TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 2

Sesses: 26 e 27 de janeiro de 2010 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas na (s) data(s) acima indicada(s), relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudncia do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. SUMRIO Plenrio Parmetro de preos para medicamentos e equipamentos hospitalares: 1 - Pesquisa de preo para o varejo e ganho de escala no atacado; 2 - Necessidade de banco de dados confivel; Regularidade fiscal da filial que participa de licitao; Concorrncia para realizao de obra: 1 - Projeto bsico deficiente e elaborao do projeto executivo como atribuio do licitante; 2 - Cotao, na planilha de preos das licitantes, de diversos itens por meio da rubrica verba (vb) como unidade de medida; 3 - Exigncia no edital, para fim de qualificao tcnica, de profissional de nvel superior pertencente ao quadro permanente do licitante; Prego para realizao de eventos: 1 - Descrio genrica do objeto; 2 - Ausncia da previso de quantidades; 3 - Critrio de inexequibilidade do preo; 4 - Vcios insanveis e anulao. Primeira Cmara Aditamento para incorporao de novos servios ao contrato. PLENRIO Parmetro de preos para medicamentos e equipamentos hospitalares: 1 - Pesquisa de preo para o varejo e ganho de escala no atacado Fiscalizao na Secretaria de Sade do Estado de So Paulo (SES/SP) e na Secretaria de Sade do Municpio de So Paulo (SMS/SP) apontou fragilidades em procedimentos adotados nas contrataes realizadas com recursos repassados pela Unio, envolvendo a aquisio de medicamentos e equipamentos hospitalares. A administrao socorria-se de fontes inadequadas para obteno do preo de mercado, as quais no refletiam o ganho de escala que poderia ser obtido em face do volume comprado, como por exemplo dados obtidos na revista Simpro, publicao que tem por objetivo divulgar preos dos fornecedores de medicamentos e outros produtos de sade para que seu pblico-alvo, farmcias e drogarias, possa formar o preo de venda ao consumidor final. Esse procedimento teria conduzido realizao de contrataes desvantajosas, com sobrepreo, ferindo os princpios da economicidade e da eficincia, alm de ir de encontro Lei de Licitaes. Enfatizou o relator que o resultado no poderia ser outro quando so utilizadas fontes de preos que servem ao mercado de varejo, como o da revista Simpro, sem que sejam levados em considerao, nas pesquisas de preo, os volumes envolvidos nas compras da administrao pblica. Como agravante, foi constatada a utilizao do sistema de registro de preos, propagando-se assim os efeitos do sobrepreo para todas as unidades que, eventualmente, aderissem s atas constitudas, cujos preos estariam superestimados. O Plenrio, acolhendo proposio do relator, deliberou no sentido de determinar SES/SP e SMS/SP que ao utilizarem recursos pblicos federais, previamente realizao de seus certames licitatrios e ao acionamento de atas de registro de preo, prprias ou de outros rgos, e periodicamente durante sua vigncia, efetuem ampla pesquisa de mercado, considerando os quantitativos, relevantes nas compras em
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grande escala, a fim de verificar a aceitabilidade do preo do produto a ser adquirido, em observncia aos arts. 3, 15, inc. V, e 40, inc. X, da Lei n. 8.666/93. Alm disso, foi determinado SES/SP que se abstivesse de prorrogar a vigncia das atas de registro de preo resultantes das licitaes inquinadas, adotando, tempestivamente, medidas necessrias a novas contrataes, a fim de evitar desabastecimento de medicao e insumos necessrios ao atendimento pblico. Acrdo n. 65/2010-Plenrio, TC-000.295/2009-9, rel. Min. Aroldo Cedraz, 27.01.2010. Parmetro de preos para medicamentos e equipamentos hospitalares: 2 - Necessidade de banco de dados confivel O relator registrou em seu voto ser recorrente a dificuldade na apurao e quantificao do sobrepreo na aquisio de produtos farmacuticos e hospitalares, e que a ausncia de parmetros de preos confiveis para comparao com os praticados nas contrataes vem sendo o principal obstculo enfrentado pelo TCU. Consultando o site da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), o relator encontrou uma lista de 19.793 medicamentos, seus preos de fbrica e preos mximos ao consumidor, o que, em tese, possibilitaria o clculo do Preo Mximo de Venda ao Governo (PMVG), criado pela Resoluo n. 4/2006 da Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos (Cmed). Ponderou, no entanto, o fato de no serem disponibilizadas no site tabelas de preos para perodos anteriores a 2006, impossibilitando o clculo do PMVG no caso concreto. Observou tambm o relator que muitos dos itens dos processos licitatrios apreciados na fiscalizao tratam de insumos hospitalares, cujos preos no esto na lista da Anvisa, pois a competncia da Cmed alcana apenas os preos de medicamentos. Para obter um parmetro de preos para os insumos hospitalares, frisou o relator que a equipe de fiscalizao se valeu do Banco de Preos do Ministrio da Sade, no qual so inseridas compras efetuadas por rgos pblicos, com recursos do SUS. No entanto, a ausncia de anlise ou tratamento estatstico sobre esses dados por parte do Ministrio da Sade ou do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), no que tange razoabilidade dos preos inseridos e existncia de sobrepreo, acabou por prejudicar a sua utilizao na apurao das irregularidades apontadas na fiscalizao. Referendando a concluso do relator no sentido de que a criao de parmetros confiveis de preos de medicamentos e insumos hospitalares fundamental para o exerccio do controle, apurao de sobrepreo e consequente dano ao errio nas contrataes pblicas, o Plenrio recomendou ao Ministrio da Sade que passe a disponibilizar, no stio da Anvisa, tabelas de preos de medicamentos, com seus preos de fbrica e mximos ao consumidor, referentes a datas anteriores da ltima atualizao, com vistas a permitir a comparao e verificao da aceitabilidade dos preos contratados pela administrao pblica. Recomendou, ainda, fosse realizado estudo de mecanismos para aprimorar o Banco de Preos do Ministrio da Sade, visando sua possvel utilizao como parmetro na comparao de preos dos insumos hospitalares. Acrdo n. 65/2010-Plenrio, TC-000.295/2009-9, rel. Min. Aroldo Cedraz, 27.01.2010. Regularidade fiscal da filial que participa de licitao Apreciando o terceiro e o quarto estgios da contratao de Parceria Pblico-Privada (PPP), na modalidade de concesso administrativa, promovida pelo consrcio Datacenter, composto pelo Banco do Brasil e pela Caixa Econmica Federal, destacou o relator em seu voto que a regularidade fiscal a ser comprovada a do efetivo estabelecimento que participa da licitao, no caso, a filial da sociedade. No caso concreto, examinava-se a deciso administrativa que negara provimento ao recurso interposto pelo consrcio Mtodo contra o julgamento que declarou vitorioso o consrcio Termoeste. Em sntese, defendia o recorrente a no comprovao da regularidade fiscal por parte do consrcio Termoeste (formado pelas empresas Termoeste S.A., BVA Investimentos Ltda. e GCE S.A.), sob o argumento de que a empresa Termoeste afirmara ter sede em Braslia, mas sua sede em Goinia, segundo seu estatuto social, sendo o estabelecimento de Braslia apenas uma filial. Em funo disso, a empresa Termoeste teria descumprido exigncia editalcia, ao no apresentar certides fiscais negativas estadual e municipal de sua sede, nem comprovao de inscrio no CNPJ do estabelecimento sede (Goinia), fato que deveria ter ensejado, segundo o recorrente, a inabilitao do consrcio. Ao concordar com a deciso administrativa que indeferiu o recurso, ressaltou o relator que a conjugao do disposto no art. 29, II e III, da Lei n 8.666/93, com o que prescreve o 1 do art. 75 do Cdigo Civil Brasileiro, e, ainda, com o estabelecido no art. 127, II, do Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172/66), permite concluir que a comprovao da regularidade fiscal refere-se ao efetivo estabelecimento que participa do processo licitatrio, no caso a filial da empresa Termoeste. Para corroborar o seu entendimento, registrou, por fim, em seu voto, que a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia firme no sentido de que O domiclio tributrio das pessoas jurdicas de direito privado, em relao aos
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atos ou fatos que do origem obrigao, o de cada estabelecimento artigo 127, II, do Cdigo Tributrio Nacional (REsp 900604, 16/04/2007). O Plenrio, por unanimidade, acolheu o voto do relator. Acrdo n. 69/2010-Plenrio, TC-026.755/2008-7, rel. Min. Raimundo Carreiro, 27.01.2010. Concorrncia para realizao de obra: 1 - Projeto bsico deficiente e elaborao do projeto executivo como atribuio do licitante O projeto executivo constitui-se em detalhamento do projeto bsico, determinando, de forma minuciosa, as condies de execuo. dizer, trata-se de etapa complementar, no havendo sentido que seja deixada a cargo do projeto executivo a definio de itens essenciais da obra. Com base nesse entendimento, o Plenrio fixou prazo para o 4 Centro Integrado de Defesa Area e Controle de Trfego Areo (CINDACTA IV) adotar as medidas necessrias anulao da Concorrncia n. 001/2009, que tinha por objeto a construo do novo prdio de comando do rgo. A deciso foi tomada em processo de representao formulada ao TCU contra clusula editalcia que exigia que os licitantes apresentassem, junto com a proposta de preos, o projeto executivo da obra, em afronta ao art. 9, 2, da Lei n. 8.666/93, o qual faculta a exigncia de projeto executivo somente do contratado. Chamados aos autos, os gestores do CINDACTA IV defenderam que a exigncia de apresentao do projeto executivo, juntamente com a proposta de preos, justificar-se-ia pelo fato de tratar-se, em verdade, de projeto executivo complementar, a englobar a construo de estruturas (vigas, pilares e fundaes) e das instalaes de gua, esgoto, pra-raios, telefone, contra-incndio e eltrica. O relator concluiu que os elementos integrantes do chamado projeto executivo complementar deveriam ter constado do projeto bsico da obra, por serem itens necessrios e suficientes para caracterizar o empreendimento, conforme previsto no art. 6, IX, da Lei n. 8.666/1993. Ao final, ressaltou o relator que a apresentao desses elementos posteriormente licitao poderia provocar significativo incremento de custo, com o risco de tornar o empreendimento invivel do ponto de vista oramentrio-financeiro. Alm da anulao do certame, o Plenrio tambm determinou ao CINDACTA IV que caso entenda oportuno lanar novo procedimento licitatrio, abstenha-se de deixar para o projeto executivo o papel de identificar os elementos necessrios e suficientes caracterizao dos servios da obra a ser executada, especificando-os de modo que fiquem devidamente caracterizados por meio de um projeto bsico adequado. Precedentes citados: Acrdos n.os 2.640/2007, 628/2008, 1.874/2007, 925/2006, 1.523/2005 e 1.461/2003, todos do Plenrio. Acrdo n. 80/2010-Plenrio, TC-025.219/2009-7, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 27.01.2010. Concorrncia para realizao de obra: 2 - Cotao, na planilha de preos das licitantes, de diversos itens por meio da rubrica verba (vb) como unidade de medida Outro problema identificado no mbito da Concorrncia n. 001/CINDACTA IV/2009 foi o fato de as planilhas oramentrias das licitantes apresentarem cotao de diversos itens com a rubrica Verba (Vb) como unidade de medida. Esse fato, por impossibilitar a mensurao do custo unitrio dos produtos, vai de encontro ao disposto nos arts. 6, IX, f, e 7, 2, II, e 4, da Lei n. 8.666/93. No por outro motivo, ressaltou o relator, a jurisprudncia do Tribunal considera tal prtica ilegal. Enfatizou ainda em sua proposta de deliberao que apesar de admitida a oramentao por verba, ela s deve ser aplicada quando no h como se definir unidades, aferir quantitativos de consumos de materiais e de utilizao de mo de obra e equipamentos, ou ainda quando o servio praticamente imensurvel. O relator considerou que, no caso concreto, os itens cotados por meio de Verba Tubos, Conexes e Caixas de Inspeo, Instalaes Eltricas Prediais e Instalaes de Lgica e Telefone eram perfeitamente quantificveis, sendo irregular, portanto, a mensurao daquela forma. Acolhendo manifestao do relator, deliberou o Plenrio no sentido de exarar determinao ao CINDACTA IV para que observe o disposto no art. 7, 2, II, da Lei n. 8.666/1993, exigindo que o oramento-base e as propostas das licitantes contenham o devido detalhamento dos elementos, com composies de custos unitrios que especifiquem os materiais utilizados, mo de obra e equipamentos empregados. Precedentes citados: Decises n.os 615/2001 e 822/2002, ambas do Plenrio, Acrdos n.os 1.588/2003-1 Cmara, e 1.091/2007, 3.086/2008, 93/2009, todos do Plenrio. Acrdo n. 80/2010-Plenrio, TC-025.219/2009-7, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 27.01.2010. Concorrncia para realizao de obra: 3 - Exigncia no edital, para fim de qualificao tcnica, de profissional de nvel superior pertencente ao quadro permanente do licitante Ainda em relao Concorrncia n. 001/CINDACTA IV/2009, foi tambm constatado que o edital exigia, como requisito de qualificao tcnica, que o licitante possusse, em seu quadro permanente, na data do certame, profissional de nvel superior em Engenharia Civil detentor de atestado de responsabilidade tcnica
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ou acervo tcnico por execuo de obras/servios com as caractersticas tcnicas especificadas no projeto bsico. Destacou o relator que a exigncia encontra bice na jurisprudncia do TCU, que a considera ilegal. Por oportuno, transcreveu excerto do voto condutor do Acrdo n. 2.297/2005-Plenrio, da lavra do Ministro Benjamin Zymler, em que restou consignado ser suficiente, para fim de qualificao tcnicoprofissional, a comprovao da existncia de um contrato de prestao de servios, sem vnculo trabalhista e regido pela legislao comum. Com base nesse entendimento, o Plenrio formulou determinao ao CINDACTA IV para que se abstenha de exigir, como condio de qualificao tcnica, que os licitantes possuam, em seu quadro permanente, os profissionais com as certificaes requeridas no edital. Acrdo n. 80/2010-Plenrio, TC-025.219/2009-7, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 27.01.2010. Prego para realizao de eventos: 1 - Descrio genrica do objeto Representao formulada ao TCU levantou possveis irregularidades no Prego Eletrnico n. 22/2009, promovido pelo Ministrio da Defesa - Comando do Exrcito, com o objetivo de efetuar registro de preos e contratar empresa especializada em atividades logsticas para atender garantia de produtos e servios s diversas necessidades especficas do gabinete do comandante do Exrcito. Tendo em vista a genrica descrio do objeto do aludido prego eletrnico, somente aps anlise das especificaes contidas no termo de referncia e anexos ao edital foi possvel depreender, afirmou o relator, que o foco do certame era, na verdade, a contratao de empresa para realizao de eventos. Nesse sentido, acrescentou que se a empresa no tem acesso a todos os dados de que necessita para uma oramentao precisa, corre ela o risco de propor preos calcados em estimativas que posteriormente venham a se mostrar inadequadas para as demandas do rgo contratante. Diante desse risco, muitas empresas poderiam, inclusive, desistir de participar do certame. A falta de detalhamento dos servios licitados repercutiu tambm, segundo o relator, nas cotaes de preos efetuada pelo Comando do Exrcito: as cotaes de preos feitas junto s empresas [...] no servem para obteno de um valor mdio de mercado se cada empresa orou os itens indicados com especificaes prprias no uniformizadas, no havendo como efetuar comparaes entre esses valores ofertados. Acrdo n. 79/2010-Plenrio, TC-025.149/2009-0, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 27.01.2010. Prego para realizao de eventos: 2 - Ausncia da previso de quantidades Outra suposta irregularidade apontada no Prego Eletrnico n. 22/2009, do Comando do Exrcito, foi a ausncia de definio dos quantitativos mnimos e mximos a serem executados no mbito do contrato, o que prejudicaria sobremaneira a obteno de um preo mais vantajoso para a administrao. O relator considerou presente a irregularidade. Primeiro, porque ganhos de economia de escala deixam de ser computados, tendo em vista que para aquisies e compras em maiores quantidades so obtidos descontos substanciais. Segundo, porque sem saber quais os quantitativos mnimos e mximos que podem ser praticados em determinado contrato, o fornecedor no tem como elaborar oramentos com preciso adequada, tendo em vista que no possui elementos para dimensionar os custos referentes montagem de uma estrutura organizacional que faa frente s possveis demandas do rgo licitante. Terceiro, porque sem conhecer as faixas de quantidades que podem ser requeridas, o fornecedor no tem como avaliar sua possibilidade de atendimento s solicitaes do contratante, o que o leva ou adoo de valores mdios na tentativa de atenuao do risco de apresentar preos no condizentes com as demandas futuras e, diante dessa situao, a administrao pblica deixa de obter descontos que poderiam ser ofertados pela licitante consoante as estimativas de demanda , ou a desistir de participar do certame para se resguardar da possibilidade de no conseguir executar o contrato caso o tamanho dos lotes de fornecimento seja superior sua capacidade produtiva. Neste ltimo caso, assinala o relator, haveria restrio da competitividade do certame. Acrdo n. 79/2010-Plenrio, TC-025.149/2009-0, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 27.01.2010. Prego para realizao de eventos: 3 - Critrio de inexequibilidade do preo Ainda com relao ao Prego Eletrnico n. 22/2009, do Comando do Exrcito, foi suscitada possvel restrio competitividade do certame em decorrncia da estipulao de valor mnimo, por item, arbitrado em 50% do preo orado. Em sua proposta de deliberao, destacou o relator que na falta tanto de composies de custos bem estruturadas quanto de pesquisas de mercado confiveis, o oramento-base da licitao acaba por ter um carter meramente estimativo e, nesse caso, muitos itens podem estar com valores destoantes ou mesmo impraticveis ante as demandas do rgo licitante. O raciocnio, segundo ele, deve ser aplicado no que se refere s clusulas editalcias que contemplam previso de desclassificao de propostas com preos manifestamente inexequveis, assim considerados aqueles inferiores a 50% do preo unitrio estipulado pelo oramento-base da licitao. Ora, se pairam dvidas acerca da adequabilidade dos custos
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unitrios orados pelo rgo licitante, a utilizao desse critrio de desclassificao para preos inexequveis pode se mostrar inapropriado, sustentou o relator. Defendeu, ainda, que o procedimento de desclassificao direta das propostas com preos unitrios tidos como inexequveis deveria ser analisado sob a tica do que dispe o art. 48, II e 1, da Lei n. 8.666/1993. Invocando a doutrina de Maral Justen Filho e de Adilson de Abreu Dallari, concluiu o relator ser inadmissvel a desclassificao direta de licitantes pela apresentao de propostas que contenham preos considerados inexequveis, sem que antes lhes seja facultada oportunidade de apresentar justificativas para os valores ofertados. Acrdo n. 79/2010-Plenrio, TC025.149/2009-0, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 27.01.2010. Prego para realizao de eventos: 4 - Vcios insanveis e anulao Ante os indcios de sobrepreo, desclassificao indevida de licitantes e restrio competitividade do certame, concluiu o relator que a contratao da empresa vencedora da licitao poderia ocasionar prejuzo administrao pblica. Alm disso, o fato de se tratar de prego eletrnico com o objetivo de efetuar registro de preos poderia ampliar o potencial dano ao errio. Assim sendo, ressaltou que a melhor alternativa, para resguardar a administrao de eventuais prejuzos, seria a anulao do Prego Eletrnico n. 22/2009, cabendo ao Comando do Exrcito decidir pela realizao de novo procedimento licitatrio, livre dos vcios apontados. Registrou tambm em sua proposta de deliberao no vislumbrar prejuzo ao ente pblico com a anulao do certame, pois no h previso da realizao de eventos prximos que venham a ser substancialmente afetados no caso de soluo de continuidade da licitao. Acolhendo proposio do relator, deliberou o Plenrio no sentido de fixar prazo para o Comando do Exrcito adotar as medidas necessrias anulao do Prego Eletrnico n. 22/2009, bem como do contrato dele decorrente, caso o ajuste j tenha sido firmado. Acrdo n. 79/2010-Plenrio, TC-025.149/2009-0, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 27.01.2010. PRIMEIRA CMARA Aditamento para incorporao de novos servios ao contrato Representao formulada ao TCU apontou possvel irregularidade na execuo do Contrato n. 10/2007, celebrado entre o Ministrio do Esporte e o consrcio Gabisom-Eletromdia, tendo por objeto a prestao de servios de comunicao privada para os Jogos Panamericanos de 2007. Segundo o representante, haveria incompatibilidade entre os servios integrantes da avena sonorizao, vdeo, CATV e cabeamento e os do termo aditivo intercomunicao e gerenciamento de radiocomunicao , o que desautorizaria o aditamento. Aps registrar que se encontrava inserida no objeto do contrato a operao dos equipamentos de udio e vdeo microfones, caixas acsticas, amplificadores, mixers, suportes, pedestais, vdeo boards, cmeras de circuito fechado de televiso , e constatar ainda ser imprescindvel, para a boa prestao dos servios, que as equipes tcnicas dispusessem de equipamentos de intercomunicao para, no decorrer dos eventos, ajustar o posicionamento de cmeras, microfones e caixas de som, alterar as reas de captura de imagens, comutar cmeras e microfones captadores de imagens e sons, concluiu o relator que os servios de intercomunicao e radiocomunicao poderiam ser incorporados ao contrato, por serem complementares aos originalmente pactuados. Frisou tambm a inexistncia de sobrepreo no aditivo celebrado, e ainda que o valor aditado 13% do inicial seria inferior ao limite fixado no art. 65, 1, da Lei n. 8.666/93. Por fim, elencou trs motivos para se concluir pela regularidade do aditamento: pertinncia entre os servios originalmente contratados e os aditados; observncia do limite quantitativo de acrscimo; e inexistncia de sobrepreo nos servios acrescidos. Com base nesse entendimento, a Primeira Cmara considerou a representao improcedente. Acrdo n. 278/2010-1 Cmara, TC-030.476/2008-7, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 26.01.2010.
Responsveis pelo Informativo: Elaborao: Luiz Felipe Bezerra Almeida Simes, Assessor da Secretaria das Sesses Superviso: Odilon Cavallari de Oliveira, Secretrio das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br