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A Insidiosa Corroso dos Sistemas de Proteo Social Europeus*

The insidious corrosion of the European systems of social protection

Ivanete Boschetti**

Resumo: Os primevos e universais sistemas de proteo social europeus sofreram sucessivas reformas ao longo da ltima dcada, que alteraram profundamente sua estrutura redistributiva e progressi va. Este artigo se dedica a compreender e mostrar as principais ten dncias de mudanas aps as sucessivas manifestaes da crise do capital que assolou os pases capitalistas centrais e perifricos nos ltimos anos.
Palavraschave: Proteo social. Europa. Crise do capital. Direitos. Poltica social.

Abstract: The primal and universal European systems of social protection have suffered successive

reforms during the last decade. Such reforms have altered their progressive and redistributive struc ture fundamentally. This article aims at explaining and showing the main trends of changes after the successive manifestations of the capital crisis that has struck central and peripheral capitalist countries recently. Keywords: Social protection. Europe. Capital crisis. Rights. Social policy.

* Este texto apresenta anlise parcial dos resultados da pesquisa de psdoutorado realizado no ERIS/ CMH/Ehess/Paris, no perodo de setembro 2011 a agosto 2012, com bolsa de estgio snior da Capes. Agra deo ao professor Serge Paugam pela acolhida em seu grupo de pesquisa, o que me possibilitou estabelecer profcua e instigante reflexo e interlocuo sobre o tema. ** Professora do Departamento de Servio Social da UnB/Braslia, Brasil, mestre em poltica social pela UnB, doutora e psdoutora em Sociologia pela EHESS/Paris. Email: ivanete@unb.br.

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Introduo

este incio de sculo, e especialmente no final dos anos 2000, o tema da crise do capital, sempre presente nas anlises de cunho marxista,1 ainda mais adensado pelos debates acadmicos e polticos que se dedicam a entender seus fundamentos, origens e implicaes. Este artigo se insere no conjunto dessas preocupaes, dedicado, mais especificamen te, a compreender e mostrar as principais tendncias de mudanas nos sistemas de proteo social predominantes na Europa, aps as sucessivas manifestaes da crise do capital que assolou os pases capitalistas centrais e perifricos nos ltimos anos.2 No se trata de analisar em detalhe as caractersticas de cada pas, mas de mostrar as grandes linhas e o contedo poltico e social das contrarrefor mas3 que, durante os anos 1990 e 2000, vm provocando mudanas estruturais nos histricos e primevos sistemas de proteo social. No constitui novidade e nem polmica que, no mbito dos pases capita listas, os sistemas de proteo social se originaram na Europa ocidental no contexto da Revoluo Industrial e se ampliaram aps a Segunda Guerra Mun dial, constituindose em conquistas civilizatrias que no foram capazes de emancipar a humanidade do sistema capitalista, mas instituram sistemas de direitos e deveres que alteraram o padro de desigualdade entre as classes sociais ao longo do sculo XX. Esta uma tendncia geral das sociedades capitalistas,
1. Ver, por exemplo, no mbito do Servio Social, o livro Capitalismo em crise, poltica social e direi tos, organizado por Boschetti, Behring, Santos e Mioto (2010), que apresenta uma vasta bibliografia sobre o tema. Texto fulcral na dcada de 1990 foi o de Ana Elizabete Mota, Cultura da crise e seguridade social, de (1995) e o livro de Elaine Behring, Brasil em contrarreforma. Desestruturao do estadio e perda de direi tos, de 2003. 2. No vamos retomar aqui nossa perspectiva de anlise que considera que a crise estrutural do capi tal e no se restringe a uma crise financeira, j tratada em outros textos. Ver particularmente o livro Capita lismo em crise, poltica social e direitos (2010), que rene vrios artigos sobre o tema, particularmente os de Boschetti, Behring e Salvador. Para uma anlise mais atual, ver Boschetti (2012), Amrica Latina, poltica social e pobreza: novo modelo de desenvolvimento?. 3. Ver debate sobre contrarreforma em Behring, 2003. Alguns autores franceses utilizam essa anlise como Chesnais (2011). Outros autores citados neste texto, como Pierson (2001), Palier (2005, 2008 e 2010), Merrien (2005), EspingAndersen (2010) e Gilles e Lelivre (20034) utilizam o termo reforma para designar as mudanas nos sistemas de proteo social europeu. Quando utilizarmos esse termo, o colocaremos entre aspas, pois fazemos coro com a anlise que considera esses processos como contrarreformas.
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pois as polticas sociais, sobretudo a partir do momento que se instituram como sistema de proteo social, assumiram um papel fundamental na garantia das condies gerais de produo por meio da socializao dos custos da produo (Gough, 1982; Mandel, 1982 e 1990; Wood, 2006). Se essa uma caracterstica central das polticas sociais no capitalismo, a sua origem, processo de desenvolvimento, configurao e abrangncia so di versos porque se erigem na histrica relao entre o grau de desenvolvimento das foras produtivas e o papel do Estado e das classes sociais em cada pas. Essas condies nacionais atribuem aos sistemas de proteo social caracters ticas e particularidades que os distinguem, sem, contudo, suprimir sua morfo logia estruturalmente capitalista.

1. Regulao do trabalho com direitos: princpios estruturantes e condio de crescimento dos sistemas de proteo social
Ainda que aes assistenciais pblicas datem do sculo XVII e as primeiras iniciativas estatais baseadas em seguros sociais compulsrios sejam do sculo XIX (Castel, 1995; Pierson C., 1991; Boschetti, 2003b), a constituio das polticas sociais em sistemas de proteo social pblicos recente e s ser assim concebida a partir da crise de 1929. Isso porque um sistema de proteo social no somente a justaposio de programas e polticas sociais, nem tam pouco se restringe a uma poltica social, o que significa dizer que as polticas sociais no constituem, em si mesmas, um sistema de proteo social. O que o configura o conjunto organizado, coerente, sistemtico e planejado de polti cas sociais que garantem a proteo social por meio de amplos direitos, bens e servios sociais, nas reas de emprego, sade, previdncia, habitao, assistn cia, educao. A composio dos sistemas de proteo social varia de um pas para outro, mas a seguridade social (previdncia, sade, assistncia social) constitui o ncleo duro em praticamente todas as naes.4
4. A seguridade social existe em praticamente todos os pases capitalistas, mas no necessariamente com a mesma configurao. Muitos pases limitam a seguridade social previdncia social. Para uma dis

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Apesar das divergncias tericas e polticas que podem ser observadas entre pesquisadores dessa temtica, no h dissenso quanto ao entendimento que a articulao das polticas sociais em um sistema integrado de regulao social e econmica, designado comumente de sistema de proteo social, passa a ser um componente fundamental das medidas anticrise aps 1929. Sob orientao keynesiana e beveridgiana,5 em perodo de produo fordista, as polticas sociais passam a estruturar um complexo (e eficiente, do ponto de vista capitalista) sistema pblico de garantia de (quase) pleno emprego, de demanda efetiva e de direitos e servios sociais que asseguram certo bemestar, mesmo em situao de ausncia de emprego nos pases do capitalismo central (Behring e Boschetti, 2006). Os sistemas de proteo social da Europa ocidental se desenvolveram largamente aps 1945, estruturados sobre os pilares da regulao do mercado pelo Estado, assentados na garantia de oferta e demanda efetiva, sendo as po lticas sociais uma importante estratgia de manuteno do pleno emprego e ampliao do consumo. Por um lado, elas contribuem enormemente na criao de empregos, ao instituir bens e equipamentos pblicos, como hospitais, esco las, moradias, centros de assistncia social, instituies de administrao e gesto das polticas sociais. Por outro, contribuem no aumento do consumo, pois liberam parte dos rendimentos antes destinados aos gastos com sade e educao, e ativam o gasto com aquisio de mercadorias. Tambm sustentam o consumo daqueles que no podem trabalhar (em decorrncia da idade, de semprego, doena) por meio de prestaes monetrias, ditas de substituio ou complementao de renda (aposentadorias, penses, auxlios e programas de renda mnima). As polticas sociais, organizadas em sistemas de proteo social, foram, portanto, importantes estratgias de sustentao do forte crescimento no perodo de predomnio da regulao fordistakeynesiana, entre as dcadas de 1940 e 1970 (Castel, 1995; Palier, 2005; Behring e Boschetti, 2006).
tino de conceitos como Welfare State, Etat Providence, seguridade social, poltica social, proteo social, que tenta fugir da armadilha dos conceitos, consultar Boschetti, 2003a e 2003b. 5. Os clssicos textos de Keynes e Beveridge, publicados originalmente em 1936 e 1942 na Inglaterra, foram decisivos na constituio de polticas econmicas e sociais que tinham o objetivo de regular o capita lismo, garantir o consumo e assegurar as taxas de lucro.
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a esse conjunto de polticas sociais, articuladas s polticas econmicas, que assegurou o quase pleno emprego, ou uma sociedade salarial nos termos de Castel (1995), bem como o acesso universal a direitos de educao, sade, previ dncia e assistncia social, que se designa como sistema de proteo social.6 As transferncias sociais (em forma de aposentadorias, penses, segurodesemprego, prestaes assistenciais em situaes especficas, alm dos servios pblicos como sade, educao, habitao e outros) assumiram a funo de garantir a existncia de um rendimento fora das relaes de emprego. Essa condio interpretada de diferentes maneiras, conforme abordagem tericopoltica adotada. Para Polanyi (1980) essa forma de proteo social liberou os indivduos das puras leis do mercado. Para Castel (1995), instituiu uma propriedade social intransfervel e indisponvel para venda no mercado. Para EspingAndersen (1991 e 1999), possibilitou a desmercantilizao de certos bens e servios. Na perspectiva marxista, como a de Mandel (1982 e 1990), o sistema de proteo social asse gura a reproduo ampliada do capital. O reconhecimento dos direitos sociais e, sobretudo, sua universalizao nos sistemas de proteo social capitalista, seja em forma de bens e servios, seja em forma de prestaes sociais monetrias, possibilitaram a melhoria das condies de vida, certa reduo das desigualdades sociais e certa socializao do fundo pblico, mas seguramente no desmercan tilizam as relaes sociais, que continuam regidas pelas relaes capitalistas fundadas na socializao da produo e apropriao privada de seus resultados. As estratgias pleno emprego, direitos sociais amplos e universais, sustentao da demanda efetiva e do consumo estiveram na base dos sistemas de proteo social na Europa ocidental at meados da dcada de 1970, e se constituram na principal poltica para debelar a crise de 1929 e assegurar forte crescimento econmico entre 1945 e 1975 (Palier, 2010a e 2010b). Tambm forneceram os pilares para a interveno do Estado nas relaes de produo na periferia do capitalismo, como nos pases da Amrica Latina, embora nessas paragens o pleno emprego e a universalizao dos direitos sociais nunca tenham
6. Em publicao anterior (Boschetti, 2003a e 2003b) j anunciamos a distino de conceitos como Welfare State, Etat Providence, seguridade social, poltica social, proteo social, e justificamos nossa opo pela utilizao dos termos Estado Social e Sistema de Proteo Social para designar a interveno do Estado capitalista por meio de polticas sociais como mediao na regulao do capitalismo.

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sido uma realidade (Boschetti, 2006 e 2008). s condies econmicas estabe lecidas pela regulao keynesiana, combinadas s relaes fordistas de produ o e consumo de massa, somaramse outras condies polticas e culturais que asseguraram a expanso do sistema de proteo social capitalista aps a Segun da Guerra Mundial: a internacionalizao da economia, o compromisso entre as classes sociais fundamentais, ou entre capital e trabalho, que s foi possvel porque a maioria do movimento operrio organizado se rendeu aos ganhos imediatos decorrentes do reformismo social e abriu mo das lutas pela sociali zao da produo (Behring e Boschetti, 2006). As particularidades nacionais, como grau de desenvolvimento das foras produtivas, organizao e presso da classe trabalhadora, composio das for as e partidos polticos e estruturao dos processos democrticos atriburam caractersticas especficas a cada sistema nacional. O estudo de tais particula ridades rendeu uma profuso de anlises comparativas e de estabelecimento de modelos de sistemas de proteo social, sendo as mais conhecidas as de Titmuss (1974), Flora e Heidenheimer (1981) e EspingAndersen (1991 e 1999),7 sempre tendo como referncia as caractersticas dos sistemas de segu ro bismackiano (alemo) e assistencial beveridgiano (ingls). At hoje seus elementos esto na base dos sistemas de proteo social predominantes nos pases capitalistas centrais, e as mudanas em sua lgica interna so referncias para as anlises das transformaes em curso. Essas anlises comparativas distinguem os grupos de pases europeus segundo sua maior ou menor incorporao das caractersticas originadas nessas duas abordagens, sobretudo seus objetivos, modo de financiamento e critrios
7. J nos manifestamos criticamente quanto ao estabelecimento de modelos e tipologias, que remetem posio positivista de criao de tipos ideais (Behring e Boschetti, 2006), que no expressam o real em suas mltiplas determinaes e particularidades. Em nossos trabalhos preferimos indicar as caractersticas e particularidades das experincias nacionais e apontar as similitudes e divergncias. Aqui, faremos referncia aos modelos citados pelos autores sem, contudo, incorporlos como estruturantes em nossa anlise. A co nhecida tipologia formulada por EspingAndersen (1991 e 1999) uma das mais referenciadas e adotadas nas comparaes internacionais, embora seja, tambm, alvo de fundamentadas crticas. Em sua anlise, os sistemas de proteo social (designados por ele de Welfare State) se dividem em trs modelos: liberal (Japo, Austrlia, Canad, Sua, Estados Unidos, Reino Unido); conservador corporatista (em que predominam as caractersticas bismarckianas: ustria, Blgica, Frana, Alemanha, Itlia) e socialdemocrata (em que pre dominam as caractersticas beveridgianas: Dinamarca, Finlndia, Pases Baixos, Noruega, Sucia).
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de acesso aos direitos. Assim, desde sua origem at a dcada de 1980 prevale ceu, nos pases nrdicos (Sucia, Dinamarca, Noruega e Finlndia), a lgica beveridgiana, com polticas pblicas de educao, sade, habitao e servios sociais universais, e um regime nacional de prestaes sociais no contributivas, de montantes elevados e equivalentes, asseguradas a todos em situaes espe cficas: velhice, doena, desemprego, maternidade, formao/qualificao profissional, invalidez, praposentadoria, acidente de trabalho e prestaes sociais familiares (montantes definidos pelo nmero de filhos). Todas as pres taes sociais eram garantidas pelo Estado, independentemente de vnculo com trabalho e/ou prvia contribuio. Mas mesmo esses regimes mais universais tambm contavam com prestaes complementares de aposentadoria contribu tiva, vinculadas a regimes obrigatrios pblicos organizados por base profis sional, ainda que minoritrios no conjunto das prestaes sociais (Deletang, 2003; Tuchszirer, 2007; DauneRichard e Nyberg, 200304; Palier, 2005). Esse sistema de proteo social era financiado majoritariamente por impostos fiscais (em torno de 70%) e minoritariamente (30%) por contribuies sociais (apenas as aposentadorias complementares). A gesto era pblica e estatal, sustentada nas diretrizes da unificao institucional e uniformizao dos benefcios. Os objetivos so garantir direitos e servios pblicos iguais para todos (Beveridge, 1943; Castel, 1995; Palier, 2005; Merrien, 2005). Em sntese, esse conjunto de pases era consensualmente citado como a mais exitosa experincia capitalista de instituio de um sistema de proteo social universal pblico, financiado por impostos progressivos, realidade que est sendo aceleradamente alterada, como veremos adiante. A lgica bismarckiana de seguros sociais predominou nos sistemas de proteo social dos pases do Centro/Sul da Europa ocidental (Frana, Alema nha, ustria, Pases Baixos, Itlia, Portugal, Grcia e Espanha), e atribuiu a eles um tipo de direito social fortemente (mas no exclusivamente) estruturado em torno da organizao do trabalho e por regimes profissionais, o que atribui a esses sistemas uma forte fragmentao.8 A maioria das prestaes sociais e seus
8. O sistema francs um dos mais fragmentado da Europa continental e possui aproximadamente seisentos regimes de aposentadoria de base, mais de 6 mil regimes de aposentadoria complementar e deze

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montantes dependem da posio ocupada pelos trabalhadores no mercado de trabalho. As prestaes sociais reproduzem, portanto, a estrutura salarial. Em termos de objetivos, esse sistema se destina a manter a renda dos trabalhadores em momentos de risco social decorrentes da ausncia de trabalho. As prestaes monetrias e os servios de sade se destinam principalmente aos trabalhadores assalariados contribuintes (e s suas famlias), e seu montante proporcional contribuio efetuada. Nesses, apesar de diferenas de critrios, abrangncia e montante dos be nefcios entre os pases, os direitos compreendem geralmente aposentadoria (idade e invalidez), penses, auxlionatalidade, auxliomaternidade, segurode semprego, segurosade (todos contributivos). Essas prestaes so complemen tadas por prestaes sociais s famlias (sobretudo na Frana e na Alemanha) e programas de transferncia de renda assistenciais no contributivos (designados mnimos sociais). O financiamento era baseado majoritariamente na contri buio direta de empregados e empregadores, baseada na folha de salrios (em torno de 70%, em mdia), por sistema de repartio, ou seja, as contribuies dos trabalhadores ativos financiam as prestaes sociais daqueles em situao de inatividade em decorrncia da idade, desemprego, doena, invalidez. Os impostos fiscais financiavam bens e servios, como educao, habitao e assis tncia social. A gesto bastante diferenciada entre os pases. Nos da Europa continental (Frana, Alemanha, ustria, Pases Baixos) a lgica do seguro mais pronunciada para aposentadorias, penses e segurodesemprego, comple mentada por amplo sistema de prestaes sociais familiares e programas de renda mnima no contributivos, alm de servios sociais pblicos universais (educao, lazer e sade, no caso dos pases do Sul). Os bens e servios so de responsabilidade do Estado, e as prestaes sociais vinculadas ao trabalho so geridas por caixas especficas nacionais, compostas por representantes do Esta do e representao paritria de trabalhadores (centrais sindicais) e empregadores,9
nove regimes de seguro sade, o que torna o sistema complexo e favorece a diferenciao de aposentadorias e penses entre as profisses. Cf. Palier, 2010c, p. 16. 9. No Brasil, o sistema de regimes profissionais esteve na origem da Previdncia Social, com as caixas de aposentadorias e penses (CAPs), organizadas por empresas. Estas foram substitudas pelos Institutos de Aposentadorias e Penses (Iaps), organizados por ramo de atividades, durante o governo Vargas. Os Iaps
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designados na Frana como partenaires sociaux. Nos pases meridionais do Sul da Europa (Itlia, Portugal, Grcia e Espanha), embora predomine a lgica do seguro, algumas especificidades os distinguem dos demais: as aposentadorias representam a maior parte das despesas sociais e so bastante diferenciadas entre os regimes, priorizando os funcionrios pblicos, reduzida cobertura do desemprego, pouca nfase nas prestaes familiares, e restritos programas de transferncia de renda assistencial, sistemas de sade universais e gesto estatal, com menos participao de empregadores e empregados (Whiterford, 2006). Apesar das diferenas nas lgicas estruturantes e na abrangncia dos sis temas desses pases, todos possuem uma caracterstica comum, que a inter veno do Estado na regulao do mercado e o estabelecimento de sistemas pblicos universais de proteo social. Outros pases da Europa, como o Reino Unido que foi o bero do sistema beveridgiano aps a Segunda Guerra Mundial, mas promoveu intensa privatizao aps a dcada de 1970 , a Ir landa e a Sua, fogem a essa caracterstica comum e priorizam o mercado em detrimento de sistemas amplos de proteo social. Nestes, o sistema de sade era pblico, com acesso igualitrio e universal, mas o sistema de aposentadorias pblico restrito, as prestaes so reduzidas e h forte estmulo aos fundos de penso e aos seguros privados. As prestaes assistenciais so limitadas e con dicionadas baixa renda.10 Considerando apenas as aposentadorias, Palier (2010a) avalia que todos os pases desenvolvidos estruturaram sistemas a partir de objetivos similares, como lutar contra a pobreza, garantir renda aos aposentados e melhorar a co
foram unificados no INPS em 1966, renomeado em INSS aps a Constituio de 1988. Os trabalhadores e empregadores foram sendo gradativamente excludos da gesto, que se tornou estatizada e centralizada, embora continuem sendo os principais financiadores da Previdncia Social. A seguridade social brasileira est entre o seguro e a assistncia, ao manter a Previdncia sob a lgica do seguro, e a assistncia e sade sob a lgica beveridgiana (Boschetti, 2006). 10. De acordo com Palier (2005, p. 7), difcil encontrar traos comuns que permitam incluir os pases da Europa Central e oriental nesses modelos. Contudo, o autor assinala que aps a queda do muro de Berlim e o fim da Unio Sovitica, esses pases passaram por diferentes mudanas. Primeiramente, nos anos 1990, favoreceram a privatizao dos sistemas pblicos existentes e seguiram as orientaes de reformas estabelecidas pelo Banco Mundial, reduzindo drasticamente os direitos e prestaes sociais. Em seguida, com a perspectiva de integrar a Comunidade Europeia, alguns pases rejeitaram as medidas ultraliberais e melhoraram limitadamente seus sistemas de proteo, em funo de suas capacidades oramentrias.

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bertura, mas o autor identifica quatro grupos diferentes de pases, de acordo com a predominncia e/ou mescla das caractersticas bismarckianas e beverid gianas. No primeiro grupo esto os que o autor define como sistemas bismar ckianos antigos: Alemanha, ustria, Blgica, Espanha, Frana, Itlia, Rep blica Checa e Eslovnia. Tais pases teriam um sistema bismarckiano mais puro, em que a aposentadoria por idade constitui a principal (e em alguns casos a nica) forma de aposentadoria. O segundo grupo designado como sistemas bismarckianos de segunda gerao, formado pela Sucia, Noruega, Finlndia e Reino Unido antes de 1986. Esses pases, que tradicionalmente estruturaram o sistema de aposentadorias na lgica beveridgiana (valor univer sal, prestao no contributiva, financiada por impostos), passaram a incluir um pilar bismarckiano pblico em seus sistemas de aposentadorias, com prestaes contributivas, proporcionais contribuio e financiadas por trabalhadores e empregadores por sistema de repartio. O terceiro grupo, composto pela Di namarca, Pases Baixos, Sua e Reino Unido aps 1986, nominado pelo autor de sistema multipilares, pois agregaram ao j existente sistema beve ridgiano outro regime obrigatrio financiado por capitalizao, organizado no mbito das empresas ou por corporao profissional, a partir das imposies das instituies financeiras internacionais nos anos 1990. Alm desses, o autor sinaliza que os pases do Leste europeu passaram a adotar esse sistema misto, como Hungria, Polnia, Eslovquia, Letnia, Bulgria e Crocia. Por fim, o quarto grupo de pases, denominado de sistemas residuais anglosaxes, rene a Irlanda e Nova Zelndia, onde predomina um regime bsico residual, uniforme e obrigatrio. A este se somam regimes de aposentadoria privados, profissionais ou individuais, financiados por capitalizao e voluntrios. (Palier, 2010a, p. 1718) Tais diretrizes estabelecem as linhas gerais dos sistemas de proteo social e lhes atribuem direo polticoinstitucional, mas, efetivamente, nenhum pas possui um modelo puro. Atualmente, essas caractersticas esto cada vez mais imbricadas e sofreram forte influncia das contrarreformas realizadas ao longo dos anos 1990 e 2000, como veremos a seguir. No Brasil, e em praticamente todos os pases da Amrica Latina, as diretrizes bismarckianas predominam na Previdncia Social e as beveridgianas orientam os programas de transferncia de renda, a assistncia social, o sistema pblico de sade (com exceo do
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auxliodoena, tido como seguro sade e regido pelas regras da Previdncia), o que faz com que a seguridade social fique entre o seguro e assistncia (Bos chetti, 2006 e 2008). Importa sinalizar que, apesar das diferentes caractersticas desses sistemas, todos se erigiram com base em forte regulao do mercado de trabalho pelo Estado, tendo como pressuposto um acordo entre capital e trabalho e como condio o estabelecimento do pleno emprego e forte arrecadao financeira. O ambiente de crise aps a dcada de 1970 evidencia os limites do Estado social capitalista, e as medidas adotadas mostram que as opes polticas de respostas crise, apesar das especificidades nacionais, tiveram como ponto comum a transferncia dos custos da crise para a classe trabalhadora, por meio da reduo dos direitos, da incitao s atividades e trabalhos sem direitos, do aumento do desemprego, da ampliao das contribuies sociais trabalhistas e dos impostos indiretos, de natureza regressiva. Em muitos casos, as contrarreformas proce deram a mudanas estruturais nas lgicas do sistema de proteo social. As polticas governamentais neoliberais no provocaram apenas o endivi damento das contas pblicas.11 O oramento e o fundo pblico se constituem a partir da riqueza socialmente produzida, sob a forma de impostos e contribuies sociais, e a opo poltica de transferir o custo da crise para a classe trabalha dora alterou o padro de redistribuio de renda alcanado no perodo em que predominaram as polticas regulacionistas keynesianas. O velho continente europeu passa a se deparar com expresses da questo social que pareciam desaparecidas, como aumento do desemprego (de curta e longa durao), trabalhos precarizados, empobrecimento e endividamento das famlias.

2. Desemprego e empobrecimento
O estudo de Whiterford (2006) sinaliza que a taxa de desemprego recuou na segunda metade da dcada de 1990 em todos os pases da Unio Europeia,
11. Tratamos da crise, endividamento e financiamento da proteo social europeia em outro artigo, intitulado Crise, dvida pblica e transferncia de renda do trabalho para o capital, tambm resultado das pesquisas de psdoutoramento, ainda no publicado.

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entrando nos anos 2000 com percentuais inferiores aos de meados da dcada anterior, como revela a Tabela 1.12 Mas sofre novo aumento em 2005, elevando a taxa mdia de desemprego na Unio Europeia para 9% e na Zona Euro para 9,2% nesse ano. Entre os pases da Europa continental que puxaram o ndice para cima esto Alemanha (11,3%), Blgica (8,5%), Espanha (9,2%), Frana (9,3%), Itlia (7,7%), Grcia (9,9%) e Portugal (8,6%). Entre os pases da Eu ropa do Leste esto Bulgria (10,1%), Crocia (12,7%), Letnia (8,9%), Pol nia (17,8%) e Eslovquia (16,3%). Os pases nrdicos apresentaram, no mesmo ano, taxas reduzidas de desemprego, todas abaixo de 5%. Essa situao, contudo, se altera com a crise de 20072008. Aps pequena queda no perodo entre 2006 e 2008, a taxa de desemprego volta a subir a partir de 2009, e a Unio Europeia fecha 2011 com 9,7% de taxa mdia de desempre go, sendo o maior ndice em todo o perodo, enquanto a Zona Euro atinge 10,2%, pouco menor que a taxa de 10,8% de 1996. Entre os pases continentais, a taxa de desemprego caiu na Alemanha para 5,9% (5,4 p.p.), na Blgica para 7,2% (1,3 p.p.) e nos Pases Baixos para 4,4% (0,9 p.p.), em relao a 2005. Nos demais pases, a taxa de desemprego subiu, embora em diferentes propores, o que demonstra a desigual condio socioeconmica dos pases. Os maiores aumentos do desemprego ocorreram na Espanha, com 21,7% (12,5 p.p.) e na
12. Todas as tabelas foram extradas do Systme Europen de Statistiques Intgres de la Protection Sociale Sespro/Eurostat, entre 23 de maio e 10 de junho de 2012 com dados atualizados em 23 de abril de 2012. Disponvel em: <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_SDDS/Annexes/gov_dd_esms_an13. htm>. No corpo do texto indicaremos apenas informaes especficas quando realizarmos alguma alterao na tabela original do Eurostat, ou quando se tratar de outra fonte. Dentre os pases que compem as tabelas, Crocia, Islndia e Turquia ainda so candidatas a compor a Unio Europeia, e Sua e Noruega no integram e nem so candidatas. Quando um desses pases no consta nas tabelas, significa que o Eurostat no indicou nenhum dado e ns o suprimimos da tabela. Em todas elas, o sinal : indica dado indisponvel no prprio sistema. A sigla UE significa Unio Europeia e ZE indica os pases da Zona Euro. Explicao do Eurostat sobre composio do desemprego: A taxa de desemprego corresponde ao percentual de desempregados em relao ao total da fora de trabalho. A fora de trabalho composta pelas pessoas ocupadas e pelos desem pregados. Os desempregados so pessoas com idade entre 15 e 74 anos que na semana de referncia dos dados estavam: a) sem trabalho; b) disponveis para trabalhar, ou seja, para comear uma atividade como assalariado ou no assalariado nas duas semanas seguintes semana de referncia; c) em busca ativa de um trabalho, ou seja, que tinham procurado emprego assalariado ou no, durante um perodo de quatro semanas antes da semana de referncia, ou que tinham encontrado um trabalho a ser iniciado no perodo mximo de trs meses aps a semana de referncia.
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Tabela 1 Taxa de Desemprego por sexo % Desemprego feminino Desemprego total

Desemprego masculino

Pases/Ano
7.4 3.6 6.5 5.5 3.2 7 3.2 10.1 5.8 6.1 7.3 5.1 7.6 7.4 3.3 8.6 8.3 7.8 : 14.9 16.9 17.5 11.8 4.1 : 10.3 11.6 11 8.8 5.6 7.4 4.1 2.6 6.9 9.9 15 : 17.1 15.3 9.3 9.4 9.2 12.7 10.8 10.3 9 12.8 7.7 4.1 2.3 8.9 9.1 8.4 14.9 10.6 8.6 7.2 6.7 8.4 11.4 8.1 4.9 2.6 16.9 19.5 13.1 : 12.7 7.1 3.9 5.3 10.6 7.6 9.8 13.2 9.7 8 5.7 17.7 19.7 21.2 25.7 17 12.2 10.9 13 18.4 20.5 14.3 7.6 10.2 16.2 10.7 9.7 6.7 6.6 8.4 7.7 7.5 4.8 5.3 4.2 3.7 5.3 6.5 7.5 22.2 11.8 7.1 10.2 21.4 10.9 10.6 6.2 8 11.4 13.8 : : 13.9 10.4 10.1 10.3 12.3 13.2 : 6.3 19.1 : 14.6 11 : 9.6 11.7 : 5.2 6 7.9 : 7.1 6.5 4.6 4.3 5.5 6.4 7.7 : 7 10.9 12.3 : 16.2 9.8 7.3 5.8 6.6 9.5 10 : 16.4 4.8 : 4.3 11.7 13.6 9.8 9 11.2 6.4 4.2 : 7.8 8.1 7.1 12.5 8.5 9.5 8.5 7.6 8.1 8.5 7.2 9.5 6.9 8.5 10.1 5.3 12.7 4.8 9.2 7.9 8.4 9.3 9.9 7.2 4.4 2.6 5 4.6 4 5.3 4.3 5.5 5 4.1 4.6 4.2 4.3 4.3 3.6 5.2 4.4 7.5 6.9 3.9 9 3.8 8.3 4.7 6.9 8.4 8.3 7.4 4.6 2.3 8.1 7.5 6.2 9.9 8.4 11 8.8 7.7 7.3 6.6 5.6 8.9 8 11.3 8.7 7.5 3.8 7 5.6 3.7 8.4 3.4 11.3 5.5 6.4 7.8 7.7 7.8 6.3 3

1996 2000 2005 2007 2008 2009 2010 2011 1996 2000 2005 2007 2008 2009 2010 2011 1996 2000 2005 2007 2008 2009 2010 2011 7.8 4.8 7.9 6.8 5.3 9.1 6 18 13.8 8.2 9.5 9.5 10 11.9 7.2 7.1 4.4 8.3 10.2 6.2 11.8 7.5 20.1 16.9 8.4 9.8 12.6 11.2 13.7 7.6 5.9 4.2 7.2 11.2 7.8 13.5 7.6 21.7 12.5 7.8 9.7 17.7 10.9 14.4 7.1

Alemanha

8.2

7.7

11.6

8.6

ustria

3.6

3.1

4.9

3.9

Blgica

7.4

5.6

7.6

6.7

Bulgria

16.7

10.3

6.5

Chipre

3.1

4.4

3.4

Crocia

11.6

7.8

Dinamarca

5.3

3.9

4.4

3.4

Espanha

15.1

8.2

7.1

6.4

Estnia

14.5

8.8

5.4

Finlndia

14.3

9.1

8.2

6.5

Frana

9.6

7.5

8.4

7.8

Grcia

7.4

6.1

5.2

Hungria

10.2

7.1

Irlanda

11.5

4.3

4.6

4.9

Islndia

2.6

2.3

Itlia 8 6.1 4.1 5.6 2.7 2.8 6.4 7.9 3.5 6.7 6.1 8.4 4 5.9 9.6 6.7 7 9.4 10 9.9 13.1 9.1 9.7 9.6 : 10 10.6 12.5 10.4 8.3 : : 9.3 9.8 10.3 8.6 8.5 7.6 9 5.3 7.6 5.9 7.5 8.2 6.7 7 7.1 5.9 6.5 9.1 7.9 8.7 11.4 14.2 13.5 : 18.6 17.2 12.7 10.9 4.8 6.6 10 7.6 8.5 8.6 8.6 8.7 6.3 4.8 4.3 5 5.1 6.4 12.8 5.8 8 12.6 9 9.8 7.7 7.9 7.9 : 6.3 6.4 5.4 4.7 5.8 6.5 6.8 14.6 7.1 8.2 11.4 9.6 10.3 5.9 6.4 5.8 : 10.3 9.8 6.7 5.6 7.7 8.5 7.9 6.8 7.3 13.6 8.2 7.5 10.1 9.8 10.5 10.7 11.8 12.7 8.2 5.2 9.1 10 9.2 10.5 12.2 13.2 7.2 : : 7.9 : 6.9 9.6 : : 10.8 7.8 9.3 9 : 18.2 19.2 10.4 8 8.7 10 10.5 : 3.7 4.4 4.5 8.2 3.9 5.8 4.1 3.4 3.8 4.5 4.4 6.4 3.1 16.1 4.5 8.7 6.8 5.4 18.8 6.7 5.6 : 8.8 8.7 3.6 4 3.5 4.8 3.1 4.3 2.5 2.3 2.6 3 3.1 4.7 3.2 4.5 5.3 17.8 8.6 7.9 7.2 4.8 16.3 6.5 7.7 9.2 9 9.2 6.6 6.9 6.1 : 7.4 8.9 7.6 6.9 7.6 7.1 7.1 : 6.7 7.3 6.5 2.5 3.6 9.6 8.9 5.3 6.4 5.3 11.1 4.9 6.1 8.8 7.2 7.6 4.5 3.8 3.7 4.2 2.9 6.1 5.1 5.9 5.9 5.5 6.3 2.9 2.2 4.6 4.2 4.9 6 2.5 3.1 7.1 8.5 4.4 5.8 5.6 9.5 4.4 6.2 9.7 7.1 7.6 17.1 21.2 17.8 : 14.1 8.3 4.3 5.6 10.4 14.5 13 : 16.4 8.3 4.3 5.8 13.7 5.1 6.9 3.1 3.7 8.2 10.6 6.7 6.9 7.6 12 5.9 8.3 12.5 9 9.6 20.3 21.7 17.6 : 12.9 8.7 5.6 6.9 13.9 15.7 13.1 : 13.7 8.9 6 7.5 17.1 18.7 17.8 4.6 6.9 3.5 4.5 9.6 12 7.3 7.3 7.8 14.4 7.3 8.4 10.7 9.7 10.1

8.6

7.7

6.2

4.9

5.5

6.8

7.6

7.6

15.3

13.6

10.1

7.9

8.5

9.3

9.7

9.6

11.2

10

7.7

6.1

6.7

7.8

8.4

8.4 15.4 15.4 4.8 6.5 3.3 4.4 9.7 12.9 6.7 7.4 8 13.5 8.2 7.5 8.8 9.7 10.2

Letnia

14.4

9.1

6.4

Litunia

18.6

8.2

4.3

Luxemburgo

2.2

1.8

3.6

3.4

Malta

6.4

6.6

Noruega

4.7

3.4

4.7

2.6

Pases Baixos

5.2

2.4

4.9

3.1

Polnia

14.4

16.6

Portugal

6.4

3.8

8.1

Repblica Checa

7.3

6.5

4.2

Romnia

7.2

7.7

7.2

Reino Unido

9.2

5.9

5.2

5.6

Eslovquia

18.9

15.5

9.9

Eslovnia

6.5

6.1

Sucia

10.1

5.9

7.7

5.9

Turquia

9.1

8.7

UE (27 pases)

7.8

8.4

6.6

ZE (17 pases)

9.1

7.3

8.3

6.7

Grcia 17,7% (7,8 p.p.), seguidos de Portugal, com 12,9% (4,3. p.p.) e Itlia com 8,4% (0,7 p.p.). Nos pases do Leste europeu, a taxa de desemprego subiu em quase todos eles, com exceo da Polnia, Repblica Checa e Eslovquia. Entre os pases nrdicos o desemprego caiu em pequenas propores na Finlndia (0,6 p.p.) e na Noruega (1,2 p.p.) e subiu na Dinamarca (2.8 p.p.) e Islndia (4,5 p.p.). A mdia do desemprego feminino maior tanto na Unio Europeia (9,8% contra 9,6% entre os homens) como na Zona Euro (10,5% entre as mulheres e 9,9% entre os homens). De 31 pases, em onze o desemprego feminino superior ao masculino. De maneira global, o crescimento do desemprego no altera as tendn cias histricas de persistncia de maior desemprego nos pases do Sul (aci ma de 12% e com forte elevao na Espanha, Grcia e Portugal), de taxas mdias nos pases continentais (entre 7 e 10%, exceo da Alemanha) e taxas reduzidas nos pases nrdicos (menos de 5%, exceo da Dinamar ca e Finlndia). Os pases do Leste se aproximam dos pases do Sul, com taxas mdias variando entre 10% e 13%, com algumas excees, como Polnia e Repbli ca Checa. Comunicado oficial da Unio Europeia, divulgado em 1 de junho de 2012, aponta crescimento para 11% da taxa de desemprego na Zona Euro, em abril de 2012 (contra 9,9% no mesmo perodo do ano anterior),13 o que mostra sua tendncia crescente. Outro conjunto de dados oficiais da Unio Europeia revela uma tendncia recente, pouco conhecida dos europeus at a dcada de 1980, que o cresci mento do desemprego de longa durao (mais de doze meses). Os dados do Sistema Eurostat mostram que na Unio Europeia (27 pases) o desemprego de longa durao passou de 3,7% da populao economicamente ativa (PEA) em 2006 para 4,1% em 2011. Na Zona Euro (dezessete pases) passou de 3,9% para 4,6% no mesmo perodo. A persistncia do desemprego e a dificuldade de reab soro do mercado de trabalho so as principais caractersticas da crise atual.
13. Disponvel em: <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/301062012AP/ FR/301062012APFR.PDF>. Acesso em: 5 jun. 2012.

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Os breves perodos de crescimento no so capazes de reintegrar ao mercado de trabalho todos os trabalhadores que perderam seus empregos em perodos de crise. Na Irlanda, o desemprego de longa durao passou de 1,4% da PEA em 2006 para 8,6% em 2011; na Grcia subiu de 4,8% para 8,8%; na Espanha, de 1,8% para 9,0%; e em Portugal, passou de 4,3% para 6,2% da PEA no mes mo perodo.14 Tambm aumentou o percentual de ocupaes temporrias no total dos empregos em todos os pases, mais um indicador da precarizao das relaes de trabalho. No final de 2011, em trs pases as ocupaes temporrias cor respondiam a mais de 20% do total dos empregos: Polnia (27,2%), Espanha (25,0%) e Portugal (21,2%). Em cinco pases j ficam entre 15% e 20% dos empregos: Eslovnia (19,2%), Pases Baixos (18,8%), Sucia (15,4%), Ale manha (15,3%) e Frana (15,0%). A proporo est abaixo de 15% e acima de 10% em sete pases: Finlndia (14,1%), Chipre (13,9%), Itlia (13,6%), Sua (12,8%), Crocia (12,5%), Turquia (11,9%) e Grcia (10,8%). Em dezenove pases predomina o menor percentual de empregos temporrios, que correspondem a menos de 10% do total de empregos, sendo a maioria do Leste europeu, alm dos pases nrdicos: Blgica (9,8%), Islndia (9,8%), Irlanda (9,7%), ustria (9,5%), Dinamarca (8,9%), Hungria (8,8%), Luxem burgo (8,7%), Repblica Checa (8,0%), Noruega (7,8%), Malta (6,8%) Es lovquia (6,8%), Reino Unido (6,1%), Letnia (5,3%), Estnia (4,4%), Bulgria (3,9%), Litunia (2,5%), Romnia (1,1%).15 Evidentemente, tais dados devem ser combinados com a taxa de desemprego, mas o que se veri fica que pases como Frana, Alemanha, Pases Baixos, Sucia e Finlndia, em que as ocupaes temporrias eram residuais, e que tradicionalmente desenvolveram empregos estveis de longa durao, protegidos e com con tratos de durao indeterminada, veem se degradar seu mercado de trabalho, com aumento combinado do desemprego de longa durao e de empregos temporrios.
14. Cf. Eurostat. Disponvel em: <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/sear ch_database?_piref458_1209540_458_211810_211810.node_code=tgs00053>. Acesso em: 5 jun. 2012. 15. Cf. Eurostat. Disponvel em: <http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lfsq_ etpga&lang=fr>. Acesso em: 18 jun. 2012.
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A situao excepcional de crescimento de emprego na Alemanha, em perodo que aumento de desemprego em toda a Europa chama a ateno. Con tudo, isso no significa que o pas est imune crise. Ao contrrio, conforme aponta o relatrio do Onpes (2012, p. 645),16 o pas estabeleceu uma poltica macroeconmica de flexibilizao e precarizao do trabalho, acordada entre governo, empregadores e representao sindical dos trabalhadores, baseada na reduo do custo do trabalho. Os empregadores reduziram temporariamente a produtividade e os trabalhadores tiveram reduzidos seus salrios e direitos trabalhistas. Claro que o acordo capitaltrabalho beneficiou muito mais o capi tal. Para estimular a manuteno do emprego, o governo flexibilizou os contra tos de trabalho, o que provocou o desenvolvimento de mini jobs com direitos reduzidos; tambm subvencionou empregos atpicos precrios e intermitentes e estimulou o trabalho em tempo parcial com reduo de salrio (que passou de 14% em 1995 para 22% dos empregos em 2010); aumentou a subveno ao desemprego parcial, com estabelecimento de indenizao aos trabalhadores que reduzirem 10% de sua atividade (com reduo salarial). Tais medidas provoca ram forte diminuio da massa das horas trabalhadas (11% entre 1995 e 2005), que atingiu principalmente as pessoas mais pobres com empregos menos qua lificados. Os direitos trabalhistas tambm foram duramente atingidos com a inteno de incitar o trabalhador a aceitar qualquer tipo de trabalho de diferen tes formas: reduo do tempo de permanncia no segurodesemprego (de 32 para 18 meses) e endurecimento das regras para acesso; subveno s empresas com a assuno total das cotizaes de segurodesemprego pelo governo; fuso de uma prestao contributiva especfica para desemprego de longa durao com o programa de renda mnima assistencial, o que reduziu o montante da prestao e estabeleceu condies de acesso e permanncia antes inexistentes; instituio de obrigatoriedade de trabalhar para os beneficirios da renda mni ma nacional aptos ao trabalho, sob pena de perder o benefcio; instituio de mecanismos de forte acompanhamento/controle personalizado dos beneficirios.
16. Cf. Relatrio do Observatoire National de la Pauvret et de lExclusion Social (ONPES), intitu lado Crise conomique, marche du travail et pauvret. Rapport 20112012. O ONPES uma instituio estatal francesa, p. 6465. Disponvel em: <http://www.onpes.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_ONPES_20112012_ chap_2.pdf>. Acesso em: 8 jun. 2012.

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Tais medidas provocaram aumento da pobreza na Alemanha, conforme pode ser constatado a seguir. O desemprego persistente, aliado reduo no montante de muitas prestaes sociais em alguns pases europeus, uma das principais causas de empobreci mento da classe trabalhadora. A desigualdade entre os pases gritante, e os n dices de pobreza so calculados pela Unio Europeia com base na combinao de vrias dimenses. A primeira a pobreza monetria relativa, calculada com referncia proporo da populao que vive com rendimento inferior mdia da renda nacional. Essa mdia equivale a 60% da renda nacional, sendo esta a utilizada pela Unio Europeia, embora existam mdias calculadas com 40% e 50%, conforme indicado na Tabela 2.17 A segunda a chamada privao material severa, calculada a partir da dificuldade econmica das famlias de acesso a bens durveis, moradia, e condies adequadas de acesso ao meio ambiente. So consideradas em situao de privao material severa aquelas cujas condies de vida so fortemente afetadas pela falta de recursos e vivenciam quatro das nove situaes seguintes: 1) impossibilidade de pagar aluguel ou conta de servios pblicos (luz, gs, aquecimento); 2) dificuldade para aquecer suficientemente a moradia (no inverno, o uso permanente de aquecedor eleva a conta de gs ou eletricidade); 3) impossibilidade de assumir despesas impre vistas; 4) impossibilidade de consumir carne ou equivalente em protenas a cada dois dias; 5) impossibilidade de viajar de frias para fora da cidade do domic lio uma semana ao ano; 6) impossibilidade de comprar carro; 7) impossibilida de de comprar mquina de lavar roupa; 8) impossibilidade de comprar televiso em cores; 9) impossibilidade de pagar uma conexo de telefone. A terceira di menso a situao de frgil intensidade de trabalho na famlia, calculada a
17. A tabela indica o rendimento mdio nas trs linhas de pobreza mais utilizadas nos diversos pases. A adoo de um ou outro percentual de taxa mdia altera profundamente tanto o rendimento adotado como base de clculo, quanto o nmero de pessoas que sero consideradas pobres, por se si tuarem abaixo da linha mdia adotada. Um exemplo, em 2012, s vsperas da eleio presidencial na Frana, o debate sobre o nmero de pobres ganhou as primeiras pginas dos jornais. O governo utilizou a mdia de 60% para afirmar que a Frana tinha 8,2 milhes de pobres, tomando como base a renda mensal mdia de 876 euros. A oposio (vencedora nas eleies) questionou o presidente, afirmando que a Frana tem 11,2 milhes de pobres, baseada no relatrio do Onpes (2012), que inclui, alm da renda monetria abaixo da mdia de 60%, mais 26 indicadores. Sobre o debate, disponvel em: <http://www. inegalites.fr/spip.php?article936&id_mot=30>.
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partir das relaes de trabalho. A intensidade do trabalho pode variar de 0% (quando nenhum membro de 18 a 59 anos da famlia trabalha) a 100% (quando todos os membros entre 18 e 59 anos possuem um trabalho estvel, em tempo integral, durante todo o ano) (cf. Onpes, 2012, p. 18). A Comisso Europeia, ao lanar a estratgia Europa 2020,18 considera que aproximadamente 116 milhes de pessoas esto em situao de pobreza, por vivenciarem uma das trs dimenses apontadas anteriormente, e prev estratgias para reduzir em 16% (20 milhes) o nmero de pobres nesse con tinente at o final dessa dcada. Segundo esse documento, em 2009, 48,7 milhes de pessoas (42,8% do total da populao da Europa) viviam em si tuao de pobreza monetria relativa; 18,8 milhes (16,5%) viviam em situao de privao material severa; 12,5 milhes (11%) viviam com fr gil intensidade de trabalho (intensidade abaixo de 20%) e 5,9 milhes (6,7% da populao europeia) estavam submetidos s trs situaes (Onpes, 2012, p. 26). A Tabela 2 apresenta o montante, em euros, considerado em alguns pases da Europa, para definir a linha de pobreza nacional. Estas linhas variam, portanto, de pas a pas, so calculadas em relao ao poder de compra e demonstram a disparidade entre os pases europeus. Desse modo, cada pas pode apresentar determinado nmero de pessoas pobres, em funo da linha de pobreza adotada. Nas anlises comparativas da Unio Eu ropeia, esto em situao de pobreza monetria aqueles que possuem rendimen to mensal per capita abaixo da mdia nacional de 60%. Por esta linha da po breza podese perceber a forte desigualdade entre os pases. Enquanto na ustria est abaixo da linha da pobreza quem recebe menos de 958 euros men sais (maior montante, para uma pessoa s), na Romnia considerado pobre quem ganha menos de 176 euros (menor valor).

18. A estratgia Europa 2020 foi lanada pela Comisso Europeia em maro de 2010 e aprovada pelos chefes de Estado e de governo dos pases da UE em junho de 2010. O documento estabelece metas concretas a serem alcanadas pelos pases durante a prxima dcada em reas como emprego, educao, utilizao da energia e inovao. Documento em portugus est disponvel em: <http://ec.europa.eu/euro pe2020/documents/relateddocumenttype/index_pt.htm>.

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Tabela 2 As linhas da pobreza na Europa, em euro Pases Alemanha ustria Blgica Bulgria Dinamarca Espanha Finlndia Frana Grcia Hungria Itlia Pases Baixos Polnia Portugal Reino Unido Repblica Tcheca Romnia Sucia 40% da renda mdia 592 639 572 202 590 444 567 585 413 220 504 620 254 326 569 336 117 610 50% da renda media 740 798 715 253 738 555 709 731 516 275 630 776 317 408 711 420 147 762 60% da renda mdia 888 958 858 303 885 666 851 876 620 330 756 931 381 489 853 504 176 915

Tabela elaborada pelo Observatoire des Ingalits, com dados do Eurostat (2010). Disponvel em: . <http://www.inegalites.fr/spip.php?article1194&id_mot=114>. Acesso em: 10 jun. 2012.

Com base nestes indicadores, os dados da Unio Europeia mostram que ocorreu aumento, ainda que residual, do nmero de pessoas em risco de po breza e excluso social19 em muitos pases, conforme Tabela 3:
19. Esta a designao utilizada pela Unio Europeia, que atribui ttulo tabela.
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Tabela 3 Pessoas em risco de pobreza e excluso social em % da populao total Pases/Ano Alemanha ustria Blgica Bulgria Chipre Crocia Dinamarca Espanha Estnia Finlndia Frana Grcia Hungria Irlanda Islndia Itlia Letnia Litunia Luxemburgo Malta Noruega Pases Baixos Polnia Portugal Repblica Checa Romnia Reino Unido Eslovquia Eslovnia Sucia Sua UE (27 pases) ZE (17 pases) 2004 : 17.5 21.6 : : : 16.5 24.4 26.3 17.2 19.8 30.9 : 24.8 13.7 26.4 : : 16.1 : 15.8 : : 27.5 : : : : : 16.9 : : : 2005 18.4 16.8 22.6 : 25.3 : 17.2 23.4 25.9 17.2 18.9 29.4 32.1 25 13.3 25 45.8 41 17.3 20.2 16.2 16.7 45.3 26.1 19.6 : 24.8 32 18.5 14.4 : 25.6 21.4 2006 20.2 17.8 21.5 61.3 25.4 : 16.7 23.3 22 17.1 18.8 29.3 31.4 23.3 12.5 25.9 41.4 35.9 16.5 19.1 16.9 16 39.5 25 18 : 23.7 26.7 17.1 16.3 : 25.2 21.7 2007 20.6 16.7 21.6 60.7 25.2 : 16.8 23.1 22 17.4 19 28.3 29.4 23.1 13 26.1 36 28.7 15.9 19.4 16.5 15.7 34.4 25 15.8 45.9 22.6 21.3 17.1 13.9 : 24.4 21.7 2008 20.1 18.6 20.8 44.8(b) 22.4(b) : 16.3 22.9 21.8 17.4 18.6(b) 28.1 28.2 23.7 11.8 25.3 33.8(b) 27.6 15.5 19.6 15 14.9 30.5(b) 26 15.3 44.2 23.2 20.6 18.5 14.9 18.6 23.6 21.4 2009 20 17 20.2 46.2 22.9 : 17.6 23.4 23.4 16.9 18.4 27.6 29.6 25.7 11.6 24.7 37.4 29.5 17.8 20.2 15.2 15.1 27.8 24.9 14 43.1 22 19.6 17.1 15.9 17.2 23.1 21.2 2010 19.7 16.6 20.8 41.6 23.6 31.3 18.3 25.5 21.7 16.9 19.3 27.7 29.9 29.9 13.7 24.5 38.1 33.4 17.1 20.6 14.9 15.1 27.8 25.3 14.4 41.4 23.1 20.6 18.3 15 17.1 23.5 21.6

Legenda: =no disponvel; s=estimativa Eurostat; b=ruptura de srie A Comisso Europeia considera pobre as pessoas que vivenciam uma das seguintes situaes: pobreza monetria, privao material e/ou vivem em famlias com frgil intensidade de trabalho.

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Comparativamente a 2009, a taxa mdia de pobreza em 2010 subiu 0,4 p.p. na Unio Europeia e tambm na Zona Euro, embora nessa o percentual de pessoas nessas condies seja inferior mdia da UE. Em catorze pases ocor reu pequena reduo da pobreza em 2010, em outros catorze ocorreu aumento, e um pas manteve a mesma taxa. Doze pases esto entre os que apresentam o menor ndice de pobreza, pois possuem menos de 20% de sua populao com rendimentos abaixo da taxa mdia nacional de 60%: Alemanha, ustria, Dinamarca, Finlndia, Frana, Islndia, Luxemburgo, Noruega, Pases Baixos, Repblica Checa, Sucia e Sua. Estes so considerados os pases que possuem maiores ndices de igual dade de rendimento e de acesso a bens e servios pblicos, equipamentos e propriedade. So tambm os que mais investiram historicamente no desenvol vimento de sistemas de proteo social de natureza pblica e universal. Em catorze pases, mais de 20% e menos de 30% da populao esto nessa condio: Blgica, Chipre, Espanha, Estnia, Grcia, Hungria, Irlanda, Itlia, Malta, Po lnia, Portugal, Reino Unido, Eslovquia e Eslovnia. Por fim, em cinco pases do Leste europeu mais de 30% da populao est abaixo da mdia considerada pela Unio Europeia: Bulgria, Crocia, Letnia, Litunia e Romnia. Confor me sinalizado, esses pases reduziram seus sistemas pblicos de proteo social e introduziram sistemas privados de capitalizao a partir da dcada de 1990. Chama a ateno o aumento da pobreza em pases como Dinamarca, Irlanda e Luxemburgo, que, historicamente, compuseram o conjunto dos pases mais bem situados nos ndices de desenvolvimento, emprego e rendimento. Se esses dados indicam as tendncias mdias nacionais, mascaram a dis tribuio de renda entre as classes, ou seja, no mostram em quais faixas de rendimento ocorreu reduo ou melhoria de renda. No caso especfico da Frana, o relatrio da Onpes (2012) mostra que, desde 2004, pioraram as condies de vida da populao com menores rendimentos enquanto melhoraram aquelas com rendimentos mais elevados. A diferena entre a massa de rendimentos dos 20% mais pobres e dos 20% mais ricos passou de 4,0 para 4,3 p.p. Entre 2008 e 2009, sob o efeito da crise, essa desigualdade se agudizou e o nvel de rendi mento dos 10% mais pobres caiu 1,1%, enquanto o dos 10% mais ricos subiu 0,7%, aumentando a desigualdade entre as classes sociais (Onpes, 2012, p. 21). O mesmo documento mostra que o empobrecimento monetrio atinge de modo
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mais agudo as famlias monoparentais e as numerosas (casais com trs filhos ou mais). Individualmente, a pobreza maior para as mulheres com idade entre 18 e 24 anos ( Idem, p. 23). Tambm mostra aumento de 23% do endividamento das famlias aps 2008, sobretudo entre as que vivenciam dificuldades econmicas e sociais como: recurso ao consumo a prazo para compensar os baixos rendimentos; isolamento aps rupturas familiares; afastamento do emprego em decorrncia do desemprego, invalidez ou doena. Na anlise do Onpes, as famlias recorrem ao crdito no para aumentar o consumo, mas para satisfazer as necessidades mais prementes, como quitar dvidas de aluguel, de contas de luz, gs e telefone, o que constitui um importante fator de empobrecimento (Onpes, 2012, p. 37). Se essa uma situao prevalecente na Frana, que est entre os pases europeus que ainda mantm os melhores ndices de crescimento, emprego e in vestimentos sociais, bem provvel que a tendncia dos demais pases no seja muito diferente. O empobrecimento s no maior em decorrncia das transfe rncias sociais (compreende as prestaes sociais decorrentes de programas de transferncia de renda e alocaes familiares) que, em alguns pases respondem por aproximadamente 30% do rendimento familiar.20 Portanto, as prestaes sociais integrantes do sistema de proteo social tm um papel fundamental na garantia das condies de vida e de rendimento. A Tabela 4, com dados oficiais da Comisso Europeia, mostra que o risco de pobreza bem maior antes das transfe rncias sociais, visto que estas so parte importante dos rendimentos familiares. A tabela permite vrias leituras. A primeira que o percentual de pessoas abaixo da linha de pobreza sobe em praticamente todos os pases aps a crise de 200708, nas duas situaes, antes ou depois das transferncias sociais. O maior aumento ocorre na Crocia, Espanha e Irlanda. A segunda que as pres taes sociais so responsveis, em mdia, pela reduo da pobreza em 9,5 pontos percentuais na Unio Europeia e em 8,8 p.p. na Zona Euro em 2010. Esto acima da mdia da Unio Europeia a ustria (12), Blgica (12,1) Crocia (9,7), Dinamarca (15,8), Finlndia (13,9), Frana (11,5), Hungria (16,1), Irlan da (24,3), Islndia (13), Litunia (11,6), Luxemburgo (14,6), Noruega (15,4),
20. Na Frana, as prestaes sociais correspondem a 33% do rendimento disponvel das famlias em situao de pobreza contra 4% para o conjunto da populao, conforme indica o relatrio do Onpes, 2012, p. 3536.

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Tabela 4 Risco de pobreza antes e aps transferncias sociais em % Antes das transferncias sociais Pases /Anos Alemanha ustria Blgica Bulgria Chipre Crocia Dinamarca Espanha Estnia Finlndia Frana Grcia Hungria Irlanda Islndia Itlia Letnia Litunia Luxemburgo Malta Noruega Pases Baixos Polnia Portugal Repblica Checa Romnia Reino Unido Eslovquia Eslovnia Sucia Sua UE (27 pases) ZE (17 pases) 2007 24.8 24.7 27.5 25.5 21 25 27.1 23.9 25.2 28.9 26.4 23.7 29.3 33.1 18.2 24.1 27.2 25.5 23.4 21.2 27.7 20.6 26.5 24.2 20.1 30.9 29.7 18.2 23.1 27.5 : 25.8 24.7 2008 24.2 24.5 27 27.1 22.5 25.3 27.8 24.1 24.7 27.3 22.8 23.3 30.4 34 19 23.4 30.2 27.2 23.6 22.7 25.6 19.9 25.1 24.9 20 30.7 28.9 18.4 23 28.5 22.6 25.1 23.7 2009 24.1 24.1 26.7 26.4 23.3 25.5 31.2 24.4 25.9 26.2 23.8 22.7 28.9 37.5 19.7 23.2 30.3 29.4 27 23.1 25.2 20.5 23.6 24.3 17.9 29.1 30.4 17.1 22 26.6 22.1 25.1 23.9 2010 24.2 24.1 26.7 27.1 23.3 30.2 29.1 28.1 24.9 27 25 23.8 28.4 40.4 22.8 23.3 29.1 31.8 29.1 22.9 26.6 21.1 24.4 26.4 18.1 27.5 31 19.8 24.2 26.7 22.9 25.9 24.9 Aps transferncias sociais 2007 15.2 12 15.2 22 15.5 18 11.7 19.7 19.4 13 13.1 20.3 12.3 17.2 10.1 19.9 21.2 19.1 13.5 14.8 11.9 10.2 17.3 18.1 9.6 24.8 18.6 10.6 11.5 10.5 : 16.5 16.3 2008 15.2 12.4 14.7 21.4 15.7 17.3 11.8 19.6 19.5 13.6 12.7 20.1 12.4 15.5 10.1 18.7 25.6 20 13.4 15 11.4 10.5 16.9 18.5 9 23.4 18.7 10.9 12.3 12.2 16.2 16.4 15.9 2009 15.5 12 14.6 21.8 15.3 17.9 13.1 19.5 19.7 13.8 12.9 19.7 12.4 15 10.2 18.4 25.7 20.6 14.9 15.3 11.7 11.1 17.1 17.9 8.6 22.4 17.3 11 11.3 13.3 15.1 16.3 15.9 2010 15.6 12.1 14.6 20.7 15.8 20.5 13.3 20.7 15.8 13.1 13.5 20.1 12.3 16.1 9.8 18.2 21.3 20.2 14.5 15.5 11.2 10.3 17.6 17.9 9 21.1 17.1 12 12.7 12.9 15 16.4 16.1

Nota Eurostat: Proporo de pessoas cujo rendimento disponvel se situa abaixo da linha de pobreza, antes e aps recebimento de prestaes sociais. No inclui aposentadorias e penses, pois estas so consideradas rendimentos de origem, e no transferncias sociais.

Pases Baixos (10,8), Reino Unido (13,9), Eslovnia (11,5) e Sucia (13,8), o que aponta para o peso das prestaes sociais. Esses pases so conhecidos por terem estruturado um Estado social amplo e universal, que, em momento de crise, possui papel determinante na proteo social e na manuteno de certa qualidade de vida. Dentre os pases com essa tradio, a Alemanha faz figura de exceo, ficando abaixo da mdia da Unio Europeia (8,6), o que se explica pela natureza das medidas adotadas, conforme apontado anteriormente.

3. Menos trabalho com direitos, mais ativao do trabalho sem direitos


As contrarreformas no mbito dos sistemas de proteo social atingiram todos os pases europeus na dcada de 19902000 e alteraram profundamente sua lgica redistributiva, afetando a potencialidade histrica, ainda que limita da, de reduo da desigualdade social no capitalismo. A crise de 200708 e o agravamento da pobreza e das desigualdades, conforme demonstrado, j so analisados como resultados das mudanas do papel do Estado na regulao econmica e social, mesmo pelos analistas mais refratrios crtica marxista. As mudanas em curso nos sistemas de proteo social revelam, mais uma vez, que o tempo presente no apenas um tempo de incertitudes (Castel, 2008), mas um tempo que reafirma que a acumulao do capital incompatvel com a universalizao de direitos, e que em momento de agudizao da crise, seus custos so socializados com a classe trabalhadora, chamada a pagla, por di ferentes formas, entre as quais a perda de direitos duramente conquistados. No h discordncia que todos os pases europeus implementaram suces sivas reformas ao longo das dcada 19902000, cujas caractersticas variam de acordo com o tipo de regime existente, o grau de desenvolvimento do capi talismo e a relao entre as classes sociais. Autores como Paul Pierson (2001), seguindo a classificao de EspingAndersen, afirma que durante a dcada de 1990 trs tipos de reformas podem ser observadas. Nos pases com sistema de proteo de natureza liberal (o principal exemplo a GrBretanha), o autor conclui que ocorreu um processo de remercantilizao (recommodification), com forte privatizao dos servios pblicos, flexibilizao do mercado de tra 778
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balho, reforo de medidas de workfare e focalizao das prestaes sociais na populao mais pobre e meritria. Nos pases designados por ele de socialde mocratas (pases nrdicos), a reforma seria apenas de controle de custos (costcontainment), com polticas de reduo de despesas sociais a partir da introduo de critrios de elegibilidade mais restritivos. Mas o autor reconhece que as reformas so um golpe no princpio igualitrio que predominava at ento e enfatizam o que chamam de sociedade do trabalho, com polticas cada vez mais voltadas para a ativao das despesas sociais. Sobre os pases conti nentais (Frana, Alemanha e Itlia so os principais exemplos), o autor afirma que ocorreu uma reconfigurao (recalibration) com o objetivo de ajustar as prestaes sociais aos novos riscos e necessidades sociais e considera que as reformas foram mais lentas, tardias e limitadas que nos pases nrdicos. Sob outra tica, Palier (2008 e 2010a)21 avalia que as reformas nos pases continentais passaram por quatro perodos distintos, com efeitos bastante diferen ciados. Segundo o autor, na dcada de 1980 prevaleceu aumento das contribuies sociais de trabalhadores e empregadores e aumento no montante das prestaes sociais, com o objetivo de estimular o consumo, ainda sob uma perspectiva key nesiana. Na dcada de 1990, j sob o impacto da crise do incio desse perodo e das exigncias impostas pela instituio do Mercado Comum Europeu (aps assinatura do Tratado de Maastricht, em 1992), as polticas governamentais mu daram de rumo e passam a estabelecer reformas setoriais voltadas para a reduo (o autor utiliza o termo retrenchment) das despesas sociais, sem, contudo, alterar a lgica do sistema, ou seja, sem abandonar a lgica de seguros bismarckiana. O autor (Palier, 2008, p. 144145) aponta que as reformas do incio da dcada de 1990 apresentam quatro caractersticas comuns a todos os pases. Primeiro, foram apresentadas como medidas de consolidao do sistema, e no de desmantelamento, sob a justificativa de imperiosa necessidade de reduo do oramento (devido ao desemprego, recesso) e aumento das despesas (de vido ao aumento do desemprego, das mudanas demogrficas com envelheci
21. O autor integrou uma equipe de dezesseis pesquisadores que avaliou as reformas dos sistemas de proteo social na Europa continental, entre 2005 e 2007. O livro com os resultados foi publicado com o ttulo A long Good Bye to Bismarck? The Politics of Welfare Reforms in Continental Europe. Palier (2005, 2008, 2010a e 2010d).
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mento populacional, da mudana na relao ativos/inativos). Sem questionar sua lgica, os governos fazem o discurso da necessidade de equilibrar o sis tema de proteo social pela via da reduo das despesas e aumento das con tribuies, sobretudo da Previdncia Social. Segundo, as reformas decorrem de negociao e consenso entre partidos de diversas posies polticas, governo e partenaires sociaux (empregadores e trabalhadores) e so aprovadas sem grandes conflitos e resistncias, sobretudo nos pases nrdicos, mas tambm na Europa do Sul. Terceiro, o principal me canismo para reduzir o montante das prestaes sociais foi reforar o carter contributivo, com mudana das regras de clculo para aposentadorias e endu recimento dos critrios de acesso s prestaes assistenciais. Por fim, a quarta caracterstica o estabelecimento de distino cada vez mais precisa entre seguro contributivo e assistncia no contributiva, o que comea a fragilizar a concepo de proteo social mais ampla e dualiza os direitos. De um lado mantmse um sistema contributivo vinculado a emprego estvel, melhores salrios e benefcios mais generosos (o fil da proteo social), financiado por repartio, e de outro, um sistema assistencial no con tributivo, financiado por impostos, com benefcios reduzidos, prestaes sub metidas a critrios de renda e contrapartidas. Com o argumento de que tais reformas no foram suficientes para provo car a retomada do crescimento, desde meados da dcada de 1990 os governos comeam a reforar o discurso de que o sistema de proteo social era o gran de responsvel pela crise, adotando o mesmo discurso de organismos interna cionais, conforme atesta Palier (2008):
Na Frana, como na Alemanha e na Blgica, a Previdncia Social foi acusada de ser, em parte, a origem de diversos problemas econmicos, sociais e polticos: a natureza contributiva da maioria das prestaes era acusada de reforar a excluso social; o peso das contribuies de frear a competitividade e impedir a criao de empregos; a participao dos empregados e empregadores na gesto dos regimes de enfraquecer a capacidade do Estado de controlar as despesas e realizar reformas.22
22. Texto original: En France comme en Allemagne ou en Belgique, lassurance sociale a t accuse dtre en partie lorigine de divers problmes conomiques, sociaux et politiques: la nature contributive de

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Os sistemas de proteo social so acusados de ser os viles que impedem a superao da crise. De motores do crescimento, as polticas sociais passam a ser vistas como freios do crescimento econmico e se sucedem as crticas ao peso do Estado social, das despesas crescentes e das generosas prestaes sociais. As anlises so unnimes em mostrar que as tendncias das reformas at meados da dcada de 1990 priorizaram a reduo de direitos no mbito do sistema pblico de aposentadorias, por meio, sobretudo, do aumento da idade legal mnima para acesso, aumento do montante das contribuies sociais e reduo relativa dos valores dos benefcios, mas com manuteno do sistema por repartio. Entretanto, as contrarreformas no se contentam com a reduo provoca da at ento e, desde os anos 2000, a Europa observa, no sem resistncia dos trabalhadores, sucessivos ataques estruturais aos sistemas de proteo social, por meio de diversos mecanismos que reforam a acumulao do capital. A intensidade e efeitos das reformas so diferentes em cada pas, mas Palier (2005, p. 13) aponta algumas tendncias predominantes aps o espraiamento do que ele denomina de perodo de retrenchment, caracterizado, principalmen te, pela introduo ou reforo dos sistemas privados e/ou complementares, fi nanciados por capitalizao: Endurecimento dos critrios de elegibilidade: este mecanismo foi aplicado em praticamente todas as prestaes sociais contributivas e assistenciais, em especial ao segurodesemprego e alocaes para pes soas com deficincia. Focalizao das prestaes: muitas prestaes universais, sobretudo alocaes familiares, passaram a ser focalizadas, sob o argumento de maior redistribuio e justia social para as famlias com menores rendimentos. Na verdade, essa medida foi uma das estratgias de redu o das despesas. Reduo do nvel das prestaes, por meio de diferentes mecanismos: alterao dos ndices de reajuste das prestaes em espcie, mudana
la plupart des prestations tait souponne de renforcer lexclusion sociale, le poids des cotisations de freiner la comptitivit et dempcher la cration demplois, limplication des partenaires sociaux dans la gestion des rgimes daffaiblir la capacit de ltat contrler les dpenses et mettre en oeuvre des reformes.
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no modo de clculo das aposentadorias (aumento no tempo da contri buio, estabelecimento de teto nos valores), endurecimento dos critrios de estabelecimento dos graus de invalidez para obter aposentadoria. Aumento (ou introduo) de contrapartida exigida dos beneficirios para acesso a alguns servios antes inteiramente gratuitos, como aqui sio de medicamentos, de certos aparelhos de rtese e prtese, ou mesmo assistncia mdica. Desenvolvimento de servios e seguros privados: Diversas formas de subveno e incitao fiscal foram asseguradas para estimular a aqui sio de seguros privados por capitalizao no mercado, tanto na rea da sade como da previdncia. A reduo ou corroso dos servios pblicos foram fundamentais para impelir a demanda. Introduo de mtodos de gesto do setor privado a fim de controlar o volume de despesas nos organismos pblicos: tratase, sobretudo, de atribuio de oramento anual limitado e delegao de responsabilida de e autonomia financeira a instituies pblicas que deveriam buscar recursos prprios, como escolas, universidades e hospitais. Transferncia de atividades pblicas de proteo social para as fam lias e a sociedade civil: crescimento constante de atribuies e respon sabilidade das famlias e de associaes, em nome da participao e da solidariedade familiar e comunitria; Reduo ou estabilizao dos salrios no poder pblico: tais medidas, implementadas em praticamente todos os pases, permitiram enorme economia em setores onde a maior parte dos custos proveniente dos salrios (escolas, hospitais, servios sociais, centros de lazer). Criao de agncias no estatais ou transferncia de servios ao setor privado: alguns pases, sobretudo no Norte da Europa, onde a gesto era puramente estatal, sem participao de empregadores e trabalhado res, transferiram parte das responsabilidades administrativas e finan ceiras de certos dispositivos de proteo social para agncias no esta tais. Em outros casos, o financiamento e a gesto de certas prestaes sociais referentes aos dias no trabalhados (como segurosade e licen amaternidade) foram transferidos para os empregadores/empresas. 782
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Desenvolvimento de polticas de ativao para prestaes de segu rodesemprego ou assistenciais: corresponde instaurao ou ao for talecimento de contrapartidas obrigatrias, como cursos de formao/ qualificao ou realizao obrigatria de certas atividades em troca do recebimento das prestaes sociais. As sucessivas reformas decorrem fundamentalmente das orientaes polticoeconmicas da OCDE e da Unio Europeia,23 como estratgias para aumento das taxas de emprego, reduo da dvida pblica e adaptao dos regimes previdencirios s mudanas demogrficas (queda da taxa da natalida de e envelhecimento da populao). Elas constituem um conjunto articulado, que supe a incitao ao trabalho ou emprego pelas polticas de ativao e a reduo dos sistemas universais pblicos de aposentadorias, penses e dos sistemas de sade, de forma a abrir caminho para o mercado. A proteo social pblica deve se restringir a uma rede (filet) de seguridade social para os traba lhadores pobres, formada por uma cesta bsica pblica, composta apenas por um pilar de Previdncia Social pblica com valores reduzidos, complementado por programas assistenciais de mnimos sociais tambm reduzidos. Todos os pases europeus seguiram essas orientaes gerais e reformaram (ou continuam reformando) seus sistemas de proteo social na dcada de 2000, sob uma m riade de possibilidades diferenciadas que resultam em dimenses e abrangncia bastante diversificadas em cada pas. A Unio Europeia, em nome do Mercado Comum Europeu, tambm props aos pases o abandono das polticas passivas
23. Ver, por exemplo, OCDE, Panorama des pensions 2011. Les systmes de retraites dans les pays de lOCDE et du G20, publicado em janeiro de 2012, no qual a OCDE orienta os pasesmembros a aumentar a idade da aposentadoria e ampliar o campo coberto pelas penses privadas. O livro eletrnico pode ser adquirido na biblioteca online da OCDE: <http://www.oecdbookshop.org/oecd/display.asp?CID=&LANG =fr&SF1=DI&ST1=5KM4SJT8J6BW>. De acordo com Palier (2010a), a OCDE e a Comisso Europeia, desde a dcada 2000 passaram a adotar como referncia o modelo proposto pelo Banco Mundial no relatrio Averting the oldage crisis: policies to protect the old and promote growth, publicado pela Oxford Uni versity Press (1994). Este modelo prope um sistema de aposentadoria assentado em trs pilares: um pilar de aposentadoria de base pblico, obrigatrio, financiado por imposto ou contribuies em sistema de repar ticipao, com penses limitadas; um pilar individual ou profissional, complementar, obrigatrio, financiado por capitalizao; um terceiro pilar privado e facultativo, baseado na poupana individual. Segundo Palier (2010a, p. 5758) o Banco Mundial se inspirou nos modelos existentes na Suia, Chile e Reino Unido, que j haviam institudo esse modelo desde a dcada de 197080.
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de proteo ao rendimento e sua substituio por polticas proativas de traba lho, designadas como polticas de ativao. Essas polticas de ativao se traduzem em duas grandes orientaes: a primeira consiste em estabelecer subsdios fiscais e sociais para tornar o traba lho mais rentvel ou lucrativo para as empresas, e a segunda se traduz na exi gncia de realizao de atividades em contrapartida s prestaes assistenciais e de segurodesemprego. Tal perspectiva refora a primazia do trabalho a qual quer custo, introduz a exigncia de uma relao mais direta entre assistncia e trabalho e fortalece a velha dicotomia trabalhoassistncia, segundo a qual os pobres aptos ao trabalho devem se submeter a qualquer tipo de atividade para ter o direito de receber um benefcio assistencial. Com poucas diferenas em termos de estratgias de implementao, essas polticas de ativao esto na base das principais reformas dos anos 2000. Nos pases escandinavos elas se materializaram na incitao ao trabalho de todos que possuem condies para trabalhar. A busca da sociedade do trabalho estabeleceu uma verdadeira pa naceia pela reconquista do pleno emprego, mesmo que este no assegure direitos e proteo ao trabalhador. As principais medidas nessa direo, confor me Palier (2005) e Barbier (2006) foram: multiplicao de frmulas de licenas para assalariados empregados, com reduo do salrio, como mecanismo para empregar maior nmero de pessoas; restrio das condies de indenizao e reforo obrigao de participar nos dispositivos de ativao; introduo de exigncias e contrapartidas (antes inexistentes) para as prestaes de segurode semprego e de assistncia social. No caso dos Pases Baixos, a ativao assumiu a forma de estmulo a empregos atpicos em relao aos contratos de trabalho regulares (menor tempo, menos salrio, menos direitos), o que permitiu ampliar a insero das mulheres e jovens no mercado de trabalho e de aumento das restries para acesso s prestaes de segurodesemprego e invalidez, de forma a forar a permanncia no emprego, ainda que de forma precarizada. No Reino Unido, as polticas de ativao foram mais rigorosas durante o governo do Partido Con servador, mas continuaram sob o governo dos trabalhistas, e se estruturaram no princpio do workfare, com forte reduo dos valores das prestaes sociais, de modo que ficassem bem abaixo do menor salrio. Diversos tipos de critrios e condies de acesso foram criados para acesso ao segurodesemprego, como 784
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realizao de cursos de formao e obrigao de aceitao das colocaes ofe recidos pelos servios pblicos de empregos (Palier, 2005). Diferentemente de Palier (2005), para quem as polticas de ativao nos pases continentais foram mais tmidas, Barbier (2006) e Purire (2008) consi deram que tanto a Alemanha quanto a Frana desenvolveram vrias medidas nesse sentido. Em relao Alemanha, j indicamos anteriormente as diversas estratgias com vistas a aumentar as taxas de emprego que caminharam rumo ativao. Alm daquelas, Barbier (2006, p. 1201), afirma que a reforma de 2005 na Alemanha foi a mais profunda, pois alterou o estrutural sistema de indenizao aos desempregados, antes baseado em trs tipos de prestaes: o segurodesemprego contributivo, o auxliodesemprego financiado por impos to e a assistncia social assegurada como direito em caso de necessidade (com plementar s anteriores). Aps a reforma de 2005, o segurodesemprego foi mantido, mas limitado para quem contribuiu o tempo suficiente para receber o benefcio e sua durao foi diminuda; as outras duas foram fundidas, e o mon tante foi reduzido. A assistncia social passou a ser garantida apenas aos inca pacitados ao trabalho (crianas, pessoas com deficincia) e o auxliodesem prego passou a ser estritamente condicionado disposio e disponibilidade de exercer o emprego oferecido pelas agncias de emprego pblico. O montan te do auxliodesemprego tambm foi reduzido para incitar o emprego. Em relao Frana, Purire (2008) demonstra que diversas medidas foram implementadas para ativar o acesso, o retorno e a manuteno do em prego. Uma delas foi a estratgia de aumentar a distncia entre os valores das prestaes assistenciais e os rendimentos do trabalho, por intermdio de diver sos mecanismos. Um deles foi o de subvencionar os baixos salrios por meio de dedues no imposto de renda ou transferir uma subveno monetria p blica diretamente ao trabalhador. Alm de favorecer a permanncia nos empre gos de baixa remunerao, visa auxiliar no consumo e aquecer a economia. Outra estratgia foi o incentivo retomada de atividade para os beneficirios dos programas de renda mnima (RMI e aps 2009 RSA).24 Para que os bene
24. Sobre o RMI (Revenu Minimum de Insertion), ver Boschetti, 1996. O Revenu de Solidarit Active (RSA) substituiu o RMI a partir de 2009. As caractersticas no so as mesmas. O RMI era considerado um direito e, embora o beneficirio devesse assinar um contrato de insero, este tinha um significado mais de
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ficirios desses programas e outros mnimos sociais existentes na Frana aceitem os empregos oferecidos, foi estabelecido um mecanismo de manuteno do benefcio por certo perodo aps iniciar o emprego. Ex. at o final do tercei ro ms no emprego o beneficirio continua recebendo o programa de renda; aps esse perodo, o valor do benefcio vai sendo progressivamente reduzido medida que o emprego mantido. Esses mecanismos de ativao retomam a velha oposio entre trabalho e assistncia, que designamos de dialtica da atrao e rejeio (Boschetti, 2003b) e incitam os trabalhadores a se disponibilizarem para o mercado de trabalho, ainda que em condies precarizadas. Purire (2008, p. 98) mostra com muita proprie dade que as polticas de ativao favorecem a proposio, pelos empregadores, de empregos cujas remuneraes so reduzidas e insuficientes para uma vida digna. Dessa forma, os diferentes mecanismos de ativao favorecem enorme mente o capital, pois auxiliam os empregadores a oferecer trabalhos precrios, com jornada e salrios reduzidos, que sero complementados pelo Estado. , portanto, uma forma de utilizao do fundo pblico para ampliar a acumulao do capital e socializar ainda mais os custos do trabalho com a classe trabalhadora. Outra estratgia de ativao adotada na Frana foi a introduo de contra partidas para recebimento do segurodesemprego que, at o incio da dcada de 2000, era um direito incondicional, pois decorrente de prvia contribuio, como as aposentadorias. Esse direito, considerado por muito como intocvel, passou a se submeter a diversas formas de contrapartida, a partir da introduo de um Plano personalizado de acesso ao emprego (PPAE). Este estabelecido indi vidualmente, elaborado e atualizado pelo trabalhador desempregado e acompa nhado pelo responsvel dos servios pblico de emprego. O trabalhador tem a obrigao de se apresentar quando convocado pela agncia de emprego e de demonstrar o cumprimento de aes ativas de busca de emprego. Em caso de no cumprimento, o segurodesemprego poder ser suspenso ou suprimido. Essas contrapartidas tambm so exigidas para recebimento dos programas de renda mnima, sobretudo o Revenu de Solidarit Avtive (RSA).
apoio do que de punio. O RSA, por outro lado, tem um forte carter de ativao, e se o beneficirios no cumprir as contrapartidas e condies, pode ter o benefcio suspenso ou suprimido (Purire, 2008; Paugam e Duvoux, 2008).

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4. Os caminhos da privatizao da Sade e da Previdncia Social


Ao lado das polticas de ativao do trabalho, todos os pases, sob orien tao da Unio Europeia, passaram a introduzir polticas de reduo dos siste mas pblicos de aposentadoria e de estmulo aos sistemas privados complemen tares. Est em curso, em toda a Europa, o redesenho dos histricos sistemas de proteo social universais. As aposentadorias com financiamento por repartio esto sendo progressivamente substitudas pelos regimes financiados por capi talizao; as prestaes definidas esto dando lugar para as aposentadorias com contribuio definida; a idade para obter aposentadoria est ficando cada vez mais distante. O objetivo no mais proteger a classe trabalhadora em momen tos de risco e necessidades sociais, mas limitar o aumento das despesas pblicas pela via da restrio/reduo dos direitos. Mais do que isso, o que est no co rao dessas reformas a garantia da reproduo ampliada do capital em larga escala, j que o desenvolvimento de sistemas privados de aposentadoria se presta largamente acumulao capitalista. Ou, conforme sinaliza Chesnais (2011, p. 38) Os assalariados aposentados deixam de ser apenas contribuintes ou poupadores. Eles se tornam, na maioria das vezes sem ter conscincia, parte de uma engrenagem que comporta a apropriao de rendimentos originados na explorao do trabalho dos assalariados, tanto nos pases onde o sistema de penso por capitalizao foi criado, quanto naqueles onde os investimentos e especulaes sero realizados.25 A Tabela 5 oferece um panorama das reformas e mudanas nas aposen tadorias, que constituem, junto com a sade, o ncleo duro da proteo social, respondendo por aproximadamente 50% das despesas com proteo social e entre 8% e 15% do PIB nos pases do CentroNorte da Europa (Cornilleau et al, 2010, p. 17).
25. No original: Les salaris retraits cessent dtre de simples cotisants ou pargnants. Ils devien nent, le plus souvent sans quils aient une claire conscience, parties prenantes de mcanismes qui compor tent lappropriation de revenus dont la source se trouve dans lexploitation des salaris au travail, aussi bien dans les pays o le systme de pension par capitalisation a t cr que dans ceux o des placements et des spculations seront raliss.
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Tabela 5 Panorama das principais contrarreformas na Previdncia Social pblica Condio e/ou Tempo de Contribuio para Aposentadoria Integral em 2011 Com 45 anos de previdncia podese obter aposentadoria aos 65 anos Nenhum 45 anos de carreira

Pases

Principais Contrarreformas

Idade Legal para Aposentadoria Plena em 2011 65 anos; passar a 67 entre 2012 e 2029 H = 65 e M = 60. Alinhamento progressivo entre 2024 e 2033 65 anos

Alemanha

1992, 2001, 2004, 2007 1990, 2005, 2008 1996, 2003, 2006, 2007

ustria Blgica

Bulgria

65 anos, com ampliao progressiva Combinao entre idade e para 67 at 2024 para todos com 15 contribuio 1999, 2003, 2011 anos de contribuio, ou 63 anos e 37 de contribuio para homens e 60 anos e 34 de contribuio para mulheres 2010 65 anos para homens e mulheres e 63 para trabalhadores de minas H = 65 anos e 15 de trabalho; M = 60 anos e 15 de trabalho. Alinhamento de idade pata todos para 65 anos at 2030. 65 anos para regime de base e complementar 65 anos Regime de base: mdia das contribuies; Regime complementar: nenhum Tempo de trabalho

Chipre

Crocia

1999, 2010

Dinamarca Espanha

1994, 2001, 2006, 2007 1999, 2002, 2004, 2007

Base: 40 anos de residncia entre 15 e 65 anos 35 anos de contribuio

Estnia

H = 63 anos e M = 61, alinhamento Nenhum 2001, 2002, 2004 progressivo para 63 at 2016 e para 65 at 2026 Penso nacional: 65 anos; Penso 1992, 1997, vinculada ao salrio: entre 63 e 68 2003, 2006, 2011 anos 6065 anos dependendo da categoria profissional, com ampliao 2003, 2004, 2010 progressiva para para 6267 anos at 201823 (para geraes ps-1956) Penso nacional: 40 anos de residncia no pas entre 16 e 65 anos. Penso vinculada ao salrio: nenhum Nenhum

Finlndia

Frana

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Pases

Principais Contrarreformas

Idade Legal para Aposentadoria Plena em 2011 H = 65 anos; M = 60 com alinhamento at 65 anos para gerao ps 1992

Condio e/ou Tempo de Contribuio para Aposentadoria Integral em 2011 35 anos de previdncia ou 10.500 dias de trabalho para penso de 80% do salrio (70% para gerao ps 1992) Nenhum

Grcia

2010

Hungria

1995, 1997, 2000, 2001, 2003, 2007

62 com aumento progressivo para 65 anos at 2022

Irlanda

66 anos 1990, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2009, 2010 1994, 2003, 2009 67 anos 1995, 2000, 2005, 2006, 2007, 2011 1997 H = 65; M = 60anos

Mdia anual de 48 semanas de contribuio

Islndia Itlia Letnia Litunia

40 anos de contribuio Mdia anual de 48 semanas de contribuio Nenhum 30 anos de previdncia

62 anos

H = 62,5 e M = 60, ampliao 1994, 2003, 2009 progressiva para 65 para todos at 2026 2005

Luxemburgo

65 anos com antecipao para 60, aps Nenhum validao de 40 anos de trabalho

Malta

H = 61 e M = 60 para nascidos antes de Ao menos 50 semanas de 1952. Aumentos progressivos segundo contribuio por ano 1994, 2003, 2009 ano subsequente de nascimento. Para nascidos aps 1962: 65 anos para todos. 2010 67 anos Nenhum Nenhum Nenhum 40 anos de contribuio

Noruega

Pases Baixos 2000, 2006, 2009 65 anos Polnia Portugal 1998, 1999, 2003 H = 65 e M = 60 anos 1998, 1999, 2002, 2007 65 anos

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Pases

Principais Contrarreformas

Idade Legal para Aposentadoria Plena em 2011

Condio e/ou Tempo de Contribuio para Aposentadoria Integral em 2011

Repblica Checa

1995

H = 62 anos e 4 meses; M: 56 anos e 8 Nenhum meses para mulheres com 5 filhos e 60 anos para aquelas sem filhos. Progressivamente, 65 anos para homens e mulheres com um filho. H = 64 anos e 1 ms; M = 59 anos e um ms. Ampliao progressiva para 65 anos at 2015 para homens e 63 para mulheres at 2030. 33 anos e 2 meses de contribuio para homens . e 28 anos e 2 meses para mulheres. Aumento progressivo para 35 anos para homens e 30 para mulheres at 2015 e 35 . para mulheres at 2030. H = 44 anos de contribuio; M = 39 anos de contribuio

Romnia

2005, 2007

Reino Unido

H = 65; M = 60 anos, com alinhamento 1990, 1993, progressivo da idade para 65 anos, 2004, 2005, iniciado em 2010, atingindo 68 anos 2007, 2008, 2010 em 2046. 2004

Eslovquia

Nenhum 62 anos, com diferenas entre categorias. Todos atingiro 62 anos at 2012. Combinao entre idade e H = 65 e M = 63 anos com 15 anos de contribuio; H = 63 e M = 61 anos aps tempo de contribuio 20 anos de contribuio; 58 anos para todos com 40 anos de contribuio. Entre 61 e 67 anos Nenhum. Penso garantida aps 40 anos de residncia no pas

Eslovnia

2006

Sucia

1982, 1996, 1999, 2003

Fonte: Elaborao prpria, com base em informaes disponibilizadas no Observatoire des Retraites, <http://www.observatoireretraites.org/index.php?id=10&no_cache=1>.; no Sistema MISSOC da Commission Europenne <http://ec.europa.eu/employment_social/missoc/db/public/compareTables. do?lang=fr>. e nas bibliografia consultadas.

A tabela mostra que todos os pases reformaram seus sistemas de aposen tadoria nas dcadas de 1990 e 2000, com predominncia nesta ltima. Podemse apontar trs grandes implicaes resultantes dessas reformas. A primeira foi 790
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a mudana nos sistemas pblicos (pilar de base), com reduo nos direitos, por meio de diversas mudanas: aumento da idade mnima exigida para aposenta doria que passou de 60 para 65 anos e continua a aumentar, ampliao do tempo de contribuio, estabelecimento de teto mximo e/ou diminuio do nvel relativo dos montantes das aposentadorias e penses, alinhamento da idade exigida para homens e mulheres e introduo de novas formas de finan ciamento por impostos. A segunda implicao, decorrente e em articulao com a primeira, foi o desenvolvimento de sistemas de aposentadorias complemen tares obrigatrios individuais ou profissionais (fundos de penso fechados) fi nanciados por capitalizao (segundo pilar). A terceira foi o estmulo fiscal e normatizao que possibilitaram a criao e o desenvolvimento de sistemas privados de poupana individual (fundos de penso abertos), no obrigatrios, com ou sem subveno do Estado (terceiro pilar).26 Essas transformaes no ocorreram com a mesma intensidade em todos os pases. De acordo com Palier (2010a) e Cornilleau et al. (2010), os pases que mais estimularam/desenvolveram o segundo e terceiro pilares foram os do Leste europeu, os Pases Baixos, Reino Unido, Finlndia, Irlanda, Sucia e Dinamarca. Nos pases continentais e do Sul da Europa, embora os governos tenham estimulado os sistemas por capitalizao, estes no se desenvolveram em larga escala devido resistncia da classe trabalhadora. A Tabela 6, com dados dos ativos dos fundos de penso, apresentada por Cornilleau et al. (2010, p. 35) mostra essa tendncia. A crise de 200708 vem mostrando os efeitos destrutivos das reformas sustentadas na reduo da previdncia pblica financiada por repartio e os riscos das aposentadorias financiadas por capitalizao. Em 2008, os fundos de penso foram os primeiros a sofrer, perdendo, da noite para o dia em torno de 23% de seus investimentos nos pases da OCDE. Essa perda impacta dire tamente na queda dos valores das aposentadorias, que no asseguraro um nvel de proteo satisfatrio para os futuros aposentados. Os Pases Baixos, Reino Unido, Finlndia e Dinamarca devem ser os mais afetados, pois os fundos atingem mais de 50% dos aposentados (Cornilleau et al., 2010, p. 35).
26. Ver NR 25.
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Tabela 6 Ativos dos fundos de penso e dos fundos pblicos, em % do PIB Pas Pases Baixos Estados Unidos Reino Unido Finlndia Irlanda Japo Sucia Dinamarca Portugal Espanha ustria Alemanha Blgica Itlia Grcia Frana Fundos de Penso 138 77 79 71 47 20 9 32 14 7 5 4 4 3 0 1 n.d. n.d. 12,7 6,2 10,5 2,2* 19,9* 4,0 0,9* 0 2 4 5 Rentabilidade em 2008 e 2009/1 14,3 21,0 18,0* 11,8 31,8 11 26 32 17 Reservas Pblicas

Fonte: Tabela publicada em Cornilleau et al. (2010, p. 35). Dados OCDE (2009), Pensions at a glance. Legenda: *evoluo em 2008.

Mesmo se a crise recente mostrou e ainda mostra a fragilidade dos fundos de penso e dos seguros privados, eles foram sucessiva e largamente implemen tados no perodo anterior, e seus efeitos sero sentidos ainda por muito tempo. A concluso inevitvel: a Europa ter um sistema de proteo infinitamente menos universal, mais reduzido e menos pblico nos prximos cinquenta anos, quando sero concludas as mudanas em curso. A anlise dos autores incisiva:
Em 2050, a aposentadoria ser obtida bem mais tarde na Europa, ser precedida de um difcil perodo em que o assalariado mais idoso dever fazer de tudo para

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se manter no emprego, a situao das aposentadorias ser mais desigual, as apo sentadorias sero mais frgeis, exceo daqueles mais privilegiados que tero condies de fazer investimentos rentveis.27 (Cornilleau et al., 2010, p. 36)

A sade pblica foi o segundo alvo das reformas, aps a Previdncia Social. Palier (2010e, p. 77) afirma que nos ltimos 25 anos todos os pases europeus realizaram mudanas com o objetivo comum de liberalizao dos sistemas de sade e introduo de mecanismos de mercado nas polticas pbli cas. Nos pases onde a sade segue a lgica beveridgiana (sistema pblico, com acesso universal, independentemente de contribuio e financiamento por im posto fiscal), as reformas da sade se iniciaram na GrBretanha, se espalha ram no Sul da Europa e por fim atingiram os pases nrdicos. Na GrBretanha, a primeira reforma se deu durante o governo Thatcher (197992), que aniqui lou o Sistema Nacional de Sade (NHS) institudo desde a dcada de 1940, introduzindo regras de mercado e concorrncia entre os hospitais pblicos. Nesse perodo, o nmero de pacientes na fila de espera de atendimento para cuidados hospitalares passou de 622 mil em 1982 para 915 mil em 1992. O governo trabalhista socialliberal (Tony Blair 19972007 e Gordon Brown 200710) recuperou parcialmente o histrico sistema pblico ingls, com a criao de novos hospitais, contratao de mdicos e enfermeiros e duplicao do oramento pblico, mas manteve a concorrncia entre os hospitais e estimu lou a sade privada. A lista de espera, que havia atingido mais de 1 milho no final da dcada de 1990, caiu para 100 mil pessoas no final da dcada de 2000. Ainda assim, o prazo mdio de espera por uma consulta pblica era de trs meses em 2010 (Palier, 2010e, p. 78). O governo conservador que assume o poder em 2010 (David Cameron) apresentou um projeto de reforma da pro teo social, com restrio drstica dos benefcios assistenciais aos desempre gados, reduo das despesas da sade e ampliao do sistema privado. Porm aps resistncia dos ingleses, o governo recuou na proposta de privatizao do
27. No original: En 2050, la retraite se prendra plus tard en Europe, sera prcde dune priode diffi cile o le salari vieillissant devra tout faire pour se maintenir en emploi; la situation des retraits sera plus ingale; les retraies seronts plus faibles sauf pour quelques privilgis qui auront pu faire des placements profitables.
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sistema pblico, mas manteve maior participao do sistema privado, com in tensificao da concorrncia entre os hospitais pblicos e privados. Palier (2010e) mostra que nos pases escandinavos a reforma da sade, ainda na dcada de 1990, foi marcada pela descentralizao dos servios para as municipalidades, o que significou transferncia de responsabilidades e de financiamento dos cuidados primrios. A descentralizao reduziu o oramen to e os custos e, em decorrncia, a qualidade dos servios. O autor cita o caso da Sucia, cujo sistema, amplo e universal, era reconhecido como um dos me lhores do mundo e foi duramente atingido pelo ajuste fiscal realizado no incio da dcada de 1990. Em decorrncia, o nmero de leitos nos hospitais foi redu zido em 45% e o nmero de trabalhadores nos servios sanitrios diminuiu em 25% (Palier, 2010e, p. 82). Os pases do Sul da Europa (Itlia, Espanha e Portugal) haviam institudo sistemas pblicos no final da dcada de 1970 e incio dos anos 1980, baseados nos princpios da universalidade de acesso, financiamento pblico por impos tos locais, integralidade das aes e descentralizao na gesto,28 o que provo cou enorme diferenciao nos modos de organizao, gesto, financiamento e abrangncia das aes de sade. Contudo, embora Portugal tenha realizado certa desconcentrao administrativa, manteve forte centralizao nacional na gesto e financiamento. Na dcada de 2000 esses pases realizaram novas reformas, com a introduo de fortes elementos de privatizao. Os hospitais pblicos foram transformados em empresas hospitalares, com autonomia financeira e reduo da participao do governo federal na gesto e no finan ciamento. Os maiores elementos de privatizao ocorreram em Portugal, com transformao dos hospitais em empresas pblicas, com gesto privada, mas submetidas aos princpios do direito pblico, com muita semelhana das pro postas brasileiras de Fundao Estatal de Direito Pblico. Na experincia portuguesa, os mdicos podem ser remunerados em funo do atendimento per capita e de seu desempenho. Estudo de Cohu e LequetSlama (2006) mos tra que se os sistemas descentralizados no haviam conseguido assegurar igualdade nos atendimentos, as reformas agudizaram as desigualdades na
28. A reforma na Itlia serviu largamente de modelo para a constituio do SUS brasileiro.

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oferta dos servios e no financiamento, o que favoreceu o desenvolvimento da sade privada. Entre os pases cujo sistema de sade segue a lgica bismarkiana (acesso vinculado prvia contribuio), a Alemanha (bero desse sistema e onde pre domina a organizao por caixas de seguros profissionais) realizou sucessivas reformas entre 1988 e 2004, com as seguintes tendncias: introduo de tickets moderadores para os gastos com medicamento, cuidados de auxiliares medicais, prteses dentrias, tica e transporte de ambulncia desde 1988; li beralizao da escolha das caixas de segurosade, pelos usurios, entre as existentes em 1992, o que instalou a concorrncia entre as caixas, provocou sua reduo (de 264 para 17 caixas regionais, de 684 para 389 caixas de empresas e de 151 para 45 caixas de artesos) e aprofundou as desigualdades entre as Caixas e entre os servios prestados. A partir de 2004, foram registrados au mento das contribuies dos trabalhadores e reduo dos empregadores com vistas a estimular o emprego, introduo de ticket moderador para consul tas mdicas com especialistas que no foram prescritas por um mdico genera lista (antes gratuitas), e supresso de reembolso de certos servios, como me dicamentos sem receita mdica, culos, esterilizao, curas termais, transporte. Essa reforma tambm atingiu o modo de financiamento, introduzindo finan ciamento por imposto para licenamaternidade, duplicando a contribuio dos aposentados para cuidados de longa durao e transferindo a responsabilidade de financiamento do auxliosade para o trabalhador, e no mais para o empre gador (Palier, 2010e, p. 92). Os Pases Baixos no apenas restringiram os direitos, mas privatizaram as caixas de segurosade desde 2006, instituindo um sistema de sade em trs pilares. O primeiro, universal, financiado por imposto e cobre aproximada mente 60% das despesas com sade em casos de riscos catastrficos, doenas crnicas, invalidez e cuidados psiquitricos. O segundo pilar, obrigatrio, financiado por impostos e contribuies sociais e cobre os cuidados correntes (consultas, internaes, exames), e funciona em sistema de concorrncia entre as caixas privatizadas em 2006 (funcionam como planos privados de sade). O terceiro composto pelos seguros privados facultativos, destinados a cobrir os gastos no garantidos pelos dois pilares anteriores, como cuidados dentrios
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dos adultos e homeopatia. Segundo Palier (2010e, p. 9293), 80% dos holande ses possuem um seguro sade complementar. A Frana tambm realizou sucessivas reformas entre 1999 e 2007, todas imbudas do esprito de reduzir os dficits da poltica de sade que, segundo relatrios da Cour des Comptes (Tribunal de Contas francs), citados por Palier (2010e, p. 104), apresentava um dficit de 13,6 bilhes de euros em fins de 2004. As reformas na dcada de 2000, sob os trs mandatos da direita francesa (Jacques Chirac de 19952007 e Nicolas Sarcozy de 200712), reduziram pro gressivamente esse dficit para 4,5 bilhes de euros em 2007, s custas da restrio das despesas, leiase, dos direitos; mas ele aumentou para 9,4 bilhes de euros em 2009, em consequncia da crise, sinaliza o autor. Para ele, as pro gressivas reformas foram desenhando um novo sistema de sade, que mudou sua lgica inicial estruturada em regimes profissionais. As medidas, estruturais, provocaram mudanas profundas nos direitos de acesso, no nvel e abrangncia dos servios, no modo de financiamento e na forma de gesto e tomada de deciso. Quanto ao acesso, foi institudo em 1999 um regime pblico de base des tinado a cobrir aqueles no inseridos em um regime profissional contributivo (aproximadamente 150 mil franceses no final da dcada de 1990),29 designado Couverture Maladie Universelle (CMU). Ele permite aos franceses de baixa renda (inferior a 874 euros mensais para uma pessoa e 1.574 para um casal com um filho em 2012) aceder a uma cobertura gratuita de assistncia mdica (atin ge aproximadamente 2,1 milhes de franceses) e a uma cobertura complemen
29. O regime geral de seguridade social francs comporta quatro ramos (aposentadorias, sade, seguro acidente de trabalho, alocaes familiares) autnomos em termos de gesto e financiamento, mas que se complementam, e so organizados em trs caixas nacionais, geridos pelo Estado e pelos partenaires sociaux (representantes dos empregadores e dos trabalhadores): a Caisse Nationale dassurance vieillesse (CNAV) responde pelas aposentadorias e penses; a Caisse nationale de lAssurance Maladie des Travailleurs Sala ris (CNAMTS) gere a sade e cobre os riscos de doena, maternidade, invalidez e morte e acidentes de trabalho/doenas profissionais; a Caisse Nationale des Allocations Familales (CNAF) responsvel pelas prestaes familiares e sociais, assistncia s famlias, auxlio moradia, renda de solidariedade ativa (RSA, que substituiu o Revenu Minimum dInsertion). Alm destas, a LUnion des Caisses Nationales de Scurit Sociale (UCANSS) assegura tarefas de interesse comum ao conjunto do regime geral da seguridade social, sobretudo em termos de recursos humanos (conveno coletiva, formao e qualificao profissional, nego ciao salarial, entre outras). Cf. Dorion e Guionnet, 2004. Os funcionrios pblicos possuem regimes espe cficos, como ocorre no Brasil.

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tar que assegura dispensa de antecipao de despesas pelos usurios (atinge em torno de 4,2 milhes de franceses).30 Esse regime, financiado exclusivamente pelo Estado, se soma aos regimes profissionais financiados majoritariamente pelas contribuies sociais e estabelece uma dualidade de acesso: um sistema de base voltado para populao de baixa renda, desempregados e beneficirios dos programas de mnimos sociais, e regimes profissionais que asseguram melhores servios e maior cobertura. Palier (2010e) e Duval (2008) mostram que 40% dos mdicos especialistas se recusam a atender os beneficirios desse regime, pois seus reembolsos so inferiores ao dos demais regimes. Alm dessa diferenciao, muitos servios, sobretudo atendimentos am bulatoriais, sofreram reduo em virtude de medidas que tornaram o sistema mais oneroso para os usurios, como introduo de ticket moderador (con trapartida do usurio), transferncia de cuidados bsicos (consulta, cuidados dentrios, oftalmologia, medicamentos, anlises e exames, transportes) para seguros complementares (planos de sade complementares obrigatrios e ou seguros privados). Ainda de acordo com Palier, menos de 60% das despesas com tais servios so assumidas pela seguridade pblica, enquanto o restante foi sendo gradativamente transferido aos usurios, que devem buscar um plano de sade complementar. Ainda assim, em 2010, 8% dos franceses no tinham nenhum tipo de sade complementar, o que os tm levado a reduzir a demanda por atendimento mdico, visto que os reembolsos da seguridade social pblica so cada vez menores (Palier, 2010e, p. 11720). Conclui o autor:
Observase, assim, a instituio de um sistema de sade que responde formalmen te s orientaes gerais das reformas dos sistemas de sade implementados no estrangeiro: desenvolvimento tpico de sistemas nacionais de sade (direitos universais, financiamento por impostos), desenvolvimento de mecanismos de regulao com base no desempenho e na concorrncia entre os sistemas (por meio do modo de financiamento dos prestadores de servios), privatizao parcial dos cuidados de sade.31 (Palier, 2010e, p. 121)
30. Disponvel em: <http://www.cmu.fr/userdocs/23222012.pdf>. 31. No original: On voit ainsi se mettre en place un systme de sant qui rpond formellement aux orientations gnrales des rformes des systmes de sant observs ltranger: dveloppement de structu res typiques des systemes nationaux de sant (droits universels, financement par limpt), dveloppement
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Para Duval (2008), as reformas decorrem do primado das polticas ma croeconmicas neoliberais, pouco preocupadas com seus efeitos sobre a desi gualdade social. A busca do lucro a qualquer custo faz com que os reformado res sejam acometidos de uma dupla cegueira diz o autor.32 Ao se fixarem na eficincia e na eficcia econmica e financeira, ignoram condies como pre carizao do trabalho e das condies de vida, que, na situao contempornea de crise, exigem a proteo social reforada, e no sua reduo. Segundo, mas caram os efeitos sociais das reformas por meio de anlises encantadas, de acordo com as quais as medidas polticas aparecem como excelentes solues para resolver os problemas mais urgentes. As reformas, afirma o autor so totalmente deslocadas em relao a uma situao social que elas correm o risco de agudizar e de agravar seriamente (Duval, 2008, p. 121).

Consideraes finais
Certamente, no se pode falar em desmantelamento dos sistemas de pro teo social europeus, que continuam sendo os mais universais, graas, sobre tudo, resistncia33 dos trabalhadores que se mobilizam contra as reformas
des mcanismes de rgulation par la performance et a concurrence au sein de ce systme (par les modes de financement des prestataires), privatisation partielle de la prise en charge des soins de sant. 32. O autor intitulou um captulo de seu livro de Les oeillres des rformateurs. Cf. Duval, 2008, p. 90. 33. Na Islndia, aps a crise de 200708, o FMI exigiu um plano de ajuste fiscal em 2009, mas a popu lao realizou enormes manifestaes contrrias, se negando a pagar a conta da dvida. A populao exigiu a demisso do presidente, e as eleies foram antecipadas. A esquerda assumiu o poder em 2010 e, nesse perodo, bancos foram nacionalizados, banqueiros fugiram do pas ou foram julgados e condenados a assumir a responsabilidade sobre a crise. O governo de esquerda realizou um referendo nacional sobre o pagamento da dvida, e 93% votou no ao pagamento pela populao. Uma nova Constituio foi elaborada por uma assembleia popular, aprovada pelo Conselho Constitucional e encaminhada ao Parlamento, e est em debate desde novembro de 2011. Na Grcia, apesar de a esquerda no ter vencido as eleies de 17/6/2012, os movimentos contra os ajustes impostos pela Unio Europeia se fortaleceram enormemente. Na Espanha, se sucederam nesse incio de 2012 as manifestaes contra as medidas de austeridade. Na Frana, a populao disse no ao governo conservador de Sarcozy que implementou as reformas ao longo da dcada 2000, e elegeu um candidao socialista em maio de 2012. So sinais que podem mudar os rumos da hegemonia neo liberal na Europa.

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destrutivas (Renault e Tinel, 2010; Cohen e Guilhaumou, 2010). No obstante, essas provocaram uma corroso insidiosa nos princpios fundantes da univer salidade, qualidade e proteo ampla, e ocasionaram reduo da abrangncia dos direitos, seleo e focalizao das prestaes sociais, perda de qualidade dos sistemas pblicos, introduo e/ou ampliao de sistemas privados sob a gide do mercado. Essas tendncias revelam mudanas profundas na experincia histrica do Estado social baseado na relao trabalhodireitos, que alimentou o ilusrio sonho marshaliano da igualdade cidad (Marshal, 1967), e desvelam a im possibilidade estrutural de combinar acumulao do capital, igualdade e redis tribuio social no capitalismo. O que parece estar em curso o que Castel (2008) qualificou de amputao da cidadania social, ou, em outros termos, a subtrao dos direitos sociais que, no capitalismo, constituram um dos elemen tos centrais da cidadania burguesa. A superao da crise, a histria j mostrou, no se deu e nem se dar pela destruio dos direitos sociais, conquistados duramente por geraes e geraes e que possibilitaram o estabelecimento de um padro de civilidade que, sabemos, no tem a potencialidade de instituir uma sociedade emancipada das relaes de mercado. A corroso dos sistemas de proteo social expressa a agudizao da barbrie capitalista e sua reao s conquistas da classe trabalhadora. Tambm parece invivel a retomada de medidas keynesianas para uma nova regulao das relaes de mercado na perspectiva de enfrentamento da crise estrutural, como bem mostram Dumnil e Lvy (2012). A histria, portanto, um proces so aberto, e o tempo presente tem sinalizado ventos de mudana. Que eles sejam capazes de varrer a hegemonia neoliberal e soprem na direo do fortalecimen to dos procesos e movimentos de resistncia e emancipao.

Recebido em 26/6/2012

Aprovado em 8/8/2012

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