones y en la legislacin nacional competente. El significado real de este derecho humano al agua variar segn la situacin concreta de la familia y del pas, pero tendr la connotacin de una cantidad mnima diaria asegurada que se traducir en un mnimo de 20 litros de agua limpia al da para cada ciudadano. Estos 20 litros tendran que ser distribuidos gratuitamente en el caso de que el individuo careciera de medios para pagar por ellos. Se tendran que establecer objetivos anua-
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les concretos con miras a asegurar la realizacin del ODM con un plan de monitoreo, recayendo la responsabilidad en el gobierno. Los proveedores privados pueden jugar un rol importante dependiendo de las condiciones de cada pas, pero es la responsabilidad del gobierno la de garantizar la expansin del acceso y el respeto del derecho humano al agua.
7.2. Elaborar estrategias nacionales para el acceso al agua y el saneamiento Es sorprendente el reducido nmero de pases que no cuenta con una estrategia de corto, mediano y largo plazo para asegurar el acceso universal al agua potable. Con miras a 2015, el plazo para el cumplimiento de los ODM pero tambin con miras a lo que pase despus, una estrategia nacional es necesaria. La estrategia nacional debe articular claramente los roles de los diferentes proveedores pblicos y privados y establecer las competencias a nivel nacional y local. Pero tambin debe articular debidamente el rol de las agencias reguladoras, sobre todo en los casos en los que se opte por la participacin privada activa en la provisin del servicio. Sin embargo, el rol de un regulador independiente es tambin crucial en el caso de que el abastecimiento sea competencia de organizaciones pblicas. Parte de los objetivos de la regulacin debe ser el disminuir las brechas de acceso a los servicios de agua y saneamiento entre ricos y pobres, diferentes grupos tnicos y poblaciones rurales y urbanas. La elaboracin de indicadores reflejando estas inequidades deben ser objeto de cuidadoso monitoreo y sealizacin en caso de no cumplimiento. Los planes nacionales de universalizacin de acceso a agua potable y saneamiento tienen que convertirse en el eje de las estrategias de la reduccin de la pobreza. La inversin en agua y saneamiento y el fortalecimiento de la gobernabilidad en el sector deben ser materia de respaldo en el dilogo nacional sobre la reduccin de la pobreza.
7.3. Aumentar la ayuda internacional Para la mayora de los pases la asistencia internacional es crtica. Las restricciones en los ingresos nacionales limitan la capacidad de financiamiento local. Por otro lado la capacidad de recuperar costos a travs de cargas al usuario est limitada por los altos niveles de pobreza de aquellos que no tienen acceso al servicio. Para la mayora de pases donantes, el agua y el saneamiento son una prioridad; sin embargo, esta prioridad no se traduce en la ayuda que se dirige al sector. El sector de agua y saneamiento explica menos del 5 por ciento del total de ayuda internacional dirigida a los pases en desarrollo. Por otro lado, los pases donantes deben proporcionar una ayuda al sector predecible y un compromiso de largo
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plazo para poder respaldar los planes nacionales. Un rol adicional para la ayuda internacional es la de respaldar a los gobiernos locales y entidades municipales encargadas del abastecimiento de agua potable en el pedido de crditos en los mercados de capital internacional.
7.4. Un plan de accin mundial Los esfuerzos internacionales en materia de ayuda al sector de agua y saneamiento estn fragmentados. Una multitud de programas impide el monitoreo adecuado y el apoyo eficiente a programas a escala. Hay una urgente necesidad de coordinacin para poder movilizar la asistencia financiera que el sector necesita en los pases ms pobres y para poder obtener fondos en los mercados internacionales de capital. Derribar el mito de la escasez nos ayudara a hacer operativo el concepto de que el agua es un asunto de todos.
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* El articulo es una versin actualizada, editada y traducida de Tragedy or Triumph of the Commons: Human Rights and the World Water Crises Human Rights 2006: The Year in Review (Melbourne, Centro Castan de Derechos Humanos, Universidad de Monash, 2007), pp. 9-39.
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Malcolm Langford*
Abstracta El artculo presenta en primer lugar la crisis mundial del agua bajo tres perspectivas: social, medioambiental y anticomercializacin. Examina a continuacin dos avances significativos a nivel nacional e internacional que se han dado en el campo de los derechos humanos en relacin al agua: el derecho a la salud medioambiental y el derecho al agua, y plantea que la articulacin del derecho humano al agua ofrece una respuesta a las exigencias de las tres crisis anteriormente tratadas. Lograr la aplicacin de la legislacin y el derecho internacional en los mbitos nacional y local requiere una enorme voluntad poltica y, por tanto, una importante movilizacin de la sociedad civil y un apoyo internacional. Un planteamiento del agua basado en los derechos no slo proporciona una lista de estrategias, sino una variedad de ejemplos de su aplicacin prctica eficaz, que el autor ilustra con ejemplos notables. El reto para todos es si en el contexto actual un enfoque del agua basado en los derechos humanos puede constituir un paliativo eficaz.
1. Introduccin La palabra crisis se usa a menudo de forma errnea11, pero en el caso del agua, es difcil no ser apocalptico. En la ltima dcada, la magnitud contempornea de
11. Ney apunta con irona: como cualquier buena historia, las historias policacas tienes escenarios (asunciones bsicas), villanos (el problema de la polica y quin o qu lo est causando), hroes (la solucin de la polica y quin o qu debera ser responsable), y, por supuesto, un camino que lleva a un final feliz (prescripciones concretas para la reforma). Cada contribucin nos cuenta una historia ligeramente diferente del mismo asunto: cada una identifica problemas, reparte culpas y provee soluciones S. Ney, Inception Report, PEN-REF Project (Deliverable D1), ICCR, Vienna (2000) mencionado en Rune Ervik, Global Normative Standards and National Solutions for Pension Provision: The World Bank, ILO, Norway and South Africa in Comparative Perspective, (Working Paper 8-2003, Centro de Estudios Sociales Stein Rokkan, 2003)7.
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los problemas asociados a la gestin y distribucin de los recursos hdricos ha penetrado finalmente en la conciencia pblica. En 2006, la crisis mundial del agua fue el titular del Informe sobre Desarrollo Humano realizado por el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) que comenzaba con el siguiente llamamiento: el agua, materia de vida y derecho humano bsico, se encuentra en el centro de una crisis diaria a la que se enfrentan incalculables millones de personas de entre las ms vulnerables del mundo, una crisis que amenaza a la vida y destruye el sustento a una escala devastadora.12 La frase crisis mundial del agua debe esclarecerse. Si reflejamos el discurso desarrollado a partir de la interaccin entre la experiencia local y la ideologa poltica, tiene significados diferentes para gente diferente de lugares distintos. En Occidente, la crisis mundial del agua a menudo se entiende como medioambiental, resultado, mayormente, de la lucha propia de Occidente con las consecuencias de la industrializacin, la agricultura comercial y el crecimiento de poblacin. No resulta as difcil de entender la crisis medioambiental desplegada en otros lugares. Las Naciones Unidas estiman que una cuarta parte del mundo vive actualmente en cuencas fluviales que estn cerradas (el uso del agua excede los niveles de recarga mnimos), y se espera que el nmero de personas que viven en pases con escasez de agua crezca de 700 millones a 3.000 millones en 2025,13 mientras las reservas de agua subterrnea continan disminuyendo rpidamente al tiempo que el agua de la superficie se agota y la contaminacin persiste. A pesar de que pueda ser instintivo pensar que el problema es el crecimiento de la poblacin y que simplemente no podemos dar a todos agua suficiente para beber (a menudo se escucha la misma falacia con respecto a la comida),14 los villanos principales no se encuentran en la cocina, ni siquiera en los campos. Los principales usuarios de agua a nivel global son la agricultura irrigada (80%) y la industria (17%). Adems de esto hay que tener en cuenta el efecto del cambio climtico y los recursos hdricos, con las primeras vctimas del cambio climtico siendo los pastores nmadas del interior de Kenia, que han visto sus tierras y rebaos diezmados debido al cambio en los patrones climticos. Se estima que el cambio climtico incrementar la escasez global de agua en un 20% a travs del movimiento de los patrones de lluvia fuera de las reas altamente pobladas al tiempo que se da un incremento del clima variable, como las inundaciones y las sequas.15
12. Vase el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas, Ms All de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua. (2006). 13. Ibd. 140. 14. Desde la dcada de los 70 se ha producido suficiente comida como para asegurar los requerimientos energticos bsicos de ms del 120 por ciento de la poblacin mundial: Peter Uvin, Eliminating Hunger after the End of the Cold War: Progress and Constraints, en T. Marhione (ed), Scaling Up, Scaling Down: Overcoming Malnutrition in Developing Countries (1999). Amartya Sen y otros han sealado que casi todas las hambrunas modernas se han dado en pases que producen alimento suficiente para su poblacin. 15. Naciones Unidas, World Water Development Report (2003) 10.
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El segundo uso de la frase crisis mundial del agua es social. La estadstica a menudo citada seala que 1.100 millones de personas carecen de acceso a un suministro bsico de agua, (definido, a grandes rasgos, como 20 litros de una fuente de agua relativamente fiable). Pero la cifra es probablemente an mayor. Estudios exhaustivos elaborados por NN UUHbitat demuestran que para muchas personas, particularmente aquellas que viven en los enormes asentamientos de infraviviendas de los pases en vas de desarrollo, el suministro de agua no es regular o asequible, y tiene a menudo una calidad cuestionable.16 El impacto de esta crisis se ve en la muerte diaria de aproximadamente 5.000 nios de enfermedades como la diarrea, la segunda mayor causa de muerte de nios pequeos. La falta de agua aade un peso mayor a la precaria salud de los pobres del mundo, hunde la efectividad de los programas retrovirales para el VIH/SIDA, consume tiempo precioso para acceder a ella, especialmente en el caso de las mujeres y las nias, y convierte el presupuesto domstico en precario debido a los altos precios del mercado informal. En las infraviviendas de Kibera en Nairobi, donde llevo a cabo varios proyectos, muy pocos de los 700.000 residentes tienen un suministro de agua adecuado. Aunque algunos pagan a proveedores que estn conectados a la infraestructura de las caeras, los precios pueden ser de 3 a 30 veces mayores de lo que paga la clase media en otras partes de la ciudad; y para los ms pobres, la nica opcin es a veces el embalse de agua altamente contaminada. Pero la falta de acceso al agua no es slo un problema de los pases en vas de desarrollo. Las minoras europeas, como la roman y los nmadas, se enfrentan a retos similares. Segn las encuestas, de los 240 asentamientos romans en Grecia, slo un 30% tena acceso al agua corriente (nicamente fra pues el 93% no tena acceso a la electricidad) y el 50% no tena acceso al alcantarillado.17 En Australia, donde la tasa de mortalidad infantil entre las familias indgenas es tres veces superior a la media nacional,18 el Comisionado para la Justicia Social Aborigen e Islea de Torres Strait ha observado que de las 213 comunidades encuestadas dependientes de barrenos, pantanos y ros con una poblacin de 50 o ms, las CHINS (Redes de Informacin de Salud Comunitaria) descubrieron que a 43 no les haban testado el agua en los 12 ltimos meses.19
16. Vase Gora Mboup, Existing Indicators in the Water and Sanitation Sector: Indicators for Accessibility, Affordability and Non-Discrimination en Virginia Roaf, Ashfaq Khalfan y Malcolm Langford (eds.), Indicators for the Right to Water: Concept Paper (2005) 13. 17. Vase Greek Helsinki Monitor et al, Greece: Continuing Widespread Violation of Roma Housing Rights (2006) Centro de Derechos de la Vivienda y contra los Desalojos <http://www.cohre.org> a 15 de febrero de 2007. 18. Dennis Trewin y Richard Madden, The Health and Welfare of Australias Aboriginal and Torres Strait Islander Peoples (2005) Bureau Australiano de Estadsticas <http://www.ausstats.abs.gov.au> a 15 de febrero de 2007. 19. Comisionado para la Justicia Social Aborigen e Islea de Torres Strait, Social Justice Report 2005 (2005), captulo 2.2(b).
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La dimensin social de la crisis del agua no se limita a los usos domsticos de la misma. Los pobres y los grupos marginales sufren la carga de otros malos usos del agua, sufriendo de forma desproporcionada los efectos de la contaminacin y del consumismo excesivo. En las reas urbanas, los asentamientos ms pobres se localizan cerca de reas contaminadas, mientras los residuos de las minas, refineras, y agricultura a gran escala se desechan de forma regular en el agua usada por granjeros y comunidades pobres. Asimismo, el agua fluye en direccin a aquellos que pueden pagar el mayor precio, o que pueden usar tecnologa ms sofisticada para obtener una ganancia desproporcionada. El PNUD advierte de la emergencia de un sistema de seores del agua en Gujerat, que domina el mercado de agua irrigada y potable. An all donde el agua ha sido obtenida de debajo de la tierras de aldeanos pobres, se les fuerza a comprarla de vuelta. El ejemplo ms manifiesto de inequidad en cuanto al agua se encuentra quizs en Palestina. Los colonos judos no slo consumen 7 veces ms agua al da que los palestinos (350 frente a 50 litros), sino que vacan muchos de sus desperdicios en pantanos palestinos,20 y sus asentamientos se sitan directamente sobre las reservas de agua claves de Cisjordania; lo que proporciona una perspectiva diferente en cuanto a la motivacin de los asentamientos an en expansin. El tercer y ltimo discurso sobre la crisis mundial del agua que me gustara subrayar trata sobre la creciente comercializacin del agua y la iniciativa actual de explotar soluciones de mercado en el sector del agua. A pesar de que muchos creen que el sistema de precios del agua debera ajustarse para reflejar los costes reales del abastecimiento y consumo de agua en las circunstancias actuales (especialmente en el uso comercial y personal de gran volumen), ha surgido, desde finales de los aos ochenta, un empuje para privatizar la gestin y el reparto de los recursos hdricos, llevado a cabo sobre todo por el Banco Mundial, compaas de agua multinacionales y comunidades polticas nacionales enamoradas de la privatizacin. En relacin al reparto del agua y los servicios de saneamiento, el argumento gan alguna fuerza al fallar el sector pblico en muchos pases a pesar de la inversin durante La Dcada del Agua de las NN UU (de 1980 a 1990). Sin embargo, la solucin de la privatizacin ha resultado polmica, especialmente en muchos pases en vas de desarrollo (y en algunos desarrollados), donde las condiciones para asegurar la responsabilidad empresarial no existen. Las empresas privadas tienen la tendencia de tomar las partes lucrativas del sistema de agua (las reas urbanas ms ricas), mientras las reas rurales, reas urbanas desfavorecidas y la distribucin menos lucrativa del saneamiento, se excluyen o se ponen en lista de espera. Con la eliminacin de los subsidios, que eran parte del paquete de privatizacin, el sector privado de servicio de agua tiene pocos incen-
20. Centro para los Derechos Sociales y Econmicos, Thirsting for Justice: Israeli Violations of the Human Right to Water in the Occupied Palestinian Territories (2003) <http://www.cser.org> a 15 de febrero de 2007.
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tivos para servir a las reas desfavorecidas. Muchas privatizaciones han sido precedidas de incrementos en las tarifas para hacer el servicio de agua atractivo a la inversin y existe la preocupacin de que la privatizacin frene el desarrollo de la capacidad tcnica local si toda la pericia se desarrolla dentro de las empresas de agua multinacionales. El ejemplo ms infelizmente famoso fue la privatizacin del agua en Bolivia, donde la compaa Bechtel Corporation registrada en California, triplic el precio del agua potable, desencadenando protestas y la consiguiente retirada de la compaa. La exhaustiva y comparativa encuesta emprica que realiz Wateraid sobre varias privatizaciones, prob que los crticos en general tenan razn y que la privatizacin no haba trado los beneficios prometidos a los pobres.21 Adems, ha existido un empuje ms limitado hacia la propiedad privada de los recursos hdricos, por ejemplo, en Chile y en la India, que ha tenido efectos particularmente dainos para las comunidades indgenas y agrcolas. Despus de una dcada promoviendo la privatizacin, los evaluadores independientes del Banco Mundial admitieron que exista una falta de xito notable, pero an as recomendaron la continuidad de estas polticas de privatizacin. En Ghana, por ejemplo, en 2004, despus de una notable y bien coordinada campaa civil contra la privatizacin del agua que dur diez aos, el Banco Mundial y el gobierno de Ghana anunciaron que la privatizacin se llevara a cabo.22 Sorprendentemente, el precio del agua se relacion con la tasa de cambio para satisfacer a los inversores extranjeros, y no con los niveles de ingreso de los ghaneses. Aunque los proveedores del sector pblico tambin pueden obtener prstamos internacionales, es el Estado quien tiene la responsabilidad total del repago, no necesariamente la empresa pblica y el consumidor. Sin embargo, ha existido, por parte de algunas compaas de agua, una creciente reticencia a invertir en pases pobres, debido a su impopularidad y a la imposibilidad de cobrar a los consumidores tarifas que coincidan con los movimientos de moneda para evitar los fallos de privatizacin que ocurrieron en Argentina y Filipinas. A pesar de que puede argumentarse que estas fluctuaciones de moneda estaban fuera del control de los involucrados en la privatizacin, la asuncin de que las monedas vayan a ser estables es un tanto ingenua. En cualquier caso, muchos comentaristas achacan la responsabilidad por la profundidad de estas crisis a la organizacin hermana del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional.23 Sin embargo, la cuestin
21. Florencia Almansi et al., New rules, new roles: does PSP benefit the poor? (2oo3) Red de Ciudadanos para los Servicios Esenciales <http://www.servicesforall.org/html/WaterPolicy> a 15 de febrero de 2007. (Nuestra investigacin muestra que la poltica de participacin del sector privado no aborda exhaustivamente las causas subyacentes del fracaso de las empresas de agua en el servicio al pobre. pgina 6) 22. Banco Mundial, Project Appraisal Document on a proposed credit in the amount of SDR71million (USD 103 million equivalent) to the Republic of Ghana for an Urbanwater Project (2004). 23. Vase Joseph Stiglitz, Globalization and its Discontents (2002).
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clave es si la comunidad internacional proveer soporte financiero a pases que quieran reconstruir sus sectores de agua. Es natural preguntarse si estas tres perspectivas sobre la crisis mundial del agua: social, medioambiental y anticomercializacin,24 se complementan o entran en conflicto. Podemos verlas con las mismas lentes? Existe, quizs, una pregunta an ms retadora: podemos clasificarlas segn su seriedad? Pero sta queda ms all del alcance de este artculo. Las preocupaciones antropocntricas medioambientales y sociales se superponen en gran medida porque la provisin de agua para la casa, en particular de agua potable, requiere un agua de muy alta calidad.25 Si resolvemos el problema del acceso (suministrando agua potable limpia) ayudaremos a solventar el problema de la calidad (asegurando que el suministro de agua de alta calidad est disponible). Adems, los usos domsticos slo representan una pequea porcin del uso del agua, aunque a veces pueden darse conflictos entre el uso medioambiental y el domstico y el conflicto puede intensificarse en otros usos sociales, especialmente la produccin de comida. Si el saneamiento se incluye en la ecuacin del acceso al agua, la provisin de inodoros y un sistema adecuado de eliminacin de desechos traern beneficios medioambientales substanciales. La consistencia entre las perspectivas sociales y anticomercializacin tambin cuenta con matices. La dimensin social, o el enfoque de los derechos humanos como veremos, sita en el mercado ciertas condiciones que muchas privatizaciones no han logrado cumplir. Por otra parte, en los pases desarrollados, donde la privatizacin puede controlarse ms fcilmente a travs de la regulacin, los argumentos son ms sutiles, aunque la crtica de la actuacin del sector privado es significativa en algunos pases. Tambin ha habido tensin sobre asuntos como la interrupcin del suministro y los niveles de precios. Comparando las perspectivas medioambiental y de anticomercializacin, pueden surgir diferencias sobre el asunto de los precios, ya que el primer enfoque favorece las tarifas ms altas para promover la conservacin, mientras que el segundo se preocupa de un sistema de precios poco equitativo y que genere beneficios.
24. ste es un trmino aproximado para caracterizar el movimiento que enfrenta los asuntos del agua con enfoques demasiado econmicos. . Aunque muchos estn de acuerdo en que el agua puede comercializarse por un precio, es el tratamiento del agua ante todo como artculo econmico y no como bien social o medioambiental lo que est en el centro de la preocupacin. 25. Organizaciones ecologistas como IUCN( Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza y los Recursos Naturales) han reconocido que los enfoques para los asuntos del agua centrados en las personas producen dividendos medioambientales: el derecho humano al agua no slo significara la expansin de los derechos humanos y deberes existentes en el contexto de la consecucin del acceso al agua para todos, sino tambin el reconocimiento de que las aguas subterrneas y los sistemas de ros sanos y que funcionen son esenciales para la gente, las plantas y los animales. Vase John Scanlon, Angela Casser y Noemi Nemes, Water as a Human Right? (2004) The World Conservation Union <http://www.iucn.org/themes/law/pdfdocuments/EPLP51EN.pdf> a 15 de febrero de 2007.
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En la privatizacin del agua y la infraestructura sanitaria, y especialmente de los mismos recursos hdricos, los dos estn a menudo de acuerdo.26 Por ejemplo, las compaas privadas a menudo evitan proveer saneamiento, ya que requiere una fuerte inversin en el tratamiento de los desperdicios. Al mismo tiempo, los ecologistas aplauden a menudo los beneficios medioambientales que derivan del desarrollo de infraestructuras de saneamiento provenientes de fondos privados y orientados al mercado.
2. Derechos humanos, ley y agua Hasta la dcada de los setenta, los instrumentos internacionales multilaterales, en su mayora, permanecan en silencio sobre el acceso al agua y su conservacin, a pesar de que los tratados bilaterales sobre aguas transfronterizas han sido comunes desde el siglo XIX.27 Las Convenciones de Ginebra fueron la notable excepcin. En ellas se estableci que los poderes ocupantes deben proveer a los prisioneros y otros internos28 de acceso a suministros de agua mnimos y que se deben proteger los recursos hdricos durante los conflictos armados.29 En este apartado se examinarn dos significativos avances legales nacionales e internacionales que se han dado en el campo de los derechos humanos desde entonces: el derecho a la salud medioambiental y el derecho al agua.
2.1 El derecho a la salud medioambiental La base del enfoque de los derechos humanos hacia el medioambiente se asent en la cumbre de Estocolmo de 1972 y la de Ro de 1992.30 El primer precepto de la Declaracin de Estocolmo declara: el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, a la igualdad y a condiciones de vida adecuadas en un medioambien-
26. Vase, Friends of the Earth International, Privatization: nature for sale, the impacts of privatizing water and biodiversity (2005) <http://www.foei.org/publications/pdfs/privatization.pdf> a 15 de febrero de 2007. 27. Vase http://mgd.nacse.org/cgi-bin/qml2.0/watertreaty/intl_treaties.qml 28. Vase la Convencin de Ginebra (III), relativa al Tratamiento de Prisioneros de Guerra, 1949, art. 20, 26 y 46; y la Convencin de Ginebra (IV), relativa a la Proteccin de Civiles en Tiempo de Guerra, 1949, art. 89 y 127. 29. Vase el Protocolo Adicional a las Convenciones de Ginebra del 12 de agosto de 1949 y con relacin a la Proteccin de Vctimas de Conflictos Armados Internacionales (protocolo 1), 1977, art. 54; y el Protocolo Adicional a las Convenciones de Ginebra del 12 de agosto de 1949 en lo que se refiere a la Proteccin de Vctimas de Conflictos Armados No Internacionales (protocolo II), 1977, art.14. 30. Vase Eibe Riedel, International Environmental Law A Law to Serve the Public Interest?, en Jost Delbrck (ed), New Trends in International Lawmaking International Legislation in the Public Interest (1997) 6198; Eibe Riedel, Change of Paradigm in International Environmental Law (1998) 57 Law and State 22, 2248.
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te de calidad que le permita una vida digna y cmoda, y tiene la solemne responsabilidad de proteger y mejorar el medioambiente, y contina mencionando el agua y la necesidad de proteger los recursos naturales para las generaciones venideras. Esta unin entre las preocupaciones humanas y medioambientales se reafirm en Ro pero el lenguaje de los derechos enmudeci.31 Sin embargo, dos aos ms tarde, la Asamblea General de las Naciones Unidas reafirm el derecho a la salud medioambiental en los siguientes trminos: todos los individuos tienen derecho a vivir en un medioambiente adecuado para su salud y bienestar.32 Estas cumbres de alto nivel prepararon el camino para una considerable actividad legal internacional, aunque pocos eran los tratados multilaterales que abordaban el problema del agua o que tomaban un enfoque basado en los derechos humanos. Las convenciones sobre pantanos,33 cambio climtico,34 sequas35 y biodiversidad36 son obviamente relevantes, ya que buscan proteger la captacin de agua en pantanos, bosques, reas semiridas y ridas, etc. La Convencin sobre los Derechos del Nio de 1989 tambin se refiri especficamente a la necesidad de proteger a los nios de la contaminacin medioambiental.37 La nica excepcin a la prevalencia de la falta de atencin multilateral al agua como tal, la constituy la Convencin de Naciones Unidas sobre la Legislacin de Usos No Navegables de Aguas Internacionales, 1997. La Convencin adopta principalmente el principio de utilizacin equitativa y razonable por el cual los estados deben considerar un nmero de factores objetivos para determinar la legalidad de los usos de los cursos de agua.38 En el caso de usos en conflicto, tienen que priorizarse las necesidades humanas bsicas. Esta Convencin no ha entrado an en vigor, pero se toma mucho en consideracin para codificar el estado del derecho consuetudinario internacional en lo que a usos no navegables de las aguas internacionales respecta. estados como Egipto, que tradicionalmente han consumido la mayor parte de los cursos de agua internacionales tienen an que firmar o ratificar esta Convencin; si no, renunciarn a cualquier control real sobre su poltica de actuacin o derechos relacionados con el agua.
31. Los seres humanos son el centro de las preocupaciones por el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armona con la naturaleza. 32. Esta postura fue reafirmada por el juez Weeramentary en el caso Gabcikovo-Nagymaros, que declar que la proteccin del medioambiente es sine qua non para muchos derechos humanos. Case Concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project (Slovakia v Hungary) 37 ILM 162. 33. Convencin RAMSAR. 34. Convencin Marco sobre el Clima Climtico y Protocolo de Kioto. 35. Convencin de las Naciones Unidas para Combatir la Desertificacin en pases que presentan serias sequas y/o desertificacin, particularmente en frica, se abri para firma el 14 de octubre de 1994, 1954 UNTS 3, art. 2 y 10 (entr en vigor el 26 de diciembre de 1996). 36. Convencin sobre Diversidad Biolgica (1992).Vase el art. 10 en particular. 37. art. 24(2)(c). Se puede afirmar que el anterior Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho a la salud medioambiental en el art. 12(2)(b). 38. art. 5
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A nivel nacional, especialmente en los pases occidentales, se han incrementado los enfoques legales para proteger los recursos hdricos y se han establecido agencias independientes para procesar a los contaminadores o conservar los recursos hdricos, prctica que poco a poco ha comenzado en otras partes. La Ley de Coordinacin de la Gestin Medioambiental en Kenia y la Ley Nacional del Agua en Sudfrica (1998) son ejemplos de ello. Esta ltima asegura que la distribucin del agua tenga en cuenta el medioambiente y las necesidades bsicas. Adems, la nocin del derecho a la salud medioambiental gan peso cuando los abogados se acogieron a este precepto en los tribunales para oponerse a prcticas perjudiciales. Los ejemplos ms notables han surgido en Asia meridional, donde los abogados han confiado en el derecho a la salud medioambiental (a menudo derivado del derecho a la vida) y en declaraciones internacionales como la de Estocolmo, para hacer frente a la contaminacin, la falta de saneamiento y la extraccin desmedida de recursos hdricos.39Asimismo, las revoluciones constitucionales en Amrica Latina y Europa del Este a finales de los aos ocneta y principios de los noventa supusieron el reconocimiento de que los residentes podan acudir a los tribunales por violaciones del derecho a la salud medioambiental.40 Organismos regionales de derechos humanos han arbitrado en varios casos relacionados con este tema. Por ejemplo, la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos detect que Nigeria haba violado los derechos humanos a la comida y a la salud medioambiental al no impedir que la compaa Shell Oil contaminase los recursos hdricos.41
2.2 El derecho humano al agua Desarrollos legales tempranos Existe una reciente oleada de inters por declarar y aplicar el derecho humano al agua, conducida mayormente por preocupaciones sociales y polticas. Sin embargo, hay varios casos tempranos de reconocimiento internacional, como la Conferencia del Agua de las NN UU en 1977, donde se estipul en la Declaracin de Mar de la Plata que: todos los pueblos, cualquiera sea su estado de desarrollo y sus condiciones sociales y econmicas, tienen el derecho a tener acceso al agua potable en cantidad y calidad suficientes para sus necesidades bsicas. Tambin se incluy en los Principios de Dubln de 1992,42 y emanaron planes de accin de
39. Vase Martin Lau en Alan Boyle y Michael Anderson (ed), Human Rights Approaches to Environmental Protection (1996); Iain Byrne y Sara Hossain, South Asia, en Malcolm Langford (ed), Social Rights Jurisprudence: Emerging Trends in International and Comparative Law (2007). 40. Vase por ejemplo, la Corte Constitucional de Hungra, decisin n. 28/1994. 41. SERAC & CESR v Nigeria, Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, decisin 155/96. 42. Conferencia Internacional sobre Agua y Medioambiente, Declaracin de Dubln sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible, doc. NN UU A/CONF.151/PC/112 (1992).
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las cumbres de Ro en 1992 y43 de El Cairo en 1994,44 a pesar de que el derecho no se incluy explcitamente en las declaraciones finales de varios encuentros internacionales sobre el agua.45 Adems, en 2001, el Comit de Ministros de los estados miembro para la Carta Europea de Recursos Hdricos, declaro que: todo el mundo tiene derecho a la suficiente cantidad de agua para cubrir sus necesidades bsicas, y apunt que el derecho podra derivar de instrumentos internacionales de derechos humanos.46 La Convencin sobre la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer de 1979 se refiri al derecho de la mujer rural al igual acceso al agua y al saneamiento,47 y el Protocolo sobre Agua y Salud de 1999 afirma rotundamente que los estados tienen el deber de proporcionar acceso al agua, aunque la dimensin de los derechos permanece implcita. A nivel nacional,48 el ejemplo ms prominente fue Sudfrica. Despus de incluir el derecho al agua en la constitucin postapartheid, el Parlamento fue ms all y aprob la Ley de Servicios de Agua, que toma medidas para el derecho al acceso al suministro bsico de agua y el derecho a un saneamiento bsico necesario para asegurar agua suficiente. Es significativo que la ley obliga a toda institucin del agua a tomar medidas razonables para materializar progresivamente el derecho al agua, protege contra interrupciones del suministro injustas, establece las condiciones para suministrar agua, pide que las empresas de agua den prioridad a asegurar el acceso bsico a todos y exige que las tarifas tengan en cuenta el derecho al agua. Las autoridades de servicios del agua deben desarrollar planes y someterse a un sistema de control. Sudfrica ha incrementado la cobertura de modo significativo, con aproximadamente 10 millones de nuevos suministros
43. Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medioambiente y Desarrollo, [21], doc. NN UU A/47/49 (1992). 44. Precepto n.2, Programa de Accin de la Conferencia Internacional de Naciones Unidas sobre la Poblacin y el Desarrollo. 45. Vase la Declaracin Ministerial del Tercer Foro Mundial del Agua en Kioto, 23 de marzo de 2003; la Declaracin Ministerial de la Haya sobre Seguridad Hdrica en el Siglo XXI, La Haya, 22 de marzo de 2000; la Declaracin Final de la Conferencia Internacional sobre Agua y Desarrollo Sostenible, Pars, 21 de marzo de 1998. 46. Recomendacin 14 (2001), [5]. Los Ministerios continuaron proporcionando recomendaciones especficas, sobre la asequibilidad y la prevencin de interrupciones de suministros arbitrarias (Deberan adoptarse medidas sociales para evitar que se corte el suministro de agua a las personas. El prrafo 19 establece un sistema de pago por el usuario sujeto al derecho al agua:sin prejuicio del derecho al agua para las necesidades bsicas, el suministro de agua estar sujeto a pago para cubrir los costes asociados a la produccin y utilizacin de los recursos hdricos). 47. art. 14(2)(h). 48. Para una visin general de la prctica legal nacional vase Malcolm Langford, The Right to Water in National Law: A Review en Eibe Riedel y Peter Rothen (ed.), The Human Right to Water (2006) 115; Centro del Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos, Legal Resources for the Right to Water: International and National Standards (2004) Food and Water Watch <http://www.foodandwaterwatch.org/water/resource.pdf> a 15 de febrero de 2007.
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entre 1994 y 2004. Existe sin embargo un importante debate sobre las interrupciones del suministro que se han llevado a cabo en este periodo,49 pero se ha puesto a prueba en los tribunales si son justas en relacin con el derecho al agua.50 En el caso, por ejemplo, de Residents of Bon Vista Mansions v SMLC,51 el Tribunal Supremo estableci que la interrupcin del suministro de agua a los residentes vulneraba el derecho al agua, al no tener en cuenta su capacidad para pagar, y orden al municipio conectar de nuevo el suministro de agua. Tambin en Sudfrica hay un procedimiento abierto que desafa al sistema de contadores de prepago porque se auto desconectan y no cumplen con los requerimientos del derecho al agua. Tambin se incluy el derecho al agua en las constituciones de Uganda, Ecuador y en el borrador constitucional de Kenia. En Ecuador, el artculo 23(20) de la Constitucin de 1998 establece que: el Estado reconocer y garantizar a las personas el derecho a una calidad de vida que garantice salud, alimento y nutricin, agua potable, un medioambiente limpio, educacin social, trabajo, ocio, vivienda, ropa y otros servicios necesarios (nfasis aadido). La constitucin prosigue precisando con detalle las obligaciones de los estados, en un lenguaje que no difiere de aquel de la Observacin General n 15 que se analiza ms adelante. El articulo 249 estipula que el Estado ser el responsable de establecer compaas pblicas que provean agua potable e irrigacin y aunque el Estado puede suministrar dichos servicios directamente o por medio de la delegacin en compaas mixtas pblicoprivadas o del todo privadas, las condiciones contractuales no pueden modificarse unilateralmente. El Estado tambin tiene que garantizar que las empresas bajo su control y regulacin respondan a los principios de eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, continuidad y calidad y que sus tarifas sean equitativas. La constitucin tambin obliga al Estado ecuatoriano a promover soluciones locales y comunales para la gestin y provisin de agua. Un nmero significativo de otras constituciones y leyes incluyen claros deberes estatales para asegurar el acceso al agua.52 Por ejemplo, el artculo 366 de la Constitucin Colombiana pide que la inversin pblica en materia social sea una prioridad del Estado y el Estado es tambin obligado a encontrar solucin a las necesidades no resueltas en materia de saneamiento medioambiental y agua
49. El Ministerio para Asuntos del Agua y Bosques en su discurso presupuestario de 2003 reconoci que el ndice mensual de interrupciones del suministro en los tres mayores municipios era de 17.800 hogares. Aunque el ministro argumenta que muchas fueron slo por periodos cortos y el mtodo para extrapolar las cifras a nivel nacional se ha sometido a un debate feroz, el nmero de interrupciones del suministro es indudablemente significativo. 50. Residents of Bon Vista Mansions v SMLC 2001 (Tribunal Supremo) apndice n.12312 (Sudfrica). Un caso pendiente reta el sistema de contadores pre-pago segn el derecho al agua. 51. 2001 (Tribunal Supremo) apndice n.12312 (Sudfrica). 52. Vase Recursos Legales para el Derecho al Agua (n 43 arriba).
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potable.53 Sin embargo, la constitucin tambin va ms all, reforzando estos principios directivos al establecer que Colombia debe constituir un rgimen legal para la provisin de agua que cubra muchos de los derechos asociados con el derecho al agua y la ley establecer las competencias y responsabilidades relativas a la provisin de empresas pblicas, su cobertura, calidad, financiacin y regmenes de tarifas que deberan considerar, adems de los criterios de costes, los criterios de solidaridad y redistribucin de las ganancias. Adems, el artculo 368 estipula el principio de subsidios para los ms pobres llevado a cabo por todos los niveles del gobierno. Varios otros pases reconocen otros derechos econmicos y sociales, como el derecho a la salud, que pueden ser utilizados por gobiernos, tribunales, y sociedad civil para tratar situaciones de falta de acceso al agua potable.
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales En los ltimos cinco aos, sin embargo, el avance central ha sido indudablemente la autorizada pero no vinculante Observacin General n15 sobre el Derecho al Agua. Fue emitida por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas (Comit) en noviembre de 2004.54 De 1991 a 2002, el Comit haba dejado claro que el agua formaba parte vital de otros derechos sociales,55 pero tambin determin que el agua era un derecho independiente implcito en el Pacto, aunque no sin controversia. A pesar de que el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales no hace referencia al derecho al agua, el Comit quiso dar a entender el derecho en el artculo 11 del Pacto en base a su redaccin no restrictiva. El artculo 11 establece que todo el mundo tiene derecho a un estndar de vida adecuado, que incluye alimento, ropa y vivienda, y el Comit razon as: El uso de la palabra incluso indica que esta enumeracin de derechos no pretenda ser exhaustiva. El derecho al agua se encuadra claramente en la categora de las garantas indispensables para asegurar un nivel de vida adecuado, en particular porque es una de las condiciones fundamentales para la supervivencia.56
53. Vase tambin Higuera, Anglica Molina, El Derecho Humano al Agua en La Constitucin, la Jurisprudencia y los Instrumentos Internacionales, (Defensora del Pueblo Colombia (2005), disponible en http://www.defensoria.org.co/pdf/publicaciones/derecho_al_agua.pdf 54. Vase Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General 15, El derecho al agua, sesin 29, NN UU doc E/C.12/2002/11 (2003). 55. Vase Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General 4, El derecho a una vivienda adecuada, sesin 6, anexo 3, [114], doc. NN UU E/1992/23 (1991), Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General 13, El derecho a la educacin, sesin 21, doc. NN UU E/C.12/1999/10 (1999); Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General 14, El derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud, sesin 22, doc. NN UU E/C.12/2000/4 (2000). 56. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, arriba n 50, [2].
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El Comit tambin argument que el derecho al agua puede derivarse del derecho a la salud establecido en el artculo 12 del Pacto. Esta lectura del derecho al agua ha provocado algunas reacciones hostiles en la literatura,57 aunque una abrumadora parte de los estudiosos la apoyan.58 En su artculo de Netherlands Quarterly of Human Rights, Stephen Tully plantea una serie de argumentos frente a la Observacin General, concretamente que el artculo 11 no ofrece ningn espacio interpretativo para nuevos derechos, dada la lista aparentemente interminable de derechos importantes que podran aadirse; que se requerira legalmente una modificacin del Pacto para incluir el derecho al agua en el tratado; que debe tenerse en cuenta la omisin del agua por parte de los estados en la elaboracin del Pacto y el hecho de que ningn organismo de las Naciones Unidas tenga responsabilidad exclusiva en materia de recursos hdricos. Tully alega tambin que la Observacin General ha suscitado una reaccin de escaso entusiasmo o incluso negativa por parte de los estados. Sostiene que el tema del acceso al agua podra encuadrarse mejor junto a otros derechos sociales, como la alimentacin, la vivienda y la salud, y que el derecho al agua no atenuara de modo tangible la falta de acceso ni la influencia no sujeta a responsabilidad de las compaas multinacionales del agua.
57. Vase Stephen Tully, A Human Right to Access Water? A Critique of General Comment No. 15 (2005) 23 Netherlands Quarterly of Human Rights 35, 35-63; Michael Dennis y David Stewart, Justiciability of Economic, Social, and Cultural Rights: Should There be an International Complaints Mechanism to Adjudicate the Rights to Food, Water, Housing, and Health? (2004) 98 American Journal of International Law 462, 462-515. Tambin existe una publicacin bastante desconcertante de los autores de la IUCN (Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza y de los Recursos Naturales), comnmente citada por los oponentes a la Observacin General por su conclusin de que el derecho al agua no es parte de la ley internacional, a pesar de las numerosas citas a la Observacin General y la falta de crtica de la misma. No queda claro si los autores se refieren a la ley consuetudinaria o de tratados, aunque presumiblemente deben referirse a la primera. Vase John Scanlon, Angela Casser y Noemi Nemes, Water as a Human Right? (2004) The World Conservation Union <http://www.iucn.org/themes/law/pdfdocuments/EPLP51EN.pdf> a 15 de febrero de 2007. 58. Vase Stephen McCaffrey, A Human Right to Water: Domestic and International Implications (1992) 5 Georgetown International Environmental Law Review 1, 1-24; Peter Gleick, The Human Right to Water (1999) 1 Water Policy 487, 478-503; Henri Smets, Le Droit de chacun a leau (2002) 2 Revue europeene de droit de lenvironnement 123, 123-170; Margret Vidar and M. Mekouar, Water, Health and Human Rights (2001) World Health Organisation <www.who.int> 15 de febrero de 2007; Salman Salman and Siobhan McInerney-Lankford, The Human Right to Water: Legal and Policy Dimensions (2004); Stephen McCaffrey, The Human Right to Water in Edith Brown Weiss, Laurence Boisson De Charzounes and Nathalie Bernasconi-Osterwalder (eds.), Fresh Water and International Economic Law (2005); Thorsten Kiefer and Catherine Brolmann, Beyond State Sovereignty: The Human Right to Water (2005) 5 Non-State Actors and International Law 183, 183208; Amanda Cahill, The Human Right to Water - A Right of Unique Status: The Legal Status and Normative Content of the Right to Water (2005) 9 International Journal of Human Rights 389, 389410; The UN Concept of the Right to Water: New Paradigm for Old Problems? (2005) 21 International Journal of Water Resources Development 273, 273-282; Eibe Riedel and Peter Rothen (eds), The Human Right to Water (2006).
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En nuestro posterior debate,59 ofrec una serie de argumentos clave en defensa de la postura del Comit, algunos de los cuales se expondrn en los dos apartados siguientes. El Comit limita claramente la ampliacin del nmero de derechos, al requerir que sean comparables a la alimentacin, el vestido y la vivienda y de naturaleza seria y fundamental, apuntando a la vinculacin con el derecho a la vida y a la supervivencia. Adems, su eleccin del derecho al agua est claramente basada en su importante reconocimiento en el derecho internacional. Esta base jurdica para la implicacin del derecho hace innecesaria la modificacin del Pacto, que se requerira nicamente para cambios significativos, como el debate actual sobre la posible adopcin de un Protocolo Opcional al Pacto para el establecimiento de un mecanismo formal de reclamaciones. La omisin de la palabra agua por los redactores del Pacto no es significativa en el contexto del derecho internacional de tratados (vase el artculo 31 de la Convencin de Viena sobre del Derecho de los Tratados) y el examen de los trabajos preparatorios muestra claramente, en cualquier caso, que no hay nada que indique una oposicin a este paso futuro. La inexistencia de una agencia de las Naciones Unidas para el agua es una proposicin un tanto absurda, dada la tarda creacin de una agencia para la vivienda y la inexistencia de una para el vestido. En cualquier caso, UN Water se estableci recientemente como una iniciativa de 23 agencias de las Naciones Unidas.
Ulterior reconocimiento legal Con respecto a las reacciones gubernamentales, existe un respaldado notable de la Observacin General desde su adopcin, incluso si no aparece en todas las conferencias internacionales del agua. El gobierno federal de Blgica adopt en 2005 una resolucin sobre el agua en la que se reconoca el derecho humano al acceso a agua segura y la necesidad de su inclusin en la constitucin.60 Se reclamaba igualmente un aumento importante de la ayuda al desarrollo para el agua potable y el saneamiento y la ausencia de presiones de las instituciones financieras y comerciales internacionales sobre los pases en desarrollo para la liberalizacin o privatizacin de sus mercados del agua. El documento resaltaba tambin la importancia de la participacin de los usuarios (especialmente las mujeres), la gestin integral de los recursos hdricos, el reforzamiento de las capacidades de los gobiernos centrales y locales, la necesidad de establecer precios del agua progresivos para proteger a los pobres y la
59. Vase Malcolm Langford, Ambition that overleaps itself? A Response to Stephen Tullys Critique of the General Comment on the Right to Water (2006) 26 Netherlands Quarterly of Human Rights 433, 433-459; Stephen Tully, Flighty Purposes and Deeds: a Rejoinder to Malcolm Langford (2006) 26 Netherlands Quarterly of Human Rights 461, 461-472; Malcolm Langford, Expectation of Plenty: response to Stephen Tully (2006) 26 Netherlands Quarterly of Human Rights 473, 473-479. 60. Belgium: government recognises water as a human right, more development aid for water, 20 de abril de 2005, http://www.irc.nl/page/17853.
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creacin de un tribunal del agua internacional bajo los auspicios de las Naciones Unidas.61 En Uruguay se aprob en octubre de 2004 un referndum sobre el derecho al agua, con el 64% de los votos. Adoptando un explcito enfoque basado en los derechos, se introdujeron en la constitucin, como derechos humanos fundamentales, el derecho al agua potable y al saneamiento,62 con una clusula adicional en la que se establece que el abastecimiento de agua debe permanecer en manos pblicas. En Alemania, se han aprobado varias resoluciones parlamentarias bipartidarias en las que se reconoce el derecho al agua, y en Bolivia, uno de las primeras declaraciones del nuevo gobierno fue la adopcin expresa de la Observacin General n 15. En noviembre de 2006, el Reino Unido modific su postura y respald inequvocamente el derecho al agua, con una promesa de financiacin para su implementacin a travs de su agencia para el desarrollo. En el mbito internacional, la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha resaltado regularmente en su resolucin general anual sobre los derechos econmicos, sociales y culturales la Observacin General sobre el Derecho al Agua.63 Del mismo modo, en la resolucin de 2004 sobre residuos txicos, fuertemente respaldada por los pases en desarrollo, la Comisin haca referencia a una serie de derechos, incluido el derecho al agua.64 El Parlamento Europeo declar en 2003 que el agua era un derecho humano65 el Grupo de los 77 pases aval el derecho al agua en una resolucin de mayo de 2006 y 37 pases de AsiaPacfico sealaron, en el Mensaje de Beppu, que el derecho de la poblacin a disponer de agua potable segura y de saneamiento bsico es un derecho humano fundamental. Se encarg a un Relator Especial de la Subcomisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, un rgano de expertos de la antigua Comisin de Derechos Humanos, la elaboracin de un informe sobre el derecho de todas las personas al agua potable66 y la posterior elaboracin de directrices
61. Ibd. 62. Vase Referendum Gives Resounding No to the Privatisation of Water, Inter Press Service News Agency, 1 de noviembre de 2005. Disponible en http://www.ipsnews.net/print.asp?idnews=26097. El artculo 47 reconoce actualmente el derecho al agua y el saneamiento. 63. Esta ltima resolucin fue sorprendentemente respaldada en 2005 por no menos de 66 pases, aunque se abstuvieron los Estados Unidos, Australia y Arabia Saud. En la explicacin de su voto, un representante de los Estados Unidos, que no ha ratificado el Pacto, seal: Con respecto a la Observacin General n. 15 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, los Estados Unidos sealan que no comparten la interpretacin del Pacto expresada en dicho documento. Joel Daniels (Delegacin de EE.UU.), Explicacin del voto (Discurso pronunciado ante la 61 Comisin de Derechos Humanos, 15 de abril de 2005). 64. Efectos adversos del movimiento y desecho ilcito de productos y desperdicios txicos sobre el disfrute de los derechos humanos, Comisin de Derechos Humanos, Res 2004/17, /CN.4/RES/2004/17. La resolucin aprobada en 2005 empleaba unos trminos similares: Comisin de Derechos Humanos Res 2005/15, E/CN.4/RES/2005/15. 65. Parlamento Europeo, Resolucin sobre la gestin del agua en los pases en desarrollo y las prioridades de la cooperacin al desarrollo de la UE, 4 de septiembre de 2003. 66. Informe final del Relator Especial sobre la relacin entre el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales y la promocin del ejercicio del derecho a disponer de agua portable y de servicios de saneamiento, 14 de julio de 2004, E/CN.4/Sub.2/2004/20.
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para su implementacin. Estas directrices parten de la afirmacin considerando que el derecho al agua potable y al saneamiento es innegablemente un derecho humano.67 En abril de 2006, Espaa y Alemania iniciaron un proceso en el seno del nuevo Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas para la aprobacin de una resolucin creando un Relator Especial sobre el derecho al agua. El Consejo solicit en primer lugar a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos la elaboracin de un estudio sobre el alcance y el contenido de las obligaciones pertinentes en materia de derechos humanos relacionadas con el acceso equitativo al agua potable segura y el saneamiento bajo los instrumentos internacionales de derechos humanos.68 En un estudio exhaustivo, la Alta Comisionada reconoci que haba un debate abierto acerca de si el agua y el saneamiento eran o no derechos humanos, exponiendo, no obstante, con claridad sus propias conclusiones: La Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos estima que ha llegado el momento de considerar el acceso al agua potable y al saneamiento como un derecho humano, definido como el derecho a un acceso, en igualdad de condiciones y sin discriminacin, a una cantidad suficiente de agua potable para usos personales y domsticos bebida, saneamiento personal, colada, preparacin de alimentos y la higiene personal y domstica para mantener la vida y la salud. El Estado debe dar prioridad a estos usos personales y domsticos sobre otros usos y debe adoptar medidas para garantizar que esta cantidad suficiente sea de buena calidad, asequible para todos y pueda recogerse a una distancia razonable del hogar de la persona.69 El estudio se transmiti al Consejo de Derechos Humanos, que en marzo de 2008 acord designar un experto independiente sobre la cuestin de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el agua potable y el saneamiento, con las cuatro tareas fundamentales siguientes: a) Entablar un dilogo con gobiernos y otros actores para identificar, promover y comentar las prcticas idneas relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento y, a ese respecto, preparar un compendio de las mejores prcticas;
67. Las directrices estn disponibles en http://www2.ohchr.org/english/issues/water/index.htm 68. Decisin 2/104. Derechos humanos y acceso al agua. disponible en: http://www2.ohchr.org/english/ issues/water/docs/HRC_decision2-104.pdf 69. Informe del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre el alcance y el contenido de las obligaciones pertinentes en materia de derechos humanos relacionadas con el acceso equitativo al agua potable y el saneamiento bajo los instrumentos internacionales de derechos humanos, A/HRC/6/3, 16 de agosto de 2007, prr. 66.
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b) Progresar en la labor realizando un estudio para establecer con ms precisin el contenido de las obligaciones de derechos humanos, incluidas las obligaciones de no discriminacin, en relacin con el acceso al agua potable y el saneamiento; c) Formular recomendaciones que puedan contribuir a la realizacin de los objetivos de desarrollo del Milenio, en particular el objetivo 7 y d) Aplicar una perspectiva de gnero, entre otras cosas determinando los elementos de vulnerabilidad especficos del gnero;70 Los poderes del experto son menores que los de un Relator Especial ordinario, pues no est facultado para realizar visitas a los pases con el fin de controlar aplicacin del derecho en diferentes pases. La resolucin no realiza tampoco un reconocimiento expreso del derecho al agua y al saneamiento, salvo en las referencias a la Observacin General No. 15 y otras normas que reconocen este derecho. Aunque una clara mayora de los estados del Consejo respaldaron una posicin ms fuerte del relator y el reconocimiento del derecho al agua, la oposicin de una minora, en particular Canad, llev a los promotores de la resolucin a optar por el consenso y un texto de compromiso. Perseguirn subsanar los puntos dbiles de la resolucin en la sesin de marzo de 2009 y el mandato del experto en 2011.
3. Derechos y obligaciones Ms all del reconocimiento del derecho al agua, el Comit aport importantes datos sobre su contenido. La cuestin ms difcil no era en realidad la implicacin del derecho, sino su alcance. El agua es algo intrnseco a prcticamente todos los aspectos de la vida humana, y de los derechos humanos, pero cul era el derecho universal inalienable? Al final, el Comit sigui el planteamiento de separar los usos domsticos del agua (consumo, cocina, higiene y, donde fuera necesario, saneamiento) de otros usos, por tener el primero carcter universal, pues todas las personas necesitan una cantidad bsica de agua diaria, aproximadamente equivalente a 50 litros diarios, con un mnimo de 20 litros,71 aunque otros proponen cantidades muy superiores. Pero dado que el agua se necesita tambin para la alimentacin, el trabajo y la proteccin del medio ambiente, el Comit se esforz por determinar el modo de abordar estas dimensiones de derechos humanos de los usos del agua. Algunas personas no necesitan agua para estos fines, mientras otras precisan grandes cantidades. En las zonas con escasez de agua
70. Los derechos humanos y el acceso al agua potable y el saneamiento, A/HRC/7/L.16, 20 de marzo de 2008. 71. Vase, por ejemplo, Peter Gleick, Basic water requirements for human activities: meeting basic needs, (1996) 21 Water International 83, 83-92.
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existen tambin conflictos entre estos usos. El Comit s trata brevemente, no obstante, otros usos del agua bajo otros derechos del Pacto. Por ejemplo, seala que el derecho a la alimentacin implica tratar de asegurar que los agricultores desfavorecidos y marginados, incluyendo a las mujeres, tengan un acceso equitativo al agua y a los sistemas de gestin del agua.72 En pases como Etiopa, el acceso a estas tecnologas aumentara sin duda la proteccin de los agricultores de subsistencia frente a las amenazas del hambre. La siguiente cuestin era el contenido del derecho y en este punto el Comit sigui estrechamente su planteamiento de identificar las dimensiones de oferta y demanda del derecho.73 El agua debe ser disponible en cantidades suficientes, en calidad adecuada (se mencionan las Directrices de la OMS), accesible en el hogar o cerca de l y sin discriminacin,74 y ha de ser asequible. El Comit seala que en algunos casos debe suministrarse gratuitamente. Las correspondientes obligaciones de los gobiernos para la realizacin del derecho al agua se desglosan en tres deberes bsicos: respetar, proteger y cumplir. El deber de respetar significa que el gobierno no debe interferir injustamente en el acceso de las personas al agua. Por ejemplo, los hogares sufren con frecuencia interrupciones injustas y arbitrarias del suministro y el Comit especifica claramente que si un hogar no puede pagar el agua, slo debe interrumpirse el suministro si hay justificacin suficiente, un procedimiento adecuado y una fuente de agua alternativa adecuada y apropiada.75 Es de notar que algunos pases han prohibido la interrupcin directa del servicio de agua a los hogares y las empresas de aguas deben utilizar otros medios para el cobro de las cantidades adeudadas. La obligacin de proteger significa que los gobiernos deben garantizar que las personas fsicas y jurdicas no vulneren el derecho al agua de otras personas.76 Aunque el Pacto no impone obligaciones legales directas a los actores privados, obliga a los gobiernos a adoptar medidas para evitar que contaminen los recursos hdricos y que cobren precios inasequibles por el agua. El Comit aborda directamente la cuestin de la participacin del sector privado en el abastecimiento de agua y establece una serie de criterios para tales casos. El Estado debe garantizar que el sector privado acte con arreglo a los principios democrticos,
72. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, ant. n 50, [7]. 73. Ibd. [12]. Vase un anlisis detallado de la aplicacin con enfoque de derechos de cada uno de estos cinco elementos en COHRE, OMS y AAAS, Manual del Derecho al Agua (prximamente). 74. El Comit se refiere detalladamente a la obligacin del gobierno de hacer frente a los obstculos de una amplia gama de grupos para acceder al agua, incluidas las mujeres, las personas con discapacidades, los nios, los refugiados, los presos y las comunidades nmadas. 75. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, anterior, n 50, [56]. Concluye sus prescripciones sobre el procedimiento adecuado sealando que En ninguna circunstancia deber privarse a una persona del mnimo indispensable de agua. 76. Ibd. [23-24].
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en particular, el derecho a la participacin (el Banco Mundial financia con frecuencia la promocin de la privatizacin, pero no los debates sobre otros modelos) y la creacin de un marco reglamentario suficiente, con sanciones por incumplimiento, que aseguren que el sector privado no comprometa el derecho al agua. Los gobiernos deben garantizar tambin que los operadores privados adopten en ltimo trmino las medidas necesarias para ayudar a la realizacin del derecho al agua o al menos que no frustren este objetivo. No debe olvidarse que los grupos ms pobres no dependen de las multinacionales ni incluso de los gobiernos para el suministro de agua, sino de proveedores informales o terratenientes. La Observacin General debe considerar que cubre tambin a ellos y existe una necesidad crucial de regular este nivel micro. La ltima obligacin es la relativa al deber de cumplir. De acuerdo con el Comit, se requiere que los gobiernos empleen todos los recursos disponibles para aplicar progresivamente el derecho al agua. El derecho no ha de realizarse de la noche a la maana, sostiene el Comit, pero el gobierno debe adoptar inmediatamente medidas orientadas a garantizar el acceso universal. Segn la Observacin General, esto incluye el desarrollo de un plan y una estrategia para la ampliacin del acceso asequible y la proteccin de la calidad del agua suministrada; la bsqueda activa de los recursos disponibles, tanto en el mbito nacional como local; la aplicacin del plan y el control de su aplicacin a lo largo del tiempo y el establecimiento de sistemas de rendicin de cuentas, de modo que los ciudadanos, las ONG y otros actores puedan aportar informacin o quejas sobre los fallos del sistema. La Observacin General hace tambin referencia a la necesidad de que los estados garanticen que los gobiernos regionales y las autoridades locales dispongan de recursos suficientes para garantizar el derecho al agua y no discriminen.77 Los gobiernos tienen tambin responsabilidades internacionales, en virtud del artculo 2 (1) del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, de adoptar medidas de cooperacin internacional y asistencia tcnica para ayudar a otros estados a hacer realidad el derecho al agua. El Comit establece una taxonoma clara de responsabilidades de los estados, a los que exige respetar el derecho en otros pases, impedir que sus nacionales y empresas perjudiquen los derechos de terceros en el extranjero, adoptar medidas para proporcionar ayuda financiera y en especie a los pases ms pobres que tratan de atender a sus residentes y asegurarse de que las instituciones financieras internacionales de las que sean miembros no vulneren el derecho.78
77. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, anterior n 50, [51]. 78. Vase tambin Ashfaq Khalfan, Implementing General Comment No. 15 on the Right to Water in National and International Law and Policy (2005), Centro del Derecho a la Vivienda Contra los Desalojos <www.cohre.org/water> 15 de febrero de 2007.
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4. Implicaciones del derecho humano al agua en las crisis mundiales del agua La articulacin del derecho humano al agua que realiza el Comit ofrece una respuesta a las exigencias de las tres crisis anteriormente sealadas, aunque los detalles concretos pueden variar dependiendo de cada crisis. Debido a que el derecho humano al agua tiene claramente un eje social y basado en los fines, con nfasis en el derecho de todas las personas a acceder al agua, frente a los claros objetivos medioambientales, algunos comentaristas han objetado la falta de atencin a las cuestiones de la conservacin.79 Pero la observacin general del Comit establece efectivamente una lista bastante exhaustiva de los pasos que deben adoptar los gobiernos para proteger los recursos hdricos, incluso evitando los efectos perjudiciales del cambio climtico80 y dedica un prrafo completo a la cuestin del saneamiento.81 Como ya se ha sealado, es con frecuencia la bsqueda de agua limpia lo que impulsa a los gobiernos a abordar las necesidades medioambientales correspondientes. Algunos comentaristas han criticado al Comit por no adoptar una postura ms directa en relacin con la cuestin de la privatizacin. Craven alega que el Comit no debe legislar en favor de su ausencia o excluir su propia competencia en un rea en la que la voz del Comit resulta tal vez especialmente necesaria.82 Un borrador pblico previo de la Observacin General fue mucho ms riguroso, y exiga el aplazamiento de la privatizacin hasta la existencia de sistemas regula-
79. Vase Tully, A Human Right to Access Water?, anterior n 53. 80. Los estados partes deben adoptar estrategias y programas amplios e integrados para velar por que las generaciones presentes y futuras dispongan de agua suficiente y salubre22. Entre esas estrategias y esos programas podran figurar: a) reduccin de la disminucin de los recursos hdricos por extraccin insostenible, desvo o contencin; b) reduccin y eliminacin de la contaminacin de las cuencas hidrogrficas y de los ecosistemas relacionados con el agua por radiacin, sustancias qumicas nocivas y excrementos humanos; c) vigilancia de las reservas de agua; d) seguridad de que los proyectos de desarrollo no obstaculicen el acceso al agua potable; e) examen de las repercusiones de ciertas actividades que pueden afectar la disponibilidad del agua y en las cuencas hidrogrficas de los ecosistemas naturales, como los cambios climticos, la desertificacin y la creciente salinidad del suelo, la deforestacin y la prdida de biodiversidad23; f) aumento del uso eficiente del agua por parte de los consumidores; g) reduccin del desperdicio de agua durante su distribucin; h) mecanismos de respuesta para las situaciones de emergencia; e i) creacin de instituciones competentes y establecimiento de disposiciones institucionales apropiadas para aplicar las estrategias y los programas. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, anterior n 50, [28]. 81. El garantizar que todos tengan acceso a servicios de saneamiento adecuados no slo reviste importancia fundamental para la dignidad humana y la vida privada, sino que constituye uno de los principales mecanismos para proteger la calidad de las reservas y recursos de agua potable. El derecho a la salud y el derecho a una vivienda adecuada (vanse las Observaciones generales N 4 (1991) y N 14 (2000)), impone a los estados partes la obligacin de ampliar progresivamente unos servicios de saneamiento salubres, en particular a las zonas rurales y las zonas urbanas desfavorecidas, teniendo en cuenta las necesidades de las mujeres y los nios. Ibd [29]. 82. Matthew Craven, Some Thoughts on the Emergent Right to Water, en Eibe Riedel and Peter Rothen (eds.), The Human Right to Water (2006) 35, 45-46.
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dores suficientes.83 Por otra parte, algunos miembros del Comit preocupados por la privatizacin, manifestaron en sesin pblica sobre el proyecto que el agua no slo es un derecho individual, sino un bien pblico, como se refleja en la frase inicial de la Observacin General, una advertencia del Comit que algunos han interpretado como un claro posicionamiento en contra de las soluciones privadas en materia del agua. En el mbito nacional, las campaas civiles han tratado de hacer esto explcito y en Uruguay, un referndum celebrado en octubre de 2004 incluy el derecho al agua en la constitucin, estableciendo que el abastecimiento de agua deba conservar un carcter pblico.84 La colocacin del derecho al agua al frente del informe de Desarrollo Humano de 2006 del PNUD avala tambin la hiptesis ya familiar de que se trata de una idea a la que ha llegado el momento. La primera recomendacin del PNUD para los gobiernos nacionales es hacer del agua un derecho humano, no slo de palabra,85 y la lista de propuestas siguientes refleja en gran medida las de la Observacin General. Incluso el Economist, escptico en esta materia de derechos, reconoce los mritos del planteamiento racional defendido por el PNUD.86 En cualquier caso, el examen de las implicaciones de un planteamiento del agua basado en los derechos no slo proporciona una lista de estrategias, sino una variedad de ejemplos de su aplicacin prctica eficaz. Un ejemplo notable combina los aspectos sociales y medioambientales. En Argentina, el Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) demand judicialmente a las autoridades provinciales y municipales por no impedir la contaminacin de las fuentes de aguas comunales,87 provocada por una planta de tratamiento de aguas residuales sobrecargada y con deficiente mantenimiento. El tribunal de primera instancia deriv el derecho al agua del derecho constitucional a la salud, cit la Observacin General n 15 y orden lo siguiente:
[E]l ayuntamiento de Crdoba adoptar todas las medidas necesarias en relacin con el funcionamiento [de las instalaciones], para minimizar el impacto medioambiental provocado por ellas, hasta que pueda alcanzarse una solucin definitiva sobre su funcionamiento; y el Gobierno Provincial asegurar [a los demandados] el suministro de 200 litros diarios de agua
83. No se deben privatizar los servicios de agua sin establecer un sistema normativo eficaz de conformidad con el Pacto y la presente Observacin General, que prevea una supervisin independiente, una autntica participacin pblica y la imposicin de multas por incumplimiento. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, anterior n 50, [18]. 84. Ral Pierri, Referendum Gives Resounding No to the Privatisation of Water (2005) Inter Press Service News Agency <http://www.ipsnews.net/print.asp?idnews=26097> 15 de febrero de 2007. 85. PNUD, anterior n 2, 8. 86. Water, sanitation and poverty: Clean water is a right, The Economist, 11 de noviembre de 2006, 67-68. 87. Vase R. Picolotti, The Right to Safe Drinking Water as a Human Right (2005) 1 Housing and ESC Rights Quarterly 1.
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potable segura hasta la conclusin de las obras pblicas necesarias para garantizar el pleno acceso al servicio pblico de aguas con arreglo al Decreto 529/94.
El resultado de la demanda fueron una serie de medidas positivas por parte del Ayuntamiento, que present un plan integral de tratamiento de aguas residuales con un presupuesto de 7,57 millones de dlares para la rehabilitacin y ampliacin de la capacidad de la planta. En diciembre de 2004, la provincia de Crdoba comenz a trabajar en el sistema de abastecimiento de agua, coloc conducciones para varios barrios y se comprometi a proporcionar las tuberas necesarias para las conexiones a las viviendas. El ayuntamiento aprob tambin una ley que establece que todos los impuestos de aguas residuales y saneamiento (aproximadamente 10 millones de dlares anuales) deben invertirse exclusivamente en el sistema de saneamiento. ste es uno de los varios casos en los que los tribunales han asumido especficamente el derecho al agua y lo han aplicado a casos concretos.88 Este derecho se ha invocado tambin recientemente ante los tribunales internacionales en la resolucin de controversias entre las compaas multinacionales de agua y los pases anfitriones. En un caso relativo al cuestionamiento por Suez/Vivendi de la congelacin de las tarifas del agua por el gobierno argentino en enero de 2002, CELS y otras ONG argentinas lograron el derecho a intervenir en los procedimientos arbitrales del Centro Internacional de Arreglo de Controversias relativas a Inversiones (CIADI), una rama del Banco Mundial. El tribunal, normalmente reservado, reconoci que la mayora de los casos de arbitraje sobre tratados de inversiones se refieren a cuestiones de inters pblico y los que hacen referencia a los sistemas de distribucin de agua y de aguas residuales planteaban cuestiones de derechos humanos. El CIADI consider que estos sistemas proporcionan servicios pblicos bsicos a millones de personas y por ello puedan suscitar diversas cuestiones complejas de derecho pblico e internacional, incluidas consideraciones relativas a los derechos humanos.89 A continuacin, se invitaba a terceros a presentar alegaciones concretas sobre el tema. Aunque las medidas judiciales desempean un papel en la vigilancia de la actuacin de los gobiernos, se requiere un marco legislativo claro, as como suficiente voluntad poltica, movilizacin de la sociedad civil y un apoyo internacional.
88. Vase, por ejemplo, Arrt n36/98 du 1 Avril 1998, Commune de Wemmel, Moniteur Belge, 24/4/98, en la que el Tribunal de Arbitraje belga reconoci el derecho de todas las personas al suministro mnimo de agua potable empleando el artculo 23 de la Constitucin (el derecho a la proteccin de un entorno saludable); Hussain v Union of India, High Court of Kerala OP 2741/1988 (26 de febrero de 1990); Ryan v AG. [1965] IR 294, en 315 [Tribunal Superior de Ireland] y casos de Asia meridional analizados en Byrne and Hossain, anterior n 34. 89. The Centre for Legal and Social Studies et al. (comunicado de prensa, 28 de junio de 2005). Vase un anlisis detallado del caso en Carolina Fairstein, Legal Strategies and the right to Water in Argentina, anterior n 63, 93-112.
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Mientras que la voluntad poltica puede variar entre los distintos estados, el establecimiento de un derecho al agua claro y justiciable en un marco legal constituye una base slida para la exigencia de avances a los gobiernos ms reacios. El modelo sudafricano es un ejemplo de respuesta legislativa, pero existen otros. La regin belga de Valonia adopto un cdigo civil detallado en materia de aguas, en el que se reconoce el derecho al agua y se incluyen una serie de disposiciones para garantizar su asequibilidad, el papel principal del sector pblico y la asignacin de financiacin suficiente.90 Una reciente ley de Honduras exige un referndum para la privatizacin en cualquier ayuntamiento. La Ley de Saneamiento brasilea de 2007 (Ley 11445) establece un enfoque del agua y el saneamiento basado en los derechos humanos y exige la promocin del acceso universal, la participacin de los afectados, el acceso a la informacin en la elaboracin de los planes de accin y la creacin de organismos reguladores en los casos de prestacin de los servicios por terceros.91 La Ley de Servicios de Aguas de Finlandia obliga a los ayuntamientos a establecer plantas de abastecimiento de agua si hay un nmero de habitantes relativamente grande o si existen consideraciones de salud o proteccin medioambiental, separa la financiacin del agua de otros ingresos para evitar filtraciones econmicas y dispone que los precios deben ser razonables y equitativos para todos los usuarios. Pero lograr la aplicacin de la legislacin y el derecho internacional en los mbitos nacional y local requiere una enorme voluntad poltica y, por tanto, una importante movilizacin de la sociedad civil y un apoyo internacional. El enfoque basado en los derechos requiere garantizar la prioridad al acceso de los grupos marginados, la concrecin de las medidas de rendicin de cuentas para el control de los actores poderosos, la existencia de participacin adecuada y efectiva, especialmente por parte de las mujeres, la realizacin de inversiones adecuadas en infraestructuras, la adopcin de polticas de precios matizadas y la canalizacin de subvenciones hacia los pobres y el medio ambiente, no hacia los ricos. Los asentamientos informales plantean un problema especial, pues suele negrseles el derecho a conectar con los sistemas pblicos (y privados) de aguas, alegando que ello podra legitimar la ocupacin ilegal del terreno. Pero la Observacin General establece que la situacin de vivienda de una persona no puede constituir un obstculo para su derecho de acceso al agua,92 de modo que deben buscarse y de hecho se han encontrado, soluciones creativas.93
90. Code de leau de la region Wallone, Livre II du Code de lenvironment, decret du 27 mai 2004. 91. Informe elaborado por el Centro de Derechos de Vivienda y Contra los Desalojos (COHRE) para el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas sobre Brasil, abril de 2008. 92. Ibd. [16]. 93. WaterAid, por ejemplo, ha actuado frecuentemente como intermediario entre las comunidades y los consejos locales para disponer el establecimiento de sistemas de aguas: B. Calaguas and V. Roaf, Access to water and sanitation by the urban poor (2001) Development Studies Association Conferencehttp:// www.devstud.org.uklpublications/papers/conf01calaguas.doc <http://www.devstud.org.uk/publications/papers/conf01/conf01calaguas.doc> 15 de febrero de 2007.
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El discurso del derecho al agua ha permitido tambin a una amplia gama de actores sociales (desde los grupos medioambientales a los sociales y polticos) encontrar un lenguaje comn sobre la cuestin y promover diversos proyectos para la aplicacin de este derecho. Emilie FilmerWilson establece una serie de ejemplos en los que se han empleado un enfoque basado en derechos para el desarrollo,94 especialmente en las reas de la igualdad y la no discriminacin, la participacin y los conflictos internacionales del agua.95 Y las numerosas iniciativas de investigacin emprendidas por las ONG en materia de derecho al agua96 han dado lugar a proyectos innovadores para el uso de un enfoque explcito basado en derechos como medio para garantizar el acceso al agua potable limpia.97 Pero el derecho al agua no va a resolver todos los profundos problemas medioambientales que afectan a las fuentes y los cursos de agua. De hecho, cabe pensar si, en el supuesto de que este derecho a la salud medioambiental fuera exigible en pases como Australia, los gobiernos estatales y nacionales se hubieran visto obligados con mucha mayor antelacin a abordar el exceso de irrigacin de la cuenca MurrayDarling, una de las zonas con mayores estrs hdrico del mundo. Los litigios de intereses pblicos en la India han podido abordar cuestiones medioambientales de esta escala. Del mismo modo, aunque el reto de la privacin persiste, un esfuerzo significativo de la comunidad donante internacional se est dirigiendo actualmente a reformas de corporatizacin, que trasladaran el abastecimiento de agua y saneamiento de las autoridades locales a empresas de aguas que estaran bajo la supervisin de consejos independientes creados en cada zona de captacin. Aunque ste es un planteamiento ms modesto de reestructuracin econmica que la privatizacin, el problema de esta reforma a largo plazo, actualmente en curso en Kenia, por ejemplo, es que no est siempre claro si las compaas de aguas sern suficientemente responsables, por falta de participacin democrtica en el diseo del sistema y la falta de inclusin de soluciones inmediatas a corto plazo.
94. Emily Filmer-Wilson, Human Rights-Based Approach to Development: The Right to Water (2005) 23 Netherlands Quarterly of Human Rights 213, 213-241. 95. Ibd. 232-240. 96. Vase, por ejemplo, Ashwini Mankame and Sabine Pabst, Right to Water in India: Fact Finding Mission Report (2004) FIAN International <http://www.fian.org> 17 de febrero de 2007; Center on Economic and Social Rights, Thirsting for Justice: Israeli Violations of the Human Right to Water in the Occupied Palestinian Territories (2003) <http://www.cesr.org> 15 de febrero de 2007; Karim Assaf et al, Water as a Human Right: the Understanding of Water in the Arab Countries of the Middle East - a Four Country Analysis (2004) Global Issue Papers <http://www.boell.de/downloads/global/GIP11_Water_Right.pdf> 15 de febrero de 2007; Centre on Economic and Social Rights, Report of the International Fact-Finding Mission on Water Sector Reform in Ghana (2003) <www.cesr.org> 15 de febrero de 2007. 97. Vase Carolina Fairstein and Ashfaq Khalfan, Community Empowerment and Access to Water in Buenos Aires, disponible en ashfaq@cohre.org.
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Aunque el derecho al agua transmite un mensaje social claro, son numerosos los retos que pueden hacer de este derecho lo que Bentham denominaba una tontera con zancos, no slo aquellos a los que se enfrentan los pases pobres en desarrollo con instituciones ms dbiles, sino tambin los de algunos pases en los que nicamente una pequea minora, normalmente tnica, carece del agua. Irlanda y Grecia tienen programas con elevada financiacin para ayudar al acceso al agua, respectivamente, a las personas itinerantes y a los romanes, pero la hostilidad de las comunidades locales, la falta de voluntad poltica de las autoridades locales y la negativa de los gobiernos nacionales a exigirles responsabilidades han hecho fracasar la mayora de estas iniciativas. La crisis mundial del agua no es slo una tragedia tradicional de los pueblos, en la que el inters privado provoca la prdida de un recurso natural pblico. El actual dominio de los intereses no pblicos en las decisiones sobre las finanzas y las inversiones pblicas y los modelos de prestacin conducen a una similar denegacin trgica del derecho humano al agua. El reto para todos es si un enfoque del agua basado en los derechos humanos, la ltima propuesta de la comunidad internacional, puede constituir un paliativo eficaz.
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Mikel Mancisidor
Abstract En los debates y conflictos relativos al agua encontramos, adems de intereses enfrentados, distintas culturas del agua, distintas formas de entender nuestra relacin con ella, distintos paradigmas del agua. El autor distingue en un primer estudio descriptivo 5 paradigmas, uno de los cuales, denominado paradigma legalista, se basa en la consideracin del agua como derecho humano. Este paradigma puede pecar de formal e insuficiente para afrontar los retos actuales del agua. En un segundo paso, propone la integracin de tres de esos paradigmas en un paradigma ms amplio, el paradigma agua como derecho humano, que recoja tambin las sensibilidades ecosistmicas y sociales no suficientemente incluidas en el estrecho paradigma legalista. A juicio del autor, los ltimos desarrollos del derecho humano al agua (DHA) en el marco de las Naciones Unidas superan el paradigma legalista y van acercndose al tiempo que lo conforman a este nuevo paradigma agua como derecho humano que este artculo quiere contribuir a promocionar.
Los paradigmas del agua El trmino paradigma fue aplicado a la teora de la ciencia por vez primera por Lichtenberg en el siglo XVIII y, ya en el siglo XX, por Wittgestein en sus Investigaciones Filosficas.98 Pero fue Thomas S. Kuhn quien, en un ya clsico libro, populariz el trmino paradigma en el sentido que aqu emplearemos.
98. Echeverria, Javier, Introduccin a la metodologa de la Ciencia, Madrid, Ctedra, 1999, p. 115.
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Tomando prestado el trmino de la gramtica, disciplina donde tiene un significado tcnico reconocido, Thomas S. Kuhn lo aplic al conjunto de modelos y patrones que una comunidad cientfica acepta como definidores de su disciplina, normalmente tras haber vencido, por resultar ms eficaces o demostrarse ms ciertos, a los modelos o patrones defendidos por otro paradigma.99 Un paradigma es esa constelacin de creencias, valores y tcnicas compartidos por los miembros de una comunidad dada, por una ciencia o por una escuela. Aqu estudiaremos qu constelaciones de creencias, valores y tcnicas existen en relacin al agua. Plantearemos inicialmente cinco paradigmas que luego propondremos reducir a tres, dando as paso a un paradigma agua como derecho humano que nosotros defenderemos. La idea de paradigma fue muy empleada en la teora de las Relaciones Internacionales hasta el punto de que el debate interparadigmtico fue la forma principal de aproximacin a la disciplina en los aos setenta y ochenta.100 Pero ya desde la publicacin del ensayo de Kuhn el concepto paradigma se haba popularizado, emplendose con mucha frecuencia en debates menos de teora general y aplicndose a las cuestiones ms variadas. Los profesores Tim Lang y Michael Heasman, de la City Universtiy de Londres,101 han presentado recientemente un interesante trabajo identificando los paradigmas de la alimentacin para referirse al conjunto de sobreentendidos compartidos, normas comunes y formas de resolver los problemas que existen en relacin a la alimentacin.102 Lang y Heasman identifican tres paradigmas alimentarios: el paradigma productivista; el paradigma basado en las ciencias biolgicas; y el paradigma ecolgico. Estos tres paradigmas tienen diferentes formas de entender aspectos tan elementales como el objeto de la produccin alimentaria, sus actores fundamentales, el papel de la ciencia, el marco regulador, el papel del consumidor, la relacin con la salud o con el medio y as hasta las 11 categoras o premisas.103 En el mbito del agua, distintos autores hablan, en un sentido muy amplio y genrico, de paradigmas del agua, de la necesidad de cambio de paradigma del agua104 o incluso de guerras entre paradigmas del agua.105
99. Kuhn, Thomas S., The Structure of Scientific Revolutions, 3rd ed., Chicago, The University of Chicago Press, 1996. 100. Sodupe, Kepa, La Teora de las Relaciones Internacionales a comienzos del Siglo XXI, Zarautz, Servicio Editorial de la Universidad del Pas Vasco, 2003, p. 29. 101. Lang, Tim y Heasman, Michael, Food Wars, London, Earthscan, 2006. 102. Ibd., p. 18. 103. Ibd., pp. 16-40. 104. Gleick, Peter H., The Changing Water paradigm, IWRA, Water International, volumen 25, nmero 1, pp. 127-138, marzo de 2000. 105. Shiva, Vandana, Las guerras del agua, Barcelona, Icaria, 2002, p. 10.
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Vandana Shiva identifica dos culturas del agua que se enfrentan en la mayor parte de los conflictos: se trata de un choque entre dos culturas muy distintas: un cultura que entiende el agua como elemento sagrado cuyo suministro es un deber para el mantenimiento de la vida, y otra que considera el agua una mercanca y su propiedad y comercio un derecho fundamental de las empresas.106 Sin denominarlo tampoco paradigma, Maude Barlow y Tony Clarke nos presentan un conjunto de principios y valores107 que confrontan con otros principios y valores. De esta forma contrastan su paradigma o visin renovadora con otro paradigma que reputan como propio de las grandes entidades comerciales y financieras internacionales. Aunque los autores no lo presentan explcitamente como un conflicto de paradigmas, s queda patente la intencin de mostrar un conflicto de valores e intereses entre dos grandes visiones. Peter Gleick anuncia explcitamente un nuevo paradigma basado en la sostenibilidad y en la equidad, frente al enfoque ingeniero del manejo y la planificacin del agua que ha primado en el siglo XX. 108 El Profesor Pedro Arrojo y otros defienden una Nueva Cultura del Agua109 que hacen basar de modo muy explcito en el cambio del paradigma de dominacin de la naturaleza por el nuevo paradigma de la sostenibilidad socioambiental.110 Esta Nueva Cultura del Agua subraya de forma detallada y muy coherente los elementos distintivos que la diferencian del viejo paradigma que se busca dejar atrs. Sin mencionar la palabra paradigma, Roco R. Bustamante Zenteno estudi las visiones mundiales del agua.111 En su informe la autora aborda la Visin Mundial del Agua112 del Consejo Mundial del Agua y la contrapone al otro enfoque (que) surge a partir del movimiento antiglobalizacin (y que) tiene su mxima expresin en el Manifiesto por el Agua de Ricardo Petrella. Para la autora es posible identificar dos tipos de enfoque sobre el agua a nivel internacional. Como se ve, en las presentaciones de Shiva, Barlow y Clarke, Gleick, Arrojo o Bustamante Zenteno, se tiende a una clasificacin binaria de los paradigmas del agua (viejo-nuevo; vida-mercanca; sistema-antiglobalizacin; productivista-ecolgica).
106. Ibd., p. 10. 107. Barlow, Maude y Clarke, Tony, Oro azul, Barcelona, Paids, 2004, pp. 335 -347. 108. Gleick, Peter H., The Changing 109. Manifiesto Nueva Cultura del Agua, ver en: http://www.unizar.es/fnca/manifiesto/esp.pdf 110. Arrojo, Pedro, El reto tico de la Nueva Cultura del Agua, Barcelona, 2006, Paids. 111. Bustamante Zenteno, Roco R., Visiones Mundiales sobre el agua y polticas hdricas, La Paz, Ministerio de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural, 2003. 112. Cosgrove, W. J., y Rijsberman, F. R., World Water Vision. Que el agua sea asunto de todos, London, World Water Council, 2000.
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Hay otros autores que enriquecen un poco ms el choque de paradigmas. Malcolm Langford y Ashfaq Khalfan, de COHRE, defienden un esquema de cuatro planteamientos conceptuales confrontados113 a los que incluso llegan a denominar en ocasiones paradigmas: el enfoque o paradigma agua como mercanca; el enfoque pblico; el enfoque comunitario o local; y el enfoque social o de consumidor que terminan por denominar el enfoque de derechos humanos. Segn estos autores, el enfoque agua como mercanca es el que entiende que el agua tiene un precio, que el mercado debe ser el encargado de su abastecimiento y que los recursos hdricos deben tender a ser propiedad privada. El enfoque pblico defiende que es en el mbito de lo pblico donde deben tomarse las decisiones sobre el precio del agua (si es que va a tener precio); las empresas de agua deben ser propiedad del gobierno; y todos los recursos hdricos deben ser propiedad pblica o, como mnimo, deben terminar los esfuerzos de privatizacin de los mismos.114 El enfoque comunitario o local recalca el papel que las comunidades y, en menor grado, los gobiernos locales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) juegan en la gestin, el abastecimiento y el saneamiento del agua (...) La manera ms sostenible, equitativa y eficiente de gestionar el agua es a travs de altos grados de control local y propiedad comunitaria.115 Y el enfoque social o de consumidor se enmarca en trminos de derechos humanos (...) enfatiza que la dignidad humana es lo primero y que el acceso universal al agua para las necesidades bsicas es una prioridad absoluta y no negociable (por ello podemos llamarlo) el enfoque de derechos humanos.116 Este interesantsimo esquema de cuatro enfoques conceptuales enfrentados (nosotros diramos cuatro enfoques paradigmticos enfrentados) no recoge suficientemente las posiciones de algunos actores presentes en los discursos y en los conflictos del agua. Por ejemplo, las filosofas que relacionan el agua con valores espirituales e identitarios o las filosofas del agua al servicio no principalmente de las personas sino de la naturaleza, la biosfera o las otras especies. No son enfoques, como se ver en el desarrollo de este ensayo, que nosotros compartamos de forma preferente, pero estn muy presentes en el debate y deben por tanto tener su lugar en una clasificacin paradigmtica.
113. Langford, M. y Khalfan, A., Introduccin al agua como Derecho Humano en La Gota de la Vida: Hacia una Gestin Sustentable y Democrtica del Agua, Mxico, Fundacin Heinrich Bll, 2006. pp. 31-33. 114. Langford, M. y Khalfan, A., Introduccin p. 32. 115. Langford, M. y Khalfan, A., Introduccin p. 32. 116. Langford, M. y Khalfan, A., Introduccin pp. 32-33.
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2. Propuesta de clasificacin paradigmtica Pasemos pues al desarrollo de nuestra propuesta, con una descripcin inicial de 5 paradigmas que terminaremos reduciendo a 3. Los 5 paradigmas son: el paradigma liberal; el paradigma legalista; el paradigma ecosistmico; el paradigma democracia participativa; y el paradigma identidad, naturaleza y espritu. Esta descripcin en 5 paradigmas quiere recoger la enorme riqueza y diversidad de enfoques e intereses que hay detrs del agua, si bien no puede reducir una realidad compleja y viva a departamentos estancos sin relacin, ni filtraciones, mezclas, reas grises o infinitas combinaciones de factores posibles segn quin y cundo las defiendan. No pretendemos divisiones cuadriculadas, ni fronteras precisas y exactas sobre un asunto complejo que no es slo teora, sino que tiene que ver con la prctica, con el disfrute de la vida y con los intereses econmicos. Cuando digamos, en relacin a un asunto, que un paradigma se define por tal posicin no estaremos defendiendo en la mayor parte de los casos que sea de forma absoluta y descartando totalmente otras opciones, sino ms bien que ese paradigma subraya de forma especial tal aspecto a diferencia de otros paradigmas que, tal vez sin llegar a negarlo, subrayan o priorizan otro aspecto o valor en conflicto. La descripcin tiene necesariamente que ser simplificada, pero espero que no simplista y menos an maniquea. El paradigma liberal entiende, en trminos de derecho romano, el agua como res in commercium, como un bien econmico susceptible de ser objeto de propiedad y, ms importante, de trfico econmico y comercial. El paradigma busca el mejor servicio al mejor precio, maximizando utilidades: el mercado y la competencia conseguirn la mayor eficiencia. Este paradigma se relaciona con el Consenso de Washington, cuyas polticas se centran en minimizar el papel del Estado, mientras se enfatizan la privatizacin (venta de empresas pblicas al sector privado), la liberalizacin del comercio y del mercado de capitales y la desregulacin (eliminando las normas de conducta en los negocios).117 La persona es vista como consumidor y como cliente. La mejor proteccin a los derechos e intereses del consumidor/cliente ser el libre mercado y los mecanismos de derecho privado que protegen los contratos o, a lo sumo, los propios de defensa del consumidor. Ismail Serageldin, que fue vicepresidente del Banco Mundial y actualmente dirige la Biblioteca de Alejandra, nos provee de buenos ejemplos de este tipo de pensamiento. Cuando se pregunta por las causas de los problemas del agua su primera respuesta es: el rechazo a considerar el agua como un bien econmico.118 Per-
117. Stiglitz, Joseph E., Cmo hacer que funcione la globalizacin, Madrid, 2006, Taurus, p. 55. 118. Serageldin, Ismael, Strategic Water Resources Management. Themes for a new millennium (Conferencia sin fecha) Consultada en http://www.serageldin.com/SpeechDetail.aspx?SID=jkdrAlrZ0Z4 JpsaIHrcQTg%3d%3d
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manentemente insiste en que la importancia de la participacin del sector privado es crucial. Su confianza en el poder casi autnomo de la tecnologa para resolver los problemas actuales del agua es muy caracterstica de este paradigma. Serageldin comparte con autores de otros paradigmas la oportunidad de las polticas de precios para la mejor gestin del agua, pero su recuento de los beneficios de los incentivos del aumento de precio muy significativamente elude por completo el problema de los que quedan fuera del suministro por razones econmicas. En su explicacin de los beneficios del pago, la disminucin global del consumo es vista como un xito absoluto, sin entrar a disgregar en qu tipo de consumos y en qu sectores se da la reduccin del consumo y su significado social. No encontramos en las conferencias consultadas (las cinco referentes al agua, colgadas en su pgina web personal) ninguna indicacin de mnimos de consumo exentos de pago o de otro tipo de correcciones sociales a los lmites de un mercado que parece no tenerlos. Los pases han alcanzado mejor calidad de suministro y a mejores precios transfiriendo algunas funciones al sector privado. 119 Michel Camdessus, ex director general del FMI, sera visto por muchos como otro de los insignes representantes de este paradigma. Sin embargo, en sus intervenciones, conferencias y especialmente en su ltimo libro120 encuentro una conciencia explcita de los lmites del mercado, as como una sensibilidad por los factores sociales y de derechos humanos que le colocan en un punto intermedio, a mi juicio, entre este paradigma y el siguiente. El paradigma legalista debe mucho al pensamiento racionalista de la ilustracin y a la tradicin jurdica que, procedente del derecho romano, llega hasta la Declaracin Universal de Derechos Humanos, los Pactos y las instituciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Tiene como elemento central la defensa del derecho de todas las personas al acceso al agua potable suficiente para vivir con unas mnimas condiciones de dignidad. Este paradigma no necesariamente rechaza el papel de los agentes econmicos privados en la gestin y suministro del agua, pero subrayar la idea de que finalmente hay un poder pblico (Estado y, en su caso, organismos internacionales) que garantiza el disfrute del derecho, evitando su vulneracin, prestando el servicio de forma directa en caso necesario o sancionando las violaciones. Maria Francisca IzCharrin, de la Oficina de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos, seala: el nfasis particular de la perspectiva de derechos humanos es que reclama una forma fuerte de proteccin. El acceso al agua potable saludable para todos no es slo un objetivo polti-
119. Serageldin, Ismael, Managing Global Water Resources Sustainably: A World Bank Perspective (Conferencia sin fecha). Consultada en http://www.serageldin.com/SpeechDetail.aspx?SID=w8n 4Ct6oOlMZRwDtstvcQw%3d%3d 120. Michel Camdessus, B. Badr, I. Chret y P. F. Tnire-Buchot, Agua para todos, Fondo Cultura Econmica, Mxico, 2006.
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co, sino un derecho humano al que corresponden obligaciones legales.121 Poner nfasis en el derecho humano al acceso al agua potable supone deca en el mismo sentido Richard Jolly del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) enfatizar las obligaciones de los estados para asegurar el acceso e identificar las obligaciones de los estados a la hora de facilitar apoyo tanto internacional como nacional.122 La persona es, para este paradigma, ciudadano sujeto de derechos. El paradigma ecosistmico nos acerca los avances del pensamiento ecologista y de los aportes cientficos al estudio de los ecosistemas y la biodiversidad. Subraya la necesidad de entender el valor y significado de los ecosistemas y del ciclo hidrolgico para enfocar cualquier acercamiento o actuacin relativa al agua. Tenemos que aprender a entender el agua en su medio, como ro, como lago, como suelo, como aire, y a comprender la amplia dimensin de sus servicios: el agua no slo sirve para beber, lavar y regar, el agua presta sus servicios a los ecosistemas, los mantiene, los alimenta, les da vida. Tenemos que olvidarnos de la idea de que el agua que llega al mar es agua que se pierde, al contrario, es agua que est cumpliendo sus funciones para con el ecosistema, para con el mar, para con el cauce, para con el lecho, los animales, las plantas y finalmente para con los humanos. Si ignoramos esa realidad estamos matando el ecosistema y toda su riqueza y finalmente acabando con el propio agua. El profesor Pedro Arrojo, uno de los promotores principales de la Fundacin Nueva Cultura del Agua, pone el ejemplo de los bosques y la madera. Cuando vemos un bosque no pensamos nicamente en los tablones de madera que hay ah almacenados, pensamos en otros servicios que tambin nos da: es la casa de los animales, sostiene la tierra, oxigena el aire, templa las temperaturas, frena los vientos por no hablar de los servicios del ocio o el paisaje. De la misma forma el ro no es slo recursoaguacanalizado. Debemos asumir la gestin de los ros, lagos y humedales como ecosistemas vivos que son, tomando en consideracin los mltiples servicios ambientales que nos proporcionan, ms all de que extraigamos de ellos el agua para unos u otros usos productivos.123 Cualquier gestin del agua que ignore esta realidad, por muy loable que sea en trminos sociales o de derecho humano, es insostenible y, consecuentemente, a corto, medio o largo plazo, perjudicial para los propios humanos. El mismo Arrojo habla del paradigma de la sostenibilidad124 para referirse a este enfoque. La Agenda 21 aprobada en la Cumbre de Ro de 1992 podra ser un buen referente de este paradigma. En su numeral 18.8 indica125: En el aprovechamiento y
121. Iz-Charrin, Maria Francisca: Setting the scene: The United Nations Human Rights System and the Right to Water, Roundtable UNECE, WHO y OHCHR, 18 de enero, 2007, p. 2. 122. Gleick, Peter H., El Derecho Humano al Agua Economa Exterior, n 41, verano de 2007, p .3. 123. Arrojo, Pedro, El reto tico de la Nueva Cultura del Agua, Barcelona, 2006, Paids. p. 36. 124. Arrojo, Pedro, El reto tico p. 16. 125. http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/agenda21spchapter18.htm
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el uso de los recursos hdricos ha de darse prioridad a la satisfaccin de las necesidades bsicas y a la proteccin de los ecosistemas. Vemos que aqu los fines humanos y ecosistmicos del agua no se quieren separar ni jerarquizar y se colocan al mismo nivel. La persona es, para este paradigma, parte de un todo ecosistmico sin el cual no hay vida ni agua ni derechos. El paradigma democracia participativa puede emplear conceptos y categoras de raz comunitarista y en ocasiones de tradicin marxista. Subraya la idea de que el agua tiene que ser gobernada, gestionada o controlada por las instituciones ms cercanas al ciudadano, por las entidades locales. Esta idea se ha convertido casi en un lugar comn del discurso sobre el agua. De hecho qued consagrada en la Conferencia de Dubln de 1992 en cuya Declaracin se aprobaron unos principios rectores que han devenido casi cannicos y cuyo segundo punto deca el aprovechamiento y la gestin del agua debe inspirarse en un planteamiento basado en la participacin de los usuarios. Este principio es compartido con mayor o menor intensidad por todos los paradigmas, pero el diferencial de este paradigma es doble. Por un lado el control local parece excluir la participacin del sector privado en la gestin del agua. Por otro lado los defensores de este paradigma exigen que las instituciones locales estn a su vez controladas por la sociedad civil, por las comunidades, por las organizaciones sociales. De ah se derivarn importantes consecuencias en materia de informacin, formacin y transparencia, dado que sin ellas no es posible la participacin activa y responsable de la ciudadana. La sostenibilidad del agua explica Vandana Shiva slo es posible con un control democrtico de los recursos hdricos. La alternativa ms eficaz () es la democracia del agua. El ejemplo de los movimientos populares en defensa del agua ha demostrado la posibilidad de sacar abundancia de la escasez.126 La persona es vista como actor local. El paradigma agua como naturaleza, cultura y espritu tiene fundamentos que nacen de las escuelas histricas del romanticismo y que rescatan el valor de las distintas culturas y pueblos. Subraya la relacin entre el agua, su importancia para la vida y sus prcticas, con la cultura de los pueblos, su identidad y la espiritualidad. Este paradigma defiende la exigencia del agua como derecho humano, pero su lectura pone un acento caracterstico en aspectos inmateriales. Igualmente los defensores de este paradigma acostumbran a tener una mayor sensibilidad para las necesidades de las otras especies y de la naturaleza como un todo casi con vida o identidad propias. Los defensores de este paradigma se oponen a la apropiacin privada de agua y a su trfico comercial. Barlow y Clarke defienden que la sociedad moderna ha perdido el respeto por el lugar sagrado del agua en
126. Shiva, Vandana, Las guerras p. 140.
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el ciclo de la vida, as como por su importancia en la esfera del espritu [...] el agua pertenece a la Tierra, a todas las especies y a las generaciones futuras.127 De forma no menos explcita Vandana Shiva defiende que la proteccin de los recursos vitales [...] requiere la recuperacin de lo sagrado.128 El impulsor del trmino Nueva Cultura del Agua, el Catedrtico de Hidrogeologa de la Universidad de Zaragoza, Javier Martnez Gil, la define como una filosofa hidrolgica que aprovechando la profunda vinculacin emocional que siempre ha habido entre el hombre y el agua, pretende utilizarla [...] para la toma de conciencia de una realidad superior [...] que afecta a la propia alma humana, es decir, a la dimensin espiritual de las personas.129 Este autor ha acuado el trmino fluviofelicidad.130 La organizacin CONDESAN elabor una Visin Andina del Agua en la que afirma que el agua es mucho ms que un recurso hdrico y defiende que el agua es un ser vivo, proveedor de vida y de animacin del universo. Con el agua se dialoga, se le trata con cario, se le cra [...] El agua proviene de Wirakocha, dios creador del universo, que fecunda la pachamama y permite la reproduccin de la vida. Es, por tanto, una divinidad.131 La persona es parte de una tradicin cultural baada por el agua, es espritu hermanado con el agua y es parte de una naturaleza casi muchas veces sin casi relacionada, permtasenos la paradoja semntica, con lo sobrenatural. Cada uno de los paradigmas tiene una forma caracterstica de enfrentarse a las ms diversas cuestiones relativas al agua. En el siguiente cuadro apuntamos algunas ideas.
127. Barlow, Maude y Clarke, Tony, Oro azul p. 336-337. 128. Shiva, Vandana, Las guerras pg. 148. 129. Martnez Gil, Javier, Agua, cultura y relacin, Conferencia en las XIV Jornadas Aragonesas de Educacin para las Paz, Zaragoza, 23 de febrero, 2007. 130. Ver www.fluvifelicidad.es 131. CONDESAN, La Visin Andina del Agua, CONDESAN, 2003.
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CUADRO
Paradigma liberal Acceso mnimo universal. Acceso universal y participativo en el entorno inmediato.
Paradigma legalista
Paradigma ecosistmico
Paradigma democracia participativa
Paradigma Identidad, naturaleza y espritu Equilibrio natural y desarrollo espiritual y cultural.
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LOS FINES Y OBJETIVOS DEL AGUA
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Prestacin servicio amplio para las personas a un coste razonable. Personas y mercado Humanidad. Personas en su contexto y lmites ambientales. Usuario = ser humano en su medio Comunidad.
Necesidades humanas en su contexto natural y con sus lmites ambientales.
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RECEPTORES DE LOS SERVICIOS DEL AGUA
Naturaleza, cultura y espritu.
ACTORES Y AGENTES RELEVANTES
Usuario = consumidor-cliente
Usuario = ciudadano
Usuario = miembro de la comunidad.
Usuario= miembro de una cultura parte de la madre naturaleza. Gestor local o comunitario. Gestor local o comunitario. El Estado no agrede la naturaleza ni las culturas y asegura que otros no agredan.
Gestores pblico y privado en mercado. Garantiza el disfrute Asegura del derecho. funcionamiento del mercado, garantiza condiciones para que los actores econmicos resuelvan.
Gestor pblico o privado con fines y controles.
Gestor pblico.
PAPEL DEL ESTADO
Garantiza las Garantiza que todos condiciones de respeten el ecosistema derechos humanos, y, cuando sea libertades pblicas, necesario, lo protege informacin, frente a terceros. transparencia y formacin que hagan posible la democracia participativa.
Paradigma liberal Globalizacin econmica. Globalizacin de derechos y de gobernanza. DIDH globalizado: exigibilidad DESC. Alter - globalizacin. Alter - globalizacin.
Paradigma legalista
Paradigma Identidad, naturaleza y espritu Antiglobalizacin
AGUA Y RELACIONES INTERNACIONALES
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DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (DIDH)
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Derecho internacional clsico. Estado garantiza libertades y derechos para buen funcionamiento social y econmico. Agua = Recurso Uso humano prima. Lmites de sostenibilidad priman. Medioambiente al servicio de la comunidad.
DIDH globalizado: DIDH globalizado: exigibilidad derechos proteccin de la econmicos, sociales y naturaleza es inters culturales (DESC). legtimo internacional.
Derechos colectivos, agua relacionada con derechos culturales y de tercera generacin (medioambiente y desarrollo). Medioambiente es un valor absoluto asociado a la esencia humana.
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MEDIOAMBIENTE
PRESAS, GRANDES INFRAESTRUCTURAS, MACROPROYECTOS
Fomentan buen servicio. Participan empresas. Desarrollo. Problema del agua. Tecnologa y mercado resuelven. Grandes obras. Dominar la naturaleza. Gestionar oferta y demanda. Obras y precios. Ahorro y sostenibilidad.
Precaucin y desconfianza.
Rechazo amplio por insostenible.
Rechazo amplio por quedar fuera del control local. Problema del agua y de la comunidad. Comunidad responde.
Rechazo total.
ESTADO DEL RECURSO: LIMITACIN VS. ESCASEZ
Problema de las necesidades humanas. Gestionar demanda. Precios. Ahorro y sostenibilidad.
Problema de las necesidades humanas. Gestionar demanda. No precios. Ahorro y sostenibilidad.
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Paradigma liberal Resuelve de manera autnoma. Instrumento al servicio Instrumento con lmites de valores y poltica. medioambientales. Instrumento cuando bajo el control social.
Paradigma legalista
Paradigma Identidad, naturaleza y espritu Desconfianza y precaucin. Mejor conocimiento tradicional y adaptado. Naturaleza violentada, hay que respetarla.
CIENCIA Y TECNOLOGA
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SALUD/ CONTAMINACIN
Mercado corrige y resuelve. Servicio y calidad. Agua materia prima, recurso. Agua como derecho a la alimentacin y seguridad alimentaria. Agricultura respetuosa con el medio. Agricultura ecolgica y local.
Contenido del derecho y bajo control pblico.
Base del respeto al ecosistema.
Comunidad controla y primera interesada en resolver. Agricultura local. Soberana alimentaria.
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AGRICULTURA
Ecolgica y local. Soberana alimentaria.
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El desarrollo de ese ejercicio da 60 cruces cuya explicacin pormenorizada se hara demasiado tediosa. Pero, a modo de ejemplo de su validez prctica, expondremos dos de estas cuestiones: los fines del agua, y el estado del recurso. Adems estudiaremos cmo reaccionan estos cinco paradigmas a la cuestin del derecho humano al agua. La descripcin de los paradigmas debe ser til para entender mejor las posiciones enfrentadas de los diferentes sectores del debate y del conflicto del agua. Por supuesto los intereses de parte y las necesidades priman cuando el conflicto surge en la vida real, pero tan errneo como hacer un discurso slo terico de posiciones es ignorar la lgica y fundamento de cada posicin en conflicto.
3. Aproximaciones diversas a grandes cuestiones del agia 3.1. Los fines del agua Al servicio de quin o de qu debe estar el agua: de las personas, de la humanidad, de los vecinos, del medioambiente o no est al servicio de nadie? Es el agua patrimonio privado, comn, de la humanidad, de la biosfera o no es patrimonio de nada ni de nadie? El paradigma liberal quiere ms servicio a ms usuarios al menor coste. Lo mejor que le puede pasar al agua, y a las personas, es que sta no sea considerada de ninguna forma especial como patrimonio, sino un recurso ms con precio: eso la har costosa y la proteger. En la prctica habr que admitir con realismo que ciertos grupos y personas no podrn acceder a los servicios del agua, que son escasos y tienen un coste. Los defensores de este paradigma no vern con simpata que un actor pblico decida sobre la jerarqua de los fines. Eso creara disfunciones en el mercado (adems de ser antropolgicamente pesimista y triste). Slo de forma muy excepcional, en periodos de sequas por ejemplo, podr la autoridad pblica privilegiar un consumo (domstico sobre jardinera, por ejemplo). En circunstancias ordinarias, el mercado asignar ms eficientemente las prioridades del servicio del agua, sus destinos. El paradigma legalista entiende que el objetivo de los servicios del agua es el disfrute de todas las personas de unos mnimos comunes de agua para la alimentacin y las necesidades vitales. Estos mnimos pueden ser asegurados por medio de los servicios pblicos o privados. Los servicios pueden o no tener precio asociado al coste pero en todo caso ha de garantizarse el disfrute universal.
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Para este paradigma no importan las fronteras: ni las administrativas, ni las naturales (cuencas). El agua debe servir las necesidades mnimas de todos, estn o no en la cuenca, estn o no en el lmite administrativo del rgano de gestin, dispongan o no de recursos econmicos. El agua es as un patrimonio de la humanidad. El paradigma ecosistmico entiende que los fines y objetivos del agua estn ligados al medioambiente y a su unidad principal, que es la cuenca. Los servicios del agua son para las personas consideradas en su medio. El suministro humano no puede afectar al resto de servicios al ecosistema, a la biodiversidad, a la geografa y el paisaje. Recordemos cmo el mandato de la Agenda 21 no introduca jerarquas o prioridades entre los servicios a las necesidades humanas y a las ecosistmicas. Barlow y Clarke defienden que el agua pertenece a la tierra y a todos los seres vivos.132 La Declaracin Europea por una Nueva Cultura del Agua dice: Ms all de esos usos econmicos del agua o de los servicios ambientales que nos brindan los ecosistemas acuticos, debemos ser conscientes del papel vital que cumplen en la biosfera, tanto en lo que se refiere a la vida en tierra y en el mar. Por lo tanto, stos deberan ser considerados como Patrimonio de la Biosfera.133 El agua es as un patrimonio de la biosfera y de las personas como parte de ella, no como algo distinto o que est por encima de ella. El paradigma democracia participativa entiende que el agua est al servicio de la comunidad que vive en el entorno en que el agua se presenta. Ser la comunidad, el pueblo organizado quien determine su uso con el solo lmite de no interferir con los intereses y derechos de otras comunidades (ro abajo, por ejemplo). El agua es patrimonio de la comunidad, de los pueblos (no de los pueblos en general como sinnimo de humanidad, sino de cada pueblo con respecto a su agua). El paradigma de agua como identidad, cultura y naturaleza defiende que los servicios del agua tienen como fin toda la biosfera, todas las especies incluida la humana, evidentemente y de forma muy especial el ecosistema del cual el agua forma parte. Tambin llamarn la atencin sobre el papel del agua en la formacin y mantenimiento de la identidad cultural de las sociedades y su contribucin al desarrollo espiritual de la persona. El agua tiene mucho que ver con las formas del patrimonio inmaterial de los pueblos, pero no es patrimonio de nadie, tiene identidad y dignidad propia.
132. Barlow, Maude y Clarke, Tony, Oro p. 16. 133. http://www.unizar.es/fnca/euwater/docu/declaracioneuropea.pdf
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3.2. El estado del recurso: limitacin frente a escasez Hoy no podramos suscribir con Vitrubio134 que el agua se ha derramado en abundancia a lo largo y ancho del mundo, o tal vez s?, estamos ante una cuestin que no podemos resolver de modo tcnico con una mera contabilidad del agua. Su anlisis tiene implicaciones paradigmticas muy profundas. El Programa Mundial de Evaluacin de Recursos Hdricos de las NN UU nos advierte que para el ao 2050 es posible que hasta una de cada cuatro personas viva en pases que tengan recortes o problemas de acceso al agua.135 El Panel de Expertos de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico136 advierte que durante este siglo XXI el agua va a escasear ms en zonas tan afectadas por la desertificacin como puede ser frica o, en menor medida, el sur de Europa y especialmente el sur de Espaa. Ricardo Petrella nos recuerda cuatro factores que afectan a la cuestin de la escasez, que son: la distribucin desigual de los recursos hdricos; todos los factores relacionados con el despilfarro y la mala gestin de los recursos disponibles; un empeoramiento de la contaminacin; y el crecimiento de la poblacin, especialmente en los pases del tercer mundo.137 Habra un quinto factor que sumar o literalmente que multiplicar al cuarto, que es el aumento de consumo per cpita segn el nivel de vida aumenta. Si el poder adquisitivo de los chinos aumenta, como afortunadamente est sucediendo, consumirn ms cerdo y menos arroz, lo cual supone tres veces ms agua por gramo. Y los indios pasarn de la bicicleta al Tata Nano cuyo peso en agua virtual es mucho mayor. Nos dirn que el agua es un recurso renovable del agua. Cierto, pero no siempre y no del todo. Hay fuentes que no lo son (depsitos de agua subterrneos sin recarga). Hay otras aguas subterrneas que s se renuevan pero que estn sometidas a ritmos de extraccin superiores al ritmo de carga. Hay casos adems en que la contaminacin afecta al ciclo. Por fin incluso las fuentes totalmente renovables no pueden o no deben ser empleadas al 100% para el consumo humano, puesto que prestan otros servicios importantsimos: un ro, por ejemplo, que llega prcticamente seco a su desembocadura, como ha pasado en ocasiones durante los ltimos aos con ros tan importantes como Ro Grande o el Ro Amarillo, es un mar que no se enriquece, unas pesqueras que pierden nutrientes, un fondo o lecho que se hunde, son especies que pueden desaparecer, es un ecosistema golpeado que puede no
134. Vitrubio, Los diez libros de la arquitectura, Madrid, Alianza, 1995 (cuarta reimpresin, 2004). P. 297-298. 135. WWAP: Water for People. Water for Life. Barcelona, UNESCO, 2003. p. 10. 136. IPCC, Fourth Assessment Report (AR4), 2007. http://www.ipcc.ch/pdf/assessmentreport/ar4/syr/ar4_syr.pdf 137. Petrella, Ricardo, El Manifiesto del Agua, Barcelona, ICARIA Intermn, 2 edicin, 2004 (primera edicin de 2002) p. 47.
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recuperarse, pueden ser infinidad de actividades humanas que se ven afectadas (de servicios, de pesqueras, de ocio). El agua es un bien slo en parte renovable. Cunta agua es necesaria para atender nuestras necesidades?, podemos, en trminos generales, disponer de esa agua? Veamos si el anlisis paradigmtico ayuda aclarar el debate: qu es la escasez y, ms importante, cmo reaccionamos ante ella? El paradigma liberal estima que el agua es un bien escaso en trminos puros de economa clsica. Es un bien escaso en el mismo sentido que el petrleo lo es. Mejor que cualquier programa pblico de cuidado del agua o de sensibilizacin o educacin, las reglas del juego econmico permitirn que un bien escaso sea adecuadamente gestionado y cuidado. No hay problema, entienden, en considerar el agua como escasa, lo que hay que hacer es corregir o reducir esa escasez por medio del aumento de la oferta, para lo cual se requerirn probablemente inversiones privadas y nuevas infraestructuras. El problema de la escasez es pues resoluble con una economa sana, con tecnologa adecuada y con comercio libre: quien quiera agua que la pague y la tendr. El mercado y la tecnologa cada da sabrn hacerlo mejor. Bienvenido sea el aumento de la demanda y bienvenido el aumento de la oferta: todos ganamos. El paradigma legalista entiende que hay problemas reales de escasez y evita entrar en el debate de sus causas. Este paradigma prioriza las necesidades vitales del ser humano sobre todas las cosas, de modo que hay necesidades mnimas (las protegidas por el derecho) que no son negociables ni frente a otros usos humanos ni frente a consideraciones medioambientales. Si hay necesidad de agua para las necesidades humanas mnimas debe proveerse el agua, sea de fuentes no renovables o de cauces en el lmite de su mnimo. Si el trfico internacional puede resolver este tipo de carencias, bienvenido sea. El paradigma agua legalista no se conforma con los lmites del ecosistema, pero tampoco cree que el mercado sea un repartidor adecuado de prioridades o que la tecnologa por si sola pueda resolver el problema de la escasez. No sirve que quien paga recibe. Hay necesidades que son ms prioritarias que otras. El paradigma ecosistmico cuestiona el sentido mismo del problema de la escasez. La naturaleza no ofrece ni poco ni mucho agua, no hay ni escasez ni abundancia. Si se nos permite la simpleza, hay el agua que hay. Son las necesidades humanas por un lado y los comportamientos humanos por el otro las que crean problemas. Si queremos establecer una fbrica de microchips que consume grandes cantidades de agua muy pura en un entorno donde sta no abunda (o a costa de consumir una reserva no recargable, como el caso de IBM en el Departamento francs de Essone138), el problema no es de escasez, sino de planificacin territorial inadecuada. Si
138. Ver Petrella, R., El manifiesto p. 24-25.
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queremos gigantescas urbanizaciones o campos de golf donde las fuentes de agua estn ya sobreexplotadas, el problema no es la escasez, sino el diseo de infraestructuras o las apuestas de desarrollo econmico o de modelos tursticos o de ocio impropias para el lugar. Lo mismo con respecto a la agricultura de invernaderos intensiva en consumo de agua donde no la hay. La escasez no se arregla con el mercado, el problema de la escasez casi desaparecer si respetamos la naturaleza y sus limitaciones. Este paradigma desconfa, an en situaciones de emergencia, del uso de los recursos no renovables, de las fuentes sobreexplotadas o de las transferencias (o transvases). Respetemos a la naturaleza y parte importante del problema se resuelve solo. El problema por tanto no es del agua, es de la demanda. Esta posicin puede ser criticada de ineficaz al negar el problema de la escasez cuando ya se da: bien que no debera darse si respetramos los lmites de la naturaleza, pero, por ejemplo, en una barriada ya habitada por miles de personas con dificultades serias de acceso al agua en cualquier gran ciudad de un pas empobrecido, cmo conseguirn el agua para beber, cocinar y lavarse, o deben simplemente desaparecer o desplazarse? El paradigma legalista entender que los derechos de esas personas estn por encima de cualquier otra consideracin medioambiental. El paradigma liberal entender tremendamente limitador del desarrollo humano esa concepcin de lmites de la naturaleza que nos obliga a dejar de hacer lo que tcnicamente podemos hacer. Por el contrario, el paradigma ecosistemtico entiende que las respuestas propuestas por los dos paradigmas citados son insostenibles y, por tanto, a medio plazo intiles. El paradigma democracia participativa puede colocarse en cualquiera de los dos extremos del debate sobre la escasez: no le preocupa tanto el origen del problema (si el problema es del agua o de las pretensiones sobre ella), como la idea que la cuestin se gestione localmente por medio de ms participacin, no por medio de grandes obras, inversiones o privatizaciones. La respuesta al problema de la escasez no puede venir de fuera (y menos an venir de fuera el problema). El paradigma identidad, naturaleza y espritu se coloca claramente del lado del agua, sin reprocharle nada a la ubicacin o las cantidades que la madre naturaleza nos ofrece. El problema lo crean los abusos que el hombre egosta e irresponsable comete contra la creacin. Respetemos el agua y el agua nos respetar, sera su axioma.
3.3. Ante el derecho humano al agua Existe el derecho humano al agua (DHA)? Exista o no: sirve de algo, tiene alguna utilidad? El paradigma liberal duda de la efectividad del discurso basado en derechos para las necesidades de orden econmico. Las legtimas demandas sociales de mejoras
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econmicas y sociales (sea el trabajo, sea la vivienda o, como en este caso, el acceso al agua) se protegen mucho mejor por medio del mercado libre y de la competencia (para lo cual cierto margen de desigualdad e, incluso llegados al extremo, de exclusin, puede ser un mal menor necesario). La expresin de ciertas reclamaciones o expectativas (acceso al agua, por ejemplo) como derechos confunde y emite mensajes contraproducentes. Los defensores del paradigma liberal se oponen al avance de la exigibilidad de los derechos sociales y econmicos e incluso cuestionan su consideracin como derechos (as la posicin de la delegacin norteamericana ante la Comisin de Derechos Humanos desde el ao 2001, por ejemplo). En ocasiones se minusvaloran o a veces caricaturizan o ridiculizan los avances en la consideracin de las necesidades sociales y econmicas como derechos humanos: declarar el agua como derecho humano no pondr una gota en la boca de los que la necesitan. Recientemente el semanario The Economist dejaba su opinin muy clara en un muy polmico artculo: El derecho al empleo, la educacin, la salud, etc. suena muy bien superficialmente, pero, en la prctica, es un concepto pernicioso o sin sentido. [] Sera ms honesto que los defensores de estos derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) hablaran abiertamente y dijeran que creen que el socialismo es la solucin, e hicieran campaas a su favor, en lugar de disfrazar sus reclamos de mayor intervencin estatal con el lenguaje legalista de los derechos.139 El derecho humano al agua es segn esta posicin un disfraz intil, contraproducente y tramposo del intervencionismo pblico en la economa. Pero tal vez esta posicin extrema vaya diluyndose. La idea del agua como Derecho Humano es tan poderosa (una idea a la que le ha llegado su hora)140 que resulta ya difcil oponerse a ella. Loc Fauchon, presidente y director general de la empresa Socit des Eaux de Marseille (SEM) dependiente de la multinacional francesa del Agua SUEZ y presidente del World Water Council, sealaba recientemente: el derecho al agua es un elemento indisociable de la dignidad humana quin podra hoy en da defender lo contrario?.141 El Banco Mundial ha publicado un muy interesante libro142 sobre el DHA que lo reconoce e incluso promociona, y parece abierto a considerar su desarrollo. No parece una mala tendencia. Sin embargo hay quien recela,143 no sin fundamento seguramente, de este acer-
139. Correo electrnico de Lunes 02/04/2007 10:19 AM, consultado en http://www.escrnet.org/actions_more/actions_more_show.htm?doc_id=482176&parent_id=482150 140. Barlow, M, Blue Covenant p. 164 . 141. Fauchon, Loc, Foreword en World Water Council, The Right to Water. From Conception to Implementation. WWW, Marseilles, 2006. p. II. 142. Salman, S. y McInerney-Lankford, S., The Human Right to Water. Legal and Policy Dimensions. Washington, The World Bank, 2004. 143. Barlow, M, Blue Covenant p. 167-172.
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camiento de algunos sectores del paradigma liberal al discurso del derecho humano, pensando que puede pasar por una reduccin de sus ambiciones y de su potencialidad poltica. Temen que su apoyo acabe transformando el DHA en un bandern de enganche del trasvase de dinero pblico a las empresas privadas. Un derecho humano declarativo, sin fuerza vinculante concreta, asociado a una idea de los DESC como meras expectativas sociales que desarrollar por medio del mercado, sin instrumentos de exigibilidad efectivos que ejecutar ante las autoridades pblicas, sera desde luego un derecho humano de segunda, un derecho humano indigno de tal nombre, un noderecho. El paradigma legalista entiende que el DHA fue consagrado, por distintas vas, en el Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y como tal existe y tiene consecuencias para los estados. Por si hubiese alguna duda, la Observacin General n 15 del Comit DESC de 2002,144 el informe 2007 de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos 145 y la recentsima resolucin del Consejo de Derechos Humanos146 lo han seguido desarrollando y articulando. El debate no es si el DHA existe o no, el debate est en cmo avanzar en su efectividad y su exigibilidad. El desarrollo del DHA en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) es ciertamente un hecho y su importancia innegable, pero no debemos cerrar los ojos a sus propios lmites. Los avances del DIDH deben proveer de instrumentos poderosos y tiles para alcanzar su disfrute, pero el papel y los micrfonos por s mismos no se pueden beber. Hace falta mucho ms que normas e instituciones, que son necesarias, pero no suficientes. El DIDH no puede jubilar a la poltica ni a la economa: existe para darles nuevas alas. El paradigma ecosistmico apoya el DHA, si bien subraya los lmites de un enfoque estrecho y legalista de los derechos humanos que no enmarque su disfrute en los lmites y en las potencialidades de cada ecosistema. Pero el paradigma se mantiene receloso ante algunas aplicaciones demasiado automticas del DHA: suministro directo sin tener en cuenta lmites ecosistmicos o lgicas de cauce, transferencias entre cauces o incluso entre pases, transporte a grandes distancias, etc. Los defensores de este paradigma apoyarn por tanto un DHA en los lmites del ecosistema, no sobre ellos.
144. E/C.12/2002/11 145. Informe Anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre el alcance y el contenido de las obligaciones pertinentes en materia de derechos humanos relacionadas con el acceso equitativo al agua potable y el saneamiento que imponen los instrumentos internacionales de derechos humanos. A/HRC/6/3 146. A/HRC/7/L.16 de 20 de marzo de 2008.
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El paradigma democracia participativa apoya igualmente la consideracin del DHA, pero subraya los lmites de un enfoque legalista que no considere que los derechos humanos sean slo posibles en una democracia activa y participativa. Los derechos no terminan en s mismos, no se disfrutan por su declaracin; son sobre todo instrumentos que la sociedad tiene para protegerse y desarrollarse como individuos y como comunidad. El DHA existe, por supuesto, y su avance sirve para dotar de nuevos recursos jurdicos, organizativos y tericos a las luchas y demandas sociales. El paradigma agua como identidad, naturaleza y espritu apoya las reclamaciones por el DHA si bien considera muy insuficiente el acercamiento excesivamente institucional, jurdico y occidental de los defensores del paradigma legalista. El paradigma quiere poner en valor la diversidad de tradiciones y prcticas consuetudinarias que deben hacer posible el disfrute del derecho. La Visin Andina del Agua no recoge mencin alguna al derecho humano al agua (lo cual no quiere decir que est en contra, claro est, pero incluso como olvido o prioridad relegada, resulta significativo). Como se ve los cinco paradigmas pueden llegar a coincidir en la defensa, al menos declarativa, del DHA pero con contenidos, sobreentendidos y objetivos muy distintos. Si este ejercicio paradigmtico resulta de alguna utilidad para desentraar ese fondo diferenciador tras cada posicin, habremos cumplido parte importante de nuestros objetivos.
4. De cinco a tres paradigmas. Consejos y el imposible acuerdo Nos hemos quedado con cinco paradigmas. Podemos integrar parte de ellos pero no todos: no todo puede mezclarse con todo. El paradigma liberal y el paradigma identidad, naturaleza y espritu, siguen a mi juicio siendo demasiado diferentes en lo fundamental como para integrarse en algo as como un macroparadigma nico y triunfante. Apostaremos sin embargo por integrar los paradigmas legalista, ecosistmico y participativo en un paradigma que llamaremos agua como derecho humano. Quedndonos as con tres paradigmas finales: liberalizador, derecho humano (sentido amplio) e identidad, naturaleza y espritu. Habr quien entienda que podramos hacer un ltimo esfuerzo por incorporar el paradigma agua como derecho humano los contenidos del paradigma identidad, naturaleza y espritu. De hecho hay numerosos autores que los consideran uno solo (pensemos, por ejemplo, en Shiva o Barlow) y lo que es ms importante, ambos paradigmas coinciden en luchas y en demandas comunes, se los ve juntos muchas veces en trincheras comunes. Pero a mi juicio que espero haber fundamentado en las pginas anteriores estos paradigmas responden a filosofas y culturas organizativas y polticas distintas y tienen objetivos polticos que en par-
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te pueden coincidir, pero que en otros aspectos clave son demasiado divergentes como para pretender que sean slo modalidades de un mismo paradigma. Como hemos visto hay algunas ideas que se van imponiendo en los debates y parece que pueden ser cada vez ms compartidas. Hasta tal punto el discurso polticamente correcto puede ir asumiendo contenidos de uno y otro paradigma que da la impresin de que todos los paradigmas al final podran confundirse en una amalgama de conceptos aligerados al precio de perder contenido y significado. As hemos visto cmo la idea del agua como derecho humano puede ser aceptada por la inmensa mayora de los participantes en el debate, otro tanto puede decirse de la idea de la participacin de las entidades locales, o la idea de la gestin sostenible o incluso la idea de que el servicio del agua deba tener un precio. Sin embargo creemos que cada una de estas ideas sigue teniendo un significado que hay que mantener y unas consecuencias y una trascendencia propias y distintas en cada paradigma. Y an ms importante, creemos que finalmente hay varios mundos de valores, enfoques, filosofas, gestiones e intereses ntidamente distintos que no pueden reducirse a una unidad. Nuestra intencin era que este ejercicio paradigmtico aportara instrumentos para reconocer y ordenar esas diferencias.
FIGURA DE LOS CINCO PARADIGMAS A LOS TRES
PARADIGMA LIBERAL
PARADIGMA LIBERAL
PARADIGMA DERECHO HUMANO (LEGALISTA)
PARADIGMA DERECHO HUMANO (LEGALISTA)
PARADIGMA ECOSISTMICO
PARADIGMA DEMOPARTICIPATIVA
PARADIGMA ECOSISTMICO
PARADIGMA DEMOPARTICIPATIVA
PARADIGMA IDENTIDAD, NATURALEZA ESPRITU
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Es posible que pueda haber mejores formas de ordenar los paradigmas; en todo caso hemos intentado demostrar que hay, ms all de intereses y necesidades, mundos de comprensin del agua suficientemente distintos, pero tremendamente coherentes a su interior. Nosotros hemos apostado aqu por desarrollar un paradigma que incluya los contenidos del DIDH y al que se sumen las sensibilidades ecosistmicas y de democracia participativa. Creemos que a pesar de tener procedencias distintas tienen suficientes objetivos comunes como para integrarse y que, a diferencia de los otros dos paradigmas que no integramos, son en lo fundamental compatibles. Y entendemos finalmente que, al apostar por este paradigma agua como derecho humano que recoge las exigencias ecosistmicas y de participacin, no estamos haciendo slo un ejercicio terico descriptivo, sino aportando un fundamento para el desarrollo de un DHA ms completo e integral. Tal como hemos visto, en este esquema el enfoque legalista se nos queda formalista y un tanto vaco. Puede quedarse muy a medio camino si no es consciente de las limitaciones del discurso del DIDH y no atiende a las necesidades de las poblaciones concretas a las que tiene que dar respuesta y se queda en las esferas jurdicas estatales e internacionales. Era adems claro que el paradigma legalista responde de forma muy limitada a los retos de la sostenibilidad. La visin del defensor del DHA (y del DIDH en general) como exegeta de los documentos internacionales ignorante de sus consecuencias reales (o ausencia de ellas) puede hacer muy feliz a sus crticos, pero no me parece justa ni real. Los avances del DHA en los ltimos aos han recogido parte importante de las preocupaciones expresadas por los paradigmas ecosistmico y participativo y les dan respuestas cada vez ms consistentes. Tal como hemos visto, son tres los documentos principales que muy recientemente, bajo el paraguas de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y del Pacto de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, han fortalecido el desarrollo del Derecho Humano al Agua: la Observacin General 15 del Comit DESC de 2002, el Informe de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de 2007 y la Resolucin del Consejo de Derechos Humanos de 20 de marzo de 2008. Ledos estos tres documentos en el contexto de la reflexin paradigmtica aqu presentada, nos atrevemos a sugerir cierto proceso de avance del DIDH hacia una concepcin amplia del DHA tal como la que aqu proponemos. La inclusin ya consolidada del saneamiento en el DHA es una pista en este sentido.
La Observacin General 15 abri las puertas al integrar en el DHA consideraciones sobre libertades, salud, calidad, y por supuesto por toda la potencialidad de desarrollo que el esquema de obligaciones (y, a contrario, de violaciones) de respetar, proteger y cumplir, abre. Las puertas abiertas por el Comit DESC fueron ampliamente franqueadas por el Informe de la Alta Comisionada que amplia el DHA relacionndolo ya no slo con el PIDESC, sino con un amplio mbito de fuentes y referencias que coinciden con algu-
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nos enfoques medioambientales y de participacin. Por fin, la resolucin del Consejo de Derechos Humanos en la que se aprob por consenso la creacin de un experto independiente para el derecho al agua y al saneamiento, al tiempo que consolida lo avanzado, anima nuevos desarrollos. En su momento yo era de los que teman que por el camino negociador en los pasillos del Consejo de Derechos Humanos de las NN UU, esta resolucin perdiera gran parte de su fuerza en un mandato tal vez descafeinado (aguado, tendramos que decir aqu), pero hay que decir que no ha sido as. El mandato aprobado consolida la inclusin del saneamiento en el DHA; enlaza directamente el DHA con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (lo cual invita no slo a hacer una lectura de ejercicio y disfrute exigibilidad del DHA; sino, tanto o ms importante, a la inversa anima a hacer una lectura de Derecho Humano de la Meta 10 del ODM7); llama al experto a trabajar con las ONG; refuerza la lectura de gnero del DHA; y pide a las distintas instancias de Naciones Unidas que trabajan la cuestin del Agua a coordinarse mejor y evitar duplicidades. El texto, por exigencias de algunos estados, prescinde sorprendentemente de una referencia explcita al DHA, pero su contenido es inequvoco y obligar a su desarrollo.
De la lectura de estos tres documentos se deriva un DHA que quiere abrirse a las cuestiones medioambientales y de participacin. Nosotros defendemos este desarrollo del DIDH y este artculo es una apuesta por ese nuevo e integrador paradigma agua como derecho humano que asuma gran parte de los contenidos en todo lo que resulte compatible con su mandato principal de los paradigmas ecosistmico y democracia participativa. Apoyamos por tanto el desarrollo de un paradigma que entienda que un DHA que quiera servir a las necesidades de las personas a medio plazo debe respetar los condicionantes ecosistmicos; que entienda que el derecho humano sirve para empoderar a las personas, las organizaciones y las comunidades para defender sus derechos y ejercerlos en la prctica; que est especialmente atento al factor de gnero y que aporte una lectura en clave de derecho humano de los retos del desarrollo humano (especialmente de la Meta 10 del Objetivo 7 de los Objetivos del Milenio). Este paradigma recoge bien el enfoque propuesto por el Informe de Desarrollo Humano del PNUD que relaciona estrechamente el agua con el desarrollo humano. Defendemos as que el paradigma legalista que hemos estudiado se vaya convirtiendo en un paradigma de derecho humano integral y creemos que los ltimos avances del DIDH dan buenas pautas para ello, pero hay que trabajar mucho an para su desarrollo. Deseamos que este artculo y el libro que lo recoge, auspiciado por UNESCO Etxea y el Decenio de las Naciones Unidas Agua, fuente de vida, constituyan un instrumento til para ello.
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FIGURA LOS TRES PARADIGMAS Y ALGUNOS REFERENTES
THE ECONOMIST ISMAEL SERAGELDIN WWC / MICHAEL CAMDESSUS OHCHR / COHRE / BARLOW /SHIVA/ NUEVA CULTURA DEL AGUA VISIN ANDINA
PARADIGMA LIBERAL
PARADIGMA DERECHO HUMANO
UNESCO ETXEA
AGUA
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Entre las necesidades y los derechos. De por qu el derecho al agua es algo ms que un grito
Abstracta
Parece que la exclusin del derecho al agua del catlogo de los derechos humanos se apoya alternativa o simultneamente en la defensa del agua como mercanca, en la identificacin entre mercanca y necesidad y/o en la desvinculacin entre necesidades y derechos. A lo largo de este artculo se defender, sin embargo, la calificacin del derecho al agua como derecho humano asumiendo: a) que las necesidades constituyen su soporte antropolgico, b) que existe una relacin conceptual entre derechos y necesidades, c) que el derecho al agua no puede someterse a las pautas del mercado pues esta poltica plantea ms que resuelve los problemas econmicos, ecolgicos y sociales que se pretenden abordar precisamente con la reivindicacin del derecho al agua, y d) que la identificacin mercanca/necesidad no se justifica ms que desde una perspectiva muy estrecha del discurso de las necesidades. El derecho al agua ha de ubicarse en el terreno de las necesidades y esto no es incompatible, con su consideracin como derecho humano. Un derecho cuyo objeto de proteccin son intereses y bienes colectivos, y que se traduce en exigencias que afectan tanto a las instituciones nacionales como a las internacionales pues supone, entre otras cosas, mayores cotas de democratizacin y descentralizacin (coordinada) as como un notable refuerzo de las polticas sociales.
1. Algunos puntos de partida A lo largo del presente artculo sostendr algunas tesis sobre el derecho al agua que se podran sintetizar como sigue: a) La mercantilizacin del acceso al agua plantea graves problemas econmi-
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cos, ecolgicos y sociales, dado que resulta ineficiente, insostenible e injusta.147 b) La identificacin del agua como mercanca y como necesidad, obedece a una forma estrecha e ideolgica de concebir el discurso de las necesidades y tiene como consecuencia la exclusin del derecho al agua del catlogo de los derechos humanos. Y ello porque desde esta ptica se establece una oposicin entre necesidades y derechos. c) La citada oposicin se da cuando se interpretan las necesidades como vivencias subjetivas, como datos exclusivamente empricos, y los derechos slo como directrices axiolgicas o valorativas, sin embargo esta interpretacin no slo no es la nica posible sino que puede y debe cuestionarse. d) El acceso al agua ha de ubicarse en el terreno de las necesidades y esto no es incompatible, sino todo lo contrario, con su consideracin como derecho humano. Y ello porque, por un lado, las necesidades han de interpretarse simultneamente como datos empricos de la experiencia humana y como criterios de valor o prescriptivos para la accin humana; y, por otro, porque los derechos humanos son reivindicaciones axiolgicas que encuentran su soporte antropolgico en las necesidades ms bsicas (su reconocimiento jurdico es accidental por lo que hace a su conceptualizacin). De este modo, desaparece la oposicin a la que antes se haca referencia, pues se asume la conexin conceptual hecho/valor y se defiende que tanto las necesidades como los derechos participan de una doble naturaleza, emprica y valorativa. e) El derecho al agua es un derecho humano aunque no es un derecho fundamental, es decir, no est reconocido ni garantizado como tal en ningn texto jurdicamente vinculante. f) Se traduce en exigencias de carcter poltico y econmico que afectan tanto a las instituciones nacionales como, sobre todo, a las internacionales, y exige, entre otras cosas, mayores cotas de democratizacin y descentralizacin (coordinada) as como un notable refuerzo de las polticas sociales. g) Se trata de un derecho de titularidad individual cuyo objeto de proteccin son intereses y bienes colectivos. El agua ha de ser concebida como un bien comn y su gestin, aun descentralizada, tiene que someterse a ciertos
147. En este artculo identificar acceso al agua y derecho de acceso al agua, consciente de que ambas expresiones podran diferenciarse.
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principios. Los principios que rigen el acceso al agua son los de disponibilidad, calidad, accesibilidad (fsica y econmica), no discriminacin y acceso a la informacin. En otras palabras, si bien no se puede negar que una ampliacin y profundizacin del proceso democrtico y de la descentralizacin favorece la proteccin del derecho al agua, tal proceso ha de apoyarse en un sustrato de igualdad social y econmica, en una distribucin equitativa del poder y en una seria estrategia de coordinacin poltica. h) De hecho, la consideracin del agua como bien comn reclama la articulacin de una poltica solidaria. Y es que responder a una amenaza universal, como la que representa la escasez de agua, es una tarea que ha de abordarse colectivamente y que no puede quedar relegada al mbito de la autonoma privada, la libertad individual o la manipulacin de ciertos grupos de presin. Por esta razn, entre otras, el fundamento del derecho al agua debe encontrarse en el valor de la solidaridad o, si se quiere, en el discurso de la responsabilidad y de la rendicin de cuentas. Es interesante sealar aqu que este discurso no slo tiene sentido en nuestras coordenadas espacio temporales sino que debe hacerse extensible tambin a las generaciones futuras. i) Finalmente, el derecho al agua puede ser considerado como un derecho sntesis o instrumental pero tal consideracin no afecta a su calificacin como derecho humano, ni significa, en modo alguno, que carezca de autonoma conceptual.
2. La mercantilizacin del acceso al agua Puede decirse que el planteamiento del agua como mercanca tiene tres diferentes caractersticas. a) El agua debe tener un precio: los costos de abastecimiento de agua para consumo humano, para la agricultura y para la industria deben ser recuperados. Desde este punto de vista se seala que las empresas de servicio pblico de agua muchas veces no tienen suficientes fondos para expandir su cobertura. b) El mercado debe ser el encargado del abastecimiento de agua, dado que la gestin privada aumenta la eficiencia y provee capital para las empresas pblicas de agua que carecen de fondos. La consecuencia de esto es que mientras que el 90% de los servicios de agua entubada son administrados por el sector pblico, las instituciones financieras internacionales y algunos
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donantes bilaterales presionan para que esto cambie, y muchos pases altamente endeudados no tienen otra opcin que emprender alguna forma de privatizacin de su sector de agua para asegurar la disminucin de la deuda.148 c) Los recursos hdricos deben ser propiedad privada.149 En otras palabras, desde esta perspectiva se considera, entre otras cosas, que la escasez de agua es consecuencia de la ausencia de intercambios comerciales en este campo. Si tales intercambios pudieran darse libremente, si el agua fuera distribuida por el mercado, su precio indicara la cantidad de agua disponible y ello regulara su consumo (precio alto = escasez) y garantizara su conservacin. Sin embargo, como se ha sealado innumerables veces desde la economa ambiental, no parece que el precio pueda indicarnos la disponibilidad mayor o menor de un recurso como el agua dado que los mercados suelen ser miopes o simplemente ms opacos de lo que muchos desearan. a) No consideran los costes ambientales y sociales del crecimiento cuyo precio, en caso de poder ser determinado, se traslada sistemticamente a los que se encuentran en una situacin de mayor vulnerabilidad (pobres) o, incluso, a los que an no han nacido (se descuenta el futuro). b) No hay un estndar comn para medir las externalidades ambientales. La naturaleza est subvalorada por lo que el precio de los recursos no refleja o refleja defectuosamente su lmite biofsico, mientras que recoge otros factores que tienen que ver, por ejemplo, con la distribucin del poder y de la propiedad (crteles e intereses empresariales, por ejemplo). La valoracin que se hace del capital natural depende, adems, de nuestros intereses y de las formas de vida que estamos dispuestos a sostener o a sacrificar, y en este campo no se dispone de un lenguaje comn de valoracin. En fin, el precio desconoce los lmites ecolgicos, no refleja adecuadamente la escasez de un bien ni su calidad, y resulta extremadamente confuso como
148. Langford, M. y Khalfan, A.: Introduccin al agua como derecho humano, AA.VV.: La gota de la vida. Hacia una gestin sustentable y democrtica del agua, Fundacin Heinrich Bll, Mxico/Cuba, 2006, p. 32. 149. Parece que ste es el planteamiento del BM y el FMI que han abogado a favor de mercados de derechos de agua. Los esfuerzos recientes por parte del BM para aumentar la propiedad privada de la tierra tambin son inquietantes, ya que el acceso a la tierra muchas veces determina el acceso a los recursos hdricos (Ibd.). El CDESC, sin embargo, en su Observacin General n 15 (2002) (E/C. 12/2002/11), p. 5, ha rechazado la calificacin del agua como bien econmico o mercanca.
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indicador ya que refleja elementos que no son fciles de detectar, controlar o valorar.150 c) El enfoque coste-beneficio propio del mercado no slo no es una alternativa completa (aun cuando logrsemos valorar costes y beneficios correctamente) sino que nos viene impuesto por expertos y estructuras de dominacin. As, cuando se aborda la problemtica del agua se nos anima a discutir nicamente acerca de cul es la forma ms barata de mantenerse dentro de los lmites marcados, sin cuestionar, por supuesto, el estndar de valoracin que se ha utilizado. Sin embargo, como se ver, en los conflictos ecolgicos que surgen en este terreno habra que aceptar una cierta inconmensurabilidad de valores. d) Finalmente, la privatizacin del agua puede llevar a una elevacin de precios que no tome en cuenta la capacidad de los consumidores de menores recursos. Uno de los motivos de los aumentos en los precios es hacer los servicios de agua atractivos para la inversin extranjera,151 pero cuando el proveedor de los servicios es una empresa extranjera deja al gobierno expuesto a la amenaza de litigios en los tribunales internacionales de inversin, lo que puede limitar la capacidad de un gobierno para poner en prctica una buena gestin del agua. Y ello, entre otras cosas, porque no est claro que los citados tribunales vayan a considerar el derecho del gobierno nacional a controlar a las empresas privadas, asumiendo, incluso, que puede revisar los contratos de concesin por razones de utilidad pblica. Esta falta de claridad tiene un efecto disuasorio que desanima a los estados en su labor de controlar efectivamente a los prestadores privados de servicios.152 En definitiva, como es fcil observar, la calificacin del agua como mercanca ha de ubicarse en la estela de una economa liberal en la que la destruccin de los
150. Vid. R. Petrella: El manifiesto del agua, Icaria, Barcelona, 2002, Shiva, V.: Las guerras del agua. Contaminacin, privatizacin y negocio, Icaria, Barcelona, 2002 y Barlow, M. y Clarke, T.: Oro Azul. Las multinacionales y el robo organizado del agua en el mundo, Paids, Barcelona, 2004. 151. Ponencia de Khalfan, A.: El derecho humano al agua en la agenda poltica y social centroamericana, 21 al 22 de junio de 2005, Managua, Nicaragua (pp. 5-6). A principios de 2005, un crdito otorgado por el Banco Mundial para un proyecto de privatizacin en Ghana, contemplaba aumentos en las tarifas de entre 20% y 30%, a fin de reducir la deuda nacional. El acuerdo tambin planeaba eliminar un sistema de subsidios cruzados que iban de la industria a los consumidores y de las reas ms ricas del pas a las ms pobres, sobre la base de que esto ocasionaba distorsiones econmicas. En muchos casos, el nivel de las tarifas ha sido fijado en moneda extranjera poniendo as todo el peso del riesgo de devaluacin de la moneda sobre los consumidores, cuyas facturas por agua se elevan de forma importante en el caso de una devaluacin (op. cit., p. 5). 152. Ibd.
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recursos naturales cuenta como produccin, mientras no se cuenta ni la reproduccin ambiental y social, ni, mucho menos, el futuro. Se trata de una perspectiva productivista en la que los costes ambientales y sociales son sistemticamente trasladados (considerados externalidades) de modo que son los otros los que pagan su precio. Por supuesto, desde esta ptica es difcil eludir la aparicin de conflictos ecolgicos distributivos, que nacen de la contradiccin entre crecimiento econmico y sustentabilidad ambiental, pero esto no constituye un problema para el mercado ya que pueden asumirse (no resolverse) y pasar a formar parte del sistema en forma de disvalor econmico. Es decir, el mercado interpreta estos conflictos como discrepancias en la valoracin dentro de un mismo estndar de valor y pide una compensacin econmica por las externalidades que provocan. Sin embargo, en el caso de la gestin del agua tales conflictos tambin se expresan como disputas de sistemas de valores, como choques de estndares inconmensurables de valor.153 Y es que, muy a su pesar, la lgica de la valoracin monetaria no es la nica, ni necesariamente la mejor (dada, por ejemplo, la cantidad de intereses excluidos y descontados en la medicin), sino que se trata slo de una manera ms de ejercer el poder, simplificando la complejidad y eliminando alternativas que resultan menos rentables para el orden establecido.154 En fin, parece claro que la concepcin del agua como mercanca nos plantea los mismos problemas que se le presentan al economista cuando pretende abordar la proteccin del medio ambiente desde una ptica ortodoxa. De tales problemas no he podido dar completa cuenta aqu pero creo que lo sealado ya muestra suficientemente que esta visin del agua es insostenible en trminos ecolgicos, econmicos y sociales. Por razones de brevedad, no voy a profundizar ms en este asunto, ahora me interesa destacar que a menudo la idea del agua como mercanca se conecta con la del agua como necesidad: ms all del mnimo que garantiza el Estado, se dice, los ciudadanos slo podrn consumir lo que puedan pagar.155 Sin embargo, no creo que esta relacin pueda sostenerse, a no ser que se mantenga un concepto muy estrecho y algo extrao, por ideolgico, de lo que es una necesidad bsica.
153. As lo seala J. Martnez Alier en El ecologismo de los pobres. Conflictos ambientales y lenguajes de valoracin, Icaria, Barcelona, 2005, p. 196. 154. Vid. J. Martnez Alier en diferentes partes de su libro El ecologismo de los pobres. Conflictos ambientales y lenguajes de valoracin, ya citado. 155. Vid. Barlow, M. y Clarke, T.: Oro Azul. Las multinacionales y el robo organizado del agua en el mundo, cit., p. 135.
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3. El acceso al agua como una necesidad Resulta curioso que la concepcin del acceso al agua como una necesidad bsica haya llevado a algunos a rechazar su consideracin como derecho humano, estableciendo, segn entiendo, entre ambas categoras, necesidad y derecho, una alternativa dicotmica. A mi modo de ver, no hay ninguna duda de que el derecho al agua ha de ubicarse en el terreno de las necesidades bsicas aunque, como se ver despus, esto no es incompatible, sino todo lo contrario, con su consideracin como derecho humano. De hecho, la oposicin entre el discurso de las necesidades y el de los derechos slo puede darse desde una concepcin estrictamente emprica de las primeras y una nocin nicamente axiolgica o normativa de los segundos. Concepciones ambas que pueden y deben cuestionarse. Dicen L. Doyal y I. Gough, que las necesidades son aquellas que han de ser satisfechas en cierta medida antes de que los agentes puedan alcanzar cualquier otro objetivo que se propongan;156 es probable, incluso, que si no se las satisface el individuo no pueda siquiera proponerse objetivo alguno. Puede decirse que las necesidades humanas bsicas: a) Tienen un carcter no intencional por lo que no puede explicarse qu es una necesidad a partir de los objetivos o fines que se persiguen. Es decir, no tenemos porqu justificar nuestras necesidades con razones para decir que una necesidad existe;157 b) La necesidad indica que una persona se halla privada de un bien bsico e imprescindible y que resulta insoslayable para ella; c) El dao, la privacin, la frustracin o el sufrimiento grave para la persona va a mantenerse exactamente en las mismas condiciones; es decir, salvo que la necesidad se vea satisfecha no hay ninguna posibilidad alternativa de mitigar el dao. Por tanto [...] no se trata de contratiempos, problemas o perjuicios pasajeros, sino de una degeneracin permanente de la calidad de vida humana que se mantendr en tanto no se obtenga una satisfaccin;158 d) Por ltimo, las necesidades no estn relacionadas con estados de carencias concretos (no pueden identificarse con la simple pulsin provocada por una carencia puesto que, entre otras cosas, es imprescindible la dimensin de la temporalidad) sino que han de ser entendidas en el entramado de factores que constituyen la conducta humana.159
156. En Teora de las necesidades humanas, Coleccin Economa Crtica, Fuhem/Icaria, BarcelonaMadrid, 1994, p. 83. 157. Vid. M.J. AN ROIG en Necesidades y derechos. Un ensayo de fundamentacin, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, p. 266. 158. Op. cit., p. 267. 159. Op. cit., pp. 192-193.
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De hecho, si las necesidades bsicas han de ser satisfechas es porque, aunque son siempre sentidas individualmente, estn socialmente moduladas, son el fruto de una construccin cultural, social e histrica. En otras palabras, porque son generalizables y tienen una validez intersubjetiva. En este sentido, puede decirse que no son slo datos antropolgicos sino que constituyen tambin un punto de referencia de carcter normativo que nos indica cmo debemos actuar, y funcionan como un filtro para determinar la justicia de nuestras normas; las necesidades han de interpretarse a la vez como datos empricos de la experiencia humana y como criterios de valor o prescriptivos para la accin humana. Por eso decimos que lo que satisface una necesidad humana es un valor y lo que la contradice es un disvalor. As las cosas, parecera que, en principio, todas las necesidades sentidas como tales por los hombres han de considerarse reales y deben ser reconocidas (principio de la irreductibilidad de las necesidades), con la excepcin, como se ver, de aqullas cuya satisfaccin suponga el uso de otras personas como meros medios.160 Y ello porque, como hace unos aos seal A. Heller, podra ser imposible distinguir las necesidades sobre la base de su realidad pues en tal caso, o bien se incurrira en una dictadura sobre las necesidades, proveniente de las instituciones sociales encargadas de diferenciar unas de otras, o bien sera un terico aislado (situado fuera de la sociedad) el que, al enjuiciar cules son verdaderas y cules falsas, acabara manipulndolas. Es decir, quiz no pueda establecerse una lista o una tipologa de necesidades sin recurrir a jerarquizaciones arbitrarias que se correspondan con un sistema de valores subjetivo.161 Sin embargo, esta tesis plantea algunos problemas. En primer lugar, con ella se corre el riesgo de vaciar de contenido la propia idea de necesidad humana quedando sin probar la existencia de aquel aspecto emprico por el que sera posible probar su evidencia.162 En segundo lugar, el postulado de satisfacer por igual todas las necesidades de todos parte de un presupuesto irreal: un orden bien de abundancia, bien de paralizacin en el crecimiento de las necesidades que, adems, ni siquiera implicara su satisfaccin integral a corto plazo.163 Es decir, este punto de vista choca frontalmente con una realidad en la que no es posible cubrir la totalidad de las necesidades.164
160. Vid. A. HELLER: Por una filosofa radical, El Viejo Topo, Barcelona, 1980, pp. 132 y ss. 161. Vid. A. HELLER en The Power of Shame, Routledge & K. Paul, Londres, 1985, pp. 285-300 y en Ms all de la justicia, trad. J. Vigil, Crtica, Barcelona, 1990, pp. 329-330 y pp. 230 y ss. No obstante, la autora, por lo que a esta cuestin se refiere, parece haber cambiado de perspectiva en sus ltimas obras. 162. Vid. M.J. AN ROIG: Necesidades y derechos. Un ensayo de fundamentacin, cit., p. 73. 163. Op. cit., p. 295. 164. Op. cit., p. 73.
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Por ltimo, existe un salto lgico en esta argumentacin pues de la existencia de las necesidades no puede inferirse automticamente la exigencia de su satisfaccin, ni del hecho de que podamos argumentar razonablemente que las necesidades deben ser satisfechas puede surgir un derecho en cuanto tal.165 Hace falta, como veremos, demostrar la existencia de un slido fundamento moral, del aspecto axiolgico que caracteriza al discurso de los derechos. En otras palabras, si partimos del reconocimiento de todas las necesidades hemos de argumentar a favor de la legitimidad de su integral satisfaccin y, generalmente, siempre hay ms necesidades en las sociedades dinmicas de las que pueden ser satisfechas.166 Por esta razn, es preciso otorgar prioridad a la satisfaccin de unas sobre otras y para ello es necesario llevar a cabo un debate pblico democrtico en el que los grupos que logren plantear necesidades legtimas y reconocidas argumenten a favor de su satisfaccin y, finalmente, todos se atengan al resultado del consenso. Las instituciones sociales que alumbre este Estado democrtico pluralista no pueden convertirse en la fuente para la elaboracin de los sistemas de necesidades o de nuevas formas de vida (hay que evitar la dictadura sobre las necesidades) sino que slo tienen que establecer una estructura para que la participacin de todos en las decisiones polticosociales sea posible y para evitar la manipulacin de unos individuos por otros.167 Como es obvio, este primer objetivo, la profundizacin de la democracia, ha de pasar, a su vez, por la satisfaccin de ciertas necesidades, lo cual exige la puesta en marcha de polticas sociales que contengan un principio distributivo de la riqueza material, desde los presupuestos de recursos disponibles y cargas atribuibles, y que sirvan de lmite a la actuacin a travs del mercado. De modo que la teora de las necesidades acaba conectndose necesariamente con el principio de igualdad, la democracia y la supervivencia del Estado social. Obviamente, se trata de establecer un criterio de distribucin distinto de aquel en el que se asienta la racionalidad estratgica propia del mercado que slo es capaz de observar un proceso de mercantilizacin de necesidades.168 Por tanto, el concepto de necesidad que se est empleando aqu no slo no coincide sino que se opone al de mercanca. De hecho, como he sealado antes, no hay que olvidar que de todo este esquema quedan excluidas las necesidades que impiden que todas las necesidades puedan ser reconocidas y satisfechas, o, dicho de otro modo, aqullas que restringen o aniquilan la posibilidad de que los dems puedan plantear o satisfacer sus propias necesidades.169 Y es que tales necesidades si bien son reales, no son
165. Op. cit., pp. 284-285. 166. La imposibilidad de realizacin prctica de este principio llev a A. HELLER a admitir un cierto grado de manipulacin e imputacin de necesidades evitando, en cualquier caso, su degeneracin en una dictadura sobre las necesidades (en Ms all de la justicia, cit., pp. 239-240). 167. Op. cit., p. 81. 168. M.J. AON ROIG: Necesidades y derechos. Un ensayo de fundamentacin, cit., p. 322. 169. Vid. A. HELLER en Una revisin de una teora de las necesidades, Paids, Barcelona, 1996, p. 66 y p. 109.
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verdaderas dado que no pueden generalizarse, no superan el proceso de universalizacin, por lo que no pueden incorporarse a discurso normativo alguno y, en consecuencia, no merecen satisfaccin. En este sentido, resulta especialmente til la distincin que Marcuse sealaba entre necesidades verdaderas (autnomas) y falsas (heternomas). Estas ltimas son aquellas que intereses sociales imponen al individuo para su represin () tienen un contenido y una funcin social determinados por poderes externos sobre los que los individuos no tienen ningn control ().170 Se dira que las necesidades falsas de Marcuse o las cuantitativas alienadas de Heller, se identifican con lo que llamamos intereses particulares, intereses que obedecen a comportamientos monolgicos y profundamente individualistas, mientras que las verdaderas necesidades implican una experiencia comunicativa y una actitud dialgica e intersubjetiva. Pues bien, a mi juicio, cuando se califica al agua como mercanca y se la concibe como necesidad se est identificando el concepto de necesidad, nicamente, con el de inters privado, o sea, se habla de necesidades heternomas o, en el mejor de los casos, se observa la necesidad exclusivamente como un dato emprico, una vivencia subjetiva que no puede generalizarse. Esta forma estrecha de interpretar el discurso de las necesidades no slo no est justificada sino que le resta toda relevancia a su satisfaccin. Adems, al separarlo radicalmente de la nocin de valor, no slo resulta incomprensible sino totalmente incompatible con el espritu de los derechos (tal como creo que deben ser interpretados). Para concluir, cuando las necesidades se conciben slo como preferencias subjetivas tiene sentido la identificacin entre necesidad y mercanca y, adems, no hay motivo para concebir el acceso al agua como un derecho. Con la mercantilizacin del agua se apostara, en realidad, por la expansin ilimitada del consumo, un consumo que habra que controlar nicamente en caso de escasez (aqu deberamos hablar ms bien de carencia) y mediante el pago de un precio. Esta interpretacin, como todos sabemos, resulta especialmente rentable a un sistema econmico productivista que deja al margen todo lo que no se traduce en una demanda solvente y que asume el riesgo de aumentar las ya escandalosas cotas de desigualdad. Pero, adems, al separar los derechos de su soporte antropolgico, el de las necesidades, para ubicarlos en un supuesto terreno abstracto axiolgiconormativo, se excluyen tambin de su catlogo las demandas sociales que canalizan los derechos econmicos, sociales y culturales. Demandas que, como es obvio, no pueden desvincularse del discurso de las necesidades. En este sentido es en el que es posible decir que la separacin tajante entre necesidad y derecho as como la necesaria conexin necesidad/mercanca slo puede defenderse desde una determinada posicin ideolgica.
170. El hombre unidimensional, Planeta, Barcelona, 1985, pp. 35-36.
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4. El acceso al agua desde el discurso de los derechos humanos Considerar aqu que los derechos humanos son reivindicaciones axiolgicas, es decir, demandas que gozan de un fuerte fundamento moral, que encuentran su soporte antropolgico en las necesidades ms bsicas y que pueden haber sido reconocidas y garantizadas por el ordenamiento jurdico o no haberlo sido. Es decir, que en ellos se observa la necesaria articulacin que existe (y ha de existir) entre el mundo de los hechos y el de los valores. Obviamente, siempre se puede discutir acerca de cul es la perspectiva moral ms adecuada (asumiendo, como asumo, que no todas lo son ni pueden serlo) o cul es el concepto de necesidades bsicas del que se parte. Al primer asunto no aludir ms que colateralmente y sobre el segundo ya he dicho algo en el apartado anterior. Lo importante ahora es que aceptando este concepto de derechos humanos y la nocin de necesidades que manejo, ha de asumirse que si el derecho al agua es una necesidad es posible que llegue a ser un derecho. Ello depende de la solidez moral con la que cuente el argumento. O sea, que para incorporar el derecho al agua al catlogo de los derechos humanos no slo tenemos que sostener que el agua es una necesidad bsica, sino que es digna de ser satisfecha, que es una necesidad generalizable que conecta con intereses y bienes colectivos y que su satisfaccin es una exigencia moral o de justicia. Pues bien, a esta cuestin, dedicar los siguientes apartados del presente artculo.
4.1. El derecho al agua entre la accin y la abstencin Como sucede con un buen nmero de derechos, el derecho al agua se presenta con una doble vertiente. Es un derecho de abstencin (libertades) y un derecho promocional (polticas pblicas), o sea, exige simultneamente el cumplimiento de obligaciones negativas (abstencin) y positivas (accin). De hecho, siguiendo las directrices de la Observacin general n 15 (2002) del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (E/C. 12/2002/11),171 el derecho al agua se apoya en la obligacin de respetar (no injerir en el modo en que se ejercita), proteger (impedir a terceros que menoscaben su disfrute) y cumplir (facilitar, promover y garantizar su ejercicio). La puesta en marcha de estas obligaciones exige articular una poltica de cooperacin y asistencia internacional (concediendo prioridad a los grupos vulnerables) en la que el agua no sea utilizada como instrumento de presin poltica y/o econmica. Es decir, se trata de optar por medidas con las que se logre influir sobre terceros para impedir la violacin del derecho al agua, bajo la consideracin de que las relaciones internacio-
171. Observacin general n 15 (2002), cit., pp. 9-12.
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nales (incluidas las comerciales) no deben restringir ni menoscabar la capacidad estatal de garantizar el derecho al agua.172 En concreto, a juicio del mencionado Comit, pueden identificarse al menos algunas obligaciones bsicas en relacin con el derecho al agua, que tienen efecto inmediato: a) Garantizar el acceso a la cantidad esencial mnima de agua, que sea suficiente y apta para el uso personal y domstico y prevenir las enfermedades; b) Asegurar el derecho de acceso al agua y las instalaciones y servicios de agua sobre una base no discriminatoria, en especial en lo que respecta a los grupos vulnerables o marginados; c) Garantizar el acceso fsico a las instalaciones o servicios de agua que proporcionen un suministro suficiente y regular de agua salubre; que tengan un nmero suficiente de salidas de agua para evitar unos tiempos de espera prohibitivos; y que se encuentren a una distancia razonable del hogar; d) Velar por que no se vea amenazada la seguridad personal cuando las personas tengan que acudir a obtener el agua; e) Velar por una distribucin equitativa de todas las instalaciones y servicios de agua disponibles; f) Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de accin sobre el agua para toda la poblacin. La estrategia y el plan de accin debern ser elaborados y peridicamente revisados con base en un proceso participativo y transparente, pudiendo establecer indicadores y niveles de referencia que permitan seguir de cerca los progresos realizados. El proceso mediante el cual se conciban la estrategia y el plan de accin, as como el contenido de ambos, habrn de prestar especial atencin a todos los grupos vulnerables o marginados y respetar, en definitiva, los principios de no discriminacin, participacin popular (acceso a la informacin y participacin en la toma de decisiones), rendicin de cuentas, transparencia e independencia, as como facilitar la conciliacin de polticas relacionadas con el agua; g) Vigilar el grado de realizacin, o no realizacin, del derecho al agua; h) Adoptar programas de agua orientados a fines concretos y de relativo bajo coste para proteger a los grupos vulnerables y marginados; i) Adoptar medidas para prevenir, tratar y controlar las enfermedades asociadas al agua, en particular velando por el acceso a unos servicios de saneamiento adecuados.173 Adems, en el informe sealado, el Comit seala las diferentes formas en las que el Estado puede violar estas obligaciones y, con carcter general, todas las que se derivan de la obligacin de respetar, proteger y cumplir.
172. Op. cit., p. 13. 173. Op. cit., pp. 13-14 y p. 17.
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No obstante, aun predicadas del Estado, estas obligaciones lo son tambin de los ciudadanos, las comunidades, el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y las instancias internacionales, por lo que parece, en definitiva, que el derecho al agua viene a proteger un inters difuso (ms que colectivo) que da lugar a obligaciones generales de accin y de abstencin.
4.2. La calificacin del derecho al agua: derecho sntesis y/o instrumental En la Observacin General n 15 (2002), el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (E/C. 12/2002/11), concibe el acceso al agua como un derecho humano de carcter instrumental en relacin al resto de los derechos: garanta indispensable para asegurar un nivel de vida adecuado, en particular, porque es una de las condiciones indispensables para la supervivencia (p. 2). En concreto, instrumental en relacin al derecho a la salud, a una vivienda y alimentacin adecuadas y, por supuesto, a la vida. De esta misma manera lo interpretan algunos instrumentos de Derecho Internacional que, adems, suelen incluirlo en el catlogo de derechos econmicos, sociales y culturales. Evidentemente, esta enumeracin podra extenderse tambin al derecho al desarrollo (agricultura de subsistencia), al medio ambiente, al patrimonio comn de la humanidad, a la autodeterminacin de los pueblos (subsistencia de una determinada vida cultural y de algunos pueblos, como los indgenas) y a la paz, en otras palabras, a los denominados nuevos derechos o derechos de tercera generacin.174 En esencia, comparto este punto de vista, aunque en mi opinin el derecho al agua no es slo un derecho instrumental sino tambin y simultneamente un derecho sntesis. Su calificacin depender de la situacin poltica en la que nos encontremos en cada caso. Dicho de otro modo, si el derecho al agua se orienta a la satisfaccin de necesidades generalizables y a la proteccin de intereses colectivos que surgen como un fruto del proceso de universalizacin de los intereses individuales, parece que podemos calificarlo o bien como derecho sntesis en un contexto en el que los intereses que les sirven de base se encuentren ya definidos, como sucede en las sociedades democrticas asentadas en los principios del constitucionalismo moderno, es decir, al interior de los estados sociales y democrticos de Derecho; o bien como un derecho instrumental mediante el que se crean las condiciones que son necesarias para la puesta en marcha de los derechos (individuales) ya reconocidos, como ocurre cuando se los utiliza para articular relaciones incipientes entre estados y se adopta la perspectiva del Derecho internacional.
174. Vid. sobre estos derechos, mi monografa: La nueva generacin de derechos humanos. Origen y justificacin, Dykinson, Madrid, 2002.
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En efecto, en un determinado contexto el derecho al agua puede desempear un papel esencial como derecho instrumental pues sin alcanzar un determinado nivel de desarrollo y de autodeterminacin poltica, habiendo perdido el control sobre los propios recursos naturales y econmicos, y sometido a la amenaza permanente de conflictos blicos, ningn individuo (ni Estado) podr participar en la definicin del modelo poltico ms adecuado para gestionar el agua, establecer prioridades y, en definitiva, colaborar como ciudadano activo en el diseo de un modelo de convivencia. Es decir, garantizar el derecho al agua contribuye a superar las diferencias que llevan implcitas las relaciones de dominacin y de jerarqua que impiden una participacin libre e igual en la comunidad poltica (nacional o internacional). A lo anterior debe aadirse que el derecho al agua es un plus respecto de una simple suma de derechos, dado que presenta una naturaleza novedosa, por lo que hace, sobre todo, a su contenido, su objeto de proteccin y su fundamento. Y es que el derecho al agua exige la proteccin y garanta de los derechos sociales en un contexto de equidad de dimensiones globales y su reivindicacin afecta al modo en que se han consagrado y protegido los derechos civiles y polticos as como a las instituciones que les dan cobijo. Por ejemplo, el derecho al agua podra poner en cuestin la prioridad incondicionada de los intereses individuales sobre los intereses colectivos que es lo que da sentido a nuestra preferencia constitucional por los derechos civiles. De hecho, es probable que con este discurso se pretenda modificar la jerarqua que los textos jurdicos establecen entre los derechos dando mayor protagonismo a los polticos o, simplemente, renunciando a la tajante separacin que hoy existe entre derechos de primera y de segunda generacin.
4.3. La titularidad del derecho al agua y su objeto de proteccin El derecho al agua revela la existencia de vnculos globales y necesidades generalizables y se orienta a la proteccin de bienes colectivos o comunes. Un bien comn: a) no puede ser posedo por nadie; b) no puede excluirse a nadie de su acceso; c) no puede usarse de manera irrestricta. Dado su carcter limitado y la rivalidad que existe en su consumo, su uso no regulado no es posible; d) requiere una gestin sustentable protagonizada por la ciudadana o los destinatarios de la gestin.
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En fin, si un bien comn slo puede realizarse para uno si se realiza para muchos, e incluso, como es el caso, para todos (noexclusin), no puede dudarse de que el agua constituye un bien comn. Esto no significa, como ya he sealado, que el derecho al agua pueda traducirse en el derecho al libre acceso al agua175 sino, repito, en el derecho a exigir del Estado o de la comunidad la gestin sostenible del recurso.176 Una gestin que ha de garantizar el acceso de todos al agua gratuita o en condiciones econmicas favorables, suficiente, sin discriminaciones y sin tener que afrontar grandes dificultades (de tiempo y espacio). De hecho, el acceso al agua, segn el CDESC, ha de ser suficiente, salubre, aceptable y asequible para el uso personal y domstico.177 Los principios que rigen el acceso al agua son, por lo tanto, los de disponibilidad, calidad, accesibilidad (fsica y econmica), no discriminacin y acceso a la informacin. Como he indicado, en la poltica del agua ha de recurrirse a la consulta y la participacin de las comunidades afectadas pero precisamente porque la comunidad o, en su caso, el Estado, podran gestionar el agua siguiendo una lgica comercial y en detrimento de la lgica de su valor de uso: la simple descentralizacin o el control local del recurso no es suficiente para garantizar el derecho al agua. Por esta razn, es de suma importancia respetar los principios mencionados as como elaborar y respetar una estrategia conjunta de coordinacin. Pues bien, aunque se orienta a la proteccin de intereses colectivos o bienes comunes, la titularidad del derecho al agua es y no puede ser ms que individual. De hecho, creo que lo ms apropiado es calificar el derecho al agua como un derecho individual a disfrutar de un bien colectivo y su garanta exige, por supuesto, una estrategia y una accin colectiva en diferentes rdenes. El individuo al que se hace referencia aqu es un individuo situado al que se considera en su calidad de miembro de un determinado colectivo, como tambin sucede cuando nos referimos a los titulares de ciertos derechos sociales (educacin para personas de determinada edad, p.e.) y polticos (sufragio para nacionales, p.e.). No asumo, por tanto, una posicin muy extendida entre la doctrina: la que considera que el derecho al agua tiene una doble titularidad, individual y
175. La ausencia de regulacin o el acceso irrestricto, adems de chocar con el problema de la escasez, genera nuevos problemas fruto de la competitividad fuera de control o de la existencia del free rider. 176. Dadas las circunstancias actuales, parece difcil que el Estado consiga escapar a la lgica productivista y comercial, al afn por obtener el mayor nmero de beneficios en el espacio de tiempo ms corto posible, por lo que creo que las comunidades y las instancias infraestatales resultan ms apropiadas para abordar la gestin del agua. 177. Observacin General n 15 (2002) del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (E/C. 12/2002/11), cit., p. 2.
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colectiva, referida, esta ltima, a los estados y/o las comunidades. Y es que me parece insostenible, conceptualmente, afirmar que los estados y/o los grupos son titulares de derechos humanos. Dada lo complejo de este asunto, no voy a entrar en el debate que ha surgido en relacin a la posible titularidad colectiva de derechos as como en torno a la articulacin de un procedimiento de definicin y proteccin de los bienes colectivos.178 Lo que me interesa subrayar ahora es que la determinacin del objeto de proteccin del derecho al agua, del contenido de los intereses colectivos a los que pretende dar respuesta, exige una ampliacin del espacio pblico que no puede quedar reducido a un campo de batalla en el que se enfrentan los diferentes intereses individuales y en el que predomina el clculo prudencial y la accin estratgica. Y es que, como asegura A. Arblaster, la cuestin de los intereses generales no encaja en un sistema de cabildeo y organizacin de grupos de presin, ni puede reducirse a la suma de opciones y utilidades individuales, pues en una sociedad totalmente fragmentada se pierde de vista el inters comn.179 En otras palabras, los individuos han de actuar como miembros de la sociedad de la que forman parte y no como seres aislados.180 De ah que la descentralizacin en la gestin del agua no pueda entenderse como una poltica catica de acceso libre sino que deba someterse a ciertos principios y obedecer a una estrategia de coordinacin poltica. Por otra parte, el consenso que requiere la defensa del derecho al agua no debe alcanzarse sobre la base de consentimientos tcitos tras los que se escondan el miedo, la prudencia, la indiferencia y la parlisis, o de ratificaciones populares de decisiones que ya han sido tomadas previamente, sino que ha de sustentarse en autnticos debates que sean concluyentes y efectivos para la determinacin posterior de polticas pblicas.181 En definitiva, si bien no se puede negarse que una ampliacin y profundizacin del proceso democrtico favorece la puesta en prctica de este proyecto en el
178. He abordado estos asuntos en mi artculo Los intereses colectivos en el discurso de los derechos humanos, F.J. Ansuategui Roig (ed.): Una discusin sobre derechos colectivos, Dykinson/Instituto de derechos humanos Bartolom de las Casas (Universidad Carlos III de Madrid), Madrid, 2001, pp. 271-285. 179. Vid. A. ARBLASTER: Democracia, Alianza Editorial, Madrid, 1992, pp. 114-115. 180. En este sentido, afirma C.S. NINO que las teoras que justifican la democracia como basada en un juego de autointereses encuentran dificultades para solucionar problemas de accin colectiva y el conflicto entre facciones que luchan por ver satisfechas sus aspiraciones acabar por desembocar en un proceso inflacionario. Sin embargo, las teoras de la democracia asentadas sobre la posibilidad de alcanzar un acuerdo mediante la discusin (y no sobre la simple agregacin de preferencias) enfrentan mejor los problemas de decisin colectiva (en La constitucin de la democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 1997, p. 189). 181. As lo asegura A. ARBLASTER en relacin a los intereses colectivos en general y es una tesis que, por razones obvias, me ha parecido procedente trasladar aqu (en Democracia, cit., pp. 132-143).
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terreno poltico, ello ha de apoyarse en un sustrato de igualdad social y econmica y una distribucin equitativa del poder en la sociedad. La viabilidad de este planteamiento depende, en gran parte, de que la razn que nos mueva no se oriente nicamente a la satisfaccin de intereses subjetivos; es decir, de que no sea una razn monolgica o estratgica orientada slo a la consecucin de compromisos y negociaciones. Y es que es ms que probable que en tales compromisos no se consideren los intereses de los ms afectados dado que su sentido sera precisamente el de lograr la proteccin de los intereses propios pagando por ello el menor coste posible.182 De ah la importancia que adquiere el valor de la solidaridad en relacin a la articulacin del derecho al agua.
4.4. El fundamento del derecho al agua. El valor de la solidaridad La consideracin del agua como bien comn nos sita frente a una filosofa estrictamente individualista (al que responde su consideracin como mercanca) y nos exige la articulacin de una poltica solidaria. Y es que responder a una amenaza universal, como la que representa la escasez de agua, es una tarea que ha de abordarse colectivamente y que no puede quedar relegada al mbito de la autonoma privada, la libertad individual o la manipulacin de ciertos grupos de presin, como se ha propuesto desde algunas corrientes filosficas; corrientes segn las cuales una respuesta solidaria ante una amenaza universal no es prescriptible moralmente sino slo aconsejable y en la medida en que redunde en beneficio de los individuos (considerados aisladamente). Por esta razn, entre otras, el fundamento del derecho al agua debe encontrarse en el valor de la solidaridad o, si se quiere, en el discurso de la responsabilidad y de la rendicin de cuentas.183 Todo ello bajo la consideracin de que las responsabilidades son comunes pero diferenciadas y de que, por tanto, el grado en que han de ser exigidas vara sustancialmente en cada caso. Qu aporta la exigencia del derecho al agua desde un punto de vista axiolgico?, qu exige exactamente la solidaridad?, qu significa hablar de un discurso de la responsabilidad? Tal como aqu la entiendo, la solidaridad consiste en considerar los intereses de los afectados por nuestras decisiones aun cuando tales afectados no estuvieran presentes, ni representados en la toma de tales decisiones; es decir, la solidaridad nos invita a encontrar razones (buenas razones) para ampliar constantemente el
182. Ante la constatacin de una interdependencia cada vez mayor entre todas las personas, un cierto sector doctrinal ha aludido no slo a una tica de la solidaridad sino tambin de la responsabilidad. 183. Discurso al que tambin alude el CDESC en su Observacin general n 15, p. 5.
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crculo del nosotros a los que antes considerbamos ellos.184 Me refiero, pues, a una solidaridad incluyente y no excluyente;185 una reivindicacin que no slo es compatible con la libertad individual sino que es esencial para garantizarla. Si adoptamos este punto de vista, podramos decir que la solidaridad exige hacerse cargo, la asuncin de nuestras responsabilidades y el cumplimiento de ciertos deberes. De hecho, favorece la imposicin de deberes negativos generales pero tambin, y aqu reside una de las novedades que presenta, de deberes positivos generales; es decir, no slo de deberes de abstencin sino tambin de deberes de accin que podran exigirse con carcter general.186 Pero, quines son esos otros a los que hemos de incluir?, frente a quin tenemos responsabilidades y deberes? Para responder esta pregunta, podramos recurrir a una primera posibilidad que apuntara, como ya he dicho, a todos aquellos a los que hemos causado un perjuicio, eliminando ahora la relevancia moral de la distincin entre acciones y omisiones. Una relevancia que algunos han destacado pero de la que puede dudarse con fundamento. Esta alternativa nos obliga a mostrar la relacin de causalidad que se da entre el alto nivel de vida de unos y la pobreza en la que viven otros y, en consecuencia, a asumir la responsabilidad que de tal relacin se deriva; la responsabilidad de compensar los daos causados y de realizar las acciones necesarias para que no vuelvan a producirse en el futuro.187 Sin embargo, esta alternativa plantea algunos problemas. Para empezar, esta perspectiva del discurso moral parece algo estrecha, dado que no toda reivindi-
184. Siguiendo a R. RORTY, puede decirse que el proceso de ampliacin del nosotros consiste en crear un sentimiento de solidaridad ms amplio que el que tenemos ahora y no ver en la solidaridad algo que exista ya con anterioridad al reconocimiento que hacemos de ella (en Contingencia, irona y solidaridad, Paids, Barcelona, 1991, p. 214). 185. La solidaridad excluyente es la que se encuentra delimitada con carcter definitivo y apoyada en lo que creo seran malas razones. No voy a detenerme en esta cuestin de gran calado, bastar ahora con declarar que, en mi opinin, las malas razones son las que no encuentran un fundamento racional universalizable. Las buenas razones, en cambio, son las que se sustentan en la adopcin de un punto de vista imparcial que, en sentido positivo, exige el reconocimiento del valor moral intrnseco de cada ser humano. ste es tambin el punto de vista de Th. NAGEL en Equality and Partiality, Oxford University Press, 1991 y el de M. IGLESIAS en Justicia global y derechos humanos: hacia una tica de las prioridades, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de Madrid, n 9, 2005, pp. 41-70. 186. No voy a entrar aqu en el debate acerca de los deberes generales y especiales o de los deberes perfectos e imperfectos. Parece claro que este discurso exige asumir la tesis de la correlatividad relativa entre derecho y deber desde la que puede argumentarse a favor de la existencia de un deber siempre que con l se logre garantizar un inters digno de proteccin, de modo que es la existencia y la legitimidad de tal inters lo que resulta imprescindible probar. 187. Esta es la propuesta de Th. POGGE en Global Justice, Blackwell, 2001 y en La pobreza en el mundo y los derechos humanos, Paids, Barcelona, 2005.
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cacin legtima de justicia requiere una injusticia previa. De hecho, una mnima consideracin de los otros (independientemente del dao causado), es una exigencia bsica si se adopta un punto de vista moral. Por otra parte, la exigencia de responsabilidad causal resulta difcil en un mundo complejo pues las cadenas causales no se localizan fcilmente ni pueden ser individualizadas de forma clara.188 Es decir, la relacin causal entre la omisin del deber189 y el resultado es tan compleja que parece difcil establecer la responsabilidad moral de un individuo concreto por una omisin determinada.190 Y ello aunque no pueda negarse que la ayuda prestada por un individuo en ciertas situaciones, si bien no es suficiente en ningn caso, resulta muy til para ir reduciendo paulatinamente la complejidad y superar definitivamente el problema.191 La segunda posibilidad a la que podemos acogernos es, en mi opinin, menos discutible. Se trata de encontrar en la omisin de socorro un argumento favorable a la solidaridad.192 Parece claro que podemos conocer y, al menos por lo que hace a algunas cosas, predecir los resultados de nuestras acciones y omisiones. Es decir, que podemos conocer, con cierta facilidad, el dao que ocasionamos a otros. Como es sabido, la omisin de socorro se considera inmoral y delictiva en los casos en que aunque se conozca y se pueda evitar o mitigar fcilmente es
188. A estas dificultades se refiere M. IGLESIAS en Justicia global y derechos humanos: hacia una tica de las prioridades, cit., pp. 41-70. Sobre los deberes positivos generales articulados con base en la relacin causal y los problemas que ello plantea, puede consultarse el debate abierto entre J.C. BAYON, E. GARZON VALDES, F. LAPORTA y J.S. FISHKIN en la revista Doxa, n 3, 1986 y la bibliografa all citada. A todo ello aludo tambin en mi monografa La nueva generacin de derechos humanos. Origen y justificacin, cit., captulo IV. 189. Implcitamente, doy por sentado que cuando hablamos de una omisin es porque hemos aceptado, con antelacin, que existe una obligacin positiva, es decir, una norma que conocemos y que afirma que, regularmente, la realizacin de un determinado tipo de acciones evita una clase concreta de resultados. Por lo tanto, la cuestin sigue siendo determinar y justificar la existencia de los deberes positivos generales de forma independiente. Vid. al respecto, F. LAPORTA: Algunos problemas de los deberes positivos generales. (Observaciones a un artculo de Ernesto Garzn Valds), Doxa, n 3, 1986, pp. 56-57. 190. En efecto, como seala F. LAPORTA, provocar un mal a millones de sujetos pasivos es el fruto de tal cantidad de acciones y omisiones heterogneas, de eventos y contextos tan diversificados, que la relacin causal se hace excesivamente compleja. Adems, tampoco puede determinarse qu accin, qu sacrificio, qu conducta sera preciso desarrollar para que, coordinada con las dems acciones y de acuerdo con ciertas condiciones, pueda predecirse que da como resultado la no produccin del estado de cosas que se trata de evitar (op. cit., p. 59). Siguiendo al autor, para salvar este escollo hace falta adoptar la perspectiva de una teora de la causacin colectiva y de la responsabilidad colectiva, derivar, a partir de ella, los supuestos de responsabilidad individual consiguientes y evitar la construccin de la responsabilidad moral como la pura yuxtaposicin de responsabilidades individuales. (op. cit., pp. 61-62). E. GARZON VALDES se muestra en desacuerdo con esta descripcin en Algunos comentarios crticos a las crticas de Juan Carlos Bayn y Francisco Laporta, Doxa, n 3, 1986, pp. 67-68. 191. Op. cit., p. 67. 192. A la obligacin de prestar socorro (facilitar recursos hdricos, asistencia financiera y tcnica que sea sostenible y culturalmente apropiada) que recae sobre los pases desarrollados se ha referido el CDESC en su Observacin general n 15 (2002), cit., p. 13.
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decir, asumiendo slo un sacrificio trivial un dao, sin embargo, tal dao no se evita ni se mitiga. Nuestra responsabilidad est, pues, acotada. El lmite que ha de respetarse en la imposicin de los deberes positivos generales es el del sacrificio trivial. Y ello aunque la propia nocin de autonoma, entendida como la capacidad de optar entre diferentes planes de vida elaborados segn la eleccin, las circunstancias y las preferencias formadas de cada sujeto, y el modo en que ha de repartirse entre la comunidad (de manera que la maximizacin de la autonoma de cada agente no se haga a costa de una menor autonoma comparativa de otros individuos193), podran llegar a justificar la exigencia de algo ms que un altruismo mnimo (aun cuando nuestras convicciones morales lo juzgasen excesivo).194 Parece claro que establecer la frontera entre el acto que sera legtimo exigir y el supererogatorio, determinar con exactitud qu es un sacrificio trivial o, en general, el mximo al que puede llegar una exigencia poltica, plantea serias dificultades, pero tales dificultades no son insalvables. Seguramente, el problema principal reside en que estamos escasamente motivados para emprender una actividad solidaria, especialmente, si nos situamos ms all de nuestras propias fronteras polticas o al margen de relaciones interpersonales concretas. Y es que suponemos que el subdesarrollo, la escasez o la pobreza, entre otras cosas, slo pueden ser evaluables en un marco comparativo y slo en ese marco pueden gozar de relevancia moral. Sin embargo, hay problemas que no requieren de estndares comparativos para tener sentido moral y uno de ellos podra ser, precisamente, el que representa la escasez o la pobreza extrema.195 Es precisamente, en esta ausen-
193. Vid. al respecto, J.C. BAYON en Los deberes positivos generales y la determinacin de sus lmites. (Observaciones al artculo de Ernesto Garzn Valds), Doxa, n 3, 1986, p. 50. 194. Vid. en contra de esta postura, el dilema que J. FISHKIN presenta en Las fronteras de la obligacin, Doxa, n 3, 1986, pp. 69-82 (tambin en The Limits of Obligation, Yale University Press, New Haven, 1982), segn el cual el altruismo mnimo es obligatorio slo en pequea escala pero supererogatorio, por acumulacin, a gran escala. Afirma J.C. BAYON, que este autor incurre en dos confusiones conceptuales con su dilema. La primera consiste en vincular sin ms la nota de generalidad de una obligacin con la exigencia de su cumplimiento simultneo o reiterado sin limitacin temporal alguna, y la segunda, no distinguir entre lo que los economistas llaman el cambio de escala y el cambio de intensidad (en Los deberes positivos generales y la determinacin de sus lmites. (Observaciones al artculo de Ernesto Garzn Valds), cit., p. 44). Sin embargo, seguramente, la mayor dificultad estriba en determinar por qu razn hemos de asumir como punto de partida el altruismo mnimo y no un principio moral diferente (op. cit., p. 45). Parece claro que esta cuestin remite al modo en que determinamos nuestras concepciones morales y a la manera en que articulamos el juego moral crtica-moral convencional. 195. Vid. al respecto, M. IGLESIAS en Justicia global y derechos humanos: hacia una tica de las prioridades, cit., pp. 41-70.
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cia de marco comparativo donde radica la diferencia principal entre una poltica de igualdad y una accin solidaria.196 Finalmente, siempre cabe argumentar a partir del beneficio que se obtiene del perjuicio ajeno aunque no se haya causado tal perjuicio o, incluso, se desconozca que existe. Si es cierto que nos beneficiamos de las injusticias a expensas de sus vctimas, tenemos la obligacin de compensarles. Si dejamos de hacerlo, estamos infringiendo un dao, no estamos meramente ayudando, sino reduciendo el impacto de unas reglas injustas que nos reportan ganancias injustas.197 De este modo, es posible articular el deber negativo de no apoyar un orden institucional injusto. Por supuesto, esta versin del deber de no daar puede aplicarse globalmente dado que nuestra responsabilidad moral en este sentido no disminuye por la diversidad nacional o la distancia geogrfica o cultural.198 Es interesante sealar aqu que la inclusin de los otros adquiere en este discurso una dimensin temporal y se proyecta hacia el futuro. Es decir, que el discurso de la solidaridad no slo tiene sentido en nuestras coordenadas espacio temporales sino que se hace extensible tambin a las generaciones futuras. A esto es a lo que nos referimos cuando hablamos de solidaridad diacrnica, por oposicin a la sincrnica que se extiende a los afectados por nuestras decisiones aqu y ahora. Pues bien, la reivindicacin de la solidaridad y la incorporacin de esta dimensin temporal en la defensa del derecho al agua es una razn ms para distanciarse de su calificacin como mercanca dado que, como hemos visto, en este caso en la valoracin y la gestin del recurso se descuentan tanto los costes sociales como el futuro. En definitiva, a la vista de lo anterior, no cabe duda de que la articulacin de una poltica solidaria no es una cuestin balad, sin embargo he querido mostrar que
196. Tal como aqu lo entiendo, el principio de solidaridad podra identificarse con el principio de prioridad que formula Derek Parfit en Equality and Priority, Ratio, 3, 1997, pp. 202-221. Para los prioritaristas, debemos ayudar a los que estn peor no porque estn peor que nosotros, sino porque no estn suficientemente bien (a diferencia de los igualitaristas), en tanto no tienen cubiertas las necesidades ms mnimas. El principio de prioridad es, por su propia definicin, un principio global. La dificultad que enfrenta esta tesis es, como seala M. IGLESIAS, la de determinar cul es el mnimo de necesidades que se utiliza como referente para indicar quin puede ser el destinatario de la prioridad as como el modo en que puede justificarse el principio mismo de prioridad (en Justicia global y derechos humanos: hacia una tica de las prioridades, cit., pp. 41-70). Aunque parece que esta ltima dificultad no es tan grave dado que el principio de prioridad podra presentarse como una exigencia de imparcialidad positiva. Desde mi punto de vista, esta es la va ms interesante y provechosa de argumentacin. 197. Vid. Th. POGGE en Asistiendo a los pobres globales (texto indito), trad. D. lvarez Garca. Ya sabemos que hay quienes niegan esta responsabilidad internacional al considerar que los pases en vas de desarrollo son los nicos responsables de los perjuicios que sufren. Tal es el caso de J. RAWLS en El derecho de gentes y una revisin de la idea de razn pblica, trad. H. Valencia Villa, Paids, Barcelona, 2001. 198. As lo asegura Th. POGGE en Asistiendo a los pobres globales (texto indito), ya citado.
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algunas de las dificultades que encuentra este discurso lo son slo de carcter prctico y que salvarlas depende en muchos casos de la voluntad poltica y de la mayor o menor conciencia y educacin ciudadana.199 Es evidente que todo esto est lejos de conseguirse pero ello se debe, en parte, a los problemas que la reivindicacin de la solidaridad plantea para una cierta forma de sensibilidad moral. Con la incorporacin del derecho al agua al catlogo de los derechos humanos se pretende, precisamente, reorientar esta sensibilidad para hacerla ms porosa, ms amplia y ms incluyente.
199. No me sito en la lnea de quienes piensan que el de la viabilidad es un elemento esencial en la definicin del discurso moral. Tal parece ser el caso, entre otros, de R. ZIMMERLING en Los derechos humanos en un mundo globalizado y unipolar. Contra la devaluacin conceptual y el cinismo prctico, Isonoma, n 20, Abril, 2004, pp. 83-99.
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200. Este documento incluye textos de otros compaeros del Programa, como Ashfaq Khalfan, Hillary Grimes, Fernanda Levenzon, Sonkita Conteh y Kerubo Okioga. Los autores agradecen tambin los comentarios de Lara El-Jazairi.
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El derecho humano al agua y al saneamiento Ventajas y limitaciones

Thorsten Kiefer y Virginia Roaf 200
El agua es la mejor de todas las cosas Pndaro, poeta griego, 522-443 a.C., Odas olmpicas El saneamiento es ms importante que la independencia. Mahatma Gandhi
Resumen Este artculo se inicia con una descripcin de la crisis actual del acceso al agua y al saneamiento. A continuacin, se analizan los motivos y los fundamentos legales del derecho al agua y al saneamiento, explicando por qu ambos deben tratarse conjuntamente como un nico derecho humano y se revisa su reconocimiento en el derecho nacional e internacional. Seguidamente, se analizan las aportaciones del derecho al agua y al saneamiento a la prctica actual del desarrollo, tales como el aumento de la rendicin de cuentas, la atencin prioritaria a las necesidades bsicas y la no discriminacin, y se ilustran estas ventajas con diversos ejemplos prcticos sobre el terreno. En el ltimo apartado se analizan las limitaciones del enfoque basado en los derechos para los servicios de agua y saneamiento, para concluir que el principal obstculo para el acceso universal a estos servicios no es la falta de recursos hdricos, conocimientos o tecnologas de bajo coste para su ampliacin a las comunidades con carencias, ni tampoco un coste econmico prohibitivo, sino la falta de voluntad poltica en todos los niveles para convertir la universalizacin del agua y el saneamiento en una autntica prioridad poltica y de desarrollo.
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1. La crisis actual del acceso al agua y al saneamiento El agua es la base fundamental de la vida y un elemento esencial para la subsistencia y el bienestar de la humanidad. Es vital para el desarrollo econmico y requisito esencial para la salud de los ecosistemas mundiales. El acceso a un suministro mnimo de agua segura es necesario para la conservacin de la vida humana y, junto con el saneamiento bsico, indispensable para la salud y la dignidad humana. Un vistazo rpido a la historia del uso humano del agua revela que muchos de los problemas actuales no son una novedad: la lucha por la propiedad de los recursos hdricos, su contaminacin y agotamiento y los conflictos por su asignacin entre usos alternativos son tan antiguos como la propia humanidad y se han resuelto con frecuencia mediante la exclusin de ciertos grupos o intereses. Lo novedoso, al inicio de este siglo XXI, es la escala pica del problema. Aproximadamente 1.100 millones de personas de todo el mundo carecen actualmente del mnimo abastecimiento de agua segura para las necesidades personales y domsticas bsicas. El cuadro es an ms desesperado en materia de saneamiento, con ms de 2.600 millones de personas (aproximadamente, el 40% de la poblacin mundial) privadas de servicios bsicos.201 Estas personas no tienen ms remedio que consumir agua extrada de fuentes no seguras, como pozos no protegidos, acequias, ros y lagos tambin frecuentados por animales. Sin vteres ni letrinas, se ven obligados a defecar en cubos, bolsas de plstico y lugares pblicos de la comunidad o sus alrededores. Las enfermedades evitables debidas a la falta de acceso al agua limpia y el saneamiento matan a unas diez mil personas diarias, entre ellas cinco mil nios menores de cinco aos. En un momento cualquiera, casi la mitad de la poblacin de los pases en vas de desarrollo padece uno o ms problemas sanitarios debidos al consumo de agua no segura o las deficiencias del saneamiento, lo que alimenta el crculo vicioso de la pobreza, la mala salud y la prdida de oportunidades de vida. La falta de agua y servicios sanitarios agrava tambin las desigualdades de gnero. En las reas rurales de frica y Asia, millones de mujeres adultas y jvenes se ven obligadas a caminar varias horas todos los das para recoger agua de fuentes lejanas, perdiendo oportunidades de educacin u otras actividades productivas y exponindose a peligros fsicos. La falta de servicios adecuados de saneamiento es la causa principal de abandono de la escuela entre las nias, especialmente tras la pubertad.
201. PNUD, Ms all de la escasez: poder, pobreza y la crisis mundial del agua, Informe sobre Desarrollo Humano 2006, p.2.
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Aparte de su coste humano directo, la crisis actual del agua y el saneamiento obstaculiza gravemente la promocin del desarrollo econmico global. Los perjuicios econmicos totales causados por las enfermedades y las prdidas de productividad derivadas de la falta de limpieza de las aguas y las deficiencias del saneamiento alcanzan la asombrosa suma de 170.000 millones de dlares anuales, siendo las ms afectadas las economas de los pases en desarrollo. Slo el frica subsahariana pierde el 5% del PIB, equivalente a 28.400 millones de dlares anuales, una cifra que supera el total del flujo de asistencia y alivio de la deuda recibido por la regin en 2003.202
2. El derecho humano al agua y el saneamiento

Todos, y eso significa TODAS las personas del mundo, tienen derecho a una vida sana y con dignidad. En otras palabras: todas las personas tienen derecho al saneamiento203
Suele creerse que la crisis del acceso a los servicios de agua y saneamiento anteriormente apuntada se debe principalmente a la falta de recursos hdricos, conocimientos o soluciones tcnicas sostenibles de bajo coste para ampliar el acceso a quienes an carecen de abastecimiento. Sin embargo, prcticamente todos los pases e incluso sus regiones internas disponen de recursos suficientes de agua dulce para atender de modo sostenible las necesidades personales y domsticas de todos los habitantes (que normalmente representan menos del 10% de los usos humanos totales del agua).204 Los conocimientos y tecnologas, en particular las medidas de bajo coste para extender el acceso a los pobres, son de manera general conocidos y disponibles. Las causas principales de la crisis actual del agua y el saneamiento estn relacionadas con la pobreza, las desigualdades y la asimetra en las relaciones de poder. Con demasiada frecuencia, las polticas y programas de agua y saneamiento des-
202. Ibd., pp. 6, 42. Se estima que Latinoamrica pierde 29.000 millones de dlares anuales, y Asia Meridional y Oriental, 34.000 y 66.000 millones, respectivamente. 203. Su Alteza Real Willem-Alexander, Prncipe de Orange, presidente de la Junta Consultiva sobre Agua y Saneamiento del Secretario General de las Naciones Unidas (UNSGAB), discurso de apertura del Ao Internacional del Saneamiento ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, 21 de noviembre de 2007. Disponible en: http://www.unsgab.org/chair.htm. 204. Aunque Kuwait es, de hecho, el nico pas del mundo que registra recursos renovables de agua dulce inferiores a 100 litros por persona y da, se considera que hasta 2.000 millones de personas de 62 pases deben contentarse actualmente con menos de los 50 litros diarios generalmente aceptados como el mnimo necesario para usos domsticos. Vase Gleick, The human right to water, 1(5) Water Policy (1999), p. 495.
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cuidan y excluyen a grupos pobres y marginados y reas como los asentamientos informales. En el mbito nacional e internacional, la asignacin de recursos al agua y el saneamiento es insuficiente y a nivel nacional y local existe con frecuencia una falta de voluntad poltica para destinar los recursos disponibles a la ampliacin del acceso a los servicios bsicos a las zonas rurales y urbanas con carencias. La falta de acceso se ve agravada por retos sociales y medioambientales como la urbanizacin acelerada, el aumento de la contaminacin, el agotamiento de los recursos hdricos y el cambio climtico.
2.1. Razones para tratar el agua y el saneamiento como un nico derecho humano La consideracin del agua y el saneamiento como un nico derecho se justifica por una serie de razones. En primer lugar, el agua y el saneamiento no pueden separarse en la prctica. La eliminacin de los excrementos humanos de forma no segura es una de las principales causas de contaminacin de las fuentes de agua potable. Por tanto, el abastecimiento de agua segura para las necesidades personales y domsticas requiere medidas sanitarias bsicas que garanticen la separacin efectiva de las fuentes de agua potable de los excrementos humanos y las aguas residuales. Adems, especialmente en las reas urbanas, el suministro de cantidades mayores de agua debe venir acompaado del desarrollo de instalaciones de tratamiento y eliminacin de aguas residuales para evitar la contaminacin medioambiental y las aguas estancadas que pueden servir de caldo de cultivo de agentes patgenos.205 En segundo lugar, se espera que la vinculacin del saneamiento con la cuestin considerablemente ms atractiva del agua bajo un mismo derecho humano ayude a aumentar la atencin por el aspecto sanitario de la crisis global. Hasta el momento, el saneamiento (el paria entre las necesidades bsicas) ha sido extremadamente descuidado durante dcadas por los trabajos de promocin del desarrollo en favor de otras cuestiones ms atractivas. Contina habiendo pocos lderes polticos dispuestos a arriesgarse a asociar su nombre a una letrina pblica o una planta de tratamiento de aguas residuales, pudiendo hacerlo a la inauguracin de un brillante y nuevo hospital. En muchas regiones del mundo, el saneamiento contina considerndose un asunto sucio o incluso tab. La consiguiente
205. La complementariedad entre el abastecimiento de agua y el saneamiento est reconocida tambin en la Ley 1.614 de 2000, general del marco regulatorio y tarifario del servicio pblico de agua potable y alcantarillado sanitario de la Repblica del Paraguay, en cuyo artculo 46 se establece que Los servicios de provisin de agua potable y alcantarillado sanitario constituyen servicios complementarios que sern desarrollados armnicamente, evitando la instalacin de sistemas de provisin de agua potable sin la de alcantarillado sanitario y viceversa,
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falta de publicidad obstaculiza gravemente la divulgacin del conocimiento de las buenas y malas prcticas sanitarias e impide la adopcin de medidas pblicas a nivel local, nacional e internacional para garantizar un saneamiento adecuado.206 En tercer lugar, el tratamiento conjunto del agua y el saneamiento se ajusta a la prctica internacional actual, como muestran las Directrices de la Subcomisin de 2006, el Informe de la OACDH de 2007, el Informe sobre Desarrollo Humano de 2006, la Meta10 del Objetivo de Desarrollo del Milenio 7 y el mandato del nuevo experto independiente de las Naciones Unidas.207 Prcticamente todas las agencias especializadas de las Naciones Unidas que trabajan en el suministro de agua incluyen tambin el saneamiento como parte de su mandato. Para que el saneamiento atraiga la atencin permanente necesaria a la luz de los 2.600 millones de personas que carecen de acceso a vteres o letrinas decentes, es esencial que se entienda que el agua y el saneamiento son las dos caras de la misma moneda y que este ltimo se aborde conjuntamente con su homlogo ms atractivo, el agua.
2.2. Fundamento jurdico del derecho al agua y al saneamiento El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CDESC), rgano integrado por expertos independientes encargado de interpretar el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y controlar su aplicacin por los estados partes, adopt en 2002 la Observacin General n. 15, sobre el derecho al agua,208 en la que el CDESC establece:
En el prrafo 1 del artculo 11 del Pacto se enumeran una serie de derechos que dimanan del derecho a un nivel de vida adecuado, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y son indispensables para su realiza-
206. El habitual descuido del saneamiento qued claramente ilustrado cuando la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, que incluye el compromiso de reducir a la mitad la falta de acceso al agua, omiti incluir un objetivo de acceso al saneamiento. Los estados subsanaron esta omisin slo dos aos despus, en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible celebrada en 2002 en Johannesburgo, en la que se comprometieron a reducir a la mitad la falta de acceso a los servicios bsicos de saneamiento, incluyendo as el saneamiento entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM 7, Meta 10). El descuido persiste en el sitio web de los ODM de las Naciones Unidas, que no se ha actualizado an para incluir como meta el saneamiento en la Meta 10 del ODM 7. En http://www.un.org/millenniumgoals/ > columna izquierda: The Goals > marcar 7. 207. El Experto Independiente se ocupar de identificar, promover y comentar las prcticas idneas relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento. Vase Naciones Unidas, Doc. A/HRC/7/L.16, prr. 2a. 208. La Observacin General n. 15 no es jurdicamente vinculante en s, pero constituye una interpretacin autntica de las disposiciones del PIDESC por parte del rgano competente y ha tenido una amplia aceptacin entre los estados partes.
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cin. El uso de la palabra incluso indica que esta enumeracin de derechos no pretenda ser exhaustiva. El derecho al agua se encuadra claramente en la categora de las garantas indispensables para asegurar un nivel de vida adecuado, en particular porque es una de las condiciones fundamentales para la supervivencia.
El razonamiento del CDESC es slido. El objeto y la finalidad del artculo 11(1) del PIDESC es garantizar el derecho de todas las personas a un nivel de vida adecuado. Dado que el acceso al abastecimiento mnimo de agua es indispensable para la subsistencia y, por tanto, condicin previa de cualquier nivel de vida, debe considerarse que el derecho a un nivel de vida adecuado incluye el de acceder a un suministro mnimo de agua segura para las necesidades personales y domsticas bsicas. Esta lnea de razonamiento del Comit es igualmente slida con respecto al saneamiento. Dadas las fuertes vinculaciones causales entre la falta de acceso al saneamiento bsico y la mala salud, la pobreza y la prdida de la dignidad humana, es imposible alegar que una persona que carezca de acceso a un vter o una letrina decentes pueda disfrutar de un nivel de vida adecuado. Por tanto, debe entenderse que el derecho a un nivel de vida adecuado reconocido en el artculo 11(1) del PIDESC incluye el derecho al agua y el saneamiento.209 Conceptualmente, debe entenderse que el derecho al agua y al saneamiento constituye un componente normativo especfico del derecho a un nivel de vida adecuado, exactamente igual que los otros derechos que componen el derecho a un nivel de vida adecuado, como el derecho a la alimentacin, el vestido y la vivienda.
2.3. Reconocimiento del derecho al agua y al saneamiento por los estados Los estados comparten esta interpretacin del derecho al agua y al saneamiento como derecho integrante del derecho a un nivel de vida adecuado. El Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo celebrada en 1994 en El Cairo210 establece en su principio 2 que:
209. Tngase en cuenta que esta interpretacin se ajusta tambin a las consideraciones del Prof. del Comit Eibe Riedel, quien actu como relator del Comit en materia de agua y explic en un acto paralelo celebrado en el Palacio de las Naciones el 19 de marzo de 2008 que el derecho a un nivel de vida adecuado consagrado en el artculo 11(1) del PIDESC incluye el derecho al agua y al saneamiento y que la nica razn por la que el Comit se limit a plantear la cuestin del saneamiento fueron las restricciones de tiempo, pues deseaba concluir la Observacin General 15 a tiempo para el 3er Foro Mundial del Agua de Kioto, por lo que en la prctica nicamente dispuso de medio ao, en lugar de los 3 aos habituales. 210. Disponible en: http://www.unfpa.org/icpd/icpd_poa.htm. El Programa de Accin fue respaldado por la totalidad de los 177 estados representados en la Conferencia. Vase la lista completa de participantes en el Informe de la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo, Naciones Unidas Doc. A/CONF.171/13, 18 de octubre de 1994, disponible en: http://www.un.org/popin/icpd/ conference/offeng/poa.html.
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Los pases deberan cerciorarse de que se d a todos la oportunidad de aprovechar al mximo su potencial. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido, vivienda, agua y saneamiento adecuados.
El principio 11 del Programa Hbitat,211 adoptado en el marco de la Segunda Conferencia de las Naciones sobre Asentamientos Humanos (Hbitat II) celebrada en Estambul en 1996, establece en trminos prcticamente idnticos que:
Todas las personas tienen derecho a un nivel de vida adecuado para s mismas y sus familias, lo que incluye alimento, vestido, vivienda, agua y saneamiento adecuados, y a la mejora constante de las condiciones de vida.
Esta perspectiva se ajusta tambin a la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer de 1979,212 los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de las Naciones Unidas de 1998213 y la prctica de los rganos de tratados de las Naciones Unidas, como el Comit de Derechos del Nio, que en sus valoraciones de los informes de los estados ha interpretado sistemticamente que el derecho de todos los nios a un nivel de vida adecuado consagrado en el art. 27 (1) de la Convencin sobre los Derechos del Nio incluye el derecho al acceso a agua potable limpia y servicios sanitarios.214 El derecho al agua y al saneamiento se recoge tambin en las Directrices de la Subcomisin de 2006 para la realizacin del derecho al agua potable y al saneamiento,215 el informe de 2004 del relator especial de la Subcomisin de las Naciones Unidas para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos sobre el derecho al suministro de agua potable y el saneamiento216 y, sobre todo, el Infor-
211. Objetivos y Principios y Plan de Accin Mundial del Programa Hbitat, disponible en: http://www.unhabitat.org/content.asp?ID=1176&catid=10&typeid=24&subMenuId=0. El Programa Hbitat se adopt por consenso de la totalidad de los 171 estados miembros de las Naciones Unidas representados en la conferencia. Vase una lista completa de los participantes en Naciones Unidas Doc. A/CONF.165/L.4 (1996). 212. Que en el art. 14 (2) relativo a la situacin de la mujeres en las zonas rurales, aclara que el derecho a un nivel de vida adecuado incluye el abastecimiento de agua y los servicios sanitarios. 213. El Principio 18 establece que [l]os desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado.. El prrafo 2 especifica que las autoridades competentes les proporcionarn, como mnimo, libre acceso a [a]limentos esenciales y agua potable (sub. a ) y [s]ervicios mdicos y de saneamiento esenciales (sub. d). 214. Vanse, por ejemplo, las Observaciones Finales del Comit sobre los Derechos del Nio: Etiopa. Naciones Unidas Doc. CRC/C/ETH/CO/3 (2006), prr. 61 o las Observaciones Finales del Comit sobre los Derechos del Nio: Uganda. U.N. Doc. CRC/C/UGA/CO/2 (2005), prr. 57. 215. En: http://www2.ohchr.org/english/issues/water/index.htm. 216. Subcomisin para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos, Informe final sobre la relacin entre el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales y la promocin del ejercicio del derecho a disponer de agua potable y de servicios de saneamiento, 14 de julio de 2004, E/CN.4/Sub.2/2004/20, prrs. 40-44.
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me de 2007 del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre el alcance y contenido de las obligaciones de derechos humanos en relacin con el acceso al agua potable segura y el saneamiento, en el que se concluye que ha llegado el momento de considerar el acceso al agua potable y su saneamiento como un derecho humano .217 Ms recientemente, en la primera Cumbre del Agua de Asia-Pacfico celebrada en Beppu, Japn en diciembre de 2007, 37 estados de la regin adoptaron el Mensaje de Beppu, que reconoce el derecho de la poblacin a disponer de agua potable segura y de saneamiento bsico, como un derecho humano esencial.218 Adems de los avances en el mbito internacional, hay una clara tendencia entre los estados miembros de las Naciones Unidas en favor del reconocimiento del derecho al agua y el saneamiento en su legislacin y sus polticas internas. Desde 2002, cuando se adopt la Observacin General n. 15, al menos otros diecisiete pases han modificado (o tomado medidas para modificar) su legislacin o sus constituciones para incluir expresamente el derecho al agua.219 Otros, como Uruguay y Kenia, garantizan el derecho al agua y el saneamiento en sus constituciones, mientras que las de Colombia, Ecuador, Repblica Dominicana, Guatemala e Irn incluyen obligaciones especficas en materia de saneamiento e higiene. Las leyes internas de Sudfrica, Madagascar, Honduras, Bolivia y Argelia incluyen derechos individuales de acceso al saneamiento y las polticas nacionales de saneamiento de Bangladesh y Sri Lanka establecen expresamente que el saneamiento es un derecho humano. Los tribunales supremos de la India y Bangladesh han afirmado que tanto el agua como el saneamiento forman parte del derecho constitucional a la vida.
217. En: http://www2.ohchr.org/english/issues/water/index.htm., prr. 66. Resaltado aadido. El informe de la OACDH se basaba en un mandato explcito del Consejo de Derechos Humanos, en una decisin adoptada sin voto, para realizar: un estudio detallado sobre el alcance y el contenido de las obligaciones pertinentes en materia de derechos humanos relacionadas con el acceso equitativo al agua potable y el saneamiento que imponen los instrumentos internacionales de derechos humanos. Vase Naciones Unidas Doc. A/HRC/2/L.3/Rev.3. 218. Disponible en: http://www.apwf.org/. El Mensaje de Beppu fue firmado por Armenia, Australia, Azerbaiyn, Butn, Brunei Darussalam, Camboya, China, las Islas Cook, las Islas Fiyi, Japn, India, Indonesia, Irn, Kazajistn, Kiribati, Repblica de Corea, Repblica Kirguisa, Repblica Democrtica Popular de Laos, Islas Marshall, Estados Federados de Micronesia, Mongolia, Myanmar, Nauru, Nepal, Nueva Zelanda, Niue, Palau, Papa Nueva Guinea, Filipinas, Samoa, Singapur, Sri Lanka, Tayikistn, Tailandia, Tuvalu, Uzbekistn. 219. Estos pases son: Repblica Democrtica del Congo (2006), Indonesia (2004), Mauritania (2005), Mozambique (2005), Namibia (2004), Nicaragua (2007), Uruguay (2004), Costa Rica (2004, proyecto), Honduras (2005, proyecto), Paraguay (2007), Per (ley de medio ambiente de 2005 y proyecto de ley del agua de 2007), Venezuela (2007) y Francia (2006).
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3. Ventajas del derecho humano al agua y el saneamiento El derecho al agua y el saneamiento es un derecho de todos los seres humanos firmemente anclado en la legislacin internacional de derechos humanos y que ofrece una slida base para exigir responsabilidades a todos los actores relevantes. Su capacidad de generar reformas sustantivas en la legislacin, las polticas y la prctica depende, lgicamente, de factores contextuales y de la medida en que los grupos marginados y quienes defienden sus intereses lo utilicen como herramienta. Este derecho puede ayudar a generar la voluntad poltica requerida para realizar las reformas necesarias en las polticas, obtener recursos y encauzarlos hacia las necesidades y aspiraciones de los pobres y controlar los resultados. El derecho al agua y el saneamiento resulta especialmente imperioso, dada la existencia y el conocimiento general de una variedad de soluciones tcnicas e institucionales para ampliar el acceso a travs de medidas eficientes en trminos de costes y la frecuente inaplicacin de estas soluciones de forma sistemtica o urgente. Podemos sintetizar una serie de caractersticas bsicas del derecho al agua y el saneamiento que pueden ofrecer una aportacin importante a la labor actual de desarrollo para la mejora del acceso universal al agua y el saneamiento. Estas caractersticas se analizan con mayor detalle en los apartados siguientes. Mayor rendicin de cuentas: El derecho al agua y el saneamiento resalta el hecho de que el acceso a estos servicios bsicos no es una obligacin moral o una accin benfica, sino un derecho legal que las personas, la sociedad civil y los tribunales pueden exigir a los gobiernos y otros actores. Prioridad del acceso bsico a los servicios de agua y saneamiento: Los gobiernos nacionales y locales deben dar prioridad a la consecucin del acceso bsico para todas las personas y utilizar los recursos de modo correspondiente. El uso de fondos pblicos para la mejora de los sistemas en las reas ricas, mientras los barrios pobres continan desatendidos, puede considerarse una vulneracin del derecho al agua y al saneamiento. Prevencin de la discriminacin y el abandono de las comunidades vulnerables y marginadas: La exclusin y el abandono se consideran una causa fundamental de la falta de acceso. El derecho al agua y el saneamiento obliga a los gobiernos a realizar un esfuerzo especial para extender los servicios a las personas y los grupos habitualmente excluidos. Participacin y acceso a la informacin: El derecho al agua y el saneamiento requiere consultas autnticas y la participacin de la comunidad en el proceso de toma de decisiones sobre estas cuestiones.
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Empoderamiento de las personas y de la comunidad: Adems de la participacin en los procesos de decisin, el derecho al agua y el saneamiento puede otorgar poder y ayudar a organizarse a las personas y las comunidades que carecen de acceso a estos bienes. En este sentido, el derecho al agua y el saneamiento puede reforzar e impulsar la lucha de las personas y las comunidades por el acceso a los servicios bsicos.
3.1. Mayor rendicin de cuentas El derecho al agua y al saneamiento configura el acceso a estos bienes como un derecho legal, con las correspondientes obligaciones vinculantes para los gobiernos, y no como una simple mercanca, prioridad moral o beneficencia voluntaria. Este derecho legal proporciona a las personas y los grupos una base slida para exigir responsabilidad a los gobiernos y otros actores, as como para la exigencia mutua de responsabilidad entre los distintos actores gubernamentales respecto al objetivo de la realizacin del derecho. Los mecanismos nacionales, como los tribunales y las comisiones de derechos humanos, y los mecanismos internacionales de derechos humanos, como los rganos de supervisin de tratados, pueden identificar y arbitrar sobre las deficiencias en la aplicacin de las polticas del agua y recomendar o exigir mejoras. Las comunidades y otras organizaciones pueden utilizar tambin este derecho para elevar el perfil poltico de la importancia del acceso a los servicios de agua y saneamiento, as como presionar a los gobiernos e incluso a la comunidad internacional en favor de su mejora. La rendicin de cuentas en relacin al derecho al agua y el saneamiento se hace realmente efectiva mediante el acceso de los usuarios a los procedimientos de reclamacin, sean de carcter judicial o administrativo. Deben establecerse procedimientos de enjuiciamiento de los proveedores de servicios de aguas, con sanciones en caso de incumplimiento. La Observacin General, por ejemplo, establece que las personas o grupos a quienes se deniegue su derecho al agua deben contar con recursos judiciales efectivos u otros recursos apropiados como los defensores del pueblo o las comisiones de derechos humanos nacionales.220 Tribunales nacionales de todo el mundo estn reconociendo y aplicando de modo creciente elementos del derecho al agua y al saneamiento, entre ellos los de Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Francia, Chile, India, Bangladesh, Pakistn, Indonesia y Sudfrica.
220. CDESC, Observacin General No. 15: El derecho al agua, UN Doc. E/C.12/2002/11, prr. 55.
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CUADRO 1 LA APLICACIN DEL DERECHO AL AGUA Y AL SANEAMIENTO EN LOS TRIBUNALES ARGENTINOS
El caso argentino Menores Comunidad Paynemil hace referencia a la contaminacin de los recursos hdricos de una comunidad indgena por una empresa petrolera. La comunidad, junto con un instituto universitario, interpuso una demanda contra el Estado y obtuvo una sentencia en la que se exiga al Estado la evaluacin de la situacin, la adopcin de medidas contra la contaminacin y el suministro provisional, entre tanto (en el plazo de dos das desde la notificacin de la resolucin), de 250 litros diarios de agua potable por habitante.221 En otro asunto ventilado ante los tribunales de Crdoba, Argentina, una planta de tratamiento de aguas residuales filtr aguas no tratadas, que contaminaron los suministros de agua potable de una comunidad vecina, Chacras de la Merced. El tribunal admiti la demanda y orden al Ayuntamiento de Crdoba adoptar todas las medidas necesarias para mejorar el funcionamiento de la planta y minimizar los efectos medioambientales hasta la adopcin de una solucin definitiva. Tambin orden a la Provincia de Crdoba suministrar al menos 200 litros diarios de agua potable por persona de la comunidad hasta la conclusin de las obras pblicas y el pleno acceso a los servicios pblicos de agua fuera garantizado. En la sentencia, el tribunal hizo referencia expresa a la Observacin General n. 15 sobre el derecho al agua, y a otros instrumentos internacionales de derechos humanos. Las obras pblicas de suministro de agua segura se realizaron efectivamente, en beneficio de la prctica totalidad de la comunidad. El restablecimiento y la mejora de la planta estn en curso y, de acuerdo con el calendario de ejecucin, debern concluir en 2009. Hay una Comisin compuesta por autoridades administrativas, la ONG y habitantes de la comunidad, que supervisa la marcha de las obras.222 El Ayuntamiento ha aplicado estas medidas, incluida la reserva de los ingresos procedentes de las tasas de alcantarillado para la mejora del tratamiento de las aguas residuales de la ciudad.
221. Vase un resumen del caso en ingls en COHRE, Legal Resources for the Right to Water (2004), p. 111. 222. Vase un resumen del caso en ingls en Romina Picolotti, The Right to Safe Drinking Water as a Human Right 2 (1) Housing and ESC Rights Law Quarterly (2005), Disponible en: www.cohre. org/litigation.
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3.2. Prioridad del acceso bsico a los servicios de agua y saneamiento El derecho al agua y al saneamiento obliga a los gobiernos a dar prioridad al acceso a los servicios bsicos de agua y saneamiento para todos, utilizando los recursos en favor de los pobres, en contraposicin a la prctica general actual, conforme a la cual continan emplendose cantidades importantes de recursos pblicos para la construccin de infraestructuras y la entrega de subvenciones que benefician a grupos de renta media y alta, excluyendo a los pobres. Con el derecho al agua y el saneamiento, los gobiernos que gasten los recursos disponibles en la mejora de los servicios para los vecinos ricos, mientras los asentamientos informales y las zonas rurales pobres continan completamente desatendidas, estarn incumpliendo sus obligaciones internacionales de derechos humanos. La eleccin del tipo de servicio prestado a los pobres por parte del gobierno tiene importantes consecuencias en materia de derechos humanos. En demasiados casos, los gobiernos establecen servicios caros reservados a una pequea parte privilegiada de la poblacin, en lugar de alternativas de bajo coste que proporcionaran agua a un mayor nmero de personas.223 Estos servicios deben configurarse de modo que permitan su mejora progresiva y su sostenibilidad (en particular, el mantenimiento del servicio y la realizacin de las reparaciones necesarias).
CUADRO 2 ATENCIN PRIORITARIA A LAS NECESIDADES BSICAS: EL FONDO FIDUCIARIO DE SERVICIOS DE AGUAS DE KENIA
El acceso sostenible al agua segura en Kenia se calcula en un 60% en las zonas urbanas y se reduce al 40% en las rurales. En el conjunto del pas, aproximadamente el 57% de los hogares utilizan aguas de fuentes consideradas seguras.224 En cuanto al saneamiento bsico, el Ministerio de Agua e Irrigacin calcula una cobertura nacional del 50%. La cobertura del saneamiento se estima en un 55% en las reas urbanas y slo un 45% en las rurales. La mayora de las poblaciones no cubiertas son pobres y marginadas. La creacin del Fondo Fiduciario de Servicios de Aguas225 (FFSA) ha ayudado a corregir la desigualdad actual en la cobertura del agua y el saneamiento mediante la ampliacin y el rpido seguimiento de la expansin del agua y el saneamiento a travs de la utilizacin de los recursos para la financiacin especfica de las inversiones en favor de los pobres. Los proyectos se
223. CDESC, Observacin General No. 15: El derecho al agua, UN Doc. E/C.12/2002/11, prr. 14. 224. Ministerio de Agua e Irrigacin, Estrategia Nacional de Servicios de Agua 2007-2015 p.1. 225. El Fondo Fiduciario de Servicios de Aguas se cre en mayo de 2004 con arreglo al artculo 83 de la Ley del Agua de 2002.
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financian a travs de las asignaciones directas del Gobierno de Kenia y las donaciones y subvenciones de socios de desarrollo bilaterales y multilaterales, organizaciones y particulares.226 Desde su entrada en funcionamiento en 2004, el FFSA se est convirtiendo en una de las principales instituciones del sector del agua en el pas. En su plan 2005 2008 establece el ambicioso objetivo de llegar hasta un milln de habitantes de reas con deficiencia de servicio, tras dcadas de abandono. En 2006, el FFSA identific 362 de las localidades ms pobres de Kenia227 como receptoras de financiacin para la realizacin de proyectos de agua y saneamiento.228 Ese mismo ao, logr movilizar fondos por importe de unos 8 millones de dlares e inici 62 proyectos de agua y saneamiento que beneficiaron a ms de 639.300 personas. Al margen de su orientacin global que prioriza la ampliacin de los servicios de agua y saneamiento para los pobres y los desfavorecidos, el FFSA se ha centrado tambin en la participacin y la implicacin comunitaria en el desarrollo y la ejecucin de los proyectos. El Fondo ha establecido el Ciclo de Proyectos Comunitarios229 (CPC) para las zonas rurales y est probando actualmente el Concepto Pobre Urbano para las zonas urbanas. El CPC es un proceso orientado a la demanda, basado en las necesidades identificadas por las comunidades, en virtud del cual el FFSA ha dado prioridad al desarrollo de la capacitacin de las comunidades para la gestin, ejecucin y mantenimiento de sus propios servicios de agua y saneamiento como iguales socios de desarrollo en el sector del agua y el saneamiento. Una caracterstica fundamental del CPC es su orientacin a la no discriminacin y la atencin a los grupos pobres, vulnerables y marginados. El nfasis en la fase de participacin de la comunidad se ha centrado en la inclusin de las mujeres en la movilizacin, planificacin, ejecucin y gestin de los servicios. Se ha prestado tambin atencin al inicio de proyectos de apoyo al saneamiento escolar, la mejora de la salud y la higiene medioambiental y la proteccin de los recursos hdricos. En particular, el criterio de seleccin
226. Entre los actuales socios de desarrollo se encuentran la Agencia de Desarrollo Internacional Sueca, la Agencia de Desarrollo Internacional Danesa y el Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial. 227. Las localidades identificadas incluyen los siguientes distritos: Kitui, Mwingi, Mbeere, Nithi, Meru del Norte, Tharaka, Makueni, Machakos, Kajiado, Turukana, Baringo Kuria, Koibatek, Pokot Occidental, Narok, Nakuru, Suba, Kuria, Homa Bay, Rachuonyo, Kisumu, Siaya, Bondo, Trans Mara, Nyando, Kericho, Bomet, Bungoma, Vihiga, Butere-Mumias, Kakamega, Uasin Gishu, Marakwet, Trans Nzoia, Busia, Teso, Lugari y Nandi del Norte. 228. La Compaa Suministradora de Aguas recibe solicitudes de financiacin de proyectos de grupos comunitarios de las zonas objetivo, a quienes se ayuda a desarrollar la propuesta a travs de una organizacin de apoyo preseleccionada. 229. El Ciclo de Proyectos Comunitarios es el proceso a travs del cual el FFSA recibe solicitudes de miembros de comunidades de las localidades objetivo, con arreglo a las directrices establecidas para la concesin de subvenciones del coste de capital de los proyectos de agua y saneamiento.
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de proyectos exige que la propuesta de la comunidad incluya no slo la igualdad de gnero, sino cuestiones transversales como la buena gobernanza y el HIV/SIDA.
CUADRO 3 ATENCIN PRIORITARIA A LAS NECESIDADES BSICAS EN LA LEGISLACIN Y LA POLTICA SUDAFRICANA
La Ley Sudafricana de Servicios de Aguas de 1997 tiene elementos innovadores para la aplicacin de aspectos del derecho al agua y al saneamiento. La Ley reconoce el derecho de acceso al suministro bsico de agua y saneamiento y, entre otras cosas, obliga a todas las instituciones de servicios de aguas a adoptar las medidas razonables para cumplir este derecho e incluirlas en su plan de desarrollo de servicios de aguas, cuyo cumplimiento est sujeto a control.230 El artculo 5 de la Ley establece expresamente que si la institucin de servicios de aguas no pudiera atender las necesidades de todos sus consumidores actuales, deber dar preferencia a un suministro bsico de agua y saneamiento y el artculo 11 dispone que las autoridades de servicios de aguas estn obligadas frente a todos los consumidores y potenciales consumidores de su rea de jurisdiccin a garantizar progresivamente un acceso eficiente, asequible, econmico y sostenible a los servicios de aguas.231 El Reglamento de 2001 establece unas normas mnimas, de acuerdo con las cuales todas las personas deben recibir educacin adecuada sobre el uso eficaz del agua y una cantidad mnima de 25 litros diarios de agua potable o seis kilolitros mensuales por hogar. Esta agua debe proporcionarse a un caudal mnimo de diez litros por minuto, una distancia mxima de 200 metros del hogar y con la eficacia necesaria para que ningn consumidor carezca de suministro durante ms de siete das completos al ao.232 No obstante, ha habido problemas para identificar y atender a los hogares ms necesitados y en algunos casos el intento de proporcionar un suministro de agua a bajo coste en zonas pobres ha dado lugar a la restriccin del a una cantidad suficiente de agua. Es ms, en los hogares de ms de ocho
230. Ibd., s. 3. Vase tambin Ashfaq Khalfan y Anna Russell, The Recognition of the Right to Water in South Africas Legal Order, en Le droit leau potable et lassainissement en Afrique et en Europe, Acadmie de leau, 2005, pp. 121-132, disponible en http://www.academie-eau.org. 231. Ley 108 de 1997, de Servicios de Aguas, arts. 5 y 11. En: http://www.dwaf.gov.za/Documents/ Legislature/a108-97.pdf. 232. Reglamento sobre las normas y medidas nacionales obligatorias para la conservacin del agua, art. 3, Disponible en: http://www.dwaf.gov.za/Documents/Default.asp?Notices.
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personas se reduce la cantidad por persona. No se ha aprobado an una poltica de saneamiento bsico gratuito, pero algunos municipios han comenzado a establecerlo mediante una asignacin adicional al agua bsica gratuita para quienes utilizan sistemas de alcantarillado de aguas o la subvencin de la construccin de saneamientos e instalaciones de recogida de aguas residuales locales. El gobierno se ha comprometido a ofrecer acceso universal al suministro bsico de agua en 2008233 y al saneamiento mnimo en marzo de 2010. En marzo de 2006, el presidente de Sudfrica fij el final de 2007 como objetivo para la completa erradicacin de los vteres a base de cubos. Para garantizar el acceso permanente a los servicios de aguas, el marco legal establece protecciones procedimentales y sustantivas contra las desconexiones. La Ley de Servicios de Aguas dispone que los procedimientos de desconexin o limitacin de los servicios de aguas deben ser justos, incluir el aviso con razonable antelacin y ofrecer a los consumidores la oportunidad de formular alegaciones y no deben provocar la denegacin del acceso a los servicios bsicos de aguas en caso de impago si el consumidor demuestra que no puede pagarlos.234 La instalacin y el uso de contadores de agua de prepago, actualmente cuestionados en el pas, anula la proteccin concedida en esta disposicin.235
3.3. Prevencin de la discriminacin y el abandono de los grupos y las comunidades vulnerables y marginados La privacin del acceso al agua y el saneamiento puede ser una decisin deliberada de los gobiernos o las autoridades locales para excluir a determinadas comunidades por ser quienes son o vivir donde viven. En Eslovaquia, por ejemplo, el Centro Europeo de Derechos de los Romanes ha documentado la negativa de una autoridad local a suministrar agua y saneamiento a un asentamiento informal roman, pese a las ofertas de financiacin de fundaciones internacionales.
233. Debate de revisin de poltica del Consejo Nacional de Provincias (NCOP), Discurso de la parlamentaria Da. BP Sonjica, ministra de Asuntos de Aguas y Forestales, NCOP, Parlamento, 31 de mayo de 2005. Disponible en: http://www.dwaf.gov.za/Communications/MinisterSpeeches. Actualmente, la tasa de acceso es de aproximadamente el 78%; vase Departamento de Asuntos de Aguas y Forestales, Proyecto de Agua Bsica Gratuita: Estado de Aplicacin, 29 de febrero de 2008, http://www.dwaf.gov.za/FreeBasicWater. El gobierno tiene tambin como objetivo llevar el saneamiento en 2010 a los 16 millones de personas que carecen de saneamiento adecuado. 234. Artculo 4 (3). 235. Vase Lindiwe Mazibuko & Others v The City of Johannesburg & Others, Caso n. 06/13865.
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Los residentes sufrieron enfermedades de la piel por el uso de aguas subterrneas contaminadas.236 En todo el mundo se niegan con frecuencia los servicios de agua y saneamiento a los asentamientos informales por falta de polticas adecuadas que garanticen el acceso a estos servicios en dichas reas. Los mtodos tradicionales de gestin de estos servicios deben asegurar la proteccin de los recursos de las poblaciones indgenas. El derecho al agua y el saneamiento obliga a los gobiernos a procurar especialmente la ampliacin de los servicios a las personas y los grupos habitualmente excluidos, centrando la atencin en los grupos vulnerables y marginados, incluidos los tradicionalmente discriminados o descuidados (como, por ejemplo, mujeres, minoras tnicas y comunidades nmadas).
CUADRO 4 ATENCIN A LAS NECESIDADES DE AGUA Y SANEAMIENTO DE LOS HABITANTES DE ASENTAMIENTOS INFORMALES EN GUARULHOS, BRASIL
Guarulhos, la segunda ciudad ms poblada del estado de Sao Paulo, sufra regularmente carencias de agua y en 2001 la interrupcin del suministro de agua de red era habitual en muchos barrios. Los ms afectados por la escasez eran quienes vivan en condiciones de privacin, especialmente los habitantes de los cientos de barriadas de la ciudad, que representaban casi 45.000 familias. Muchos asentamientos informales tenan redes de distribucin, pero no se suministraba nada de agua. Los intentos de mejorar el sistema de suministro se combinaban con una atencin especial a las familias con carencias, para lo cual el SAAE (Servicio Autnomo de Agua y Saneamiento) cre una Divisin de Saneamiento en las barriadas, que permiti la identificacin y atencin de las necesidades principales de las reas ms pobres de la ciudad, independientemente del rgimen legal del alojamiento de los habitantes. La Divisin opera de modo participativo, presentando los planes de accin a los habitantes de las barriadas para su discusin y realizando las obras con su apoyo. Las solicitudes de conexiones pueden realizarse in situ, de modo que los habitantes no han de trasladarse a una oficina para formularlas. De este modo, entre 2001 y 2006, el SAAE ha conectado a 7.100 hogares al suministro de agua y 4.500 a los servicios de
236. Vase Alexander Mu?inka, Informe sobre la investigacin de campo de la situacin de la vivienda de los romanes en la localidad de Svinia, Slovakia. Disponible en: www.errc.org/cikk.php?cikk=1322.
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saneamiento. En las comunidades beneficiarias, el suministro de agua de red alcanza el 87%, mientras que en las restantes se limita al 63%.237
CUADRO 5 PROMOCIN DE LA PARIDAD DE GNERO EN LA ESTRATEGIA NACIONAL DE SERVICIOS DE AGUAS DE KENIA
Con la Estrategia Nacional de Servicios de Aguas (NWSS), Kenia reconoci explcitamente de forma avanzada el derecho al agua segura y al saneamiento bsico como un derecho humano bsico que debe ser accesible y asequible para todos.238 En la posterior elaboracin de los principios rectores del sector del agua, la NWSS asign carcter fundamental al acceso sostenible al agua segura y al saneamiento bsico. Los objetivos del sector del agua incluyen el aumento del acceso sostenible al agua segura del 60% al 80% en las zonas urbanas en 2015 y la reduccin del tiempo de traslado al punto de suministro pblico o comunal ms prximo y vuelta a una media de 30 minutos. Reconociendo la importancia del establecimiento de salvaguardas frente a la discriminacin, especialmente la de los grupos pobres, marginados y vulnerables, el Plan de Implementacin para los Pobres del Suministro de Agua y el Saneamiento (PPIPWSS) de 2007 resalta expresamente que la aceptacin, para ciertas categoras de proveedores, de niveles de servicio que incumplan los estndares mnimos supone aceptar la discriminacin de los grupos de consumidores afectados.239 Por ello, la NWSS trata de garantizar estndares mnimos en los servicios de agua y saneamiento a todos los grupos de consumidores, sin discriminacin. La paridad de gnero se considera un tema intersectorial importante que debe ser transversal en las polticas del sector del agua, garantizando la participacin de las mujeres.240 La NWSS reclama la inclusin y la participacin de las mujeres en las funciones decisorias y establece los siguientes objetivos: un nmero de operadoras femeninas de los puntos de servicio pblicos o comunales de los proveedores formales superior al 50% en 2009;
237. SAAE, Guarulhos: A success story, en Silvano Silviro da Costa, Leo Heller, Luiz Roberto Santos Moraes et al., Successful experiences in municipal public water and sanitation services from Brasil, diciembre de 2006, en: http://www.tni.org/detail_pub.phtml?page=books_brazilwater&menu=05k. 238. Ministerio de Agua e Irrigacin, Estrategia Nacional de Servicios de Agua, p. 2 239. Ministerio de Agua e Irrigacin, Plan de Aplicacin para los Pobres del Suministro de Agua y el Saneamiento, p. 10. 240. Ministerio de Agua e Irrigacin, Estrategia Nacional de Servicios de Agua, prr. 6.4.
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ocupacin por mujeres de una tercera parte de los puestos disponibles en las instituciones del sector y el 50% de los puestos en los comits de los servicios de aguas rurales en 2009.
CUADRO 6 PRESTACIN DE UNA ATENCIN ADECUADA A LOS MS VULNERABLES: LA SENTENCIA GROOTBOOM DE SUDFRICA241
En el caso Grootboom, el Tribunal Constitucional de Sudfrica revis la poltica estatal de vivienda de una determinada zona a solicitud de un grupo de personas desahuciadas de sus hogares, que vivan en campos deportivos protegindose con plsticos. El Tribunal analiz las implicaciones del derecho al acceso a un alojamiento adecuado sobre los programas de vivienda y consider que: [A] el programa debe ser equilibrado y flexible y tener debidamente en cuenta la atencin a las crisis de vivienda y las necesidades a corto, medio y largo plazo. Un programa que excluya a un segmento importante de la sociedad no puede considerarse razonable... Aquellos cuyas necesidades son ms urgentes y cuya posibilidad de disfrutar de todos los derechos corre, por tanto, mayor riesgo, no deben ser ignorados por las medidas dirigidas a hacer efectivo el derecho. Puede no ser suficiente para superar la prueba de razonabilidad demostrar que las medidas pueden lograr una mejora estadstica de la realizacin del derecho.242 El Tribunal no estaba facultado para modificar la poltica de vivienda del gobierno, pero s para instarle a hacerlo con el fin de adecuarla a la Constitucin y a tal objeto le requiri la elaboracin y aplicacin de un nuevo programa que incluya medidas razonables para atender a las personas sin acceso a tierras, sin un tejado bajo el que guarecerse, que viven en condiciones intolerables o en situaciones de crisis.243 Esta sentencia es importante no slo para la vivienda, sino tambin para otros derechos como el acceso al agua y el saneamiento.
241. Government of the Republic of Sudfrica and others v. Grootboom and others, 2001 (1) SA 46 (CC), Tribunal Constitucional de Sudfrica, http://www.constitutionalcourt.org.za. Vase un anlisis de las consecuencias prcticas de este caso en las entrevistas de los demandantes y sus abogados en COHRE, Litigating Economic, Social and Cultural Rights: Achievements, Challenges and Strategies (Ginebra: COHRE, 2003) http://www.cohre.org/litigation. 242. Ibd., prr. 43-44.
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3.4. Participacin en la toma de decisiones y acceso a la informacin El derecho al agua y el saneamiento requiere que las comunidades y las personas tengan acceso a la informacin y puedan participar en los procesos de toma de decisin de las cuestiones de agua y saneamiento que les afectan, incluidas las relativas a los tipos de servicios que reciben y la conservacin de los recursos hdricos. Aunque el acceso a la informacin y la participacin pblica se reconocen como derechos en s mismos y estn ampliamente asumidos como una buena prctica para el desarrollo, los procesos de planificacin centralizados, que continan siendo los ms habituales, pueden desatender las aportaciones de diversos usuarios. Ello se debe, en parte, a que se ha subestimado y no se comprende con claridad la necesidad de desarrollar la capacidad del gobierno para emprender procesos participativos. El derecho al agua y el saneamiento pueden, por tanto, permitir a las personas y las comunidades participar legtimamente en los procesos de toma de decisin.
CUADRO 7 PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN PORTO ALEGRE, BRASIL
El Departamento de Aguas y Saneamiento de Porto Alegre, Brasil (Departamento Municipal de gua e Esgotos, DMAE), es un buen ejemplo del xito de un modelo participativo de toma de decisiones. Aunque el DMAE es una entidad autnoma, con su propio presupuesto, empleados, ingresos y estructura administrativa, debe realizar consultas pblicas a travs de dos mecanismos. En primer lugar, sus principales decisiones, planes de trabajo, contratos y tasas estn sujetos a la aprobacin de un consejo consultivo con representantes de organizaciones de la sociedad civil, lo que garantiza una cierta influencia del pblico en sus actividades. En segundo lugar, las inversiones del DMAE responden a las decisiones adoptadas en el proceso municipal de elaboracin participativa de los presupuestos. El Presupuesto Participativo (PP) consiste en varias reuniones pblicas, abiertas a todos los ciudadanos y organizaciones, algunas de las cuales se celebran en presencia de representantes del gobierno. Las reuniones se dividen por zonas de la ciudad y asuntos. Cuando el asunto en cuestin es el agua y el saneamiento, los responsables del DMAE deben proporcionar la informacin necesaria para la toma de decisiones y conducir las reuniones. Los ciudadanos eligen, mediante eleccin directa, las prioridades del presupuesto municipal y el plan de inversiones del ao siguiente. El DMAE evala la viabilidad tcnica de las propuestas y elabora su plan de inversin a partir de ellas, el cual se somete a la aprobacin del Consejo del PP, un organismo representativo. La poblacin puede controlar tambin la implementacin del plan mediante la participacin en comisiones especficas.
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Este proceso de decisin ha generado un mayor grado de transparencia y responsabilidad en la gestin de los servicios de agua y saneamiento de Porto Alegre y, sobre todo, ha permitido identificar las necesidades ms urgentes de la comunidad, incluida la ampliacin de los servicios a zonas perifricas y chabolistas. Fruto de ello, entre 1989 y 2001, la poblacin con acceso al suministro de agua aument considerablemente, del 94,7% al 99,5%, y el acceso a la recogida de aguas residuales de saneamiento se increment del 73% al 84%. El presupuesto participativo, combinado con una poltica slida de subvenciones cruzadas, ha permitido lograr un acceso casi universal al agua y el saneamiento en la ciudad.244 La elaboracin participativa del presupuesto se ha utilizado tambin en otros pases, como el Estado indio de Kerala.
CUADRO 8 ACCESO A LA INFORMACIN CON ARREGLO A LA LEY DEL AGUA DE SUDFRICA
La Ley de Servicios de Aguas (1997) de Sudfrica obliga a la autoridad de servicios de aguas a adoptar medias razonables para poner su proyecto de plan de desarrollo de los servicios de agua en conocimiento de los consumidores, potenciales consumidores, usuarios industriales e instituciones de servicios de aguas de su rea de jurisdiccin y ofrecer la posibilidad de formular comentarios en un plazo razonable de tiempo.245 La Ley establece que la autoridad debe tener en cuenta todos los comentarios recibidos antes de adoptar un plan de desarrollo y, a solicitud, informar sobre el grado de inclusin de un determinado comentario o, en caso de no haberlo tenido en cuenta, las razones para no hacerlo.246 La Ley de Servicios de Aguas obliga tambin a las autoridades de servicios de aguas a informar sobre la ejecucin del plan de desarrollo durante cada
243. Ibd., prr. 99. 244. Vase Hlio Maltz, Porto Alegres water: public and for all en Beln Balany, Brid Brennan, Olivier Hoedeman et al. (eds.), Reclaiming public water: achievements, struggles and visions from around the world (msterdam: Transnational Institute and Corporate Europe Observatory, 2005). En http://www.tni.org/books/waterpalegre.pdf. Tambin Odete M. Viero, Water supply and sanitation in Porto Alegre/Brasil (Ciudad de Mxico: Prinwass, 2003), http://www.tni.org/detail_ page.phtml?page=books_publicwater. 245. Ley 108 de 1997, de Servicios de Aguas, art. 14. Disponible en http://www.dwaf.gov.za. 246. Ibd., art. 15 (1-2).
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ejercicio econmico y a publicar un resumen del informe.247 El Ministro debe establecer un sistema nacional de informacin de los servicios de aguas que proporcione informacin en formato accesible y con razonable posibilidad de acceso para el pblico.248 La Ley de Servicios de Aguas prev tambin consultas pblicas sobre los planes de desarrollo del agua y obliga al Ministro a establecer un sistema nacional de informacin sobre los servicios de aguas en formato accesible.249
CUADRO 9 EL MECANISMO DE CONFERENCIAS BRASILEO
Brasil ha desarrollado recientemente un mecanismo que promueve la toma de decisin popular en todos los niveles de gobierno y permite que todos los ciudadanos que viven en un determinado lugar del pas influyan en las decisiones sobre las cuestiones nacionales. El mecanismo de conferencias es un proceso que se inicia en los ayuntamientos, prosigue en los estados y concluye a escala nacional. En cada nivel se designan los representantes que participarn en la fase siguiente, divididos por temas. En materia de agua y saneamiento, los dos mecanismos aplicables son la Conferencia de Ciudades y el Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos. El fundamento legal de la Conferencia de Ciudades es el Estatuto de la Ciudad (Ley 10.257), que prev conferencias locales y nacionales como herramientas para la administracin democrtica de las ciudades. La Conferencia tiene tambin un rgano permanente, el Consejo de las Ciudades (ConCidades), de carcter deliberativo y consultivo, en el que la sociedad civil vota directamente las prioridades de las polticas, los planes de accin y las propuestas de legislacin de la ciudad en materia de vivienda, saneamiento bsico y transporte urbano. Al desarrollar el plan nacional de accin para el agua y el saneamiento, el gobierno est legalmente obligado a respetar las decisiones del Consejo y facilitar toda la informacin requerida. La aprobacin de la Ley 11.445 es fruto de este proceso de participacin pblica, con la intervencin de organizaciones de la sociedad civil, gobiernos y expertos. El proyecto final de la Ley 11.445 se elabor en la primera Conferencia de Ciudades de octubre de 2003. Ese ao, 320.000 ciudadanos participaron en el proceso de consultas, con 3.457 conferencias. Posteriormente, un grupo
247. Ibd., art. 18 (1-3). 248. Ibd., art. 67. 249. Ibd., arts. 14-15 y 67.
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de trabajo interministerial elabor el proyecto definitivo con arreglo a las propuestas de la Conferencia y la ley se aprob en el Consejo de las Ciudades, rgano representativo del sistema de conferencias. A continuacin, se someti a consulta pblica, en la que participaron 2.182 ciudadanos y formularon 232 sugerencias. El proyecto fue revisado tambin por expertos jurdicos acadmicos y finalmente el Ministerio de las Ciudades elabor el Proyecto de Ley 5.296. En relacin con los recursos hdricos, todas las decisiones relevantes deben tener en cuenta al Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos, compuesto por los organismos del agua, el Consejo Nacional de Recursos Hdricos y los comits de cuenca. El Ministerio de Medio Ambiente elabor el Plan Nacional de Recursos Hdricos de 2006 teniendo en cuenta las decisiones adoptadas en el Sistema. Debe sealarse, no obstante, que el sistema tiene an varias deficiencias. En primer lugar, muchas de sus decisiones no son definitivas. Por ejemplo, la Ley 11.445 fue sustancialmente modificada en el Congreso. Del mismo modo, el Gobierno Federal ha ignorado las decisiones de los organismos, especialmente en materia de asignacin de recursos. En estos casos, el marco legal no ofrece an recursos judiciales efectivos.
3.5. Empoderamiento de las personas y la comunidad Adems de la participacin en los procesos de decisin, el derecho al agua y el saneamiento puede empoderar y ayudar a organizarse a las personas y las comunidades que carecen de acceso a estos bienes. En este sentido, el derecho al agua y el saneamiento puede reforzar e impulsar la lucha de las personas y las comunidades por el acceso a los servicios bsicos. La defensa de la implementacin del derecho al agua por parte de las organizaciones no gubernamentales y las comunidades de usuarios es esencial. La sociedad civil nacional puede presionar eficazmente en favor del derecho al agua en los respectivos pases. Muchas organizaciones de la sociedad civil, especialmente aquellas con orientacin ms de desarrollo, que de derechos humanos, necesitarn formacin sobre las implicaciones del derecho al agua y al saneamiento y su aplicacin a los retos de su pas. Las comunidades con informacin concreta sobre el derecho al agua y sobre sus propios derechos estn en mejor posicin para negociar con las autoridades locales.
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CUADRO 11 AYUDA A LOS HABITANTES DE ASENTAMIENTOS INFORMALES A ARTICULAR RECLAMACIONES POR EL DERECHO AL AGUA Y EL SANEAMIENTO: EL CASO DE LA COMUNIDAD DEL CONET DE BUENOS AIRES, ARGENTINA
COHRE y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) elaboraron un proyecto piloto con residentes de la comunidad del Conet, un asentamiento informal de Buenos Aires, para desarrollar su capacidad de presionar en defensa de su derecho al agua y el saneamiento. El apoyo a esta comunidad se basaba en la conviccin de que para que los derechos humanos internacionalmente reconocidos puedan tener una repercusin directa en las vidas de las personas es fundamental que sus titulares los reclamen y defiendan ante los organismos competentes. En 2004, algunos residentes del barrio del Conet se pusieron en contacto con COHRE y el CELS para exponer que carecan de acceso a los servicios esenciales de agua y saneamiento y explicar que esta situacin, junto con otros factores, afectaba gravemente a su medio ambiente y su calidad de vida y supona riesgos para su salud. Ante esta situacin, el COHRE y el CELS consideraron que la primera necesidad era informar a la comunidad sobre el contenido y el alcance de sus derechos humanos en la materia, para lo cual el equipo desarroll talleres de derechos humanos, con especial atencin al derecho al agua y el saneamiento y las normas establecidas por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacin General No. 15, sobre el derecho al agua. El COHRE y el CELS organizaron a continuacin formacin especfica sobre mecanismos administrativos y judiciales y la forma de utilizarlos para exigir el respeto de los derechos humanos. Tambin colaboraron con la comunidad para identificar a las autoridades competentes en materia de agua y saneamiento y determinar el alcance de sus responsabilidades frente a la comunidad. Posteriormente, se realizaron varios talleres para estudiar y disear distintas estrategias para exigir a las autoridades el cumplimiento de sus obligaciones. Durante esta segunda fase, nuestro trabajo se centr en prestar apoyo, orientacin y formacin a la comunidad sobre la revisin, evaluacin y aplicacin de las estrategias elegidas. Tras ms de tres aos de exigencia persistente de la comunidad, el proveedor de servicios de aguas aadi finalmente el asentamiento del Conet a la
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lista de ampliaciones previstas de la red. Las obras se iniciaron en agosto de 2007 y concluirn, si se cumple el calendario, en un plazo de 12 meses.250
4. Limitaciones del derecho al agua y el saneamiento Para concluir, puede resultar de utilidad analizar cinco limitaciones del enfoque basado en los derechos. 1. El derecho al agua y el saneamiento no especifica cmo deben modificarse las polticas para adaptarse a este derecho, lo que deja a los gobiernos en una situacin de incertidumbre sobre el modo adecuado de proceder. Aunque hay principios, como los de accesibilidad, asequibilidad y exclusin de las prcticas discriminatorias, muchos pases carecen de capacidad para evaluar las prioridades y trasladarlas a polticas operativas. 2. Algunos elementos del derecho al agua y el saneamiento pueden ser difciles de aplicar en los casos en que el gobierno carezca de recursos humanos o institucionales adecuados. No obstante, estos gobiernos pueden adoptar mtodos sencillos y de bajo coste para mejorar la situacin de los ms pobres; por ejemplo, el gobierno de un pas de baja renta que no pudiera garantizar la asistencia jurdica profesional podra, al menos, simplificar y hacer ms transparente el proceso de reclamacin. 3. El derecho al agua y el saneamiento est sujeto al principio de realizacin progresiva. Esto significa que slo confiere el derecho directo a una determinada cantidad de agua o el acceso a un cierto servicio en un nmero limitado de casos, como aquellos en los que el gobierno interfiere en el acceso ya existente o se excluye deliberadamente a una persona del acceso. En otros casos, en cambio, cuando se requieren medidas positivas del Estado para la efectividad del derecho, el Estado puede estar nicamente obligado a modificar sus prioridades globales o adoptar polticas adecuadas, utilizando todos los recursos disponibles para garantizar el derecho para todas las personas. Aunque esta limitacin es, en cierta medida, inevitable por la limitacin de los recursos de los pases menos desarrollados, pueden reforzarse las normas internacionales, especificando, por ejemplo, las proporciones mnimas del PIB que los pases deben dedicar al agua y el saneamiento.
250. Vase un estudio integral en Carolina Fairstein, Enforcing the human right to water - Lessons learnt from working with the Conet community in La Matanza, marzo de 2008. Disponible en: http://www.cohre.org/resources.
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4. El hecho de que un Estado reconozca el derecho al agua y el saneamiento en el mbito internacional o incluso en su legislacin y sus polticas internas puede no traducirse automticamente en una mayor efectividad del derecho. El reconocimiento constituye nicamente el primer paso y es necesario que las comunidades que sufren problemas de agua y saneamiento y sus aliados de las ONG sean conscientes de la existencia del derecho, se movilicen en su defensa y lo utilicen para exigir la responsabilidad del Estado. Los derechos no sustituyen a las obligaciones de accin de los ciudadanos, nicamente les ofrecen una oportunidad de reclamarlos a los responsables de la toma de las decisiones. 5. Los principios de los derechos humanos no cuestionan de modo directo las ideologas del gobierno limitado, la liberalizacin econmica y la gestin privada de los servicios de agua y saneamiento, que muchos consideran obstculos fundamentales para garantizar el derecho al agua y el saneamiento para los pobres. Los instrumentos de derechos humanos son neutrales respecto a estas cuestiones y el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha sealado que estos derechos pueden realizarse a travs de una variedad de sistemas econmicos y polticos. No obstante, los derechos humanos imponen lmites importantes a las ideologas econmicas liberales, pues obligan a los estados a garantizar la prestacin de servicios sociales bsicos. Los estados estn sujetos a responsabilidad por las vulneraciones directas de estos derechos, pero tambin por la falta de regulacin adecuada de los actores privados. En suma, el derecho al agua y al saneamiento no es en s mismo una panacea para la resolucin de todos los problemas relacionados con la falta de acceso al agua potable segura y el saneamiento bsico y con la pobreza. Sin embargo, su reconocimiento, como el de otros derechos humanos, puede ofrecer herramientas jurdicas y polticas tiles y sustanciales para aumentar el poder de los grupos marginados y vulnerables y permitirles mejorar sustancialmente su acceso a estos servicios esenciales.
5. Conclusin Como se ha sealado, prcticamente todos los pases tiene recursos de agua dulce suficientes para cubrir las necesidades personales y domsticas de todas las personas. El conocimiento y las tecnologas de bajo coste para ampliar el acceso a quienes actualmente carecen de l son, de manera general, conocidos y disponibles. El Informe sobre el Desarrollo Humano de 2006 estima que el acceso universal a los servicios bsicos de agua y saneamiento podra alcanzarse con una inversin
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anual sostenida de 20.000 millones de dlares.251 Esta carga financiera resulta menos formidable si se pone en perspectiva: el coste anual de proporcionar a todos los seres humanos acceso a agua potable segura y un vter decente es el equivalente a menos de una semana del gasto militar mundial actual y menos de lo que los europeos y los estadounidenses gastan anualmente en helados, animales domsticos y observacin de aves. Se calcula que permitir la continuacin de la crisis mundial del acceso al agua y el saneamiento resultara alrededor de nueve veces ms caro que solucionarla. Lo esencial es que el acceso universal al suministro mnimo de agua potable segura para las necesidades personales y domsticas esenciales y el saneamiento bsico, de modo que todos los seres humanos tengan la oportunidad de llevar una vida con salud y dignidad humana, es posible. Lo que falta en este momento, no obstante, es la voluntad poltica en todos los niveles (internacional, nacional y local) para hacer realidad el acceso al agua y el saneamiento bsicos para todos. El enfoque del agua y el saneamiento basado en los derechos humanos puede ser, por las ventajas anteriormente expuestas, una herramienta decisiva para ayudar a crear el compromiso poltico necesario para que la cuestin se aborde finalmente con la urgencia y la determinacin que merece. La adopcin de medidas especficas para garantizar el acceso de todas las personas a los servicios bsicos de agua y saneamiento constituye no slo un imperativo moral, sino un planteamiento de sentido comn desde el punto de vista econmico y, por encima de todo, una obligacin de derechos humanos que todos los estados y la comunidad internacional estn jurdicamente obligados a cumplir.
251. PNUD, Ms all de la escasez: poder, pobreza y la crisis mundial del agua, Informe sobre el Desarrollo Humano 2006, p. 42.
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Felipe Gmez Isa
Resumen A pesar del progresivo reconocimiento del agua como un autntico derecho humano, la situacin actual viene caracterizada por una profunda crisis que afecta a una parte importante de la poblacin mundial en relacin con la garanta efectiva de su derecho al agua. Tal y como seala el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ms de 1.000 millones de habitantes de pases en desarrollo carecen de un acceso adecuado al agua y 2.600 millones no disponen de servicios bsicos de saneamiento. En este contexto, este artculo pretende analizar el impacto de los actuales procesos de privatizacin en el disfrute del derecho al agua, con el objetivo de establecer si el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ofrece algn lmite y alguna indicacin o directriz respecto de las garantas mnimas de dichos procesos de privatizacin. La consideracin del agua como un autntico derecho humano252 supone uno de los aspectos ms destacados de la evolucin de la proteccin internacional de los derechos humanos en los inciertos y titubeantes comienzos del siglo XXI.253 Como ha sealado al respecto el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, el derecho humano al agua es indispensable para vivir dignamente y es condicin previa para la realizacin de otros derechos huma-
252. Como seala la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, si bien los tratados de derechos humanos no reconocen el acceso al agua potable y al saneamiento como un derecho humano per se, de manera creciente se est produciendo un reconocimiento explcito de obligaciones especficas en relacin con el acceso al agua potable en tratados bsicos de derechos humanos, fundamentalmente como parte del derecho a un adecuado nivel de vida y del derecho a la salud, en Report of the UNHCR on the scope and content of the relevant human rights obligations related to equitable access to safe drinking water and sanitation under international human rights instruments, A/HRC/6/3, 16 August 2007, para. 6. 253. FANTINI, E.: How Water Flows through the Veins of Globalisation: Human Right or Economic Commodity? Promoting the Right to Access to Water in the Global Market, European Master in Human Rights and Democratisation-Marsilio Editori, Venice, 2001, pp. 199-303.
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nos.254 Sin embargo, este reconocimiento no empaa la situacin de profunda crisis que afecta a una parte importante de la poblacin mundial en relacin con la garanta efectiva de su derecho al agua. Se calcula que actualmente unos 1.100 millones de habitantes de pases en desarrollo carecen de un acceso adecuado al agua y 2.600 millones no disponen de servicios bsicos de saneamiento.255 Es en este contexto que pretendo analizar el impacto de los actuales procesos de privatizacin en el disfrute de los derechos humanos en general y del derecho al agua, en particular, y si el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ofrece alguna respuesta al respecto.
1. Las privatizaciones desde una perspectiva de derechos humanos Las privatizaciones se han convertido en un ingrediente esencial del actual proceso de globalizacin, implicando el asumir por parte de actores privados diversos servicios y funciones que tradicionalmente han sido cubiertas por el Estado. Los programas de privatizacin han proliferado enormemente a lo largo y ancho del planeta en las dos ltimas dcadas. Siguiendo en este punto a W.L. Megginson, uno de los ms relevantes expertos en este campo, la privatizacin ha sido una de las corrientes principales en la poltica y en la economa mundiales durante los ltimos 25 aos, y ha contribuido a reducir drsticamente el papel de las empresas pblicas tanto en los pases desarrollados como en los pases en vas de desarrollo.256 Hasta ahora, el enfoque que ha primado a la hora de analizar la privatizacin se ha centrado exclusivamente en los aspectos econmicos, asumiendo que las diferentes formas de privatizacin son la mejor manera para incrementar la eficiencia econmica, la flexibilidad y la calidad en la provisin de servicios;257 la privatizacin tambin se ha contemplado como una forma de elevar los ingresos por parte del Estado y de reducir la interferencia gubernamental en la economa, lo que abre las puertas a una mayor competencia.258 Esta aproximacin econmica no ha tenido en cuenta en absoluto las posibles implicaciones que para los derechos
254. Comentario General n 15, El derecho al agua (artculos 11 y 12 del PIDESC), E/C.12/2002/11, 20 de enero de 2003, para. 1. 255. PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 2006. Ms all de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua, Mundi-Prensa, Madrid, 2006, p. 2. 256. W.L. MEGGINSON, Privatization in perspective: the last twenty years, en Teora y Poltica de privatizaciones: su contribucin a la modernizacin econmica. Anlisis del caso espaol, Madrid, Fundacin SEPI, 2004, p. 45. 257. Building Better Partnerships. The Final Report of the Commission on Public Private Partnerships, London, IPRP, 2001, p. 253. 258. Para los principales argumentos a favor de un proceso intenso de privatizaciones ver W.L. MEGGINSON: op. cit.
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humanos puede tener un proceso de privatizaciones.259 Slo muy recientemente se han comenzado a examinar con carcter crtico los posibles impactos en los derechos humanos, cuando los procesos de privatizacin han empezado a afectar a sectores como la salud, la educacin, la seguridad social o la provisin de agua potable. Tanto parte de la comunidad acadmica260 como activistas261 e, incluso, algunos rganos de derechos humanos de las Naciones Unidas, han expresado sus preocupaciones por los eventuales impactos que los procesos de privatizacin pueden llegar a tener para un adecuado disfrute de los derechos humanos. Por ejemplo, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, al considerar el informe inicial de la Repblica checa sobre la implementacin del Pacto Internacional de derechos econmicos, sociales y culturales (PIDESC), identific en sus Observaciones Finales como uno de los principales elementos de preocupacin el que la insuficiencia de los sistemas de seguridad social durante el proceso de reestructuracin y privatizacin haya tenido efectos negativos para el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales, en particular por parte de los grupos ms desfavorecidos y marginados.262 Como resultado de esta preocupacin creciente, el Comit de Derechos del Nio de las Naciones Unidas convoc un Da de Discusin General en septiembre de 2002 para examinar en detalle El Sector privado como prestador de servicios y su papel en la implementacin de los derechos de la infancia, hasta ahora una de las aproximaciones ms sistemticas y completas del impacto de los procesos de privatizacin en los derechos humanos en general y en los derechos de la infancia, en particular. Al mismo tiempo que el Comit daba la bienvenida al papel que desempean los actores no estatales, incluyendo las ONG y las empresas privadas, declar que estaba cada vez ms preocupado por la tendencia hacia una mayor privatizacin, incluso en aquellos servicios que se dirigen a cubrir necesidades bsicas como la
259. Es sorprendente que cuando examinamos la literatura existente sobre privatizaciones, la dimensin que tiene que ver con los derechos humanos se encuentra absolutamente ausente. Existen algunos anlisis sobre los efectos de la privatizacin en la distribucin de la riqueza, pero no desde el ngulo de los derechos humanos. Acerca del impacto de la privatizacin sobre la distribucin de la riqueza ver V.V. RAMANADHAM, The impacts of privatization on distributional equity, en V.V. RAMANADHAM (ed.), Privatization and Equity, London, Routledge, 1995, pp. 1-34; E. SHESHINSKI AND L.F. LOPEZCALVA, Privatization and its Benefits: Theory, Evidence and Challenges, en K. BASU; P.B. NAYAK AND R. RAY (eds.), Markets and Governments, New Delhi, Oxford University Press, 2003. 260. A. CHRISTMAS, Report of the Seminar on Privatization of basic services, Democracy and Human Rights, Community Law Centre, University of Western Cape, 2-3 octubre de 2003; E. DRENT, Privatization of basic services in Canada: Some recent experiences, 4 ESR Review n 4, 2003; DE FEYTER, K. and GOMEZ ISA, F. (Eds.): Privatisation and Human Rights in the Age of Globalisation, Intersentia, Antwerp-Oxford, 2005. 261. V. SHIVA, Water Wars: Privatization, pollution and profit, Cambridge, MA: South End Press, 2002; M. GAVALDA, La guerra del agua en Bolivia, en Agua, Mercanca o Bien Comn?, Alikornio Ediciones, Barcelona, 2003, pp. 323-345. 262. Observaciones finales del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales: Czech Republic, E/C.12/1/Add.76, 5 de junio de 2002, para. 10.
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salud, la educacin o el agua.263 Esta llamada de atencin por parte del Comit surge por la tendencia en los procesos de privatizacin a dejar en manos privadas no slo las empresas de carcter pblico, sino tambin servicios esenciales que descansan en derechos humanos reconocidos internacionalmente. Todas estas preocupaciones han sido resumidas de la siguiente forma por Sihaka Tsemo,264 representante regional para el Sur de frica de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos: 1. El establecimiento de un sistema a diferentes velocidades, con un sector privado centrado en las capas ms favorecidas de la poblacin y un sector pblico con crecientes problemas de financiacin dirigido a atender las necesidades de los ms pobres. 2. La potenciacin de una fuga de cerebros del sector pblico al sector privado, atrados por mayores salarios y mejores infraestructuras. 3. Un nfasis en los objetivos econmicos y de rentabilidad a expensas de objetivos de carcter social. 4. Un sector privado cada vez ms poderoso que puede acabar poniendo en serios apuros el rol del Estado como el principal responsable de la garanta de los derechos humanos al subvertir los sistemas reguladores mediante la presin poltica y la cooptacin de los reguladores. Otros signos de preocupacin tienen que ver con la posibilidad de una desigual distribucin de los recursos y de los servicios asociada a los procesos de privatizacin,265 que afecta fundamentalmente a los grupos ms vulnerables de la sociedad. ste es el caso de la privatizacin de los servicios de agua en la ciudad de Manila llevada a cabo a finales de los aos 90 siguiendo las indicaciones del Fondo Monetario Internacional. El resultado es que la accesibilidad econmica se ha reducido drsticamente, con incrementos de las tarifas de hasta un 750% a los 5 aos de iniciado el proceso de privatizacin , lo que ha afectado profundamente a los sectores ms desfavorecidos de la ciudad.266 Para el Comit, un aumento
263. Day of General Discussion, The Private Sector as Service Provider and its Role in Implementing Child Rights, 31st Session, UN Doc. CRC/C/121, 20 de septiembre de 2002, p. 4. 264. S. TSEMO, Privatization of basic services, democracy and human rights, 4 ESR Review n 4, 2003. 265. A. STEINHERR, The Future of Privatization, en Teora y Poltica de Privatizaciones: su contribucin a la modernizacin econmica. Anlisis del caso espaol, Madrid, Fundacin SEPI, 2004, p. 955. 266. BUENAVENTURA, M.: NACPIL, L. y PALATTO, P.: Debt, Trade and the Privatisation of Water Services. The Philippine Experience, Freedom from Debt Coalition, Quezon City, 2004. En el mismo sentido ver ROSEMANN, N.: The Human Right to Water under the conditions of trade liberalization and privatization. A study of the privatization of water supply and wastewater disposal in Manila, Berlin, Friedrich Ebert Stiftung, 2003. Ver un caso muy similar en Bolivia, en J. SHULTZ, Privatization versus human rights: Lessons from the Bolivian Water Revolt, 4 ESR Review n 4, November 2003.
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desproporcionado o discriminatorio del precio del agua constituira una violacin de la obligacin del Estado de respetar el derecho al agua.267 En principio, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos guarda una postura neutral en materia de privatizaciones, no se posiciona ni a favor ni en contra de la privatizacin.268 Esta opcin ha sido mantenida firmemente por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su famoso Comentario General n 3 sobre la naturaleza de las obligaciones de los estados parte que resultan del PIDESC. El Comit observa que el Pacto es neutral en lo concerniente a los sistemas econmicos, siempre que el Estado de que se trate sea democrtico y se muestre comprometido con la proteccin de los derechos consagrados en el Pacto. Tal y como seala en el prrafo 8 del mencionado comentario general,
El Comit observa que el compromiso de adoptar medidas... por todos los medios apropiados... ni exige ni excluye que cualquier tipo especfico de gobierno o de sistema econmico pueda ser utilizado como vehculo para la adopcin de las medidas de que se trata, con la nica salvedad de que todos los derechos humanos se respeten en consecuencia. As pues, en lo que respecta a sistemas polticos y econmicos el Pacto es neutral y no cabe describir lealmente sus principios como basados exclusivamente en la necesidad o conveniencia de un sistema socialista o capitalista, o de una economa mixta, de planificacin centralizada o basada en el laisserfaire, o en ningn otro tipo de planteamiento especfico. A este respecto, el Comit reafirma que los derechos reconocidos en el Pacto pueden hacerse efectivos en el contexto de una amplia variedad de sistemas econmicos y polticos, a condicin nicamente de que la interdependencia e indivisibilidad de los dos conjuntos de derechos humanos... se reconozcan....269
Aunque, como acabamos de ver, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos es neutro respecto de la privatizacin, tenemos que descubrir hasta qu punto puede poner lmites o condiciones a la forma en como un determinado proceso de privatizacin se lleva a cabo. El Estado no puede abdicar de las responsabilidades que se le derivan de las obligaciones en materia de derechos humanos que ha asumido; la privatizacin no libera a los estados de sus
267. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., p. 56. 268. P. HUNT, The international human rights treaty obligations of state parties in the context of service provision, en Day of General Discussion, The Private Sector as Service Provider, op. cit., pp. 4-5. 269. Comentario General n 3, La ndole de las obligaciones de los estados parte (artculo 2.1 del Pacto), E/1991/23, Anexo III, para. 8.
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obligaciones.270 Los estados siguen siendo los principales responsables de las obligaciones en materia de derechos humanos, y tienen que respetar, proteger y cumplir todos los derechos humanos.271 En suma, el Estado es el ltimo responsable de la garanta de los derechos humanos. Esta visin fue enfatizada por las Directrices de Maastricht sobre las violaciones de derechos econmicos, sociales y culturales. De acuerdo con estas significativas Directrices,
desde el final de la Guerra Fra hemos asistido a una tendencia en prcticamente todas las regiones del mundo en el sentido de reducir el papel del Estado y confiar en el mercado para la solucin de los problemas relativos al bienestar humano... Ya no podemos dar por sentado que la realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales depende exclusivamente de la actuacin del Estado, aunque, desde el punto de vista del Derecho Internacional, el Estado contina siendo el ltimo responsable de la garanta de realizacin de esos derechos...272 (la cursiva es nuestra).
Tomando en debida consideracin esta idea del Estado como el ltimo responsable de las obligaciones en materia de derechos humanos, es obvio que el Estado tiene el derecho y el deber de imponer lmites y condiciones a los procesos de privatizacin.273 Este deber nos conduce a la necesidad de llevar a cabo un enfoque de derechos humanos de la privatizacin; las preocupaciones relativas a los derechos humanos deben estar presentes en todo proceso privatizador desde sus mismos inicios. Hay dos aspectos en los que el Estado tiene algo que decir: en primer lugar, la propia decisin de privatizar un determinado servicio que afecta a obligaciones de derechos humanos; en segundo lugar, el funcionamiento del servicio una vez que ha pasado a manos privadas.
270. Esta postura ha sido subrayada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el Caso CostelloRoberts. En este caso, el Tribunal declar al Reino Unido responsable por actos que haban tenido lugar en una escuela de titularidad privada. Tal y como sostuvo el Tribunal de Estrasburgo, el Estado no puede ... evadir su responsabilidad delegando sus obligaciones a actores privados o a individuos, en Costello-Roberts v. United Kingdom, ECtHR, Series A, N. 48, para. 27. Una posicin muy similar ha sido mantenida por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en sus Observaciones Finales al informe inicial presentado por Israel. El Comit declar que un Estado parte no puede eludir las obligaciones que derivan del Pacto privatizando funciones gubernamentales, E/C.12/1/Add. 27, 4 de diciembre de 1998, para. 11. 271. N. RODEMANN, Financing the Right to Water, Friedrich Ebert Stiftung, Side event to the 60th Session of the UN Commission on Human Rights, 22 de marzo. 272. Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights (1997), en Human Rights. Maastricht Perspectives, Maastricht, Maastricht Centre for Human Rights, 1999, p. 22, p. 2. 273. Segn el artculo 2.3 de la Declaracin sobre el derecho al desarrollo, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1986, los estados tienen el derecho y el deber de formular polticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la poblacin entera y de todos los individuos sobre la base de su participacin activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribucin de los beneficios resultantes de ste.
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2. La decisin de privatizar un servicio En lo que concierne a la decisin de privatizar un determinado servicio, el Estado debe sopesar con mucho cuidado sus potenciales implicaciones en materia de derechos humanos. Los estados deberan llevar a cabo una evaluacin del impacto en los derechos humanos antes de tomar la decisin de privatizar. Paul Hunt ha defendido con fuerza la necesidad de estudios de impacto en los derechos humanos; todo proceso de privatizacin debera ir precedido por un estudio de impacto independiente, objeto y pblico en el derecho de que se trate.274 El elemento clave es hasta qu punto el Estado puede manejar el proceso de privatizacin de tal manera que asegure los derechos humanos bsicos y si ese mismo Estado puede garantizar que los actores privados tambin respeten esos derechos.275 Esto ha llevado a Bertrand Charrier, director ejecutivo de Green Cross International con una amplia experiencia en el rea de la provisin de agua y la proteccin de los recursos naturales, a defender que si el Estado no est en una posicin que le permita supervisar todo el proceso de privatizacin (algo que es muy comn en muchos pases en vas de desarrollo), contando adems con una potente sociedad civil que pueda controlar la direccin del proceso, la decisin de privatizar no se debera tomar.276 Todo el proceso de toma de decisiones alrededor de una privatizacin debera ir acompaado de una total transparencia y una adecuada diseminacin de informacin.277 La nica forma en virtud de la cual la sociedad civil puede participar en el proceso,278 elemento esencial en cualquier proceso de privatizacin, es mediante una plena transparencia y una adecuada informacin que garantice el derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole279 que est reconocido en el artculo 19.2 del Pacto Internacional de derechos civiles y polticos. Una plena diseminacin de la informacin es tambin una forma de tratar de evitar la corrupcin, un elemento que,
274. P. HUNT, op. cit., p. 5. 275. Day of General Discussion, The Private Sector as Service Provider and its Role in Implementing Child Rights, op. cit., p. 6. 276. B. CHARRIER, Entrevista en Cuadernos Internacionales de Tecnologa para el Desarrollo Humano, Primavera 2004, p. 63. 277. Acerca de la importancia que reviste la informacin en los procesos de privatizacin ver G. MORTENSEN, Consuming Democracy? The Right to Know, Institute of Human Rights of the University of Deusto, EMA, July 2002, p. 64. 278. El derecho a participar en la direccin de los asuntos pblicos viene contemplado en el artculo 25 a) del Pacto Internacional de derechos civiles y polticos. 279. La ausencia de una informacin suficiente y adecuada para una consulta apropiada a la poblacin afectada es una de las principales crticas realizadas a los procesos de privatizacin. Esta opacidad informativa ha caracterizado los recientes intentos por parte de la municipalidad de Quito (Ecuador) de privatizar el servicio de provisin de agua, en R. RODRGUEZ, Municipio de Quito, Ecuador, quiere privatizar el agua, Tintaj, 24 de agosto de 2004 (este artculo est disponible en: <www.altercom.org/article1930.html>).
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desgraciadamente, se encuentra presente en muchos procesos de privatizacin.280 Finalmente, cuando se va a tomar la decisin de privatizar un servicio, todos aqullos que se van a ver afectados deberan tener acceso a todos los recursos jurdicos necesarios para poder desafiar esa decisin y poder obtener las oportunas compensaciones si es que se demuestra algn impacto negativo.281 Uno de los problemas es que los estados no son totalmente soberanos y autnomos a la hora de tomar la decisin de subcontratar ciertos servicios como la educacin, la asistencia sanitaria o la provisin de agua; en ocasiones, simplemente implementan polticas que han sido diseadas e impuestas por las Instituciones Financieras Internacionales, en particular el Banco Mundial y el FMI, en el marco de los Programas de Ajuste Estructural que han sido recetados a la mayor parte de los pases en vas de desarrollo. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha recordado insistentemente a los estados que negocian acuerdos internacionales que este tipo de acuerdos no deben afectar negativamente a la realizacin de los derechos de carcter econmico, social y cultural.282 En el contexto del derecho al agua, el comit ha proclamado que
las instituciones financieras internacionales... debern tener en cuenta el derecho al agua en sus polticas de prstamo, acuerdos crediticios, programas de ajuste estructural y otros proyectos de desarrollo de manera que se promueva (su) disfrute.283
3. Funcionamiento del servicio privatizado El segundo elemento que es necesario analizar es el funcionamiento del servicio privatizado. Una vez que la decisin de privatizar ya ha sido tomada, el Estado tiene que imponer ciertas condiciones a los actores privados que se van a encargar del servicio. Para la imposicin de estas condiciones, un acuerdo o contrato detallado con los proveedores del servicio es crucial; el contrato se convierte en la herramienta clave para la exigencia de responsabilidad, ya que es la nica base en virtud de la cual los agentes privados pueden incurrir en responsabilidad.284 El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Nacio-
280. J.L. MONTES, Hasta dnde puede llegar la privatizacin, en Teora y Poltica de Privatizaciones: su contribucin a la modernizacin econmica. Anlisis del caso espaol, Madrid, Fundacin SEPI, 2004, p. 228. 281. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., para. 56. 282. Comentario General n 12, El derecho a una alimentacin adecuada (artculo 11 del PIDESC), E/C.12/1999/5, 12 de mayo de 1999, para. 41; Comentario General n 14, El derecho al ms alto nivel posible de salud (artculo 12 del PIDESC), E/C.12/2000/4, 11 de agosto de 2000, para. 39. 283. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., para. 60. 284. G. MORTENSEN, op. cit., p. 21.
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nes Unidas ha establecido varias condiciones generales que los estados tienen que tomar en consideracin a la hora de implementar los derechos socioeconmicos. Estas condiciones tambin se pueden aplicar a los procesos de privatizacin que estamos analizando, en particular a la privatizacin de los servicios de agua y saneamiento. Esto tiene como consecuencia que los actores privados que estn operando un determinado servicio tambin tienen que cumplir estos requisitos, y que el Estado tiene que supervisar si efectivamente lo estn haciendo o no. De acuerdo con la opinin del Comit,285 estas condiciones son las siguientes en lo concerniente al derecho al agua: 1. Disponibilidad: el abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domsticos. La cantidad de agua disponible debera corresponder a las directrices de la OMS.286 2. Calidad: el agua necesaria debe ser salubre, adems de contar con un color, olor y sabor aceptables para cada uso personal o domstico. 3. Accesibilidad: el agua y las instalaciones y servicios deben ser accesibles a todos, sin ningn tipo de discriminacin. La accesibilidad presenta cuatro dimensiones superpuestas: a) Accesibilidad fsica: el agua debe estar al alcance fsico de todos los sectores de la poblacin. Todos los servicios e instalaciones deben ser culturalmente adecuados,287 y deben tener en cuenta las necesidades relativas al gnero, el ciclo vital y la intimidad. b) Accesibilidad econmica: el agua debe estar al alcance de todos. Los costos asociados al abastecimiento de agua deben ser asequibles y no deben comprometer ni poner en peligro el ejercicio de otros derechos reconocidos en el Pacto c) No discriminacin: el agua debe ser accesible a todos de hecho y de derecho, incluso a los sectores ms vulnerables y marginados de la poblacin, sin ningn tipo de discriminacin d) Acceso a la informacin: comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir informacin sobre las cuestiones del agua.
285. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., para. 12 286. HOWARD, G. y BARTRAM, J.: Domestic Water Quantity, Service Level and Health, World Health Organisation, 2003. 287. Este criterio implica la necesidad de tomar en cuenta las necesidades especiales de las minoras y pueblos indgenas. Ver al respecto GENTES, I.: Derecho al agua de los pueblos indgenas en Amrica Latina, El Otro Derecho, n 34, 2006, pp. 75-132.
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4. Sostenibilidad: el modo en que se ejerza el derecho al agua debe ser sostenible, de manera que este derecho pueda ser ejercido por las generaciones actuales y futuras.288 Adicionalmente, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales impone tres tipos de obligaciones a los estados parte del Pacto en relacin con el derecho al agua: la obligacin de respetar, de proteger y de cumplir (respect, protect y fulfil, en versin inglesa). La obligacin de respetar exige que los estados se abstengan de injerirse directa o indirectamente en el ejercicio del derecho al agua.289 La obligacin de proteger exige que los estados partes impidan a terceros que menoscaben en modo alguno el disfrute del derecho al agua. Por terceros se entiende particulares, grupos, empresas y otras entidades, as como quienes obren en su nombre.290 Por ltimo, la obligacin de cumplir comprende las obligaciones de facilitar, promover y garantizar.291 La obligacin de facilitar demanda que los estados adopten medidas positivas que permitan y ayuden a las personas y a las comunidades a ejercer el derecho. La obligacin de promover, por su parte, impone al Estado la adopcin de medidas para que se difunda informacin adecuada acerca de los diferentes usos higinicos del agua. En lo que toca a los procesos de privatizacin que afectan al agua, la obligacin de proteger es la ms relevante, dado que requiere que los estados adopten medidas legislativas o de otra ndole para impedir que actores privados denieguen el acceso al agua potable en condiciones de igualdad o contaminen o exploten en forma no equitativa los recursos hdricos.292 En definitiva, los estados tienen que velar por que la privatizacin no represente una amenaza para la disponibilidad, la calidad, la accesibilidad y la sostenibilidad de los servicios de agua prestados. Por lo tanto, los estados tienen que ejercer la debida diligencia (due diligence) en la supervisin y el control de la gestin de los servicios por parte de los actores privados.293 Esta obligacin de ejercer la debida diligencia viene exigida por la Directrices de Maastricht que antes hemos mencionado cuando sealan que
la obligacin de proteger incluye la responsabilidad del Estado de asegurar que las entidades privadas o los individuos, incluyendo las empresas transnacionales sobre las que ejerzan jurisdiccin, no priven a los individuos de
288. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., para. 11. 289. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., para. 21. 290. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., para. 23. 291. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., p. 25. 292. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., p. 23 293. Las obligaciones de los actores privados en la esfera de los derechos humanos es un punto muy controvertido que est siendo sometido a escrutinio por parte de la comunidad acadmica, en GOMEZ ISA, F.: Empresas Transnacionales y derechos humanos: desarrollos recientes, Revista de Relaciones Laborales, n especial 2006, pp. 55-94.
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sus derechos econmicos, sociales y culturales. Los estados son responsables de las violaciones de dichos derechos que resulten de su falta de diligencia debida en el control de la conducta de los mencionados actores no estatales294 (la cursiva es nuestra).
Esta obligacin de la debida diligencia impone a los estados la necesidad de implementar un esquema regulador para prevenir cualquier tipo de abuso por parte de actores privados en la gestin y provisin del servicio de agua.295 De acuerdo con el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, para impedir esos abusos debe establecerse un sistema regulador eficaz de conformidad con el Pacto... que prevea una supervisin independiente, una autntica participacin pblica y la imposicin de multas por incumplimiento.296 Al mismo tiempo, el Comit es de la opinin de que corresponde a cada Estado parte una obligacin mnima de asegurar la satisfaccin de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos297 (la cursiva es nuestra). El establecimiento de esta obligacin mnima y de los niveles esenciales tiene como corolario que un Estado parte no puede, bajo ninguna circunstancia, justificar su incumplimiento; esta obligacin es de naturaleza no derogable e incluye la cantidad esencial mnima de agua que sea suficiente y apta para el uso personal y domstico y para prevenir enfermedades.298 Un determinado proceso de privatizacin no podra conducir a la violacin de este umbral mnimo establecido por el Comit; el Estado debe asegurar que los elementos esenciales del derecho al agua estn garantizados para el conjunto de la poblacin. Un ltimo aspecto que resulta relevante es que existe la presuncin de que medidas de carcter regresivo no se pueden tomar a la luz del Pacto Internacional de derechos econmicos, sociales y culturales.299 Esta fuerte presuncin nos lleva a defender que un cierto proceso de privatizacin no podra tener como resultado el deterioro del disfrute del derecho al agua, siendo el Estado el ltimo responsable de su garanta. En este sentido, si se adoptan medidas deliberadamente regresivas, corresponde al Estado... demostrar que se han aplicado tras un exa-
294. Maastricht Guidelines, op. cit., p. 18. 295. Adems de este esquema regulador, el Comit de Derechos del Nio anima a los proveedores privados de servicios a desarrollar sus propios mecanismos de auto-regulacin que incluya un sistema de control y supervisin... (la cursiva es nuestra), en Day of General Discussion, The Private Sector as Service Provider and its Role in Implementing Child Rights, op. cit., p. 17. 296. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., p. 24. 297. La ndole de las obligaciones de los estados parte..., op. cit., p. 10. 298. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., p. 37. 299. El artculo 2.1 del PIDESC se refiere a la realizacin progresiva. En funcin de esta progresividad, las Directrices de Maastricht defienden que las violaciones de los derechos econmicos, sociales y culturales pueden tener lugar mediante... la adopcin de cualquier medida regresiva que reduzca el alcance de cualquiera de los derechos garantizados, en Maastricht Guidelines, op. cit., p. 25, p. 14 e).
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men sumamente exhaustivo de todas las alternativas posibles y que esas medidas estn debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los derechos enunciados en el Pacto en el contexto de la plena utilizacin del mximo de los recursos de que dispone el Estado....300
A modo de conclusin Una garanta efectiva del derecho al agua para el conjunto de la poblacin mundial se ha convertido en un urgente desafo, ya que supone un elemento imprescindible para el disfrute del resto de los derechos. El proceso creciente de globalizacin econmica empuja a muchos pases a embarcarse en procesos de privatizacin de la gestin y el manejo de los servicios de agua y de saneamiento que tienen consecuencias desde la ptica de los derechos humanos. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos no impide la apertura de un proceso de privatizacin, pero, como hemos visto, impone lmites bien precisos a la forma en como se lleva a cabo dicho proceso, tratando de minimizar sus impactos en el conjunto de los derechos humanos, sobre todo para los grupos con mayor grado de vulnerabilidad. El reto es caminar hacia un escenario en el que el agua deje de ser una mercanca ms y se convierta en un autntico derecho humano.
300. Comentario General n 15, El derecho al agua..., op. cit., p. 19.
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Miles han vivido sin amor, ni uno solo sin agua. W. H. Auden, Lo primero es lo primero
Resumen Se ha desencadenado una lucha entre dos visiones radicalmente distintas en torno al agua: la de aquellos que la consideran como una mercanca, y la de quienes la consideran una responsabilidad pblica y un derecho humano fundamental. La autora plantea la necesidad de un Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Agua, que creara las bases jurdicas indispensables para un sistema justo de distribucin y constituira un cuerpo normativo comn y coherente para todos los pases, estableciendo con claridad la funcin del Estado de proporcionar agua suficiente, segura, accesible y asequible a sus ciudadanos como un servicio pblico. El movimiento mundial a favor de la justicia del agua defiende que el convenio debera describir expresamente al agua no slo como un derecho humano, sino como un bien pblico. Debera igualmente ser de aplicacin a otras instituciones distintas de los estados, principalmente las grandes empresas transnacionales, la OMC y el Banco Mundial. Existe una preocupacin creciente por la posibilidad de que actores como las grandes empresas del agua se apropien de este proceso y lo utilicen para crear un convenio que consagre la intervencin de los operadores privados. Muchos de estos grupos estn trabajando tambin intensamente en sus pases para establecer el derecho al agua para todos mediante cambios legislativos internos. Una intensa resistencia contra la distribucin no equitativa del agua est surgiendo con fuerza desde todos los rincones del planeta, generando un movimiento mundial coordinado y sorprendentemente eficaz, dados los poderes a los que se enfrenta, en favor de la justicia del agua. Agua para todos es el grito unnime
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de los grupos locales que luchan por el acceso al agua limpia y a la vida, la salud y la dignidad que ello conlleva. Muchos de estos grupos han sufrido durante aos abusos, pobreza y hambre. Muchos han quedado al margen de los programas pblicos de educacin y sanidad. Sin embargo, de alguna manera, la conquista del agua ha sido para millones de personas el gran punto de referencia. Sin agua no hay vida y para muchas comunidades en distintas partes del mundo, la lucha por el derecho a sus propias fuentes locales de agua se ha convertido en un elemento clave de movilizacin poltica. Se ha desencadenado as, una intensa lucha entre aquellas fuerzas e instituciones (normalmente poderosas) que consideran el agua como una mercanca que, del mismo modo que las zapatillas deportivas o la Coca Cola, debe entregarse al libre mercado para su venta al mejor postor, y quienes la consideran una responsabilidad pblica, una herencia comn de la humanidad y de la naturaleza y un derecho humano fundamental. Los orgenes de este movimiento, generalmente denominado como el movimiento mundial por la justicia del agua, se encuentran en los cientos de comunidades de todo el mundo cuyos grupos locales luchan por proteger sus fuentes locales de agua frente a la contaminacin, la destruccin por las presas y el robo, sea ste a manos de otros pases, de sus propios gobiernos o de empresas privadas como las compaas de agua embotellada y las empresas privadas transnacionales de suministro de agua con nimo de lucro. A partir de las miles de luchas locales por el derecho fundamental al agua, galvanizadas por la resistencia internacional contra la negacin de estos derechos, se ha forjado un movimiento mundial por la justicia del agua muy organizado y desarrollado, que est orientando el futuro de las fuentes mundiales de este recurso. Este movimiento ha ejercido ya una profunda influencia sobre las polticas mundiales del agua, obligando a instituciones mundiales como el Banco Mundial y las Naciones Unidas a corregir las insuficiencias de sus polticas y ha ayudado a formular las polticas del agua en docenas de pases. El movimiento ha abierto un debate sobre el control del agua y ha cuestionado a los Seores del agua, autoerigidos en rbitros de este menguante recurso. El crecimiento de un movimiento democrtico por la justicia del agua es un acontecimiento decisivo y positivo para la necesaria rendicin de cuentas, transparencia y control pblico de la crisis del agua, ante los conflictos hdricos que ya se vislumbran en el horizonte.
La necesidad de un Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Agua Este movimiento mundial por la justicia del agua demanda de modo creciente un cambio en el derecho internacional para despejar definitivamente la cuestin de quin controla el agua. Debe entenderse de manera general que el agua no es un producto comercial, aunque tenga lgicamente una dimensin econmica,
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sino un derecho humano y una responsabilidad pblica. Lo que ahora se necesita es una ley vinculante que imponga a los estados la obligacin de proporcionar agua suficiente, segura, accesible y asequible a sus ciudadanos como un servicio pblico. Aunque el principio del agua para todos, siempre y en todo lugar pueda parecer obvio, lo cierto es que los poderes que tratan de lograr el control empresarial del agua se han opuesto radicalmente a l. Lo mismo es cierto para muchos gobiernos, bien porque sus empresas se benefician de la mercantilizacin del agua, en el caso de los pases ricos, o porque temen no poder cumplir con este compromiso, en los pases pobres. Ante esta situacin, grupos de todo el mundo se estn movilizando en sus respectivas comunidades y pases para solicitar el reconocimiento constitucional del derecho al agua dentro de sus propias fronteras y ante las Naciones Unidas, reclamando un tratado pleno que reconozca con carcter internacional el derecho al agua (en el mbito de las Naciones Unidas se utilizan indistintamente los trminos pacto, tratado y convenio). Rosmarie Bar, representante de la organizacin suiza Alliance Sud, explica que tras la reclamacin de un convenio o pacto vinculante se encuentran cuestiones de principios que requieren una pronta decisin, ante el progresivo agotamiento de las fuentes mundiales del agua y la lucha por su control. Es el acceso al agua un derecho humano o una simple necesidad? Es el agua un bien comn, como el aire, o una mercanca, como la Coca Cola? Quin tiene el derecho o el poder de abrir y cerrar el grifo: la gente, los gobiernos o la mano invisible del mercado? Quin fija su precio para un distrito pobre de Manila o de La Paz, el consorcio de aguas elegido localmente o el Consejero Delegado de Suez? La crisis mundial del agua exige una buena gobernanza y sta, a su vez, requiere bases legales vinculantes basadas en derechos humanos universalmente aplicables, explica Bar. Un convenio de las Naciones Unidas establecera el marco del agua como activo social y cultural, no como mercanca econmica. Creara tambin las bases jurdicas indispensables para un sistema justo de distribucin y constituira tambin un cuerpo normativo comn y coherente para todos los pases, estableciendo con claridad la funcin del Estado de proporcionar agua limpia y asequible a todos los ciudadanos. El convenio salvaguardara igualmente los derechos humanos y los principios medioambientales ya reconocidos en otros tratados y convenios. Jim Olson, abogado de Michigan profundamente implicado en la lucha contra Nestl, afirma que hay que repetir una y otra vez que la privatizacin del agua es sencillamente incompatible con su naturaleza de bien comn y, por tanto, con los derechos humanos fundamentales. El agua est siempre en movimiento, a menos que se produzca una intervencin humana. Esta intervencin consiste en el derecho a utilizarla, no a poseerla y privatizarla excluyendo a quienes tienen el mismo derecho a su uso. Es importante distinguir entre la soberana y el control del agua por parte de los estados o las naciones a travs de los cuales fluye o se mueve, y su propiedad privada. La soberana del Estado es algo diferente, relacionado con el control y el uso del agua para el bienestar, la salud y la seguridad pblicas, no para el beneficio privado. Sin embargo afirma Olson que, si el Esta-
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do se alinea con el Banco Mundial y negocia la privatizacin de sus aguas con las corporaciones, estara vulnerando los derechos de sus ciudadanos. stos tendran acceso a la reparacin de daos, con arreglo al principio de los derechos humanos, si el convenio estuviera bien elaborado. Un convenio o pacto de derechos humanos impone tres obligaciones a los estados: la obligacin de respetar, en virtud de la cual el Estado debe abstenerse de adoptar medidas y polticas que interfieran en el disfrute del derecho humano; la obligacin de proteger, por la que debe evitar que terceros interfieran en el disfrute de ese derecho humano; y la obligacin de cumplir, en cuya virtud ha de adoptar las medidas adicionales necesarias para hacerlo efectivamente realidad. La obligacin de proteger exige a los gobiernos adoptar medidas que impidan a las empresas negar el acceso al agua en condiciones de igualdad (un incentivo en s mismo para la salida de las compaas de aguas), as como contaminar las fuentes y extraer recursos hdricos de forma no sostenible. En la prctica, un convenio sobre el derecho al agua proporcionara a los ciudadanos una herramienta para exigir responsabilidades a sus gobiernos ante los tribunales nacionales y ante el tribunal de la opinin pblica, adems de solicitar proteccin internacional. La World Conservation Union seala que Los derechos humanos estn formulados como derechos individuales, no como derechos y obligaciones de unos estados frente a otros, como suele ocurrir con las disposiciones del derecho internacional. Por tanto, si el agua se convirtiera en un derecho humano, nadie podra quitrsela a la gente. Un enfoque basado en los derechos humanos proporcionara a las vctimas de la contaminacin de aguas, as como a las personas privadas del agua necesaria para cubrir sus necesidades bsicas acceso a los recursos para remediar su situacin. A diferencia de otros sistemas de derecho internacional, el sistema de los derechos humanos permite el acceso a las personas y a las ONG. La World Conservation Union afirma tambin que un convenio sobre el derecho al agua hara ms visibles para los ciudadanos tanto las obligaciones del Estado como las vulneraciones de este derecho. En el plazo de un ao desde su ratificacin, los estados deberan establecer planes de accin, con objetivos, polticas, indicadores y plazos para la efectiva aplicacin del derecho, y modificar a tal efecto la legislacin interna, incluyendo, en muchos casos, modificaciones constitucionales. Debera establecerse tambin alguna forma de control de los nuevos derechos y prestar especial atencin a las necesidades de grupos marginados, como las mujeres y los pueblos indgenas. El convenio incluira tambin principios concretos que garanticen la participacin de la sociedad civil para convertir la convencin de las Naciones Unidas en derecho interno y en planes de accin nacionales, lo cual conferira a los ciudadanos una herramienta constitucional adicional en su lucha por el agua. Como se expona en un manifiesto de 2003 de los Amigos de la Tierra de Paraguay sobre el
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derecho al agua, una parte inseparable del derecho es el control y la soberana de las comunidades locales sobre su herencia natural y, por tanto, sobre la gestin de sus recursos hdricos y el uso de los territorios que producen el agua, las cuencas y las reas de recarga de los acuferos. El convenio sobre el derecho al agua establecera tambin principios y prioridades sobre el uso del agua en un mundo que est destruyendo su herencia hdrica. Incluira estipulaciones de proteccin de los derechos del agua para la tierra y para otras especies y tendra en cuenta la necesidad urgente de recuperar las aguas contaminadas y poner fin a las prcticas que destruyen los recursos hdricos del mundo. Para Amigos de la Tierra de Paraguay, la simple mencin de este supuesto conflicto, el agua para uso humano frente al agua para la naturaleza, muestra el desconocimiento del hecho esencial de que la propia existencia del agua depende de la gestin y conservacin sostenible de los ecosistemas.
Avances en las Naciones Unidas El agua no se incluy en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1948 porque en aquel momento no se perciba su dimensin de derecho humano. El hecho de que no sea actualmente un derecho humano exigible ha permitido que la toma de decisiones sobre las polticas del agua se traslade de las Naciones Unidas y los gobiernos hacia instituciones y organizaciones como el Banco Mundial, el Consejo Mundial del Agua y la Organizacin Mundial del Comercio, que favorecen a las empresas privadas del agua y la mercantilizacin de este bien. No obstante, desde hace una dcada se ha reclamado un convenio sobre el derecho al agua desde diversos mbitos de las Naciones Unidas. Los grupos de la sociedad civil alegan que, ante la globalizacin de las actividades de las empresas de aguas y su respaldo por parte de las instituciones financieras mundiales, los instrumentos de mbito nacional para la defensa de los derechos del agua no resultan ya suficientes para proteger a los ciudadanos. A nuestro juicio, se requieren normas internacionales para controlar el alcance mundial de los magnates del agua. Debe recordarse tambin que en la Cumbre de la Tierra celebrada en Ro en 1990 se sealaron como objetivos de accin las reas claves de agua, cambio climtico, biodiversidad y desertificacin. Todas estas reas han dado ya lugar a convenios internacionales en el marco de las Naciones Unidas, a excepcin del agua. Esta labor de presin ha comenzado a rendir frutos y el derecho al agua ha sido reconocido ya en una serie de importantes resoluciones y declaraciones internacionales de las Naciones Unidas. stas incluyen la Resolucin de la Asamblea General de 2000 sobre el Derecho al Desarrollo; la Resolucin del Comit de Derechos Humanos de 2004 sobre los residuos txicos y la declaracin de mayo de 2005 de los 116 miembros del Movimiento de los No Alineados sobre el derecho al agua para todos. El hito ms importante es la Observacin General nme-
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ro 15, adoptada en 2002 por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en el que se reconoce que el derecho al agua es condicin previa para la realizacin de otros derechos humanos e indispensable para vivir dignamente (las observaciones generales son interpretaciones autorizadas de los tratados y convenios de derechos humanos realizadas por comits de expertos independientes para los estados. En este caso, la interpretacin se refiere al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales). La Observacin General nmero 15 constituye, por tanto, una interpretacin autorizada del agua como un derecho y un hito importante en el camino hacia una convencin de las Naciones Unidas plenamente vinculante. Como sealan John Scanlon, Angela Cassar y Noemi Nemes, integrantes de la World Conservation Union, en su informe jurdico de 2004 Water as a Human Right?, la Observacin General nmero 15 es una interpretacin, no un tratado o convenio vinculante. Para que el derecho al agua sea claramente vinculante desde el punto de vista del derecho internacional se requiere un convenio vinculante, reclamado, por este motivo, con intensidad creciente. A principios de 2004, Danuta Sacher, de Pan para el Mundo de Alemania, y Ashfaq Khalfan, del programa Derecho al Agua del Centro del Derecho a la Vivienda contra los Desalojos (COHRE), convocaron una cumbre de la que naci una nueva red internacional denominada Amigos del Derecho al Agua. La red se propuso movilizar a otros grupos defensores de la justicia del agua y gobiernos nacionales e incorporarlos a la campaa de fortalecimiento de los derechos reconocidos en la citada Observacin General nmero 15 y establecer mecanismos que garanticen la aplicacin del derecho al agua mediante un convenio. En noviembre de 2006, en respuesta a una llamada desde diversos pases, el recin creado Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas solicit a la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos la realizacin de un estudio detallado sobre el alcance y contenido de las obligaciones de derechos humanos en relacin con el acceso al agua con arreglo a los instrumentos internacionales de derechos humanos y la formulacin de unas recomendaciones de accin. Aunque la solicitud no se refera especficamente a un convenio, muchos consideran que este proceso tiene el potencial de llevar a uno. En abril de 2007, Anil Naidoo, del Proyecto Planeta Azul (Blue Planet Project) del Consejo de Canadienses, otro miembro fundador de Amigos del Derecho al Agua, organiz la presentacin de una carta de respaldo a una convencin sobre el derecho al agua a la Alta Comisionada para los Derecho Humanos, Da. Louise Arbour, firmada por 176 grupos de todo el mundo. Ha sido esencial lograr el apoyo de los gobiernos de los pases del Sur, muchos de los cuales temen que sus ciudadanos puedan utilizar el convenio en su contra si no pueden cumplir inmediatamente la nueva obligacin. Los defensores del convenio recalcan que la aplicacin de la nueva obligacin de derechos humanos deber ser progresiva y los estados que no tengan capacidad para aplicar plena-
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mente el derecho no incurrirn en responsabilidad por su falta de cumplimiento inmediato. Lo que s se requiere es adoptar rpidamente medidas mnimas de aplicacin, que irn aumentando a medida que se incremente la capacidad. Pero algunos gobiernos estn utilizando esta incapacidad como excusa para encubrir otras prioridades reales, como la financiacin de los gastos militares, en lugar de los servicios pblicos. Un enfoque del desarrollo basado en los derechos distingue entre la imposibilidad y la falta de voluntad. Como se convino en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1993, El desarrollo propicia el disfrute de todos los derechos humanos, pero la falta de desarrollo no puede invocarse como justificacin para limitar los derechos humanos internacionalmente reconocidos.. Los gobiernos que no ratifiquen un convenio sobre el derecho al agua no deben tratar de escudarse en argumentos de falta de capacidad. Tampoco deben escudarse otros gobiernos relativamente ricos en agua, tal y como est haciendo el de Canad, en el falso temor a verse forzados a compartir las actuales fuentes de agua de sus territorios. Los tratados de derechos humanos se celebran entre los estados-nacin y sus ciudadanos. El reconocimiento del derecho al agua no afecta en modo alguno a la soberana del pas para la gestin de sus recursos hdricos. Lo que debe esperarse de los gobiernos del Primer Mundo y sus agencias de desarrollo es una ayuda adecuada para que los pases en vas de desarrollo alcancen sus objetivos y la garanta de que esta ayuda, as como la del Banco Mundial, se dirija a servicios pblicos de aguas sin nimo de lucro.
Visiones contrapuestas Aunque el movimiento mundial por la justicia del agua se siente animado y esperanzado por estos avances, existe una preocupacin creciente por la posibilidad de que las grandes empresas del agua, algunos pases del norte y el Banco Mundial se apropien de este proceso y lo utilicen para crear un convenio que consagre la intervencin de los operadores privados. Existe actualmente la percepcin general de que ha llegado el momento del reconocimiento del derecho al agua y algunos que hasta muy recientemente se oponan a l han decidido abandonar esta postura y contribuir a configurar a su medida el proceso y el resultado final. Lo irnico del caso es que este nuevo escenario puede ser precisamente consecuencia del xito del duro trabajo realizado por el movimiento mundial por la justicia del agua. Hasta hace poco tiempo, las instituciones mundiales y las grandes empresas del agua se oponan inflexiblemente a un autntico convenio sobre el derecho al agua, al igual que muchos pases europeos, como Francia, Inglaterra y Alemania, sede de estas grandes compaas (los dos pases que encabezaban en noviembre de 2006 la solicitud de un estudio de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos eran Alemania, sede de RWE, y Espaa, de Agbar). En los Foros Mundiales del Agua de La Haya y Kioto, los miembros del Consejo
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Mundial del Agua y los gobiernos rechazaron las peticiones de la sociedad civil de un convenio sobre el derecho al agua, alegando que el agua es una necesidad y no un derecho humano. No es una cuestin puramente semntica: no se puede comerciar con un derecho humano ni negrselo a nadie por no poder pagarlo. La Declaracin Ministerial del 4o Foro Mundial del Agua de Ciudad de Mxico no incluy, una vez ms, el derecho al agua. Sin embargo, el Consejo Mundial del Agua emiti un nuevo informe titulado El Derecho al Agua: de la Concepcin a la Aplicacin, una insulsa reformulacin de diversos documentos de las Naciones Unidas sin apenas ninguna mencin del sector privado (excepto para sealar que el derecho al agua puede aplicarse de diversas formas) y sin referencias al encarnizado debate entre lo pblico y lo privado suscitado al respecto. Aunque el informe no llega a recomendar un convenio sobre el derecho al agua, las primeras palabras del prembulo (elaborado por Loic Fauchon, presidente del Consejo Mundial del Agua y alto ejecutivo de Suez) reflejan la esencia de la situacin en la que actualmente se encuentran estas grandes empresas y el Banco Mundial: El derecho al agua es un elemento indisociable de la dignidad humana. Quin se atrevera hoy a decir otra cosa? Efectivamente quin? El Consejo Mundial del Agua est colaborando con la Cruz Verde Internacional, una organizacin de educacin medioambiental encabezada por Mijail Gorbachev, que ha lanzado una fuerte campaa propia en pro de un convenio de las Naciones Unidas sobre el derecho al agua, justo el tipo de convenio que sera del gusto de Loic Fauchon. Aunque el proyecto de convenio de la Cruz Verde admite la existencia de un problema con los beneficios excesivos y los fines especulativos en la explotacin privada del agua, coloca en un mismo plano el derecho comercial y el derecho humano al agua, abre la puerta a la financiacin privada de los servicios de aguas, permite la gestin privada del abastecimiento del agua y afirma que los sistemas de aguas deben atenerse a las reglas de mercado. En un anlisis jurdico del proyecto de la Cruz Verde, Steven Shrybman, un experto comercial canadiense y asesor jurdico del Proyecto Planeta Azul (Blue Planet Project), afirma que el documento es tan gravemente errneo que supone un retroceso respecto a la proteccin legal internacional actual del derecho humano al agua. No obstante, Gorbachev defendi su propuesta proempresarial en una entrevista en The Financial Times (17 de abril de 2006), en la que sealaba que las empresas son las nicas instituciones con la capacidad intelectual y econmica para resolver los problemas mundiales del agua y que est dispuesto a colaborar con ellas. El movimiento mundial por la justicia del agua no respaldara nunca un convenio o pacto de esta clase. En comunicaciones a la Alta Comisionada, cientos de grupos han reclamado a las Naciones Unidas una postura clara a favor de una concepcin pblica del agua. A su juicio, el convenio debe describir expresamente al agua no slo como un derecho humano, sino como un bien pblico. El convenio deber tambin hacer frente a las dos carencias actuales de la legislacin de dere-
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chos humanos para lograr su aceptacin por parte de la sociedad civil: la incapacidad de establecer mecanismos significativos de aplicacin y la falta de vinculacin a los organismos internacionales. En su comunicacin a la Sra. Arbour, el abogado Steve Shrybman seal que el avance ms importante del derecho internacional no se ha producido bajo los auspicios de las Naciones Unidas, sino de la Organizacin Mundial del Comercio y los miles de tratados bilaterales de inversin entre gobiernos, que han codificado los derechos empresariales en derecho internacional. En estas normas, el agua se considera como un producto, una inversin y un servicio, y, como tal, est sujeta a disciplinas vinculantes que restringen fuertemente la capacidad de los gobiernos de establecer y mantener polticas, leyes y prcticas necesarias para proteger los derechos humanos, el medio ambiente y otros fines sociales no comerciales que pueden obstaculizar los derechos privados consolidados por estos acuerdos comerciales y de inversin. Adems, afirma Shrybman, estos acuerdos han proporcionado a las grandes empresas nuevas y poderosas herramientas para defender los derechos de propiedad sobre el agua frente a la interferencia del Estado. La codificacin de estos derechos privados constituye un claro y grave obstculo a la realizacin del derecho humano al agua. Los tribunales privados que operan con arreglo a estos tratados estn actualmente arbitrando conflictos entre las normas de derechos humanos y las del derecho mercantil y de inversiones, una funcin que no estn en posicin de desarrollar. Shrybman reta a la Alta Comisionada a reconocer la necesidad de hacer frente a esta realidad y advierte que a menos que los organismos de las Naciones Unidas sean capaces de reafirmar su funcin como rbitros fundamentales de los derechos humanos, se arriesgan a quedar al margen mientras los tribunales privados, que operan completamente al margen del marco de las Naciones Unidas, deciden sobre cuestiones fundamentales de la normativa de derechos humanos. Para que resulte eficaz, el convenio debe defender la primaca del derecho humano al agua en caso de conflicto con intereses privados y comerciales. Asimismo, debe ser de aplicacin a otras instituciones distintas de los estados, principalmente las grandes empresas transnacionales, la OMC y el Banco Mundial.
Las bases toman la iniciativa Esta fase apunta, claramente, a una nueva forma de lucha. Tras haber logrado obligar a las Naciones Unidas a ocuparse del derecho al agua, el movimiento mundial por la justicia del agua debe esforzarse ahora para lograr que se plasme en el instrumento adecuado. Hay muchos buenos indicios. Aunque numerosos pases importantes continan oponindose al derecho al agua, principalmente los Estados Unidos, Canad, Australia y China, son muchos ms los que se han sumado a la causa en los ltimos aos. El Parlamento Europeo adopt en marzo de 2006 una resolucin en la que se reconoce el derecho al agua y en noviembre de
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ese mismo ao, en respuesta al Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas de 2006 sobre la crisis mundial del agua, Gran Bretaa abandon su oposicin y reconoci el derecho al agua. Como explica Ashfaq Khalfan, del Centro del Derecho a la Vivienda contra los Desalojos (COHRE), la mayora de los pases han respaldado, de uno u otro modo, la nocin del derecho al agua en diversas resoluciones de las Naciones Unidas y puede darse por descontado que lo harn de nuevo. El reto es lograr el respaldo para un convenio que pueda ofrecer resultados reales. Es aqu donde los grupos de la sociedad civil pueden ser muy eficaces. En muchos pases, los grupos de justicia social estn trabajando intensamente para lograr que sus gobiernos respalden este tipo de instrumento. Pero no estn esperando a las Naciones Unidas. Muchos de estos grupos estn trabajando tambin intensamente en sus pases para establecer el derecho al agua para todos mediante cambios legislativos internos. El 31 de octubre de 2004, los ciudadanos de Uruguay fueron los primeros del mundo en votar a favor del derecho al agua. Dirigidos por Adriana Marquisio y Mara Selva, de la Comisin Nacional para la Defensa del Agua y la Vida, y Alberto Villarreal, de Amigos de la Tierra de Uruguay, estos grupos tuvieron que obtener previamente casi 300.000 firmas en un plebiscito (que entregaron al Parlamento como un ro humano), para que el da de las elecciones generales pudiera votarse un referndum sobre la reforma constitucional en relacin con el derecho al agua. Ganaron con una mayora de casi dos terceras partes, un resultado extraordinario, considerando el alarmismo promovido por los oponentes. Los trminos de la modificacin son muy importantes. El agua no slo es ahora un derecho fundamental en Uruguay, sino que las consideraciones sociales deben prevalecer sobre las econmicas en la poltica del agua de su gobierno. La constitucin refleja tambin ahora que el servicio pblico de abastecimiento de agua para el consumo humano ser prestado exclusiva y directamente por personas jurdicas estatales, es decir, no por empresas. Varios pases ms han aprobado tambin legislacin sobre el derecho al agua. Tras la derrota del apartheid en Sudfrica, Nelson Mandela elabor una nueva constitucin en la que se define el agua como un derecho humano. Sin embargo, la reforma no dice nada sobre la cuestin del suministro y poco despus el Banco Mundial convenci al nuevo gobierno para que privatizara varios de sus servicios de aguas. Muchos otros pases en vas de desarrollo, como Ecuador, Etiopa y Kenia, tienen tambin referencias constitucionales que describen el agua como un derecho humano, pero no especifican la necesidad del suministro pblico. El Parlamento belga aprob en abril de 2005 una resolucin en pro de una reforma constitucional que reconozca el agua como un derecho humano y en septiembre de 2006 el Senado francs adopt una modificacin de su Ley del Agua en la que se afirma que todas las personas tienen derecho a disponer de agua limpia, pero ningn pas hace referencia al suministro. El nico, adems de Uruguay, que establece en su constitucin el suministro pblico del agua son los Pases Bajos, donde en 2003 se aprob una ley que reserva el suministro de agua para el con-
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sumo humano a servicios totalmente pblicos. Los Pases Bajos no afirmaron el derecho al agua en esta enmienda. La constitucin de Uruguay es la nica que garantiza tanto el derecho al agua como su suministro pblico, por lo que constituye un modelo para los dems pases. La compaa Suez se vio obligada a abandonar el pas como consecuencia directa de esta reforma. Actualmente, existen otras iniciativas interesantes en marcha. En agosto de 2006, por ejemplo, el Tribunal Supremo de La India afirm que la proteccin de los lagos y estanques naturales es similar a la proteccin del derecho a la vida, el ms fundamental de todos los derechos para el Tribunal. Los activistas de Nepal alegan ante su Tribunal Supremo que la contratacin de empresas privadas para la gestin del sistema de agua potable de Katmand vulnera el derecho a la salud reconocido en la constitucin. La Coalicin Contra la Privatizacin del Agua de Sudfrica cuestiona la prctica de la medicin del agua ante el Tribunal Supremo de Johannesburgo por vulnerar los derechos humanos de los ciudadanos de Soweto. El presidente boliviano, Evo Morales, ha reclamado un convenio sudamericano de derechos humanos y acceso de todos los seres vivos al agua que elimine el modelo de mercado impuesto por los acuerdos comerciales. Al menos una docena de pases han reaccionado positivamente a esta llamada. Los grupos de la sociedad civil estn trabajando intensamente en muchos otros pases para introducir reformas constitucionales similares a la de Uruguay. Ecofondo, una red de 60 grupos de Colombia, ha lanzado un plebiscito en favor de una reforma constitucional de esta clase. Necesitan al menos un milln y medio de firmas y se enfrentan a varios procesos judiciales y una oposicin peligrosa y hostil. Docenas de grupos de Mxico se han unido a la COMDA, Coalicin Mexicana por el Derecho al Agua, en una campaa nacional para promover una garanta constitucional del derecho al agua al estilo uruguayo. En Canad, una extensa red de grupos de derechos humanos, de desarrollo, religiosos, laborales y medioambientales , ha constituido la organizacin Amigos del Derecho al Agua (Friends of the Right to Water), encabezada por el Proyecto Planeta Azul (Blue Planet Project), para conseguir que el gobierno canadiense abandone su oposicin a la adopcin de un convenio de las Naciones Unidas sobre el derecho al agua. Una red de los Estados Unidos dirigida por Food and Water Watch reclama un fondo nacional del agua que asegure la salvaguarda de los activos hdricos del pas y un cambio de la poltica sobre el derecho al agua. En el verano de 2007, el Foro Italiano de Movimientos del Agua present ante Parlamento ms de 400.000 peticiones de reconocimiento del derecho al agua y restablecimiento del control pblico de los servicios de aguas del pas. El Parlamento est legalmente obligado a debatir la cuestin. El derecho al agua es un derecho fundamental. Y ha llegado su momento. Luchemos por un futuro que garantice el agua con arreglo a los principios de proteccin del agua y renovacin de las cuencas, equidad, justicia y el derecho de todos los seres vivos al agua para la vida.
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Resumen Hablar de Naciones Unidas es pensar inmediatamente en la Declaracin Universal de Derechos Humanos. Ha sido dentro de esta organizacin donde se han debatido los lmites y las implicaciones que los derechos humanos tienen. Y es tambin aqu donde las oportunidades de desarrollar y establecer un derecho humano al agua se encuentran ms abiertas. En este captulo del libro nos proponemos revisar la situacin actual de este Derecho Humano dentro del Sistema de Naciones Unidas. La importancia que el agua tiene como elemento fundamental para la vida y como eje de cooperacin entre los pueblos hace de la misma un componente necesario en la consecucin de los objetivos que se ha establecido la comunidad internacional. Explicaremos la relacin del derecho humano al agua con respecto a otros ya bien asentados, analizaremos su relacin con el medioambiente y las herramientas gestadas por Naciones Unidas para lograr dichos propsitos.
Introduccin Naciones Unidas nace en junio de 1945 con el objetivo fundamental de evitar que los horrores de la Segunda Guerra Mundial se reproduzcan. En el centro de su sistema se encuentra una concepcin de seguridad basada en la puesta en comn de los conflictos interestatales que en el futuro pudieran ir surgiendo con el fin de que, del conocimiento de unos y otros, se resuelvan de modo pacfico. Entendiendo que la paz es la principal consecuencia de que los hombres y las mujeres tengan reconocidos sus derechos, durante el proceso de creacin y configuracin del orden en el que se va a basar la organizacin, aparece inmediatamente la idea de los Derechos Humanos. Es en la reunin de Pars de diciembre
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de 1948 cuando se traslada esa idea al papel en la Declaracin Universal de Derechos Humanos adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. La Declaracin est estructurada en 30 artculos y reconoce los Derechos Humanos como algo inherente a las personas. En su desarrollo, la Declaracin reconoce derechos bsicos tales como el mismo derecho a la vida, a la libertad de pensamiento y conciencia, a participar en el gobierno o a tener alimento. Pero tambin reconoce otro tipo de derechos como pueden ser el derecho a una nacionalidad, a recibir una educacin o a la vivienda. Para que la Declaracin Universal de Derechos Humanos pudiera tener efectos jurdicamente vinculantes, en el seno de las NN UU se crearon dos pactos que desarrollaron la Declaracin y que, conjuntamente con sta, completara lo que se llama la Carta Internacional de Derechos Humanos. En estos dos pactos se explicitan las vinculaciones de los Derechos Humanos. Por una parte encontramos el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y, por otra, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Ambos pactos entraron en vigor en 1976. A pesar de que se podra entender esta divisin como una categorizacin de los Derechos Humanos, los principios que se incluyen en ambos advierten de la indivisibilidad que los Derechos Humanos tienen. No existe una jerarqua entre ellos y, por tanto, son todos igual de importantes y no discriminatorios. La concepcin de jerarqua dentro de los Derechos Humanos tambin es expulsada por el principio de interdependencia de derechos, que provoca que los unos estn unidos a los otros de manera irremediable. Su interrelacin hace que la consecucin de uno de ellos acerque ms la consecucin de otro. Por ltimo, los Derechos Humanos tambin son universales e inalienables, obligando a los estados a actuar siempre de manera respetuosa con ellos. De hecho, los estados adquieren, en consonancia con el derecho internacional, la obligacin y el deber de respetarlos, protegerlos y realizarlos. De entre todos los Derechos Humanos reconocidos y desarrollados, el Derecho Humano al agua y las vinculaciones que se derivan de ste no se haba hecho explcito y, como consecuencia, la comunidad internacional encarnada en las NN UU se ha visto incapacitada para desarrollarlo de la misma manera que ha desarrollado otros derechos. Se tiene que ir hasta la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, de 1979, para encontrar una referencia clara y directa a los derechos en torno al agua. Y, ms tarde, en 1989, se ha de acudir a la Convencin sobre los Derechos del Nio para volver a registrar un reconocimiento del derecho de acceso al agua. Lo que en este captulo pretendemos ofrecer es la visin de la NN UU respecto a la situacin actual del derecho humano al agua dentro del sistema. Para esto, primeramente, explicaremos la estructura de la Observacin General nmero 15 del
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Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CDESC) en el que se declara un derecho al agua Asimismo, se tratar de hacer ver la centralidad de estos principios en las actuaciones que las NN UU lleva a cabo, definidas en ltima instancia en el Decenio de las NN UU para la Accin que comenz en 2005 y finalizar en 2015 y cuyo lema elegido fue El agua, fuente de vida. Trataremos tambin el derecho al agua y las funciones del Decenio en relacin al medioambiente. La concepcin eminentemente de gobernabilidad que las NN UU tiene del problema del agua ser explicada para a continuacin tratar los retos del Decenio en materia de Derecho Humano.
Derecho Humano al Agua El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las NN UU ha comentado en diversas Observaciones Generales la relacin de los Derechos Humanos con el agua y la obligatoriedad de los estados respecto a sta. Pero es en la Observacin General n. 15 de 2002, comentando los artculos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, donde se refleja el pensamiento de las NN UU respecto al derecho al agua. En ese documento, el CESCR afirma ser consciente de la difcil situacin que el derecho al agua tiene en todos los pases, ya sean stos desarrollados o en desarrollo. Seala que la base del mismo est en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en concreto en su artculo 11 cuando afirma que los estados partes reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda (la cursiva es nuestra). Ese incluso es interpretado de manera amplia por el CESCR con lo que abre el abanico de responsabilidades estatales a la preocupacin por el agua. Durante toda la Observacin General n 15, el derecho al agua se muestra como un valor fundamental para el desarrollo del resto de derechos inherentes a las personas. El derecho al agua queda asociado irremisiblemente a otros derechos que sin l no podran desarrollarse. Siendo como es el agua un recurso nico y vital, el derecho al agua propicia que se puedan cumplir el derecho al ms alto nivel de salud,301 el derecho a una vivienda, a una alimentacin adecuada, a ganarse la vida mediante un trabajo o a participar en la vida cultural. Siguiendo esta lnea, la Observacin General n. 15 seala como uso fundamental del agua aquellos fines personales y domsticos, dedicados en su fundamento a
301. En este sentido el mismo CESCR asumi el derecho al agua como un derecho humano en la Observacin General n 6 de 1995.
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evitar el hambre y las enfermedades. La imposibilidad de retirar ese suministro viene contemplada en el artculo 1 del Pacto Internacional cuando afirma que no podr privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.302 El CESCR tambin procede a indicar una serie de factores que han de aplicarse en cualquier circunstancia. Estos son la disponibilidad del recurso, la calidad del mismo y la accesibilidad, entendiendo esta ltima como accesibilidad fsica, econmica, no discriminatoria as como la accesibilidad a la informacin sobre el agua. El texto hace un nfasis especial en que estos factores se cumplan con la poblacin ms vulnerable socialmente como son las mujeres y la infancia. Como ocurre con el resto de derechos humanos, el Estado es responsable de una serie de acciones que ha de llevar a cabo buscando el cumplimiento del derecho al agua. Son tres las principales obligaciones del Estado y se estructuran de la siguiente manera. El Estado ha de respetar el derecho al agua abstenindose de llevar a cabo acciones que limitaran el acceso al agua en condiciones de igualdad. Adems, el Estado ha de velar porque sus individuos o empresas no incumplan este principio de respeto as como ocuparse de respetarlo en sus acciones internacionales, ya sea mediante la gestin de fondos de cooperacin bilaterales como en su calidad de miembros de organizaciones internacionales dedicadas a la cooperacin. Esta obligacin de proteger se ha de traducir en la elaboracin de una normativa jurdica que haga efectivo el acceso al agua. La tercera obligacin, la de cumplir, ha de llevarse a cabo mediante el desarrollo de esa normatividad as como la difusin de la informacin relativa al agua. Adems, el Estado ha de cumplir con su obligacin de facilitar el acceso al agua a quienes, por razones ajenas a su voluntad, se vean impedidos para ejercer su derecho. La Observacin General n. 15 del CESCR termina relacionando directamente el derecho al agua y la garanta de acceso a la misma con las disposiciones del buen gobierno. Relacionando directamente una buena labor en la proteccin de ese derecho con los principios de rendicin de cuentas, transparencia e independencia del poder judicial. En este sentido la visin del CESCR coincide con las conclusiones que se obtuvieron en el Segundo Informe de las NN UU sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo. Parece algo evidente que si la crisis del agua es una crisis eminentemente poltica, las soluciones a ella vengan derivadas de las opciones polticas que se toman. Con la deuda externa de los pases, sus gobiernos adoptaron medidas restrictivas en el gasto pblico, lo que les llev a una mala gestin
302. NN UU, Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. 1966.
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del sector de aguas en general que ha hecho peligrar el cumplimiento del derecho al agua.303 Las medidas adoptadas, siguiendo la senda neoliberal, llevaron a una descentralizacin de la gestin del agua dentro de los estados que, muchas veces, termin recayendo en estructuras institucionales no preparadas para asumir dicha responsabilidad.304 Ni disponan de los recursos econmicos necesarios para gestionar correctamente el agua, ni de la capacidad humana as como de la informacin imprescindible para actuar correctamente y garantizar el derecho al agua. Aunque existen en el mundo muchas definiciones de gobernabilidad y, en general, cada institucin la asume con sus propias particularidades, parece comnmente aceptado que por gobernabilidad se entiende el ejercicio poltico que incluye los criterios de participacin de hombres y mujeres durante el proceso, bien sea individualmente bien sea a travs de los actores que les representen; de transparencia, entendida como el flujo de informacin a lo largo de la sociedad as como el escrutinio pblico de los procesos; de equidad; de responsabilidad; de coherencia de las polticas, ajustadas a la demanda que la sociedad tiene y adecuadas a la tica de esa sociedad; y holstica e integral, teniendo como principio la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos. Es importante en este punto sealar que la gobernabilidad no es lo mismo que la gestin. El proceso de gobernabilidad ha de estar fuertemente ayudado por una normatividad a nivel estatal, as como internacional, que permita una variedad de modelos gestores suficiente para poder responder a las necesidades de cada circunstancia. Tan importante como poder saber qu principios seguir en el proceso de la gobernabilidad es el saber cmo medir el xito o el fracaso del mismo. El CESCR, en su Observacin General n. 15, indica la necesidad de establecer este modelo de evaluacin por parte de cada Estado y con la ayuda de las instituciones del sistema de las NN UU As, una vez puestos en definicin los indicadores necesarios, slo faltara establecer unas medidas individuales para cada Estado segn su situacin y se establecera una periodicidad para la realizacin de informes de situacin que permitieran guiar las polticas estatales hacia uno u otro lado. La asistencia de las agencias de las NN UU a los estados en el proceso de medicin y observacin de los indicadores, as como el establecimiento de polticas, se asienta sobre la base del trabajo de las NN UU en torno al agua. Dentro de las
303. UNDP, Governing Water Wisely for Sustainable Development. en WWAP, The 1st UN World Water Development Report: Water for People, Water for Life. Benghahn Books, Pars 2003. 304. Op. Cit.
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NN UU hay 25 agencias con programas sobre agua y todas ellas se coordinan mediante el mecanismo de UN-Water. sta es una estructura inter-agencia que se encarga de coordinar los esfuerzos de cada una de las agencias y proporcionarles el valor aadido que supone contar con el conocimiento y la experiencia de las otras. Aunando sinergias y esfuerzos y maximizando la coordinacin del sistema de las NN UU aumenta la coherencia de polticas y la efectividad de las mismas. UN Water tiene el mandato especfico de apoyar a los estados miembros en la consecucin de las metas sobre el agua y, en particular, en las relacionadas con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, intensificando sus esfuerzos durante el periodo del Decenio para la Accin 20052015. Dentro del sistema de las NN UU los esfuerzos compartidos provocan un enriquecimiento de todos los factores a tratar, los cuales permiten tener una visin holstica. UN-Water slo es un ejemplo, porque si nos paramos a observar el rastro que el concepto de derecho humano al agua deja en la organizacin podemos llegar hasta cualquier rincn. Encontramos, por ejemplo, que los mecanismos de Derechos Humanos tienen una presencia en las comisiones de accin humanitaria y de emergencia de la organizacin y que, por lo tanto, la voz del agua como derecho humano tambin se escucha en estos foros. Tambin en los informes sobre otros derechos humanos remiten ineludiblemente al derecho humano al agua. En el Informe del Relator Especial sobre la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminacin a este respecto305 se seala, por ejemplo, el derecho humano al agua y al saneamiento como elemento sin el cual el derecho humano a una vivienda digna no puede llegar a lograrse, y se indican las sutilezas de este derecho en relacin al perjuicio tremendo que sufren los niveles ms desfavorecidos de la sociedad debido a la negacin de los mismos. En los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la preocupacin por el derecho humano al agua est presente en la redaccin del Objetivo n. 7 sobre la sostenibilidad medioambiental, pero implcitamente reside en otros pues, para reducir la mortalidad infantil (Objetivo n 4) o mejorar la salud maternal (Objetivo n. 5), el derecho al agua resulta imprescindible. Este derecho humano es, por tanto, tenido en cuenta en todas las actuaciones de las NN UU debido a la categora de indivisibilidad de todos los derechos humanos de la que hablbamos antes. Adems de esto, el sistema de la organizacin trata de elevar el nmero de acciones que
305. Kothari, Milon. Informe del Relator Especial sobre la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminacin a este respecto. A/HRC/7/16.
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conduzcan a su consecucin con la dedicacin temtica de un ao en cada uno de los asuntos del agua. As, 2008 est siendo el Ao Internacional del Saneamiento,306 en donde se dedican paneles temticos sobre la cuestin, como el Da Mundial del Agua (22 de marzo) o el tratamiento de las cuestiones sobre saneamiento en la Semana Internacional de Estocolmo. 2009 ser el Ao Internacional de las Aguas Transfronterizas y, tanto el Da Mundial del Agua de ese ao como el Foro Mundial del Agua que tendr que celebrarse durante el mes de marzo, contarn con debates en torno a las cuestiones de las aguas transfronterizas. En agosto de 2007, el Informe Anual del Alto Comisionado de las NN UU307 para los Derechos Humanos dedica el tema 2 de su agenda al anlisis de las obligaciones en relacin a Derechos Humanos en torno al agua. Este rico documento repasa la situacin de la cuestin situando un panorama en donde el derecho humano al agua an no es definitivamente concebido como un Derecho Humano en s mismo, sino que se le considera derivado de otros Derechos Humanos. Considera imprescindible su adecuacin como tal y propone una temtica a la que las NN UU y los estados miembros han de acercarse en los prximos aos. Estas lneas que el Alto Comisionado propone en su informe son permeables a las tensiones que el momento internacional que vivimos nos impone. En ellas la tensin entre las diferentes formas de entender el concepto del derecho humano al agua se ven representadas. Destaca al Estado como actor principal del desarrollo del derecho humano al ser l el nico actor capaz de proponer unos lmites a los debates actualmente abiertos. Adems de las obligaciones ya registradas en otros documentos de las NN UU, los estados tendran la tarea de establecer una estrategia nacional sobre el agua sensible a las necesidades de la poblacin pobre, as como la obligacin de instaurar unas autoridades locales adecuadas, servicio ordenado y la creacin de una serie de prioridades en los usos del agua. Adems, destaca la mencin del Alto Comisionado del debate sobre la privatizacin del servicio de agua y saneamiento indicando que el deber de reglamentar tal servicio debe ir acompaado de una reglamentacin clara en torno a la accesibilidad sostenible a los servicios de manera segura, suficiente, asequible y fsicamente realizable. Esta mencin se relaciona con otra constatacin que hace el informe, la ausencia de los deberes del Estado y de los gobiernos en los mecanismos de disputa comercial en el marco del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones. Continuar investigando cmo hacer presentes las obligaciones de los gobiernos en la resolucin de disputas dentro de este mbito es un reto que, dice el Alto Comisionado, ha de ser tomado por la comunidad internacional. Para muchos, el mero debate de estas cuestiones no arregla nada. Sin embargo es de destacar que la concienciacin y la elaboracin de debates, el intercambio de conocimientos entre unas sociedades y otras, la dedicacin del ao a un asunto tan preocupante como puede ser la situacin mundial del saneamiento o la elaboracin de informes de situacin de los Derechos Humanos, se traducen en un cambio de las condiciones de vida de las personas, en un cambio de las polti-
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cas respecto a las cuestiones del agua y, por tanto, en una mejora de la habitabilidad del mundo. Defender, como defiende el CESCR, que el derecho al agua es un derecho humano permite fijar sus trminos y evitar la deriva hacia un derecho de consumidores que estaba provocando la mercantilizacin del agua. Adems, no cabe duda de que informes como los anteriormente citados contribuyen a que las NN UU introduzca en sus estructuras nuevas temticas que ayuden al esclarecimiento de las dudas o de las lagunas en torno al derecho humano al agua. En este sentido el establecimiento de un experto308 sobre derecho al agua y al saneamiento que ha tenido lugar en marzo de 2008 y que ser encargado de destacar las buenas prcticas en estas materias, de establecer un estudio sobre las obligaciones en torno al derecho humano y unas recomendaciones para alcanzar el ODM n. 7, permite que las metas que todo el sistema de las NN UU se marca tengan ms claro el camino para su consecucin.
El Decenio Internacional para la Accin El agua, fuente de vida 2005-2015 Dentro de ese marco de actuaciones de las NN UU en los asuntos relacionados con el agua, el 9 de febrero de 2004 se aprob mediante una resolucin de la Asamblea General la creacin del Decenio Internacional para la Accin El agua, fuente de vida 2005-2015.309 Esta dcada dedicada al trabajo de las NN UU sobre el agua surge de las experiencias acumuladas durante el Ao Internacional del Agua Dulce de 2003. La situacin de crisis del agua a nivel mundial empuj a los estados miembros a promover una dcada para la accin en torno a los objetivos relacionados con el agua. La finalidad del Decenio no es otra que la de mantener el impulso poltico y promover la ejecucin de los programas y proyectos relativos al agua310 haciendo especial nfasis en las cuestiones relacionadas con la discriminacin de la mujer. Durante el Decenio se ha de promover la cooperacin entre todos los estamentos relacionados con el agua con el fin de lograr alcanzar los objetivos internacio-
306. NN.UU. Ao Internacional de Saneamiento, 2008. A/RES/61/192 307. NN.UU. Informe Anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre el alcance y el contenido de las obligaciones pertinentes en materia de derechos humanos relacionados con el acceso equitativo al agua potable y el saneamiento que imponen los instrumentos internacionales de derechos humanos, 2007. A/HRC/6/7 308. NN UU Promocin y Proteccin de todos los Derechos Humanos, Civiles, Polticos, Econmicos, Sociales y Culturales, incluido el Derecho al Desarrollo, 2008. A/HRC/7/L.16. 309. NN UU Decenio Internacional para la Accin Agua, fuente de Vida 2005-2015. A/RES/58/217 310. Ob. Cit.
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nales en la materia, ya sean globales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, como concretos. Se han de buscar acciones globales y exitosas capaces de traer mejoras en los servicios de saneamiento y agua a las personas que lo necesitan. El lema, El agua, fuente de vida, es una declaracin de intenciones sobre la conceptualizacin del agua que tiene el Decenio. El agua es vista como eje central de toda existencia, condicin sin la cual no pueden desarrollarse los contenidos polticos, econmicos, sociales, culturales y civiles que la Organizacin de las Naciones Unidas tiene. Adems, durante el Decenio se refuerzan una serie de temas centrales sobre los que se trabajar. El primero de ellos es la escasez del agua. En el Decenio se ha de trabajar para prevenir los acontecimientos derivados de una situacin de escasez de agua tales como la falta de alimentos o las complicaciones en la salud que ocasiona un agua escasa que impide un correcto saneamiento. Respecto al saneamiento mismo, tema que ocupa el ao 2008, el Decenio se encuentra con un panorama en donde los avances y los esfuerzos que se hicieron en el pasado en temas de agua, fueron encaminados hacia otras concepciones distintas al saneamiento derivando en su olvido. La grave situacin ocasionada conduce a la aparicin de enfermedades mortales y, por tanto, a la limitacin en el desarrollo de las personas as como a la contaminacin de las aguas por contacto con aguas residuales. Reinterpretar nuestras acciones en materia de saneamiento y otorgarle una prioridad hasta ahora desconocida en la agenda internacional es una parte de las tareas a llevar a cabo durante este Decenio para la Accin que ms vidas puede cambiar. La prevencin de desastres, situaciones en las cuales la falta de agua adecuada es fcilmente posible y agrava ostensiblemente el sufrimiento de las personas, se convierte en otro tema fundamental del Decenio. La contaminacin, o lo que es lo mismo, la calidad de las aguas disponibles es un tema a tratar de suma importancia. Como bien seala el CESCR en su Observacin General n. 15, el acceso al agua ha de realizarse de manera suficientemente segura para la salud de las personas. En las situaciones en donde el medio ambiente est profundamente daado, la mala calidad del agua contribuye a dominar el destino de las personas provocando sufrimientos fcilmente solucionables. Otro tema central del Decenio, para el que se dedicar el ao 2009, es el relativo a la gestin de las aguas transfronterizas. Los cursos de agua transfronterizas a menudo son foco de disputas eminentemente polticas y la mala gestin que se hace de ellas debido a su conflictividad contribuye a un deterioro de las condiciones de vida de las personas. Encontrar mecanismos que acerquen a las partes que comparten esa agua, es decir la buena gobernabilidad, es una tarea principal y el Decenio para la Accin ha de contribuir a ello de manera sobresaliente. Las NN UU tiene que servir para aunar voluntades y facilitar la cooperacin de los
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estados miembros y que esto finalice con los procesos de gestin adecuados a la situacin. El acceso limitado al agua perjudica principalmente a las mujeres. Son ellas las que, en poblaciones poco desarrolladas, dedican la mayor parte de su tiempo diario a la recoleccin del agua necesaria en la vida familiar. Esto las saca de la escuela cuando son nias y las ocupa en la adultez. Durante el Decenio para la Accin se ha de promocionar trabajos que contribuyan a la emancipacin de las mujeres mediante la facilitacin del acceso al agua por parte de todos los miembros de la comunidad. Existe tambin otro campo en donde el Decenio tiene mucho que hacer y decir. La capacitacin de las personas responsables en mayor o menor medida de los procesos de gestin del agua es sumamente importante. Como antes se deca, muchos proyectos neoliberales de transferencia de responsabilidades desde el mbito estatal al mbito local han fracasado debido a la falta de medios humanos que este ltimo posea. Esto slo nos sirve como ejemplo de la necesidad de formar profesionales que sean capaces de implementar sus conocimientos sobre la tcnica en la zona particular donde acten. Adems, formar profesionales de otros mbitos que tengan una relacin directa con los asuntos del agua, por ejemplo periodistas, ayuda a movilizar los esfuerzos necesarios en la direccin correcta. Toda esta serie de actividades necesitan una financiacin adecuada, y para lograrlo el Decenio se reviste de la responsabilidad de ayudar a la captacin de fondos mediante la concienciacin y la accin que est llevando a cabo. Junto a todo esto, las NN UU, motivada por la resolucin del Decenio, se ha de atrever a inmiscuirse en un debate mundial que est ocasionando no poca polmica: el de la valoracin del agua. Ponerle un precio al servicio de aguas puede parecer sencillo, pero en el mundo hoy se discute sobre qu precios son adecuados y quin gestiona mejor stos, si la empresa privada o la pblica. Con el Decenio se asume el reto de implicarse en este debate y lograr la adecuacin del valor de los servicios de aguas a las necesidades de quienes los disfrutan. De que se tenga en cuenta la voz de la pobreza en este debate depende en gran medida el alivio de sta. Por ltimo, dos retos ms asumidos por el Decenio hacen hincapi en dos asuntos extremadamente fundamentales. El primero trata sobre la promocin de la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos. Un buen proceso de gestin de los recursos hace ms fcil cumplir los objetivos aqu reseados y, desde que en la Conferencia de Ro surgiera el concepto, la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos es tomada como referencia. Este concepto de gestin incluye la necesidad de contemplar los ecosistemas como un todo comn relacionado. En esta gestin, el agua y los usos de las tierras son parte de un sistema integral, un
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recurso con diferentes caras, social, cultural, poltica, econmica y medioambiental. Por su visin, merece la pena el esfuerzo de implementarla all donde los problemas se sucedan y el Decenio muestra esta voluntad de trabajo. El ltimo de los retos, fundamental en cuanto a su urgencia, es el nico reto territorial. Contemplando el discurrir de la campaa de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, podemos afirmar que la nica regin entre Asia, frica y Amrica Latina, que va a cumplir con gran parte de ellos va a ser esta ltima. En Asia, la gravedad de la situacin no impide contemplar el gran reto que el mundo tiene por delante. frica, y en especial la regin subsahariana, muestra los peores indicadores de desarrollo humano y presenta situaciones de verdadera crisis. Necesitamos aumentar los esfuerzos en esa regin para mejorar la vida de las personas que all habitan. El Decenio asume la focalizacin que los asuntos del agua han de tener en la regin subsahariana y tratar de hacerla protagonista de su propio progreso. El margen de mejora es muy grande. En base a la persecucin de estos objetivos, y en base a la cooperacin con el gobierno de Espaa, se cre la Oficina de Naciones Unidas de apoyo al Decenio Internacional para la Accin El agua, fuente de vida 20052015 con sede en la ciudad de Zaragoza. Esta oficina, dependiente directamente del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las NN UU (UNDESA), fue creada con el objetivo especfico de promover una respuesta de comunicacin coordinada dentro del sistema de Naciones Unidas para acelerar as la consecucin de los programas en agua y saneamiento del Decenio. Ha de incrementar el valor y ser un complemento de los proyectos que las NN UU tiene sobre el agua. Esta labor de comunicacin, focalizada en aumentar la visibilidad de las acciones del sistema, tiene tambin como eje primordial la facilitacin de informacin sobre los proyectos de las NN UU en agua y saneamiento a los 193 estados miembros y el asesoramiento estratgico para alcanzar una Gestin Integrada de los Recursos Hdricos. Las NN UU tienen distintos programas de agua que la oficina se ha de encargar de visibilizar y aportar coherencia y credibilidad, promoviendo tambin la investigacin y la capacitacin sobre agua y saneamiento. Esto le sirve para poder ofrecer el asesoramiento necesario a aquellas instituciones que lo soliciten, as como reforzar las capacidades de los estados miembros mediante la determinacin de lneas estratgicas.
El agua, fuente de vida La toma de conciencia sobre la crisis del agua en el mundo que se produce en estos primeros aos del siglo XXI, corre paralela con la toma de conciencia mun-
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dial sobre la crisis ambiental. Ambas estn ntimamente relacionadas y el Decenio para la Accin 2005-2015 tambin se hace eco de esa voz. El siglo XXI ha supuesto grandes avances en la toma de conciencia sobre ambos temas. En este contexto mundial de crisis ambiental y de gestin del recurso agua, se gest la Declaracin del Milenio en el ao 2000 formada por 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio con metas concretas. El ms importante respecto al medio ambiente y el agua se encuentra en el ODM 7: Garantizar la sostenibilidad del Medio Ambiente. Incorporando los principios del Desarrollo Sostenible e invirtiendo la prdida de recursos, rebajando a la mitad, para el ao 2015, la proporcin de personas sin acceso al agua. En la Declaracin del Milenio tambin se exhorta a las naciones a poner fin a la explotacin insostenible de los recursos hdricos y, en definitiva, haber mejorado, para el 2015, la vida de 100 millones de habitantes de tugurios. Fue firmada por 189 Jefes de Estado y de Gobierno, en la Cumbre del Milenio promovida por las Naciones Unidas en el ao 2000. Posteriormente a este logro histrico, las NN UU promovi en el ao 2002 la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, a propuesta de Kofi Annan. En la Cumbre, celebrada en Johannesburgo, se aprobaron otras dos metas: fomentar la ordenacin integrada de los recursos hdricos y elaborar planes sobre la utilizacin eficaz del agua para 2005 y reducir a la mitad para 2015 el nmero de personas que no tienen acceso al saneamiento bsico. La Unin Europea se hizo eco de estos avances impulsando principios de gestin coincidentes con los acordados internacionalmente por las NN UU, tales como los conceptos de gobernabilidad, de Gestin Integral por Cuencas as como Gestin sostenible de los Recursos Hdricos. De esta manera la Comisin Europea asumi la proteccin de los recursos hdricos como una de sus prioridades de trabajo, sometiendo a la poltica hdrica europea a una profunda renovacin y adoptando, como herramienta fundamental del cambio, una Directiva Marco que recoge los objetivos acordados en dicha Cumbre. stos comenzaban por ampliar el campo de accin a todas las aguas (superficiales y subterrneas), adquirir un buen status para todas las aguas, basar la gestin hdrica en las cuencas fluviales, establecer estndares de calidad, mantener los precios en su nivel adecuado, involucrar a los ciudadanos de forma ms directa y perfeccionar la legislacin existente. El ao siguiente, 2003, como se ha mencionado anteriormente, fue un ao de grandes avances: se declar Ao Internacional del Agua, se revisaron los logros alcanzados, se cre el mecanismo, antes expuesto, llamado UNWater y se declar el Decenio Internacional para la Accin, desde 2005 a 2015, bajo el lema Agua, fuente de vida para dar un impulso definitivo al logro en el mundo de los ODM, que deberan alcanzarse en el ao 2015.
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El ao 2007 ha supuesto otro gran impulso de las NN UU a los temas de Medio Ambiente, al quedar marcado por la priorizacin del problema del cambio climtico en el mundo y cmo afecta a la sostenibilidad del planeta y a las reservas de agua.311 En el Informe sobre Desarrollo Humano 20072008, al ser la mitad del periodo fijado para el cumplimiento de los ODM, se realiz una gran evaluacin de su grado de cumplimiento que concluy que las emisiones estn sin control, la mitad de la poblacin mundial sigue sin saneamiento adecuado y la ayuda al desarrollo ha cado un 5,1% en los tres ltimos aos. Slo CINCO pases asignan el 0,7% de su PIB al desarrollo (Dinamarca, Luxemburgo, Holanda, Noruega y Suecia). Adems, en abril de ese mismo ao, el Secretario General de las NN UU, Ban KiMoon, advirti en el Consejo de Seguridad que el cambio climtico podra generar violencia en el futuro, ya que la falta de agua o de energa crear tensiones entre los pases para conseguir estos recursos. sta es la primera vez que el rgano de seguridad de las NN UU debate la relacin entre el cambio climtico y la seguridad mundial. En un debate abierto de este Consejo de Seguridad sobre los efectos del medioambiente en la seguridad internacional, el Secretario General dijo que los desastres naturales debilitan a los estados social y econmicamente.Las cosas son fciles en tiempos de abundancia. Pero cuando los recursos escasean, nuestros frgiles ecosistemas se resienten al igual que los medios de subsistencia. Esto puede generar una ruptura de los cdigos de conducta e, incluso, conflictos312. Durante su comparecencia dijo tambin que los efectos del cambio climtico ya se perciben en la seguridad alimentaria, as como en reas costeras y otros ecosistemas, adems de en la salud humana. Por otra parte, se promovi la Conferencia de Bali sobre el cambio climtico. All, 190 pases han acordado elaborar un plan razonable, con bases cientficas y tcnicas, en el que las soluciones propuestas combinen impulsar el desarrollo econmico con el control de las emisiones de gases de efecto invernadero. El primer logro ha sido deshacer el bloqueo en el que se encontraba el Protocolo de Kioto, boicoteado por EEUU quien nunca lo firm, pero tampoco asumido por potencias emergentes como China e India que temen ver peligrar el ritmo de crecimiento de sus pases por las exigencias ambientales.
311. PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008. La lucha contra el cambio climtico: Solidaridad frente a un mundo dividido. Mundi-Prensa, Barcelona, 2007. 312. Discurso de Ban Ki-Moon en el Consejo de seguridad, febrero, 2007.
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El resultado de Bali ha sido la elaboracin de un plan de accin cuyos objetivos son: 1. Estabilizar las emisiones. 2. Avanzar en desarrollo econmico y reduccin de la pobreza. 3. Ayudar a los pases en desarrollo a adaptarse al cambio climtico. Para ello se ha creado un grupo de trabajo que tiene que elaborar para el 2009 un acuerdo marco mundial, con objetivos cuantificables y medidas reales de emisiones, en el que el desarrollo sostenible se considere una prioridad mundial. Adems, el plan exige la transferencia de conocimientos a los pases pobres para que puedan poner en marcha tecnologas que no perjudiquen al medio ambiente. Si cada sector econmico clave desarrolla y adopta tecnologas no perjudiciales para el medio ambiente, en los prximos decenios disminuirn drsticamente las emisiones de carbono a menos del 1% de la renta mundial anual, evitndose daos que costara mucho ms corregir. El nuevo Plan debe garantizar que todos los pases emprendan una estrategia visible en materia de tecnologa no perjudicial y que los pases ricos cumplan la promesa de proporcionar incentivos econmicos y de otros tipos que permitan a los pases pobres adoptar las nuevas tecnologas. En el ao 2007, el informe del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) denominado Sudn: Post Conflict Environmental Assessment313 identifica por primera vez un grave conflicto social como un conflicto de origen ambiental, el conflicto de Darfur en Sudn, dando un paso histrico. La pobreza extrema no slo es una de las principales causas de la violencia, sino que tambin es un indicador para predecirla. Son varias las formas en que la pobreza extrema incide en los conflictos. Por un lado, la pobreza conduce a la impotencia a distintos grupos de poblacin, que entran en competencia y luchan por su supervivencia frente a la escasez de alimentos, agua, pasto, etc. Paralelamente, el gobierno pierde legitimidad y el apoyo de sus ciudadanos, momento en el que una faccin u otra se hace con el poder por la fuerza, utilizando medios violentos para reprimir a sus conciudadanos, ahora rivales. Esta pauta es la que se ha seguido en Darfur, regin ms pobre de un pas muy pobre. La poblacin de Darfur vive del ganado en rgimen seminmada en el norte y de la agricultura de supervivencia en el sur. La regin est muy alejada de vas de comercio internacional y carece de infraestructuras bsicas. Es extremadamente rida y su aridez se ha extremado con dcadas de sequa como conse-
313. UNEP. Sudan. Post-Conflict Environmental Assessment. SRO-Kundig, Geneva, 2007.
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cuencia del cambio climtico. Por ello se han perdido cosechas en los ltimos aos, han disminuido los pastos, y se ha producido una deforestacin masiva empeorando an ms la vida de las personas. Paralelamente, la poblacin se ha multiplicado por 7 en el ltimo siglo, generndose un conflicto creciente entre ganaderos y agricultores, a la vez que migraciones masivas de la poblacin del Norte al Sur. En el ao 2003 comenzaron los enfrentamientos tambin entre grupos tnicos y polticos rivales, entre los rebeldes de Darfur y el gobierno que apoy una estrategia de arrase de las milicias, provocando ms desplazamientos masivos. Tanto la poblacin como el ganado necesitan tener el abastecimiento de agua asegurado. En algunas zonas se podran perforar pozos para aprovechar acuferos, en otras podran ser captaciones superficiales. Para construir las infraestructuras necesarias Sudn necesita la colaboracin de los pases desarrollados, as como para implantar medidas bsicas para incrementar la produccin de su cabaa ganadera, se podran crear industrias primarias de carne, leche y piel. Pero nada de esto sera posible con un medio ambiente degradado y una mala situacin en el suministro de agua y saneamiento. El informe del PNUMA afirma que se podra elevar el nivel de vida rpidamente mediante inversiones de bajo coste tales como estructuras de recogida del agua de lluvia para beber. En febrero del ao 2007 se present el estudio GEO-4314 del PNUMA, que destaca la vulnerabilidad de Amrica Latina y el Caribe ante el cambio climtico, y las consecuencias respecto al agua que pueden acontecer. Subida del nivel del mar, ms precipitaciones, mayor riesgo de sequas, vientos y lluvias ms fuertes asociadas a huracanes, sequas e inundaciones ms pronunciadas asociadas al fenmeno de El Nio, un descenso del suministro de agua procedente de los glaciares y descensos en la productividad del ganado y de los cultivos son los fenmenos de los que advierte el resumen inicial de GEO-4. Seala a las selvas tropicales de Mesoamrica, la cuenca del Amazonas, los manglares y los arrecifes de coral del Caribe as como otras reas tropicales, los ecosistemas montaosos de los Andes y los humedales costeros como los ecosistemas ms vulnerables, dentro de la regin, a los efectos del cambio climtico. Existen casos extremos para el informe, como las pequeas islas-estado, las cuales pueden verse afectadas por el calentamiento superficial, sequas y una menor accesibilidad al agua, inundaciones, la erosin de las playas y el blanqueamiento del coral.
314. PNUMA. Perspectivas del Medio Ambiente Mundial. GEO4. Medio ambiente para el desarrollo. Phoenix Design Aid, Dinamarca, 2007.
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El derecho al agua se plantea con la urgencia global de lo moralmente inaplazable. Slo su realizacin efectiva garantiza el derecho a la vida humana y a la vida de los ecosistemas. El compromiso fundamental de todas las generaciones es asegurar el desarrollo sostenible. Satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. La mayor aportacin de la conferencia de Ro fue hacer inseparables los derechos al desarrollo y al medio ambiente. El gran desafo consiste pues en desligar de una vez por todas la idea de desarrollo sostenible de la idea de crecimiento econmico como incremento de la produccin y del consumo.
Conclusiones El acceso al agua y al saneamiento adecuados se convierte en un derecho humano cuando contemplamos detenidamente la importancia de ste en el desarrollo del resto de derechos y las NN UU trabaja activamente para impulsarlo. Con el Decenio para la Accin que las NN UU ha declarado en los asuntos del agua se espera impulsar la accin del sistema de las Naciones Unidas y de los 193 estados miembros en torno al agua y, por lo tanto, que el cumplimiento de los objetivos internacionales marcados se haga posible. El derecho humano al agua forma un pilar bsico dentro de la estructura de cumplimiento de esos objetivos ya que, como eje transversal que es, el agua puede contribuir a fomentar acuerdos polticos que otorguen una ocasin a la paz entre los pueblos y faciliten una oportunidad al desarrollo de las personas. Las metas a conseguir para el ao 2015 en lo relativo al agua y al saneamiento se encuentran integradas en el ODM 7: Garantizar la Sostenibilidad del Medioambiente. El agua, a su vez, es sntoma de los problemas medioambientales que hay en el planeta, con lo que asegurarla como un derecho humano, contribuye a aliviar el sufrimiento y a mejorar la vida de cuantos residimos en el mundo. Es un reto al que, sin duda, merece la pena dedicar todos nuestros esfuerzos.
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Eplogo Los retos pendientes para el desarrollo del Derecho Humano al Agua
Mara Francisca Ize-Charrin*
* Mara Francisca Ize-Charrin es la directora de la Divisin de la Investigacin y el Derecho al Desarrollo en la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las NN UU. En esa capacidad, ha seguido el trabajo del sistema de la Organizacin de Naciones Unidas sobre el derecho humano al agua, pero su contribucin se realiza a ttulo personal, y el contenido de este texto no refleja, por tanto, posicin u opinin alguna por parte de la Secretara de las NN UU.
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Eplogo
Los retos pendientes para el desarrollo del Derecho Humano al Agua
Mara Francisca Ize-Charrin*
Durante su sptimo perodo de sesiones, el 28 de marzo de 2008, el Consejo de Derechos Humanos de las NN UU adopt, por consenso, la resolucin 7/22 propuesta por los gobiernos de Alemania y Espaa (con el apoyo de gran nmero de pases). La resolucin establece un nuevo procedimiento especial del Consejo y el nombramiento de un experto independiente sobre la cuestin de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento. Su adopcin refleja simultneamente los importantes avances realizados en el reconocimiento del derecho humano al agua y la importancia de los retos pendientes para su desarrollo. Los numerosos captulos de este interesante volumen reflejan la diversidad de perspectivas y contribuciones que han apoyado el creciente reconocimiento del acceso al agua como derecho fundamental de todos los seres humanos. El sistema de derechos humanos de las NN UU ha contribuido decididamente con esos progresos: la adopcin de la Observacin General n. 15 sobre el derecho al agua por parte del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en 2002 y la aprobacin por parte de la Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos del proyecto de directrices para la realizacin del derecho al agua potable y al saneamiento en 2006 representan hitos importantes en un largo proceso. Tambin ha hecho una importante contribucin el informe que la Alta Comisionada present al Consejo en agosto de 2007 sobre el alcance y contenido de las obligaciones pertinentes en materia de derechos humanos relacionadas con el acceso equitativo al agua potable y el saneamiento que imponen los instrumentos internacionales de derechos humanos.315 El inters que despert la preparacin de ese informe demuestra la enorme importancia que la cuestin ha adquirido para la comunidad internacional, as como para
315. Documento de las NN UU nmero A/HRC/6/3.
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gran nmero de gobiernos y para la sociedad civil. La mayora de contribuciones recibidas reflejan el consenso creciente sobre la necesidad de utilizar el marco de los derechos humanos para asegurar el acceso al agua potable y el saneamiento. La Alta Comisionada, Louise Arbour, fue tajante al concluir que ha llegado el momento de considerar el acceso al agua potable y el saneamiento como un derecho humano, definido como el derecho a un acceso, en igualdad de condiciones y sin discriminacin, a una cantidad suficiente de agua potable para usos personales y domsticos, lo que comprende agua para el consumo, la preparacin de alimentos y la higiene personal y domstica, para mantener la vida y la salud. Para ello, su informe se apoya no slo en el trabajo de los rganos de expertos independientes del sistema de derechos humanos de las NN UU (as como en muchas otros aportes mencionados en este volumen), sino sobre todo en el amplio nmero de estados en continuo aumento que han reconocido e incorporado este derecho en sus constituciones, su legislacin nacional o local y en la jurisprudencia para garantizar su cumplimiento. No obstante, est claro que siguen habiendo, an en 2008, dudas y reticencias por parte de algunos gobiernos, y que ciertos actores siguen temiendo y resistiendo la proclamacin clara e innegable del acceso al agua potable y el saneamiento como un derecho humano de alcance universal y de obligado cumplimiento. La adopcin por consenso de la resolucin 7/22 del Consejo de Derechos Humanos fue slo posible por la sustitucin de las referencias al derecho humano al agua por otras aludiendo a los derechos humanos y el acceso al agua potable y el saneamiento. Diferencias mnimas, es cierto, pero con relevancia desde una perspectiva jurdica. Avanzar en la consolidacin final de este reconocimiento hasta conseguir que sea universalmente aceptado y proclamado sigue siendo por tanto un reto parcialmente pendiente. Es cada vez ms difcil cuestionar o negar la existencia de un derecho humano al agua en un futuro inmediato ser imposible. Para ello es importante que seamos rigurosos en nuestra compresin del concepto; nos quedan muchos retos pendientes a nivel conceptual. Algunos de inters tcnico para juristas pero limitado impacto prctico, pretender dilucidar si el acceso al agua potable y el saneamiento es un derecho humano en s mismo o si se deriva de otros derechos humanos. Otros tienen mayor importancia a la hora de avanzar en la realizacin y el disfrute efectivo de ste como de cualquier otro derecho humano, empezando por la necesidad de definir ms detalladamente el contenido normativo de las obligaciones vinculantes que se derivan de su reconocimiento. Finalmente, otros son especialmente complejos desde un punto de vista tcnico, como la necesidad de explorar la posible interaccin entre el derecho internacional de los derechos humanos y otras reas de derecho internacional, en especial en lo referente a la legislacin en materia de comercio e inversin.316
316. Es menos claro an que consecuencias significativas que afecten al derecho relativo a los cursos de agua internacionales puedan derivarse de la legislacin en materia de derechos humanos, tema a
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Como mnimo, es importante que seamos cuidadosos al reconocer que es ms fcil afirmar el acceso al agua potable como derecho humano si lo definimos como el acceso al agua necesaria para usos personales y domsticos que si incluimos cuestiones ms complejas relativas al acceso al agua necesaria para la realizacin de actividades productivas (agricultura, etc.). No porque dichas cuestiones no tengan tambin claras implicaciones para el disfrute de otros derechos humanos (a un nivel de vida adecuado, al trabajo, a la alimentacin en su relacin con la produccin de alimentos, o a otros) sino porque la relacin conceptual y jurdica es mas compleja que la que se puede establecer entre el acceso al agua potable para uso personal y domstico y el derecho a la salud, a la alimentacin o simplemente a la vida. An si utilizamos la definicin ms especfica, como lo ha hecho la Alta Comisionada, los retos pendientes continan siendo muchos. Hay que aclarar en detalle qu tipo de legislacin, estrategias y polticas sobre agua y saneamiento son necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones que implica el reconocimiento del derecho humano al agua. Se debe tambin aclarar el papel del sector pblico, as como las exigencias referentes a la reglamentacin del sector privado en la provisin de servicios relacionados con el agua y saneamiento. Y hace falta una mayor comprensin sobre las obligaciones de las distintas autoridades en diferentes niveles de gobierno as como las responsabilidades de otros actores. No obstante, los desafos ms complejos y quiz los ms urgentes, son tambin aquellos en los que la aceptacin de que el acceso al agua es un derecho humano puede orientar los esfuerzos y respuestas de una forma ms clara. Algunas de las dificultades a las que an nos enfrentamos requieren que se aclare la prioridad que se debe establecer entre los diversos usos del agua o los criterios que deben emplearse para garantizar el disfrute de ese derecho en caso de interrupciones del servicio. Para concluir, hay que sealar que, no obstante todo lo anterior, el mayor de los retos pendientes no se refiere al desarrollo del derecho humano al agua. El mayor desafo es que su reconocimiento contribuya eficazmente a su implementacin en la prctica. Si todos somos iguales en dignidad y derechos, no podemos aceptar que tantos no disfruten de este derecho humano fundamental; si el agua es
316. menudo mencionado como fuente de reticencias al reconocimiento del derecho humano al agua. La cantidad de agua necesaria para asegurar el suministro en agua potable para consumo y uso domstico y para saneamiento es minscula comparada con la utilizada para actividades productivas. Es por tanto difcil que sea el disfrute de este derecho humano la clave de los tan temidos conflictos internos o internacionales que se pueden provocar en lo referente al reparto y uso del agua, ms frecuentemente suscitados por el impacto econmico y medioambiental de las posibles intervenciones.
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un derecho humano, debemos exigir y exigirnos que sea obligatorio su disfrute. En consecuencia, el autntico reto es conseguir que la falta de acceso al agua potable y al saneamiento no sigan siendo la causa del sufrimiento y la muerte de millones de seres humanos.
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Carlos Fernndez-Juregui y Mikel Mancisidor Directores

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