TV Digital Terrestre en Uruguay

Televisin Digital Terrestre en Uruguay
AUTORIDADES
Ministra de Educacin y Cultura Mara Simon Subsecretario de Educacin y Cultura Carlos Liscano Director General de Secretara Eduardo Martnez Director Nacional de Cultura Hugo Achugar Coordinador General de Programas Gabriel Caldern Coordinador del Departamento de Industrias Creativas Gustavo Remedi Director del Instituto del Cine y el Audiovisual del Uruguay Martn Papich
EDICIN
Autor Gustavo Gmez Germano Editor General Gustavo Remedi Editorial Zona Editorial Edicin Rene Ferraro Diseo editorial Daniel Villar ISBN: 978-9974-8225-1-1 Documento de consultora realizado para el Instituto del Cine y el Audiovisual del Uruguay (ICAU) y el Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC-DIPRODE-OPP) en el marco del desarrollo del Conglomerado Audiovisual.
Televisin Digital Terrestre en Uruguay

Gustavo Gmez Germano
Polticas pblicas, regulacin y nueva institucionalidad para el desarrollo de la industria audiovisual en Uruguay: desafos y oportunidades de la TV digital terrestre.
NDICE
PRLOGO . ...................................................................................................... 11 INTRODUCCIN............................................................................................. 15 MARCO CONCEPTUAL DEL INFORME....................................................... 16 2.1 Libertad de expresin, diversidad y pluralismo............................................................. 16 2.2 Bienes y servicios culturales......................................................................................... 19 2.3 Estado y mercado......................................................................................................... 20 ESTADO DE SITUACIN DE LA TV. ............................................................. 22 3.1 La industria de la televisin abierta en Uruguay............................................................ 22 3.1.1 Situacin del sector.......................................................................................... 22 3.1.2 Concentracin y diversidad.............................................................................. 24 3.1.3 Legislacin nacional......................................................................................... 27 3.1.4 Polticas pblicas. ............................................................................................. 29 3.2 Desafos planteados. ..................................................................................................... 30 MARCO REGULATORIO Y POLTICAS PBLICAS..................................... 32 4.1 Antecedentes en Uruguay............................................................................................. 32 4.2 Qu hacer?................................................................................................................. 33 4.2.1 Conceptos bsicos y previos............................................................................ 33 4.2.2 Ideas-fuerza como marco de las polticas........................................................ 34 4.3 Una sola ley o varias?................................................................................................. 34 4.4 Bases para un marco legal democrtico....................................................................... 36 4.4.1 Hacia una Ley de SCA...................................................................................... 37 DISEO INSTITUCIONAL. ............................................................................. 38 5.1 Antecedentes en Uruguay............................................................................................. 38 5.2 Recomendaciones y experiencias internacionales........................................................ 40 5.3 Qu hacer?................................................................................................................. 43 5.4 Propuesta de esquema regulatorio............................................................................... 45 5.4.1 Cinco espacios institucionales complementarios. ............................................. 45 5.5 El organismo de decisin y coordinacin de las polticas pblicas................................ 46 5.6 El organismo de aplicacin y fiscalizacin.................................................................... 48
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ndice
5.7 5.8
5.6.1 Finalidad y potestades. ..................................................................................... 49 5.6.2 Autonoma e independencia............................................................................. 50 5.6.3 Caractersticas e integracin............................................................................ 50 5.6.4 Transparencia y control del regulador.............................................................. 51 El organismo de participacin ciudadana y control social............................................. 51 Etapas y transicin....................................................................................................... 52
OPORTUNIDAD DIGITAL. .............................................................................. 54 6.1 Desafos regulatorios de la TDT.................................................................................... 54 6.1.1 Necesidad de revisar el marco general............................................................ 55 6.2 La regulacin y el modelo de transicin digital............................................................. 56 6.3 Plazos y procesos para el apagn analgico................................................................. 57 6.4 Paradojas de la transicin............................................................................................. 61 6.4.1 Ms concentracin por duplicacin del uso de canales.................................... 62 6.4.2 Aumentan costos pero hay poco inters en una transicin rpida.................... 62 6.5 Modelos de negocios.................................................................................................... 65 6.5.1 Televisin gratis o paga? Alta definicin o multiplex?................................... 66 6.6 Diversidad de medios y apertura de la competencia. .................................................... 67 6.6.1 Quin tendr concesiones de TDT?................................................................ 68 6.7 Asignacin de espectro para los operadores actuales. .................................................. 69 6.7.1 Derechos adquiridos........................................................................................ 69 6.7.2 Cmo asignar las nuevas bandas del espectro?............................................. 71 6.8 Entrada de nuevos operadores comerciales................................................................. 72 6.8.1 Modelo de negocios mixto e infraestructuras nicas (multiplex)...................... 73 6.8.2 Algunas razones para promover el multiplex.................................................... 73 6.9 Inicio y etapas del despliegue de TDT........................................................................... 76 6.10 Asignacin de canales y autorizacin de seales de TDT. ............................................. 77 6.10.1 Servicios comerciales en Montevideo.............................................................. 77 6.10.2 Servicios comerciales en el resto del pas........................................................ 78 6.10.3 Para todos los servicios comerciales............................................................... 79 6.10.4 Servicios pblicos............................................................................................ 79 6.10.5 Servicios comunitarios..................................................................................... 80 Glosario de Siglas. ................................................................................................................... 83
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Prlogo
La TV digital. El horizonte que ya est ac
A nadie escapa ya que la cultura y la identidad nacional no se reducen, ni son solamente el resultado de la obra de sus artistas y pensadores ms destacados. Muy por el contrario, debido al desarrollo tecnolgico, la diversificacin cultural, los cambios en los hbitos y formas de consumo cultural, las llamadas industrias culturales la industria editorial, de la msica, del audiovisual, de contenidos para Internet, de los videojuegos, etctera han cobrado una importancia econmica, poltica y social creciente, y han pasado a jugar un papel fundamental en el conocimiento, la expresin ciudadana y la formacin de la cultura y la identidad nacional. Los nuevos productos, herramientas y tecnologas de la conectividad y la informacin, ocupan un lugar cada vez mayor en la vida diaria acaso ms de lo deseable y moldean y condicionan nuestra forma de estar y actuar sobre el mundo. El complejo industrial cultural nacional-local, en efecto, cumple un papel de intermediacin y administracin tanto de nuestra propia cultura, como de lo que conocemos del mundo y lo que de nosotros llega al mundo. En el centro de tales industrias culturales que hoy definen y moldean la cultura nacional, se halla sin lugar a dudas, el campo de la televisin, en cualquiera de sus formas: abierta, para abonados, por cable, satelital, por Internet, pblica, privada, municipal, comunitaria, etctera. La articulacin de tecnologas y formatos tradicionales y nuevos, como ocurre entre la televisin, Internet por cable o inalmbrica y la telefona celular, no hace ms que acrecentar la importancia e impacto de la televisin. La instalacin de la computadora un terminal audiovisual digital en el centro de nuestra vida cotidiana, tanto en el hogar como en el trabajo, as como el rpido desarrollo del Plan Ceibal y ahora del Plan Cardales la provisin de televisin, Internet y telefona bsica (triple play), no hacen sino reforzar an ms esta lnea de razonamiento.
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Prlogo
Por ltimo, la Televisin Digital Terrestre (TDT) y el casi seguro apagn analgico que sobrevendr y que ya ha comenzado en otros pases se constituir, en breve, en la nueva modalidad de proveer televisin contenidos audiovisuales y otros servicios conexos. Una de las ventajas de la digitalizacin, adems de un probable aumento de la calidad en la transmisin de imagen y sonido, es que habr espacio para muchos ms canales. Otra, es que la apertura del nuevo continente digital supone un barajar y dar de nuevo en lo que respecta a la asignacin de los permisos para tomar prestado y usufructuar un bien pblico un patrimonio de la humanidad a fin de proveer una serie de servicios culturales que hoy en da son tan bsicos y necesarios como el alimento, la salud o la vivienda. Bienes y servicios que, por esta razn, hoy son considerados derechos culturales de la persona humana el derecho a la cultura, el derecho a la informacin, el derecho de expresin tan fundamentales, indivisibles e inalienables como cualquier otro derecho humano. El advenimiento de la TV digital permitir establecer, asimismo, reglas nuevas y ms claras acerca de los modos de asignar o renovar dichos permisos, la cantidad y duracin de los mismos, las razonables contrapartidas. Contrapartidas y obligaciones que es justo esperar a cambio, para asegurar y garantizar por parte del Estado, que se haga honor y se respeten los derechos humanos de la poblacin. As establecer que los permisos no sean un cheque en blanco y para toda la vida y tambin, si se hacen bien las cosas, posibilitar que haya una oferta mayor, ms diversa y de mayor calidad, cosa que no ha ocurrido a causa de la situacin cuasi monoplica que han ejercido los tres canales privados desde el nacimiento de la TV en 1960 (tanto en el mbito de la TV abierta como, de los 90 en adelante, en la TV para abonados), y por el predominio mercado desrregulado mediante de las grandes corporaciones transnacionales de la industria y el comercio cultural. Generar, a su vez, nuevas oportunidades para la produccin nacional y la exhibicin de contenidos nacionales, latinoamericanos y de otras partes del mundo, que de otra manera nunca llegaran a las pantallas, es decir, a la poblacin, su destinatario final. El Proyecto de Ley de Promocin de la Cultura Nacional en los Medios de Comunicacin elaborado por la Direccin Nacional de Cultura del MEC y enviado al Parlamento por el Presidente Tabar Vzquez el pasado 23 de noviembre, se refiere exclusivamente a cuestiones de contenidos garantizar que hayan opciones, diversificar la oferta, promover mnimamente la produccin local, no de
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Prlogo
fierros, como se suele llamar a los estudios, las estaciones, las ondas, las seales, las antenas, el cableado y los receptores. En la Revolucin Digital, en cambio, as como su impacto en el campo de la televisin, y ms en particular, en la transmisin de seales audiovisuales, es fundamentalmente un tema de fierros. Como es tambin un tema de fierros, el reciente Decreto del Presidente Vzquez habilitando a los canales privados (nacionales y extranjeros) a participar del Plan Cardales, o la nueva Ley de Telecomunicaciones, que ya ha anunciado que impulsar el equipo de gobierno entrante. No obstante, una vez ms, medios y contenidos van de la mano. Segn como se reparta y organice el nuevo mundo de la distribucin y provisin digital de contenidos y servicios, puede resultar en una mayor cantidad de canales y una mayor oferta de seales, ms diversidad, ms opciones de programacin, ms calidad cultural, un mayor acceso a la cultura y una mayor capacidad de expresin por parte de la ciudadana, y de hecho abrir nuevas oportunidades al empleo, la capacitacin, la profesionalizacin y la empresa. En cambio, si no se toman los recaudos necesarios, aprendiendo las lecciones de la TV abierta o la TV por cable dominados por los canales privados y los grandes conglomerados trasnacionales, puede ocurrir exactamente lo contrario, perpetuando el statu quo por otros medios. El Departamento de Industrias Creativas (DICREA) de la Direccin Nacional de Cultura del MEC, cuya misin es la promocin del Uruguay Cultural y sus industrias creativas, entendi que era casi de oficio la publicacin de este Estudio e Informe que Gustavo Gmez Germano realizara por encargo del ICAU en el marco del Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC) de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) , pensado como un insumo indispensable para el diseo y la discusin de polticas pblicas y decisiones que debern tomarse en el corto plazo, respecto a un tema ciertamente complejo y de mediana duracin en sus consecuencias. Dicho Informe fue presentado pblicamente el pasado 10 de noviembre en la sede del Instituto del Cine y el Audiovisual del Uruguay (ICAU) ante autoridades y representantes de diversas organizaciones e instituciones: Representantes del Parlamento Nacional, Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de la Presidencia de la Repblica, Ministerio de Industria Energa y Minera (MIEM), Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC), Direccin Nacional de Cultura (DNC-MEC), Asociacin de la Prensa Uruguaya (APU), C13
Prlogo
mara Uruguaya del Audiovisual (CADU), Sociedad Uruguaya de Actores (SUA), Cmara Uruguaya de Tecnologas de la Informacin (CUTI), Grupo Medios y Sociedad (GMS), entre otros. Dada la importancia y urgencia del tema, as como la necesidad de que la discusin abarque e incluya a un nmero ms amplio de personas e instituciones que fueron invitadas a la presentacin pero que no pudieron concurrir y a ms sectores de la ciudadana, con la publicacin de este Informe esperamos asegurar una mayor difusin, procesar una discusin ms enriquecedora y arribar a polticas pblicas inteligentes y sostenibles en un mbito fundamental y estratgico como son las telecomunicaciones, los medios masivos de comunicacin, las industrias culturales, el acceso a la informacin, al conocimiento y la cultura. En suma, ni ms ni menos que el capital cultural de la sociedad. Gustavo Remedi Coordinador, Departamento de Industrias Creativas (DICREA) Direccin Nacional de Cultura-MEC
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INTRODUCCIN
De acuerdo a los resultados del anlisis de la situacin a estudio y a las conversaciones mantenidas con los referentes institucionales del proyecto, el actual informe se centrar en la situacin y recomendaciones sobre la nueva institucionalidad y marcos regulatorios respecto a la industria audiovisual, con especial nfasis en los servicios de TV abierta. El mercado de la televisin es la industria cultural uruguaya de mayor facturacin1 y un sector clave para la cadena de valor de la produccin nacional audiovisual. Por ser el medio de mayor incidencia en la formacin de la opinin pblica es clave para garantizar la diversidad cultural, el pluralismo de informacin e ideas y por tanto, el ejercicio de derechos fundamentales como la libertad de expresin y el derecho a la informacin. Se trata adems, de una de las tecnologas de la informacin y la comunicacin con mayor cobertura en el pas. Por otra parte, se encuentra en desarrollo un cambio fundamental como resultado de la transicin hacia la televisin digital terrestre (TDT) luego de la adopcin del estndar europeo, que implica una oportunidad histrica para esta industria cultural. Es precisamente esta migracin la que posibilita que la televisin que conocemos se convierta en un espacio o plataforma privilegiada para la convergencia de distintas industrias culturales y creativas, ampliando el modelo de negocios del sector audiovisual y ofreciendo nuevas oportunidades para otros sectores, como los desarrolladores de aplicaciones o la industria del software. Estas oportunidades presentan desafos regulatorios importantes, debido a la enorme complejidad de estos procesos y su acelerado ritmo de implementacin, por lo que se hace imprescindible una revisin de la institucionalidad y el marco regulatorio relacionado con la industria audiovisual, para crear un entorno que habilite su ms pleno desarrollo y el aprovechamiento ptimo de sus potencialidades.
1 Si se exceptan las telecomunicaciones propiamente dichas (telefona fija y mvil, etc.). 15
Televisin Digital Terrestre en Uruguay | Gustavo Gmez Germano
MARCO CONCEPTUAL DEL INFORME
2.1
Libertad de expresin, diversidad y pluralismo
Los servicios de radio y televisin son soportes tcnicos para el ejercicio de las libertades de expresin e informacin ms all de sus dimensiones industriales, comerciales o tecnolgicas2 . Esta constatacin define los alcances y lmites de la intervencin del Estado en su regulacin. Otro aspecto a tomar en cuenta es el carcter del espectro radioelctrico, considerado por nuestra legislacin y los organismos internacionales como un patrimonio de la humanidad, donde los Estados son solamente sus administradores, debiendo tomar en cuenta recomendaciones y acuerdos internacionales establecidos por la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT). En relacin a su carcter de continente de la realizacin de derechos humanos fundamentales, debe atender los convenios internacionales en la materia, tales como la Declaracin Universal de Derechos Humanos y la Convencin Americana de Derechos Humanos (CADH), as como las decisiones y recomendaciones de los organismos de defensa y promocin de la libertad de expresin creados por estas normas. En especial, y en lo que hace a nuestra regin, se trata de la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH y CrIDH) de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), as como su Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Con vigencia como derecho interno en Uruguay, la CADH o Pacto de San Jos de Costa Rica establece que toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin3. El acceso a los medios adecuados para ejercer ese derecho abarca todos los procedimientos y por tanto esto incluye la radio y la televisin. En la asignacin de las frecuencias para su uso de carcter limitado por definicin, el Estado deber considerar criterios democrticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos4 de tal
2 3 Ley N18.232, Art. 1. Convencin Americana de Derechos Humanos, Art. 13.
4 Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin de la OEA, Art. 12, octubre de 2000. 16
Marco conceptual del informe
manera que en uso de sus potestades legtimas no convierta este mecanismo en una forma de censura5. El objetivo primordial de la regulacin estatal en radiodifusin debe ser garantizar la diversidad y el pluralismo, segn han declarado los Relatores de Libertad de Expresin de Naciones Unidas, Europa, las Amricas y frica: la promocin de la diversidad debe ser el objetivo primordial de la reglamentacin de la radiodifusin; la diversidad implica igualdad de gnero en la radiodifusin e igualdad de oportunidades para el acceso de todos los segmentos de la sociedad a las ondas de radiodifusin6. Esto implica, a la misma vez, adoptar medidas efectivas para impedir la concentracin de medios y establecer procedimientos adecuados y no discriminatorios contra determinadas personas o sectores sociales. La importancia de este asunto se ve reflejada en la Declaracin sobre Diversidad en la Radiodifusin7 y el ltimo Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin, correspondiente al ao 20088. En el primero, los Relatores de Libertad de Expresin de frica, las Amricas, Europa y Naciones Unidas han expresado una serie de recomendaciones a los Estados para garantizar los principios de diversidad y pluralismo en los medios. En el segundo, la Relatora Especializada de la CIDH ha incluido estos asuntos dentro de los cinco puntos fundamentales de la Agenda Hemisfrica para la Defensa de la Libertad de Expresin. Desde el punto de vista de la libertad de expresin, los oligopolios y monopolios conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el
5 No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. Art. 13.3 CADH. Mecanismos Internacionales para la Promocin de la Libertad de Expresin - Declaracin Conjunta Desafos a la Libertad de Expresin en el Nuevo Siglo por el Relator Especial de Naciones Unidas para la Libertad de Opinin y Expresin (ONU), el Representante de la Organizacin de Seguridad y Cooperacin en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicacin (OSCE) y el Relator Especial para la Libertad De Expresin (OEA). 19 y 20/11/2001. Relatores Libertad de Expresin ONU, OEA, OSCE y CADHP, Declaracin Internacional sobre Diversidad en la Radiodifusin. 12 de diciembre de 2007. CIDH, Informe Anual 2008, Volumen III: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, Una agenda hemisfrica para la defensa de la libertad de expresin, prr. 82. 17
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pleno ejercicio del derecho a la informacin de los ciudadanos9. Y esto refiere tanto a la indebida concentracin de la propiedad de los medios como a su control, an cuando se trate de emisoras de radio y TV en manos de diversos titulares. La gravedad del impacto de la concentracin en los medios, trasciende los problemas planteados a la competencia econmica en el sector de las industrias audiovisuales. Como se ha mencionado, los monopolios u oligopolios en los servicios de comunicacin audiovisual conspiran contra la democracia y configuran una restriccin determinante a la libertad de expresin10. Lamentablemente, la convergencia tecnolgica no parece significar una desconcentracin y mayor diversidad. A pesar del notorio incremento de la cantidad de plataformas y mecanismos de comunicacin, entretenimiento e informacin, la produccin y distribucin de contenidos se centraliza cada vez ms en unos pocos conglomerados transnacionales, ya sea en el cine, la msica o la industria audiovisual. Esta concentracin se reproduce tambin con grupos de alcance regional, en competencia o en alianza con los anteriores. La diversidad y el pluralismo se garantizan tanto limitando la concentracin, como creando entornos favorables para el ingreso de nuevos actores y nuevos contenidos. En este sentido, las declaraciones de los Relatores de Libertad de Expresin se han concentrado en los ltimos tiempos en recomendar el reconocimiento expreso por ley de la radiodifusin comunitaria, como parte de un sistema integrado por tres sectores pblico, comercial y comunitario, para lo cual deben ser capaces de operar en, y tener acceso equitativo a todas las plataformas de transmisin disponibles. Dentro de las medidas especficas propuestas para promover la diversidad, se encuentra la de reservar frecuencias adecuadas para diferentes tipos de medios y contar con reglas de must-carry (sobre el deber de transmisin) de forma de garantizar el acceso a las infraestructuras necesarias para el ejercicio del derecho a la libertad de expresin. Inclusive pensando en las nuevas tecnologas producto de la digitalizacin, pues se recomienda adoptar medidas para asegurar que el costo de la transicin digital no limite la capacidad de los medios comunitarios para operar.
Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin de la OEA, Art. 12, octubre de 2000.
10 Discurso del Secretario General de la OEA, Jos Miguel Insulza, La Libertad de Expresin en las Amricas, AIR, Washington, 4 de mayo. Ver comunicado de prensa en http://www. oas.org/OASpage/press_releases/press_release.asp?sCodigo=C-157/09. 18
2.2
Bienes y servicios culturales
Los bienes y servicios culturales no son simples mercancas, segn lo dispuesto en la Convencin sobre la Proteccin y la Promocin de la Diversidad de las Expresiones Culturales11, apoyada por Uruguay en diciembre de 2006 a travs de la Ley N18.068 y con vigencia en nuestro pas desde marzo de 2007, una vez que se alcanzaron las ratificaciones necesarias. Dos de los objetivos de la Convencin son proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales12 y reiterar los derechos soberanos de los Estados a conservar, adoptar y aplicar las polticas y medidas que estimen necesarias para proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales en sus respectivos territorios13. Ambos, centrales a los efectos de este informe. Entre estas polticas y medidas las cuales el Estado tiene el derecho y el deber de adoptar se encuentran: a) medidas reglamentarias encaminadas a la proteccin y promocin de la diversidad de las expresiones culturales; b) medidas que brinden oportunidades, de modo apropiado, a las actividades y los bienes y servicios culturales nacionales, entre todas las actividades, bienes y servicios culturales disponibles dentro del territorio nacional, para su creacin, produccin, distribucin, difusin y disfrute, comprendidas disposiciones relativas a la lengua utilizada para tales actividades, bienes y servicios; c) medidas encaminadas a proporcionar a las industrias culturales independientes nacionales y a las actividades del sector no estructurado, un acceso efectivo a los medios de produccin, difusin y distribucin de bienes y servicios culturales; d) medidas destinadas a conceder asistencia financiera pblica; e) medidas encaminadas a alentar a organizaciones sin fines de lucro, as como a entidades pblicas y privadas, artistas y otros profesionales de la cultura, a impulsar y promover el libre intercambio y circulacin de ideas, expresiones culturales y actividades, bienes y servicios culturales, y a estimular en sus actividades el espritu creativo y el espritu de empresa;
11 13 Aprobada en la Conferencia Internacional de UNESCO de octubre de 2005. Art. 1 h) de la Convencin. 19
12 Art. 1 a) de la Convencin.
f ) medidas destinadas a crear y apoyar de manera adecuada las instituciones de servicio pblico pertinentes; g) medidas encaminadas a respaldar y apoyar a los artistas y dems personas que participan en la creacin de expresiones culturales; h) medidas destinadas a promover la diversidad de los medios de comunicacin social, comprendida la promocin del servicio pblico de radiodifusin. 2.3 Estado y mercado
El Estado es un actor que aparece presente cuando se analiza el desarrollo de las industrias culturales en Uruguay. Pero, es adecuado que el Estado tenga algn papel en esto o debera dejar que el mercado acte sin interferencias? En caso de una respuesta positiva, cul debera ser su rol? Es un facilitador o un promotor a travs de polticas pblicas o debe limitarse a actuar quitando obstculos y trabas al desarrollo del mercado en el sector? Debe abstenerse de hacer algo o, por el contrario, debe tener una actitud proactiva para garantizar determinados valores y principios de inters general? Debilitar la capacidad de regulacin democrtica del Estado es quedar a merced de las fuerzas del mercado y sus actores principales. Esto es muy peligroso si se tienen en cuenta las tendencias dominantes a nivel regional y mundial que son la concentracin, la extranjerizacin, la centralizacin y la homogeneizacin de contenidos14. Todo indica que la convergencia tecnolgica es un proceso que est impulsando una mayor concentracin, no slo de propiedad sino de contenidos, de sentidos, de informaciones. No por ser ms medios y disponer de una mayor cantidad de informacin estamos ante un fenmeno democratizador: Impulsados por las ventajas que otorgan las economas de escala para la disminucin de costos de produccin y distribucin, la posibilidad de subsidios cruzados y la ampliacin del margen de ganancias, el control y la concentracin de la propiedad de medios, ha crecido fuertemente en las ltimas dcadas. Este proceso se ha producido tanto a escala internacional como nacional, en pases ricos y en pases pobres. Un anlisis de la concentracin no se puede agotar en la cantidad de medios en poder de determinado grupo sino tambin en su capacidad de producir y hegemonizar la distribucin de contenidos a travs de otros medios, dependientes o subordinados a l.
14 Gmez, Gustavo (2007), La agenda de la libertad de expresin en Amrica Latina: nuevos temas y enfoques en Desafos y oportunidades para la promocin, defensa y ejercicio de la libertad de expresin en Argentina y Amrica Latina, Asociacin por los Derechos Civiles, Argentina. 20
Coexiste, por tanto, una acumulacin de propiedad con un proceso de centralizacin y homogeneizacin de contenidos informaciones, sentidos, opiniones y valores15. Entonces, si no es posible establecer polticas pblicas proactivas para recomponer esos desequilibrios tan fuertes y lograr una mayor equidad, no se puede garantizar ni asegurar la diversidad cultural ni la plena libertad de expresin para todas las personas. En el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, se ha ido desarrollando la idea que el Estado no debe solamente abstenerse de actuar sino que tiene obligaciones de prestacin, y por tanto debe no slo reconocer la existencia de derechos sino construir entornos favorables que garanticen su ejercicio. Al respecto, la Relatora para la Libertad de Expresin afirma que para lograr avances en la materia es necesaria una mayor voluntad poltica por parte de los Estados miembros de la OEA a fin de impulsar reformas en sus legislaciones e implementar polticas que garanticen a las sociedades un amplio ejercicio de la libertad de pensamiento y expresin. Las expresiones de buena voluntad de los Estados son positivas, pero adems deben emprenderse acciones efectivas. El derecho a la libertad de expresin es indispensable en un sistema democrtico, y a la vez su ejercicio profundiza y enriquece a la democracia. La Relatora Especial urge a los Estados a maximizar sus esfuerzos a fin de profundizar el respeto a este derecho fundamental y garantizar su ejercicio pleno16 . En el mismo sentido, la Convencin de UNESCO ya citada, dispone que los Estados tengan la obligacin de adoptar medidas para promover la diversidad de los medios de comunicacin social17. Respecto al rol del Estado, el Conglomerado (Cluster) del Sector Audiovisual consider que debe actuar como dinamizador y facilitador pues se trata de actividades que no pueden dejarse libradas al mercado como regulador de oferta y demanda y que existe amplia aceptacin respecto que el libre juego del mercado no garantiza una provisin de productos culturales en calidad, cantidad y accesibilidad suficientes desde el punto de vista del bienestar social. Afirman adems en este documento, que define los lineamientos para el Programa de Refuerzo de la Competencia (PRC), que los productos audiovisuales pueden contribuir al aumento de la cultura de los
15 Gmez, Gustavo (2005): Amenazas y oportunidades para la diversidad cultural: la CMSI entre la OMC y UNESCO, Instituto del Tercer Mundo (ITeM), Uruguay.
16 Informe Anual de la Relatora para la Libertad de Expresin 2006. Comisin Interamericana de Derechos Humanos. OEA/Ser. L/V/II.127 Doc. 4. Rev.1. 3 de marzo de 2007. Parr. 60 y 61. Pgs. 23. 17 Convencin de UNESCO citada. 21
ciudadanos, situacin que impacta, entre otros aspectos, en la defensa de los valores democrticos, de la diversidad cultural y la capacidad creativa y reflexiva. No existe desarrollo del sector audiovisual en ningn pas del mundo sin el involucramiento del Estado, concluyen. Y que su marco legal, sus empresas y sus instituciones son elementos clave en los proyectos audiovisuales nacionales como as tambin en los internacionales18 . Por tanto, se necesita un Estado activo, con polticas pblicas que promuevan y garanticen las libertades fundamentales. Estos Estados, con estos gobernantes? Es un problema, pero eso no quita la necesidad de discutirlo. Es imprescindible un Estado que acte efectivamente para garantizar la diversidad y el pluralismo. No cualquier Estado. Un Estado democrtico, no autoritario o manipulador, ni siquiera paternalista, pero sin dudas un Estado que no est ausente.
3. ESTADO DE SITUACIN DE LA TV
3.1 La industria de la televisin abierta en Uruguay 3.1.1 SITUACIN DEL SECTOR La televisin es el medio de comunicacin de mayor incidencia en la formacin de opinin pblica y uno de los de mayor cobertura en todo el pas, luego de la radio. Segn datos de mayo de 2009, la TV abierta tiene una cobertura de 90,8%. En 2008 menos de la mitad de la poblacin tena servicio de TV para abonados (46,8%), la quinta parte de los hogares tena conexin a Internet (20,8%) y el 78,6% tenan telfono celular19. Salvo el Canal 5, donde la inclusin de produccin nacional es el 71% del total de su programacin y que asciende a 76% en el horario central, los tres canales con mayor audiencia no sobrepasan el 50%. El Canal 12 tiene un 47% y el Canal 4 un 37%, aunque ambos bajan notoriamente en horarios centrales al 29% y 30% respectivamente. Mientras tanto en Canal 10, que se presenta publicitariamente como el canal uruguayo, slo la cuarta parte de la programacin es de produccin nacional, aunque crece en el prime time a un 31%20.
18 Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC), Plan de Refuerzo de la Competitividad (PRC) del Cluster Audiovisual, febrero de 2008.
19 Observatorio Social del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), Indicadores 2008 sobre Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, 2009. 20 Hernndez, H.; Sartori, M.P.; Sienra, D (2009): Estudio de la apertura del mercado televisivo en el contexto de la digitalizacin, para la creacin de nuevos contenidos. Proyecto de fin de 22
Estado de situacin de la TV
La incidencia en audiencia, en facturacin, etctera de la importante inclusin de produccin nacional en el canal pblico, se encuentra limitada porque la emisora slo tiene una cobertura de 13,6%, mientras que la de Canal 4 es del 54,4%, Canal 10 del 61,8% y Canal 12 el 66,3%21. La Sociedad Uruguaya de Actores (SUA) ha alertado sobre un aspecto que agrava la situacin. Y es que respecto a la produccin nacional, los canales privados uruguayos de aire emiten por da 8 horas promedio de ficcin extranjera y ninguna nacional, en un total de 16 horas de emisin, segn un informe presentado en 2008. Para SUA es necesario afrontar este problema en defensa a la diversidad cultural y porque la ausencia de ficcin uruguaya en las televisoras ocasiona la supresin de miles de puestos de trabajo22 . En el marco de la elaboracin del entonces llamado Plan de Refuerzo de la Competitividad (PRC), los participantes del Cluster Audiovisual representantes de empresas e instituciones pblicas y privadas vinculadas al desarrollo del sector, realizaron un diagnstico de la industria televisiva que tomaremos como una de las referencias de este trabajo. En l se afirma que la produccin uruguaya televisiva es escasa, comportndose los canales privados muchas veces como repetidores ms que como productores de televisin y que los contenidos nacionales se concentran principalmente en productos de entretenimiento y de informacin, en detrimento de otros contenidos de carcter formativo y cultural. Son pocos los programas de productores independientes que tienen xito y logran ubicar sus programas en horarios centrales vendiendo minutos a Agencias y anunciantes importantes23. El Cluster concluy que la oligopolizacin del sector de la TV abierta y por abonados, deja para la produccin nacional un lugar secundario producto de su modelo de negocios al dar un lugar preferente a la compra de enlatados extranjeros, lo cual trae como consecuen cia un comportamiento poco innovador, en lo que a produccin nacional se refiere, dado que la demanda se satisface a travs de productos importados24.
carrera. Facultad de Comunicacin. Universidad de Montevideo. Mimeo. 21 Observatorio de Medios del CLAEH, mayo 2009, enlace en http://www.mediasymodas. com/HISTORIAL/072.html 22 Sociedad Uruguaya de Actores (SUA), Actores nacionales tras leyes que permitan ms produccin televisiva, 30 de junio de 2008, diario La Repblica, Uruguay. 23 Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC), Plan de Refuerzo de la Competitividad (PRC) del Cluster Audiovisual, febrero de 2008. 24 dem. Ver datos publicados en http://www.portaluruguaycultural.gub.uy/es/sic/ 23
Como parte del diagnstico, se desarroll una matriz a partir de un benchmark entre la situacin uruguaya y competidores seleccionados en el caso de la TV en relacin con Iberoamrica donde se valoraron los desempeos del sector con los competidores de esos mercados en las categoras de alto, medio y bajo. Los resultados son significativos25.
ATRIBUTOS DESEABLES CREATIVIDAD COSTO AMBIENTE DE PRODUCCIN FAVORABLE VELOCIDAD DE RESPUESTA FACILIDADES LOGSTICAS VALORES DE PRODUCCIN CALIDAD DEL PROYECTO CALIDAD DEL PRODUCTO ADAPTABILIDAD XITOS PREVIOS
POSICIONAMIENTO
CINE MEDIO ALTO* MEDIO
PUBLICIDAD MEDIO ALTO MEDIO
SERVICIOS DE PRODUCCIN MEDIO MEDIO MEDIO
ANIMACIN Y VIDEOJUEGOS MEDIO ALTO MEDIO
TELEVISIN BAJO ? BAJO
? BAJO BAJO MEDIO MEDIO BAJO MEDIO BAJO BAJO BAJO
ALTO BAJO MEDIO MEDIO ALTO BAJO MEDIO MEDIO BAJO MEDIO
ALTO BAJO MEDIO ALTO ALTO
ALTO BAJO MEDIO MEDIO MEDIO MEDIO
? BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO
MEDIO MEDIO BAJO MEDIO
MEDIO MEDIO BAJO BAJO
IMAGEN PAS CAPACIDAD DE NEGOCIACIN
*Significa que la performance es alta, no que el costo sea alto.
3.1.2
CONCENTRACIN Y DIVERSIDAD
Uruguay dispone de un importante nmero de emisoras de TV en todo el pas: 29 son de carcter privado comercial y 1 de carcter pblico estatal, con repetidoras en varios departamentos. Sin embargo, diversos autores han coincidido que la pluralidad es decir, cantidad de medios no se corresponde con una diversidad en la propiedad y el control de estos medios.
25 dem. 24
Muy por el contrario, existen suficientes elementos empricos para afirmar que hay una fuerte concentracin en la propiedad y el control de los medios, en especial en Montevideo. Con base en la capital del pas, tres grupos econmicos fuertemente asociados entre s, aunque tambin con contradicciones controlan los resortes centrales del sistema nacional de medios. Constituyen importantes acumulaciones de capital y la fuente principal de difusin de contenidos simblicos dentro del pas26. Tambin en varias de las capitales de los departamentos del Interior se puede verificar que algunas personas o empresas detentan una importante concentracin de multimedios. Aunque pequeas o medianas empresas desde el punto de vista del capital y la facturacin, en cuanto control de la difusin simblica, como generadores y/o difusores de mensajes y de contenidos culturales, polticos e ideolgicos, que contribuyen a la formacin cultural de la sociedad y a la formacin de la opinin pblica, quienes controlan varios medios (por ejemplo, una radio, un canal abierto y un canal cable, un rgano de prensa) () constituyen una concentracin desde el punto de vista de la comunicacin social27. Los tres grupos mencionados tienen como origen y centro del conglomerado a los canales de televisin abierta de Montevideo: Canal 4 - Grupo Romay, Canal 10 - Grupo De Feo/Inchausti y Canal 12 vinculados al Grupo Cardozo. Tambin son propietarios de cuatro de las cinco licencias de TV para abonados de la capital y a travs de la sociedad annima Red Uruguaya de Televisin S.A. (RUTSA) y la empresa Equital S.A. controlan la distribucin de contenidos en toda la TV abierta y de abonados del Interior, respectivamente. Algunos de ellos concentran otras autorizaciones de TV en el Interior, radios y, en un caso, el principal peridico del pas, El Pas. Una investigacin sobre concentracin realizada en varios pases latinoamericanos por el Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) concluye que en todos los mercados estudiados (televisin abierta, televisin de pago, telefona bsica e Internet) Uruguay tiene un altsimo nivel de concentracin de la propiedad. En el caso de la TV abierta la investigacin concluye que existe una altsima concentracin de las audiencias en el mercado de la televisin abierta uruguayo y destacan el centralismo en torno a la capital Montevideo. Esto resulta muy evidente en la
26 Stolovich, Luis (2003), Mapa del Poder Econmico en los Medios Masivos de Comunicacin en el Uruguay, Montevideo, Uruguay, indito, AMARC-Redes, 2003. 27 dem. 25
televisin abierta donde a partir de la Red Uruguaya de Televisin Sociedad Annima (RUTSA), se conecta en una virtual cadena la totalidad de canales abiertos del pas. Como no poda ser de otra manera, esta Red pertenece a los 3 grandes 28. Esta situacin existe a pesar de que la legislacin en radiodifusin establece restricciones a la concentracin, lo cual muestra las carencias de la misma, as como la falta o insuficiencia de los controles que deben realizarse para su efectivo cumplimiento. Una persona no puede ser beneficiada a partir de la fecha, con la titularidad total o parcial de ms de dos frecuencias en cada una de las tres bandas de radiodifusin; tampoco puede ser titular, total o parcialmente, de ms de tres frecuencias de radiodifusin en total en las tres bandas citadas (OM-FM-TV), establece nuestra normativa29. Es decir, se prevn limitaciones a la cantidad de autorizaciones que una persona puede concentrar. Sin embargo, es constatable que hay grupos econmicos que superan esos lmites. Por un lado, no se incluyen limitaciones a las licencias de TV para abonados. Por otro lado, la reglamentacin aprobada en dictadura excluy del conteo a los medios que estas personas pudieran tener antes de la vigencia de la normativa. La concentracin de autorizaciones y licencias (propiedad) est acompaada de una fuerte relacin dominante que produce una centralizacin y homogeneizacin de contenidos. Ambas configuran una fuerte barrera de entrada a otros operadores y a productores independientes y, como consecuencia, una dbil diversidad de contenidos y limitaciones para el ejercicio de la libertad de expresin de sectores diversos. Por eso, para evaluar el grado de diversidad y pluralismo en la TV uruguaya, no es suficiente analizar quines son los titulares de los medios sino tambin cules son los flujos de comunicaciones y las relaciones de dependencia. Tambin aqu la normativa es anacrnica e insuficiente, aunque algunas previsiones como la imposibilidad de que un titular de un servicio ceda de cualquier manera su permiso, sin previa autorizacin del Poder Ejecutivo o prcticas engaosas como la existencia de testaferros estn incluidas pero no son cumplidas, controladas ni sancionadas debidamente. Estas situaciones exigen un cambio doble. Por un lado, buscar nuevos mecanismos legales para impedir o limitar la concentracin de propiedades; y por otro, tomar
28 Mastrini, Guillermo y Becerra, Martn. Los dueos de la palabra: Acceso, estructura y concentracin de los medios en la Amrica Latina del Siglo XXI, 1 edicin, Buenos Aires, Argentina, Prometeo Libros, 2009. 29 Decreto 734/78, art. 12. 26
medidas para controlar la centralizacin de contenidos y promover una mayor produccin local-regional y asegurar que pueda ser difundida a travs de los medios30. 3.1.3 LEGISLACIN NACIONAL
El estado de la legislacin que regula los servicios de televisin abierta forma parte de un conjunto de leyes, reglamentos, decretos y resoluciones de diverso alcance, que conforman un sistema disperso y desarticulado. Durante 30 aos la legislacin en sentido formal se redujo a la Ley de Radiodifusin N14.670 del 23 de junio de 1977, aprobada durante la dictadura y ratificada con algunos cambios por el primer Parlamento democrtico. Esta norma tiene apenas nueve artculos, de los cuales cuatro son para establecer el rgimen de sanciones y los restantes se reducen a definir el alcance de los servicios de radio y televisin y dar preferencia en el uso del espectro para las seales estatales. Recin durante el gobierno del Dr. Tabar Vzquez comienzan a debatirse y aprobarse en el Parlamento algunas leyes referidas a quines, cmo y en qu condiciones se pueden utilizar las frecuencias para televisin abierta que complementan, aunque parcialmente, esta legislacin insuficiente. Se trata de la Ley N17.909 del 4 de octubre de 2005 y la Ley de Radiodifusin Comunitaria N18.232 del 22 de diciembre de 2007. La primera es una ley de un solo artculo que impide a los gobiernos otorgar autorizaciones para el uso de frecuencias de radio y televisin un ao antes y seis meses despus de las elecciones nacionales. El objetivo fue impedir que se repitiera lo sucedido en anteriores gobiernos incluida la dictadura que otorgaron decenas de permisos a personas o empresas vinculadas con el partido poltico en el gobierno, como un regalo o premio entregado a pocos meses o das antes de entregar la administracin. La segunda reconoce expresamente el derecho de organizaciones sociales sin fines de lucro a obtener permisos para operar emisoras de TV abiertas, tanto analgicas como digitales. La ley recoge recomendaciones internacionales en el sentido de garantizar el acceso de estos sectores a la radiodifusin, de manera complementaria a las iniciativas comerciales y pblicas, estableciendo una reserva de espectro de al menos un tercio de la banda de VHF y UHF en todas las localidades del pas.
30 Gmez, Gustavo; Dossier Informacin, comunicacin y medios, Montevideo, Uruguay, Fundacin Ebert C3/Centro de Competencias en Comunicacin, 2005. 27
Paralelamente, ha habido un desarrollo de legislacin respecto a la produccin audiovisual que, aunque tiene nfasis en la industria cultural del cine, influye al sector de la televisin en cuanto a la produccin de contenidos. Se destacan la aprobacin de la Ley N18.284 de creacin del Instituto del Cine y el Audiovisual del Uruguay (ICAU) del 16 de mayo de 2008 y diversas normas que crean o facilitan la disposicin de recursos econmicos para la produccin de contenidos audiovisuales, en forma especfica o en el marco de polticas de fomento de las industrias culturales en general. Entre ellas, la Ley 17.930 del 23 de diciembre de 2005 sobre mecenazgo31. Tambin Uruguay aprob la Convencin sobre la Proteccin y Promocin de la Diversidad de las Expresiones Culturales el 5 de diciembre de 2006 a travs de la Ley N18.068. Esta Convencin aprobada en la 33 Convencin de la UNESCO entr en vigencia plena para nuestro pas desde marzo de 2007. El resto de la normativa para el sector de la radiodifusin se ha desarrollado a travs de decretos presidenciales que fueron llenando los vacos dejados por una legislacin tan escasa. Esto, adems de conformar el marco normativo disperso y desarticulado que se mencion, dej expuesta una regulacin tan importante, a los vaivenes de los cambios de gobierno, y por tanto no atiende necesariamente a polticas pblicas o de Estado sino a polticas gubernamentales. Entre ellos se destaca el Decreto N374 del 4 de agosto de 2008, por el cual se definen nuevos procedimientos y criterios para el otorgamiento de autorizaciones para emisoras de radio y TV abierta comerciales. La norma viene a superar los altos niveles de discrecionalidad existentes y a dar mayor transparencia a todo el proceso, incorporando instancias y mecanismos de participacin ciudadana. El 24 de octubre de 2008 tambin se aprob otro decreto que se vincula directamente con este informe. Se trata del Decreto N522 por el cual se establece que en una primera etapa de la transicin hacia la TV digital terrestre, se asignarn nueve canales en UHF para el servicio de TDT abierta y gratuita, de los cuales cuatro sern reservados para medios comerciales, dos para medios pblicos y tres para medios comunitarios. En el mismo acto se asign uno de los canales reservados para medios pblicos a Televisin Nacional del Uruguay (TNU). En los considerandos del Decreto se afirma que dichos canales sern atribuidos en forma exclusiva al servicio de televisin digital abierta y gratuita, sin perjuicio de que dicha atribucin pueda ser ampliada en el futuro en funcin de la disponibilidad de espectro radioelctrico y segn los procedimientos que se determinarn en la oportunidad. Tambin que se entiende conveniente promover el desarrollo de los servicios
31 Art. 235 a 250. 28
pblicos y comunitarios de radiodifusin, ste ltimo dando cumplimiento a lo establecido en la Ley N18.232. El anlisis del marco legal nacional muestra algunas carencias respecto a los problemas planteados, como se ha mencionado antes. Las limitaciones a la concentracin y centralizacin de medios son insuficientes y han sido superadas en la realidad por prcticas empresariales como el uso de testaferros. Por otro lado, los controles son escasos y el monitoreo proactivo del regulador, inexistente. La excesiva discrecionalidad permitida a los gobiernos antes del ao 2000 ha construido un panorama meditico oligoplico tanto en la televisin abierta como para abonados y los cambios legales producidos desde 2007 no han sido suficientes para lograr una modificacin sustancial de esta realidad. Por ltimo, la regulacin no incluye potestades claras para garantizar la diversidad y el pluralismo dentro de los medios, ampliar la competencia en el mercado de TV y la consecuente ampliacin de demanda de produccin nacional e independiente. Las potestades establecidas en la Ley del ICAU son insuficientes y no existen organismos ministeriales como el MIEM o el MEC que al momento hayan establecido polticas pblicas en ese sentido32 . Por su parte, el organismo regulador (URSEC) se concentra en la regulacin de los aspectos tcnicos de la radiodifusin. 3.1.4 POLTICAS PBLICAS
El lanzamiento del Plan de Mejora de la Competitividad (PMC)33 del sector audiovisual en abril de 2008 y uno similar para el sector del software en 2007, son claras seales de la voluntad poltica de parte del Estado uruguayo de fomentar estos sectores. Estos esfuerzos se articularon desde el Programa de Competitividad de Conglomerados (cluster) y Cadenas Productivas (PACC) que funciona dentro de la Direccin de Proyectos de Desarrollo (DIPRODE-OPP) en la forma de Cluster o conglomerados integrados por empresas e instituciones pblicas. En el caso del sector audiovisual, con el liderazgo de algunos actores privados y del entonces Instituto Nacional del Audiovisual (INA) se elabor el PMC con el objetivo de ser una gua para mejorar las oportunidades de negocio de las empresas, generar empleos de calidad, aumentar las exportaciones, fomentar la innovacin y me32 Al cierre de este trabajo, el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) anuncia la presentacin de un proyecto de ley destinado a regular la presencia de produccin cultural nacional en los canales de televisin. 33 Anteriormente Plan de Refuerzo de la Competitividad (PRC) como ya fue citado. 29
jorar el desempeo de las instituciones de apoyo. Este incluye planes y acciones que deben desarrollar los actores privados pero tambin lineamientos para el sector pblico, algunos de ellos relacionados con la creacin de un entorno favorable para la competitividad y el desarrollo del sector. Por su parte, el gobierno decidi adoptar el estndar europeo para la implementacin de la TV digital terrestre34. Entre otras razones, se tom muy en cuenta la oportunidad de incorporarse a la cadena de valor debido a que se trata de un estndar abierto y con la posibilidad de multiplexacin35 de las seales, lo que posibilita una mayor oferta de seales y servicios. Con ello, la produccin audiovisual uruguaya podra encontrar una enorme oportunidad para seguir desarrollndose. El Estado uruguayo ha generado una nada despreciable batera de instrumentos de apoyo al sector. Algunos de ms larga data, otros ms recientes, aunque la totalidad estn pensados para apoyar la produccin de contenidos audiovisuales y ms precisamente, la produccin de obras de cine. Entre ellos se cuentan iniciativas municipales como el Fondo para el Fomento y Desarrollo de la Produccin Audiovisual Nacional (FONA) creado en 1995 por la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) y nacionales, como la denominada Ley de Mecenazgo incentivos fiscales para quienes realicen donaciones a favor de proyectos de fomento artstico cultural o la propia creacin del ICAU con un fondo concursable de ms de 1 milln de dlares. 3.2 Desafos planteados
Las entrevistas realizadas muestran una persistente mencin a dos aspectos que trascienden la produccin o realizacin de contenidos audiovisuales. Nos referimos por un lado, al trabajo que an resta por hacer respecto al marketing y comercializacin hacia el exterior para ampliar la cadena de valor de la industria audiovisual uruguaya, que ha sido desarrollado casi exclusivamente por los propios actores privados y que necesita de un papel activo del Estado. En el PRC, ahora PMC, se plante que la profesionalizacin y las relaciones con el mercado internacional son otros de los factores de xito mencionados. Sin embargo, afirman, la formacin en marketing y negocios de Programas de TV es baja y son
34 Decreto N315 del 27 de agosto de 2007. 35 Ver desarrollo en el punto 6.8.1 de este informe (N. del E.). 30
escasos los profesionales formados en estas reas. A partir de ello es que comienzan a elaborarse propuestas y decisiones polticas para atenderlo, tales como la creacin de la Uruguay Film Commission36. Por otro lado estn las dificultades para acceder a mecanismos adecuados y suficientes dentro de fronteras para la distribucin y difusin nacional de las producciones que, aunque reconocidamente de buena calidad, se encuentran con un cuello de botella importante que termina repercutiendo en las posibilidades de comercializacin hacia el exterior. Su exhibicin en pantallas nacionales, adems de su valor econmico, social y cultural para la poblacin uruguaya, es vital para ampliar las oportunidades de exportarlo y de aumentar el valor del producto. El antecedente de exhibicin en pantallas nacionales es un elemento que incide fuertemente en estos aspectos. Casi sin distinciones, los actores vinculados al Cluster Audiovisual as como expertos acadmicos y representantes de la sociedad civil consultados, plantean las restricciones y obstculos para el acceso de la produccin audiovisual nacional independiente a las ventanas o pantallas de exhibicin para la produccin audiovisual, como uno de los desafos claves para encarar en materia de cambios en el marco regulatorio. Los datos y opiniones aportados cuando se abord el estado de situacin de la industria televisiva son claros al respecto. En el diagnstico que sirvi de base para la elaboracin del PRC se constat que las restricciones al acceso de ventanas de exhibicin llevan a que sean escasos los xitos en el mercado interno, generando una restriccin concreta para la comercializacin internacional. Las reglas de juego y el vnculo con los canales es un punto que debe ser atendido para mejorar el desempeo, el costo, los xitos previos y el ambiente de produccin37. Al respecto, el Cluster Audiovisual evalu que el marco regulatorio e institucional de la televisin tiene una gran debilidad. Lo mismo la Sociedad Uruguaya de Actores, que ha propuesto regular un tema que est desarticulado y que tiene varios puntos inconclusos en comparacin con otros pases de Latinoamrica y en cuya resolucin est en juego el tema de la creacin de una identidad cultural a travs de la ficcin
36 El objetivo es generar una estructura promotora de las obras audiovisuales uruguayas que, a su vez, funcione como elemento de atraccin de inversiones en el sector. La Uruguay Film Commission ser un brazo ejecutor fundamental en el campo del marketing internacional del Cluster y del posicionamiento subsectorial. 37 Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC), Plan de Refuerzo de la Competitividad (PRC) del Cluster Audiovisual, febrero de 2008. 31
nacional 38. Sin embargo, este desafo an no se ha superado pues las herramientas generadas desde el Estado no han sido suficientes para crear un entorno regulatorio positivo que permita superar el cuello de botella que han representado los obstculos de los canales de TV abierta para la difusin y distribucin de esos contenidos. Los expertos coinciden en la creciente demanda de contenidos que la convergencia tecnolgica est provocando, entre ellos los audiovisuales, y por tanto los estmulos que Uruguay ha implementado para fomentar su produccin van en la lnea correcta. Sin embargo, se ha dado menos importancia a las polticas y regulacin sobre los soportes que permiten vehiculizarla, en cuanto a su desarrollo como industria cultural y en tanto expresin de la diversidad cultural de un pas, perdiendo de vista que estos continentes pueden condicionar o invisibilizar los contenidos producidos. Un abordaje que no incluya ambos aspectos es, necesariamente, insuficiente. La irrupcin de la TV digital conforma un escenario que brinda oportunidades nicas para superar estos desafos y establecer un crculo virtuoso que favorezca a todos los actores involucrados y tambin a la sociedad en su conjunto. Este trabajo busca responder cul es la mejor manera de aprovecharlas, proponiendo un marco regulatorio para la TDT, un modelo de transicin analgico-digital y un marco institucional adecuado.
4. MARCO REGULATORIO Y POLTICAS PBLICAS
4.1
Antecedentes en Uruguay
En las bases del Plan de Mejora de la Competitividad (PMC) elaborado por el Cluster Audiovisual, se avanz en la identificacin de la necesidad de cambios en el marco regulatorio que tienen relacin con la produccin. A nivel fiscal, se hace necesaria una revisin y adecuacin de las cargas impositivas como IVA, IRPF y otros por parte de la DGI, adems de beneficios en el tratamiento arancelario de Aduanas. En cuanto a polticas laborales, debe desarrollarse una normativa que se ajuste a la realidad de los trabajadores del sector por ejemplo respecto a la seguridad social y la gestin administrativa; y en el plano operativo, la creacin de ventanillas para disminuir los tiempos tanto de aprobacin de los proyectos, como de importacin y exportacin. Entre las acciones propuestas est colaborar con la URSEC para establecer el marco normativo en el cual se desarrollar la televisin digital (TDT) y crear reglas de
38 dem. 32
Marco regulatorio y polticas pblicas
juego para los operadores, que estimulen una competencia en base a la innovacin y la generacin de contenidos, cuidando de no crear asimetras y reducir las existentes, que se transformen en oligopolios de hecho39. Esto, con el fin de lograr un entorno regulatorio favorable al desarrollo de la industria audiovisual. La creacin del Instituto Nacional del Cine y el Audiovisual (ICAU) incluye tambin en sus objetivos fomentar, incentivar y estimular la creacin, produccin, coproduccin, distribucin y exhibicin de obras cinematogrficas y audiovisuales uruguayas en el pas y en el exterior y promover acciones tendientes a la exhibicin de mnimos de produccin nacional de obras de ficcin, documentales y animacin, en los medios televisivos nacionales y su difusin en el mercado internacional40. 4.2 Qu hacer?
Como se mencion en el captulo referido al marco conceptual de este documento, una actitud del Estado de dejar hacer, no parece ser suficiente cuando se trata de bienes y servicios culturales. El anlisis de la situacin actual muestra hasta qu punto, la inaccin del Estado y la ausencia de un marco regulatorio adecuado, ha llevado a la generacin de ese cuello de botella en la distribucin y difusin de las producciones nacionales, con la consecuente prdida de oportunidades para la industria nacional41. Cules son los conceptos bsicos e ideas-fuerza que deben orientar el qu hacer? A continuacin, algunos de ellos. 4.2.1 CONCEPTOS BSICOS Y PREVIOS
El centro de las polticas pblicas y fundamento de la accin estatal, es el inters general y el objetivo de garantizar el pleno ejercicio de los Derechos Humanos. Ello convierte a la participacin ciudadana no slo en un instrumento imprescindible de su construccin sino en un objetivo estratgico en s mismo. El papel activo del Estado es imprescindible en estos temas, lo que implica establecer claramente potestades, obligaciones y lmites de su intervencin. Las polticas p39 Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC), Plan de Refuerzo de la Competitividad (PRC) del Cluster Audiovisual, febrero de 2008. 40 Ley N18.284, art. 2, lit. B y N, respectivamente. 41 Como referencia ineludible, revisar el punto 2.2 sobre las medidas que un Estado tiene el derecho y el deber de adoptar, segn la Convencin de Diversidad Cultural de UNESCO. 33
blicas deben ser articuladas, coherentes, transparentes, explcitas y dar previsibilidad a los distintos actores. Deben ser pensadas con la perspectiva de trascender un determinado gobierno de determinado signo ideolgico y por tanto, deben contemplar la construccin de consensos bsicos con otras fuerzas polticas y la sociedad civil. Las polticas pblicas, y los cambios en el marco regulatorio e institucional que implican, deben tomar en cuenta los tiempos polticos y por eso debe tomarse como un proceso con diversas etapas de una construccin de escenarios ideales, estableciendo objetivos finales pero tambin metas y plazos intermedios. 4.2.2 IDEAS-FUERZA COMO MARCO DE LAS POLTICAS
Se proponen cinco ideas-fuerza para orientar la formulacin de polticas pblicas de fomento del sector, con el objetivo de aprovechar al mximo las oportunidades de la digitalizacin de la televisin abierta. Las polticas especficas estn planteadas extensamente en el captulo 6 de este informe. Sociedad de la Informacin y el Conocimiento - La modernizacin e incorporacin de Uruguay a la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento. Democracia, Libertad de Expresin y Derecho a la Informacin - Acceso a la informacin en igualdad de oportunidades, como ejercicio de un derecho humano. Garantizar la mxima libertad de expresin. Diversidad Cultural y Equidad - Un Uruguay ms equitativo: inclusin digital para la inclusin social. Diversidad y pluralismo. Innovacin y Produccin Nacional - Desarrollo de las industrias y emprendimientos creativos, desarrollo de lo nacional y local en un mercado en competencia y en un proceso de convergencia. Construccin de Ciudadana - La persona como centro de las polticas pblicas, no las tecnologas. Estmulo a la capacidad crtica ante los medios y como productores de contenidos, no slo consumidores. Participacin ciudadana a todos los niveles. 4.3 Una sola ley o varias?
El creciente proceso de convergencia tecnolgica ha puesto sobre la mesa la necesaria revisin del marco regulatorio asociado, debido al relativo atraso y carencias
34
que tiene la actual legislacin para responder y anticiparse a los rpidos y a veces dramticos cambios que genera42 . Un tema recurrente en las discusiones que por estos das se libran en varios pases latinoamericanos, es si no ser necesario y suficiente elaborar una nica Ley de Telecomunicaciones que rena toda la legislacin dispersa y que tome en cuenta que, finalmente, todas las plataformas tienden a converger y los servicios se confunden cada vez ms. Ahora bien, convergencia tecnolgica es sinnimo de ley nica? Las polticas de audiovisual, de las telecomunicaciones y de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin estn cada vez ms relacionadas, como producto de la convergencia tecnolgica. De hecho, las inversiones en uno de los sectores, como las telecomunicaciones, benefician a los otros dos sectores, pues muchas veces utilizan el mismo soporte o infraestructura43. Adems, y en su sentido amplio, los servicios de radiodifusin y otros servicios de comunicacin audiovisual son formas de las telecomunicaciones, pero las primeras incluyen los servicios de imagen y sonido, y las segundas los servicios de voz y datos, tal como se diferencian en la normativa de la Unin Europea44. Por otra parte, las polticas hacia las telecomunicaciones en un sentido restringido como la telefona tienen un marcado enfoque de poltica industrial y comercial, mientras que los primeros, de polticas culturales y comunicacionales. Pero la seductora y simplificadora idea de colocar todos los servicios de telecomunicaciones en un mismo saco y por tanto, pensar en una nica Ley de Telecomunicaciones que rena y regule todo por igual, entraa enormes riesgos. Esta definicin empuja la regulacin de todos los servicios tambin los culturales, expresivos, informativos y otros que utilizan las tecnologas como soporte para su difusin y distribucin a las obligaciones previstas en el marco de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y por tanto a ser consideradas simples mercancas que deben moverse en un mercado libre.
42 Estas ideas fueron planteadas inicialmente en el marco de los debates planteados en Ecuador respecto a una nueva Ley de Comunicaciones, como mandata la Constitucin de 2008. 43 Arellano, Wilma; Poltica y derecho de las comunicaciones en Europa, Norteamrica y Mxico, 1 edicin, Ciudad de Mxico, Mxico, Cmara de Diputados LX Legislatura y Miguel ngel Porra, 2009. 44 Arellano, Wilma (2009); obra citada. 35
Cualquier poltica de promocin de la diversidad cultural, la definicin de cuotas de pantalla para la produccin nacional, la creacin de fondos pblicos y hasta la limitacin de la presencia de capital extranjero en los medios, podran ser consideradas una limitacin a la competencia o una competencia desleal, y por tanto llevada a tribunales internacionales, donde Uruguay se expondra a recibir sanciones. Hasta ahora, lo nico que nos separa de eso es la Clusula de Excepcin Cultural, una medida promovida en especial por Canad y Francia, que permite que los bienes y servicios culturales como los programas de TV, los informativos de las radios, las obras de cine y otras formas culturales, no sean considerados con las mismas reglas que regulan el comercio de automviles o de pltanos. Como se ha mencionado en el captulo referente al marco conceptual de este informe, estos bienes y servicios culturales deben quedar protegidos por un instrumento internacional ms adecuado para comprender su regulacin: la Convencin sobre la Proteccin y la Promocin de la Diversidad de las Expresiones Culturales de la UNESCO. All se establecen las caractersticas de estos bienes y servicios y se reconoce el deber y el derecho de los Estados a establecer polticas pblicas de defensa y promocin de sus culturas e identidades y de los derechos a la informacin y comunicacin de sus habitantes. Europa lleva la delantera en regulacin de la convergencia, pero no recomienda regular todo junto, ni tampoco tener organismos nicos para hacerlo. Tomando en cuenta la Convencin de UNESCO ya citada, en 2007 se aprob la Directiva sobre Servicios de Medios Audiovisuales45 para incorporar los desafos regulatorios que exigen las nuevas tecnologas en el sector de la radiodifusin televisiva. Lo importante es que se diferencia la regulacin de las tecnologas, de la regulacin de los contenidos que se difunden y distribuyen a travs de ellas en consideracin de su valor como portadores de informaciones, opiniones, sentidos y valores, as como su influencia en la opinin pblica, y no la infraestructura que utilicen. 4.4 Bases para un marco legal democrtico
Sobre la base de lo anterior y como se ha diagnosticado, Uruguay necesita realizar una revisin integral de la legislacin sobre radiodifusin sonora y audiovisual, que es fragmentada, insuficiente y poco convergente. Sin embargo, no es posible pensar en una nueva Ley de Radiodifusin. El esfuerzo debe ir encaminado en elaborar y aprobar una Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual (SCA) que regule todos los servicios audiovisuales
45 Directiva N2007/65/CE, del 11 de diciembre de 2007. 36
sin importar la plataforma tecnolgica que utilicen. Hablamos de incluir los tradicionales servicios de radiodifusin televisiva o audiovisual, pero tambin la TV para abonados en sus distintas plataformas (cable, MMDS, UHF, etc.) y hasta la distribuida a travs del Protocolo Internet (IPTV). 4.4.1 HACIA UNA LEY DE SCA
Los principios que deben guiar la regulacin deben ser los reconocidos en la Ley N18.232: no discriminacin; transparencia y mxima publicidad; promocin de la diversidad y el pluralismo. El espectro radioelctrico es un patrimonio de la humanidad y el Estado su administrador, pero no su dueo. La Ley de SCA debe reconocer la existencia de tres sectores: privado comercial, pblico estatal y privado sin fines de lucro o comunitario, manteniendo la reserva de espectro para stos al menos un tercio de todas las bandas en todas las localidades de acuerdo a la legislacin vigente, as como establecer reglas de must-carry en otras plataformas. La nueva legislacin debe dar previsibilidad y certeza jurdica a todos los actores, para lo cual se establecer claramente y por ley formal, quines y con qu requisitos pueden acceder; cules son los procedimientos y criterios para evaluar y seleccionar entre diferentes interesados; las condiciones de uso, plazos y procedimientos para la eventual renovacin de las autorizaciones; los derechos y responsabilidades de los operadores y las infracciones y sanciones a aplicar, dando las garantas del debido proceso y posibilitando el acceso a recursos judiciales adecuados. Se debe mantener la Ley de Radiodifusin Comunitaria N18.232, reconocida como un modelo en la regin, o incluirla ntegramente en la nueva Ley de SCA. Es necesario que defina un Sistema de Medios Pblicos descentralizado y no gubernamental, con previsiones claras respecto a las caractersticas, estructura y objetivos de estos medios, as como un financiamiento suficiente para su funcionamiento y diversas formas de participacin ciudadana. La nueva legislacin debe redefinir el diseo institucional que regular los servicios de comunicacin y audiovisual, diferenciando claramente los roles de elaboracin, decisin, implementacin y control de las polticas pblicas en estos temas46.
46 Las caractersticas de este diseo son planteadas detalladamente en el captulo siguiente de este informe. 37
El Estado debe asegurar la transparencia de todas sus gestiones y decisiones, as como de la titularidad de los medios y los mecanismos de rendicin de cuentas, e institucionalizar la participacin ciudadana en los procesos de elaboracin, opinin y control de la implementacin de las polticas y las decisiones de los organismos competentes. La regulacin de contenidos audiovisuales debe ser consistente con los estndares interamericanos y no debe ser discriminatoria ni estar en funcin de la lnea editorial de los medios. Se podr incluir principios de responsabilidad de los medios, pero no as condicionamientos previos como veracidad, calidad u objetividad. La libertad de expresin no es un derecho absoluto y por tanto admite ciertas limitaciones. El problema no sera tanto si hay que regular o no, sino que debe estar establecida por la ley y no por decretos, y que debe sealar cules son los lmites y alcances de la accin del Estado, qu organismo la aplica y cmo se har, dando todas las garantas del debido proceso. En un Estado democrtico, la regulacin de contenidos no puede ser un instrumento para restringir la libertad, sino un instrumento para garantizar la proteccin y promocin de derechos, como los de los nios y nias, de personas discapacitadas, de fomento de la produccin nacional y en general del pblico que recibe servicios de comunicacin audiovisual. La nueva legislacin debe incluir disposiciones claras y efectivas para limitar y evitar los oligopolios y monopolios en los SCA. Esto incluir limitaciones a la cantidad de licencias, a la propiedad cruzada de medios y a la gestin y presencia de capital extranjero, as como mximos de audiencia potencial, mnimos de produccin nacional y propia, y restricciones al establecimiento de repetidoras y transferencias directas o indirectas de la titularidad de las autorizaciones o licencias. El nuevo marco legal y regulatorio debe incorporar disposiciones claras y adecuadas para la transicin analgicadigital en la radio y la TDT, de forma que signifique un pleno aprovechamiento de las oportunidades democratizadoras de la digitalizacin. En un captulo de este informe se avanza con propuestas especficas al respecto.
5. DISEO INSTITUCIONAL
5.1
Antecedentes en Uruguay
El marco institucional, Uruguay muestra una gran dispersin de organismos estatales que atienden los asuntos relacionados con las industrias creativas y culturales, con varios ministerios, agencias e institutos que no siempre estn relacionados o coordinados entre s. No hay polticas pblicas comunes o articuladas, los roles entre los organismos son en general confusos y por eso ms all de la multipli38
Diseo institucional
cidad de instancias persisten agujeros, en particular en la regulacin de aspectos claves de la industria de la televisin. La definicin de las polticas pblicas sobre radiodifusin y telecomunicaciones se produce en acuerdo entre el Presidente de la Repblica y el Ministro de Industria, Energa y Minera (MIEM). Dentro de ste, compete a la Direccin Nacional de Telecomunicaciones (DNT) elaborar e implementar dichas polticas. La Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC) es un organismo con autonoma tcnica del Poder Ejecutivo, con potestad para la administracin, defensa y control del espectro radioelctrico, el asesoramiento en la elaboracin de polticas de telecomunicaciones y el otorgamiento de licencias de servicios de telecomunicaciones, excepto en radio y TV abierta. Es un organismo pensado en su estructura, la formacin de sus profesionales, las potestades y la integracin de su directorio en atender ms los aspectos de regulacin tcnica, econmica y administrativa, que los culturales y de comunicaciones. El Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) tambin tiene competencias en estos asuntos, aunque en materia de televisin privada su actuacin es an reducida. Los organismos ms vinculados, que dependen de este Ministerio son: la Direccin de Cultura y su Departamento de Industrias Creativas (DICREA); el Instituto de Cine y Audiovisual del Uruguay (ICAU); el Servicio Oficial de Radiodifusin y Espectculos (SODRE) y dentro de ste el servicio de Radiodifusin Nacional y Televisin Nacional del Uruguay (TNU), con una relativa autonoma operativa del SODRE. Completan este panorama de relaciones en especial si se toma en cuenta el enfoque convergente de este trabajo en torno a la TV digital la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento (AGESIC), la Agencia para el Desarrollo de la Investigacin y la Innovacin (ANII) y el Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU). El Parlamento ha seguido estos temas de manera nada sistemtica. Su abordaje ha sido coyuntural, ya sea producto del debate de nuevas leyes relacionadas con el sector, como por los llamados a sala de autoridades nacionales y reguladoras en torno a denuncias concretas o medidas que motivaron el inters de la oposicin. La inexistencia de una Comisin que sea claramente una referencia para tratar estos temas y por tanto con legisladores debidamente preparados y que hagan su seguimiento, es un claro sntoma de que las dificultades institucionales afectan todos los estamentos estatales47.
47 Por ejemplo, en la Cmara de Representantes, estos temas han sido considerados indistintamente por las Comisiones de Educacin y Cultura, la de Transportes y 39
5.2
Recomendaciones y experiencias internacionales
Diversos organismos internacionales han abordado el anlisis del diseo institucional y formulado recomendaciones a los Estados, con un foco especial en el organismo regulador o autoridad de aplicacin y fiscalizacin, entendido como un elemento clave en el marco regulatorio. Interesa destacar, de acuerdo al marco conceptual y los enfoques propuestos en este informe, las opiniones de los organismos interamericanos de proteccin de la libertad de expresin, as como del Banco Mundial y la UNESCO. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha reconocido que el Estado tiene la potestad de administrar el espectro radioelctrico, de establecer previamente trminos de duracin de las concesiones y de decidir sobre su renovacin a la finalizacin de los plazos respectivos48 . Estas acciones deben ser realizadas, de acuerdo a su Relatora Especial para la Libertad de Expresin sin usar arbitrariamente el poder de fiscalizacin o de regulacin para silenciar la expresin disidente. () En particular, es fundamental que los rganos de regulacin o fiscalizacin de los medios de comunicacin sean independientes del Poder Ejecutivo, se sometan completamente al debido proceso y tengan un estricto control judicial49. Los Relatores de Libertad de Expresin de Naciones Unidas, frica, Europa y las Amricas se han expresado en diversas declaraciones al respecto de la siguiente manera: las entidades y rganos gubernamentales que regulan la radiodifusin deben estar constituidos de manera de estar protegidos contra las injerencias polticas y comerciales50 y la regulacin de los medios de comunicacin con el propsito de promover la diversidad, incluyendo la viabilidad de los medios pblicos, es legtima slo si es implementada por un rgano que se encuentre protegido contra la indebida interferencia poltica y de otra ndole, de conformidad con los estndares internacionales de Derechos Humanos51.
Comunicaciones, la de Desarrollo Social y hasta la de Constitucin y Cdigos. 48 CIDH, Comunicado de Prensa N29/07 Preocupa a la CIDH la libertad de expresin en Venezuela. 25 de mayo de 2007. 49 CIDH, Informe Anual 2008, Volumen III: Informe Anual de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo IV, Una agenda hemisfrica para la defensa de la libertad de expresin, prr. 82. 50 Relatores Libertad de Expresin ONU, OEA y OSCE, Declaracin Desafos a la Libertad de Expresin en el Nuevo Siglo. 20 de noviembre de 2001. 51 Relatores Libertad de Expresin ONU, OEA, OSCE y CADHP, Declaracin Internacional sobre Diversidad en la Radiodifusin. 12 de diciembre de 2007. 40
Diseo institucional
En la misma sintona, el Banco Mundial recomienda que la regulacin en radiodifusin debiera ser responsabilidad de un cuerpo regulador independiente y debe estar adecuada y explcitamente protegida de la interferencia, en particular de naturaleza poltica o econmica. Este regulador debe tener como principal deber el inters pblico y el respeto al derecho a la libertad de opinin y expresin y la conveniencia de promover una pluralidad y la diversidad de servicios52 . Por su parte, para la UNESCO el sistema regulador existe para cuidar el inters pblico y los rganos reguladores deben gozar de autonoma e independencia de la interferencia poltica o comercial y sus integrantes deben elegirse mediante un proceso transparente y democrtico53. Estos organismos debieran contar con recursos econmicos suficientes para cumplir con sus funciones y deben rendir cuentas ante el pblico, normalmente por intervencin de la legislatura. Las atribuciones y responsabilidades de estos organismos debieran establecerse por la ley, incluyendo los requisitos legales explcitos para promover la libertad de expresin, diversidad, imparcialidad y el libre flujo de la informacin54. Los pases latinoamericanos mantienen los aspectos centrales de la definicin de las polticas pblicas y la regulacin e implementacin de aspectos centrales de stas como las adjudicaciones de concesiones y licencias de servicios de radiodifusin en el Poder Ejecutivo, a travs de alguno de sus Ministerios. En el caso de Uruguay, se concentran las definiciones en el MIEM, en acuerdo con la Presidencia de la Repblica. La mayora de los pases de la regin ubican estos temas en el marco de las competencias de Ministerios especficos como de Telecomunicaciones, de Telecomunicaciones y Sociedad de la Informacin, de Comunicaciones o de Transporte y Comunicaciones. En Mxico, es la Secretara de Comunicacin y Transportes, con rango ministerial; en Chile, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones; en Brasil es el Ministerio de las Comunicaciones; en Colombia, el Ministerio de Comunicaciones; en Bolivia, el Ministerio de Obras Pblicas, Servicios y Vivienda (Vice Ministerio de Telecomunicaciones); hasta hace poco Venezuela tena un Ministerio
52 Buckley, Steve (et al) The World Bank; Broadcasting, voice and accountability: a public interest approach to policy, law and regulation, Washington DC, United States of America, The University of Michigan Press, 2007. 53 Programa Internacional para el Desarrollo de las Comunicaciones (PIDC), Indicadores de Desarrollo Meditico: Marco para evaluar el desarrollo de los medios de comunicacin social , Pars, Francia, UNESCO, 2008. 54 dem. 41
de Telecomunicaciones y Ecuador acaba de crear un Ministerio de las Telecomunicaciones y la Sociedad de la Informacin. La existencia de organismos reguladores independientes del Poder Ejecutivo con capacidad de otorgar concesiones y regular otros aspectos claves del sector, son muy escasas: apenas tres pases disponen de autoridades con estas caractersticas, y dos de ellos de manera parcial. Se trata de Paraguay, con la Comisin Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL); Colombia, que cuenta con una Comisin Nacional de Televisin de rango constitucional para regular la TV (CNTV) la radiodifusin sonora sigue administrada desde el Ministerio de Comunicaciones; y Chile, con el Consejo Nacional de Televisin (CNTV), un organismo independiente constitucional que tiene competencias en la televisin. Al igual que en Colombia, el sector de la radio se regula desde la gubernamental Subsecretara de Telecomunicaciones. Existen organismos no centralizados en casi todos los pases, pero generalmente regulan todo el sector de las telecomunicaciones, con alcance sobre aspectos tcnicos de regulacin de la competencia, y un enfoque tecnocntrico y econmicoindustrial. As como Uruguay tiene la URSEC, Brasil cuenta con la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (ANATEL); Argentina con el Comit Federal de Radiodifusin (COMFER) y la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC); Bolivia con la Superintendencia de Telecomunicaciones (SITTEL); Guatemala con la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT); Per con el Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) y Venezuela con la Comisin Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) y otros. De acuerdo a una reciente investigacin desarrollada por la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias (AMARC-ALC)55 en ocho pases de la regin, del anlisis comparativo surge: - la falta de autonoma real y por tanto, dependencia institucional y/o de facto del Poder Ejecutivo, salvo excepciones; - la permeabilidad a las influencias de los grupos de presin con captura por parte de los regulados, a veces por complicidad y otras veces por una integracin o potestades que los hacen vulnerables;
55 Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicacin de la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias, Las mordazas invisibles: nuevas y viejas barreras a la diversidad en la radiodifusin, indito, Montevideo-Buenos Aires, AMARC, 2009. 42
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- una ausencia o debilidad de controles activos del debido uso del espectro; - una ubicacin institucional y una formacin tcnico-profesional de sus funcionarios que dificulta la comprensin de los fenmenos sociales, culturales y los relacionados con los derechos humanos que implican tambin los medios de radiodifusin; - una normativa que permite una actuacin muy discrecional que, como se ha mencionado antes, conlleva frecuentemente al abuso de poder; - la falta de transparencia y mecanismos de rendicin de cuentas, como por ejemplo respecto a la informacin sobre los variados procedimientos regulatorios, o bloqueos al acceso a la informacin respecto a la propiedad de los medios; - la ausencia de mecanismos e instancias institucionales de participacin ciudadana y fiscalizacin social. Estados Unidos y Canad regulan las telecomunicaciones y los servicios de comunicacin audiovisual a travs de un nico organismo regulador independiente. La Federal Communication Commission (FCC) y la Canadian Radio-television and Telecommunications Commission (CRTC), respectivamente. Europa ha seguido otro camino, optando por un diseo institucional con organismos independientes separados, con la salvedad de Alemania y Espaa56, a pesar de mantener un discurso convergente57. 5.3 Qu hacer?
La institucionalidad actual no es la adecuada para atender los problemas identificados en este informe, ni para acompaar y anticipar los desafos que la convergencia tecnolgica presenta a las industrias creativas en general y a las industrias audiovisuales en particular. Aunque a principios del gobierno de Tabar Vzquez se asumi el reclamo de sacar la URSEC y las polticas de telecomunicaciones de la rbita del Ministerio de Defensa, el cambio hacia el Ministerio de Industria, Energa y Minera no satisfizo las expectativas. Las propuestas programticas del partido poltico en el
56 Actualmente se debate un proyecto que crea una autoridad independiente para regular el audiovisual. 57 Arellano, Wilma; obra citada. 43
gobierno, Frente Amplio, tampoco fueron desarrolladas durante su gestin en la administracin pblica58. En ella se propona la creacin de un organismo de rango ministerial con dos opciones: la creacin de un Ministerio de Comunicaciones o la reformulacin de un Ministerio de Educacin, Comunicacin y Cultura. Como transicin, se pensaba en instalar un organismo a nivel de Presidencia de la Repblica con la tarea de disear propuestas para una estructura definitiva, con los correspondientes requerimientos presupuestales59. Complementariamente, la creacin de un Consejo Consultivo con representantes de los medios, los trabajadores y productores independientes, las instituciones educativas y otras organizaciones de la sociedad interesadas en el tema, tendra el cometido de brindar orientaciones generales para las distintas reas de polticas60. Por ltimo, se propona revisar y ajustar las competencias de la URSEC como organismo de regulacin y control, que debera pasar a ser un organismo descentralizado no dependiente del Poder Ejecutivo, con un directorio integrado con venia del Senado61. Un rediseo institucional necesita de un organismo o instancia del ms alto nivel que lidere un entramado estatal que debe ser necesariamente complejo, no disperso como ahora. No slo no ha habido un claro liderazgo en estos temas es el Ministerio de Industria?, el de Educacin y Cultura?, ni los organismos gubernamentales han sido dotados de herramientas para trabajar adecuadamente cito por caso, la Direccin Nacional de Telecomunicaciones. Tampoco ha habido una cultura institucional de coordinacin en torno a planes u objetivos conjuntos. Los espacios de articulacin entre organismos estatales no dejarn de ser necesarios, como tampoco una fuerte interrelacin pblico-privada. Pero una poltica articulada, permanente y sistemtica que adems tenga un claro rumbo estratgico, precisa de claridad respecto a los distintos roles institucionales.
58 Unidad Temtica de Medios de Comunicacin, Comisin Integrada de Programa Encuentro Progresista Frente Amplio, Hacia una Poltica Nacional de Comunicacin, octubre 2003, en www.chasque.apc.org/vecinet/comunic1.pdf y Propuesta de medidas de gobierno e iniciativas polticas, mayo 2004, en http://www.chasque.apc.org/vecinet/ comunic2.pdf. 59 dem. 60 dem. 61 dem. 44
Diseo institucional
5.4
Propuesta de esquema regulatorio
Un primer desafo sera crear un organismo con potestades y recursos suficientes para dirigir las polticas pblicas en materia de servicios de comunicacin audiovisual. Un segundo desafo, es crear un organismo regulador o autoridad de aplicacin y fiscalizacin que pueda atender en forma razonable a la especificidad y complejidad del tema a regular, adems de tratarse de un rea sensible para el ejercicio del derecho a la libertad de expresin y el funcionamiento democrtico de un pas. Sera el organismo encargado de otorgar autorizaciones y licencias para los distintos servicios de comunicacin audiovisual, asumiendo las potestades que actualmente tienen el Poder Ejecutivo y la URSEC. La propuesta mantiene la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicacin (URSEC), pero dotndola de mayor autonoma tcnica y financiera, as como de mayores controles parlamentarios. Su rea de accin se centrara en los aspectos que marcan su prctica y estructura actual: asesora, regulacin y fiscalizacin de los aspectos tcnicos, econmicos y administrativos de las telecomunicaciones y servicios postales en el caso de los SCA, de las infraestructuras que permiten su funcionamiento. 5.4.1 CINCO ESPACIOS INSTITUCIONALES COMPLEMENTARIOS62
A) PODER EJECUTIVO Decisin, coordinacin e implementacin de polticas. Es el espacio institucional donde se elabora, definen y co-implementan polticas pblicas. Creacin de una Direccin Nacional de Servicios de Comunicacin Audiovisual en algn Ministerio de referencia. B) AUTORIDAD DE APLICACIN Aplicacin y fiscalizacin de servicios de comunicacin audiovisual. Es un espacio estatal no gubernamental autnomo, de aplicacin y fiscalizacin sobre los servicios de comunicacin audiovisual, de acuerdo al marco normativo y polticas pblicas aprobadas. Otorga, renueva y revoca las autorizaciones y licencias para los SCA. C) ORGANISMO REGULADOR TCNICO Regulacin y fiscalizacin de aspectos tcnicos y administrativos de los SCA.
62 En este trabajo se desarrollarn las propuestas innovadoras mencionadas en los puntos A, B y D. 45
Es un espacio estatal no gubernamental autnomo, de asesora, regulacin y fiscalizacin de los aspectos tcnicos, administrativos y de competencia de todos los servicios de telecomunicaciones y servicios postales, de acuerdo al marco normativo y polticas pblicas aprobadas. D) CONSEJO CONSULTIVO DE COMUNICACIN SOCIAL Elaboracin, consulta y control social. Es un espacio pblico no estatal que da participacin a la ciudadana en la elaboracin de legislacin y polticas pblicas sobre los servicios de comunicacin audiovisual; evala y controla la actuacin de los dos organismos estatales. E) PARLAMENTO Legislacin y control. Aprueba las leyes, nombra los integrantes del organismo regulador y recibe informes de la autoridad de aplicacin y el organismo regulador tcnico, para lo cual debera crear una Comisin especial en el mbito de la Asamblea General. 5.5 El organismo de decisin y coordinacin de las polticas pblicas.
A mediano plazo, y de acuerdo a la experiencia internacional y el enfoque planteado en este informe, debera crearse una institucionalidad estatal adecuada. Por lo cual, un organismo que defina, coordine e implemente polticas pblicas hacia el sector, debe ser del ms alto nivel. Se propone por tanto, la creacin de una Direccin Nacional de Servicios de Comunicacin Audiovisual (DINASCA) dentro de un Ministerio existente o a crear, que tendr la potestad de elaborar, definir e implementar polticas pblicas sobre servicios de comunicacin audiovisual. En principio, hay tres opciones posibles, dos de las cuales pasan por una adecuacin de las estructuras del Poder Ejecutivo actuales. OPCIN 1: Creacin de un Ministerio de las Telecomunicaciones, la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento y una Direccin Nacional de Servicios de Comunicacin Audiovisual en su rbita. Un Ministerio orientado a elaborar, definir, coordinar e implementar polticas pblicas sobre los servicios de comunicacin audiovisual, en el marco
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de competencias ms amplias, donde se incluiran las telecomunicaciones propiamente dichas, las tecnologas de la informacin y la comunicacin en general y la industria del software. El alcance y denominacin podra ser Ministerio de las Telecomunicaciones, la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (MITESIC). Dentro de este Ministerio se debera crear la Direccin Nacional de Servicios de Comunicacin Audiovisual (DINASCA), al mismo nivel que la Direccin Nacional de Telecomunicaciones (DNT) actual, con los debidos recursos humanos y presupuestales para atender los servicios a los que hace referencia este informe. Debera mantenerse una articulacin con la Direccin Nacional de Cultura y su Departamento de Industrias Creativas (DICREA) y el Instituto de Cine y Audiovisual del Uruguay (ICAU), del Ministerio de Educacin y Cultura; la Direccin de Industrias del MIEM; las Agencias ANII y AGESIC que estaran en la rbita del posible MITESIC; y el LATU. La ventaja de este esquema es que permite una mirada integral y convergente en un mismo organismo de carcter ministerial, con potestades sobre las polticas de telecomunicaciones, de tecnologas de la informacin y la comunicacin, as como de los servicios de comunicacin audiovisual. La desventaja es que puede perderse la especificidad de abordaje de un sector que, si bien como se ha dicho mantiene muchos puntos de contacto con los otros dos sectores, tiene tratados internacionales de referencia, as como lgicas de funcionamiento y objetivos de regulacin, diferentes. OPCION 2: Creacin de una Direccin Nacional de Servicios de Comunicacin Audiovisual dentro de un nuevo Ministerio de Cultura. Creacin de un Ministerio de Cultura separando las funciones del hoy Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) dentro del cual se incluira una Direccin Nacional de Servicios de Comunicacin Audiovisual (DINASCA), al mismo nivel que la Direccin Nacional de Cultura (DNC) actual, y con los debidos recursos humanos y presupuestales. Se considera que la importancia, desarrollo y especificidad de este sector, exigen la creacin de una Direccin Nacional propia, para atender adecuadamente la elaboracin, decisin, coordinacin e implementacin de polticas pblicas sobre servicios de comunicacin audiovisual. Esto no significar, en ninguna medida, cuestionar la existencia ni la necesaria coordinacin con el Departamento de Industrias Creativas (DICREA).
47
El objetivo de la inclusin dentro del Ministerio de Cultura es facilitar la coordinacin y el abordaje integral con otros servicios, cercanos en su lgica y objetivos de regulacin, como el ICAU. Aunque no es el centro de este informe, se entiende que la creacin de un Ministerio especializado orientado a elaborar, definir, coordinar e implementar las polticas pblicas sobre los sectores de las telecomunicaciones y las tecnologas de la informacin y comunicacin o Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, parece ser necesario para superar la dispersin de organismos y esfuerzos en estas reas. Las Agencias AGESIC y ANII, y el LATU deberan mantenerse articuladas con el MITESIC o, en caso que no se creara este nuevo Ministerio u otro similar, con la Direccin Nacional de Telecomunicaciones del MIEM. OPCIN 3: Creacin de una Direccin Nacional de Servicios de Comunicacin Audiovisual dentro del Ministerio de Educacin y Cultura (MEC). Vale lo comentado en la opcin anterior, si el Estado no entiende pertinente, oportuno o conveniente separar las competencias del MEC en dos Ministerios, uno de Educacin y otro de Cultura. 5.6 El organismo de aplicacin y fiscalizacin
Como ya se ha fundamentado en el captulo anterior en referencia al marco legal a construir, una regulacin e institucionalidad para la convergencia no implica necesariamente tener una ley nica, licencias nicas para todos los servicios, o un nico organismo regulador o de aplicacin. Si bien hay algunos pases que tienen una misma autoridad de aplicacin y fiscalizacin para regular las telecomunicaciones y la radiodifusin, muchos otros mantienen organismos diferenciados. Esta es la opcin que seguiremos en la propuesta, por las razones ya expuestas anteriormente respecto a la necesidad de marcos legales diferentes para ambos sectores. Hay un elemento ms, en relacin a este captulo. Las personas que integren los organismos competentes deben tener formaciones, experiencias en definitiva, cierta idoneidad, que no son las mismas que para la regulacin de las telecomunicaciones.
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Aunque las polticas pblicas en este sector por supuesto pueden y deben tener objetivos de acceso y servicio universal como de desarrollo e inclusin social, los perfiles de los integrantes de organismos reguladores de telecomunicaciones y de radiodifusin o servicios de comunicacin audiovisual son diferentes. Sin desprecio por lo tcnico o lo comercial, los primeros tendrn capacidades ms vinculadas a comprender las tecnologas y el funcionamiento del mercado, y los segundos, vinculados a asuntos culturales, de libertad de expresin y de democracia. Lo mismo vale para definir en el marco de qu Ministerio debe crearse. Se detallan a continuacin los aspectos fundamentales que deben ser considerados en la creacin de una autoridad estatal no gubernamental de aplicacin y fiscalizacin para los servicios de comunicacin audiovisual en Uruguay, de acuerdo a los objetivos planteados, las recomendaciones de organismos internacionales y las mejores prcticas legislativas en el mundo. 5.6.1 FINALIDAD Y POTESTADES Finalidad Acta en funcin del inters general, protege y promueve el ejercicio del derecho a la libertad de expresin, derecho a la informacin y los derechos culturales de todas las personas usuarios, consumidores y cualquier persona en cumplimiento de los marcos legales y las polticas pblicas en materia de comunicacin. Potestades Entre otras: Otorga, renueva o cancela las autorizaciones para brindar servicios de comunicacin audiovisual, en cualquier plataforma tecnolgica. Regula y fiscaliza el funcionamiento del sector, menos en sus aspectos tcnicos, aplicando los correctivos o sanciones que correspondan. Aplica e interpreta, a travs de resoluciones fundadas y con la mxima publicidad, el marco legal y las polticas pblicas de referencia. Recibe y procesa las denuncias de los usuarios y consumidores por incumplimientos en los servicios o por violacin de sus derechos. Estudia y monitorea la situacin del sector.
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5.6.2 AUTONOMA E INDEPENDENCIA Relacin institucional Independencia de gobiernos, empresas o grupos regulados y cualquier otro poder legal o fctico que pueda tener intereses en el sector. Relacionado con el Poder Ejecutivo a travs de algn Ministerio o directamente, pero no dependiente ni sujeto a jerarqua. Autonoma operativa y financiera, con fondos suficientes y que no dependan de las decisiones de gobierno. Uso de tasas o fondos establecidos en los presupuestos. Recibe asesora tcnica de la URSEC, que sigue teniendo potestad de fiscalizacin tcnica de los servicios de comunicacin audiovisual. 5.6.3 CARACTERSTICAS E INTEGRACIN Eleccin y renovacin Aprobacin con mayoras parlamentarias especiales para garantizar la independencia del gobierno y legitimidad frente a los regulados y la poblacin. Las propuestas podrn ser presentadas por el Ejecutivo siendo puestas a consulta ciudadana, y su evaluacin y seleccin hecha de manera transparente y pblica. Integracin Organismo colegiado, no individual, de nmero impar, de un mnimo de cinco personas, promoviendo que haya una pluralidad de perspectivas. Deben tener algn tipo de idoneidad tcnica y/o en materia de comunicacin social para cumplir con sus funciones. Los posibles integrantes no podrn haber estado vinculados previamente, directa o indirectamente, con los regulados, ni ser contratados por stos un determinado tiempo despus de terminar su mandato. Tampoco podrn postularse a cargos electivos o ejercer cargos partidarios. Qurum especial para ciertas decisiones como otorgar o revocar autorizaciones. El presidente es designado directamente por el Poder Ejecutivo. Mandato Inamovilidad salvo causas expresas y taxativas como expreso incumplimiento de sus funciones, conflicto de intereses u otras, por decisin judicial pero no por el Parlamento o el Poder Ejecutivo. Duracin del mandato de cada integrante de seis aos para que no est atado a los cambios de gobierno.
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Sus integrantes podrn renovar su mandato solamente por un nuevo perodo. La renovacin del organismo se producir de manera parcial y alejada de las contiendas electorales. 5.6.4 TRANSPARENCIA Y CONTROL DEL REGULADOR Control del regulador Posibilidad de revisin judicial de las decisiones. Debe hacer rendiciones de cuentas de manera peridica, en especial ante el Parlamento y el Consejo Consultivo. Aplica el principio de transparencia activa. Todos sus actos y decisiones deben ser pblicos. Se establecern mecanismos de consulta pblica y/o audiencia pblica cuando se deban adoptar resoluciones importantes para permitir una mayor fiscalizacin y participacin ciudadana. En particular, en los procesos de adjudicacin, renovacin o cancelacin de autorizaciones. 5.7 El organismo de participacin ciudadana y control social
Se propone la creacin de un Consejo Consultivo de Comunicacin Social, un organismo pblico no estatal, con amplia y plural participacin de diferentes actores empresariales, sociales y acadmicos, que asegure una integracin con carcter nacional63. Sus potestades son consultivas y por tanto sus decisiones no son vinculantes, pero deber ser consultado preceptivamente previo a la aprobacin de leyes por parte del Parlamento; reglamentos y polticas del Poder Ejecutivo; normas tcnicas o de fiscalizacin relacionadas con el sector por parte de la URSEC y otras decisiones importantes. Tambin tendr derecho a realizar estudios y/o elaborar propuestas de polticas pblicas para los servicios de comunicacin audiovisual. Tambin tendran una funcin de control social de la gestin de los distintos organismos competentes, para dar mayor transparencia a la gestin del Estado.
63 A nivel regional hay una experiencia interesante en Per, con la creacin del Consejo Consultivo de Radio y Televisin (CONCORTV) a partir de la aprobacin en 2004 de la nueva Ley de Radio y TV. 51
Podrn recibir denuncias de personas u organizaciones que vean afectados los derechos del pblico en los medios de comunicacin o por parte de las instituciones del Estado. Realizarn un informe anual evaluando el desempeo estatal, para lo cual debern recibir toda la informacin pblica necesaria para cumplir con su funcin. Deberan mantenerse las prcticas de consultas pblicas desarrolladas por la URSEC en diversos asuntos, a la vez que mantener y ampliar la actuacin de organismos como el Consejo Honorario Asesor de Radiodifusin Comunitaria (CHARC) y la Comisin Honoraria Asesora Independiente (CHAI). Estos organismos creados en la Ley N18.232 de Radiodifusin Comunitaria y el Decreto N374 sobre Radiodifusin Comercial, estn integrados en forma minoritaria por representantes del Estado y han otorgado mayor transparencia a los procedimientos de adjudicacin de autorizaciones de uso de frecuencias de radio y TV. A diferencia de la situacin actual, deber dotarse de recursos econmicos y logsticos adecuados y suficientes para cumplir con su tarea. Aunque mantendra su carcter honorario, debera contar con local propio, recursos econmicos para comunicaciones y traslados a todo el pas y contar con recursos humanos de apoyo a su tarea, entre otros. 5.8 Etapas y transicin
Se ha mencionado antes la dispersin de organismos relacionados con los servicios de comunicacin audiovisual, la falta de un liderazgo en estos temas, ausencia de polticas pblicas expresas y articuladas, y otras carencias. Tambin, que no ha habido una prctica institucional de coordinacin. Este ltimo ser un problema que habr que resolver en un perodo de transicin hacia una institucionalidad ideal, pues no es posible una propuesta de direccin, coordinacin y enfoque transversal sin voluntad poltica ni mnimas prcticas que la preanuncien. Se considera probable y deseable que estas propuestas para la creacin de nuevos organismos y construccin de una nueva relacin entre ellos y los que persistirn, deban recorrer un camino de anlisis, reflexin e incluso un proceso de discusin y negociacin dentro del propio gobierno, as como entre partidos polticos y tambin con los empresarios y trabajadores del sector, y la sociedad civil. Esto supone pensar en etapas de una transicin hacia el modelo que se propone, abordando progresivamente los desafos desde una institucionalidad ms adecuada que, a la vez, vaya preparando las condiciones para un cambio ms profundo del entorno regulatorio.
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Diseo institucional
Se propone como primera etapa de la transicin y como meta a corto plazo tres meses desde el inicio del gobierno la creacin de una oficina o programa directamente vinculado con el Poder Ejecutivo, tal vez adscripta a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), que tenga como funcin comenzar a delinear la nueva institucionalidad, desarrollando consultas con diversos actores y estableciendo planes de trabajo y medidas concretas para la creacin de los nuevos organismos, en un plazo mximo de seis meses desde la asuncin del nuevo gobierno. A la vez, y como parte de crear las mnimas condiciones para ese cambio institucional como se ha dicho, debera tener voluntad expresa de comenzar a articular acciones, planes y polticas surgidas de esta institucionalidad dispersa. El desafo y probablemente el plazo ser mayor si se aborda la creacin de un nuevo Ministerio y se adopta la propuesta de constituir un organismo o autoridad de aplicacin y fiscalizacin de los servicios de comunicacin audiovisual. En cualquier caso, en un perodo de seis meses ser necesario crear una primer Direccin Nacional de Servicios de Comunicacin Audiovisual (DINASCA) inicialmente en uno de los Ministerios existentes, la cual depender del modelo de institucionalidad final elegido. Si se toma la opcin de creacin de un nuevo Ministerio de Telecomunicaciones, la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, la DINASCA debera crearse en la rbita del Ministerio de Industria, Energa y Minera (MIEM), al mismo nivel que la Direccin Nacional de Telecomunicaciones (DNT) y se debera dotar a ambos organismos con los debidos recursos humanos y presupuestales. Tanto si se toma la opcin de incluirlo en el organigrama del Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) como de un nuevo Ministerio de Cultura, debera crearse desde el comienzo al mismo nivel de la Direccin Nacional de Cultura. En su defecto, si existieran restricciones presupuestarias, legales o polticas para superar en el plazo de seis meses, un escenario mnimamente razonable es la creacin de una Subdireccin de Servicios de Comunicacin Audiovisual en el marco de la DNT o un Departamento de Servicios de Comunicacin Audiovisual en el marco de la Direccin Nacional de Cultura (DNC), a la par del Departamento de Industrias Creativas. Debern tener el objetivo expreso de comenzar a trabajar en el sector y preparar las condiciones de su creacin como organismo del ms alto nivel. La nica condicin indispensable es proveer a la DNT o DNC de los suficientes recursos humanos y presupuestales para cumplir con las funciones que se le agregan.
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6. 6.1
OPORTUNIDAD DIGITAL Los desafos regulatorios de la TDT
Los desafos regulatorios que abre la entrada de la TDT son los mismos para Uruguay que para los dems pases de la regin. Las respuestas dependern ms de decisiones polticas, que tcnicas. Para qu? Cmo democratizar? Cmo habr mayor diversidad en la TV? Cmo y con qu plazos, costos y velocidad se desarrollar la transicin digital? En qu fecha y condiciones se planifica hacer el apagn analgico? Se har por etapas o por ciudades o zonas territoriales del pas o a nivel nacional? Cules son los actores y los intereses para iniciar y desarrollar el despliegue de TDT? Cul es la situacin por ciudades, departamentos y zonas segn estratificacin socio-econmica? Quines motorizarn o estn en condiciones o deberan motorizar el despliegue? Cmo hacer atractivos y ms accesibles los receptores para el pblico? Cul ser el modelo de negocios? Se mantendr un modelo de servicio universal abierto o se permitir que todo o parte del servicio sea pago? Se optar por definir un modelo obligatorio para el uso del canal para todos los operadores o se permitir un modelo mixto? Se estimular el modelo de HDTV o el modelo MUX? En qu sectores se promover/obligar el uso del modelo MUX? Se ir a un sistema de operador de red nico y pblico o podrn ser operadores de red las empresas de radiodifusin y/o las empresas de telecomunicaciones? Cul es el papel del Estado como operador de red TNU y ANTEL? Cmo se regula a los operadores de red? A travs de qu procedimientos acceden a serlo? Cul es la licencia que deben tener y cules las condiciones de prestacin del servicio? Cmo regular su relacin con los agregadores de seales para evitar abusos en el cobro del uso de la red o la imposicin de restricciones directas o indirectas al ejercicio de la libertad de expresin? A quin y cmo asignar los nuevos bloques de espectro para TDT digital? A quin se dar la autorizacin para el uso de la frecuencia que hoy se otorga: al operador de red o al aportador de seales? Entrarn nuevos operadores o se habilitar slo a los actuales? Cmo se otorgarn los nuevos canales a los actuales operadores? En forma automtica o por procedimientos competitivos? Qu derechos adquiridos tienen los actuales operadores de TV analgica comercial?
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Oportunidad digital
Qu servicios pueden brindar? Solamente TDT abierta y gratuita? Solamente seales espejo? Cundo y en qu condiciones podrn ofrecer otras seales de TDT abierta y gratuita? Hay que otorgar nuevas licencias para nuevos servicios? Cules, desde cundo, a travs de qu procedimientos? Cmo afecta eso la libre competencia y los derechos de otros operadores de otros mercados? Cmo afecta la multiprogramacin a los lmites de concentracin de la legislacin vigente y cmo deberan regularse? Cmo aprovechar al mximo las potencialidades de la TDT? Para quin? Cmo hacer que la industria del software y aplicaciones, realmente pueda entrar en la cadena de valor de la TDT? Cmo se relacionan los derechos de propiedad intelectual, los derechos de los usuarios y consumidores y la TDT? Qu hacer con el dividendo digital obtenido tras la liberacin del espectro de VHF? 6.1.1 NECESIDAD DE REVISAR EL MARCO GENERAL
La adopcin del estndar europeo de TV digital (DVB-T) y la necesidad de un marco legal asociado, plantea el desafo de establecer un marco regulatorio diferente al actual, ms all del nuevo servicio. En un esbozo simple de la idea, deberamos modificar un esquema regulatorio basado en servicios para contar con una regulacin segn niveles o capas, estableciendo normas generales que definan los principios comunes (competencia, universalizacin, libertad de expresin y otros) y luego reglamentaciones especficas para permitir una mayor flexibilidad para atender los diferentes y cambiantes desarrollos de la tecnologa. En una perspectiva ideal, esto debera desembocar en la elaboracin de una Ley Marco de telecomunicaciones para regular las infraestructuras y una ley que regule los servicios de comunicacin audiovisual. Ambas aprobadas en el Parlamento, complementadas por decretos reglamentarios aprobados por el Poder Ejecutivo, para responder a polticas, procesos y tecnologas concretas. El modelo de la TV para abonados ya muestra los desafos regulatorios que presentan la convergencia tecnolgica y la entrada de la TV digital, en particular. Es identificable la presencia de dos tipos de servicios, negocios y actores: quienes manejan la infraestructura, y quienes producen y/o difunden los contenidos audiovisuales. En materia de TDT aparece un nuevo actor dentro del nivel de
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infraestructuras: el operador de red, que es quien tiene la licencia para la red desde donde se transmite la/s seal/es de TDT, realiza las inversiones para las instalaciones y el equipamiento y hace su mantenimiento. Dentro del nivel de servicios se encuentran los programadores de seales los actuales operadores de TV analgica y los productores de programas o contenidos. El primer actor es quien arma una grilla de programas para ofrecer a travs de una determinada seal de TV digital. Los segundos son quienes crean, producen y editan programas para su difusin a travs de seales de TV. Eventualmente, una misma persona jurdica o fsica puede operar en uno, dos o los tres niveles, en especial los ltimos dos, aunque la tendencia es la asociacin entre actores. En el actual modelo de TV analgica, es el dueo de la infraestructura estudios, transmisor, antena, equipos, el programador de la seal (que es igual que el canal) y tambin productor de programas propios. Las autorizaciones para brindar seales de TV digital abierta seran para los actores que hoy llamamos broadcasters y reciben la concesin del uso de la frecuencia de espectro, sea un canal completo o una parte de l. Los operadores de red obtendran licencias de telecomunicaciones para servir de soportes a otros servicios. 6.2 La regulacin y el modelo de transicin digital
El modelo de transicin propuesto, tiene como objetivo lograr el menor costo posible para el pas y el inicio y despliegue ms rpido de la televisin digital terrestre en Uruguay; tanto para aprovechar las oportunidades abiertas por la adopcin temprana del estndar europeo, como para estimular un crecimiento de la industria audiovisual y una mayor diversidad de entretenimiento, opiniones e informacin para toda la poblacin. Se propone que se tomen decisiones para una primera etapa de la transicin analgico-digital sobre la base de un modelo de negocios mixto, adoptando un papel estatal de activa regulacin para crear las condiciones de madurez del mercado. En especial, respecto a la cantidad de receptores digitales y de los propios modelos de negocios que en todo el mundo estn en revisin. La propuesta incluye considerar una segunda etapa, donde se podran realizar llamados a interesados para el uso de nuevos canales de UHF donde desarrollar TV y servicios complementarios. Las decisiones a tomar en el corto plazo debern incluir la apertura del mercado de TV abierta y gratuita, con la entrada de nuevo(s) operador(es), limitando esta
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Oportunidad digital
apertura en una primera etapa, a Montevideo. Tambin se busca generar condiciones reales para que empresas nacionales de la industria audiovisual puedan competir en igualdad de oportunidades por estas nuevas autorizaciones. Se desaconseja entregar nuevos canales de 6 MHz en forma automtica a los operadores existentes por ser un procedimiento ilegal, sin fundamento jurdico e inconveniente polticamente, al repetir los procedimientos discrecionales como se han otorgado las frecuencias en otros gobiernos. La autorizacin del uso de canales para el servicio de TDT deber ser realizado mediante algn tipo de procedimiento competitivo. Esta es una oportunidad histrica para avanzar en una propuesta democratizadora del sistema de medios, fomentando la diversidad y el pluralismo en la radiodifusin, a la vez que mejorando las condiciones exigibles a los operadores de TV, tales como establecer un plazo a la concesin, exigir contrapartidas de produccin nacional y otras. La propuesta parte del convencimiento de que sin una intervencin activa desde el Estado y un entorno regulatorio adecuado, con la introduccin de nuevos competidores en el mercado de TV abierta, la transicin hacia la TV digital se demorar excesivamente o no se completar nunca. En este sentido, el Estado debera adoptar polticas activas para facilitar el despliegue de la TDT como por ejemplo: estmulos fiscales para la importacin o construccin de set top boxes (STB); establecimiento de fondos o crditos para la compra de transmisores y receptores; planes de desarrollo de TNU digital y otros medios pblicos; uso de fondos para la produccin audiovisual para TV, entre otros. 6.3 Plazos y procesos para el apagn analgico
Cundo realizar el apagn analgico y con qu velocidad hacer el proceso, es un desafo comn a todos los pases que adoptan esta nueva tecnologa. Hay consenso en que la televisin digital se debe implementar de manera de lograr en un tiempo razonable la mayor penetracin posible de hogares64. El momento del apagn analgico, es decir, aqul donde los operadores de TV autorizados no seguirn emitiendo de manera analgica, se puede definir en funcin de una fecha determinada como se ha visto en otros pases, o tras alcanzar un porcentaje significativo de receptores digitales entre la poblacin.
64 URSEC, Informe Tcnico de los Sistemas de TV Digital para su Implementacin en Uruguay, agosto de 2007. 57
Esta ltima alternativa no es recomendable en las circunstancias mencionadas, ya que depender en gran medida del impulso e inters de los operadores privados de TV en promover la migracin, y de la capacidad econmica de la poblacin para comprar los receptores o STB adecuados. Sin un horizonte claro y a expensas de un recambio de receptores que podra llegar a ser ms o menos lento, se dejara a Uruguay expuesto a quedar desfasado del proceso que ya han iniciado otros pases del mundo. Una revisin de cmo se viene abordando este tema en la regin y en Espaa permitir sacar algunas conclusiones para nuestro pas. En las Amricas, varios pases han tomado una decisin sobre el estndar de TDT y algunos de ellos ya han definido una fecha tentativa para el apagn. El estndar europeo o DVB fue adoptado en Uruguay, Colombia y Panam; el japons o ISDB en Brasil, Chile y Per, y el estadounidense o ATSC en Estados Unidos, Canad, Mxico, El Salvador y Honduras.
Estndar adoptado Uruguay Argentina Brasil Chile Colombia EEUU El Salvador Honduras Mxico Panam Per
europeo / DVB-T japons / ISDB-T japons / ISDB-T japons / ISDB-T europeo / DVB-T
estadounidense / ATSC estadounidense / ATSC estadounidense / ATSC estadounidense / ATSC
Inicia Despliegue
sin definir an 2010 2007 2010 2010 1996 sin definir an sin definir an 2005 2009 2010
Apagn Analgico
sin definir an 2019 2016 2017 2016 2009 2014 sin definir an 2021 2019 2019
europeo / DVB-T japons / ISDB-T
Mxico defini su estndar en 2004 pero comenz el despliegue en diciembre de 2005. Su apagn est previsto para 2021. Brasil tom decidi su sistema en diciembre de 2006 y resolvi que el apagn analgico ser en 2016. El despliegue comenz por la ciudad de San Pablo en diciembre de 2007 y ha seguido un proceso por etapas a partir de las ciudades ms importantes del pas.
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Honduras tom la decisin en enero de 2007 pero no hubo ninguna mencin a la fecha del apagn o el proceso de transicin. Colombia lo defini en agosto de 2008 y resolvi que el apagn deber ser en 2016. Per adopt la norma en abril de 2009 y estima que el apagn ser en 2019. Una comisin especial est elaborando un plan para el despliegue. El Salvador lo hizo en mayo de 2009 pero sin fecha para completar la transicin digital, aunque se menciona 2014. Panam tom la decisin en mayo de 2009 y defini que no habr ms emisiones analgicas en 2019. Argentina lo hizo en septiembre de 2009 y el apagn ser en 2019. Mientras tanto, el ltimo pas ha sido Chile quien decidi en septiembre de 2009 que el apagn analgico sera en 2017. Uruguay decidi su estndar en agosto de 200765 y an no ha resuelto la fecha del apagn analgico. El gobierno permite a los operadores actuales realizar transmisiones de prueba. Se recomienda establecer una fecha determinada, que considere en conjunto la opinin de los operadores de TV, los productores independientes de contenidos, los usuarios y consumidores del servicio; el avance del proceso de digitalizacin en otros pases para acompaar una armonizacin de apagones; y un tiempo razonable para permitir que la mayora de los receptores sean digitales o que los analgicos cuenten con set top box. En el mismo sentido, debera tomarse en cuenta la recomendacin del Informe Tcnico de los Sistemas de TV Digital para su Implementacin en Uruguay: la proteccin de los intereses de los consumidores, principalmente de los ms vulnerables; la ejecucin si fuera posible de un ensayo previo de apagn; la creacin de un grupo de trabajo que incluya a los consumidores aportara mucho al orden necesario en el proceso. De esta manera se deber, efectivamente, lograr la desactivacin de todas las transmisiones analgicas, de la forma estipulada a partir de la fecha prevista y de esa manera recuperar el espectro correspondiente66 . Junto a una fecha de referencia, el papel activo del Estado para promover y acelerar la transicin, parece imprescindible como forma de lograr un aprovechamien65 Tanto para terrestre (DVB-T) como para mvil (DVB-H). 66 URSEC, agosto de 2007. 59
to ptimo de las potencialidades de la nueva tecnologa en funcin del inters general, y para reducir el importante margen de incertidumbre que prevalece en los operadores. La existencia de polticas pblicas activas por parte del Estado, tambin aparece como una necesidad urgente para preservar el inters general, frente a los intereses corporativos de los grandes grupos econmicos multimedia. La historia muestra que el inters particular de ciertas empresas no siempre se corresponde con el inters general de la poblacin. Estas medidas pueden ir mejorando el entorno regulatorio para el establecimiento de polticas pblicas adecuadas. Tambin a travs de los medios pblicos, iniciando y motorizando la transicin como proveedor de nuevos servicios audiovisuales y requiriendo la produccin de contenidos audiovisuales de la industria independiente o el desarrollo de aplicaciones para la interactividad. Algunos instrumentos de polticas pblicas podran ser: Lneas de financiamiento o subsidios para la compra de transmisores. Por ejemplo, planes bancarios con tasas de inters favorables o fondos pblicos nacionales o internacionales con subsidios totales o parciales para medios locales, comunitarios y pblicos. El gobierno brasilero cre un fondo de financiamiento en el Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES), denominado Programa de Apoyo a la Implementacin del Sistema Brasilero de TV Digital Terrestre (ProTVD), de unos 1.000 millones de reales en apoyo a tres lneas de crdito: empresas de equipamiento, emisoras de TV y produccin de contenido. En 2006, en Estados Unidos se cre el Digital Distribution Fund (DDF) para asistir en la compra e instalacin de equipos de transmisin de TV digital. Tambin se cre un Fondo de Conversin para la Radio Digital, que podr ser utilizado para la compra de los transmisores digitales, kits de conversin, antenas, procesadores de audio, STB, equipamientos de prueba y otros componentes necesarios. Cada proyecto es financiado con un lmite de U$S 75.000 para la conversin del transmisor en el caso de las radios locales, pudiendo llegar a U$S 85.000 para emisoras rurales y de las minoras tnicas. Obligacin de reglas de must carry67 para operadores pblicos o privados, hacia seales comunitarias, pblicas o comerciales. Por ejemplo, ANTEL podra ser
67 En referencia a la disposicin de la FCC que insta a los proveedores de TV por cable a incluir en su seal a todos los canales locales de televisin que posean licencia. (N. del E.) 60
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un operador de red que ofrezca su infraestructura a programadores de seales y productores de contenidos. Definir estndares mnimos para los receptores o STB con una fecha tope a partir de la cual no se podrn vender ms televisores analgicos, como ha sucedido en varios pases europeos. Tambin debern realizarse campaas de informacin y control sobre la venta de receptores, para que sean efectivamente digitales y permitan la interactividad. En Espaa, a diferencia de otros pases europeos, no se ha establecido por ley que, a partir de una determinada fecha, todos los televisores que se vendan lleven integrado el descodificador digital, por lo que existe el peligro de que el mercado espaol acabe recibiendo todo el material obsoleto que ya no puede venderse en otros pases68 . Lneas de financiamiento o subsidios directos para la compra de receptores o codificadores digitales para familias de bajos recursos. Por ejemplo, planes de financiamiento con bajos intereses similar a la compra de electrodomsticos que hiciera UTE, o planes de servicio universal como el Plan Ceibal y Cardales. A este respecto, el informe de la CNTVD menciona que se debe explorar adems la posibilidad de crear un fondo que se utilice para universalizar el acceso a los servicios de televisin digital principalmente en aquellas zonas y segmentos de usuarios de bajos ingresos. Dicho fondo se podra financiar de distintas fuentes, ya sea mediante ingresos provenientes de la subasta de espectro, ingresos provenientes del uso de espectro, aportes de operadores, por citar algunos ejemplos69. En Estados Unidos se otorga un bono de U$S 40 a las familias para la compra de receptores. En las condiciones de Uruguay, de acuerdo a la estructura del mercado de TV abierta y para abonados, la promocin de la competencia, con la entrada de nuevos operadores privados, ser vital para dinamizar el proceso, amn de abrir la diversidad de la oferta para toda la poblacin. 6.4 Paradojas de la transicin
El perodo de transicin o simulcasting hacia la transmisin exclusiva de servicios de TV digitales trae aparejada dos paradojas, que detallo a continuacin.
68 Comunicado de la Asociacin de Usuarios de la Comunicacin de Espaa, setiembre 2007. 69 URSEC, Informe Tcnico de los Sistemas de TV Digital para su Implementacin en Uruguay, agosto de 2007. 61
6.4.1 MS CONCENTRACIN POR DUPLICACIN DEL USO DE CANALES Una de ellas es que en lugar de una optimizacin y democratizacin del uso del espectro, se puede producir un efecto contrario al deseado: una mayor concentracin del uso de las frecuencias. Esto se produce debido a que los operadores que ya tienen frecuencias necesitan ms espectro para mantener las transmisiones analgicas y digitales simultneas. Esto es ms grave si se otorga automticamente un canal de 6 MHz a los mismos operadores analgicos, quienes entonces detentarn la doble ocupacin de espectro, tanto en la banda de VHF como en la banda de UHF, reduciendo an ms la disponibilidad de espacio para la entrada de nuevos operadores. El dividendo digital no se producir hasta que se produzca el apagn analgico, es decir, cuando las frecuencias en VHF sean desalojadas por los actuales operadores de TV abierta. Pero si solamente se otorga los nuevos canales para TV digital a estos mismos operadores, tampoco se aprovechara adecuadamente el dividendo digital que se produce por la digitalizacin y consecuente compresin de las seales de TV. O, dicho de otra manera, los nicos que se apropiaran de ese ahorro de espectro, seran los mismos operadores actuales70. En mercados concentrados implica, necesariamente, que se consolida esa concentracin. La duplicacin del uso de seales durante la transicin, obliga a revisar el impacto en la legislacin sobre concentracin de medios de cada pas. En Uruguay est vigente el Decreto N374 de 1978, el cual establece que un mismo operador no podr tener ms de tres autorizaciones totales o parciales en radio o TV abierta. 6.4.2 AUMENTAN COSTOS PERO HAY POCO INTERS EN UNA TRANSICIN RPIDA Los aspectos antes mencionados adquieren una particular importancia para los reguladores y definidores de polticas de radiodifusin, ya que en los pases del Sur como el nuestro, la transicin puede ser muy larga. Es decir, el tiempo que la totalidad de
70 El entonces presidente de la poderosa Cmara de la Industria de la Radio y la Televisin (CIRT) de Mxico, Lic. Joaqun Vargas Guajardo, muestra muy claramente esta posicin: Exigiremos renovaciones automticas y de largo plazo; defenderemos nuestro derecho legtimamente ganado para acceder en forma directa y sin concurso a las nuevas tecnologas. Que quede muy claro: las nuevas tecnologas son para nosotros, los radiodifusores actuales (59 Reunin Nacional del Consejo Consultivo de la CIRT, Mxico). 62
Oportunidad digital
la poblacin requiera para poder comprar nuevos receptores digitales o al menos los set top boxes, puede ser mucho ms prolongado que en los pases desarrollados71. Pero adems de razones de inters general, tambin es importante reducir el perodo de transicin para proteger los intereses de los propios operadores. Durante este, los costos de los operadores aumentan. Aunque cada vez ms la produccin digital de contenidos es un costo asumido previamente al despliegue de sus seales, a los costos de la inversin en la nueva infraestructura digital se suman los costos operativos y de mantenimiento de la/s nueva/s seal/es de TDT. En los primeros momentos del despliegue de TDT se configura una especie de crculo vicioso: la poblacin no compra nuevos receptores o STB porque la oferta no es diferente ni atractiva, y los operadores no invierten porque el mercado an no es suficiente. Hay indicios de que los propios operadores no estn muy interesados en hacer un rpido despliegue de la nueva tecnologa. Las razones son varias pero citaremos tres en este trabajo: las incertidumbres frente al nuevo modelo de negocios que se ver ms adelante, el escaso mercado de receptores digitales que se tendr al comienzo del proceso dem y la ubicacin en el mercado de TV que tengan los operadores actuales. La URSEC ha alertado respecto a que la disponibilidad de televisin por suscripcin y por satlite pueden tener influencia directa en la demanda de televisin digital. De acuerdo a la informacin recabada por esta Unidad Reguladora, una argumentacin sobre el fracaso en el ao 2002 de los primeros operadores de televisin digital terrestre en el mundo, ITV Digital de Inglaterra sustituida a finales del 2002 por Freeview y Quiero TV de Espaa, es que no fueron capaces de competir contra los dems operadores de televisin por suscripcin72 . Esta situacin se agrava en Uruguay pues los operadores de TV abierta son los mismos que operan la TV para abonados en mercados importantes del pas incluido Montevideo, y la nula competencia entre ambos servicios condiciona fuertemente la migracin hacia lo digital. Los tres grupos econmicos que son dueos de los canales de TV abierta en Montevideo ya estn produciendo la digitalizacin en sus empresas de TV cable
71 Gmez, Gustavo. La radio y la televisin en la era digital Oportunidades, desafos y propuestas para garantizar la diversidad y el pluralismo en los medios de comunicacin, Centro de Competencias en Comunicacin C3, Bogot, Colombia, 2007. 72 URSEC, Informe Tcnico de los Sistemas de TV Digital para su Implementacin en Uruguay, agosto de 2007. 63
y, lgicamente, estn ms interesados en desarrollar este servicio que los de TV abierta, debido a las mejores posibilidades de retorno de la inversin, que no dependen del mercado de la publicidad. La experiencia de Espaa es relevante en este punto. La Asociacin de Usuarios de la Comunicacin (AUC) ha criticado a fabricantes y operadores por el desinters en acelerar la transicin digital. Consideran que los operadores de televisin podran estar jugando a la baja para fortalecer su posicin negociadora en los ltimos tramos del proceso de cara por ejemplo, al pago por visin o a menores exigencias de cobertura; para no hacerse a s mismos la competencia, o, al menos, para evitarse inversiones importantes en nuevos programas todava con poca audiencia 73. La AUC ha protestado ante el gobierno espaol por situaciones que bloquean o demoran la transicin, como vender como digitales televisores que no lo son y por la falta de contenidos atractivos en la nueva Televisin Digital Terrestre (TDT) que impulsen a los espectadores a migrar a la nueva tecnologa74. Por esta razn solicit al gobierno espaol que se muestre ms exigente con los operadores vinculando la asignacin de canales en el nuevo entorno digital a la existencia de voluntad real de ofrecer los contenidos novedosos, suficientes y atractivos a los que se haban comprometido75. Segn Gabriel Kapln76, experto que analiz la experiencia espaola, lo que pasa es que les dieron un par de canales digitales adems del canal espejo a los mismos que ya tenan. Ah empieza el error. Lo que hacen salvo TVE, segn afirman ellos mismos, es pasar programas viejos en los nuevos canales. Se excusan en que, por ahora, no es mucha la gente que tiene conversores, lo que termina en un crculo vicioso: a la gente no le interesa porque no hay contenidos atractivos, y no los hay porque a la gente no le interesa. Imposible romper eso adjudicndoselos a los mismos de siempre, que ya tienen un negocio que funciona y no quieren complicarse con otro. En Brasil, el Ministro de Comunicaciones Hlio Costa, muy cercano a los intereses de los operadores de TV durante todo el proceso, tuvo que protestar pblicamente ante los propios actores privados. El motivo fue la escasa evolucin del mercado de receptores en San Pablo, la ciudad donde se realiz el lanzamiento de la TDT: al cumplirse el primer ao slo se haban vendido 20.000 equipos en una poblacin de 13:000.000 de personas.
73 Publicado en el portal www.periodistas.es, 12 de setiembre de 2007. 74 Publicado en el portal www.periodistas.es, 12 de setiembre de 2007. 75 Opinin manifestada en setiembre de 2007. 76 Actual director de la Licenciatura en Ciencias de la Comunicacin de la Universidad de la Repblica. 64
Oportunidad digital
Los operadores parecen ms interesados en el encendido digital que en el apagn analgico. Esto es, ms all de las dudas al respecto del retorno econmico que esta nueva tecnologa les traer, la decisin de quin entra y quin no, y los obstculos que puedan colocarse a la entrada de competencia, es la preocupacin fundamental. En algunos pases el riesgo es la entrada de otros actores nacionales de la industria audiovisual que pudieran afectar sus ingresos de publicidad. En otros, la posibilidad de que empresas telefnicas internacionales ingresen al mercado de la televisin. 6.5 Los modelos de negocios
La digitalizacin de la televisin terrestre y la convergencia tecnolgica que esta presupone, desafa el modelo de negocios actual. Pero tambin es necesario explicitar que hay un fuerte condicionamiento al desempeo real de los modelos de negocios en relacin con la estructura de mercado de la TV abierta y para abonados en donde se despliegue la TDT, y por tanto, de los intereses corporativos de los actores de ese mercado. Esto plantea una primera tensin, entre operadores incumbentes y operadores entrantes. Otra tensin se plantea con los objetivos de desarrollo del pas y el para qu de la digitalizacin. Los modelos de negocios posibles entran en tensin con los objetivos de poltica pblica, en la medida que existen contradicciones entre los intereses particulares y corporativos de esos actores y los intereses generales y pblicos. Los modelos de negocios para la TDT estn an en desarrollo ya que existen altos niveles de incertidumbre en la industria audiovisual. Algunos son slo buenas intenciones, como la interactividad. Otros modelos que han sido probados, han fracasado, pero se vuelven a replantear revisados, como la TDT paga. Es decir, an estamos en proceso de bsqueda y evolucin, en el marco de actores corporativos que quieren ampliar sus negocios sin perder el mercado que ya tienen los operadores de TV incumbentes y actores que quieren entrar a hacer nuevos negocios en nuevos mercados, desde posiciones consolidadas en el suyo las empresas de telecomunicaciones entrantes. Casi todos los operadores de TV tienen incertidumbre respecto a los modelos de negocios de la TDT digital. En principio aparecen ms dudas y peligros que ventajas. Tambin hay dudas en los usuarios respecto a cunto les aporta la nueva TV, y si justifica una inversin en la compra de nuevos receptores. En ese marco, la tendencia hasta el momento es optar por un modelo conservador, manteniendo el modelo de negocios analgico e intentando poner barreras a la entrada de nuevos operadores al mercado de TV.
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6.5.1 TELEVISIN GRATIS O PAGA? ALTA DEFINICIN O MULTIPLEX? La llegada de la TDT entra en tensin con el modelo de servicio universal y gratuito que han adoptado nuestros pases para la televisin abierta terrestre. Mantendremos un modelo de TV gratuita, ser paga, o adoptaremos un sistema mixto o hbrido? La respuesta a estas interrogantes debe responderse en funcin de un objetivo de poltica pblica, que a su vez debe estar relacionado con la respuesta al para qu de la entrada de la TDT en Uruguay. La TDT ser de alta definicin, multiplex o un sistema hbrido? Muchas veces hemos escuchado sobre estos conceptos. Vale decir que la decisin por uno u otro modelo no son, no han sido, ni sern, de carcter tcnico, ni viene dada como inmutable por la simple adopcin de un estndar determinado. El modelo de servicio analgico de TV abierta y gratuita se sustenta principalmente en los ingresos por publicidad. En el mercado de TV uruguaya, es muy minoritario o incluso inexistente el ingreso por la comercializacin al exterior de formatos o producciones de contenido propias o por alquiler de espacios o coproducciones, que no sean acuerdos por ingreso de publicidad. En el otro extremo ya probado en pases como Reino Unido y Espaa en materia de TDT, estara el modelo de TV paga como lo conocemos actualmente en los servicios por abonados que utilizan el cable o el satlite, as como emisiones por Multichannel Multipoint Distribution Service (MMDS) y por banda de UHF. Como un camino intermedio estara un modelo hbrido, donde los operadores de TDT podran ampliar su modelo de negocios actual a travs de la venta de productos premium transmisiones de partidos de ftbol o eventos especiales, por ejemplo o a travs de Servicios de Valor Agregado (SVA) complementarios al servicio de TV, que supongan interactividad con el usuario77. Creo que debera mantenerse la TV terrestre bsicamente como un servicio universal, de acceso gratuito y abierto, pues sigue siendo la tecnologa de la informacin y la comunicacin (TIC) ms extendida en el pas, de uso ms aceptado, conocido y barato, y con una fuerte incidencia como fuente de informacin, opinin y entretenimiento de nuestra poblacin, sin distingos sociales o econmicos. La adopcin de un modelo de TV paga afectara sustancialmente el impac77 Como se ver en otro apartado, esto implicar tambin nuevos gastos al operador por las aplicaciones a usar y la eventual entrada de nuevos actores con los cuales negociar por el canal de retorno, en especial. 66
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to democratizador de esta TIC y ampliara la brecha digital, yendo en contra de lo que se plantea como objetivo de la Sociedad de la Informacin y de la propia entrada de la TDT. La tensin por adoptar de forma ms o menos profunda un modelo de TV paga, debera considerar estas razones de manera tal que si hubiera operadores privados que afirmaran que sera la nica forma de sostener el nuevo negocio, se aceptara que se adopte un modelo que ample la brecha digital entre quienes tienen dinero y quienes no, en lugar de reducirla? Por otra parte, los distintos padrones (estndares) permiten, con mayor o menor medida, flexibilidad para la operacin en alta definicin o la multiplexacin de seales estndar. Y todas permiten o permitirn la oferta de otros servicios complementarios. Eventualmente, si un operador tiene autorizacin para el uso de un canal completo de 6MHz, podra llegar a tener un men de opciones variables, dependiendo de la compresin que use, la cantidad y calidad de servicios que quiera y pueda dar, y otras variables. Puede emitir una seal en HDTV, cuatro en SDTV; uno de HDTV y dos de SDTV; u optar por una transmisin hbrida durante el mismo da, con una oferta de algunos programas en HD y el resto del da con seales multiplexadas. Que se haga o no, depende del modelo de negocios, las posibilidades de inversin, pero sobre todo del marco regulatorio y del modelo de transicin que el pas adopte, que puede habilitar todas esas posibilidades u orientarlas restringirlas sera el trmino adecuado en algunos casos a slo algunas de ellas. Si observamos lo que est pasando en los dems pases americanos que estn desplegando TDT, surge que las opciones comerciales y las regulaciones adoptadas marcan una tendencia por la alta definicin, reproduciendo el modelo de negocios analgico con ingresos por publicidad y transmisin espejo de la misma programacin que se emite por los canales VHF. 6.6 La diversidad de medios y la apertura de la competencia
Qu uso se har del ahorro del espectro que supone la digitalizacin en los servicios que utilizan espectro radioelctrico como la TV? Con esta pregunta iniciamos otras imprescindibles para orientar las definiciones polticas y regulatorias que Uruguay tiene por delante. Como hemos afirmado en anteriores trabajos,78 sobre este tema es necesario responder para qu queremos la digitalizacin? Cules son los objetivos pensando
78 Gmez. Gustavo; La radio y la televisin en la era digital Oportunidades, desafos y propuestas para garantizar la diversidad y el pluralismo en los medios de comunicacin, Centro de 67
en el desarrollo econmico y social de nuestros pases y en nuestra democracia? Cmo garantizamos que haya mayor diversidad cultural a partir de este cambio? Cmo lograr que la digitalizacin se convierta en una ampliacin y fortalecimiento de la libertad de expresin e informacin y no en lo contrario? Y ms especficamente, qu sistema de radiodifusin queremos y para qu?, y cules son los problemas o debilidades que puede ayudar a superar la digitalizacin? El problema en nuestros pases no es lograr una imagen con mayor definicin para aquellos que puedan comprar el televisor que las pueda ver. Los problemas que tenemos por resolver son la concentracin de medios que ofrece discursos, informaciones y perspectivas nicas, y su correlato en la falta de diversidad cultural y de medios, y una menor pluralidad de fuentes y protagonistas. Nuestro problema es que tenemos un sistema de radiodifusin que se ha volcado casi exclusivamente hacia lo comercial con fines de lucro. Necesitamos ms diversidad cultural, ms pluralismo en los medios, ms competencia y mayor produccin de contenidos locales y nacionales, con su impacto en la creacin de ms puestos de trabajo y el desarrollo de diversos sectores de nuestra industria cultural. El desafo es construir un sistema de radiodifusin ms plural, diverso y democrtico. Y la entrada de la TDT debera ser tomada como una oportunidad para hacerlo, re-equilibrando el sistema de medios para diversificarlo, ofreciendo posibilidades al surgimiento de medios pblicos, comunitarios e incluso comerciales independientes, de alcance local o regional, que amplen la competencia en el mercado de TV abierta. 6.6.1 QUIN TENDR CONCESIONES DE TDT?
La llegada de la televisin digital ha planteado una fuerte tensin entre la reserva del mercado a que aspiran los operadores actuales y la apertura a la competencia. Porque, ser posible que haya ms diversidad de contenidos y de servicios con los mismos operadores? Ms diversa y mejor televisin, o ms de lo mismo? En las condiciones reseadas de incertidumbre, dominio de los mercados, poca produccin, barrera para la difusin de la produccin audiovisual independiente, parece difcil lograrlo en Uruguay. La nica respuesta posible para resolver los problemas histricos de concentracin en la TV en Uruguay, y a la vez, para avanzar rpidamente en el despliegue de TDT aprovechando al mximo sus potencialidades, es la apertura del mercado a nuevos actores.
Competencias en Comunicacin C3, Bogot, Colombia, 2007.
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Se debe confirmar la habilitacin a la entrada de emisoras comunitarias y desarrollar el sistema de medios pblicos iniciado con la reserva de espectro aprobada en octubre de 200879. De esta manera se cumple con el objetivo de reequilibrar el sistema de medios y garantizar el acceso equitativo al uso del espectro. La reserva de espectro y procedimientos adecuados para otorgar las autorizaciones deben ir acompaados de polticas que promuevan su existencia real y el desarrollo de propuestas sustentables. La adopcin de un modelo pblico de operador de red permitira dar el soporte necesario para diversificar las seales pblicas y permitir la difusin de seales comunitarias que de otra manera ser difcil que obtengan las inversiones necesarias para hacer uso de los canales reservados. Por otro lado, se debe habilitar la entrada de nuevos actores comerciales. El objetivo sera ampliar la oferta, lograr una efectiva competencia con el sector empresarial actual y estimular la produccin de contenidos audiovisuales nacionales. Segn la reserva de espectro mencionada, se dispondr en el corto plazo de un cuarto canal que, si se considera que los tres operadores actuales podran utilizar los otros tres, permitira la entrada de un nuevo operador privado comercial. En nuestra opinin debera promoverse el uso de ese canal de manera multiplexada para que entrara no uno, sino hasta cuatro nuevos operadores comerciales. 6.7 6.7.1 Asignacin de espectro para los operadores actuales DERECHOS ADQUIRIDOS
Durante la transicin debera garantizarse que los actuales operadores pongan al aire una seal de TV abierta digital, en simulcast con la seal analgica, mientras la poblacin va migrando hacia receptores digitales. Esta seal espejo permitir que el operador no pierda su mercado de televidentes mientras se procesa el cambio. Ahora bien, proteger los derechos de estos operadores permitiendo que usufructen una nueva porcin de espectro para mantener su seal, no quiere decir que tengan derechos adquiridos para apropiarse de los 6 MHz que utilizan actualmente o canal espejo. Es decir, tienen derechos adquiridos, pero solamente sobre la concesin para transmitir televisin abierta y gratuita, pero no sobre el recurso que utilizan. Para atender esos derechos bastara que se les otorgara una seal espejo que podra ser otorgada sin costos ni concursos previos, a usar en forma compartida con los dems operadores privados en un nico y comn canal en la banda de UHF.
79 Decreto N522. 69
Los operadores actuales no tienen la propiedad del espectro que utilizan sino que tienen concesiones de uso por ello precarias y revocables de un recurso natural que es patrimonio de todos los uruguayos80. Aceptar que deberan recibir un canal del mismo ancho de banda que el actual, sera aceptar que son propietarios de la frecuencia, cuando slo se trata de usuarios. Razones de poltica de Estado y el poder que estos medios tienen sobre el sistema poltico podran justificar el otorgamiento de un canal igual al actual en UHF, pero no existen fundamentos jurdicos slidos para otorgrselos de manera graciosa y automtica. Como menciona Lucas Sierra a propsito del debate de este tema en Chile, en general, las concesiones son autorizaciones de uso o de operacin sobre un recurso respecto del cual no se han establecido derechos de propiedad, como, por ejemplo, las playas de mar, las calles o el espectro radioelctrico. Al conceder, sin embargo, una concesin sobre ese recurso, se constituye un derecho de propiedad: el derecho a la propiedad de la concesin, entendida como un bien incorporal, para usar las palabras de la Constitucin (art. 19, n. 24). Hasta ah llega el derecho de propiedad, ya que no se extiende al recurso concesionado. Si se extendiera, no habra necesidad de montar un rgimen concesional: bastara con el derecho de propiedad81. Por otra parte, la seal espejo es solamente para mantener su servicio de radiodifusin (televisin abierta), ya que en caso de querer ofrecer otros servicios adicionales de telecomunicaciones, las condiciones de uso deben modificarse, as como definirse un procedimiento adecuado para obtenerlo, pero no corresponde que se haga de manera automtica, gratuita y sin concurso previo. Al respecto recibir, por derechos adquiridos, el uso de frecuencias destinadas a radiodifusin, en forma automtica y gratuita para ofrecer servicios adicionales, la Suprema Corte de Justicia de Mxico aprob una sentencia en contra de la Ley Televisa, denominada as por haber sido impulsada por este poderoso grupo econmico a favor de sus intereses. Por unanimidad, los jueces de la Corte afirmaron que la posibilidad de que un concesionario pueda solicitar y recibir autorizacin para prestar servicios adicionales a travs de bandas de frecuencias concesionadas, es inconstitucional porque establece privilegios para los concesionarios en materia de radiodifusin sobre los otros concesionarios de telecomunicaciones; asimismo, priva al Estado de recibir una contraprestacin derivada del uso y explotacin de los bienes de dominio de la nacin.
80 Ley N18.232, Art. 2. 81 Sierra, Lucas; Hacia la televisin digital en Chile: Historia y transicin, Santiago de Chile, Chile, Estudios Pblicos, 2006. 70
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En pases como Francia e Inglaterra, segn cita la URSEC, el uso de las frecuencias para TV digital se licitaron pblicamente mediante concursos de proyectos beauty contest en vez de entregrselas a los operadores de televisin establecidos. En otros pases como Suecia o Finlandia, en vez de entregar el ancho de banda en bloque a los concesionarios, se asignaron licencias canal por canal. 6.7.2 CMO ASIGNAR LAS NUEVAS BANDAS DEL ESPECTRO?
En mi opinin, bastara con otorgar una autorizacin de seal espejo, para respetar el derecho adquirido de los operadores actuales. En caso de querer acceder a un canal completo de UHF, podra hacerlo con posterioridad participando de un procedimiento competitivo con otros interesados. De ganarlo, debera devolver la seal entregada al momento de comenzar sus transmisiones en su nueva ubicacin. Sin embargo, una alternativa consensuada entre varios expertos relacionados con el actual gobierno que han trabajado sobre el tema, trata de resolver esta tensin entre los derechos adquiridos por los operadores incumbentes y la inconveniencia, poltica y jurdica, de asignarles automticamente nuevos canales de UHF para la TDT. La propuesta supone que la asignacin debera hacerse a travs de procedimientos competitivos, dando cumplimiento al marco legal vigente82 y confirmando una poltica pblica adoptada por este gobierno, respecto a establecer procedimientos transparentes de administracin del espectro, a la vez que se establecen nuevas condiciones y reglas de juego83. Las siguientes son algunas de las razones por las que debera realizarse un procedimiento competitivo para asignar un nuevo canal a los actuales operadores: Argumento I.- Se trata de otorgar una nueva porcin de espectro radioelctrico y por tanto debera hacerse por un procedimiento competitivo, tal como se establece en la legislacin vigente, segn decreto 114/003 de Gestin del Espectro. Esto cuestiona cualquier opcin de asignacin directa de un nuevo canal.
82 Decreto 734/78, reglamentario de la ley 14.670, del 23 de junio de 1977, el que establece en su Artculo 7: En el caso de que existan frecuencias vacantes para atribuir al servicio de radiodifusin, la Administracin llamar pblicamente a interesados por medio de avisos en la prensa, otorgndose un plazo de 60 das hbiles para la presentacin de solicitudes. 83 Un resumen de la propuesta puede encontrarse en el apartado de recomendaciones al final de este informe en Asignacin de canales y autorizacin de seales de TDT. 71
Argumento II.- No pasar inadvertido que la asignacin directa es contradictoria con las nuevas polticas del Ministerio en materia de adjudicacin de frecuencias para los mismos medios comerciales, pero analgicos. En octubre de 2008 se otorgaron autorizaciones para nuevos medios comerciales a travs de procedimientos competitivos, transparentes y pblicos, con consultas y audiencias pblicas, que marcan una nueva forma de hacer poltica. Argumento III.- Habiendo consenso en que es importante establecer nuevas condiciones en los contratos de uso, por ejemplo, establecer un plazo de concesin de 10 aos, o contrapartidas de produccin nacional, entre otras, sera ms slido jurdicamente asignarlas por un nuevo procedimiento competitivo con bases y pliegos previos, que si se otorgan como una extensin del permiso anterior. Los operadores podran recusar jurdicamente, exigiendo que se mantengan las condiciones previas porque, por definicin, se les estaran reconociendo sus derechos adquiridos, y no se les puede imponer arbitrariamente nuevas exigencias. Argumento IV: Asignar el uso de nuevas frecuencias a los actuales operadores de TV de manera directa y por tanto, discrecional, reitera las prcticas de gobiernos anteriores en cuanto al otorgamiento de autorizaciones a dedo, tanto de frecuencias de radio y TV abierta como de licencias de TV para abonados. Ya ser difcil de explicar a la base social de este gobierno, el hecho de que a los denunciados como oligopolio se les den ms frecuencias para que sigan ampliando su poder. Otorgarlas a dedo, sera ms cuestionado an. 6.8 Entrada de nuevos operadores comerciales
El cuarto canal reservado para servicios comerciales y los que vaya liberando Multicanal, deberan ser destinados a ampliar la oferta de contenidos, preservando que sean operadores independientes de los actuales permisionarios. Estas nuevas asignaciones deberan hacerse a travs de procedimientos competitivos abiertos84 y el Estado debera aprovecharlo para corregir errores de anteriores administraciones en relacin a las condiciones de uso actuales. Por ejemplo, los nuevos contratos para las seales espejo podran establecer plazos para la concesin de uso 10 aos es un promedio de acuerdo a la legislacin comparada, previendo que puedan ser renovados, as como que se establezcan contrapartidas sociales y de produccin nacional y local razonables.
84 Como se mencion antes, debido a la Ley N17.909 el otorgamiento de nuevas concesiones slo podr hacerse a partir del segundo semestre de 2010. 72
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Entre los aspectos que habr que revisar en el nuevo marco regulatorio, estn las disposiciones sobre concentracin en radiodifusin y la extranjerizacin de un sector clave de la formacin de la opinin pblica y la identidad nacional, que hoy se encuentra liberado en tanto servicios de telecomunicaciones, pero no as si estamos hablando de radiodifusin. En consonancia con las disposiciones de la Convencin sobre Diversidad Cultural de la UNESCO, ratificada por Uruguay, deberan establecerse criterios para proteger y garantizar el control del capital nacional (en los niveles o capas de programacin y produccin de contenidos). 6.8.1 MODELO DE NEGOCIOS MIXTO E INFRAESTRUTURAS NICAS (MULTIPLEX) La opcin por el esquema de multiplex (MUX), ya utilizado en el mercado de la TV para abonados en Uruguay donde hay un operador de red (Equital) y varios proveedores de seales y producciones audiovisuales que utilizan un carrier comn, permitir un despliegue ms rpido y con menor costo para todos los operadores, en especial en los primeros momentos de la transicin hacia un modelo de negocios que an no est claro y que genera incertidumbre en los operadores. El informe de las subcomisiones temticas creadas a instancias de la CNTVD en 2007, menciona precisamente que los costos asociados a la transmisin digital se pueden reducir si el esquema regulatorio diseado permite la utilizacin compartida del equipamiento de transmisin (incluida la torre de transmisin). La opcin de compartir infraestructura requiere de mayor esfuerzo regulatorio para el cumplimiento de las normas de defensa de la competencia. El diseo del esquema regulatorio deber balancear las ventajas y desventajas de compartir infraestructura85. 6.8.2 ALGUNAS RAZONES PARA PROMOVER EL MODELO DE INFRAESTRUCTURA NICA Al utilizar un mismo canal se comparte infraestructura local para el transmisor, antena, etc. y todos sus gastos operativos se dividen entre los proveedores de seales. Por tanto se reducen todos los costos, de inversin, funcionamiento y mantenimiento. El periodo de simulcast donde se mantiene la seal analgica y la misma seal espejo en digital puede llevar varios aos y durante ese lapso el costo de funciona85 URSEC, Informe Tcnico de los Sistemas de TV Digital para su Implementacin en Uruguay, agosto de 2007. 73
miento para los operadores se duplica. Reducir este costo, y el tiempo de la transicin, es imperativo tanto para los operadores incumbentes como para los entrantes. El abaratamiento de inversin y costos, es un elemento clave para facilitar la entrada de productores audiovisuales nacionales y las televisoras locales. Incluso para el desarrollo de una mayor diversidad de medios pblicos. Para los emprendimientos pequeos y medianos, sin capacidad de contar con el capital necesario para la inversin86, un modelo de infraestructura en comn puede ser la nica posibilidad de no quedar excluido del acceso a esta nueva tecnologa. Se optimiza el uso del espectro un bien patrimonial de la humanidad siempre escaso, utilizando lo mnimo indispensable para asegurar los derechos adquiridos y los nuevos servicios de TDT. Con el esquema de MUX se comparte un mismo canal entre varios proveedores de seal y se dejan disponibles ms canales de UHF que podrn ser asignados en un futuro para stos u otros usos. A la vez se hace un uso ms eficiente y regulado del espectro con emisiones mucho ms controladas, en igualdad de condiciones, garantizadas por el operador de emisin, ms fcil para el regulador87. Se diversifica la oferta de servicios y contenidos de la pantalla de TV abierta lo cual la har ms atractiva y por tanto ser el principal estmulo para la compra de receptores por parte de los uruguayos, y por tanto se crean ms rpidamente las condiciones para avanzar en otros modelos de negocios de la TDT. Habilitar un modelo nicamente de HDTV es decir, la misma programacin de los canales actuales pero en alta definicin, no slo no ser ningn estmulo para acelerar el proceso de digitalizacin, sino que ampliar la brecha digital, pues su aprovechamiento slo se logra comprando televisores de ltima generacin, muy caros para lo que la absoluta mayora de la poblacin puede pagar. La transmisin multiplexada tambin abarata el costo pas de los hogares uruguayos, pues ser suficiente comprar set top boxes, convertidores que permiten recibir los servicios de TDT en los mismos receptores que se utilizan actualmente. La entrada de nuevas seales comerciales, comunitarias y pblicas, redunda en un mayor ejercicio de la libertad de expresin, una mayor diversidad cultural y en la
86 El costo del equipamiento necesario para la transmisin digital puede variar dependiendo del modelo de negocios que se elija, de la plataforma y de la potencia que se utilice. De acuerdo a informacin disponible por esta Unidad Reguladora, el costo del equipamiento para la transmisin digital estara en el entorno de los U$S 500.000. URSEC, Evaluacin Econmica de la implementacin del sistema de TV Digital Terrestre en el Uruguay - Informe Tcnico de los Sistemas de TV Digital para su Implementacin en Uruguay, agosto de 2007. 87 Documento elaborado por Universidad ORT, Universidad Catlica del Uruguay y Universidad de Montevideo como parte de la consulta pblica sobre la adopcin de estndar de TV digital en Uruguay, 14 de junio de 2007. 74
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apertura del mercado hoy cerrado que permite abrir espacios para la produccin audiovisual uruguaya. La clave estar en el papel del operador de red, que se propone que sea un operador pblico. Junto a ello hay que desarrollar la regulacin y el papel del regulador, para no asfixiar econmicamente o limitar el pleno ejercicio de derechos a los titulares de las seales. Sera una buena oportunidad de ampliacin de servicios y negocios para ANTEL, ofrecer alguna(s) de las infraestructuras para la TV digital. Una movida rpida en este sentido, tejiendo una alianza estratgica entre el operador estatal y los operadores privados, posicionara mejor a los capitales nacionales ante la previsible y fuerte entrada de las telcos en este sector del mercado. Compartir infraestructura, segn algunos actores consultados, traera tambin algunas desventajas que es necesario analizar. Cuando en su momento se manej la idea de que los operadores actuales operaran en un mismo canal sus seales espejo, se mencion que esto traera problemas porque forzara al relacionamiento entre diferentes titulares de la TV abierta con intereses contradictorios, y por la falta de costumbre de trabajar de esa manera. Vale el razonamiento para los nuevos operadores. Se deca que probablemente los broadcasters no quieran transmitir desde una misma planta y posiblemente menos, que la transmisin dependa de un tercero. Los broadcasters hasta el momento han trabajado en forma independiente y ser difcil modificar esto88. Ms all del hecho de que una definicin de poltica pblica no puede depender de intereses particulares o corporativos de este tenor, est claro de que se trata de un modelo que no es nuevo en Uruguay; es el actual esquema de la TV por cable incluso practicado por los tres canales, en torno a Equital S.A. Otro posible problema son las grandes concentraciones de radiofrecuencia en un solo punto, situacin abordada en Montevideo por la URSEC y la IMM (estudio de reubicacin de las antenas). Otros no son un problema (aparicin de otro actor) o se trata de asuntos francamente secundarios (qu pasa con las torres existentes?)89. Sin embargo, no son de despreciar las alertas sobre los riesgos que este modelo conlleva. Por un lado, es cierto que se impide a los entrantes desplegar todas las opciones, especialmente la HDTV. Por otro, se plantea la necesidad de regular la relacin entre el operador y los programadores de seales90. Hay cuestiones acerca
88 Documento elaborado por Universidad ORT, Universidad Catlica del Uruguay y Universidad de Montevideo como parte de la consulta pblica sobre la adopcin de estndar de TV digital en Uruguay, 14 de junio de 2007. 89 dem anterior. 90 De todas maneras, como se ver ms adelante, se propone una planificacin que permita flexibilidad en la adopcin de modelos de negocios. En las asignaciones futuras el operador de red podra ser el mismo que provee todos los servicios, como en el modelo actual de TV abierta. 75
de las cuales habr que hacer un esfuerzo regulador importante, para impedir la competencia desleal, la fijacin de precios excesivos por parte del operador haciendo un uso abusivo de su posicin, la intromisin en asuntos de contenidos o bien regular para asegurar la continuidad de la transmisin en condiciones ptimas. 6.9 Inicio y etapas del despliegue de TDT
A la fecha se encuentran disponibles para el despliegue de TDT, los canales de UHF del 21 al 29 y el 36. A fines de 2011 se liberarn varios canales ms luego de la digitalizacin de las seales del operador de TV para abonados Multicanal. Se propone elaborar un plan de despliegue de la TDT en Uruguay por etapas, comenzando por Montevideo y el rea Metropolitana en los canales del 21 al 29. En una segunda etapa se seguira por los dems departamentos del pas, en un plan a acordar con los operadores privados y el canal estatal. En esta primera etapa de la transicin, se comparte la decisin adoptada respecto a atribuir dichos canales en forma exclusiva al servicio de televisin digital abierta y gratuita. En una etapa ms avanzada debera considerarse tanto el alcance y el procedimiento para obtener permisos para brindar servicios complementarios a los operadores de TDT abierta autorizados, como la asignacin de nuevos canales de UHF con autorizaciones para una multiplicidad de servicios. El motor del despliegue de la TDT debera ser la iniciativa pblica, con un papel protagnico del Estado, el liderazgo de TNU como productor y facilitador de la produccin de contenidos y el apoyo decidido de ANTEL como el operador pblico de red. Esta alianza pblica, junto con una regulacin estatal activa, ser fundamental para arrastrar al resto del sistema en el despliegue de la TDT. Debera plantearse como meta para el primer semestre de 2010, dar cobertura de TDT al 60% de la poblacin del pas con la instalacin y operacin de un MUX pblico en Montevideo y rea Metropolitana, para el cual se deberan hacer las inversiones necesarias, adems de contar con los fondos de la Unin Europea. En los primeros meses de 2011 deberan estar instalados y operando los servicios de TDT comercial en Montevideo y rea Metropolitana. Respecto al despliegue en el resto de pas, se deberan comenzar conversaciones para definir el cronograma de lanzamiento de la TDT en el Interior del pas, realizando un plan que comience por las principales ciudades hasta su generalizacin progresiva al resto del pas. El inicio del despliegue, de todas formas, debera ser en el primer semestre del 2011.
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Se debera establecer una fecha o lmite para el apagn analgico y condiciones o variables para la rapidez de la transicin. La fecha para el cese de las transmisiones analgicas (apagn analgico) ser establecida por URSEC, la que determinar un cronograma a tales efectos. 6.10 Asignacin de canales y autorizacin de seales de TDT
6.10.1 SERVICIOS COMERCIALES EN MONTEVIDEO Realizar un llamado a interesados para brindar servicios abiertos y gratuitos de TV digital terrestre (TDT) en el Departamento de Montevideo. Se debern establecer nuevas condiciones de uso (plazo de duracin del contrato, contrapartidas de produccin nacional o must carry, y otras) de estos nuevos servicios de TDT comercial, las cuales sern vlidas para todo nuevo servicio de TDT comercial otorgado a partir de este Decreto. Encomendar a la URSEC a preparar los pliegos y realizarlo en un mximo de 60 das desde la aprobacin del Decreto. Los interesados debern cumplir con los requisitos establecidos en el Decreto 734/78 por tratarse de servicios de radiodifusin, adems de los que oportunamente se establezcan en el llamado respectivo. Por ser servicios de radiodifusin no se permitir, en esta etapa de transicin, la titularidad de ciudadanos extranjeros ni acciones en manos de capital extranjero91. Los directores, administradores y gerentes que gestionen la emisora tambin debern ser ciudadanos uruguayos92 . En el caso de los permisionarios actuales del servicio de televisin comercial analgica, abierta y gratuita, podrn ser asignatarios de un canal para el servicio de televisin digital, abierta y gratuita, siempre que presenten su solicitud en los trminos establecidos en el llamado y cumplan con la totalidad de los requisitos establecidos en el mismo.
91 Decreto 734/78, artculo 8 y 9: Cuando los solicitantes sean personas fsicas, debern cumplir con los requisitos siguientes: a) Ser ciudadanos naturales o legales en ejercicio de la ciudadana; Cuando los solicitantes sean personas jurdicas, se deber cumplir con los requisitos siguientes: a) Cada socio o accionista con todos los incisos del artculo precedente, con excepcin de los establecidos en los f) y g), los cuales sern de cargo de la Sociedad. 92 Decreto 734/78, artculo 11: En todos los casos en que se designen directores, administradores, gerentes o personal similar de direccin, en quien se delegue la autoridad y responsabilidad en la conduccin y orientacin de la radiodifusora, tales personas debern cumplir con las exigencias establecidas en el Artculo 8, incisos a), b), c), e) y h). 77
Se asignar un nuevo canal para uno o ms servicios de televisin comercial digital, abierta y gratuita, los cuales se seleccionarn por medio de un procedimiento competitivo, abierto y pblico. Las solicitudes de los interesados se evaluarn de acuerdo a los siguientes criterios: - las propuestas que incluyan una diversidad de seales y donde participen varias empresas nacionales de la industria audiovisual, operando en modalidad de multiplex o simulcast en asociacin con un operador de red; - la independencia con respecto a los actuales permisionarios; - los compromisos de inclusin de produccin audiovisual nacional y local propia e independiente; - los compromisos de creacin de empleos directos; - otras contraprestaciones ofrecidas, sin perjuicio de otros criterios que puedan incluirse en el citado pliego. Quienes resulten autorizados, dispondrn de un plazo de un ao para el inicio de las emisiones a contar desde dicha autorizacin, prorrogable por la URSEC una sola vez, y hasta por la mitad del plazo sealado. En caso de incumplimiento del plazo para iniciar las emisiones, quedar sin efecto la autorizacin y asignacin respectiva. Se habilitar un sistema mixto de modelos de negocios, donde los operadores actuales que sean autorizados a brindar nuevos servicios de TDT podrn optar por HDTV, MUX o hbrido y los canales para servicios pblicos, comunitarios y el nuevo canal comercial, que han sido reservados en esta primera etapa de la transicin, sern multiplexados. Se encomendar a la URSEC elaborar una propuesta para regular los servicios de operador de redes y su relacin con los titulares de servicios de radiodifusin digital comerciales, comunitarios o pblicos para evitar abusos en las condiciones de prestacin e impedir restricciones directas o indirectas al ejercicio de la libertad de expresin. 6.10.2 SERVICIOS COMERCIALES EN EL RESTO DEL PAS Para todas las localidades del Interior donde existan operadores de TV abierta autorizados, pblicos y/o privados, se asignar un nico canal de UHF que ser compartido (MUX) entre operadores privados, comunitarios y pblicos, sin perjuicio de las reservas establecidas en la legislacin nacional.
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Se deber encomendar a la URSEC que elabore un plan tcnico de atribucin de canales para los servicios de TDT, contemplando los acuerdos de coordinacin internacionales y las disposiciones de la Ley N 18.23293. El operador de red podr ser, bien una entidad pblica, o un consorcio pblicoprivado con obligaciones de must carry para seales pblicas o comunitarias, o bien podr definirse mediante un llamado abierto a operadores pblicos o privados nacionales. Los actuales permisionarios comerciales podrn acceder a una seal espejo para el servicio de televisin digital, abierta y gratuita, dentro del canal MUX asignado en su localidad, siempre que presenten su solicitud en los trminos establecidos en el llamado y cumplan con la totalidad de los requisitos establecidos en el mismo. En una siguiente etapa de la migracin analgico-digital se podrn realizar llamados a interesados para obtener la autorizacin de uso de un canal completo. 6.10.3 PARA TODOS LOS SERVICIOS COMERCIALES La autorizacin para brindar servicios de TDT coexistir con la autorizacin precaria que detentan para la prestacin del servicio de radiodifusin, la que deber continuar operando en las mismas condiciones actuales y quedar sin efecto al producirse el apagn analgico. Estos permisionarios estarn obligados a la devolucin de las frecuencias en la banda de VHF, una vez que se produzca el apagn analgico. El plazo de las nuevas autorizaciones ser de 10 aos, con opcin a renovacin por parte del Poder Ejecutivo, previa evaluacin del cumplimiento de las condiciones y compromisos asumidos por el operador. 6.10.4 SERVICIOS PBLICOS El canal asignado a TNU en Montevideo para el servicio de TDT debera ser utilizado con el modelo de MUX para colocar varias seales de servicio pbli93 Ley N18.232, que establece en su artculo 5: (Reserva del espectro radioelctrico).- El Poder Ejecutivo, previo informe de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC) y opinin del Consejo Honorario Asesor de Radiodifusin Comunitaria, reservar para la prestacin del servicio de radiodifusin comunitaria y otros sin fines de lucro, al menos un tercio del espectro radioelctrico por cada localidad en todas las bandas de frecuencia de uso analgico y digital y para todas las modalidades de emisin. 79
co propias de TNU y otras, como TeV Ciudad. Este servicio debera estar instalado y operando a ms tardar en el primer semestre de 2010. En el caso de localidades del Interior del pas, se planificar la asignacin de un canal en cada localidad donde existan o se establezca mediante un plan estratgico que deban existir, servicios de TDT pblicos. Las autorizaciones para brindar seales espejo de TNU se otorgarn mediante Decreto Ejecutivo. Debera establecerse la puesta en funcionamiento del segundo canal pblico reservado, en el primer semestre de 2011. TNU y ANTEL, juntos o por separado, deberan ser autorizados a prestar servicios como operadores de red para servicios/seales autorizadas de televisin digital terrestre, abierta y gratuita, sean servicios pblicos, comunitarios o comerciales. Lo anterior podra incluir pagos por contraprestacin del uso de la infraestructura o acuerdos de inters mutuo, por ejemplo con las Intendencias Municipales. 6.10.5 SERVICIOS COMUNITARIOS Los servicios para brindar televisin comunitaria digital, abierta y gratuita, en los canales reservados en Montevideo a tales efectos, sern autorizados de acuerdo a los procedimientos y criterios establecidos en la Ley N18.232. Funcionarn en modelo de MUX, con un operador de red comn que deber ser pblico y en las condiciones de uso que un reglamento establecer oportunamente.
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GLOSARIO DE SIGLAS
Organismos y Programas
A AGESIC Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento (Uruguay) AMARC-ALC Asociacin Mundial de Radios Comunitarias - Amrica Latina y el Caribe ANATEL Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Brasil) ANII Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (Uruguay) ANTEL Administracin Nacional de Telecomunicaciones (Uruguay) APU Asociacin de la Prensa Uruguaya AUC Asociacin de Usuarios de la Comunicacin (Espaa) B BNDES Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (Brasil) C CADU Cmara Audiovisual del Uruguay CHAI Comisin Honoraria Asesora Independiente (Uruguay) CHARC Consejo Honorario Asesor de Radiodifusin Comunitaria (Uruguay) CIDH Comisin Interamericana de Derechos Humanos CIRT Cmara de la Industria de la Radio y la Televisin (Mxico) CNC Comisin Nacional de Comunicaciones (Argentina) CNTV Consejo Nacional de Televisin (Chile) / Comisin Nacional de Televisin (Colombia) COMFER Comit Federal de Radiodifusin (Argentina) CONATEL Comisin Nacional de Telecomunicaciones (Paraguay y Venezuela) CrIDH Corte Interamericana de Derechos Humanos CRTC Canadian Radio-television and Telecommunication Commission (Canad) CUTI Cmara Uruguaya de Tecnologas de la Informacin D DDF Digital Distribution Fund (USA) DGI Direccin General Impositiva (Uruguay) DICREA Departamento de Industrias Creativas (Uruguay) DIPRODE Direccin de Proyectos de Desarrollo (Uruguay) DNC Direccin Nacional de Cultura (Uruguay) DNT Direccin Nacional de Telecomunicaciones (Uruguay) 83
F FCC Federal Communications Comisin (USA) FONA Fondo para el Fomento y Desarrollo de la Produccin Audiovisual Nacional (Uruguay) G GMS Grupo Medios y Sociedad (Uruguay) I ICAU Instituto del Cine y el Audiovisual del Uruguay IMM Intendencia Municipal de Montevideo (Uruguay) INA Instituto Nacional del Audiovisual (Uruguay) IPYS Instituto Prensa y Sociedad (Per) L LATU Laboratorio Tecnolgico del Uruguay M MEC Ministerio de Educacin y Cultura (Uruguay) MIEM Ministerio de Industria, Energa y Minera (Uruguay) O OEA Organizacin de Estados Americanos OMC Organizacin Mundial del Comercio ONU Organizacin de las Naciones Unidas OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto, de la Presidencia de la Repblica (Uruguay) OSCE Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (Per) P PACC Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (Uruguay) PIDC Programa Internacional para el Desarrollo de las Comunicaciones (UNESCO) PMC Plan de Mejora de la Competitividad del Sector Audiovisual (Uruguay) PRC Programa de Refuerzo a la Competencia del Cluster Audiovisual (Uruguay) ProTVD Programa de Apoyo a la Implementacin del Sistema Brasilero de TV Digital R RUTSA Red Uruguaya de Televisin S.A. S SIT Superintendencia de Telecomunicaciones (Guatemala) SITTEL Superintendencia de Telecomunicaciones (Bolivia) SODRE Servicio Oficial de Difusin Radiotelevisin y Espectculos (Uruguay) SUA Sociedad Uruguaya de Actores 84
Glosario de siglas
T TNU Televisin Nacional del Uruguay TVE Televisin Espaola U UIT Unin Internacional de Telecomunicaciones UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura URSEC Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (Uruguay) Organismos propuestos DINASCA Direccin Nacional de Servicios de Comunicacin Audiovisual MITESIC Ministerio de las Telecomunicaciones, la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento
Siglas tcnicas ATSC Estndar estadounidense de Televisin Digital DVB Estndar europeo de Televisin Digital. DVB-T Estndar europeo de Televisin Digital Terrestre. DVB-H Televisin Digital Mvil. HDTV High Definition Television o seales de televisin de alta definicin. IPTV Internet Protocol Television o seales de televisin sobre Protocolo Internet. ISDB-T Estndar japons de Televisin Digital Terrestre. MMDS Multichannel Multipoint Distribution Service o tecnologa inalmbrica de telecomunicaciones para red de banda ancha o televisin por cable, para zonas poco pobladas. MUX Multiplexor, Multiplex o canal mltiple digital. SCA Servicios de Comunicacin Audiovisual. SDTV Standard Definition Television, o seales de televisin de definicin estndar. STB set top box o dispositivo decodificador de seales de televisin digital en receptores analgicos. TDT Televisin Digital Terrestre. TIC Tecnologa de la informacin y la comunicacin. UHF Ultra High Frecuency o Banda del espectro electromagntico que ocupa el rango de frecuencia de 300 MHz a 3 GHz. VHF Very High Frecuency o banda del espectro electromagntico que ocupa el rango de frecuencia de 30 MHz a 300 MHz.
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MARCO CONCEPTUAL DEL INFORME

Libertad de expresin, diversidad y pluralismo

Marco conceptual del informe

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Marco conceptual del informe

Bienes y servicios culturales

Televisin Digital Terrestre en Uruguay | Gustavo Gmez Germano

Marco conceptual del informe

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CINE MEDIO ALTO* MEDIO

PUBLICIDAD MEDIO ALTO MEDIO

SERVICIOS DE PRODUCCIN MEDIO MEDIO MEDIO

ANIMACIN Y VIDEOJUEGOS MEDIO ALTO MEDIO

TELEVISIN BAJO ? BAJO

? BAJO BAJO MEDIO MEDIO BAJO MEDIO BAJO BAJO BAJO

ALTO BAJO MEDIO ALTO ALTO

ALTO BAJO MEDIO MEDIO MEDIO MEDIO

? BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO BAJO

MEDIO MEDIO BAJO MEDIO

MEDIO MEDIO BAJO BAJO

IMAGEN PAS CAPACIDAD DE NEGOCIACIN

*Significa que la performance es alta, no que el costo sea alto.

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