ESTILOS DE GESTIN Y ADMINISTRACIN EN EDUCACIN MUNICIPALIZADA ASOCIADOS CON ESTRATEGIAS DEL CPEIP PARA FORMACIN CONTINUA DEL PROFESORADO

Carmen Seplveda Parra Mario Lagomarsino Barrientos Andrea Bahamondes Canales Javier Romero Ocampo

Santiago, noviembre, 2006

PRESENTACIN
Este trabajo es resultado de una investigacin encargada por el CPEIP, Centro de Perfeccionamiento e Investigaciones Pedaggicas del Ministerio de Educacin, al Departamento de Sociologa de la Universidad Catlica Silva Henrquez. Con esta publicacin se cumple un deseo comn de ambas instituciones de difundir por este medio el resultado de un extenso trabajo de campo realizado en el segundo semestre del 2005, cuya finalidad fue conocer factores de la gestin y administracin educacional municipal que, a nivel local, potencian las estrategias de formacin continua de docentes, particularmente los Talleres Comunales (TC) y los Planes de Superacin Profesional (PSP). Se realiz como investigacin exploratoria, -cualitativa-, en 15 comunas del pas, ubicadas territorialmente en las zonas del norte, centro y sur; comunas caracterizadas por distintas proporciones de poblacin rural y urbana, y presencia o ausencia de programas de formacin continua con Talleres Comunales y Planes de Superacin Profesional. Se ofrece una mirada, exploratoria-descriptiva, actual acerca de las condicionantes para la formacin continua de profesores del sector municipal de la educacin; que permite formarse una visin del funcionamiento de la administracin de la educacin municipalizada y de la forma que est operando el perfeccionamiento del profesorado. Muestra la formacin continua que se lleva a cabo a travs de los Talleres Comunales y alerta sobre las dificultades presentes y futuras de los Planes de Superacin Profesional para profesores con evaluaciones deficitarias. El estudio ilustra detalladamente su metodologa. Los resultados estn destinados a orientar polticas en esta materia y aporta recomendaciones para la gestin de la educacin municipal til para administradores, profesionales, encargados de formulacin de polticas, profesores y estudiantes de profesorado. Para efectos de preservar la identidad e integridad de los sujetos estudiados hemos omitido, en este y en informes y presentaciones anteriores de este estudio, la identificacin precisa de las comunas seleccionadas reemplazando sus nombres por nmeros.

INDICE
PRESENTACIN ....................................................................................................2 RESUMEN EJECUTIVO........................................................................................6 I. Hacia la Formacin continua del profesorado.................................................11
1.1.1. Antecedentes de las acciones involucradas: Talleres Comunales y Planes de Superacin Profesional .........................................................................................................12 1.2. Objetivos Generales y Especficos .....................................................................................14 1.2.1. Objetivo general ..........................................................................................................14 1.2.2. Objetivos especficos ...................................................................................................14

II. El contexto de la administracin de la educacin municipal........................15

2.1.1. El escenario municipal: la comuna .............................................................................16 Figura N1: Organigrama poltico del Estado de Chile ....................................................16 Figura N 2: Estructura del Estado en niveles nacional, regional, provincial y comunal local ...................................................................................................................................18 2.1.2. Administracin Municipal y Gestin...........................................................................19 2.1.3. Definicin de Gestin ..................................................................................................22 2.1.4. Estilos de gestin, relacin mbitos organizacional municipal y educacional ..........23 2.1.5. Indicadores de buenas prcticas de gestin de la educacin en el municipio ...........26 Cuadro N1: Estilos de Gestin: Formas de abordar la participacin, respuestas a la oposicin y estrategias de control .....................................................................................27 2.1.6. Niveles de accin y compromiso percibido .................................................................28 2.1.7. Formacin continua del profesorado ..........................................................................29 2.1.8. Hacia una reconceptualizacin: perfeccionamiento y formacin continua ...............30 2.2. Procedimientos, Mtodos, Instrumentos y/o Tcnicas Empleadas ....................................32 2.2.1 Procedimiento de trabajo .............................................................................................32 Cuadro N2: Cargo del Informante ...................................................................................35 Cuadro N3: Nmero de Informantes por Comuna ..........................................................35 2.3. Procedimiento para el anlisis............................................................................................36 Cuadro N4: Operacionalizacin de los Objetivos Especficos del Estudio.....................36 Cuadro N5: Categoras de anlisis de los datos cualitativos ...........................................38

III. Formacin Continua y Orgnicas Municipales............................................41

3.1. Las Orgnicas Municipales ................................................................................................41 Cuadro N6: Orgnica Municipal......................................................................................41 3.2. Recursos Humanos en la Gestin de la Educacin Municipal...........................................43 3.2.1. Caractersticas de los equipos municipales ................................................................44 Cuadro N 7: Formacin de Autoridades y Funcionarios entrevistados y relacionados con la Educacin Municipal.....................................................................................................44 3.2.2. Compromiso en el Cargo de los Encargados de la Educacin Municipal .................46 3.3. Estilos o modalidades de gestin en los equipos municipales. ..........................................46 3

3.3.1. Estilo de Gestin Administrativo Burocrtico y sus variantes ...................................47 Cuadro N8: El estilo de Gestin Administrativo Burocrtico .........................................47 3.3.2. Estilo de Gestin Poltico Democrtico con sesgos Administrativo Burocrtico y Dejar Hacer...........................................................................................................................53 3.3.3. Estilo de Gestin Interpersonal con sesgo Poltico Democrtico ..............................55 3.3.4. Estilo de Gestin Dejar Hacer con sesgo Poltico Autoritario...................................57 3.3.5. Estilo Poltico Autoritario con sesgo Administrativo Burocrtico .............................59 3.4. Escenario Para La Formacin Continua.............................................................................62 Cuadro N9: Orgnica Municipal y Formacin Continua ................................................63 3.4.1. Los Talleres Comunales ..............................................................................................63 a) Los aciertos de los Talleres Comunales ........................................................................63 b) Dificultades asociadas a los Talleres Comunales .........................................................66 3.4.2. Planes de Superacin Profesional (PSP) ....................................................................69 a) Aciertos del Plan de Superacin Profesional ................................................................70 d) Dificultades del PSP .....................................................................................................70 3.4.3. Coexistencia de Talleres Comunales con otras formas de perfeccionamiento ...........73 3.4.5. Oferentes de perfeccionamiento ..................................................................................75 Sntesis de factores interventores para la formacin continua ..................................................76 3.5. Caractersticas del Territorio y la gestin de la Educacin Municipal ..............................78 Cuadro N 10: Clasificacin de Comunas por Tamao ....................................................78 3.5.1. Independencia entre composicin del territorio y los estilos de gestin ....................78 Cuadro N 11: Caractersticas del Territorio y estilos de gestin predominantes ............79 3.5.2. Poblacin escolar y estilos de gestin ........................................................................80 Cuadro N 12: Establecimientos y Tipos de Enseanza Impartidas por Comuna ............80 Cuadro N 13: Indicadores educativos y demogrficos por comunas ..............................82 3.5.3. Vulnerabilidad de la comuna, estilos e gestin y formacin continua .......................83 Cuadro N 14: Dependencia de Comunas del Fondo Comn Municipal .........................83 Cuadro N 15: Actividades de Formacin Continua por Comuna y Aporte Econmico Municipal ..........................................................................................................................84 3.5.4. Calidad de la gestin municipal..................................................................................85 Cuadro N 16: Calidad de la Gestin ................................................................................85 3.6. Estilos de Gestin e Indicadores de Calidad ......................................................................87 Cuadro N 16: Red de maestros y Programas de Formacin por comunas ......................88 Cuadro N 17: Calidad de la Educacin Comunal ............................................................89 3.7. Instrumentos de Planificacin Comunal ............................................................................92 3.7.1. Factores asociados al PADEM ...................................................................................97 3.8. Condicionantes de la gestin municipal: Anlisis global...................................................99 Cuadro N 18: Criterios de anlisis, Componentes y Estilos de Gestin..........................99

IV. CONCLUSIONES .........................................................................................109

Objetivo 1:...............................................................................................................................109 Objetivo 2:...............................................................................................................................110 Objetivo 3:...............................................................................................................................111 Objetivo 4:...............................................................................................................................112 Objetivo 5:...............................................................................................................................113 Objetivo 6:...............................................................................................................................114 Objetivo 9:...............................................................................................................................122 4

V.

BIBLIOGRAFA........................................................................................125

RESUMEN EJECUTIVO
Este trabajo es el resultado de un estudio encargado por el CPEIP, del MINEDUC, Ministerio de Educacin, al Departamento de Sociologa de la Universidad Catlica Silva Henrquez, para ser ejecutado en el segundo semestre del 2005 y tuvo por finalidad. explorar los factores de la gestin y de la administracin educacional municipal que, a nivel local, potencian las estrategias de formacin continua de docentes, especialmente los Talleres Comunales (TC) y los Planes de Superacin Profesional (PSP). Se realiz como investigacin exploratoria, de carcter cualitativo, en 15 comunas del pas (de un universo de 345)1, ubicadas territorialmente en las zonas del norte, centro y sur; comunas caracterizadas por diversas proporciones de poblacin rural y rural, y presencia o ausencia de programas de formacin continua con Talleres Comunales y Planes de Superacin Profesional. La metodologa del estudio contempl triangulacin de la informacin procedente de tres fuentes: Anlisis de documentos oficiales tales como PLADECOs2, PADEMs3, PEIs4 y entrevistas a funcionarios a cargo de la administracin y gestin de la educacin comunal, en particular del perfeccionamiento y profesores, ya fuesen Coordinadores o Profesores Guas en Talleres Comunales, tanto de Corporaciones de Educacin Municipal, DAEM, DEM5, como de sus establecimientos educacionales. Se realizaron 62 entrevistas, 52 individuales y 10 grupales. El anlisis de los datos cualitativos se efectu fragmentando el texto en unidades de contenido y reagrupndolas en sucesivas aproximaciones como proceso de construccin de perfiles de estilos de gestin. En el proceso de anlisis se asumi la propuesta terica de Spradley, y para el manejo de los datos, se emple el Programa Ethnograph 5.0. El objeto de estudio est orientado a: la caracterizacin de los estilos de gestin presentes en el nivel local y su asociacin con el posible impacto en la instalacin, desarrollo y acompaamiento de Programas de Formacin Continua impulsados por el CPEIP; a la identificacin de reas crticas que potencian o dificultan la instalacin de las estrategias de formacin continua de los docentes. Se estima que la variedad y calidad de la gestin de nivel comunal afectan, positiva y/o negativamente, la puesta en marcha de las iniciativas propuestas desde el Estado a travs del MINEDUC. En este escenario, el CPEIP, as como las instancias regionales de educacin, estn demandadas a generar alternativas innovadoras y vlidas, para ser oferentes reconocidos y

1 En Chile hay 345 municipios. 104 (30%) atienden a comunas de menos de 10.000 habitantes (de las cuales 44 son de comunas de menos de 5.000 habitantes); 195 (57%) son de comunas de entre 10.000 y 100.000 habitantes y 46 (13%) son de comunas de ms de 100.000 habitantes. 2 PLADECO: Plan de Desarrollo Comunal. 3 PADEM: Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal. 4 PEI: Proyecto Educativo Institucional (que cada establecimiento debiera tener: visin, misin, objetivos, etc.) 5 DAEM: Direccin de Administracin de Educacin Municipal. DEM: Direccin de Educacin Municipal. Encontramos que se usan ambos nombres para la misma funcin y adscripcin institucional.

aceptados, de tal forma que se pueda interlocutar con los encargados de la administracin de la educacin municipal. Luego, se asume que, la capacidad de gestin en los espacios locales, est condicionada por la calidad del capital humano del cuerpo profesional encargado de la gestin de la educacin y por las dinmicas que tiene la administracin comunal en general, que vara de acuerdo a las confianzas y preferencias de la ciudadana en los perodos que le corresponde a cada gobierno local. Por tanto, y debido a las alianzas que en cada municipio se generan, es de suponer -en estudios futuros- variaciones en los resultados de los objetivos aqu planteados, dependiendo de la conduccin que adquieran las administraciones locales en prximos perodos. Para realizar este estudio la principal puerta de entrada a las administraciones locales fue, y sigue siendo, la persuasin y las estrategias propias de una investigacin social, al margen de la institucin patrocinante. Una limitacin del estudio se relaciona con la negociacin del acceso a informacin en un ao (2005) de elecciones y con un proceso de evaluacin del profesorado en marcha. Una segunda limitacin para tener en cuenta es la no generalizacin de los resultados, por tanto aportan evidencias aplicables solamente a contextos y condiciones similares. La sntesis que sigue se presenta de acuerdo a lo solicitado en cada objetivo especfico. 1. En las comunas se encuentran presentes las dos orgnicas municipales: la administracin directa de la educacin desde el Municipio a travs de DEM, o DAEM, y la administracin delegada a travs de Corporaciones Municipales. La diferencia radica en la legislacin que las rige: los funcionarios municipales, de DEM o DAEM, son regidos por el Estatuto Administrativo y los de las Corporaciones por el Cdigo del Trabajo. Las Corporaciones poseen mayor movilidad en su gestin administrativa y financiera, y el accionar desde el Municipio se debe ajustar a normas ms rgidas. El profesorado con funciones en los establecimientos est afecto al Estatuto Docente. 2. El perfil profesional de los funcionarios a cargo de la administracin de la educacin municipalizada, se caracteriza por poseer especializaciones, post ttulos, capacitaciones y postgrados diversos. Las personas a cargo de coordinar e impulsar el perfeccionamiento docente, tienen cerca de 30 aos de ejercicio profesional y cumplen dos o ms funciones adicionales a la del perfeccionamiento. El rol que juegan los Directores de Establecimientos es de bajo perfil y el papel clave lo desempean los Jefes de UTP o Jefes Tcnicos. Asimismo, los Coordinadores de los Talleres Comunales y los Profesores Guas, que cuentan con el respaldo administrativo desde la Direccin, estn en condiciones de jugar un rol que potencie la formacin continua, de igual modo aquellos que han asumido recientemente la coordinacin del proceso de evaluacin. 3. Se identificaron tres estilos de gestin predominantes, no necesariamente asociados con la mejor gestin respecto de formacin continua: el Administrativo Burocrtico, el Interpersonal y el Dejar Hacer. El estilo Administrativo Burocrtico puede presentarse solo o complementado con otros estilos; con sesgos polticos autoritarios, polticos democrticos (divergentes, convergentes), dejar hacer o viceversa. Este estilo es ms frecuente y concordante con las demandas de la administracin municipal, que es altamente normada. El estilo de gestin Interpersonal es el menos frecuente, sin embargo 7

es el que reporta un trabajo en equipo con mayores logros y presencia de acciones favorecedoras de la formacin continua, no obstante faltan evidencias de mayor observacin como para decir que es el mejor de todos. Este estilo se puede encontrar asociado con el estilo Poltico Democrtico o con el Autoritario. El estilo Dejar Hacer se caracteriza por compromisos difusos y el dejar hacer hasta donde sea posible. Ante situaciones crticas, puede desarrollarse un estilo autoritario, de tal forma que se garantice el cumplimiento de tareas administrativas. Cada estilo de gestin predominante, -y sus respectivos sesgos, si lo tiene-, afecta la forma que adopta en el ciclo de vida de un proyecto de formacin continua respecto de: a) El diagnstico inicial y de evolucin de las necesidades de perfeccionamiento. b) La implementacin y desarrollo de actividades, y la forma que adopta el respaldo a las actividades de los Profesores Guas de Talleres Comunales. c) Las formas de abordar los problemas derivados de la administracin en funciones cotidianas. d) La valoracin del perfeccionamiento y la formacin continua. e) La bsqueda de oferentes y los principios que subyacen a la concepcin o significado de la formacin continua. 4. Las expectativas que los equipos de gestin dan cuenta de las condiciones y las perspectivas de cada uno de los actores. Desde el profesorado se declara con insistencia la imperiosa necesidad que las actividades se realicen dentro de la jornada laboral y que los contenidos sean pertinentes y transferibles al aula. Los administradores comparten estas expectativas y agregan la necesidad de valorar la accin en aula, ya que las ofertas ms solicitadas por el profesorado tienen, por lo general, la finalidad ser una puerta de entrada a cargos de gestin. Otra expectativa recurrente se relaciona con la necesidad que la formacin aporte evidencias claras de mejoras en el rendimiento de los estudiantes. Los administradores sealan dos problemticas muy sentidas: la primera, derivada de que la finalidad pragmtica sea asociada a la mejora salarial; y la segunda, de concentrar la formacin continua en profesores en edad de jubilar. Todos los actores valoran positivamente los Talleres Comunales y esperan que esta modalidad ample su cobertura. En aquellas comunas con PSP existe una experiencia acumulada, y la vez preocupacin por los resultados del primer ao de ejecucin del programa, con profesores que voluntariamente accedieron a evaluarse. En todas las comunas existe preocupacin por el proceso, debido a la relativa, o franca, resistencia a la evaluacin docente. 5. Las evidencias muestran que no es posible establecer relacin entre las caractersticas del territorio y las modalidades de gestin de las comunas estudiadas. Tampoco con el tamao de la poblacin escolar, ni tamaos de plantas de funcionarios a cargo de la administracin de la educacin municipal. Los estilos de gestin y la modalidad de la orgnica municipal no dan cuenta de la cantidad de las actividades de perfeccionamiento, ni del estado de pago de la asignacin de perfeccionamiento al profesorado. Tampoco hay relacin entre las variables anteriores y la vulnerabilidad social de la comuna, expresada en su dependencia del Fondo Comn Municipal. Es posible establecer hipotticamente- la tendencia de que a mayor compromiso del municipio con la 8

educacin municipal, expresado en el porcentaje de aporte financiado con aportes propios, menor es la relacin de trabajo que se establece con el CPEIP. 6. Con la informacin disponible, heterognea y no comparable, no es posible tener datos conclusivos acerca de la relacin de estilos de gestin con indicadores de calidad de la educacin. En tanto a los rendimientos expresados en las pruebas SIMCE, las variaciones, cuando las hay, son bajas; los rendimientos en general son bajos en todas las comunas estudiadas. Las transformaciones asociadas al SNED6 se encuentran en una etapa inicial, pues la asignacin de excelencia pedaggica se inici en el ao 2002 y a la fecha del estudio, haba slo 62 profesores acreditados en todo el pas. La existencia de la Red de Maestros de Maestros, as como aquellos en proceso acreditacin -evaluacin-, son un importante insumo constitutivo de capital humano para la educacin comunal. 7. Frente al grado de uso y pertinencia de los instrumentos de planificacin -PLADECO, PADEM, PEI- el perfeccionamiento es una materia que aparece mencionada en casi todos los documentos revisados. Para abordar las limitaciones derivadas del desfase temporal y financiero, en las comunas se distinguen tres modalidades de uso. a) La administrativa formal. b) La de uso relativo. c) La modalidad innovadora. La primera modalidad est asociada con el predominio de un estilo de gestin burocrtico administrativo. Las dos ltimas no aparecen relacionadas con los estilos de gestin, sino con las dinmicas comunales asociadas a grupos de intereses y alianzas que aspiran a intervenir en la administracin comunal. Las condiciones que favorecen el perfeccionamiento del profesorado se dan en comunas donde la gestin se realiza por proyectos o intentando llevar a la prctica la lgica de la planificacin estratgica y, para ello, existen incentivos econmicos o simblicos por la consecucin de proyectos. La mayor dificultad radica en la colisin o superposicin de una visin de formacin continua centrada en la produccin de conocimientos o, de lo contrario, como un conjunto de actividades tendientes a subsanar un dficit. 8. Como resultado del estudio se identifican ocho situaciones, las que por su composicin o dinmica, se pueden transformar en factores crticos y no crticos, con efectos en el desarrollo de la educacin municipal, particularmente la formacin continua del profesorado. Los factores crticos aparecen asociados a las siguientes situaciones o procesos: a) La adscripcin de profesores aosos al Plan de Superacin Profesional. b) Las condiciones laborales del profesorado. c) La concepcin terica o los principios que subyacen al concepto de perfeccionamiento. Tambin los factores no crticos se asocian o derivan de los siguientes procesos:
6 SNED, Sistema nacional de Evaluacin de Desempeo.

a) b) c) d) e)

Atributos asociados a la conformacin de la Planta Docente. Interaccin de estilos de gestin con profesores sobre-demandados en sus funciones. Necesidad de reforzar el conocimiento disciplinar. Falta de anticipacin en la administracin comunal para la instalacin del PSP. Los efectos de las distorsiones del mercado.

Estos factores no son crticos en el presente, sin embargo, se trasformarn en crticos al recibir el impacto de estos procesos en curso. 9. Para concluir, se ofrece un conjunto de orientaciones y sugerencias teniendo presente las atribuciones del CPEIP con miras proyectar una poltica de desarrollo profesional docente. Estas orientaciones se encuentran agrupadas en cuatro mbitos: a) mbito de orientaciones administrativas (9 sugerencias). b) mbito de orientaciones tcnicas (4 sugerencias). c) mbito poltico intersectorial (6 sugerencias). d) mbito de Lnea de Estudio (5 sugerencias). Por ltimo es necesario sealar que las acciones desde el CPEIP requieren tener plena conciencia de los alcances y limitaciones de la doble dependencia, tcnica y administrativa, de la educacin en el nivel comunal; de los alcances y limitaciones de la regionalizacin del propio sector, as como del efecto virtuoso que generan las alianzas con miras a lograr una meta comn: mejorar la calidad de la educacin y favorecer el desarrollo de la formacin continua del profesorado.

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I. Hacia la Formacin continua del profesorado

La Reforma Educacional en nuestro pas se ha planteado desde un comienzo como un proceso dinmico, en el cual se espera la participacin de los diferentes actores educativos a fin de lograr una educacin de calidad para todos. Es por esto que el docente, en su rol de promotor de cambio en la enseanza, juega un papel fundamental en la consecucin de los objetivos planteados por el Ministerio de Educacin para la Reforma Educacional. Consecuentemente, el ministerio ha realizado grandes esfuerzos relativos a la capacitacin, perfeccionamiento y mejoramiento del desempeo profesional de los docentes. A su vez, el CPEIP ha puesto en marcha numerosos programas, cursos y acciones de formacin continua de docentes, entre los que se cuentan los Programas de Aseguramiento de los Aprendizajes Bsicos, de Pasantas Nacionales y de Becas en el Exterior, los Talleres Comunales de Perfeccionamiento Docente y, recientemente, los Planes de Superacin Profesional; respecto de los cuales, particularmente, sobre los dos ltimos, interes estudiar qu se hace en el mbito comunal para potenciarlos, asunto en pleno desarrollo. El Estado, en este escenario, asume un rol promotor, orientador y supervisor de los procesos de mejoramiento de la calidad educativa, a travs de las distintas instancias de administracin educacional. El Ministerio de Educacin, a travs de sus Direcciones Provinciales, supervisa y orienta la accin educativa nacional. Cada Municipio es el encargado de administrar e implementar la educacin de los establecimientos educacionales a su cargo, gestionando los recursos humanos. La posibilidad de mejorar la educacin pasa por apoyar al desarrollo del cuerpo docente y, por tanto, coloca al municipio de cara a otra importante funcin, esto es, la formacin continua de los profesores. El apoyo, dado desde el nivel central hacia las localidades, es asumido dependiendo de las distintas formas de gestin y administracin desde el espacio municipal; lo que a la larga tiene diversos efectos en la insercin, desarrollo y resultados de dichas iniciativas. Es el nivel local el que, en ltima instancia, opta por los oferentes de perfeccionamiento de sus recursos humanos; el CPEIP es entonces un agente ms, junto a otros tales como Universidades, ONG y consultores privados que intervienen en este mbito. Sin duda el mejoramiento de la formacin profesional de los docentes es esencial y, en tal sentido, no debe desestimarse la importancia que tiene la gestin municipal en los procesos de instalacin y funcionamiento de las estrategias de formacin continua. Este tema se vuelve central si lo que se espera es dotar al sistema educacional municipalizado, de docentes capaces, eficientes y profesionales, comprometidos con su trabajo y con el mejoramiento de la calidad de la educacin. La labor de los municipios con relacin al funcionamiento de los establecimientos educacionales a su cargo, es fundamental respecto al mejoramiento de la gestin en materia educativa; as, ella se constituye en una variable ms dentro del posible impacto de los Programas de Formacin Continua implementados por el CPEIP.

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El objeto de estudio lo constituyen las realidades locales de las Administraciones Municipales de nuestro pas, con el fin de detectar y definir los diferentes elementos que caracterizan su gestin. El supuesto de fondo es que sus factores y su relacin con la calidad de la educacin, mediada por la implementacin de las estrategias de formacin continua, permitira, adems, proyectar y canalizar los elementos que apunten a un verdadero cambio, tanto en el uso de los recursos humanos capacitados, como el real mejoramiento de las prcticas docentes, originando nuevas estrategias y proyectos ms pertinentes a la realidad nacional. De acuerdo a lo establecido, en los Trminos de Referencia del presente estudio, se explor la forma que adopta el encuentro entre las instancias educacionales, tcnicas y administrativas y su incidencia en la educacin en el nivel comunal de cada localidad. El supuesto de partida fue que para mejorar la calidad de la educacin, es necesario tener en consideracin las condicionantes vinculadas a su gestin y administracin, ya que stas, a su vez, afectan los procesos pedaggicos en los niveles locales.

1.1.1. Antecedentes de las acciones involucradas: Talleres Comunales y Planes de Superacin Profesional
a) Talleres Comunales El Programa de Talleres Comunales tiene como propsito instalar en el mbito comunal un sistema de formacin continua para docentes -entre pares- que se desempean en la Educacin General Bsica (EGB), que contribuya a fortalecer las prcticas de enseanza, a travs de la actualizacin de contenidos y didctica de algunos subsectores de aprendizaje del currculo, con el propsito que sus alumnos logren aprendizajes de calidad: Lenguaje y Comunicacin y Matemtica para el primer y segundo ciclo; Comprensin del Medio Natural y Social para el primer ciclo; Ingls para el segundo ciclo y Educacin Fsica para el primer y segundo ciclos. Con la valoracin del saber y la experiencia de los profesores y profesoras, en los Talleres Comunales, se privilegia el anlisis de situaciones crticas relacionadas con la enseanza y el aprendizaje, y la reflexin pedaggica respecto del tratamiento de los contenidos de un subsector determinado del currculo de la (EGB). Se asume que tal reflexin y anlisis permitir a los docentes idear formas ms pertinentes para abordar situaciones dificultosas para el aprendizaje de alumnos y alumnas. En cada Taller Comunal los profesores y profesoras cuentan con el apoyo y la coordinacin de un PROFESOR GUA, que es un docente de la misma comuna, reconocido por sus pares por sus cualidades profesionales y que est adecuadamente preparado para cumplir esta funcin. El taller cuenta con un texto maestro de apoyo que, adems de ofrecer elementos tericos, favorece el anlisis crtico de los problemas que suelen presentarse en el aula, asociados a la enseanza y el aprendizaje de los contenidos curriculares. Los TC se realizan en la comuna y pueden participar los profesores y profesoras de escuelas subvencionadas. Durante el ao 2005 estuvo previsto el funcionamiento de TC en 190 comunas

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que se distribuyen en todas las regiones del pas. Los docentes interesados en participar deben matricularse, primera quincena de marzo de cada ao, en el respectivo DEM, DAEM o Corporacin de Educacin Municipal. Se capacita durante una semana en el CPEIP, entre marzo y abril, a los profesores guas de cada uno de los subsectores de aprendizaje considerados. En agosto se realiza la segunda semana de capacitacin de los profesores guas. La Certificacin por asistir y participar en un TC est normada por requisitos de asistencia (mnimo 80%) y evaluacin, y corresponde al Nivel Bsico de Actualizacin. Las horas pedaggicas acreditadas son 150 o 160, dependiendo del taller que se trate. b) Planes de Superacin Profesional (PSP) Los Planes de Superacin Profesional son un conjunto de acciones de carcter formativo, diseadas, presentadas y ejecutadas por los municipios que han implementado la evaluacin del desempeo de los docentes de aula de su dotacin. Los PSP deben ser presentados por los municipios al CPEIP para su aprobacin. Se traducen en acciones de aprendizaje y reaprendizaje respecto de las competencias, conocimientos, habilidades, dominios y criterios establecidos en el Marco para la Buena Enseanza7 aprobado por el Ministerio de Educacin. Estn dirigidas a favorecer la superacin de las debilidades profesionales que evidencian los docentes con nivel de desempeo bsico o insatisfactorio, que se expresan en los informes de resultados de la Evaluacin Docente de cada comuna. El Ministerio de Educacin, a travs del CPEIP, transfiere recursos econmicos a los municipios para financiar exclusivamente las acciones definidas en los PSP, con nivel comunal, atendiendo al nmero de evaluados vigentes, con nivel de desempeo bsico e insatisfactorio. Los PSP, pueden contemplar diversas actividades destinadas a los docentes que evidencian un nivel de desempeo bsico o insatisfactorio, tales como las siguientes: a) Tutoras o asesoras, realizadas por profesionales idneos. b) Participacin en cursos, talleres o seminarios, organizados por entidades acadmicas o de capacitacin. c) Lecturas recomendadas, para las cuales se les deber proveer de material bibliogrfico y orientaciones para acceder a informacin disponible en Internet. d) Observaciones de sus clases, hechas por docentes destacados u otros profesionales calificados (incluye su grabacin en vdeos para su posterior anlisis). El diseo de los PSP consiste en que a cada comuna se le entrega un informe de los resultados de la evaluacin de sus docentes. Sobre estos resultados los equipos tcnicos de los municipios deben identificar las reas crticas del desempeo profesional de sus docentes y, en funcin de ellas, elaborar los planes que se implementarn en la comuna para el aprendizaje y re-aprendizaje de los conocimientos, habilidades y competencias profesionales que permitan a los docentes mejorar su trabajo pedaggico.
7 Ver www.mineduc.cl.

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Existe un formato para este diseo, realizado por el CPEIP, el cual es enviado a cada municipalidad conjuntamente con la Gua de Elaboracin de Planes de Superacin Profesional8. Este formato permite consignar la siguiente informacin: Identificacin de los responsables del diseo y aplicacin del Plan de Superacin Profesional. Caracterizacin de los docentes beneficiarios del PSP, cuyo nivel de desempeo ha sido evaluado como bsico o insatisfactorio. Caracterizacin de las necesidades pedaggicas comunales. Financiamiento (transferencia del Ministerio de Educacin y aporte municipal, en caso que lo hubiere). Detalle de las actividades, organismos ejecutores y gastos asignados a cada una de ellas. Listado de beneficiarios de las actividades planificadas en el PSP.

1.2. Objetivos Generales y Especficos

1.2.1. Objetivo general
Determinar, comparativamente entre municipios, los factores de la gestin comunal que inciden en la instalacin y adecuada implementacin de planes de formacin continua de docentes y, particularmente, de dos estrategias de esta naturaleza promovidas e instaladas en algunas comunas por el CPEIP: a) Talleres Comunales; y, b) Planes de Superacin Profesional. Respecto de los PSP, debido a su escasa cobertura, interes que el estudio construyera, a partir de lo solicitado en cada uno de los objetivos especficos que siguen. Esto es, a partir de los estilos y caractersticas de la administracin y gestin municipal, conocer la forma en que stas instituciones se estaran preparando para responder a las necesidades profesionales de los docentes luego de conocerse su evaluacin. As, los objetivos especficos fueron:

1.2.2. Objetivos especficos

1. Identificar y definir las caractersticas de las orgnicas municipales relacionadas con la gestin educacional. 2. Identificar las caractersticas o perfiles profesionales del equipo municipal encargado de la articulacin de las polticas de formacin continua y conocer su nivel y tipo de participacin.

8 Ambos documentos pueden tambin encontrarse en la pgina web www.docentemas.cl

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3. Identificar los estilos o modalidades de gestin de los equipos municipales, en relacin con el desarrollo de las estrategias de formacin continua de docentes en las comunas del pas y, especficamente, de los dos programas involucrados en este estudio. 4. Identificar las expectativas de los equipos municipales en relacin con el desarrollo de las estrategias de formacin continua de docentes en las comunas de la muestra, especficamente, de los dos programas involucrados en este estudio, as como de otras iniciativas de polticas que puedan surgir desde la administracin municipal o desde lo local comunal. 5. Establecer la relacin existente entre las caractersticas del territorio, los estilos o modalidades de gestin y la calidad de la administracin municipal de la educacin, en relacin con las polticas de formacin continua de docentes del CPEIP. 6. Relacionar los estilos de gestin de la administracin municipal con indicadores de calidad de la educacin (SIMCE9, SNED, desercin escolar, Asignacin de Excelencia Pedaggica, Evaluacin Docente, etc.). 7. Determinar el grado de uso y pertinencia de los instrumentos de planificacin de la educacin (PADEM, PEI, etc.), con relacin con el perfeccionamiento de docentes o acciones de formacin continua, por parte de la administracin municipal. 8. Establecer las condiciones mnimas (factores crticos y no crticos) en la calidad de la gestin municipal de la educacin y cada uno de los factores asociados, para una satisfactoria implementacin de los programas de formacin continua de docentes. 9. Determinar las orientaciones, condiciones y variables que podran ser controladas desde el CPEIP, y que permitiran proyectar una poltica de desarrollo profesional docente a todas las comunas, considerando los factores que potencien e inhiban procesos de instalacin y funcionamiento de sus estrategias de formacin continua de docentes.

II. El contexto de la administracin de la educacin municipal

Para aproximarse a comprender el rol del municipio en materia de gestin educativa, los recursos humanos y la relacin que se establece con el sistema educacional, es necesario detenerse a

9 SIMCE: Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin , funciona en base a una prueba que se aplica a nivel nacional, una vez al ao, a todos los alumnos(i) del pas que cursan un cierto nivel, el cual va alternndose entre 4 Bsico, 8 Bsico y 2 Medio.

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observar el escenario jurdico administrativo donde se enmarca el sistema educativo chileno y sus posibles repercusiones en la formacin continua del profesorado.

2.1.1. El escenario municipal: la comuna

El sistema escolar de Chile es heredero de un modelo estatal altamente centralizado, que se remonta a mediados del siglo XIX. Este modelo es modificado por la reforma descentralizadora y privatizadora que impone el rgimen militar a lo largo de la dcada de 1980, cuya medida ms radical es el traspaso de los establecimientos educacionales a la administracin municipal. Su respaldo es la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (N18.695) que en su Artculo 4 establece que: Estas instituciones, en el mbito de su territorio, podrn desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado, funciones relacionadas con: a) La educacin y la cultura; b) La salud pblica y la proteccin del medio ambiente; y capacitacin, promocin del empleo y el fomento productivo, entre otras.

Figura N1: Organigrama poltico del Estado de Chile10

En las comunas se encuentran presentes dos estructuras orgnicas municipales para la educacin: la administracin directa de la educacin desde el Municipio a travs de los DAEM, Departamentos de Administracin de la Educacin Municipal (o DEM, Departamentos de Educacin Municipal) y la administracin delegada a travs de Corporaciones Municipales. La diferencia radica en la legislacin que las rige: los funcionarios municipales se rigen por el
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Fuente: Arenas,F.(1999)

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Estatuto Administrativo11 y los funcionarios de las Corporaciones por el Cdigo del Trabajo12. Las Corporaciones poseen mayor movilidad en su gestin administrativa y financiera y el accionar desde el Municipio se debe ajustar a normas ms rgidas. El profesorado con funciones en los establecimientos est afecto al Estatuto Docente13, distinto de los anteriores. La administracin delegada, realizada desde las Corporaciones Municipales de Educacin, se establece por el Artculo 132 de la ley Orgnica de Municipalidades. Esta es una figura jurdica que se aplic en el inicio del proceso de Regionalizacin y del reordenamiento jurdico que cre los actuales Municipios: Cuando exista Corporacin Municipal a cargo de la administracin de servicios traspasados, a esta unidad municipal le corresponder formular proposiciones con relacin a los aportes o subvenciones a dichas corporaciones, con cargo al presupuesto municipal, y proponer mecanismos que permitan contribuir al mejoramiento de la gestin de la corporacin en las reas de su competencia (Artculo 23). La pertinencia de esta figura -la Corporacin- es debatida. En el pas existen 53 corporaciones, organizadas en una Asociacin. En la actualidad no se pueden generar nuevas corporaciones, como tambin es complejo plantear la disolucin de las actuales, debido a que esta modalidad de administracin delegada es materia de una ley orgnica14. La gestin de la educacin en las corporaciones est normada por el Cdigo del Trabajo y tienen personalidad jurdica propia, lo que les da posibilidades de manejar, recibir, poseer y traspasar recursos de manera ms gil. Esta forma de administracin les permite acceder a la franquicia SENCE15, es decir, la devolucin de recursos invertidos en la capacitacin de sus funcionarios. La administracin de la Educacin Municipal, independientemente que se realice con dependencia directa del Municipio o con una administracin delegada, tiene la funcin de asesorar al Alcalde y al Concejo Municipal en la formulacin de las polticas relativas a dichas reas. Cuando la administracin de dichos servicios sea ejercida directamente por la Municipalidad, le corresponder cumplir, adems, las siguientes funciones: a) Proponer y ejecutar medidas tendientes a materializar acciones y programas relacionados con salud pblica y educacin, y dems servicios incorporados a su gestin, y b) Administrar los recursos humanos, materiales y financieros de tales servicios, en coordinacin con la unidad de administracin y finanzas (Artculo 10). Lo anterior significa que en el nivel local se requiere conciliar una doble dependencia; por un lado, para aspectos de contrataciones y administrativos, la educacin depende del Municipio, y
11 Ley N 18.883 (actualizado a Diciembre 2003). 12 Ley N 19.759 y texto refundido, coordinado y sistematizado del cdigo del Trabajo, DFL N1 (julio 2002). 13 Ley N 19.070 (Abril 2005).
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Las leyes Orgnicas Constitucionales deben ser aprobadas por qurum calificado, en torno a ms de dos tercios de los parlamentarios; tambin, sobre est lmite, esto vara segn el tema legal y los artculos en debate. La raz del problema es la Constitucin de 1980 y su sistema electoral binominal. 15 SENCE, Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo. Organismo tcnico del Estado descentralizado, que se relaciona con el gobierno a travs del Ministerio del Trabajo y Previsin Social (www.sence.cl).

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para aspectos tcnicos y programticos, la dependencia es del Ministerio de Educacin, especficamente las instancias a cargo son las Divisiones Provinciales de Educacin ubicadas en cada regin.

Figura N 2: Estructura del Estado en niveles nacional, regional, provincial y comunal local16

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Fuente: Arenas, F.(1999)

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Las Secretaras Ministeriales de Educacin son representantes del Mineduc en cada regin y su funcin, y presencia, varan dependiendo de la modalidad o fuerza con que los actores locales asumen el proceso de regionalizacin. Es posible afirmar que, debido a las tensiones asociadas a la regionalizacin y centralismo en la administracin del Estado, estas instancias no tienen una labor asentada, con algn nivel de autonoma destacable, limitndose servir de nexo en la negociacin entre poderes del Estado en el nivel regional. En efecto, los alcaldes, por lo general, prefieren tener como interlocutor a las autoridades con rango ministerial nacional, sobre todo a la hora de solicitudes o discrepancias, a pesar de los mecanismos y conductos que se establecen en la legislacin vigente. Las Divisiones Provinciales son parte de la estructura del Ministerio de Educacin a cargo de orientar y supervisar en los niveles regionales, por tanto estas instancias, comnmente llamadas Provinciales, agrupan bajo su esfera de accin un conjunto de comunas. Las Divisiones Provinciales tienen la facultad de orientar, asesorar y supervisar el cumplimiento de las normativas tcnicas en las comunas, y operan como el punto intermedio entre la localidad y el nivel central. Como consecuencia, la administracin de la gestin de educacin municipal depende en gran medida de la capacidad de acuerdo y negociacin entre las partes. El artculo 10 de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades seala que La coordinacin entre las municipalidades y entre stas, y los servicios pblicos que acten en sus respectivos territorios, se efectuar mediante acuerdos directos entre estos organismos. A falta de acuerdo, el Gobernador Provincial que corresponda dispondr las medidas necesarias para la coordinacin requerida, a solicitud de cualquiera de los alcaldes interesados.

2.1.2. Administracin Municipal y Gestin

En Chile, los municipios, por Ley, son administraciones locales, es decir, son el cuarto nivel de la administracin del Estado: Central, Regional, Provincial y Comunal. Estos no son Gobiernos Locales en el estricto sentido de la acepcin, no poseen autonoma, tampoco las regiones, por tanto, son administradores del espacio comunal. Los Municipios, en general, disponen de una estructura organizacional -normada por ley- y una gestin tensionada por los nuevos desafos y atribuciones, que hoy se viven en el mbito municipal. La estructura actual se conforma a travs de procedimientos que intentan responder a la lgica de la planificacin, la descentralizacin, la regionalizacin y el desarrollo local. En el marco de tiempos, normativas y modalidad de administracin de recursos, que escasamente permiten obtener los resultados de una planificacin estratgica, que espera hacer dinmica y pertinente la gestin, para as responder a las realidades propias de la comuna y los desafos que en el futuro le corresponda enfrentar.

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Esta breve mirada con relacin a la gestin pblica, y en especial a la Municipal, refleja un panorama de tensiones y cambios en el marco de la modernizacin del Estado. En esta direccin apuntan los esfuerzos y los avances que se materializan a travs a la Reforma a la Ley Orgnica de Municipalidades y las diversas acciones que viene desarrollando la SUBDERE17 a travs del PROFIM, 18Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal para el desarrollo local. En este contexto existe un estudio19 de buenas prcticas de gestin municipal que indaga elementos claves y obstculos presentes en 21 municipalidades que estn desarrollando buenas prcticas y obteniendo buenos resultados en su gestin. La primera parte del informe sita el estudio en el contexto ms amplio de los procesos de descentralizacin y modernizacin municipal. La segunda parte se concentra en el anlisis de resultados distinguiendo entre cuatro reas de gestin: pobreza y grupos vulnerables, educacin, salud y finanzas municipales. Finalmente se concluye acerca de los factores que dan forma a una buena prctica y los obstculos que deben sortear dichos procesos. Sobre el rea de educacin las comunas estudiadas no coincidan con las nuestras y el enfoque era diferente, no obstante sirvi para acercarnos al tema, pues en general la administracin de la educacin municipal responde a un conjunto de normativas, procedimientos, programas e instrumentos de gestin tales como el PLADECO, Plan de desarrollo Comunal, el PADEM, Plan Anual de Educacin Municipal, sumados a los reglamentos administrativos, que definen y orientan la aplicacin de polticas y comportamientos administrativos y organizacionales. Tambin concurren a esta integracin las caractersticas personales de los funcionarios, considerando sus correspondientes capitales humanos (social y cultural, competencias profesionales personales), que fue un asunto altamente significativo de observar en nuestro estudio. Consecuentemente, los estilos de gestin -a nivel general- dependeran de estos factores, a los que se une otro elemento de importancia: los liderazgos polticos vigentes en cada municipio (partidos dominantes electoralmente y sus plantas militantes como personal de confianza) y estructuras municipales; con mayor o menor grado de autonoma, como son los casos de Corporaciones Educacionales. Actualmente, los municipios no pueden elaborar su propia poltica de recursos humanos, ni flexibilizar su estructura de la manera ms adecuada a su realidad institucional, tamao, extensin geogrfica, condicin urbana y/o rural o al condicionamiento de su presupuesto anual. Con ello, la autonoma de los municipios es restringida. Luego, el alcalde o cualquier funcionario municipal, para administrar cumple la funcin de administrar los recursos
17 SUBDERE; Subsecretara de Desarrollo Regional, del Ministerio de Interior. 18 PROFIM, Programa Fortalecimiento Institucional Municipal. Programa de gobierno para mejorar la gestin de los municipios y la calidad de los servicios. Su finalidad es dar asistencia tcnica y financiera a los municipios, para que stos formulen y ejecuten proyectos que les signifiquen aumentar sus capacidades humanas, financieras y tcnicas, para que cumplan de una manera ms eficiente su rol social. 19 Fuente: Fernndez, Ignacia y Serrano, Claudia, et al (2004). Informe Final: Buenas Prcticas de Gestin Municipal. Lecciones y Desafos en Cuatro reas Claves. Santiago: CIEPLAN (en www.subdere.cl).

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disponibles. Por tanto, en rigor, resulta complejo -y tericamente insostenible- hablar de gestin municipal, debido a que no existe un gobierno comunal como tal; es decir sustentado en su autonoma. Lo que posible encontrar son distintas modalidades de gestin, dentro de los cnones administrativos, derivadas de las caractersticas personales de los distintos profesionales que ejercen como actores institucionales estatales. El supuesto, confirmado, del trabajo ha sido que la administracin de la educacin municipalizada tiene como premisa que no hay recetas ni estilos nicos en el ejercicio de las funciones. Hay procesos de aprendizaje que combinan cualidades y competencias personales, habilidades polticas, vocacin de servicio pblico y compromiso personal con el mejoramiento educativo. El escenario de la gestin en el nivel comunal est marcado y tensionado por la endmica limitacin de recursos, por las exigencias de nuevas competencias, por la diversidad de servicios y por el encuentro a veces colisin de polticas pblicas y programas sociales diseados en el nivel central para ser ejecutados en el nivel local. El alcalde es el lder poltico y administrativo en cada comuna. La Administracin de la Educacin comunal es llevada a cabo desde la Direccin de Educacin, a cargo de un Director y compuesta por un equipo de apoyo, cuya composicin y tamao vara de comuna en comuna. En el caso de las Corporaciones, el alcalde es representado por el Secretario Ejecutivo o Gerente. La labor asociada a la administracin de la educacin municipal, cualesquiera sean sus reas de trabajo, requiere de liderazgo poltico y tcnico como herramientas adecuadas en materia de gestin de recursos humanos. Se requiere asumir acciones necesarias para manejar las resistencias que impone la "subcultura" funcionaria de la administracin pblica, en general, y tambin de la rgida estructura orgnica y estatuto administrativo municipal, pues el personal de planta es inamovible (Reglamento del Artculo 110 de la Constitucin Poltica del Estado). La labor docente, tanto directiva como de cara a los estudiantes, se ubica especficamente en los Centros Educacionales. Esta planta est compuesta por el Director, ocasionalmente Jefes de Unidad Tcnica Pedaggica, Orientador, la planta de profesores, con una composicin que amerita una descripcin en profundidad y cuya complejidad y carga laborar escapa a los objetivos de este estudio; todos ellos afectos al Estatuto Docente. El Estatuto Docente -Ley 19.070-, se promulga en 1991 como forma de regular la actividad docente, las condiciones de empleo y remuneraciones; estableciendo las bonificaciones al perfeccionamiento y por condiciones difciles, dando estabilidad laboral al profesorado vinculado al sector municipal. El Estatuto Docente 2 Ley 19.410 de 1995 es una modificacin destinada a flexibilizar las normas del estatuto relacionadas con la composicin de las plantas docentes, y al mismo tiempo, introduce innovaciones que vinculan remuneraciones con desempeo. Primeramente en la implementacin del PADEM y, posteriormente, desde 1997, con la introduccin del SNED, Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo, que se est implementando masivamente a nivel nacional.

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As, la forma de realizar la administracin, el quehacer al interior de los departamentos de educacin en los municipios, aparece tensionada por las demandas derivadas de la exclusiva administracin y el cumplimiento de reglamentos, por las opciones polticas, y distintas visiones y experiencias de los equipos a cargo de la conduccin del Municipio. El quehacer y su resultado es la consecuencia de opciones y tensiones administrativas, tcnicas, polticas partidarias y estilos personales de los encargados de conducir los procesos en el nivel comunal. En este escenario altamente normado, los documentos oficiales aportan un visin amplia y reflejan el deber ser y la imagen deseada por los distintos actores del sistema educativo: Alcaldes (Secretarios, Gerentes o Administradores Municipales), Directores DAEM, DEM (Coordinadores, Jefes UTP o Encargados del Perfeccionamiento), Directores de Establecimientos y, eventualmente, el aporte de otros actores como son los Profesores Coordinadores y Profesores de Guas de Talleres Comunales, entre otros. Luego, en este estudio, cuando hablamos estilos de gestin, estamos haciendo referencia a la forma en que se concretan cotidianamente las declaraciones generales o institucionales acerca de la manera en que hacen las cosas. Por tanto, el primer pilar para la bsqueda de informacin, es lo declarado en documentos oficiales, y el segundo pilar es la visin de los funcionarios y docentes involucrados en TC y PSP, sobre el ciclo de vida de cualquier actividad asociada a la formacin continua.

2.1.3. Definicin de Gestin

La mayor parte de las investigaciones sobre gestin apuntan a descubrir las funciones ms relevantes que deben realizarse para mejorar la calidad de cualquier servicio. Con todo, la investigacin sobre estilos de gestin, administracin, direccin y liderazgo, se funde en modelos tericos y prcticos similares sobre el ejercicio del poder, sobre personas y grupos para desarrollar polticas generales, que oscilan entre el autoritarismo, el dejar hacer, formas polticas relacionales, democrticas convergentes y/o divergentes. Estos diferentes estilos, descritos en la literatura de la administracin y de la psicologa y sociologa de las organizaciones, cobran validez en el presente estudio, desde la perspectiva que se constituyen formas de hacer que describen condiciones propias de grupos humanos que se organizan en torno a una tarea. En el caso que nos ocupa, la tarea es la gestin de la educacin a nivel municipal. Concretamente definimos Gestin como la accin de facilitar, animar, influir, motivar, entusiasmar y orientar el desempeo y las conductas organizacionales de las personas, para lograr objetivos, asumindose la responsabilidad de la calidad de los resultados.

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En los trminos de referencia se seala como Estilo de Gestin al conjunto de normas y procedimientos que, sobre la base de una determinada estructura organizacional, se ejercen para la consecucin de los objetivos y propsitos definidos por dicha organizacin. La Gestin Educativa se traduce como el proceso mediante el cual, el directivo o equipo directivo, determinan las acciones a seguir (planificacin), segn los objetivos institucionales, necesidades detectadas, cambios deseados, nuevas acciones solicitadas, implementacin de cambios demandados o necesarios, y la forma cmo se realizarn estas acciones (estrategias y accin) y los resultados que se lograrn. En la gestin municipal se conjuga la lgica poltica, estableciendo instancias de encuentro (no necesariamente participacin democrtica), en torno a la asignacin de los recursos, en la evaluacin de la gestin y en la fijacin de metas. El accionar de los municipios, en el discurso (no necesariamente en las prcticas), trata de contar con el apoyo de la ciudadana; por tanto, la educacin es un tema social sensible, que hace visible el resultado de una gestin administrativa; independiente de las limitaciones u obstculos internos que los administradores tengan que enfrentar. Como forma de abordar el anlisis de la informacin, en particular la derivada de entrevistas, se asumi que, para determinar los estilos de gestin, es necesario tener en cuenta la relacin que se establece entre profesionales con estilos de comunicacin y modos de hacer originados en las prcticas pedaggicas, con otros estilos de comunicacin y modos de hacer originadas en la administracin pblica municipal, y a veces, derivadas de prcticas de participacin poltica ciudadana (partidos).

2.1.4. Estilos de gestin, relacin mbitos organizacional municipal y educacional

La gestin relacionada con los procesos educativos se asocia a la eficacia de la escuela, con la aplicacin de programas de reformas, mejoramiento, perfeccionamiento, estilos de liderazgo y su influencia en la organizacin y resultados educativos. Este estudio se centra en desvelar ciertos atributos en el quehacer de los administradores de la educacin comunal y al efecto de ese quehacer en la potencial ejecucin e instalacin de programas de formacin continua. Estudios sobre estilos de gestin aplicados a los centros educativos, muestran que la forma que adopta el liderazgo posee amplias repercusiones. Marchessi y Martn (1998) proponen que el concepto de liderazgo instruccional puede ser caracterizado por el desarrollo de fines y objetivos, y ste tiene efectos sobre la gestin de las funciones de produccin educativa, la promocin de climas de aprendizajes acadmicos y el desarrollo de ambientes de apoyo al trabajo. Si bien esta aproximacin al liderazgo es aplicable dentro de los establecimientos educacionales, la propuesta permite sintetizar cuatro tipos de actuacin proyectables al desempeo funcionario de las instancias de accin municipal educativa: 23

Estilo Interpersonal: Quienes lo desempean basan la direccin de la organizacin en las relaciones interpersonales y en el contacto directo con los individuos. Otorgan confianza a los docentes, animan a realizar bien el trabajo y tienen capacidad de comunicacin y apertura con todos los miembros de la organizacin. El problema fundamental es que marginan la participacin en la adopcin de decisiones, presentan la tendencia a sustituir el funcionamiento de la organizacin municipal o de la escuela y la informacin sobre los temas que afecten, en este caso a la educacin, por la relacin personal con cada uno de los funcionarios o profesores. Estilo Administrativo Burocrtico: Quienes lo desempean tratan de trasladar al establecimiento educacional el funcionamiento propio de los establecimientos industriales y empresariales. La organizacin tiene una estructura jerrquica de decisiones clara, conocida por todos, a travs de la cual, se adoptan decisiones y fluye la informacin. Las reuniones se programan con suficiente informacin, los acuerdos se recogen por escrito y se envan a todos los participantes. Todos los miembros del equipo tienen un rol claro. La atmsfera de trabajo es racional y eficiente. Casi no hay relaciones personales, contactos directos fuera de los cauces establecidos y las manifestaciones creativas, o la innovacin, estn constreidas. Estilo Poltico Democrtico (divergente o convergente): Quienes lo desempean reconocen la existencia de planteamientos divergentes en la organizacin municipal y los establecimientos educacionales y no tratan de ocultarlos ni impedirlos. Utilizan las reuniones para plantear nuevas ideas, recoger o impulsar proyectos, para debatir argumentos y para conseguir apoyo a sus objetivos, en otras palabras, construyen las convergencias. Las discusiones no se plantean sobre asuntos administrativos o procedimientos de gestin, sino sobre los objetivos que se pretenden alcanzar. El director o jefe administrativo poltico, puede ser antagnico, divergente o convergente con los planteamientos de los miembros de la organizacin, pero sabe cmo plantear sus propuestas, convencer, establecer alianzas, oponerse o neutralizar adversarios negociando. Desde estas caractersticas, es ms frecuente asociar su desempeo al cambio que a la estabilidad, a la innovacin que a la rutina. Estilo Poltico Autoritario: Quienes lo desempean tienen como rasgo fundamental imponer sus decisiones. No les gusta la participacin ni la discusin, al contrario, las evitan y tratan de mantener sus posiciones sin otorgar importancia a las propuestas alternativas. Su objetivo fundamental es mantener la institucin y sus objetivos al abrigo de las transformaciones no impulsadas por la autoridad. Prefieren la estabilidad por sobre los cambios. Sin embargo, si ordenan un cambio, dedican sus esfuerzos a que la mayora de los docentes, profesores o funcionarios, lo lleven a la prctica segn sus instrucciones. Estilo Dejar Hacer: Quienes lo desempean tienen como rasgo fundamental evitar involucrarse. Les gusta la participacin, la discusin, pero tratan de mantener

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posiciones distantes sin otorgar mucha importancia a las propuestas alternativas. Su objetivo fundamental es delegar para mantener la institucin y sus objetivos dentro de mrgenes propuestos por la autoridad. Prefieren la estabilidad por sobre los cambios. Sin embargo, si se ordena un cambio desde arriba, dedican sus esfuerzos a que la mayora de los docentes, profesores o funcionarios, lo lleven a la prctica segn sus capacidades o competencias, hasta donde se pueda. Suele pasar que, si todo falla, renuncien o impongan sus decisiones autoritariamente al final de un largo perodo de aparente normalidad.

2.1.5. Propuesta de perfil para un modelo de Estilos de Gestin

Intentamos caracterizar integrar los hallazgos empricos, con definiciones y dinmicas de itinerarios posibles del comportamiento de los gestores en cada organizacin explorada. Usamos el concepto de predominancia para establecer cada caracterizacin en algn municipio determinado (que por opcin metodolgica y tica mantenemos annimo), sin perjuicio de los sesgos o derivaciones circunstanciales que cada dinmica pueda ofrecer y transitar de una zona a otra, de las cules aqu slo identificamos dos (negociaciones y ritualismos, desconfianzas y necesidad de agradar a la autoridad). Ilustramos, con el siguiente diagrama, las caracterizaciones e itinerarios de los procesos de gestin; obtenidos principalmente a travs de los relatos de los hablantes investigados; escogidos por tener distintas posiciones jerrquicas y responsabilidades administrativas en el contexto educativo municipalizado. Sociolgicamente se trata de tipos ideales, que en la realidad no existen puros, sino que representan regularidades, que pueden tender hacia una u otra caracterizacin, segn circunstancias particulares. Para lograr una visin de conjunto, presentamos estos estilos de gestin con un diagrama pentagonal que permite visualizar estilos predominantes y las lneas de transicin hacia algn sesgo o regularidad claramente marcada en las acciones relatadas por los entrevistados. Por ejemplo, cuando en el anlisis afirmamos la posibilidad que un estilo Dejar Hacer o Administrativo Burocrtico, puedan tener sesgos Polticos Autoritarios, ser fcil ver cul es el camino ms corto sobre cmo esto puede suceder. Y as sucesivamente con cada vrtice y sus posibilidades de conexin, tal como se muestra en el siguiente grfico:

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Estilos de Gestin
Interpersonal
Poltico Democrtico Poltico Autoritario

Negociaciones Ritualismos

Desconfianza Necesidad de agradar a la autoridad

Administrativo Burocrtico

Dejar Hacer

Fuente: elaboracin propia.

2.1.5. Indicadores de buenas prcticas de gestin de la educacin en el municipio

Para acceder a datos de la forma en que opera la administracin de la educacin en el nivel comunal, y su eventual efecto en la instalacin de programas de formacin continua, se identifican los componentes de estos estilos a travs de la opinin del profesorado involucrado en programas o acciones asociadas a la formacin continua: Directores de establecimientos, Profesores Guas y Maestros participantes de acciones de formacin continua Talleres Comunales y Plan de Superacin Profesional. Una prctica de proactiva de gestin de la educacin en el nivel comunal, debera contener al menos los siguientes indicadores: Pertinencia con la realidad local en la cual nace y se desarrolla, y tener una llegada directa o indirecta a un sector significativo de la poblacin. Mostrar logros en trminos de los objetivos que se proponen. Ser reconocida, estar legitimada e institucionalizada en la organizacin municipal. Mostrar capacidad de coordinacin entre los recursos financieros y/o humanos disponibles, sean estos municipales, pblicos o privados, locales, regionales, nacionales o internacionales.

La gestin educativa debiera asumir la educacin comunal como parte de la misin de la administracin comunal, asumiendo los problemas y buscando formas innovadoras para realizar cambios y asumir riesgos e incluso conflictos. Lo anterior implica contar con equipos con visin modernizadora y alta capacidad operacional para establecer alianzas que

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les permita mayor independencia o movilidad dentro del marco regulador del quehacer. En trminos especficos, la gestin educativa con nivel municipal debera dotar de: a) Claridad de objetivos y metas: Dotar a todos los miembros de la organizacin de las directrices necesarias para que se identifique claramente con lo que hay que lograr. b) Liderazgo: Explicitar y ejercer un liderazgo claro y resuelto. c) Profesionalizacin: Dotar de sistematicidad y organicidad a los sistemas que se incorporan a la educacin municipal. d) Equipos de operativos: Fomentar la formacin de equipos de trabajo que tengan cierta continuidad y basen su accin en logros medibles y concretos. e) Gente nueva: Incorporar nuevos elementos que refresquen las formas de ver y hacer las cosas en educacin. f) Capacitacin: No descuidar nunca la formacin permanente y que la capacitacin vaya acorde con lo que se espera lograr. g) Planificacin: No descuidar la forma ni los contenidos, su jerarqua y prioridad en un sistema planificado. h) Participacin de la comunidad: Incorporar a la comunidad y sus representantes en la marcha de la educacin. i) Apoyos externos: No desconfiar en encontrar redes de apoyo tiles en cuestiones especficas a tratar. j) Utilizacin de la oferta pblica: No descuidar de las variadas ofertas del sector pblico y generar acciones concretas para postular a los diversos mbitos de financiamiento ofertados. k) Desde adentro hacia fuera: Preocuparse por generar solidez de los equipos de trabajo que doten al conjunto de la organizacin de fuerza sinrgica para avanzar en las tareas propuestas. Cabe destacar que desde esta perspectiva se espera una accin conjunta y de colaboracin entre el profesorado y los equipos de apoyo a la funcin docente, con miras a mejorar la calidad de la educacin y favorecer la formacin continua del profesorado. Para facilitar el anlisis se elabor una tipologa a partir de conceptos derivados de los estilos de liderazgo en los establecimientos educacionales; los distintos niveles de relaciones jerrquicas e interacciones, adems de las formas de abordar la participacin, las respuestas a la oposicin (cuando se presenta) y las estrategias usuales de control por parte de directores, jefes y/o lderes:

Cuadro N1: Estilos de Gestin: Formas de abordar la participacin, respuestas a la oposicin y estrategias de control
ESTILOS DE GESTIN, FORMAS DE PARTICIPACIN, RESPUESTAS Y CONTROL FORMAS DE ABORDAR LA PARTICIPACIN Interpersonales Charlas informales, consultas RESPUESTAS A LA OPOSICIN Fragmentacin y ESTRATEGIAS DE CONTROL Actuaciones privadas para

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y conversaciones personales. Administrativos Burocrticos

compromiso.

persuadir. Estructuracin, planificacin, orden del da, monitoreo directo o indirecto del tiempo y contexto. Actuaciones pblicas para persuadir. Aislamiento, ocultamiento y monitoreo directo o indirecto de secretos. Aislamiento o golpes de timn ante la emergencia.

Comits formales, Canalizacin y comisiones, reuniones, grupos aplazamiento. de trabajo.

Polticos Democrticos Reuniones pblicas y debate abierto. Polticos Autoritarios Supresin de la expresin pblica abierta. Delegacin en comits.

Enfrentamiento Supresin de la conversacin. Tolerancia a la expresin pblica.

Dejar hacer

Fuente: Elaboracin propia en base a Marchesi, lvaro y Martn, Elena (1998) y Chiavenato, Idalberto (1998).

2.1.6. Niveles de accin y compromiso percibido

Con la finalidad de introducirnos en la realidad local para identificar la forma de operar, la forma de llevar a cabo la administracin de la educacin comunal, e identificar estilos de gestin, fue necesario identificar algunos roles ejercidos por los actores del sistema, intentando establecer mecanismos que permitieran construir criterios para identificar lo que llamamos nivel de compromiso en el cargo. Para tal efecto, se consider la diferencia de los tres niveles presentes en cualquier organizacin: individual, grupal y sistmico organizacional. Nivel individual, expresado en las conductas de los individuos en la organizacin y las relaciones interpersonales entre dos personas, relatadas por los hablantes (por ejemplo, jefe-subordinado). Nivel de grupo, expresado en la dinmica de las relaciones dentro de grupos pequeos y de las relaciones intergrupales. Nivel de sistemas de organizacin, expresado en la organizacin como sistema y las relaciones interorganizacionales, tales como DAEM-DEM, Alcalda, Secretara municipal, DIPROV, DIDECO, Departamentos de Salud, Establecimientos Educacionales, etc.. Esta trada tuvo por finalidad orientar la bsqueda de informacin y para facilitar el proceso de anlisis e inferencias. La manera en que se conecta la organizacin con sus miembros y la forma en que los integrantes de la organizacin dan cuenta de su quehacer es establece un sistema de valoracin que conduce a establecer el compromiso percibido Dado el poco tiempo destinado a la observacin no nos permite hacer inferencias confirmatorias 28

perentorias, quedando cualquier conclusin dentro de las limitaciones del material analizado.

2.1.7. Formacin continua del profesorado

Parafraseando lo expuesto por el Director del CPEIP20 en el Encuentro Internacional sobre Los Desafos de la Formacin en la Sociedad del Conocimiento, realizado en Bogot, en abril del 2005, este enumera las diversas polticas tendientes al fortalecimiento de la profesin docente impulsadas por el Ministerio de Educacin. Desde 1996 se han puesto en prctica diversas acciones, entre las que se encuentran los programas de perfeccionamiento, para dar a conocer a los profesores los fundamentos del nuevo currculo y las caractersticas de los distintos programas de estudio; y las pasantas al extranjero de cerca de 6.000 profesores chilenos para perfeccionarse en centros acadmicos de excelencia en distintos lugares del mundo. Entre los aos 1997 y 2002 se llev a cabo un proyecto de Fortalecimiento de la Formacin Inicial Docente, destinado a promover cambios curriculares en la facultades universitarias que forman profesores para los distintos niveles del sistema escolar; apoyo a 17 universidades, entre pblicas y privadas, que se adjudicaron proyectos. Adems, se crearon becas para que estudiantes destacados se puedan financiar estudios de pedagoga. Desde la segunda mitad de la dcada pasada se introdujeron, luego de las negociaciones salariales entre el Gobierno y el gremio, el Colegio de Profesores de Chile, incentivos por desempeos colectivos mediante el Sistema de Evaluacin del Desempeo de los Establecimientos Educacionales (SNED)21. A partir del ao 2000, se profundiz la poltica de formacin continua, crendose nuevas lneas de accin tanto en la dimensin de actualizacin curricular, estableciendo alianzas entre el Ministerio de Educacin y universidades, como tambin a travs de programas de formacin entre pares, que concitan un alto grado de compromiso entre los docentes participantes. En el mismo perodo se han creado nuevos incentivos econmicos asociados al desempeo profesional, como es la Asignacin de Excelencia Pedaggica22 y un espacio representado
20 Profesor Carlos Eugenio Beca. 21 Este Sistema otorga un mejoramiento de remuneraciones al conjunto de los docentes de un 25% de establecimientos educacionales seleccionados de acuerdo a un conjunto de variables, entre los que se destaca el avance en resultados de aprendizaje de los alumnos. 22 Esta Asignacin fue creada en el ao 2002, como producto del Acuerdo entre Ministerio de Educacin y el Colegio de Profesores. Para obtener esta Asignacin los profesores del sector municipal y particular subvencionado postulan voluntariamente y deben rendir un proceso consistente en una prueba de conocimientos y un portafolio de su trabajo pedaggico. El beneficio consiste en una bonificacin anual equivalente a un sueldo mensual por un perodo mximo de 10 (diez) aos.

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por una Red de Maestros de Maestros, para que los docentes acreditados apoyen a otros profesionales de la educacin. Asimismo, en el ao 2003 se puso en marcha, luego de un acuerdo entre el Ministerio de Educacin, el Colegio de Profesores y la Asociacin Chilena de Municipalidades23, un sistema de evaluacin del desempeo profesional de los docentes de aula del sector municipal. En este escenario, el Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (CPEIP) es el organismo del Ministerio de Educacin de Chile responsable de impulsar y coordinar las polticas pblicas de desarrollo profesional docente.

2.1.8. Hacia una reconceptualizacin: perfeccionamiento y formacin continua

Los conceptos de perfeccionamiento, actualizacin y capacitacin van progresivamente cediendo paso al de profesionalizacin docente o de desarrollo profesional. En el lenguaje coloquial, los conceptos de "formacin", "preparacin para la tarea" o capacitacin" aparecen empleados en forma difusa o como sinnimos; en este caso, se trata de un proceso de enseanza/aprendizaje que comienza con la formacin docente y que contina a lo largo de toda su carrera, para adecuarse a los requerimientos e innovaciones, tanto en la sociedad como en la educacin. El perfeccionamiento coloca su acento en un crculo ms restringido del hacer pedaggico, ya que define una actividad preponderantemente terica y un nfasis en aspectos cognitivos o procedimientos, que por lo general, tienen poca conexin con la dinmica del aula y sin facilitar espacios de sinergia y colaboracin. Esta actividad se encuentra normada por la ley N 19.715 del 15 de junio de 2001, que determina las actividades y quines son los encargados de desarrollarlas, y las asignaciones que deben percibir los profesores por perfeccionarse (Decreto Supremo N789 de 1992). Su puesta en escena remite a clases lectivas con poca posibilidad de crear conocimiento cooperativo ni crtico, esto se debe fundamentalmente a que su accin se dirige hacia la superacin de carencias detectadas en el desempeo de los docentes. La capacitacin y las formas de perfeccionamiento as entendidas, se basan en el concepto de transmisin experta. La experta del Mineduc Beatrice valos (2006) seala que existe consenso sobre las limitaciones que subyacen a esta conceptualizacin; citando a (Hawley y Valli, 1999) seala que, el conocimiento se considera como superficial y fragmentado, dependiente de "expertos" externos que transmiten visiones tericas y prcticas para responder al dficit previamente identificado. Esta perspectiva conduce a acciones que muchas veces estn desvinculados de las necesidades de los profesores, de sus estudiantes, de lo que ellos son capaces de hacer.
23 La participacin de la Asociacin Chilena de Municipalidades es importante, pues en Chile la educacin pblica es administrada por los Municipios, quienes son responsables del 52% del total de la matrcula escolar.

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El concepto de formacin permanente o continua, se sustenta en el principio de que ninguna formacin profesional se agota, o es susceptible de darse de manera completa y acabada en universidades o centros de formacin profesional. Esto implica que una instancia entrega un primer gran segmento de formacin y resto se obtiene en la prctica profesional. La formacin docente continua, se aparta de la idea del dficit y se sustenta en principios que estn anclados en los avances en el conocimiento de "cmo se aprende" y en la construccin de nuevos conocimientos. valos, Beatrice (2006) seala el siguiente conjunto de atributos de la formacin continua: Est dirigida por el anlisis de las diferencias entre: (a) los fines y estndares de aprendizaje esperados de los alumnos y (b) su desempeo actual. Ese anlisis proporciona informacin sobre lo que los docentes necesitan aprender. Dicho en otras palabras, lo esperado del SIMCE, respecto al aprendizaje de los nios y jvenes, y los resultados actuales en diversos contextos escolares, plantea temas para la formacin docente continua. Involucra a los docentes en la identificacin de lo que necesitan aprender y, en lo posible, en la discusin sobre las oportunidades y procesos que se usarn para su formacin. Se sita principalmente en la escuela y se conecta integralmente con las formas de operar de la misma. Esto no significa que los docentes no puedan tomar cursos o aprender en otras formas, pero subraya que la posibilidad de aprender es ms fuerte cuando lo aprendido se relaciona con el reconocimiento y la necesidad de solucionar problemas autnticos e inmediatos en las aulas de los profesores participantes. Comprende la solucin colaborativa de problemas. Si bien esto puede llevar a perpetuar lo existente, cuando se realiza bien, permite la clarificacin de necesidades de aprendizaje, compartir conocimientos y experticia, adems de quebrar el aislamiento de los docentes. Es continua y apoyada. Esto supone seguimiento y apoyo para aprender ms, incluso con asistencia de fuentes y miradas externas a la escuela. Rica en informacin. El desarrollo profesional necesita incorporar mltiples fuentes de informacin sobre sus procesos y resultados. Esta evaluacin puede ser realizada por educadores dentro de la escuela o que provienen desde fuera, no debe ser amenazadora, debe dar tiempo a los profesores para producir cambios y debe ayudarlos a pensar su prctica con ms cuidado. Proporciona oportunidad para entender la teora detrs de los conocimientos y comprender las estrategias que deben ser aprendidas. Pero el conocimiento nuevo, por s, no produce el cambio. Por eso, el desarrollo profesional necesita comprometer tambin en este proceso, las creencias, experiencias y hbitos de los docentes. Es parte de un proceso amplio de cambio que se ocupa de los impedimentos y elementos facilitadores del aprendizaje de los alumnos. Esto implica considerar y

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modificar recursos, situaciones de los nios, carga docente y de trabajo de los profesores, etc. El CPEIP a travs de los TC ha puesto en marcha una metodologa basada en la creatividad y reflexin destinada a revertir la extendida opinin sobre las limitaciones del impacto de los programas para incrementar las competencias de los profesores y cambiar la enseanza. Esto es coherente con los modelos de competencias de los profesores propuestos por Marchesi y Martn (1998). As, desde los lineamientos ministeriales, las polticas y acciones estn orientas y enmarcadas por la una concepcin y anhelo de formacin continua. Luego, el perfeccionamiento es entendido como la actividad normada y regulada en el marco de la administracin municipal y en el encuentro de sta con los lineamientos emanados desde el nivel central -el MINEDUC y proyectado a las regiones y provincias de acuerdo a la forma que adopta la regionalizacin en el sector educacin; tema que escapa al foco de estudio de esta investigacin. En el nivel local, el concepto de formacin continua de los docentes es vago y a veces inexistente. Desde la prctica de administracin de la educacin municipal, as como desde el contenido de los discursos de los informantes y actores locales, el significado que predomina es restringido y hace referencia a acciones identificadas y orientadas desde la perspectiva del dficit. Estas tres concepciones emergen y tensionan tanto el trabajo de campo como el anlisis. Por tanto, para conservar la forma en que se presentan los datos desde la realidad, se mantienen el uso local; es decir, los informantes en algunas ocasiones emplean como sinnimos los conceptos de capacitacin, perfeccionamiento y formacin continua.

2.2. Procedimientos, Mtodos, Instrumentos y/o Tcnicas Empleadas

2.2.1 Procedimiento de trabajo
Inicialmente se trabaj en la determinacin de los casos a incluir en la investigacin, para esto se tom en cuenta lo propuesto en los trminos de referencia entregados por el CPEIP, donde se indicaba el estudio de nueve comunas, ubicadas en distintas zonas geogrficas y territoriales del pas y con diversos niveles de vinculacin con la institucin demandante. Ante esta inicial seleccin se propuso agregar los criterios de zona geogrfica, la existencia o inexistencia de Talleres Comunales y/o Planes de Superacin Profesional, y en razn de esto se propuso la inclusin de 6 nuevos casos a estudiar, completndose 15, como una forma de obtener la mayor representatividad posible para este tipo de estudio. En resumen

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los criterios de inclusin de los casos a estudiar fueron los siguientes. Entre los criterios de seleccin de las comunas se consider: Zonas territoriales del pas: Norte (grande y chico), Centro, Centro-sur y Sur. Zonas geogrficas: Urbana, rural. Comunas con existencia slo de TC. Comunas con existencia slo de PSP. Comunas con existencia de TC y PSP. Comunas sin existencia de TC y PSP. En este estudio se emplearon dos tcnicas; el anlisis de documentos y entrevistas individuales y grupales a un conjunto de informantes claves a saber: los Alcaldes o sus representantes; Alcaldes; los Directores de educacin de Corporacin DAEM o DEM; Equipos Profesionales de DEM, DAEM o Corporacin; Profesores guas de Talleres Comunales; Directores de establecimientos y/o jefes de UTP donde se desarrollaban Talleres Comunales y Planes de Superacin Profesional. Se efectu anlisis documental a documentos pblicos de alcance comunal disponibles, tales como PLADECO, PADEM. Cuentas de Gestin Municipal, y otros documentos menores diversos. Estos documentos fueron conseguidos directamente en los municipios, y en casos de resistencia o problemas en su facilitacin, se recurri a los existentes en las diversas pginas web de los municipios o agrupaciones de municipios a nivel nacional. El anlisis documental fue usado con el fin de permitir una visin global sobre la educacin municipal, en virtud de situar la importancia a nivel local que nos dan las cifras de poblacin, matrcula y cantidad de profesores, entre otras cifras de importancia. Tambin se pudo establecer de manera general el lugar que ocupa el perfeccionamiento en el discurso escrito y develar la visin sobre educacin que manifiestan los nfasis de la administracin municipal al respecto. La pertinencia de esta tcnica reside en la capacidad de mostrarse como una tcnica exgena respecto del estudio, que en la prctica facilit la insercin y comprensin de los datos cualitativos obtenidos. La forma de operar con el anlisis documental fue, fundamentalmente, a travs de la bsqueda guiada de informaciones relevantes. Lo relevante se defini en torno al cumplimiento de las tareas de cada objetivo propuesto. Cada uno de los documentos fue sometido a lectura detallada para identificar los aspectos a sistematizar, a travs de la construccin de tablas de informacin resumida. Una vez construidas, estas tablas se analizaron por separado y en conjunto, estableciendo similitudes, diferencias, y casos que mostraban datos peculiares. La segunda tcnica de recopilacin de informacin, fue el desarrollo de entrevistas, tanto individuales como grupales. Para seleccionar informantes a entrevistas se sigui la lgica de las muestras opinticas o no probabilsticas, propias de los estudios cualitativos. En este caso, dado que es un estudio descriptivo cualitativo, no interesa la representatividad estadstica, sino que la representatividad temtica, vale decir, que los casos seleccionados representen la diversidad estructural y de opiniones sobre el tema. Teniendo presente los objetivos del estudio, se elabor una matriz donde se identificaban los principales informantes. En la prctica, el estudio no incluy la opinin de los personas de las 33

Direcciones Provinciales de Educacin y se centr, exclusivamente, en el espacio de atribucin respecto de la forma que adopta la administracin en los municipios estudiados. De acuerdo al plan consensuado con la contraparte tcnica y expuesto en el Informe de Avance, se realizaron 62 entrevistas (52 individuales y 10 grupales) a informantes claves, entre Alcaldes, Directores de DAEM, DEM o corporaciones, Encargados de Perfeccionamiento, Equipos de profesionales, Directores de escuelas, Profesores Guas de TC y profesores de PSP. Las entrevistas fueron grabadas para su posterior anlisis. Tambin se realizaron notas de campo de cada una de ellas. Las entrevistas individuales en profundidad, fueron desarrolladas en "reiterados encuentros cara a cara entre el entrevistador y los informantes, encuentros dirigidos hacia la comprensin de las perspectivas que tienen los informantes respecto de sus vidas, experiencias o situaciones, tal como los expresan en sus propias palabras"24. La pertinencia de esta tcnica de investigacin reside en su capacidad para profundizar en temticas diversas y complejas -considerando que stas referirn a una elaboracin previa, no directiva, expresada en una pauta de temas indispensables de abordar en la tcnica-, sin dejar de lado la visin integral proporcionada por los actores involucrados en el proceso estudiado. Para desarrollarlas, asumimos los criterios de rigor cientfico usuales para estudios cualitativos. Recogemos la construccin que hacen los propios entrevistados de la situacin de la educacin comunal, de las estrategias de desarrollo asumidas o no, de la coherencia interna entre los propsitos del PLADECO o PADEM y otros documentos revisados. En esta perspectiva, se entrevist a profesionales con reconocida experiencia en los temas que se abordan. Los informantes, ya sealados, fueron seleccionados teniendo presente que cubrieran la diversidad de posiciones o perspectivas que componen el colectivo. Para llegar al eventual entrevistado fue clave el trabajo de los investigadores en terreno, quienes tomaron el contacto y acordaron la entrevista. Esta se desarroll guiada por una pauta estructurada para tal efecto. Cada entrevista tuvo duracin variable de acuerdo al contexto material y emocional del desarrollo de la misma. En general tuvieron una duracin de 60 minutos cada una. Para complementar las entrevistas individuales se llevaron a efecto entrevistas grupales, en los casos donde fue necesario hacerlo. Esta tcnica permite recuperar los discursos sociales de grupos determinados, en una conversacin que es confrontada de inmediato por los contertulios en sus afirmaciones, declaraciones y juicios; para de esta forma acceder adems, a sus concepciones sobre el perfeccionamiento: informacin, emociones, actitudes, creencias, conflictos y normas sociales dominantes frente a los tpicos propuestos. Con ella se recopil informacin pragmtica sobre experiencias y proyecciones de los grupos. La informacin recogida tiene un carcter exploratorio y permite la posibilidad de una confrontacin o verificacin de la informacin recogida en terreno. La ventaja de la tcnica es que presenta algunos de los beneficios de la entrevista individual, como la elaboracin
24 Taylor, S & Bogdan, R. (1986). Introduccin a los mtodos cualitativos de investigacin. Buenos Aires: Editorial Paidos.

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de un discurso respecto de la temtica demandada, pero permite, adems, la constitucin de un grupo en el proceso de entrevista. En este sentido, la pertinencia refiere a la elaboracin de una visin grupal sobre la administracin municipal de la educacin y probables beneficios de los diversos planes de mejoramiento educacional en el rea de Programas de Perfeccionamiento de los docentes, en la perspectiva de la formacin continua. Recogida y elaboracin de un anlisis de las variables condicionantes que ellos hayan detectado en el proceso de ejecucin de los Planes, sean estas las que potencian o retardan el proceso. En trminos de los cargos de quienes fueron los informantes entrevistados, podemos decir que un 24,2% correspondi a Profesores Guas, un 17,7% a Encargados de Perfeccionamiento docente comunal y un 12,9% correspondi, tanto a Directores de Educacin, Jefes UTP como a otros entrevistados. En el cuadro siguiente se encuentra un resumen de los cargos de los informantes entrevistados: Cuadro N2: Cargo del Informante
CARGO DEL INFORMANTE Alcalde Director Educacin Encargado Perfeccionamiento Docente comunal Director establecimiento educacional Profesor Gua de TC Encargado PSP Director Corporacin Municipal de Educacin Profesor en PSP Otros Total FRECUENCIA 6 8 11 7 15 3 3 1 8 62 PORCENTAJE DEL TOTAL 9,7 12,9 17,7 11,3 24,2 4,8 4,8 1,6 12,9 100,0

Cuadro N3: Nmero de Informantes por Comuna

REGIN 2 4 5 6 7 7 10 10 10 10 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. COMUNA Comuna N1 Comuna N2 Comuna N3 Comuna N4 Comuna N5 Comuna N6 Comuna N7 Comuna N8 Comuna N9 Comuna N10 CANTIDAD DE ENTREVISTAS 3 7 1 3 3 3 5 7 6 7 % 4,8 11,3 1,6 4,8 4,8 4,8 8,1 11,3 9,7 11,3

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R.M. R.M. R.M. R.M. R.M.

11. 12. 13. 14. 15.

Comuna N11 Comuna N12 Comuna N13 Comuna N14 Comuna N15

5 2 4 2 4

8,1 3,2 6,5 3,2 6,5

Total 62 100 Nota: Algunas entrevistas fueron grupales (Profesores Gua TC, funcionarios)

2.3. Procedimiento para el anlisis

Sobre los procedimientos de anlisis utilizados en el estudio, podemos decir que el punto de partida fue operacionalizar los distintos objetivos especficos para tener un panorama completo de los aspectos involucrados en cada uno de ellos; esto proporcion orientacin y estableci tareas concretas a desarrollar en cada uno de los objetivos. En el cuadro que sigue presentamos un resumen de los aspectos involucrados en cada uno de ellos:

Cuadro N4: Operacionalizacin de los Objetivos Especficos del Estudio Objetivos especficos
a) Identificar y definir las caractersticas de las orgnicas municipales relacionadas con la gestin educacional. b) Identificar las caractersticas o perfiles profesionales del equipo municipal encargado de la articulacin de las polticas de formacin continua y conocer su nivel y tipo de participacin.

Contenidos y significados asociados

Organigrama Tipo de estructura (Municipalidad o Corporacin) Tipo de recursos humanos a cargo de gestin de programas educativos: Sexo Edad Formacin Antigedad Funciones Estilos de gestin: Interpersonal, Administrativo Poltico antagnico y Poltico autoritario. Ciclo de vida de un Programa: Diagnsticos de necesidad Desarrollo Implementacin Instalacin Evaluacin Descripcin de relacin DEAM con DIPROV y /o otros oferentes en materia de formacin continua:

c) Identificar los estilos o modalidades de gestin de los equipos municipales, en relacin con el desarrollo de las estrategias de formacin continua de docentes en las comunas del pas y, especficamente de los dos programas involucrados en este estudio.

c) Identificar las expectativas de los equipos municipales en relacin con el desarrollo de las estrategias de formacin continua de docentes en las comunas de la muestra,

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especficamente, de los dos programas involucrados en este estudio, as como de otras iniciativas de polticas que puedan surgir desde la administracin municipal o desde lo local comunal. e) Establecer la relacin existente entre las caractersticas del territorio, los estilos o modalidades de gestin y la calidad de la administracin municipal de la educacin en relacin con las polticas de formacin continua de docentes del CPEIP.

Expectativas Dificultades Aciertos

Caractersticas del territorio comunal: Poblacin, Dependencia del Fondo Comn Municipal N y tipo de Establecimientos Resultados SIMCE Presencia o ausencia de formacin continua La calidad de la administracin municipal ser objeto de calificacin luego de las primeras evidencias obtenidas del trabajo de terreno SIMCE SNED Desercin Escolar Asignacin de excelencia Evaluacin docente

f) Relacionar los estilos de gestin de la administracin municipal con indicadores de calidad de la educacin (SIMCE, SNED, desercin escolar, Asignacin de Excelencia Pedaggica, Evaluacin Docente, etc.).

g) Determinar el grado de uso y pertinencia de los instrumentos de planificacin de la educacin (PADEM, PEI, etc.), en relacin con el perfeccionamiento de docentes o acciones de formacin continua, por parte de la Administracin Municipal

PADEM-PEI Contenido, Tipo de uso, Nivel de conocimiento de los funcionarios Importancia asignada a la Formacin Continua o perfeccionamiento docente en los documentos. Identificacin de factores intervinientes y valoraciones asociadas a la calidad de la gestin municipal y la formacin continua.

H) Establecer las condiciones mnimas (factores crticos y no crticos) en la calidad de la gestin municipal de la educacin y cada uno de los factores asociados, para una satisfactoria implementacin de los programas de formacin continua de docentes. I) Determinar las orientaciones, condiciones y variables que podran ser controladas desde el CPEIP y que permitiran proyectar una poltica de desarrollo profesional docente a todas las comunas, considerando los factores que potencien e inhiban procesos de instalacin y funcionamiento de sus estrategias de formacin continua de docentes.

Condicionantes de la gestin local que favorecen o dificultan la instalacin de programas de formacin continua desde el CPEIP. Elaboracin de orientaciones.

El procedimiento de anlisis tuvo por finalidad obtener evidencias en torno a las categoras y significados asociados, de manera terica, en la fase de elaboracin de los instrumentos; evidencias construidas a partir de categoras y temas obtenidos de los distintos actores y, adems, datos derivados del proceso analtico de los documentos oficiales. Todo orientado a resguardar la validez de los hallazgos, triangulando, por un lado, la opinin de los actores ubicados en distintos espacios de la escala organizacional al interior de cada municipio, y 37

por otro, contrastar las evidencias de carcter narrativo oral, con aquellas declaradas en los documentos comunales analizados; PLADECO y PADEM. Y por ltimo, ofrecer una mirada analtica global, una descripcin densa -de tercer o cuarto orden en el lenguaje de Cliffort Geertz- que permite contrastar los supuestos tericos o marco conceptual declarado por el equipo de investigacin y las evidencias empricas; el resguardo metodolgico consiste en ofrecer al lector los supuestos o perspectivas tericas desde donde se construyeron las interpretaciones. Los datos narrativos derivados de las entrevistas y notas de campo empleadas en los casos en que los informantes no accedieron grabar el encuentro, fueron analizados empleando los criterios propuestos por Spradley25, es decir, se agrup la informacin, siguiendo la lgica inductiva, en dominios, taxonomas y categoras del tema general, teniendo por finalidad la identificacin de factores y nudos crticos asociados a la Gestin y Administracin Educacional Municipal, para describir el escenario con el que se encuentra la instalacin de una estrategia de formacin continua y los Planes de Superacin Profesional. El anlisis de dimensiones -en el lenguaje de Spradley- permite la fragmentacin de los datos narrativos a travs de la identificacin de unidades mnimas de determinados significados relevantes para comprender el escenario asociado a los objetivos propuestos. Posteriormente, se pasa a un nivel superior de anlisis, expresado en el agrupamiento de las dimensiones para construir las taxonomas, luego, y tras sucesivos agrupamientos y aproximaciones se establecen categoras de anlisis. En trminos concretos, el anlisis consisti en la fragmentacin inicial, levantando cdigos, unidades de registro denominadas dominios, en la jerga tcnica, teniendo como criterio asociativo cada una de las categoras de indagacin y anlisis, vinculadas a las preguntas orientadoras construidas para facilitar la comprensin de los objetivos especficos y la construccin de las pautas de entrevistas. Para el anlisis se trascribieron 60 horas de grabacin, correspondientes a 62 entrevistas. El primer anlisis consisti en elaborar cdigos que permitieran fragmentar el texto en anlisis de significados; los 92 dominios. Luego, producto de las sucesivas aproximaciones, dichos significados fueron agrupados de acuerdo a criterios de similitud y diferencia, concluyendo con 17 taxonomas, las que permitieron continuar con el proceso de dar sentido a la informacin cualitativa disponible. A continuacin, los segmentos fueron agrupados por afinidad, teniendo como parmetro orientador los objetivos del estudio y el marco conceptual para el anlisis. Las dimensiones fueron originalmente 92, las que luego se reagruparon para terminar con 62, que, a la vez, se agruparon en torno a cinco categoras. El listado de dimensiones asociadas a una o ms de las categoras y taxonomas empleadas, se encuentran en el Anexo N 2, Dimensiones empleadas en el anlisis cualitativo. Cuadro N5: Categoras de anlisis de los datos cualitativos
Categoras Taxonomas

25 Spradley, J.P. (1979). The ethnographic interview.

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Capacitacin Escenario de la gestin

Problemas Recursos Humanos Recursos

Diagnstico Oferentes Condicionantes Estado Management Comunicacin Relaciones Funciones Gestin Expectativas Problemas Ubicacin del hablante Antigedad, Trabajo en equipo Pago asignacin perfeccionamiento Dficit Malestares varios asociados a falta de recursos

1. Capacitacin: Categora que hace referencia a taxonomas DIAGNSTICO y OFERENTES. En la primera se ubican las dimensiones que dan cuenta de los requerimientos de perfeccionamiento, origen de las necesidades identificadas y forma que adopta el perfeccionamiento. Las dimensiones asociadas a esta categora, dan cuenta de la imagen o valoracin que se tiene de las actividades ofrecidas en la comuna; la vinculacin de las necesidades de perfeccionamiento asociado a los resultados del SIMCE e incorporadas en el PADEM. El origen o caracterizacin de los oferentes; esta taxonoma manifiesta o detecta la necesidad y el origen del perfeccionamiento; permite identificar las instituciones pblicas o privadas, o personas que han prestado o se encuentran prestando servicios y asesoras en materias de perfeccionamiento. 2. Escenario de la gestin: Esta categora incluye un conjunto de taxonomas como CONDICIONANTES, ESTADO, MANAGEMENT, COMUNICACIN, RELACIONES, FUNCIONES y GESTIN, que permiten integrar las dimensiones que aluden al escenario que condiciona la formacin continua. Las CONDICIONANTES asociadas al perfeccionamiento son una taxonoma ntida, ya que agrupa a 13 dimensiones. Dice relacin con condicionantes demogrficas de la comuna, personales de los profesores participantes, condiciones polticas que muestran la forma de relacionarse entre los funcionarios; relaciones o condiciones polticas partidistas y polticas en trminos de administracin. Aqu tambin se ubican las condicionantes administrativas que tienen impacto en los Establecimientos Educacionales, as como las condiciones econmicas y materiales asociadas al perfeccionamiento. Como parte de la categora Escenario de la gestin, se encuentra la taxonoma que da cuenta del ESTADO, que corresponde al estado de ejecucin del Padem; el uso que se le da a ese instrumento de planificacin de la Educacin Municipal y la relacin de este instrumento de planificacin de la educacin comunal con el Pladeco, Plan de Desarrollo Comunal. Esta categora tambin cuenta con la taxonoma que se denomin MANAGEMENT, concepto empleado para identificar informacin relacionada con las taxonomas

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COMUNICACIN Y RELACIONES, sin que esto signifique asumir el significado utilizado respecto de las prcticas gerenciales o de sociologa de las organizaciones. Los dominios hacen referencia a los flujos de comunicacin tanto ascendente, descendente y entre pares. Al mismo tiempo recoge las afirmaciones que permiten identificar el contenido y juicios del tipo de relaciones que se establecen entre las personas y entre las instancias con las que habitualmente se coordinan en materias de perfeccionamiento, como son los pares, las personas en cargos superiores y subalternos; adems, las relaciones que se establecen con personas representantes de reparticiones asociadas a la educacin, tanto del nivel regional como el central, DIPROV y CPEIP. Otra taxonoma dice relacin con las FUNCIONES que cumplen las personas y que permiten identificar el posicionamiento, el lugar de las personas que tienen capacidad de liderazgo y, por ende, la capacidad de afectar la toma de decisiones, o sea un portero efectivo en materias de perfeccionamiento en el nivel comunal. La taxonoma GESTIN incluye dominios que dan cuenta de las formas de relacionarse para los efectos de monitoreo y coordinacin de reuniones en materias de perfeccionamiento. 3. La categora Problemas: incluye la taxonoma EXPECTATIVAS Y PROBLEMAS en la que los entrevistados resumen las dificultades asociadas a la actividad de formacin continua, a las caractersticas de los recursos humanos -el profesorado-, las condicionantes de los oferentes, (distintas de las sealadas en la categora capacitacin), y en general a los problemas asociados a la forma que adopta el perfeccionamiento en la comuna. Aqu emergi una dimensin problemtica asociada a la evaluacin que se est realizando al profesorado a nivel nacional, que incluye la tcnica denominada portafolio. En esta categora se incluy informacin de carcter proyectiva el sueo del informante- como forma de contrastar y validar in situ la informacin recopilada. 4. Recursos Humanos: Categora que indica dominios sobre la ubicacin y antigedad del informante y, adems, agrupa toda informacin relevante tendiente a configurar un organigrama sobre la forma de operar de la unidad a cargo de la administracin del perfeccionamiento. Presencia o ausencia de trabajo en equipo. Tambin se incluye aqu el estado de pago de la asignacin por perfeccionamiento. 5. Recursos: Esta categora -en rigor taxonoma-, est compuesta por un conjunto de dimensiones asociadas a las falencias y dficit de recursos en general. Fue utilizada como forma de organizar y despejar informacin para proseguir el anlisis y como fuente de contrastacin a la hora de efectuar el anlisis sobre los estilos de gestin. El resultado del anlisis documental, sumado a los antecedentes obtenidos de los datos cualitativos, permiti elaborar un conjunto de variables numricas para cada comuna, con la finalidad de efectuar el estudio comparativo de las condiciones en que se desarrolla el perfeccionamiento en cada una de ellas. (Ver Anexo 3: Variables cuantitativas). Este procedimiento fue efectuado para disponer la informacin de una manera visual que facilite el anlisis interpretativo. Por tanto, dada la cantidad de comunas y la naturaleza cualitativa del estudio, esta aproximacin analtica no permite hacer inferencias, slo permite emitir juicios fundados, aplicables a la comuna respectiva u otras con similares caractersticas. 40

III. Formacin Continua y Orgnicas Municipales

3.1. Las Orgnicas Municipales
La mayor parte de las comunas estudiadas (nueve), cuentan con administracin municipal directa, realizada desde los Departamentos de Administracin de la Educacin Municipal DAEM o DEM-, mientras que en el resto de las comunas -seis- poseen administracin delegada en Corporaciones Municipales, en este caso las denominaciones son variadas: Departamento, Direccin o Divisin de Educacin. Cuadro N6: Orgnica Municipal
COMUNAS Comuna N11 Comuna N6 DAEM o DEM: Comuna N13 Departamento de Administracin de Educacin Municipal o Departamento de Comuna N7 Educacin Municipal Comuna N9 Comuna N8 Comuna N5 Comuna N15 Comuna N10 Corporacin Municipal Comuna N1 Departamento, Direccin o Divisin de Educacin Comuna N12 Comuna N14 Comuna N4 Comuna N2 Comuna N3

Fuente: Documentos oficiales de cada municipalidad. Como hemos anticipado, la gran diferencia que produce la estructura orgnica municipal dice relacin con la administracin de los recursos humanos que cumplen la labor de apoyo a la educacin municipal en el nivel comunal. La administracin de la educacin en el nivel comunal, independientemente de la estructura orgnica municipal, requiere conciliar una doble dependencia. Por un lado las contrataciones y la gestin administrativa de la educacin dependen del Municipio, y los aspectos tcnicos y programticos dependen del Ministerio de Educacin, especficamente por medio de las instancias a cargo, como son las Direcciones Provinciales de Educacin ubicadas en la regin. El rol de mediacin radica en el Gobernador Provincial, como representante del Ministerio del Interior en el territorio especfico. La relacin que se establece con las instancias tcnicas y administrativas, est mediada por el traspaso de recursos asociados al cumplimiento de metas, por ejemplo: a la asistencia en el caso del financiamiento de la educacin y al cumplimiento de objetivos programticos 41

asociados a proyectos de innovacin, generados y financiados desde el nivel central y que se ejecutan en las comunas. En el nivel local, el profesorado, independientemente de la estructura orgnica municipal, se rige por el Estatuto Docente. Las plantas y dotaciones de los establecimientos estn fijadas por dicha normativa y las Direcciones Provinciales de Educacin tienen la facultad de supervisar que se cumplan estos requerimientos. No obstante, es el Municipio el encargado de reclutar y administrar estos recursos. La evaluacin y alejamiento son temas donde se expresa la superposicin y la tensin de ambas funciones. La planta de profesores enfrenta distorsiones derivadas de la afiliacin de los funcionarios a algn sistema provisional y que data del traspaso de los establecimientos a los Municipios. Aquellos funcionarios que se cambiaron del sistema antiguo, INP, Instituto de Normalizacin Previsional, al sistema de AFP, Asociacin de Fondos de Pensiones, pensando en obtener mayores beneficios, hoy se encuentran con que la capitalizacin individual no es suficiente para obtener una pensin equivalente al ingreso actual. Similar situacin enfrentan los profesores en edad de jubilarse y cuya cuenta individual est mermada porque la cotizacin se efectu por un ingreso bruto deliberadamente inferior y con la intencin de aumentar el salario lquido a travs de bonos directos; o debido a la morosidad del Municipio frente al pago de las cotizaciones provisionales del profesorado. El resultado de esta distorsin es que los funcionarios en edad de jubilar tienen una capitalizacin individual que, luego de los descuentos por retiro, les dejan con una jubilacin equivalente a slo a un cuarto del ingreso lquido actual. Segn todos los informantes, el bienvenido Estatuto Docente, dej a la educacin municipal con mecanismos complicados para casos (no espordicos) de alejamiento de profesores que no estn en condiciones de cumplir su funcin de educadores por diversas razones. Por ejemplo, alcoholismo o problemas psicolgicos de aversin a los nios, sndrome de Burnout, o que ameriten una salida honrosa despus de haber pasado su vida dedicados a la educacin. Es el mismo Estatuto el que introduce el giro de traspasar al profesorado asociado a evaluacin de desempeo o como estmulo a la excelencia. La evaluacin de los profesores en estos momentos se est ejecutando a travs de la modalidad de portafolio, caso en que la administracin local, independientemente de su orgnica, opera como correa de transmisin entre el profesorado y la entidad evaluadora del MINEDUC. En sntesis, la estructura orgnica municipal no da cuenta de la variedad y cantidad de actividades de formacin continua presentes en cada comuna, esto a pesar de la mayor flexibilidad econmica y administrativa que posee la administracin delegada: las Corporaciones.

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La administracin de la educacin comunal enfrenta una tensin constante, derivada de la doble dependencia en sus aspectos de gestin tcnica y administrativa. La tensin, por una parte, conduce a que la administracin de la educacin local se asuma con una finalidad pragmtica, asociada al traspaso de recursos, donde prima la pulcritud administrativa ms que la tcnica, y por otra, la funcin orientadora y supervisora puede ser tcnicamente pertinente, pero con escasa posibilidad de insercin debido al escaso conocimiento o consideracin de las condiciones en que se realiza la docencia. Desde la mirada comunal, el encuentro demanda capacidad de negociacin y establecimiento de alianzas, de lo contrario, una interaccin condicionada por el traspaso de recursos y a pesar de los requisitos tcnicos deja a la administracin de la educacin municipalizada consumida en respuestas de tipo administrativo en desmedro de los aspectos tcnicos de fondo. Para apoyar la labor desde el sector educacin, es posible facilitar este encuentro a travs de indicaciones o requerimientos claros, simples y en conocimiento de las dinmicas derivadas de las actividades educacionales en los distintos momentos del ao. Por el contrario, el desconocimiento de la realidad municipal, as como la superposicin de metas e intereses, hace que el encuentro de estos actores no logre los objetivos que ambos anhelan alcanzar: el mejoramiento de los rendimientos y el desarrollo de la profesin docente.

3.2. Recursos Humanos en la Gestin de la Educacin Municipal

En ambas instancias -DAEM, DEM o Corporaciones- hallamos una serie de cargos y funciones estandarizadas, que cuentan con distintos niveles de autonoma para tomar decisiones; esto, dependiendo del estilo de conduccin del lder poltico y administrativo comunal: el Alcalde. Si bien existe una estructura similar en las Direcciones de Educacin, los organigramas de los distintos municipios no son homogneos en cantidad de funcionarios, en carga de trabajo y funciones; ms an, los organigramas explcitos difieren de la organizacin efectiva. En estas unidades es posible encontrar los siguientes cargos asociados a una o ms funciones: Director(a) Jefe(a) Tcnico Encargado(a) de Perfeccionamiento Coordinador(a) de reas Coordinador(a) de TC Funcionarios(as) profesionales -ocasionalmente- a cargo de tareas especficas, tales como: educacin extra programtica, comunidad, apoyo psicopedaggico, servicio social. Funcionarios(as) administrativos(as)

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Personal auxiliar y de mantencin Tal como sealamos, la estructura de las Corporaciones y los Departamentos de Educacin suelen tener cargos similares, pero en la prctica, los casos estudiados muestran algunas diferencias internas. La gestin de los recursos humanos en ambas estructuras de administracin municipal, directa DAEM o DEM y delegada en Corporaciones, est centrada en torno a algunas tareas comunes; por ejemplo, la coordinacin de temas curriculares gruesos de la Educacin General Bsica o actividades extra programticas. En casi todas las estructuras se encuentra el cargo de Coordinador de los temas extraescolares y deportivos; otras funciones presentes, slo en algunas comunas, son las de servicio social, psicologa, administracin, perfeccionamiento e informtica. Respecto a las plantas de funcionarios ligados directamente al tema educativo existe heterogeneidad. La cantidad de funcionarios por unidades oscila entre 3 y 11 profesionales. Igualmente, respecto a funcionarios de apoyo en la administracin de la educacin comunal existe heterogeneidad, que va desde unidades con slo una secretaria hasta plantas que suman varias decenas de personas. Las personas cumplen labores auxiliares, administrativas menores (aseos, chferes, etc.) y de apoyo profesional: psicopedagogos, asistentes sociales y orientadores, entre otros. El tamao de la unidad no est en relacin el tamao de la comuna, el nmero de establecimientos a atender, ni de la disponibilidad de recursos que el municipio destina a la labor administrativa.

3.2.1. Caractersticas de los equipos municipales

Los casos estudiados presentan diversidades respecto de las caractersticas y perfiles de quienes laboran en ellos. En primer trmino, respecto de quienes estn a cargo del perfeccionamiento. El siguiente cuadro grafica la situacin: Se observa que slo en 6 de las 15 comunas estudiadas la funcin de perfeccionamiento se desarrolla de manera exclusiva, en el resto de las comunas, los profesionales a cargo del tema frecuentemente atienden dos o ms funciones, adems de las especficas de perfeccionamiento. En el cuadro siguiente se observa una caracterizacin de la cualificacin profesional de quienes se encargan del perfeccionamiento en las distintas comunas, as como de otros funcionarios ligados a la educacin municipal y que fueron entrevistados:

Cuadro N 7: Formacin de Autoridades y Funcionarios entrevistados y relacionados con la Educacin Municipal

Cargos Titulado Con perfeccionamiento Varias calificaciones Con grado acadmico Total

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Alcalde Director Educacin Encargado Perfeccionamiento Director establecimiento Profesor Gua Encargado PSP Director Corporacin Profesor en PSP Otros

3 1 0 0 0 0 0 1 5

0 0 2 2 1 1 1 0 1

0 2 4 2 8 1 1 0 0

3 4 5 2 2 1 1 0 2

6 7 11 6 11 3 3 1 8

Totales 10 8 18 20 56* * Este total no coincide con el total de entrevistas realizadas (62) porque no fue posible conseguir estos datos en algunos casos de entrevistas grupales.

Los funcionarios a cargo de apoyar la administracin de la educacin en el nivel comunal son profesionales, en su mayora tiene post ttulos y grados acadmicos. Todos aquellos a cargo de la funcin de perfeccionamiento, poseen algn perfeccionamiento adicional y casi la mitad tiene Magster. Especificando algunas diferencias por comunas, en este mbito, las comunas de Comuna N11, Comuna N2, Comuna N10 y Comuna N8 tienen ms funcionarios y estos a su vez tienen ms credenciales, posttulos y grados. Con todo, no se observa una asociacin positiva entre el perfil de cualificacin de los funcionarios y cantidad de TC. Por ejemplo: Comuna N1 posee un alto nmero de Talleres Comunales y slo el encargado tiene maestra. Tampoco existe relacin entre alta densidad demogrfica y escolar y cantidad de Talleres, por ejemplo, en Comuna N11 solamente hay 3 Talleres Comunales. La variable gnero no aporta informacin relevante. La mayora de los Encargados de perfeccionamiento son varones, situacin comn en un gremio donde la proporcin de mujeres es inversamente proporcional a la ubicacin de stas en cargos directivos o de gestin. Al observar la formacin de los informantes, es posible afirmar que la sensibilidad e inters del Acalde, independientemente de su nivel educacional, es crucial a la hora de respaldar acciones tendientes a fortalecer la educacin municipal y la formacin continua del profesorado. En general, aquellas comunas donde se conjuga el inters desde la Alcalda, el respaldo de la Direccin Municipal y el empuje de los encargados de perfeccionamiento, es posible generar condiciones ms favorables para el profesorado que participa en estas actividades de formacin continua, en particular en los TC.

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3.2.2. Compromiso en el Cargo de los Encargados de la Educacin Municipal

El nivel de compromiso, vale decir, cmo hemos percibido que las personas se apropian del cargo y por comentarios sobre cmo estas personas son percibidas por otros en el nivel comunal, permite ofrecer este cuadro que ubica a porteros y gestores en el nivel comunal: En sntesis, las instancias organizativas destinadas a apoyar la administracin de la educacin en el nivel municipal, independientemente que se trate de administracin directa o delegada en Corporaciones, poseen una composicin heterognea en cantidad de funcionarios; estos, mayoritariamente son profesionales con ms de 30 aos de ejercicio profesional y con cursos, posttulos y post grados. La mayor o menor cantidad de actividades de formacin continua encontradas en cada comuna, no es posible atribuirla a la composicin de la planta de funcionarios destinada a apoyar la educacin municipalizada. Esta variacin aparece como producto aditivo, derivado del inters o respaldo manifestado por el Acalde, por el inters y accin directa del Director de Educacin o, alternativamente, por la delegacin y apoyo a las iniciativas del equipo de gestin al interior de la Direccin. Los profesores Guas aparecen como voceros informados, capaces de dinamizar la formacin continua, slo si cuentan con el respaldo de las autoridades de educacin en el nivel local. La presencia o ausencia de los Directores de establecimientos Educacionales, repercute en las condiciones para facilitar el desarrollo de las actividades. El hecho que las comunas cuenten con personas que realizan la funcin asociada a la evaluacin (funcionarios encargados de los portafolios), por el conocimiento que ofrece la ubicacin en la estructura y el contacto con el profesorado, puede potenciar la interlocucin con agentes internos y externos en materia de perfeccionamiento. Tambin las personas que realizan funciones de Profesor gua, Encargado de perfeccionamiento y Jefe Tcnico o Jefe de UPT, son porteros26 vlidos y eventuales facilitadotes de programas de formacin continua.

3.3. Estilos o modalidades de gestin en los equipos municipales.

Para identificar el estilo de gestin por comuna, se efectu un anlisis de contenido de los discursos de los informantes sobre los modos de operar frente al conjunto de normas y procedimientos en el ejercicio de administrar la educacin comunal, de los flujos o patrones de comunicacin, de la opinin sobre relaciones personales, intergrupales; adems de la concepcin de problemas o dificultades asociadas al ciclo de vida de alguna actividad de perfeccionamiento.

26 Llamamos porteros a funcionarios estimados claves para que facilitar la entrada de investigadores o formadores continuos externos.

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3.3.1. Estilo de Gestin Administrativo Burocrtico y sus variantes

El estilo de gestin predominante es el Administrativo burocrtico, perfilado ntidamente en algunas comunas; en otras se combina con caractersticas de otros estilos de gestin, generando matices. Los sesgos o tendencias que se identifican, frente a determinadas circunstancias, tales como crisis, cambios de algunos funcionarios subalternos o abordamiento de nuevas iniciativas, hacen, por ejemplo, que el estilo administrativo burocrtico pueda simultneamente tener un sesgo poltico autoritario o poltico democrtico. A continuacin se describen los distintos estilos de gestin, sus matices y la forma en que manifiestan en cada una de las comunas: Cuadro N8: El estilo de Gestin Administrativo Burocrtico
Tipo de sesgo o tendencia en determinadas circunstancias No se encontr elementos suficientes para identificarlo No se encontr elementos suficientes para identificarlo No se encontr elementos suficientes para identificarlo No se encontr elementos suficientes para identificarlo Poltico Autoritario Poltico Autoritario Poltico Autoritario Poltico Democrtico Poltico Democrtico

Comuna Comuna N1 Comuna N2 Comuna N3 Comuna N15 Comuna N14 Comuna N4 Comuna N8 Comuna N5

Estilo predominante Administrativo Burocrtico Administrativo Burocrtico Administrativo Burocrtico Administrativo Burocrtico Administrativo Burocrtico Administrativo Burocrtico Administrativo Burocrtico Administrativo Burocrtico

Administrativo Burocrtico Comuna N11 Fuente: Elaboracin propia

En las comunas de Comuna N1, Comuna N2, Comuna N3 y Comuna N15, predominan indicadores de gestin administrativa burocrtica, sin apellidos. En el quehacer se propicia el funcionamiento desde una racionalidad legal y normativa, marcada por las funciones establecidas con precisin y exhaustividad para cada cargo. Se mantiene la estructura jerrquica de decisiones con flujos de informacin formales, acuerdos y ordenes por escrito que deben llegar a cada involucrado. Las reuniones son todas programadas y los roles de todos los miembros del equipo son acotados. Hay nfasis en el control y monitoreo de todas las acciones. Casi no hay relaciones personales, como tampoco contactos directos fuera de los cauces establecidos que sean relevantes para la gestin. Estamos al da, (la informacin) llega a tiempo generalmente tenemos una eficiente comunicacin de ida y vuelta con la unidad educativa, entonces llega rpido, se distribuye a las escuelas () la misma Provincial nos pide que nosotros distribuyamos material de ellos. (Jefe de la Corporacin, Jefe de Perfeccionamiento Comuna N1)

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En este estilo, el conocimiento de los canales regulares de comunicacin y procedimientos es esencial y se coloca al servicio del monitoreo de procesos. En este caso, la estructura es conocida por los integrantes de la misma y es ste conocimiento el que se pone al servicio de la gestin. Se espera instaurar ya definitivamente una prctica que no se puede soslayar, tenemos la obligacin de: primero monitorear nuestro PADEM, de nosotros mismos ac, lo estamos haciendo bien y adems monitorear los PLAGE, los proyectos en cada escuela y por ltimo exigirles que el Jefe Tcnico, que el Director tambin monitoreen qu est pasando en sus aulas. (Jefe de la Corporacin, Jefe de Perfeccionamiento y otros Comuna N1) Hay casos en que este estilo se impone, porque es urgente despejar cuestiones tan bsicas como saber qu tienen y en qu condiciones estn, como es en la comuna de Comuna N2, donde las demandas prioritarias estn asociadas al endeudamiento del municipio, que restan posibilidades para pensar y ejecutar cualquier innovacin, menos aun en educacin. A ver, yo creo que ah (perfeccionamiento) falta un trabajo por hacer, es poco el tiempo que se lleva y las demandas han sido bastantes, entonces hay cosas que evidentemente estn en carpeta para concretar. Yo siento, y el equipo claramente en su totalidad tiene la conviccin de que el prximo ao ser diferente (...) porque hoy da hemos estado, buena parte del tiempo construyendo y reuniendo informacin. (Director de la Corporacin de Educacin, Comuna N2) En la actualidad, posiblemente por la urgencia de los problemas y la necesidad de tomar determinaciones rpidas, se consulta poco. Se debate en grupos pequeos que asumen la gestin en trminos operativos y reglamentarios. Se han fijado metas alcanzables para generar resultados rpidos y efectivos. En este marco han potenciado la relacin con universidades locales para temas de perfeccionamiento y, slo en el caso de Comuna N2, en temas de gestin a travs de consultoras independientes, que podran modificar su estilo, pues se confa en la capacidad de ampliar la discusin a los diversos actores del sistema educativo, incluyendo a los padres y apoderados. (se trata de ir) incorporando de algn modo, desde una mirada o perspectiva de transversalidad, capacitacin y perfeccionamiento, tanto para los padres y apoderados, para los docentes, para los equipos directivos para los directores (). (Encargada de perfeccionamiento, Comuna N2) El estilo administrativo burocrtico que se identifica en Comuna N3, se caracteriza por el manejo cauteloso y muy reservado de la informacin, que circula slo en crculos de las personas ms prximas a la toma de decisiones. Llegar a las autoridades es difcil, por ejemplo, para obtener informacin hubo varias delegaciones: del Alcalde al Secretario 48

Municipal, de este al Director de la Corporacin y de este al Director del Departamento Tcnico Pedaggico. Al parecer prim la desconfianza por desencuentros anteriores de la Corporacin con el CPEIP. Una vez traspasadas las barreras, se observ un estilo tpico del funcionamiento administrativo burocrtico. La toma de decisiones y la iniciativa, aparentemente, radica en el equipo de gestin central, sin embargo, las falencias en el perfeccionamiento son atribuidas a la falta de iniciativa del profesorado. Normalmente nosotros, o sea todo el equipo tcnico pedaggico del Departamento Tcnico Pedaggico ya, de alguna manera disea estrategias que son consensuados con el director del rea Educacin de la Corporacin para instalar dentro de los establecimientos educacionales algunos procedimientos que nos permitan detectar necesidades educativas, necesidades pedaggicas. (Jefe UTP, Comuna N3) En esta comuna la Corporacin se encuentra con gran dficit financiero y hay entrampamiento administrativo, lo que contribuye a tener una gestin lenta y no participativa. En este caso administrativo burocrtico, respecto de perfeccionamiento se reconoce que la comunicacin es deficiente, lenta e incluso inorgnica. Por un lado la informacin llega atrasada y por distintas vas: correo postal institucional y electrnico, resultando agravantes dos reconocimientos; uno, la lejana de la Corporacin con el cuerpo docente y con los directivos de los Establecimientos, que deben gestionar por s mismos sus perfeccionamientos; y dos, sentirse superados por las comunicaciones electrnicas. (...) hoy da estamos teniendo una situacin que es bien especial, toda la informacin que el ministerio, llmese nivel central, sectorial ministerial o de departamentos provinciales, estn todas vas pginas web. Entonces todava de repente no caes en el uso cotidiano de la tecnologa y eso de alguna manera nos va entrampando (...) todava vivimos en la lgica del papel [...] de repente (...) el Ministerio de la noche a la maana nos lanza ochos, diez comunicados de prensa y nos satura el correo y vamos perdiendo, dejando de tener informacin.. (Director UTP, Comuna N3) En general, en las cuatro comunas caracterizadas con estilo de gestin burocrtico, predominan los procedimientos administrativos por sobre la generacin de ideas asociadas al dilogo y la participacin. (es usual) primero se evala el del ao pasado, con los resultados obtenidos, los objetivos estratgicos y luego le enviamos un facsmil de los indicadores que necesitamos a cada establecimiento, entonces se consolida y se elabora en conjunto con el director, los asistentes pedaggicos, la encargada de finanzas, encargado de recursos humanos (...). (Director de Educacin, Comuna N15) En sntesis:

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Favorecer la insercin y establecimiento de programas de formacin continua en comunas con este estilo de gestin, demanda sensibilizar y aportar indicaciones muy precisas y con mucho margen de tiempo; adems, sera necesario disminuir aprehensiones, apoyando y asesorando de manera directa y proporcionando indicaciones que faciliten y no hagan ms complejo el proceso de acceso a las opciones de perfeccionamiento. Esto, porque encontramos signos de cambio a la espera de superar este estilo de gestin en particular. Algunos entrevistados manifiestan que se promueve la participacin de los profesores y directores en la gestin de la educacin, aunque la mayor parte de los informantes seala que predominan los rasgos autoritarios en la gestin escolar, esto porque se tiende a desarrollar una gestin a espaldas de los profesores, se pone un nfasis desmedido en el cumplimiento de metas, relacionadas principalmente con la necesidad de subir los ndices de calidad de la educacin y superar una merma importante en la matrcula y asistencia de los alumnos, pero con muy poco que decir del perfeccionamiento. Estilo de Gestin Administrativo Burocrtico con sesgo Poltico Autoritario

En los Departamentos de Educacin de las comunas de Comuna N14, Comuna N4 y Comuna N8 (las dos primeras, Corporaciones), se practica un Estilo de Gestin Administrativo Burocrtico predominantemente, pero con sesgo hacia el Estilo Poltico Autoritario. En estas tres comunas, adems de los rasgos burocrticos tpicos, donde la participacin est enmarcada en procedimientos administrativos, hay escaso espacio para propuestas alternativas no impulsadas por la autoridad. Prefieren la estabilidad por sobre los cambios, pero, si ordenan un cambio, dedican sus esfuerzos a que la mayora de los docentes, profesores o funcionarios lo lleven a la prctica segn sus instrucciones. Tanto en Comuna N4 como en Comuna N8 existe nfasis en procedimientos regulares y, adicionalmente, presenciamos la exhibicin, casi orgullosa, de rituales administrativos y memos como forma habitual de comunicacin. Este estilo mixto de gestin no puede atribuirse al tamao ni tampoco a la orgnica municipal. A saber, Comuna N8 es una comuna grande y cuenta con un Departamento de educacin numeroso en comparacin con los Departamentos de Educacin de las Corporaciones de Comuna N14 y Comuna N4, cuyas plantas de personal son muy pequeas. Este estilo de gestin se evidencia en la disonancia entre la opinin de las personas en cargos directivos y la opinin de los ejecutores directos: los Profesores Guas. [sobre el perfeccionamiento...] hacemos nosotros todos los aos una encuesta a todos nuestros colegios, y segn las necesidades vemos realmente qu es lo que estn solicitando los profesores. (Directora DAEM, Comuna N4) Bueno, mi experiencia particular fue que me llam la Srta. y me dijo: NN t, cmo ests, qu te haba pasado en redes, te proponemos que vayas a este curso para que quedes como profesor monitor, porque la

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profesora anterior queremos cambiarla (...). (Profesor Gua TC Comuna N4) En la comuna de Comuna N8, a pesar del apego a los procedimientos y rituales administrativos en materia de formacin continua, los Jefes Tcnicos de Colegios municipales, as como los Profesores Guas, ejercen un rol dinamizador. Bueno todo llega, proviene toda la documentacin de la Direccin Provincial, llega al DEM y el DEM las enva a las direcciones de escuela, y cuando hay llamados as (TC), uno los convoca a los colegas y ellos personalmente lo hacen por la va DEM, Direccin Provincial.. (Profesora Gua TC, Comuna N8) El estilo burocrtico con sesgo autoritario aparece respaldado desde la Alcalda con la finalidad de lograr avances en la educacin. Lo que pasa que el DEM de ac tiene todo el respaldo del municipio entonces yo no s qu ms se puede hacer. Porque cuando el municipio tiene a los profesores sin ningn tipo de problemas, porque los problemas son creados por el Colegio de Profesores, no por nosotros, porque el Colegio de Profesores reclama por temas que aqu estn superados. Aqu hace cuatro aos atrs, yo termin con todos los los que tenamos desde el ao 84, entonces, el respaldo que se le da al DEM es total. (Alcalde Comuna N8) Las autoridades manifiestan molestia con las gestiones inorgnicas. Este estilo de gestin se cie a reglamentos de manera rigurosa. La informacin, formalizada al mximo, puede ser una dificultad, ya que el profesor se ve expuesto a mltiples mensajes en su quehacer diario, pero no posee, valga la redundancia, la informacin necesaria para establecer prioridades. Es en este estilo de gestin donde se ilustra con claridad que la concepcin de perfeccionamiento est sustentada en la identificacin de dficit y reparaciones, canalizando las innovaciones que experimenta el sistema educacional; aqu no se trata de formacin continua, a diferencia de asumir el perfeccionamiento como un proceso de construccin de conocimiento.

En sntesis: El estilo administrativo burocrtico con tendencia al estilo autoritario, demanda comunicaciones y claridad asociada a reglamentos y a un slido conocimiento de los procedimientos de la estructura burocrtica municipal. Se hace pesar la estructura jerrquica de decisiones, a travs de la cual se adoptan decisiones y fluye la informacin. El

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sesgo autoritario aparece cuando se cumple el objetivo fundamental de mantener la institucin y sus objetivos: la estabilidad. La formacin continua tiene el sello de las personas involucradas en la toma de decisiones. Este estilo no genera mayores dificultades cuando se estn obteniendo logros, como es el caso de Comuna N8, de lo contrario, la formacin continua es concebida como una actividad que recarga la ya pesada agenda del profesorado.

Estilo de Gestin Administrativo Burocrtico con sesgo Poltico Democrtico

En comunas como Comuna N5y Comuna N11, el Estilo de Gestin Administrativo Burocrtico, presente en la forma de operar de la Direccin, posee adems un sesgo Poltico Democrtico. El sesgo poltico democrtico en este estilo de gestin se manifiesta en el reconocimiento y aceptacin de planteamientos divergentes en la organizacin municipal y los establecimientos educacionales; no se ocultan y tampoco se impiden. Las reuniones o asambleas son el espacio para plantear nuevas ideas, recoger o impulsar proyectos, para debatir argumentos y construir las convergencias. La atencin de asuntos administrativos o procedimientos de gestin, si bien debe realizarse, est supeditada a los objetivos que se pretende alcanzar. La comuna de Comuna N5se caracteriza por integrar claramente ambos estilos de gestin, respecto del estilo Poltico Democrtico. Quien encabeza la gestin del DEM es, a la vez, Concejal de la comuna por un partido antagnico al del Alcalde. An as, la eficiencia de la gestin del DEM est dada por el despliegue y uso de elementos de gestin basados en la profesionalizacin de los equipos de trabajo que actan en el nivel local. En la comuna, los Directores de Colegios tienen asignadas tareas y funciones especificas, por ejemplo, hacerse cargo de coordinar la mantencin y reparaciones del establecimiento y de la captacin de recursos para el funcionamiento. La administracin radica en el DEM y los profesores son estimulados a participar en licitaciones de proyectos venidos desde el Estado y ampliar el apoyo a los colegios. La burocracia, en el sentido de ordenamiento y cumplimiento de roles y funciones, se expresa en una estructura jerrquica que privilegia el contacto con los profesores a travs de reuniones. Las reuniones son el espacio instituido para la participacin y se lleva un control sobre lo que se hace. La informacin se traspasa a travs de rdenes y tareas a cumplir. () Nosotros tenemos la reunin mensual de directores que es de nueve de la maana a una y media de la tarde, cinco horas sentado ah. Hay una hora, hora y media que se da a esta unidad, la unidad tcnica, al coordinador de perfeccionamiento, al coordinador del DEM. (Jefe de Perfeccionamiento, Comuna N5) 52

En resumen, bajo este estilo, en Comuna N5, la divergencia, incluso entre el Alcalde y el jefe del DEM, se maneja por medio de una administracin crecientemente profesionalizante y basada en la efectividad en el manejo de recursos y consecucin exitosa de metas. En la comuna de Comuna N11, la divergencia y la bsqueda de consensos sobre asuntos educativos -incluyendo el perfeccionamiento- es tema de reuniones y asambleas. Las comunicaciones se canalizan a travs de las instancias formales, pero tambin a travs de un monitoreo permanente de las acciones. () Le pregunt a cada uno de los profesores qu est haciendo, (...) en el campo de su trabajo, cules son las unidades, cuales son los objetivos, con qu contenido, con qu metodologa, con qu recursos, (...) que el Director tenga la visin de helicptero de la escuela y, as mismo, despus que el Director se meta al aula. Entonces estamos hablando de gestin, que es coherente con el manual de la buena direccin. (Director Departamento de Educacin) () nosotros all por el ao 96, nos atrevimos a hacer cursos de gestin, empleando lo que es la planificacin estratgica, estaba aplicndose recin. Estamos hablando de la visin, la misin, los objetivos, hacia donde va, hablando de clientes, ver a los alumnos como clientes, el Director como gerente, que hara lo que deca del manual de la buena direccin, la gestin de la buena gerencia, incorporamos lenguaje, incorporamos conceptos, un vocabulario sobre el tema, que era bastante. (Director Departamento de Educacin) En la comuna se intenta seguir una lnea de gestin orientada por la planificacin estratgica, sin embargo, sta se ve dificultada por la falta de credibilidad de parte del profesorado, por su envejecimiento y falta de compromiso de un nmero importante de profesores de la planta docente, especialmente Directores de establecimientos.

3.3.2. Estilo de Gestin Poltico Democrtico con sesgos Administrativo Burocrtico y Dejar Hacer
Comuna N12 y Comuna N13, comunas vecinas, comparten el Estilo Poltico Democrtico predominante, pero con sesgos distintos. Comuna N12 tiende al estilo Administrativo Burocrtico y Comuna N13 hacia el estilo Dejar Hacer. Respecto del primer estilo y del quehacer de la gestin educativa, presentan como todas las dems, los procedimientos burocrticos tpicos. El sesgo democrtico se fundamenta en que los planteamientos divergentes en la organizacin municipal y los establecimientos educacionales, no tratan de ser ocultarlos ni impedidos; la construccin de consensos se

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realiza en base al debate. Por tanto, las discusiones no se plantean exclusivamente sobre asuntos administrativos o procedimientos de gestin, sino sobre los objetivos que se pretende alcanzar. Sobre la base de gestin administrativa burocrtica hay tambin prcticas de plantear propuestas, convencer, establecer alianzas, oponerse o neutralizar adversarios, negociando. En la Divisin de Educacin de Comuna N12, el perfeccionamiento est en manos del Jefe Tcnico, quien a travs de reuniones paralelas con Jefes Tcnicos de los Establecimientos y con los Directores de los Establecimientos, mantiene una relacin de comunicacin fluida en materia de orientacin, coordinacin y deteccin de requerimientos de perfeccionamiento. Este es asumido a travs de la compra de servicios a oferentes, seleccionados entre aquellos que ofrezcan confianza y calidad de servicios. La gestin tambin adopta un carcter poltico democrtico divergente o convergente. La dinmica de gestin se ve dinamizada por la presencia de un gremio activo, lo que se traduce en garantas para el profesorado y en la conformacin y participacin de los Consejos escolares presentes en todos los establecimientos. Bueno nosotros tenemos sindicatos y con organizacin colectiva (...) ellos obtuvieron que (...) el 100% del perfeccionamiento se diese en horas laborales, y sin producir algn tipo de compensacin, entonces nosotros, cuando se producen estos inconvenientes se incorpora algn recurso para movilizacin y otras cosas entonces tenemos una buena (relacin). (Jefe Tcnico, Comuna N12) Con el CPEIP, no hay relacin debido a algn evento con resultados negativos en la historia entre estas instituciones, que no ha sido abordado. No hay mayor relacin, en ese tema hay una muy buena comunicacin con ellos, estamos () pero en el tema de capacitacin no, porque nosotros () no tuvimos, por algunos aos relacin con el perfeccionamiento que entregaba el Ministerio el CPEIP, salvo el que estableci en la Reforma que pero los ltimos 2 aos no ha habido. (Jefe Tcnico, Comuna N12) La comuna de Comuna N13, a travs de la DAEM, presenta un estilo de gestin complejo, combinndose aspectos tpicos del estilo administrativo burocrtico en un escenario de estructura administrativa atpica: la direccin est a cargo de un asesor. En el quehacer se evidencia sesgo que puede definirse simultneamente como Poltico Democrtico y como Dejar hacer. La gestin descansa en la labor de funcionarios comprometidos ubicados dentro y fuera de la direccin de educacin municipal y que no cuentan con autoridad administrativa, ni funciones normalizadas. () la relacin que hay entre la DAEM y los establecimientos podra mejorar, a lo mejor la estructura que tiene el DAEM no es la ms adecuada para los tiempos que estamos (...) Esto tuvo un organigrama de origen, hubo gente que se jubil y hubo cargos que quedaron vacos.

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Queda slo la Directora de Educacin. (Jefe Tcnico, escuela y Encargado de Evaluacin Docente) En este sentido, la localizacin de los liderazgos se halla simplemente difusa, mientras se reconoce la autoridad oficial en un cargo, la autoridad operativa radica en otro, que acta de manera fctica. Esta misma ambigedad afecta negativamente la posibilidad de acceder a los Talleres Comunales, ya que la carencia de un interlocutor a cargo del perfeccionamiento en el DEM, hace que la comunicacin sea lenta y poco oportuna frente a convocatorias, por ejemplo del CPEIP. Soy Jefe Tcnico de un colegio, voy por el rea de ciencias, CIME, tengo mucha experiencia en capacitacin en ciencias () tambin est trabajando a cargo de la evaluacin docente. (Jefe Tcnico escuela y Encargado evaluacin docente) En este sentido, la dispersin del liderazgo y de estructuras de la gestin, permite una gestin poltico democrtico divergente, que se concreta fuera del propio escenario de la gestin educacional, situndose finalmente en la alcalda. En el espacio del DEM, las ambigedades directivas se muestran en el sesgo hacia el estilo Dejar Hacer. Los profesores perciben y declaran que el apoyo con que cuentan es claramente insuficiente para potenciar el perfeccionamiento: () entre Establecimientos y DAEM, hay abulia en trminos del tema de perfeccionamiento. (Jefe Tcnico escuela y Encargado de Evaluacin Docente) La estructura que actualmente tiene el DEM y sus correspondientes estilos, no favorece la instalacin de programas de formacin continua. El montaje de dos estructuras, la formal, con personas que por diversas razones no cumplen las funciones del cargo y las funciones llevadas a cabo desde fuera de la estructura, no alcanzan a ser percibidas por el profesorado o tener cobertura comunal.

3.3.3. Estilo de Gestin Interpersonal con sesgo Poltico Democrtico

En las comunas de Comuna N9 y Comuna N7 las Direcciones de Educacin practican un Estilo de Gestin Interpersonal. En opinin de los distintos actores consultados, la interaccin es propiciada desde los directivos, principalmente con comunicaciones cara a cara; se reconoce fluidez y puntualidad en las informaciones que se transmiten. Especficamente, en lo que respecta a la formacin continua de profesores, se estimula la realizacin de diagnsticos tanto pblicos como informales, que informan y facilitan la asuncin de metas conjuntas en materia educativa, asumindose en la prctica algunos rasgos del Estilo Poltico Democrtico convergente: (Nosotros decimos): Hagamos el diseo en que nosotros anticipemos ciertos problemas para abordarlos e impactar en los resultados para que se

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logren las metas que nosotros Perfeccionamiento, Comuna N9)

queremos

lograr.

(Encargado

Bajo este estilo de gestin, el inicio de un programa de formacin continua se halla inserto en una agenda de conocimiento pblico, con metas asociadas para mejorar la calidad educativa de las comunas. Dentro de las estrategias de control que aplica este estilo de gestin se consigna, con nitidez, actuaciones pblicas de persuasin y debates abiertos, mecanismos que son utilizados para incentivar a los profesores a participar en los Talleres Comunales: S, por lo menos ac nosotros la presentacin respecto a los talleres, lo que usted vio: el anlisis estadstico, lo conocieron todos los Directores, todos los Directores. Y tambin esa misma presentacin la hice cuando comenz el taller en marzo (se refiere a los Talleres Comunales) para los profesores que asistieron, para todos, que (ya) estaban relativamente informados. (Encargado de Perfeccionamiento, Comuna N9) Tambin, al momento del desarrollo de los programas de formacin continua, la valoracin del personal involucrado y los estmulos usados facilitan el compromiso de los profesores con el xito de los mismos: () despus las peticiones como corresponde y se soluciona todo (cara a cara). Nosotros no tenemos situaciones engorrosas con ellos, hay una fluidez en la comunicacin y un respeto mutuo que ha sido muy positivo, porque nosotros emprendemos acciones conjuntas.. (Encargado de Perfeccionamiento, Comuna N9) En este estilo de gestin se acogen las dificultades que se pueden presentar en la implementacin de los programas, apropindose de ellas y dando confianza a los profesores mediante comunicaciones informales, sosteniendo encuentros directos y personales, lo que estimula fuertemente el trabajo comn, aun al precio de alejarse un poco de lo establecido. Este estilo de gestin, altamente centrado en el alcance de metas, abre espacios para la interaccin y colaboracin personal, lo que a su vez crea mecanismos que le permiten dinamizar la gestin y mejorar las condiciones materiales de los funcionarios. Por ejemplo, con estmulos en dinero cuando se alcanzan los xitos buscados, en este caso, la obtencin de proyectos o programas de perfeccionamiento para los profesores: (...) esa es la diferencia. Yo todo esto lo hago con la gente nuestra y a la gente le hago hacer los proyectos y les pago adicional, pero (solamente) si los proyectos resultan sino perdemos todos, me entiende..: proyecto ganado, proyecto pagado. (Alcalde de Comuna N7) Una consecuencia esperada de la instalacin de los programas de formacin continua es la formacin o consolidacin de equipos de trabajo que se van especializando para fortalecer el quehacer pedaggico. Esto sucede, segn los interlocutores, con el equipo de Profesores Guas de los Talleres Comunales en Comuna N9 o de los profesionales del DAEM en Comuna N7, que estn encargados de buscar financiamiento y disear proyectos: 56

Ellos transmiten a los colegas qu es de lo que se trata en los talleres. Y lo importante es que he fortalecido el quehacer pedaggico. Es que en varias escuelas hay maestros de maestros y que esto es una buena forma que tambin los dems colegas se vayan superando. (Direccin Perfeccionamiento, Comuna N9) Asimismo, estn conectados a la red, pendientes del surgimiento de oportunidades, buscando maximizar los recursos con que generalmente cuentan las DAEM y DEM. Apuntando a maximizar el uso de los escasos recursos financieros, privilegian los Talleres Comunales, porque estiman que son un producto de alta calidad, que es gratuito: Es que vamos al portal del Ministerio nosotros, todos tenemos activado el portal del MINEDUC automticamente en red, entonces prendemos el computador y vamos a Internet lo primero que aparece es l. (Encargado de Perfeccionamiento, Comuna N9) (...) nuestra gestin, y los colegas ahora lo pueden decir, nuestra gestin: buscamos cursos y le ponemos a los profesores los cursos. Yo s es un trabajo doble, (...) pero tenemos a nuestros colegas perfeccionados, sobre todo en el rea ma que es grande, tratamos de buscar perfeccionamiento, pero para un profesor, y que ese profesor lo transmita.. (Encargado de Capacitacin, Comuna N7) Finalmente, pareciera que el problema central del estilo interpersonal, derivado de la necesaria centralidad en la toma de decisiones, es aminorado por la relacin personal que se establece entre funcionarios, directivos y profesores; esta particularidad permite sostener la presencia del sesgo democratizante convergente, al acoger las iniciativas individuales de los profesores o de los funcionarios de las DAEM y DEM. De esta manera se propicia una actitud proactiva respecto del diseo y ejecucin de proyectos propios de perfeccionamiento. Aunque existe el riesgo de dispersin de esfuerzos, un producto clave buscado es la mejora en la calidad de los recursos humanos y su consecuencia en la mejora de la calidad de la educacin que se empieza a percibir en los resultados estandarizados en ambas comunas.

3.3.4. Estilo de Gestin Dejar Hacer con sesgo Poltico Autoritario

En la Direccin de Educacin de la comuna de Comuna N10 predomina el estilo Dejar Hacer, que adquiere distintas formas segn las distintas tensiones que se describen a continuacin. En la prctica se cumplen los rituales administrativos de participacin habituales: reuniones por reas los lunes, actividades registradas por memorandums, etc., pero el resto de la semana, y en el largo plazo, cada rea hace lo que puede de acuerdo a los reglamentos. La jefatura principal data desde 1990, pero el lugar del liderazgo es difuso. El dejar hacer es una forma de evitar involucrarse en conflictos. La participacin y la

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discusin ocurren, pero no se da importancia a las propuestas alternativas, ya que esto conduce a cambiar decisiones que pueden resultar conflictivas. Las direcciones y opciones emanadas desde la autoridad se realizan por profesores o funcionarios, segn sus capacidades o competencias y hasta donde se pueda. Suele pasar que, si todo falla o frente a situaciones de crisis, las decisiones y el estilo transite al Poltico Autoritario para luego retornar al habitual dejar hacer. Con el estilo del Dejar Hacer, sin bien pudiera tener sinergias positivas (facilitndose el desarrollo e iniciativa del personal), se corre el riesgo de multiplicar acciones inorgnicas, debilitando resultados o impactos deseados, aumentado el gasto de recursos y la consiguiente desconfianza de los encargados de la administracin municipal general. (Comparando al DAEM con el Dpto. de Salud) tengo la impresin de estar [tirando el dinero] en un pozo, que ni siquiera siento cuando llega la moneda abajo. Entonces esa es la diferencia en el enfoque de la administrar (gestionar) de estas dos unidades. (...) A ver, este ao tenemos 20 mil millones y el 50% es en educacin, o sea nosotros estamos trabajando para el 2006 con 9600 millones de pesos (...) a partir del sector econmico tiene que ver un cierto ordenamiento, en el tipo, la uniformidad, los objetivos que se buscan, en los talleres y no hacer cualquier taller (...) siempre se tiene la impresin de que tenemos los gastos dentro del saco y algn hoyito se nos produce para que se nos salgan. (Informante Alcalda, Administracin Municipal, Comuna N10) En la actualidad se valora la capacidad de control sobre el uso de los recursos financieros. Por ejemplo, se revirti el pago indiscriminado de cursos de perfeccionamiento que realizaban los profesores inorgnicamente de distintos oferentes (por ejemplo: CPEIP, U. Austral, USACH, U. De Los Lagos, U. Central, Iplacec). Este estilo de gestin repercute en la forma de estimular y supervisar. El DAEM posee un bajo perfil, asociado a su compromiso, lo que es percibido por los profesores como desinters, hay reclamos por la lejana de los contactos. (...) con el DAEM, con el coordinador son unas poquitas cosas que converso, o sea que la lista lleg, que mis cosas que le mando a l (...) no, nunca me ha supervisado [... nos preguntan algo] cuando llamo por telfono aprovechan de preguntar. Del CPEIP me vinieron a supervisar un ao. (Profesora Gua TC) En la actualidad se est intentando revertir algunas consecuencias derivadas de este estilo de gestin, los funcionarios del DAEM reconocen que un cambio es difcil de realizar debido a las normativas vigentes y al estilo de Dejar Hacer. (...) para agilizar la gestin del DAEM se requerira eventualmente nuevas tipos de comunicaciones, personal adicional, qu roles tendra? A ver, la pregunta es: si pudiera cumplir un sueo qu hara para mejorar la formacin continua? pues: al pan, pan, al vino, vino. (Direccin DAEM)

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La planta administrativa tiene vacante, desde hace un ao, el cargo de Encargado de Perfeccionamiento, que fue ocupado en los ltimos 7 aos por el funcionario que actualmente es el Coordinador de TC. No, no quisiera referirme al tema ese del Departamento, pero s por cierto que el tema (...) de capacitacin y perfeccionamiento de los docentes, tendramos que apuntar ms a una poltica comunal, en el sentido de que debiramos apuntar a cules son los aspectos deficitarios que tenemos en cuanto a los estndares de medicin, como el tema ahora del SIMCE y otros. (Funcionario DAEM, Coordinador TC) Este estilo de Dejar Hacer transita hacia un Estilo Autoritario. De la informacin recopilada se reconocieron conflictos, pero no se especificaron, no fueron revelados. Sin embargo, se reconoci que el Dejar Hacer tienen dos fronteras: los lmites auto impuestos por la confianza y la desconfianza, y la conduccin autoritaria cuando se presentan a situaciones de crisis. (Funcionamos) con desconfianza te dira yo, los departamentos de educacin son polticos igual (...) la NN la lleva, es la nica directora que ha existido. (Funcionario DAEM) Relacionando este estilo de gestin con la formacin continua y la calidad de la educacin, se encuentra un deterioro en los resultados estandarizados de rendimiento y una prdida de estudiantes hacia el sector privado o subvencionado. En materia de formacin continua, el acceso es limitado y altamente dependiente de las iniciativas individuales. Se percibe, adems, un reconocimiento de la situacin ideal, del deber ser, sin que este se transforme o sea concordante con la prctica cotidiana.

3.3.5. Estilo Poltico Autoritario con sesgo Administrativo Burocrtico

La gestin del DEM de la comuna de Comuna N6, de acuerdo a las evidencias recogidas y observadas en el largo proceso de conseguir la informacin (fue la ltima comuna estudiada), presenta un estilo predominantemente Autoritario con presencia de rasgos Administrativo Burocrtico. El accionar se basa en el control sobre las acciones de otros, implementados desde el centro del aparato administrativo. En esto, la figura del Jefe del DEM es lo central ya que en torno a su personalismo y al de la mxima autoridad comunal (Alcalde) se organiza la gestin, considerando escasamente la opinin de otros actores en la gnesis de las polticas de gestin. Si bien se consulta, esto es parte de un engranaje creado para responder, casi ritualmente, a las demandas administrativas burocrticas derivadas de la administracin municipal.

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Las decisiones sobre el perfeccionamiento se toman en base a una encuesta que se realiza a los profesores para cumplir el procedimiento, pero no advertimos un afn diagnosticador de mayores pretensiones, pues no logramos detectar un mayor uso del instrumento o conocimiento general del mismo; esto, en la opinin de los informantes; tampoco lo advertimos en los documentos oficiales. En esta forma de actuar no se considera la relacin cara a cara y se prioriza el formalismo del procedimiento: Toda esta informacin se hace de manera muy formal, se hacen oficios a los Directores que luego por la misma va responden ante las convocatorias. Esto algunas veces baja desde la Secretara Provincial y se comunica directamente a los Directores. (Jefa del DEM) En este estilo de gestin se burocratizan los procedimientos y se enfatiza la funcin por sobre el dilogo y la participacin. Desde la teora, este estilo inhibe la autonoma de los centros educativos y no se promueve el protagonismo y liderazgo del personal de los centros educativos; desde el trabajo de campo se constat el fuerte control sobre el quehacer y el decir de las personas involucradas en el perfeccionamiento en la comuna. Se puede afirmar que el control es ejercido a travs de la importancia en el manejo de las relaciones humanas, basadas en la identificacin de los diferentes actores con excesivo personalismo: La relacin es muy buena y se basa en el conocimiento mutuo y trabajo de mucho tiempo. La fluidez de esta relacin est dada por una constante cooperacin.. (Jefa del DEM) Se observa una fuerte tendencia a la supervisin de las decisiones y su ejecucin, en esto lo fundamental gira en torno a la figura de quin ejerce el poder desde el DEM, se personaliza la gestin en pos de llevar a efecto rdenes y cumplirlas. Si bien se cuenta con equipos profesionales para gestionar los recursos, lo central es cumplir rdenes. Aunque se niega la importancia del factor poltico, es evidente el alineamiento frreo entre la jefatura del DEM y la posicin poltica del alcalde. Los entrevistados sealan esto como una ventaja, ya que el alcalde siempre permite que ellos puedan hacer su trabajo, otra vez con nfasis en la efectividad de los procedimientos ms que en gestionar un proceso de desarrollo de la educacin a nivel local. En consecuencia, detectamos que los liderazgos son claramente establecidos desde el aparato central, no surgen estrategias que doten de poder a los dems actores de la gestin educacional, lo importante se decide en el DEM, aunque se consulta permanentemente, nunca aparecen en los discursos conocidos, por ejemplo, los docentes como participantes de gestin, y los directores son ejecutores de rdenes.

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En sntesis: El tamao de la comuna, la presencia de poblacin rural, la orgnica municipal -DAEM, DEM o Corporacin- as como la cantidad de establecimientos y de funcionarios de la planta destinada a la administracin en la Comuna, no son indicadores que puedan dar cuenta de la presencia o ausencia de un determinado estilo de gestin. En este caso, el estilo de gestin, difcilmente puede dejar de ser Administrativo Burocrtico debido a la alta regulacin y normas asociadas a la administracin de la educacin municipal. Es un dato interesante el hecho que los encargados de perfeccionamiento en comunas con predominancia de este estilo, sean profesionales con ms de 30 aos de ejercicio profesional y con independencia de la posesin o no de maestras, o perfeccionamientos avanzados. En aquellas comunas donde hay presencia de un Estilo Democrtico, las actividades de coordinacin del perfeccionamiento estn a cargo de personas de entre 30 aos de edad y menos. El estilo interpersonal parece ser el que genera mayores posibilidades e iniciativas de innovaciones, seguido por los estilos democrticos. La repercusin de los estilos autoritarios y el dejar hacer se manifiesta en el clima laboral que se genera; aqu se muestran acciones y actitudes fundadas en la desconfianza y en la necesidad de agradar a la autoridad. Es posible afirmar que el ritualismo asociado al cumplimiento de las funciones administrativas, es una forma simblica de mostrar acatamiento a la autoridad. La determinacin de los estilos de gestin es de suma utilidad para identificar la ubicacin del hablante en la estructura administrativa, su jerarqua y su capacidad de negociacin o movilidad en la estructura jerrquica. Adems de la obtencin de la opinin del informante sobre la forma de operar desde su puesto, sobre las formas de abordar la participacin, las respuestas a la oposicin (cuando se presenta) y las estrategias usuales de control por parte de directores, jefes y/o lderes. Por tanto, la identificacin de porteros estratgicos, el conocimiento de las limitaciones jurdicas y normativas, el reconocimiento las mltiples demandas a las que se ven demandados los funcionarios municipales, son datos de contexto tiles a la hora de disear y proponer estrategias que favorezcan la formacin continua del profesorado.

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3.4. Escenario Para La Formacin Continua

El concepto de formacin continua se sustenta en el principio de que ninguna formacin profesional se agota o es susceptible de darse de manera completa y acabada en Universidades o Centros de formacin profesional, particularmente, cuando los cambios en la sociedad, en las comunicaciones y la tecnologa han cambiado las formas de vida. La formacin continua es un proceso natural de continuidad de la formacin, es una accin permanente y destinada a dar respuesta a las demandas de la prctica profesional. La formacin continua se sustenta en principios que estn anclados en los avances en el conocimiento de "cmo se aprende" y en la construccin de nuevos conocimientos. El perfeccionamiento es entendido como la actividad normada y regulada en el marco de la administracin municipal, y en el encuentro de sta, con los lineamientos emanados desde el nivel central -el MINEDUC y proyectado a las regiones y provincias, de acuerdo a la forma que adopta la regionalizacin en el sector educacin; tema que escapa al foco de estudio de esta investigacin. Los conceptos de perfeccionamiento y capacitacin hacen referencia a una forma de aprender y ensear y hace referencias a acciones diseadas por otras personas que trasmitirn conocimientos o actualizaciones. Aqu se asume la idea del dficit. En el nivel local, el concepto de formacin continua de los docentes es vago, a veces inexistente, o se asume como sinnimo de perfeccionamiento. Desde la prctica de administracin de la educacin municipal, as como desde el contenido, los discursos de los informantes y actores locales, el significado que predomina es restringido, hace referencia a acciones identificadas y orientadas desde la perspectiva del dficit. Desde los lineamientos ministeriales, las polticas y acciones estn orientas y enmarcadas por la una concepcin y anhelo de formacin continua que se expresan, ente otras iniciativas, en los TC y PSP, que se distribuyen de la siguiente manera en nuestras comunas de estudio.

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Cuadro N9: Orgnica Municipal y Formacin Continua

COMUNAS Comuna N11 Comuna N6 Comuna N13 Comuna N7 Comuna N9 Comuna N8 Comuna N5 Comuna N15 Comuna N10 Comuna N1 Comuna N12 Comuna N14 Comuna N4 Comuna N2 Comuna N3 TC 3 2 0 5 5 5 0 3 7 14 0 0 5 4 0 PSP 1 0 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 1 1 0

DAEM: Departamento de Administracin de Educacin Municipal

Corporacin Municipal Departamento, Direccin o Divisin de Educacin

3.4.1. Los Talleres Comunales

Los Talleres Comunales son una estrategia para apoyar la formacin continua del profesorado en el estricto sentido del significado. La modalidad de trabajo permite la valoracin y utilizacin del saber y la experiencia de los profesores y profesoras. Como parte de esta se privilegia el anlisis de situaciones crticas relacionadas con la enseanza y el aprendizaje, y la reflexin pedaggica respecto del tratamiento de los contenidos de un subsector determinado del currculo de la E. Bsica. Se asume que tal reflexin y anlisis, permitira a los docentes idear formas ms pertinentes para abordar situaciones que encierran dificultad para el aprendizaje de alumnos y alumnas.

a) Los aciertos de los Talleres Comunales Los profesores guas y profesores participantes entrevistados tienen una alta valoracin de los Talleres Comunales, valoran el trabajo realizado con sus pares, tanto en los contenidos como en las metodologas que son aplicables a la prctica. Esto ha hecho que en algunas comunas las postulaciones en el ao 2005 superaran los cupos disponibles (Comuna N2, Comuna N7). (...) La formacin de un espacio de formacin se constituy en MINEDUC (como) un espacio de coordinacin permanente, lo que permite dar mayor profundidad a la formacin docente (...). (Alcalde de Comuna N2)

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La ventaja del perfeccionamiento, como una actividad entre iguales, es potenciar la interaccin y bsqueda de formas de abordar las nuevas demandas. Por ejemplo, incorporar en las actividades del Taller un espacio para revisar y compartir situaciones derivadas del proceso de evaluacin o de la elaboracin del portafolio. Los profesores consideran el perfeccionamiento como una forma de actualizarse y completar su formacin, valorando la comunicacin entre pares, el compartir experiencias y evaluar sus propios desempeos: () nosotros en el taller compartimos experiencias, yo tengo un tema para cada sesin, se trabaja, se analiza, se reflexiona sobre ese tema, se ven cosas que son prcticas como poder ver estrategias, como poder aplicarlas, de tal manera que aprendemos todos. Yo dirijo una sesin, en realidad es estupendo. (Profesor Gua TC, Comuna N15) Los TC son valorados porque se trabaja con situaciones reales que aportan los participantes y tiene la declarada finalidad de construir conocimientos y destrezas aplicables a la relacin en el aula, incluyendo posibilidades de acompaamiento o monitoreo por parte del Profesor Gua. Las actividades son catalogadas como amigables, aterrizadas, tiles y productivas por los profesores participantes. Este espacio de discusin es una de las fortalezas ntidamente reconocidas por los profesores que se han capacitado, particularmente por la posibilidad de compartir con pares, para resolver problemas que se derivan de la actividad habitual en el aula, la confianza que se puede construir entre pares parece ser una clave del proceso de formacin. (...) lo que aqu estamos viendo no tiene sentido (haciendo referencia oferentes que se centran en aspectos tericos), entonces cada uno trae sus evidencias, las conversamos, las enriquecemos, como te digo es una instancia pedaggica, realmente pedaggica, se aprovecha al mximo todo. (Profesor Gua TC, Comuna N15) La modalidad que adoptan los TC ha servido de modelo para anexar otros perfeccionamientos identificados como relevantes de acuerdo a la realidad de la comuna. (Sobre el) perfeccionamiento, ahora en lo que hemos hecho ha estado dirigido a apoyar a los profesores en el aula, a travs de perfeccionamiento en metodologa y perfeccionamiento en contenido, y a los directores en gestin educativa, apoyo en liderazgo. (Director Educacin, Comuna N11) Los Talleres Comunales han servido para recuperar el entusiasmo y aporte de los profesores que fueron beneficiarios de otras modalidades de perfeccionamiento: las pasantas. Esto es reconocido por Profesores Guas en Comuna N2, Comuna N6, Comuna N8, Comuna N13.

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Los Talleres comunales han contribuido a mejorar el rendimiento, expresado en un aumento en puntajes en el SIMCE. Se alcanz el promedio nacional en Comuna N9 y mejoras considerables en Comuna N8 y Comuna N7. Otro aporte se deriva como un subproducto del diagnstico de las necesidades de perfeccionamiento. En estas comunas se identifica la presencia de una comunidad de intereses en beneficio de la comuna, y adems la instalacin de una actitud proactiva y de anticipacin, lo que se expresa en la elaboracin de proyectos y la bsqueda de patrocinadores, como es el caso de las comunas de Comuna N7, Comuna N8, Comuna N9, Comuna N2 y Comuna N5. (...) de esas instancias (diagnsticos), bueno ha dado perfeccionamiento. Nosotros tambin tenemos proyecto a travs del apoyo especializado del docente (...) Nuestra gestin, y los colegas ahora lo pueden decir, nuestra gestin: buscamos cursos y le ponemos a los profesores los cursos. Yo s, es un trabajo doble, Patita sabe, pero tenemos a nuestros colegas perfeccionados, sobre todo en el rea ma que es grande, tratamos de buscar perfeccionamiento, pero para un profesor, y que ese profesor lo transmita.. (Encargado de Capacitacin, Comuna N7) Un acierto asociado al diagnstico de necesidades de perfeccionamiento es utilizar la reflexin sobre los resultados del SIMCE. Esta informacin tambin ha fortalecido la conviccin que los intereses individuales no son suficientes y es necesario incorporar los requerimientos de unidad, as como las particularidades de los oferentes, prefirindose aquellos que enfatizan la transferencia al aula. (...) se parte de la unidad educativa, de sus necesidades de auto perfeccionamiento adecuado para esa unidad educativa. Est, yo dira, desde una auto evaluacin y ah van reconociendo sus debilidades y fortalezas y van mejorando. (Direccin DAEM, Comuna N10) Un acierto altamente valorado por los Profesores Guas es el reconocimiento de su labor. Adems el hecho que la comuna cuente con un equipo de profesores actualizados y comprometidos. Un ejemplo de reconocimiento es declarar ad honorem a los asesores en materias de perfeccionamiento en la Corporacin en Comuna N1, de la misma manera como a quienes han realizado pasantas importantes dentro y fuera de Chile. Los TC significan para las comunas una forma econmica y de alta calidad para apoyar la formacin continua del profesorado. Los informantes, en particular de los Departamentos Municipales, que acceden a franquicias SENCE, sealan que los costos de los servicios de capacitacin en el mercado son altos y de calidad impredecible, porque no hay registro exhaustivo que permita conocer la calidad del oferente. () cobran todo, entonces de este modo la inclusin va del tono o el nivel del perfeccionamiento que hay, en este momento tenemos los TC, los PSP, que nos signific un plan renovado de 900 mil pesos, de los

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cuales an nos quedan algunos recursos. (Director de Educacin, Comuna N11) Los TC y las tareas asociadas en su instalacin ha permitido mostrar y fortalecer la capacidad de conduccin desde la funcin de Encargado de Perfeccionamiento, permitiendo la articulacin de otros procesos al interior del DAEM, como es el caso de la comuna de Comuna N5, en donde se cre un equipo de proyectos que prepara todos los llamados a licitaciones venidas desde el MINEDUC. Aparecen nuevas necesidades: La labor de los Profesores Guas ha puesto en evidencia una necesidad de perfeccionamiento destinada a fortalecer conocimientos asociados a la didctica especfica, a conocimientos disciplinares. (...) el perfeccionamiento tampoco va a lo medular, se debera tomar una prueba de cunto sabe de currculum, cunto sabe de psicologa del aprendizaje, se fija, cunto sabe de didctica general y de didctica especfica que es distinto. Es decir la parte a nivel cognitiva o la parte de conocimiento duro est ausente, entonces como no hay una certificacin a ese nivel (...). (Encargado de Perfeccionamiento, Comuna N1) Por ltimo, en aquellas comunas donde se han establecido mecanismos de selecciones formales y plurales, por ejemplo con comisin tripartita, se facilita la coordinacin y encuentro de los actores: autoridades de la administracin de la educacin comunal, personeros de la Direccin Provincial de Educacin, o SEREMI de Educacin y Colegio de Profesores. Esta situacin es aplicable para comunas con y sin trabajo conjunto con el CPEIP, como es el caso de la comuna de Comuna N2, para la primera situacin y Comuna N12 para la segunda. En sntesis: Se valora la posibilidad de trabajo y bsqueda entre pares para abordar problemticas educativas concretas, el proceso de seleccin, aplicado de acuerdo al diseo propuesto, permite el encuentro y colaboracin de distintos actores del sistema educativo presentes en el nivel local: Colegio de Profesores, SEREMI de Educacin, Encargado de la DIPROV. La forma de operar, adems de generar conocimiento en los participantes, dinamiza la orgnica municipal y detecta nuevos requerimientos de formacin continua. Es una actividad ms econmica para los profesores, visibiliza y valora la labor de los ms destacados en la comuna, permite emplear los resultados del SIMCE como bases de diagnstico y adems, aumenta el potencial de mejora en el rendimiento de los estudiantes.

b) Dificultades asociadas a los Talleres Comunales

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Se identifican principalmente dos: La llegada tarda del financiamiento del proyecto y del material de apoyo. Si bien el material didctico y apoyo bibliogrfico es considerado de muy alta calidad, este insumo no cumple su funcin debido a problemas en su distribucin. Del cien por ciento de las cosas que pedimos llega el veinticinco por ciento o sea de lo que nosotros pedimos, porque llegan otros materiales () Yo tengo como ciento cincuenta transparencias para escribir a mano y no tengo ninguna para el computador, entonces ah igual, o sea no lo entorpece porque nosotros funcionamos.. (Profesor Gua, Comuna N1) Los Profesores Guas que realizan su actividad slo con un respaldo nominal de la Direccin de Educacin, hace que la labor sea ms difcil de realizar, que no se difundan los TC, que disminuya o no aumente el inters de los profesores por participar, como son los casos de Comuna N4, Comuna N15, Comuna N13. Los Profesores Guas esperan contar con mayor apoyo de los administradores locales, esto como forma de reconocimiento a su labor, como respaldo a la difusin de la actividad y por su conocimiento del proceso y del producto. No hay un reconocimiento, por ejemplo, como persona, un gua comunal es una persona que sabe un poquito ms que otras... Yo tengo, como te dijera yo, muchas frustraciones, el no ser considerada, te digo, yo cuando nosotros vamos a capacitacin nos juntamos con gente de todo el pas y estamos una semana internos, por lo tanto t tienes muchos acceso a cmo funciona. (Profesor Gua TC, Comuna N15) Otra dificultad radica en Directores de establecimientos escasamente comprometidos, adems la mayora de ellos son de edad avanzada. Este fenmeno tiene dos efectos sobre la formacin continua, el primero, es dejar el establecimiento con escasa conduccin y la labor es asumida indirectamente por los Jefes Tcnicos o Encargados de Unidad Tcnica Pedaggica; en segundo lugar, menor respaldo hacia los profesores guas, derivado de la menor capacidad de conduccin. En aquellas comunas en que se ha incorporado la informtica en la administracin educacional, la labor, en algunos casos, es llevada a cabo por el Jefe de la Unidad Tcnica Pedaggica y la gestin educacional se basa en el control administrativo. La falta de conocimientos de informtica, por parte de los Directores de establecimientos, obstaculiza el acceso a informacin oportuna, particularmente frente a las convocatorias del CPEIP u otras. Algunos TC enfrentan dificultades derivadas de debilidades en la seleccin de los Profesores Guas. En algunas comunas los mecanismos de seleccin son difusos (Comuna N11), mientras que en otras son rituales administrativos que hay que cumplir (Comuna N4, Comuna N6). Una dificultad muy destacada por los Profesores y Directores es que la actividad del TC es una ms que se agrega a la carga de trabajo del profesorado, es decir, las actividades se realizan fuera de la jornada laboral.

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La falta de inters por participar de los profesores, la asistencia reducida y poco sistemtica, en opinin de los informantes, hace referencia al agotamiento de los profesores por la demanda de tiempos y horarios que las capacitaciones exigen, a lo que se suma la JEC, Jornada Escolar Completa, y el uso de tiempos restados principalmente a la vida personal y familiar: () El problema para mi gusto, yo dira como dificultad, es la jornada escolar completa y lo otro que el colega por tradicin y costumbre siempre ha trabajado de lunes a viernes, entonces si lo hace venir un da sbado se resiste a venir. (Encargado de perfeccionamiento y TC, Comuna N15) A lo anterior se suma el hecho que el profesorado est demandado a participar en una serie proyectos impulsados desde el nivel central y, en su opinin, con escasa coordinacin entre ellos. Esto ha significado que los TC se vean compitiendo con las demandas derivadas de la evaluacin docente en marcha. Hay una paulatina disminucin de los profesores que se perfeccionan, en parte por la presencia de la evaluacin docente, que confronta y superpone actividades (Comuna N2, Comuna N15, Comuna N11). () eso increment el taller comunal y disminuy el proceso de evaluacin docente, que tambin nos llev a tener una disminucin (de los TC), porque la gente se dedic a la evaluacin docente (...). (ex Director Corporacin, Comuna N2) Otra repercusin que puede ser interpretada como dificultad para la difusin e impacto del conocimiento en el alumnado, se deriva de las posibilidades de ascenso asociadas a la labor y visibilidad de los Profesores Guas, conducindolos a asumir cargos directivos, ya sea en la Direccin de Educacin o en la Direccin de su establecimiento, perdindose la esencia de este tipo de formacin, basada en la relacin de apoyo entre pares. (Comuna N8, Comuna N6, Comuna N4) Algunos Profesores Guas identifican una dificultad o aprehensin frente a la composicin de la poblacin objetivo de los Talleres Comunales. El encuentro de profesores del sector municipal y particular subvencionado, a veces es rechazado por algunos Profesores Guas, ya que se asume que el sector privado se est beneficiando nuevamente de los esfuerzos del Estado y del profesorado del sector municipal.

En sntesis: Hay dificultades de orden administrativo derivadas de la tarda recepcin de insumos desde el nivel central y la falta de respaldo a los profesores participantes, desde la administracin local. Los TC enfrentan dificultades derivadas de la gestin comunal, por ejemplo, expresada en seleccin de los profesores guas. La mayor dificultad sealada es la carga de trabajo del profesorado y las mltiples tareas y demandas a las que deben responder, pues los TC ocupan el tiempo de descanso. 68

Aqu, adems, emergen otras dificultades asociadas, la primera expresa el rechazo de algunos Profesores Guas por tener que atender o hacer extensivo su aporte a profesores de establecimientos subvencionados; y la segunda, es la prdida de la calidad de pares, que garantizara las sinergias del proceso, debido al ascenso de Profesores Guas a cargos directivos.

3.4.2. Planes de Superacin Profesional (PSP)

Los Planes de Superacin Profesional son un conjunto de acciones de carcter formativo, diseadas y ejecutadas por los municipios, que han implementado la evaluacin del desempeo de los docentes de aula de su dotacin. Estas se traducen en acciones de aprendizaje y re-aprendizaje, respecto de las competencias, conocimientos, habilidades, dominios y criterios establecidos en el Marco para la Buena Enseanza, aprobado por el Ministerio de Educacin; dirigidas a favorecer la superacin de las debilidades profesionales que evidencian los docentes con nivel de desempeo bsico o insatisfactorio, y que se expresan en los informes de resultados de la Evaluacin Docente de cada comuna. Las comunas que en la actualidad cuentan con PSP, son aquellas que participaron de manera piloto en el proceso de evaluacin docente. All, ms que expectativas, existe preocupacin porque los participantes no se encuentran comprometidos con el proceso, fueron sorprendidos por los resultados de la evaluacin y la principal tarea para los Maestros de Maestros, es validarse como tales antes los profesores evaluados de manera bsica o insatisfactoria, y ayudar a que stos se propongan y alcancen metas de aprendizaje. En las comunas donde los profesores estn en proceso de evaluacin, se ha generado la funcin de Encargado, sin embargo, no hay evidencias de que las comunas estn preparados o preparndose para el proceso que viene. La pregunta genera dudas en los entrevistados y la respuesta generalizada es que habr que hacerlo y que se realizar una vez que se conozcan los resultados. En aquellas comunas donde se ejecuta algn PSP, las expectativas dicen relacin con la capacidad de la administracin comunal de incidir en la composicin de la planta de recursos humanos. Se seala el anhelo de tener la posibilidad de alejar de sus cargos a profesores con problemas serios de salud mental, adicciones o en edad de jubilar y que, por condicionantes asociadas al sistema provisional, se mantienen en sus cargos. En la actualidad han intentado realizarlo por va de sumarios administrativos, los que, a pesar de ser adversos para los sumariados -se prueban las anomalas o los problemas-, se estancan, se apelan o rehacen los sumarios; el profesor afectado no es removido de su cargo por razones econmicas asociadas al proceso de alejamiento; as, continan en el cargo cumpliendo funciones no relacionadas con actividades de aula. Los informantes se quejan que esta salida genera un doble costo -el pago de reemplazante- y la saturacin de los funcionarios en la ejecucin de dichos sumarios interminables (Comuna N13; Comuna N9, Comuna N10).

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En la mayora de las comunas los informantes, independientemente de sus cargos, sealan que el Estatuto Docente termin siendo una camisa de fuerza en trminos de gestin de los recursos humanos. (Comuna N8, Comuna N12, Comuna N14, Comuna N11). En las comunas donde se estn ejecutando PSP, poseen un aprendizaje que les facilitar ampliar el accionar de acuerdo a la nueva demanda. Sin embrago, en estas comunas la preocupacin -o expectativas- estn centradas en el proceso que se desencadena luego de la segunda evaluacin de los profesores participantes, esto es, si resultan evaluados de manera deficitaria, la preocupacin se centra en asumir el costo del reemplazante (Comuna N8, Comuna N4).

a) Aciertos del Plan de Superacin Profesional El primer acierto es la alta valoracin que se tiene del aporte que realiza el CPEIP a la formacin continua del profesorado en general, y el bajo costo que tiene un apoyo profesional de alta calidad. Es tambin un acierto la privacidad con que se maneja el PSP y la relacin de la Direccin de Educacin con los profesores participantes. En algunas comunas con PSP se est traspasando la experiencia adquirida en el proceso de evaluacin y de apoyo a la mejora, a todos los profesores involucrados en el proceso de evaluacin. Los Profesores Guas han incorporado algunas reas y temas complementarios, con la finalidad de apoyar aspectos directamente vinculados con la evaluacin docente, el manejo de escenarios de curso y dominio de las cmaras de filmacin o actitud ante ellas (Comuna N7, Comuna N8, Comuna N11): Contratamos un actor y un camargrafo que van a hacer en conjunto las cuatro clases, no dos y dos, en conjunto ha sido una cuestin bien simptica digamos, distinto a decir bueno planifiquemos, hagamos una clase, evaluemos. (Encargada PSP, Comuna N11)

En sntesis: Se valora el aporte tcnico desde le CPEIP, la confidencialidad con que se maneja la informacin y se valora la atencin inicial que las comunas estn dando a este tema, expresado en la creacin y asignacin de la funcin de Encargado comunal en algunos casos. d) Dificultades del PSP

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Los profesores, objetivo del PSP, estn participando de manera obligada y el proceso ha sido resistido de manera manifiesta, expresando molestia; o de manera encubierta, adoptando una actitud pasiva y hacer presencia espordica por cumplir. Es la situacin o dificultad que enfrentan los profesores a cargo del apoyo. La falta de compromiso por la mejora o superacin, se da principalmente en casos de profesores objetivo de edad avanzada, cuya relacin con la labor docente es mantenerse hasta que puedan jubilar en mejores condiciones econmicas. En todas las comunas estudiadas no hay anticipacin frente a la tarea que se avecina. Slo existe consenso que ser ms compleja, ya que los profesores se estn evaluando en muchos casos- de manera no voluntaria, hay mucha resistencia. La falta de previsin en las comunas se debe a que los funcionarios a cargo de informar y coordinar el proceso de evaluacin, estn recargados de otras funciones, por lo que no han abordado -formalmenteel tema sobre cmo enfrentarn la organizacin de algn PSP. Bueno, nosotros estamos aspirando que todos salgan bien, porque a los otros hay que ponerles tutores, habr que ver alguna tutora. La verdad es que no nos hemos puesto en ese caso, pero suponemos que hay que hacerlo. La verdad, es que no nos hemos puesto. (Encargada de Perfeccionamiento, Comuna N14) En comunas que est implementado el PSP, existe la aprehensin que la identificacin de las necesidades pedaggicas es un proceso administrativo, que no necesariamente refleja los requerimientos de las personas involucradas ni tampoco de los requerimientos de la comuna. Hay Profesores Guas que expresan que la elaboracin del Plan se hizo slo por cumplir un mandato legal, pero no por resolver un problema. Dbil conduccin del proceso: En la experiencia con los PSP, algunas comunas dejan en libertad de accin a los profesores que requieren apoyo para enfrentar una segunda evaluacin. Esta medida resta a la comuna la posibilidad de disear una estrategia comunal y eventualmente abaratar costos. Los profesores se contactan de manera directa con oferentes. (Jefe Tcnico Establecimiento y Encargado de Evaluacin Docente y PSP, Comuna N13) En las comunas existe conciencia de que los honorarios de los oferentes son caros, inversin que puede no ser aprovechada por profesores que slo estn esperando la hora de jubilar. () perfeccionamiento, la ltima vez que hicimos uno nos gastamos como ocho millones de pesos, hicimos como cinco cursos distintos () en el verano, en enero, entonces las tres primeras semanas de enero tuvimos a los profes todo el da en perfeccionamiento, pero ya no tenemos ocho millones de pesos. (Encargada PSP, Comuna N11)

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Otra dificultad muy importante es la falta de comunicacin o entendimiento entre los funcionarios a cargo de la administracin y el profesorado, en particular, los Profesores Guas. (estos estilos de gestin son) absolutamente autoritarios [...] Mira, no est en que se pida por favor, si no que llega la hojita y dice autorcese. Se autoriza que tal persona tiene que estar en tal parte, tal da y a tal hora (...) una idea entre lo que ocurre entre los profesores asistentes (a los TC) con los Profesores monitores (Guas), es que por ejemplo la seora que est a cargo de coordinar, no tiene idea de lo que pasa con nosotros, por lo menos, yo soy sincero, la respeto mucho, le tengo mucho cario, pero jams ha ido a una reunin, no tiene idea de lo que se trata. Entonces hay un puente cortado enorme, porque solamente entre amigos, entre los profesores que estamos ah sabemos de qu se trata, lo que no sabe la coordinadora. (Profesor Gua TC, Comuna N4) En sntesis: La mayor dificultad es parte de la instalacin del proceso de evaluacin docente. Esta modalidad de formacin continua puede ser una estrategia valiosa de trabajo, respetuosa y cautelosa para resguardar la estima de los profesores, pero existe el temor que los PSP puedan transformarse en una accin remedial aislada y perder el potencial que esta modalidad de trabajo brinda para el desarrollo de la profesionalizacin de los docentes, perdindose la virtud de generar grupos de apoyo entre pares con la finalidad de desarrollo de la profesin docente. Las dificultades dicen relacin con que la participacin de los profesores no es voluntaria y la dbil conduccin o anticipacin de las administraciones municipales frente al proceso.

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3.4.3. Coexistencia de Talleres Comunales con otras formas de perfeccionamiento

En algunas comunas el apoyo a la Formacin Continua se efecta sin la contribucin del CPEIP, en otras se conjugan distintas alternativas, es decir, una combinacin de oferentes, ya sean personas naturales o jurdicas o los propios funcionarios que operan como relatores en cursos de capacitacin. En algunas comunas, e independientemente de la presencia de TC y PSP, la administracin local est abierta a la presencia de distintos tipos de perfeccionamientos y oferentes. En lo que sigue se muestra la presencia de una concepcin del perfeccionamiento, basada en el dficit y opuesta a la concepcin de formacin continua. La seleccin de actividades y oferentes est guiada por el costo, la posibilidad de recuperar la franquicia SENCE y por la originalidad del tema: Entonces qu hicimos? Todos los profesores de cuarto tuvieron que asistir a los cursos de Santillana, porque fuera de eso aportan un material muy bueno, el material es excelente, adems que ensean la mecnica en las pruebas de los alumnos, entonces la gente se entusiasm, tom el curso y vimos que estn bien, estn esperanzados que les va a ir bien, les estn haciendo a los chiquillos todas las pruebas en el mismo sistema. (Directora DAEM, Comuna N4) El perfeccionamiento as realizado, genera un elenco de actividades que puede que contribuyan a recargar la ya pesada jornada del profesorado. S, s. Por ejemplo, este martes partimos con dos cursos ms, ya. Porque esto no es simultneo, entonces hay algunos que van terminando, por ejemplo, el lunes termina un curso que tenemos especialmente de tecnologas. Entonces por eso te digo, terminando eso vamos, porque hay profesores que estn asistiendo ah, de hecho hay directores que estn terminando, ya perfecto. (Directora DAEM, Comuna N4) La colisin de supuestos que subyacen a la formacin continua y al perfeccionamiento, afecta al profesorado y posiblemente reduce el efecto de la intervencin. En el caso de Comuna N8, el Municipio est altamente comprometido en mejorar los puntajes del SIMCE, por tanto, adems de los TC apoyados por le CPEIP, efectan otras dos modalidades de apoyo. La primera, utilizan profesores contratados para tal efecto por el Departamento de Educacin, los que operan como panelistas y salen a las escuelas a capacitar a sus profesores. La segunda, compra de cursos de capacitacin con la finalidad de mejorar los puntajes SIMCE, lo que en la localidad se denominan los Talleres SIMCE. lo hacemos con un organismo externo, en el caso de Lenguaje lo hacemos con funcionarios nuestros de ac de la comuna y despus vienen

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los talleres comunales que son los talleres que da el Ministerio de Educacin. (Agrega) Nosotros utilizamos un sistema que es de DocenciaAplicacin, o sea, nosotros monitoreamos, no slo el profesor, sino que tambin monitoreamos la aplicacin, y en la aplicacin nosotros entregamos guas, materiales conocimiento y pedagoga. (Encargado de Perfeccionamiento, Comuna N8) (...) en matemticas signific un avance en el mejoramiento en la prueba SIMCE en veintitantos puntos y hay esfuerzos compartidos. (Alcalde, Comuna N8) Si bien esta mejora es valorada, existe consenso que esta forma de intervencin tensiona al profesorado, en primer lugar, por la cantidad de actividades asociadas a las que sienten como sobre-demanda y, en segundo lugar, debido a la superposicin, a veces oposicin, de propuestas tericas y metodolgicas que convergen en estas formas mixtas de perfeccionamiento. Si este es realizado por el Municipio y est en sintona con la lgica de la formacin continua, se visualizan mayores innovaciones. En la comuna de Comuna N5, donde hay una importante proporcin de poblacin rural, se ha creado una modalidad de perfeccionamiento especialmente dirigido a esos sectores. En este caso, se formaron los Micro Centros de Capacitacin Rural: (...) hay capacitacin, en la que acceden por escuela un docente, los tenemos organizados en micro centros rurales, ah los vamos capacitando. (Alcalde de Comuna N5) Esta iniciativa intenta resolver problemas frecuentes del perfeccionamiento en zonas rurales, tales como las distancias que deben sortear los profesores para acceder al perfeccionamiento. Distancias que no slo implican traslados, sino tambin ocasionalmente prdidas de das de clases, por lo cual, localizar ms cercanamente los perfeccionamientos a los profesores mejora la posibilidad de gestionarlos. En Comuna N7, comuna tambin con alta poblacin rural, la municipalidad dispone de buses para los escolares y apoyo de trasporte para el profesorado; esto adems permite utilizar los espacios nuevos, producto de la renovacin en infraestructura, para el perfeccionamiento. Las comunas, con administracin delegada de la educacin que tienen perfeccionamiento sin intervencin del CPEIP, tienen una conceptualizacin basada en el dficit y la genuina preocupacin de perfeccionamiento a su planta docente. () el tema es ese, de repente hay perfeccionamientos que no son conducentes tampoco, entonces nosotros tratamos de ver que los profesores nos digan qu perfeccionamiento quieren y lo que queremos nosotros y tratamos de aunar criterios y as lo hemos ido haciendo. (Encargada de Perfeccionamiento, Comuna N14) La utilizacin del concepto de Talleres Comunales no es garanta de que las acciones se centren en la construccin colectiva del conocimiento. En el caso de Comuna N14, se 74

implementa un sistema de TC que consiste en la identificacin de necesidades derivadas de la reflexin efectuada en los establecimientos, a partir de los resultados del SIMCE. Como parte de esta modalidad de talleres, por un lado se han elaborado desde el DEM, pruebas tipos para los estudiantes de los distintos niveles y los profesores asisten a reuniones frecuentes (semanales o quincenales) para tratar temas especficos, conducidos por la Directora del DEM. Adems, se efecta capacitacin a travs de cursos con relatores de oferentes externos contratados para estos efectos. () Entonces nosotros de todos modos vamos haciendo una buena capacitacin, en todo esto nuevo, porque siempre hay una cantidad, las reformas en la educacin no alcanzan a dar resultados, cuando ya viene otra cosa y otra poltica. Nosotros estbamos antes enfatizando el DEM, y la capacitacin para lo nuevo que viene. (Encargada de Perfeccionamiento, Comuna N14) La falta de trabajo conjunto de algunas comunas con el CPEIP se debe a varias razones: Por lentitud en las comunicaciones o dificultades organizativas en el nivel comunal. Por ejemplo en el caso de la comuna de Comuna N13. Debido a la percepcin que las indicaciones e instructivos son complejos. Como manera de manifestar rechazo a la forma de asignacin de recursos a la educacin municipal por parte del nivel central. Producto de historias previas que no se han abordado. La percepcin de la relacin con la Direccin Provincial es que ha ido mejorando. Desconfianza respecto a los costos reales que pueda significar para la Corporacin cualquier accin conjunta.

La Comuna N3, cuya Corporacin est consumida en un importante dficit financiero, ofrece como dificultad la falta de orientacin para conducir el proceso de formacin continua. Paradjicamente, tratndose de un estilo de gestin administrativo burocrtico, la responsabilidad del perfeccionamiento se deja al profesorado interesado en los oferentes que se presenten. La relacin con el CPEIP est cortada desde la implementacin de una actividad conjunta, que no result exitosa. Una relacin futura pasa por reestablecer el dilogo.

3.4.5. Oferentes de perfeccionamiento

En cuanto a los oferentes de perfeccionamiento podemos observar que la mayor parte de las comunas reciben atencin del CPEIP, otras utilizan servicios de universidades de cobertura nacional y universidades regionales -privadas y del Consejo de Rectores- que establecen convenios con municipios. Se observa adems, que existen oferentes de educacin superior como institutos profesionales que tienen alcance nacional. Junto a estos aparecen otros oferentes ms especializados que son consultoras y ONGs que se dedican al tema educacional desde

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diferentes pticas, tales como el PIEE, de reconocido prestigio, y otras pequeas sobre cuya calidad no hay antecedentes. Las comunas optan trabajar con el CPEIP por tres razones: La primera, la calidad asociada a los Talleres Comunales. La segunda, la valoracin de la trayectoria y rol que ha cumplido el CPEIP en la educacin. La tercera, por el bajo costo.

En algunas comunas es interesante destacar el papel que tienen los oferentes del mundo universitario y, en especial, de las universidades regionales, ya que segn los informantes, el profesorado valora la conexin con lo especfico de la comuna sumado al prestigio de ser Universidad. Este rasgo positivo deja de serlo si el perfeccionamiento no aporta elementos para traspasar los conocimientos al aula o se queda en la abstraccin terica. Existe consenso en la necesidad de filtrar las distintas opciones: (...) hoy en da hay mucha institucin privada entregando (perfeccionamiento) estoy preocupado por la calidad de los cursos (). (Alcalde de Comuna N5)

Sntesis de factores interventores para la formacin continua

El hecho que el perfeccionamiento est asociado a la acumulacin de mritos individuales, para acceder a una mejora salarial, fortalece la motivacin instrumental y no el mejoramiento colectivo de la labor en el aula. En la visin de todos los actores entrevistados, no hay conocimiento sobre las transformaciones asociadas al pago de perfeccionamiento, es decir, la repercusin a largo plazo del Sistema Nacional de Evaluacin y del Plan de Superacin Profesional. La avanzada edad del profesorado: El envejecimiento del cuerpo docente desmoviliza y desincentiva la aplicacin de cualquier perfeccionamiento, muchos de los profesores ya han llegado a un lmite en sus tiempos de servicio profesional y se mantienen en servicio debido a distorsiones en el Sistema Previsional. La pertinencia es reclamada: El mercado oferta una diversidad de cursos de liderazgo, gestin y administracin educativa, postgrados y actividades centradas en al avance acadmico. Los entrevistados sealan que estos cursos poco aportan al traspaso de estos conocimientos a la docencia directa en el aula. El inters del profesorado es perfeccionarse en reas y temas que asocian como puerta de acceso a cargos directivos, asociados a la gestin y que signifiquen una mejora salarial, ms que a un perfeccionamiento que tenga directa repercusin en el aula. Este perfeccionamiento es ms frecuente de encontrar y es de alto costo para el profesor. En

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algunas ocasiones el profesor de manera individual lo financia, esperando recuperar parte de la inversin con el pago asociado al perfeccionamiento. Un signo alentador es el compromiso del profesorado con su aprendizaje. Si las actividades desarrolladas satisfacen las necesidades del profesorado, en trminos que permitan el traspaso de los conocimientos al aula y que se aborden problemas concretos de los participantes, stos estn dispuestos a posponer tiempos personales y familiares para dedicarlos a la labor educativa. De igual modo, hay experiencia en que los profesores se perfeccionan slo por la motivacin de aprender, siempre y cuando existan las condiciones para construir conocimiento.

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3.5. Caractersticas del Territorio y la gestin de la Educacin Municipal

Para profundizar el anlisis se hizo una reorganizacin de las comunas de acuerdo a su tamao, empleando la clasificacin de Cristaller y Lsch27, que permite agruparlas en pequeas, medias y grandes. Cuadro N 10: Clasificacin de Comunas por Tamao
CATEGORA 1 2 3 4 5 6 7 CANTIDAD DE HABITANTES 0 a 2.000 2.001 a 4.999 5.000 a 9.999 10.000 a 19.999 20.000 a 49.999 50.000 a 99.999 100.000 a 199.999 COMUNA Comuna N7 Comuna N5 Comuna N14 Comuna N2 Comuna N6 Comuna N8 Comuna N9 Comuna N10 Comuna N11 Comuna N13 Comuna N15 Comuna N1 Comuna N3 Comuna N4 Comuna N12 -

8 9 10 11

200.000 a 299.999 300.000 a 399.999 400.000 a 499.999 500.000 y ms

Ocho de las 15 comunas estudiadas tienen una poblacin de tamao promedio, que las hace poltica y administrativamente manejables, segn criterios de Cristaller y Lsch (1983), pero, para efectos de nuestro estudio, destaca el hecho que presentan distintos estilos de gestin para el mbito educacional; similar situacin ocurre entre las comunas muy populosas, tal como se observa en el siguiente apartado.

3.5.1. Independencia entre composicin del territorio y los estilos de gestin

En la siguiente tabla se observa que el estilo predominante es el administrativo burocrtico: 9 de las 15 comunas presentan esta caracterizacin, aunque en su modo de operar se puedan advertir transiciones o sesgos hacia alguno de los otros estilos.
27 Instituto Geogrfico Militar: Atlas de la Repblica de Chile, Santiago, Instituto Geogrfico Militar IGM, 1983, 349 pginas. Pgina 20

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Cuadro N 11: Caractersticas del Territorio y estilos de gestin predominantes

Regin Comuna Poblacin Composicin de Poblacin en% Urbana Rural 99.6 92.3 99.7 96.6 36.0 84.0 77.9 88.6 90.9 92.5 100 99.9 100 0,4 7,7 0,3 3,4 64,0 16,0 22,1 11,4 9,1 7,5 0 0,03 0 35,6 0 Estilo de Gestin Predominante

II IV V VI VII VII X X X X R M. R.M. R.M.

Comuna N1 Comuna N2 Comuna N3 Comuna N4 Comuna N5 Comuna N6 Comuna N7 Comuna N8 Comuna N9 Comuna N10 Comuna N11 Comuna N12 Comuna N13

296.905 160.148 275.982 214.344 37.261 119.585 16.337 175.938 145.475 140.559 175.938 365.374 132.520

R.M. Comuna N14 94.540 64.4 R.M. Comuna N15 148.220 100 Fuente: Documentos oficiales y elaboracin propia.

Administrativo Burocrtico Administrativo Burocrtico Administrativo Burocrtico Administrativo Burocrtico con sesgo a Poltico Autoritario Administrativo Burocrtico con sesgo a Poltico Democrtico Poltico Autoritario con sesgo a Administrativo Burocrtico Interpersonal con sesgo a Poltico Democrtico. Administrativo Burocrtico con sesgo a Poltico Autoritario Interpersonal con sesgo a Poltico Democrtico Dejar Hacer con sesgo a Poltico Autoritario Administrativo Burocrtico con sesgo a Poltico Democrtico Poltico Democrtico con sesgo a Administrativo Burocrtico Poltico Democrtico con sesgo a Dejar Hacer Administrativo Burocrtico con sesgo a Poltico Autoritario Administrativo Burocrtico

Al observar la informacin comunal agrupada por zonas, se destaca que las comunas donde predomina el estilo Poltico Democrtico presentan casi 100% de poblacin urbana; pero tambin el Estilo Autoritario, como predominante, se presenta en una comuna con slo 16% de poblacin rural y el estilo Administrativo Burocrtico, como predominante, en una comuna con 0% de ruralidad. Al desagregar por zonas (comunas del norte, centro, sur y Regin Metropolitana): En la zona norte (Comuna N1, Comuna N2) predomina el estilo Burocrtico sin transiciones notables. En la zona centro (Comuna N3, Comuna N4, Comuna N5, Comuna N6) predomina el estilo Administrativo Burocrtico, pero desde predominancia plena hasta con sesgos distintos (Poltico Autoritario, Poltico Democrtico) y el nico caso de predominancia de estilo Autoritario. En la zona sur (Comuna N7, Comuna N8, Comuna N9, Comuna N10) se observa los nicos casos de predominancia del estilo Interpersonal y con el mismo sesgo (Poltico Democrtico) y tambin el nico caso con predominancia al

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estilo Dejar Hacer, pero con sesgo Autoritario. En la RM (Comuna N11, Comuna N12, Comuna N13, Comuna N15, Comuna N14) se observa los nicos casos de predominancia del estilo Democrtico, pero con distintos sesgos, sin registrarse una regularidad marcada, tal como en las dems zonas (excepto en la norte). Como corolario del comentario al cuadro: se trata de descripciones de lo que se observ como estilos de gestin predominante para la educacin comunal, pero no se deben interpretar las predominancias de los estilos como garanta de xito respecto del perfeccionamiento y la formacin continua. Tampoco se puede afirmar que exista asociacin entre caractersticas sociodemogrficas de los territorios comunales (tamao de poblacin, porcentajes de ruralidad) y estilo de gestin particular. Y, tal vez, para el caso de comunas de la RM, con Estilo Poltico Democrtico predominante, se deba a que la red de interacciones, tensiones y negociaciones (su capital social y poltico) sea ms rica que en el resto de las regiones. Situacin que puede quedar propuesta para nuevos estudios.

3.5.2. Poblacin escolar y estilos de gestin

A continuacin se muestra una breve resea de la cantidad de establecimientos de Educacin General Bsica. Las comunas que tienen mayor nmero de estos son: Comuna N8, Comuna N9, Comuna N10, Comuna N5y Comuna N1, con cuarenta o ms establecimientos. Entre 20 y 40 establecimientos, se encuentran las comunas de Comuna N2, Comuna N3, Comuna N4, Comuna N12 y Comuna N14. Con menos de 20 establecimientos se encuentran las comunas de Comuna N7, Comuna N11, Comuna N13 y Comuna N15. En el caso de los establecimientos de Educacin Media, las comunas con 7 o ms establecimientos son: Comuna N1, Comuna N3, Comuna N12 y Comuna N15. Entre 4 y 7 establecimientos se encuentran las comunas de Comuna N2, Comuna N4, Comuna N8, Comuna N9, Comuna N14 y Comuna N10. Con menos de 4 establecimientos las comunas de Comuna N5, Comuna N6 y Comuna N7. Cuadro N 12: Establecimientos y Tipos de Enseanza Impartidas por Comuna
Regin Comuna N Estab. E.G.B. 40 38 33 30 41 40 Matrcula E.G.B. 28.669 14.719 19.044 16.394 4.956 12.706 Prom. Als. por Estab. 717 387 577 546 121 318 N Estab. Matrcula E.M Ed.M 10 5 9 6 1 3 12.097 5.762 12.627 8.156 691 4.828 Prom. Als. por Estab. 1210 1152 1403 1359 691 1609

II IV V VI VII VII

Comuna N1 Comuna N2 Comuna N3 Comuna N4 Comuna N5 Comuna N6

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X X X X R M. R.M. R.M. R.M. R.M.

Comuna N7 Comuna N8 Comuna N9 Comuna N10 Comuna N11 Comuna N12 Comuna N13 Comuna N14 Comuna N15

10 60 50 41 19 28 13 26 15

2.149 17.323 11.482 13.738 9.997 16.235 7.912 7.646 23.991

215 289 230 335 526 580 609 294 1599

1 6 5 6 3 8 1 4 7

553 5.881 6.813 6.874 2.024 4.763 1.050 3.204 10.744

553 980 1363 1146 675 595 1050 801 1535

La mayor cantidad de establecimientos de Educacin Media est en las comunas de Comuna N1 con 10, Comuna N3 con 9 y Comuna N12 con 8, respectivamente, que poseen una administracin delegada. Las dos primeras presentan estilos de gestin Administrativo Burocrtico, mientras que la ltima comuna presenta un estilo de gestin Poltico Democrtico. La mayor cantidad de establecimientos que imparten Educacin Bsica, se ubica en las comunas de Comuna N8, 60 establecimientos, y Comuna N9, 50 establecimientos, ambas con administracin directa desde el DAEM; tampoco comparten el estilo de gestin, porque mientras el DAEM de Comuna N8 presenta un estilo de gestin Administrativo Burocrtico, con sesgo a Poltico Autoritario, en el DAEM de Comuna N9 predomina un estilo Interpersonal con sesgo a Poltico Democrtico.

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Cuadro N 13: Indicadores educativos y demogrficos por comunas

Regin II IV V VI VII VII X X X X R M. R.M. R.M. R.M. R.M. Comuna Comuna N1 Comuna N2 Comuna N3 Comuna N4 Comuna N5 Comuna N6 Comuna N7 Comuna N8 Comuna N9 Comuna N10 Comuna N11 Comuna N12 Comuna N13 Comuna N14 Comuna N15 N profesores 1888 986 1216 854 348 831 131 1192 943 978 585 1008 409 409 Matrcula 40766 20481 31671 24550 5647 17534 2702 23204 18295 20612 12021 20998 8962 10850 34735 Poblacin % poblacin en en edad escolar Ed. Municipal 83974 49% 48091 43% 10245 309% 32302 76% 94237 6% 36078 49% 4488 60% 26266 88% 47402 39% 39133 53% 56842 21% 35366 59% 43896 20% 37300 29% 397380 9%

Se observa que el porcentaje de poblacin en la educacin municipal es muy alto, en la mayora de las comunas estudiadas, destacando el caso de Comuna N3, que atiende una gran cantidad de alumnos venidos de comunas aledaas. Con sobre el 50% de atencin municipal se encuentran Comuna N8, Comuna N4, Comuna N7, Comuna N10 y Comuna N12, comunas que en su mayora tienen una alta concentracin de poblacin, con la excepcin de Comuna N7. Entre 20 y 50% de cobertura de la educacin municipal se encuentran en las comunas de Comuna N1, Comuna N2, Comuna N6, Comuna N9, Comuna N11, Comuna N13 y Comuna N14. Los entrevistados de estas comunas declaran hacer esfuerzos para mantener una matrcula que les permita el financiamiento del sistema educacional comunal, esto debido al traslado de los alumnos del sistema municipal hacia el sistema particular subvencionado. Las comunas que se encuentran por debajo del 20% de atencin dentro del sistema municipal de educacin son Comuna N5y Comuna N15, comunas que han sufrido la prdida de matrcula por el hecho de que hay comunas cercanas en las que la oferta es ms atractiva, el xodo se produce cada vez con mayor fuerza. La cantidad de poblacin tiene su efecto en el volumen de la poblacin escolar por atender, sin embargo, tampoco es posible inferir alguna relacin entre la cantidad de establecimientos de educacin bsica y media y los estilos de gestin predominantes y sesgos asociados en cada comuna.

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3.5.3. Vulnerabilidad de la comuna, estilos e gestin y formacin continua

La vulnerabilidad social de la comuna puede ser identificada a partir de su dependencia del Fondo Comn Municipal. Dicho Fondo est definido por la Constitucin Poltica de la Repblica, como un mecanismo de redistribucin solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del pas. La Ley N18.695 Orgnica Constitucional de Municipalidades (Par. 3, Art. 14) le confiere a este instrumento la funcin de garantizar el cumplimiento de los fines de las municipalidades y su adecuado funcionamiento. La dependencia de este fondo tiene directa relacin con la capacidad de la comuna de generar recursos propios. El promedio nacional consignado por este mecanismo de redistribucin de riqueza, es del 64.39%. La dependencia de las comunas del Fondo Comn Municipal es variada; hemos clasificado las comunas como altamente dependientes si el aporte es similar o sobre el promedio nacional. Las medianamente dependientes tienen un aporte que oscila entre el 26% y el 50% y las comunas relativamente independientes reciben un aporte igual o inferior al 25%. Cuadro N 14: Dependencia de Comunas del Fondo Comn Municipal
% dependencia FM agrupado Comuna Comuna N6 Comuna N11 Granja Comuna N7 Comuna N9 P. Montt Comuna N15 Comuna N5 Comuna N10 Comuna N1 Comuna N12 Comuna N14 Comuna N4 Serena Comuna N3 Alta 80.07% 77.58% 47.92% 23.89% 19.73% 20.54% 72.62% 43.11% 19.19% 62.50% 47.92% 24.34% Mediana 23.89% Baja Orgnica municipal por Comuna DAEM DAEM DAEM DAEM DAEM DAEM DAEM DAEM DAEM Corporacin Corporacin Corporacin Corporacin Corporacin Corporacin 15

32.97% 26.23% Total 4 6 5 Fuente: Subdere, Subsecretara de Desarrollo Regional

La presencia o ausencia de trabajo vinculado con los programas de perfeccionamiento que apoya el CPEIP, no puede atribuirse a la mayor o menor dependencia de la comuna del FCM, medida en el porcentaje derivado del aporte que recibe.

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Cuadro N 15: Actividades de Formacin Continua por Comuna y Aporte Econmico Municipal
Comunas DAEM Comuna N5 DAEM Comuna N15 DAEM Comuna N13 DAEM Comuna N6 DAEM Comuna N11 DAEM Comuna N7 DAEM Comuna N8 DAEM Comuna N10 DAEM Comuna N9 Corpor. Comuna N3 Corpor. Comuna N12 Corpor. Comuna N14 Corpor. Comuna N1 Corpor. Comuna N4 Corpor. Comuna N2 Fuente: SUBDERE y elaboracin propia. % traspaso de recursos propios a Educacin () 23,77 12,32 12,2 9,5 8,91 4,05 1,88 1,22 0,88 sin informacin 9,27 6,9 1,83 0,66 0,55 Cantidad de Talleres Comunales 0 3 0 2 3 5 5 7 5 0 0 0 14 5 4 Planes de Superacin profesional 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 0 0 1 1

Las Corporaciones, son instancias de administracin delegada de la educacin, que no mantienen relaciones de trabajo asociado al perfeccionamiento con el CPEIP. Esta evidencia bien puede ser efecto de una distorsin por la seleccin intencionada de los casos, o debido a que las Corporaciones acceden a la franquicia tributaria, y por ello cuentan con los recursos para acceder a instituciones, privadas o pblicas, que ofrecen cursos de perfeccionamientos reconocidos, o no, por el CPEIP. Otra forma de ingresos con que cuentan los municipios, es derivada de ingresos propios, habitualmente obtenidos por el pago de patentes locales. El aporte que hace el Municipio a la educacin comunal, se expresa en el porcentaje de los ingresos propios que traspasa. El promedio nacional de aporte a educacin con Fondos propios es equivalente al 9,45% de los ingresos municipales. En el cuadro anterior se observa que, a medida que el traspaso de recursos de ingresos propios hacia educacin es ms bajo que el promedio nacional, las DAEM y DEM presentan una mayor cantidad de Talleres Comunales ejecutndose en sus comunas. Podra asumirse que, a menor disponibilidad de recursos para asumir las labores derivadas de la gestin de la educacin, mayor es la relacin de trabajo que se establece con el CPEIP. El comportamiento es similar tanto para Corporaciones como para Departamentos de Educacin del Municipio. Lo anterior es razonable debido al alto costo de las Universidades, Consultoras e Institutos a los cuales hacen referencia los encargados de perfeccionamiento. Esta misma relacin no se puede establecer para los Planes de

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Superacin Profesional, ya que estos aparecen en las comunas que voluntariamente llevaron a cabo la Evaluacin Docente, a modo de prueba piloto.

3.5.4. Calidad de la gestin municipal

Para emitir un juicio sobre la calidad de la gestin municipal, es necesario establecer dos parmetros. El primero, asociado al pago de la asignacin de perfeccionamiento; y el segundo, la importancia asignada a la educacin, expresada en el traspaso de recursos municipales al sector. Cuadro N 16: Calidad de la Gestin
% de traspaso de recursos Situacin de Comuna propios pago Comuna N3 Sin informacin 1.0 Comuna N4 Bajo 1.0 Bajo Comuna N1 2.0 Bajo 3.0 CORPORACIN Comuna N2 Comuna N12 Cerca de promedio 3.0 Comuna N14 Cerca de promedio 3.0 Comuna N11 Cerca de promedio 2.0 Comuna N15 Sobre 2.0 Comuna N9 Bajo 2.0 Comuna N6 Cerca de promedio 3.0 Comuna N10 Bajo 3.0 DAEM, DEM Comuna N13 Sobre 3.0 Comuna N5 Sobre 3.0 Comuna N7 Bajo 3.0 Comuna N8 Bajo 3.0 Nota: 1: impago; 2: en proceso de pago con retrasos en meses y 3: al da Tipo de gestin

De los datos expuestos es posible afirmar que existen dos Corporaciones que enfrentan serias dificultades financieras: Comuna N3 y Comuna N4, lo que repercute, por un lado, en el estado de pago de las asignaciones de perfeccionamiento a los docentes; y por otro, en el escaso aporte que el Municipio est en condiciones de traspasar al sector. Otras Corporaciones, Comuna N14 y Comuna N12, evidencian un manejo austero, no tienen deudas y perfeccionan a su planta docente a travs de la compra de servicios de capacitacin. Por parte de la administracin directa, a travs de las DAEM, es tambin una muestra de la calidad de la gestin el hecho de estar al da en los compromisos con el profesorado y el traspaso de recursos propios; lo anterior, independientemente de la vulnerabilidad social expresada en la dependencia del Fondo Comn Municipal: Comuna N11, Comuna N13, Comuna N5.

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En sntesis: No se pueden establecer evidencias que muestren alguna relacin entre el tamao y las caractersticas del territorio comunal, su poblacin y cantidad de establecimientos, con los estilos de gestin y la presencia o ausencia de formacin continua. El tema de los recursos es complejo, ajustado, y es posible afirmar que el manejo de recursos en la gestin municipal, independientemente de la modalidad, es un arte, que significa hacer frente a mltiples demandas, entre ellas el apoyo a la formacin continua, que se realiza en la medida de las posibilidades. Los estilos de gestin y la modalidad de la orgnica municipal, no dan cuenta de la cantidad de actividades de perfeccionamiento, ni del estado de pago de la asignacin de perfeccionamiento al profesorado. Tampoco hay una relacin entre las variables anteriores y la vulnerabilidad social de la comuna, expresada en su dependencia del Fondo Comn Municipal. El compromiso del municipio con la educacin municipal, se expresa a travs del traspaso de fondos propios al sector; aqu hay una tendencia a que, a mayor traspaso, menor es la cantidad de actividades de formacin continua realizadas en conjunto con el CPEIP.

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3.6. Estilos de Gestin e Indicadores de Calidad

Con los antecedentes disponibles no es posible aventurar una relacin entre los estilos de gestin, modalidad de la administracin municipal a cargo de la educacin y los resultados en rendimientos, desercin y repitencia; esto debido a tres razones: La heterogeneidad de los datos que se encuentran en los documentos de planificacin de la educacin municipal. El tamao y las composiciones de los casos -comunas - seleccionados respecto del total de comunas del pas. El caso del estilo participativo, asociado a planificacin estratgica y al mejoramiento de resultados SIMCE, que destacamos anteriormente, amerita un estudio de validacin exclusivo.

Teniendo presente la importancia que tiene para este estudio, proporcionar informacin que permita facilitar la instalacin de programas de formacin continua, Planes de Superacin Profesional-, es necesario dejar constancia de algunos elementos asociados a las transformaciones del traspaso de financiamiento destinados a remunerar a los recursos humanos regidos por el Estatuto Docente. La mayor transformacin est asociada a la acreditacin y a la evaluacin docente, como se expresa a travs de cuatro lneas de accin:

Asignacin de Excelencia Pedaggica: beneficio que reconoce el mrito profesional de los docentes de aula que voluntariamente se someten a un proceso de acreditacin, recibiendo un incremento en su remuneracin y la certificacin de su condicin de excelencia. Red de Maestros de Maestros: formada por profesores acreditados como docentes de excelencia, quienes apoyan a otros docentes en las distintas comunas y unidades educativas donde se encuentren. Evaluacin Docente: su objetivo es promover el mejoramiento de las prcticas profesionales por medio de una evaluacin de su desempeo; es de carcter formativo y se sustenta en un cuerpo de estndares (Marco para la Buena Enseanza), que establece lo que un docente debe saber y debe saber hacer en el ejercicio de su profesin. Premio a la Excelencia Docente: consiste en un incentivo de reconocimiento pblico a los profesores y profesoras cuyo desempeo profesional es considerado sobresaliente por sus pares. No se trata de un concurso ni de una evaluacin pedaggica, sino de un estmulo al compromiso con los alumnos y con la calidad de la educacin.

Los profesores con Asignacin de Excelencia Pedaggica (APE), son reconocidos como profesores de excelencia por el Ministerio de Educacin y reciben una asignacin econmica especial. Obtienen un reconocimiento pblico y quedan habilitados para

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incorporarse a la Red de Maestros de Maestros. Estos son los profesores que eventualmente pueden colaborar con la puesta en marcha de planes locales de superacin profesional. Esta poltica se encuentra en su fase inicial de implementacin (Ley 19.715 y el DFL N 1 de Educacin, del 15 de enero de 2002); y a la fecha slo hay 62 profesores acreditados en el pas. Cuadro N 16: Red de maestros y Programas de Formacin por comunas
COMUNAS Comuna N11 DAEM: Comuna N6 Departamento de Comuna N13 Administracin de Educacin Comuna N7 Municipal Comuna N9 Comuna N8 Comuna N5 Comuna N15 Comuna N10 Comuna N1 Corporacin Municipal Departamento, Direccin o Comuna N12 Divisin de Educacin Comuna N14 Comuna N4 Comuna N2 Comuna N3 TC 3 2 0 5 5 5 0 3 7 14 0 0 5 4 0 PSP 1 0 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 1 1 0 Red de Maestros 1 4 1 0 6 8 0 0 7 10 4 4 9 10 2

Al comparar la capacidad instalada en trminos de presencia y profesores incorporados en la red de Maestros, no siempre se encuentra relacin con la cantidad de Talleres Comunales y Planes de Superacin Profesional. Respecto de la evaluacin docente y el SNED, es importante sealar que de las comunas de las que disponemos datos, en aquellas que tienen Plan de Superacin Profesional en ejecucin, los profesores participaron voluntariamente en el proceso piloto de evaluacin docente realizado durante los aos 2003 y 2004. En trminos generales, los profesores que obtuvieron nivel insatisfactorio se ubican entre el 2% y el 4%. Sin embargo, cabe considerar la falta de mayor informacin para sostener anlisis o tendencias al respecto, precisamente por lo aleatorio y parcial de los datos hasta ahora existentes y por el nivel de privacidad secreto con que se maneja esta informacin. En cuanto a los rendimientos expresados en las pruebas SIMCE, las variaciones, cuando las hay, son bajas, los rendimientos en general son bajos y la cantidad de comunas reducidas; por tanto no es posible afirmar la asociacin taxativa entre estilos de gestin y rendimiento.

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Cuadro N 17: Calidad de la Educacin Comunal SIMCE 2 Medio 2003

Leng 265 242 240 233 254 252 252 213 259 Mate 259 229 226 219 245 241 241 202 249

DEPARTAMENTOS MUNICIPALES Comuna N6 Comuna N11 Granja Comuna N7 Comuna N9 P. Montt Comuna N15 Comuna N5 Comuna N10 CORPORACIONES

Indicadores SIMCE 8 Bsico Desercin 2004(*) Escolar ao 2004 Leng Mate

243 228 234 241 252 248 228 239 244 243 228 238 240 249 254 225 242 243 0,58% Bsica 5,02% Media 2,4 % 3,9% Bsica 6,5% Media 2003) s/i 0,1% mujeres 4,5% hombres s/i s/i 10% 217 estudiantes

(ao

Indicadores SIMCE 2 Medio 2003

Leng Mate 250 260 234 246 256 241 245 265 248 255 260 252

SIMCE 8 Bsico 2004(*)

Leng 235 236 239 243 239 228 Mate 241 235 246 242 239 231

Desercin Escolar ao 2004

Comuna N1 Comuna N12 Comuna N14 Comuna N4 Comuna N2 Comuna N3

3 (%) 1001 estudiantes 497 estudiantes 647 estudiantes 300 estudiantes 1729 estudiantes

Fuente: Elaboracin propia con base a distintos links de la web del Mineduc

Los datos encontrados en los documentos oficiales comunales sobre desercin escolar, no son comparables, por tanto, slo es posible consignar lo siguiente: el principal problema de desercin escolar se localiza en la comuna de Comuna N3, con 1729 estudiantes, correspondiente a Educacin Bsica y Media, representando el 5,5 % a nivel comunal. En las comunas con mayores niveles de poblacin rural, como Comuna N14, donde la poblacin rural alcanza al 35,6%, se detecta un mayor nivel de desercin escolar: 497 estudiantes y la desercin alcanza al 4,58 % aproximadamente. De los datos encontrados no es posible establecer la relacin entre estilos de gestin y el bajo rendimiento. La informacin cualitativa permite hacer sucesivas interpretaciones y observar la realidad de casos extremos.

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En primer lugar, se encuentran las comunas con alta disminucin de estudiantes del sector municipal: Comuna N6 y Comuna N10 reportan volmenes de prdida de poblacin estudiantil considerables, al extremo que en Comuna N10 la infraestructura construida queda subutilizada; para el ao 2005 se reporta el alejamiento de cientos de estudiantes, que en su mayora emigran al sistema particular subvencionado. En segundo lugar, el diseo de estrategias para mantener constante la poblacin estudiantil. Comunas como Comuna N7 y Comuna N14 han diseado estrategias de retencin de estudiantes. En el caso de Comuna N7 estilo Interpersonal- se provee de buses desde los sectores rurales a la ciudad. En Comuna N14 estilo Administrativo Burocrtico- se dise con xito una poltica de estmulo al profesorado que mantuviera tasas de asistencia elevadas y disminuyera el alejamiento de los estudiantes del sector municipal. En tercer lugar, estimular la mejora de la calidad de la educacin como un fin en s y como estrategia de retencin. Comuna N7, Comuna N9 y Comuna N8 reportan un aumento del puntaje en pruebas especficas. En Comuna N9 y Comuna N7, se observ la tendencia a trabajar con un estilo de gestin interpersonal, se favorece la participacin y se ha desarrollado una planificacin estratgica que incluye aspectos vinculados con la formacin continua y con la bsqueda de mejorar el rendimiento. En esta estrategia existe una motivacin econmica: a travs del aumento de la calidad de la educacin se espera frenar la fuga de estudiantes, disminuir la desercin escolar y mantener altas tasas de asistencia. El mismo inters se encuentra presente en Comuna N8; aqu la estrategia es doblar -duplicarlas acciones de intervencin basadas en perfeccionamiento. En cuarto lugar, es necesario sealar la compleja situacin que enfrenta la educacin la comuna de Comuna N3, con Corporacin sobre endeudada, con un estilo de gestin administrativo burocrtico con sesgo autoritario y ausencia de accin planificada para favorecer la formacin continua. En este escenario, se tendr que insertar un Plan de Superacin Profesional, para un profesorado que atiende a poblacin escolar procedente de comunas aledaas. Cualquiera accin en este contexto demandar convocar las voluntades de los distintos actores y la mstica del profesorado, para buscar salidas conjuntas y que tengan como fin ltimo la calidad de la educacin.

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En sntesis: La instalacin de Planes de Superacin Profesional surge como parte de la implementacin del Sistema Nacional de evaluacin Docente, siendo esta la forma en que se traduce el giro respecto al financiamiento de los recursos humano asociados a la educacin; es decir, el paso de asignar recursos por perfeccionamientos realizados al premio por la excelencia pedaggica. Si bien las transformaciones se encuentran en una etapa inicial, las comunas cuentan con la red de maestros y una forma de operar probada y valorada. Estos, y los que estn en etapa de calificacin, son un importante insumo, capital humano para la educacin comunal. De los datos disponibles, no es posible establecer relaciones de asociacin causal entre estilos de gestin, presencia o ausencia de formacin continua y mejora en la calidad de la educacin. Producto del anlisis de datos cualitativos es posible identificar situaciones o casos seeros, que reflejan las preocupaciones comunales y el lugar que all ocupa la formacin continua. La perdida de poblacin estudiantil, la desercin, las tasas de ausentismo y la mejora de resultados son factores que movilizan la accin en las comunas. Por tanto, la mejora en la calidad de la educacin, as como la formacin continua, se pueden emplear como meta y como un fin en s para alcanzar la mejor calidad en contextos de equidad; en ese sentido, es necesario profundizar las distinciones entre formacin continua y perfeccionamiento, ya que los principios que orientan la primera, permiten el compromiso de los participantes en la construccin de conocimiento situado para contextos comunales y regionales.

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3.7. Instrumentos de Planificacin Comunal

El PADEM es una herramienta que permite ordenar, revisar y tomar decisiones respecto de la educacin a nivel municipal, mediante una construccin participativa con todos los estamentos involucrados. Se aborda un diagnstico de la calidad de la educacin, de la situacin de oferta y demanda educacional, las dotaciones docentes y no docentes y los balances presupuestarios de cada unidad educativa. Se plantean las metas para diversos indicadores de gestin y un programa de accin que compromete la gestin educacional para el ao siguiente. El Proyecto Educativo Institucional es el resultado de la construccin de un objetivo comn que orienta o encausa el trabajo del establecimiento, orienta tanto el currculum, como los objetivos transversales, y el trabajo docente en general. La formulacin de este proyecto educativo debe concitar la ms amplia participacin de todos los estamentos educativos como profesores, apoderados y alumnos. Los principales instrumentos de planificacin comunal son el PLADECO y el PADEM. Ambos instrumentos son documentos de trabajo, cuyo proceso de elaboracin, ejecucin y evaluacin est normado por ley. En efecto, el Estatuto Docente en su segunda versin (Ley 19.410 de 1995) introduce modificaciones sustanciales con la finalidad de flexibilizar las normas sobre inamovilidad de la planta y vincular remuneraciones con desempeos. En esta versin del Estatuto Docente, se establecen el Plan Anual de Desarrollo de la Educacin Municipal (PADEM), y el Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo (SNED). La elaboracin del PADEM se aplic de manera piloto en 10 municipios entre 1998 y 1999, y posteriormente se extendi a todo el pas. Para su elaboracin se cuenta con un manual elaborado por la SUBSERE, denominado Modelo Metodolgico de Evaluacin de la Ejecucin del PADEM, que se espera oriente y facilite la tarea. La elaboracin del PADEM tiene principios metodolgicos generales y tiempos especficos para el trabajo de dos segmentos de participacin: 1) Participacin mnima: Equipo DAEMDEM/Corporacin, Directores de establecimientos y representante de SECPLAN. 2) Participacin recomendable: concejales, docentes, representantes de apoderados, representantes de alumnos, representante de la Direccin de Administracin y Finanzas. Por lo observado, el PADEM es elaborado principalmente por el primer segmento de participacin y en algunas comunas se realizan esfuerzos para incorporar algunos actores del segundo segmento de participacin, para cumplir a cabalidad lo indicado en el Modelo Metodolgico de Evaluacin de la Ejecucin del PADEM. El uso y la forma de elaboracin vara en las comunas estudiadas, identificndose tres modalidades: La primera de carcter administrativo formal, la segunda, de uso relativo y la tercera modalidad innovadora.

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La modalidad administrativo formal de carcter ritual

En algunas comunas da la impresin que la utilizacin del PADEM se cie estrictamente a los requerimientos burocrticos propios de los instrumentos de gestin: () con respecto al PLADECO normalmente se solicita la presencia de un Coordinador de rea o del encargado de la elaboracin del PADEM para que vaya a trabajar con l. (Director DAEM, Comuna N3) Este instrumento es un registro de lo que se espera realizar, sin embargo, da la impresin que slo cumple una funcin formal y/o expresa el deseo o ritual de cumplir. Esta postura lleva a que se intente mejorarlo y visualizarlo como un documento que podra ser ms dinmico y ser un instrumento para construir la imagen de lo deseable para la educacin de la comuna. S, fjate, que lo que estaba hecho el ao pasado a m me sirvi, nosotros elaboramos el PADEM porque lo exigieron dentro de la quincena de septiembre. Lo entregamos, este ao lo hicimos ms completo, la Direccin Provincial nos revis el cuaderno y tuvimos muy pocas observaciones, las mnimas. (Directora DAEM, Comuna N4) Los informantes sealan la dificultad asociada a la relacin existente entre tiempos de ejecucin y elaboracin, que se traslapan o superponen. (...) nuestro PADEM, un instrumento que entregamos ao a ao, nos da la impresin que quedan por ah y nadie lo toma en cuenta, entonces no han fortalecido la poltica que debera estar ah, entonces nosotros tenemos ms cuidado con eso (...) partimos, s, recogiendo la inquietud del seor Alcalde, nos reunimos con l (...) y recogimos las principales situaciones y las subimos nosotros como los objetivos, como las grandes lneas de accin (...) estamos en sintona ah... pero no estn expresadas en el PLADECO. (Funcionarios Directivos y Encargados de la Corporacin, Comuna N1) En algunas comunas, se cifran expectativas en los resultados del proceso de elaboracin del PADEM y se toma conciencia de la magnitud de la problemtica que enfrenta la educacin municipalizada en la comuna. Existe por parte de Alcalda, por parte del Consejo, estamos en proceso del programa del prximo ao en PADEM. En este momento y hay un inters manifiesto de meterle mano el sistema, uno de repente eh., intenta, porque nosotros hemos movido, acomodado, acordado, fusionado ya cinco colegios. Con los cinco ha sido tragedia griega de hacerlo, en este momento estamos enfrentando un colegio que parti con 500 y tanto alumnos matriculados y hoy llegamos a casi 200 (...). (Administrador Municipal, Comuna N10) 93

Modalidad de uso relativo del PADEM.

La utilidad del PADEM es materia de controversia. Teniendo presente la superposicin de tiempos y desfase en la asignacin de los recursos, la planificacin y evaluacin; al PADEM se le asigna una utilidad limitada. (...) noooo!, el PADEM se evala poco, se hace un PADEM antes que se apruebe el presupuesto municipal, se hace un PADEM que no tiene un respaldo econmico. Para m el PADEM podra servir como herramienta, pero creo que no lo es todava, por experiencia, yo no soy joven en este tema. (Alcalde, Comuna N5) Si bien el PADEM como herramienta de planificacin tiene ciertas limitaciones, en algunas comunas este instrumento es valorado, ya que all se da cuenta de las necesidades de la comuna y de estrategias de intervencin. Tambin se valora la existencia de otros programas e instrumentos para favorecer la gestin municipal, impulsados por la SUBDERE y que, tangencialmente, pueden aportar a la elaboracin del PADEM. En estos casos se espera establecer un intercambio de beneficios derivados de la aplicacin del Sistema de Planificacin y Evaluacin de Gestin Municipal PLAGE-, con la creacin de un instrumento propio, que incorpore temas asociados con la gestin de la educacin comunal. () es importante esto, porque se llama PLAGE (Plan Anual de Gestin Municipal) a diferencia de otras que t vas a encontrar, porque estamos (...) asumiendo lo que significa un buen manejo de la gestin escolar, de acuerdo a los que plantea el Ministerio, estamos en sintona total. Incluso hasta en los instrumentos que estamos confeccionando nosotros como Corporacin. (Directivos y jefes de la Corporacin Comuna N1) Cuando se valora y utiliza el PADEM, resulta interesante la relacin entre este instrumento de planificacin y el efecto en la formacin continua del profesorado. En este caso se emplea para masificar el perfeccionamiento, programndolo en perodos en que los profesores no estn en clases, y delineado la articulacin de redes de intercambio e integracin, para allegar recursos y ejecutarlo a pesar de las limitaciones financieras. Nosotros en el PADEM de repente estamos pidiendo presupuesto, funcionamiento y se han dado. 3 compaeros de trabajo hicieron varias jornadas de perfeccionamiento a comienzo en las vacaciones invierno, y este ao nuevamente planificamos con el PADEM, 2 perfeccionamientos masivos: uno en marzo y otro en agosto () otras (actividades como) intercambios de experiencias y de integracin en el transcurso del ao. (Profesor gua de TC, Comuna N7)

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Cuando el PADEM es empleado, se incluyen en el Municipio mecanismos de monitoreo que permiten, adems, compartir el estado del arte al interior de las distintas dependencias municipales. (...) el 2005 yo te dira que lo hemos utilizado, hemos ido trabajando con el PADEM, hemos ido haciendo reuniones de coordinacin donde cada uno va dando cuenta de cmo van sus objetivos en trminos de lo que tena planificado. (Encargada de Coordinacin de Educ. y de PSP, Comuna N11) En comunas como Comuna N9, donde se privilegia una planificacin estratgica en torno a metas y objetivos, se ha dado un uso intensivo del PADEM, emplendolo como instrumento de monitoreo al interior del Departamento de Educacin. Aqu est, es la carta de la navegacin de la educacin en la comuna (se refiere al PADEM), aqu estn todos los programas, aqu tengo uno incluso de actualizacin pedaggica de los docentes que tiene el objetivo, la meta y esta es mi carta de navegacin, con esto los monitoreo. (Encargado Educacin Bsica y Perfeccionamiento, Comuna N9) La informacin muestra, adems, un aprendizaje acumulado en la formulacin del PADEM; por ejemplo, en la formulacin se ha introducido una mayor participacin de los actores locales y se ha asociado la elaboracin del PADEM a la realizacin de diagnsticos comunales en el marco de la elaboracin del PLADECO. (...) entonces nosotros tuvimos la participacin bastante importante de todos nuestros colegios, cuando lleg esta informacin se trabaj, se resumi, se vio qu era posible financiar, de los programas que los colegios estaban planteando, y as fue en el PADEM del ao 2006. Para el 2004 y para elaborar el 2005, se trabaj de otra forma... (este ao) los Directores vinieron, se conform la comisin bastante esperada: 12 directores de los ms 2 directores de jardines infantiles (). (Jefe Tcnico, Corporacin Comuna N12) En comunas en que en la actualidad no hay trabajo asociado a la formacin continua del profesorado, se valora el aporte o asesora prestada en alguna oportunidad, desde el CPEIP. () particip en el primer PADEM, hicimos una capacitacin con el CPEIP cortita, que fue como de investigacin accin, que fue un poco de buscar eso, primero tomamos las leyes, y vamos de cumplirlas, se deca que tena que ser participativo, lo hicimos participativo y despus se hizo un curso completo a casi todos los directores de lo que era el PADEM y ah fuimos sacando comisiones. (Encargada de Perfeccionamiento, Comuna N14)

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Modalidad innovadora

La tercera modalidad es la derivada de adecuaciones a las demandas polticas de la comuna, lo que trae consigo innovaciones y mayor utilidad en el uso y aplicacin del PADEM. Por ejemplo, en Comuna N2, la actual administracin, con un ao en el cargo, ha estimulado la realizacin de asambleas por establecimientos como forma de diagnosticar necesidades y la forma de proveer informacin para el DEM. Esa modalidad es opuesta al estilo burocrtico administrativo de la administracin anterior. Lo que s exista como una modalidad de trabajo es que en algn perodo del ao, se les solicitaba a los Directores datos estadsticos para elaborar el PADEM, ya?, pero proyectos educativos, con la estructura de un proyecto educativo nos los haba, mnimo (...). (Encargada de Perfeccionamiento, Comuna N2) En algunas comunas, por ejemplo en Comuna N8, se han adoptado medidas tendientes a optimizar el uso de este instrumento de planificacin, haciendo que las metas polticas a largo plazo sean congruentes con los objetivos anuales de los instrumentos de gestin educacional comunal. Nosotros el ao pasado, se elabor el PADEM cuatrianual 2005-2008, en que se consultaron una serie de instancias. Se consultaron en jornadas con padres, con profesores, con alumnos, con autoridades, con concejales, producto de ese trabajo se form todo lo que es la etapa de diagnstico cualitativo, cuantitativo, que se hace, con eso se elabor el PADEM. Este ao nosotros elaboramos un plan de accin anual, que tiene congruencia con el cuatrianual y ac se trabaja con una comisin. El PADEM se trabaja con una comisin que est formada por Directores, Jefes Tcnicos, (Jefe Tcnico de Perfeccionamiento, Comuna N8) En algunas comunas la elaboracin del PADEM es un pretexto para fomentar o ampliar la participacin en la comuna y generar compromisos al interior de cada establecimiento. Cada escuela hace evaluacin de su PADEM, aunque la ley establece que es la Direccin de Educacin la que tiene el deber de desarrollarlo. Cada establecimiento hace su PADEM con todo su equipo, o sea hace la evaluacin y la planificacin de su PADEM. Eso lo envan ac y de acuerdo a eso nosotros hacemos nuestro PADEM(...) Bueno, aqu cada departamento, el departamento tcnico, bienestar, recursos humanos, administracin, todos tienen un rea dentro del PADEM, ello entonces cada uno toma su objetivo y trabaja. (Encargada de Coordinacin de Educ. y de PSP, Comuna N11) 96

En algunas comunas existe un inters por fortalecer la participacin, incluyendo a los estudiantes, para lo que se ha creado un espacio de participacin va consejos de curso de los estudiantes, de centro de alumnos y adems de apoderados. () Adems estamos exigiendo una diferencia en los PEI, en que tienen que ser participativos y el PADEM se hace con relacin a la elaboracin de estos PEI y que esta, tiene que quedar muy bien definido la misin, la visin, los contenidos de objetivos de identidad del colegio. Cosas que tienen que ser tratadas en los consejos de profesores, en los consejos escolares. En fin, no solamente en los docentes, si no que tambin en aquellos colegios que tuvimos centros de alumnos y toda la comunidad. (Asesor de la Direccin, Comuna N13)

3.7.1. Factores asociados al PADEM

El desfase temporal: Una de las mayores dificultades que enfrenta la construccin del PADEM est asociada a los tiempos, como lo describe un informante: (...) ya en septiembre tenemos que entregar el del prximo ao, tenemos que empezar a trabajar 3 mese antes, entonces est en junio, julio, agosto, septiembre. En julio comienzo a trabajar para el prximo ao, entonces la instancia de evaluacin yo la tengo que hacer en julio y recin llevo marzo, abril y mayo, y julio, entonces llevo en realidad 3 meses, porque en marzo prcticamente es de pura organizacin. Claro, entonces nosotros les hemos planteado, pucha ustedes nos obligan a hacer presupuestos 6 meses antes, dotacin docente y planificar acciones en base a un PADEM que todava no est ni tibio. Si se est comenzando recin a aplicarlo, entonces obviamente que es muy complicado evaluar as. (Jefe tcnico perfeccionamiento, Comuna N8) El desfase financiero. Un segundo factor dice relacin con la situacin de respaldo financiero para la ejecucin de las actividades propuestas. Hay comunas donde las actividades no se ejecutan por falta de financiamiento oportuno. En otras, las actividades se ejecutan a pesar de no existir financiamiento, debido a que los recursos asignados son traspasados para cubrir otras urgencias. Un ejemplo de las ltimas comunas es el caso de la comuna de Comuna N9, donde los recursos son desviados para cubrir otros requerimientos, lo que dificulta alcanzar los objetivos planteados:

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Haciendo una evaluacin de nuestro PADEM y creo que ms all del treinta por ciento no hemos cumplido. Y, generalmente por qu no se ha cumplido?, porque todo lo que est dispuesto en el PADEM de acuerdo a recursos, infraestructura, modificaciones, se han gastado los recursos en situaciones que son totalmente imprevistos. (Encargado Educacin Bsica y Perfeccionamiento, Comuna N9) () Problemas de recursos fundamentalmente cuando hay un tema, que digamos uno quisiera realizar porque lo planific casi todo, y te encuentras con inconvenientes a mitad de camino, y hay otras prioridades, y por ese aspecto no se puede, pero en trminos generales. (Coordinador de TC, Comuna N10) En general en las comunas donde se valora el PADEM, este se ejecuta en un 70%, sin contar con los recursos financieros, esto muestra la capacidad de accin, gestin y compromiso de los equipos municipales con la formacin continua del profesorado. Los eventuales recursos son absorbidos por otras demandas y ms que ser una prdida para los equipos gestores, como es el caso de Comuna N7, es un logro que los deja en mejores condiciones para negociar acciones futuras. S (tiene) y harta (incidencia en las decisiones de perfeccionamiento), yo creo porque nosotros aqu tenemos metas en los PADEM (...) este es del 2006, el ltimo PADEM que hicimos nosotros, pero la meta el ao pasado fue sesenta por ciento de perfeccionamiento durante el ao. (Alcalde, Comuna N14) La heterogeneidad en los registros. El documento PADEM suele tratarse de catastros que dan una visin de lo que se est realizando o ya se realiz. La informacin que se encuentra en el documento PADEM es muy heterognea, tanto en contenidos como formas de presentacin. El perfeccionamiento es una materia que aparece mencionada en casi todos los documentos revisados. La omisin no significa que est ausente. La forma cmo se elabora, el contenido y el estilo en que se presenta el documento, son pistas tiles para identificar el estilo de gestin predominante en cada comuna. De las dificultades o limitaciones sobre el perfeccionamiento recabadas en el PADEM, as como las lneas de accin y actividades propuestas es posible inferir la presencia o ausencia de una visin de formacin continua centrada en la produccin de conocimientos, o de lo contrario, como un conjunto de actividades tendientes a subsanar un dficit.

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3.8. Condicionantes de la gestin municipal: Anlisis global

En este apartado se espera responder a un conjunto de interrogantes orientadores que el equipo de investigacin formul al inicio del trabajo y que, en esta oportunidad, se emplearn para organizar los resultados y ofrecer una mirada global a las condicionantes de la gestin municipal que se encuentran en las comunas estudiadas. 1. Cules son, cmo se caracterizan, los estilos de gestin asociados a la formacin continua del profesorado en las comunas estudiadas? El estilo de gestin predominante, y sus respectivos sesgos, puede relacionarse con la forma que adopta la gestin del ciclo de vida de un proyecto en las comunas estudiadas, tal como se muestra en el siguiente cuadro: Cuadro N 18: Criterios de anlisis, Componentes y Estilos de Gestin
Estilos de Gestin Autoritario, Comuna N4 Integrado participativo Interpersonal Estilo de diagnstico inicial y de Poltico democrtico evolucin de las necesidades de Comuna N9, Comuna N7 perfeccionamiento No planificado, individual, Dejar hacer personal, casustico Administrativo burocrtico que evade confrontacin Comuna N3, Comuna N10 Alto respaldo a gestores y Interpersonal, Comuna N7, participantes Comuna N9 La implementacin y desarrollo Ad, burocrtico con sesgo poltico de actividades: forma que democrtico Comuna N1 adopta el respaldo a las Respaldo formal percibido por Administrativo burocrtico. actividades de los Profesores participantes como bajo Comuna N15 Guas de Talleres Comunales Respaldo ausente Dejar hacer poltico democrtico con cargos vacos en la estructura. Comuna N13. No se asume, no se reconocen o se Administrativo burocrtico Formas de abordar los crean mecanismo de justificacin Comuna N4, Comuna N3 problemas derivados de la para evitar abordaje administracin en funciones cotidianas Medidas administrativas paliativas Administrativo Burocrtico para manejar la situacin independientemente que el sesgo sea autoritario o democrtico Comuna N8, Comuna N13, Comuna N14, Comuna N5 Criterio de anlisis Componente Formal, desde arriba hacia abajo

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Negociacin y confrontacin

Muy pertinente y valorado

Valoracin del perfeccionamiento

Mediana

Interpersonal, poltico democrtico; independiente del sesgo administrativo burocrtico Comuna N7, Comuna N9, Comuna N12, Comuna N14, Comuna N2 Interpersonal. Comuna N7 y las comisiones tcnicas y de gestin favorece participacin Comuna N9; becas de horas y flexibilidad para apoyo al perfeccionamiento Comuna N1; asesores honorficos que compensa otras dificultades asociadas a falta de condiciones de posibilidad para el perfeccionamiento Estilo poltico democrtico, Comuna N12, El Boque, Comuna N13; tripartitas para seleccin; incorporacin del Colegio de profesores. Administrativo burocrtico. Comuna N6, Comuna N15, Comuna N4; Comuna N14, la participacin es formal y desde arriba. Comuna N8; superposicin de estrategias, centrad en proceso y centrada en resultados. Administrativo Burocrtico y dejar hacer. Comuna N10, Comuna N3, Comuna N2 La eleccin de temas de perfeccionamiento y actividades se deja a iniciativa personal. Comuna N2 espera revertir Administrativo Burocrtico, Comuna N4. Se obtienen contactos falta poltica y sintona con profesorado. Administrativo Burocrtico dejar hacer Comuna N3, Comuna N13 Comuna N8, Comuna N13 y Comuna N10 esperan revertir esta tendencia Administrativo Burocrtico con sesgo autoritario. Comuna N15, Comuna N6, Comuna N14; Comuna N8. Procesos administrativos ritualizados

Escasa

Abierta a la bsqueda Bsqueda de oferentes Fomenta bsquedas individuales

Planificada

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Proactiva

Comuna N7. Banco de proyectos Comuna N8; asociada al Pladeco 2005-2008 Comuna N2, en proceso de asentarse en gestin.

Fuente: elaboracin propia

Los estilos de gestin se identificaron a partir de: a) el relato de los informantes sobre el modo de operar de los funcionarios frente al conjunto de normas y procedimientos que se emplean en el ejercicio de administrar la educacin comunal; b) de los flujos o patrones de comunicacin; de la opinin sobre relaciones personales e intergrupales; c) adems, desde la concepcin de problemas o dificultades asociadas al ciclo de vida de alguna actividad de perfeccionamiento. 1.1. El estilo de gestin predominante en la mayora de las comunas es el Administrativo Burocrtico, que se caracteriza por el apego y sobre valoracin de los procedimientos administrativos en cumplimiento de las normas. Los equipos de gestin, en su modo de operar, hacen opciones y van adecuando su accionar a los requerimientos y limitaciones de la prctica. Este estilo puede presentarse slo o complementado con otros estilos; oscilaciones hacia sesgos polticos autoritarios, polticos democrticos (divergentes, convergentes), dejar hacer, o viceversa. Este estilo es ms frecuente y concordante con las demandas de la administracin municipal, que es altamente normada. 1.2. El estilo de gestin interpersonal, es el menos frecuente y el que reporta un trabajo en equipo con mayores logros, satisfacciones de los involucrados y el desarrollo de acciones favorecedoras de la formacin continua. Este estilo se puede encontrar asociado con el estilo poltico democrtico o con el autoritario. 1.3. El estilo del Dejar hacer se caracteriza por compromisos difusos y tambin por falta de compromisos, y el dejar hacer hasta donde sea posible. Ante situaciones crticas, el golpe de timn es dado acudiendo al estilo autoritario, de tal forma de garantizar el cumplimiento de tareas administrativas. 1.4. Pistas para identificar el estilo de gestin: Para identificar el modelo de gestin predominante en el nivel comunal, es posible observar o indagar en la forma que adopta la gestin del ciclo de vida de un proyecto. El estilo de gestin se muestra en: El Estilo de diagnstico inicial y de evolucin de las necesidades de perfeccionamiento. La implementacin y desarrollo de actividades: forma que adopta el respaldo a las actividades de los Profesores Guas de Talleres Comunales. Formas de abordar los problemas derivados de la administracin en funciones cotidianas. Valoracin del perfeccionamiento. Bsqueda de Oferentes.

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1.5. El modo de operar y los principios que subyacen a los conceptos de perfeccionamiento y formacin continua, aparecen vinculados a los estilos de gestin. El estilo interpersonal y el poltico democrtico -convergente o divergente, aparecen asociados y favoreciendo los principios que subyacen a la formacin continua. Esto es que los profesionales se forman durante toda la trayectoria y que los contenidos de la formacin deben responder a las demandas y condiciones de prctica. Los estilos administrativo burocrtico y poltico autoritario, aparecen asociados a la concepcin del perfeccionamiento, como actividades a las cuales se ingresa para resolver alguna falencia o dficit de conocimiento. 1.6. De los datos obtenidos, no es posible afirmar que exista una vinculacin entre la presencia o ausencia de programas de formacin continua y los estilos de gestin. No obstante, es posible afirmar que la instalacin y desarrollo de ambas iniciativas, TC y PSP, son el resultado de alianzas, encuentros y compromisos entre la administracin comunal de la educacin y las instancias regionales y centrales. Estas alianzas se sustentan en la confianza mutua, las que derivan en acciones colaborativas. Por ejemplo, participar como comunas piloto en la evaluacin docente y subsecuentemente en los PSP. Respecto de las comunas estudiadas, ningn estilo de gestin garantiza, o invalida absolutamente, la obtencin de los mejores resultados en formacin continua, sino que no hay una mejor adecuacin con los contextos organizacionales y comunales orientada a fortalecer la satisfaccin profesional, material y mstica del profesorado. 1.7. Para facilitar la creacin e instalacin de Planes de Superacin Profesional, es necesario cuidar la generacin de espacios de dilogo, que permitiran el reencuentro y eventuales compromisos de cooperacin en pos del fin comn. Esta constatacin es de vital importancia para reiniciar el encuentro con comunas que se han marginado de las convocatorias del CPEIP. 1.8. Se observa que las acciones y redes de colaboracin estn motivadas por el compromiso con la educacin, independientemente de las opciones polticas de las administraciones comunales. Las instancias y opciones de la esfera poltica partidaria no aportan informacin para comprender el modo de operar de la administracin municipal, como tampoco para comprender la ausencia de acciones conjuntas en materia de formacin continua. 2. Cules son las caractersticas y demandas declaradas a considerar en el desarrollo de propuestas de formacin continua del profesorado? 2.1 Los conceptos de formacin continua y perfeccionamiento contienen principios orientadores de la accin, sustentados en modelos de aprender divergentes. El primero asume la construccin de conocimiento como un proceso sin fin, de menor a mayor complejidad, asociado al desarrollo de competencias en los distintos momentos de la historia del desarrollo profesional. El concepto de perfeccionamiento tiene dos acepciones: la primera asociada a la administracin de las actividades; y la segunda, involucra principios y supuestos que transforman el perfeccionamiento en una actividad puntual, destinada a compensar el dficit de conocimientos. La primera acepcin est presente en el discurso elaborado desde el 102

CPEIP, pero en los niveles locales se habla de perfeccionamiento, cursos, talleres y capacitacin indistintamente. Los Talleres comunales impulsados desde el CPEIP son las nicas actividades que claramente responden a la lgica de la formacin continua. 2.2 La pertinencia es reclamada: El mercado oferta una diversidad de cursos de liderazgo, gestin y administracin educativa, postgrados y actividades centradas en al avance acadmico. Los entrevistados sealan que estos cursos poco aportan al traspaso de estos conocimientos a la docencia directa en el aula. Queda como interrogante desvelar la lgica que subyace en las acciones de los prestadores de servicios de capacitacin o relatores que operan en el nivel local. 2.3 El hecho que el perfeccionamiento haya estado asociado a la acumulacin de mritos individuales, para acceder a una mejora salarial, fortalece la motivacin instrumental para perfeccionarse y no el mejoramiento de la labor docente en el aula. 2.4 En la visin de todos los actores entrevistados, hay escaso conocimiento sobre las transformaciones asociadas al pago de perfeccionamiento, es decir, la repercusin a largo plazo del Sistema Nacional de Evaluacin y del Plan de Superacin Profesional. 2.5 La avanzada edad del profesorado: El envejecimiento del cuerpo docente desmoviliza y desincentiva la aplicacin de cualquier perfeccionamiento, muchos de los profesores ya han llegado a un lmite en sus tiempos de servicio profesional y se mantienen en servicio debido a distorsiones en el Sistema Previsional. 2.6 Las caractersticas de las plantas docentes, y el bajo perfil que en la actualidad estn teniendo los Directores de Establecimientos, favorece que la gestin de la educacin a nivel del centro sea dbil, problemtica o insuficiente para asumir las demandas de la formacin continua. 2.7 El inters del profesorado es perfeccionarse en reas y temas que asocian como puerta de acceso a cargos directivos, asociados a la gestin y que signifiquen una mejora salarial, ms que a un perfeccionamiento que tenga directa repercusin en el aula. Este perfeccionamiento es ms frecuente de encontrar y es de alto costo para el profesor. En algunas ocasiones, el profesor de manera individual lo financia, esperando recuperar parte de la inversin, con el pago asociado al perfeccionamiento. 2.8 La experiencia acumulada por los Profesores Guas, confirma la necesidad de fortalecer el conocimiento especfico disciplinar de los profesores, ya que las metodologas innovadoras o los materiales de apoyo, a pesar de ser tiles, fciles y pertinentes, demandan de conocimientos especficos por parte del profesor. Esta debilidad se incrementa cuando el acceso a la formacin continua es el resultado de un proceso administrativo, vertical, y el profesor es nominado para asistir a dicho Taller, independiente de sus requerimientos o preferencias 3. Cules son los factores que, derivados de dichos aspectos, potencian la incorporacin permanente de esas propuestas?

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3.1 El compromiso del profesorado con su aprendizaje. Si las actividades desarrolladas satisfacen las necesidades del profesorado, en trminos que permitan el traspaso de los conocimientos al aula y que se aborden problemas concretos de los participantes, stos estn dispuestos a posponer tiempos personales y familiares para dedicarlos a la labor educativa. 3.2 De igual modo, hay experiencia en que los profesores se perfeccionan slo por la motivacin de aprender, siempre y cuando existan las condiciones para construir conocimiento. La modalidad de Talleres Comunales impulsados desde el CPEIP estara cumpliendo estos requerimientos. 3.3 La alta valoracin del perfeccionamiento impulsado e impartido desde el CPEIP. Se valora la aplicacin y la directa relacin con la realidad de aula, as como la calidad de los materiales de apoyo; a pesar que persisten dificultades de distribucin y oportunidad en el acceso. 3.4 La experiencia acumulada en las comunas con programas de formacin continua y por parte de los Profesores Guas que participan en ambas modalidades de formacin continua impulsadas por el CPEIP. Esta experiencia, que es un insumo y un pilar de la red de apoyo, se necesitar organizar y ampliar la cobertura de los PSP. 3.5 El recuerdo y valoracin del rol que el CPEIP cumpli en el pasado y, actualmente, la agilidad en las comunicaciones va TICs. Se valora el sentido de pertenencia y vnculos derivados de la participacin de la red virtual y la posibilidad de compartir experiencia entre profesores con nivel nacional. 3.6 El CPEIP como oferente de perfeccionamiento ubicado en el mercado, ofrece un producto de menos costo, alta calidad y tericamente coherente con los principios que conciben el conocimiento como un proceso y un producto que se construye en la interaccin con otros en la sociedad. 4. Cul es la capacidad instalada de los equipos de gestin educacional en las comunas propuestas? 4.1 Los equipos a cargo de la gestin municipal, independientemente que esta sea administracin directa o delegada, son altamente capacitados, o a lo menos existe en el equipo algn profesional gestor, dinamizador, cuyo accionar compensa las dificultades o falencias derivadas de la falta de competencias tcnicas, o de problemas asociados a la composicin de la planta destinada a la gestin municipal de la educacin. 4.2 Todas las comunas cuentan con funcionarios a cargo de coordinar la evaluacin docente; adems con Profesores Gua y Maestros destacados, la mayora de las comunas cuenta con encargados de perfeccionamiento. Estas personas poseen un amplio conocimiento del modo de operar de la organizacin y por su ubicacin y visibilidad, poseen los conocimientos y las destrezas sociales para operar como porteros en la comuna y, simultneamente, como gestores o dinamizadores de procesos; todo sin descuidar los canales oficiales. 5. Qu problemas o elementos de los contextos administrativo y poltico son relevantes para los administradores de la educacin municipal?

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5.1. Las personas a cargo de la administracin municipal valoran que la informacin sea clara, precisa y oportuna. El escaso tiempo para difusin y preparacin de propuestas destinadas a responder a convocatorias del gobierno regional o central, fomenta el estilo de gestin burocrtico autoritario por sobre, o en desmedro, de propuestas que involucran una mayor convocatoria y participacin de actores locales. 5.2. Los administradores locales valoran el traspaso de informacin, de sugerencias y el compartir sobre formas de operar exitosas que puedan existir en otras comunas. Este traspaso de experiencia es valorado tanto en materia de elaboracin de proyectos y propuestas como en metodologa empleada en las actividades asociadas al perfeccionamiento. 5.3. Los administradores requieren claridad respecto de las repercusiones econmicas de cualquiera actividad, propuesta o plan. Este dato es particularmente relevante para establecer vnculos de confianza entre los administradores de la educacin municipal, que miran con recelo el accionar de la contraparte tcnica, o que discrepan de la actuacin desde el nivel central. Esta apreciacin es particularmente importante en la relacin del CPEIP con las Corporaciones municipales

6. Qu logros y dificultades declaran los administradores para enfrentar la tarea de implementar el perfeccionamiento docente (TC y PSP)? 6.1 Una dificultad es la falta de anticipacin de la administracin comunal para afrontar los requerimientos que se desprendan del proceso de evaluacin docente en ejecucin para la proyeccin de los PSP. Adems, se reporta preocupacin por el resultado de la evaluacin de los profesores adscritos al Plan de Superacin Profesional, ya que aquellos a la espera de jubilar, no tienen mayor incentivo por superar la calificacin y mantenerse en el sistema. 6.2 Otra dificultad radica en el recargo de tareas administrativas en desmedro del aporte tcnico de los profesionales; desde esta realidad es posible entender la actual falta de anticipacin para la tarea que se avecina. 6.3 El desfase temporal y financiero asociado a la principal herramienta de gestin, el PADEM, hace que las actividades no cuenten con los recursos oportunos y se fomente el manejo creativo en la escasez. 6.4 Los logros radican en la obtencin de proyectos con el correspondiente financiamiento destinado su ejecucin. Tambin se valora la capacidad instalada adquirida a travs del diseo exitoso de proyectos. Un subproducto virtuoso es reconocer que la anticipacin y el contar con un banco de proyectos, deja al equipo comunal en mejores condiciones para buscar alianzas que beneficien la gestin (casos de Comuna N2, Comuna N5, Comuna N7, Comuna N9, Comuna N8).. 6.5 Por ltimo, la presencia de una serie de proyectos de apoyo a diversos aspectos de la gestin de la educacin comunal, ha significado allegar recursos frescos. Sin

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embargo, a veces los profesores agregan a su carga horaria un conjunto de demandas derivadas de los requisitos especficos de los proyectos, que incluso pueden ser tcnicamente contrapuestas. La sntesis de los alcances y limitaciones de los dos programas de formacin TC y PSP es la siguiente:

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ALCANCES DE TALLERES COMUNALES 1. Se valora la posibilidad de trabajo y bsqueda entre pares para abordar problemticas educativos concretos. 2. El proceso de seleccin, aplicado de acuerdo al diseo propuesto, permite el encuentro y colaboracin de distintos actores del sistema educativo presentes en el nivel local: Colegio de Profesores, SEREMI de Educacin, Encargado de la DIPROV. 3. La forma de operar, adems de generar conocimiento en los participantes, dinamiza la orgnica municipal y detecta nuevos requerimientos de formacin continua. 4. Es una actividad ms econmica para los profesores. 5. Visibiliza y valora la labor de los ms destacados en la comuna. 6. Permite emplear los resultados del SIMCE como bases de diagnstico y, adems, aumenta el potencial de mejora en el rendimiento de los estudiantes. 1. 2. 3. 4.

5.

6.

DIFICULTADES DE TALLERES COMUNALES Tarda recepcin de insumos desde le nivel central. Falta de respaldo a los profesores participantes desde la administracin local. Dificultades derivadas de la seleccin de los profesores guas. Elevada carga de trabajo del profesorado y las mltiples tareas y demandas a las que deben responder, pues los TC ocupan el tiempo de descanso. Ocasionalmente, el rechazo de algunos Profesores Guas por tener que atender o hacer extensivo su aporte a profesores de establecimientos subvencionados Ascenso de Profesores Guas a cargos directivos, por tanto, prdida de la calidad de pares, en la interaccin educativa

ALCANCES PSP
1. Se valora el aporte tcnico desde el CPEIP. 2. La confidencialidad con que se maneja la informacin entorno a los niveles. 3. La atencin que las comunas estn dando a este tema, expresado en la creacin y asignacin de la funcin de Encargado comunal en algunos casos.

LIMITACIONES PSP
1. Asociar la estrategia a una accin remedial aislada y perder el potencial que esta modalidad de trabajo brinda para el desarrollo de la profesionalizacin docentes. 2. Estigmatizacin de la accin, perdindose la virtud de generar grupos de apoyo entre pares con la finalidad de desarrollo de la profesin docente. 3. la participacin de los profesores no es voluntaria. 4. La dbil conduccin o anticipacin de las administraciones municipales frente al proceso.

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7. Con cul tipo de oferentes para el apoyo de la formacin continua se cuenta en la comuna? 7.1. En las comunas se identifican distintos oferentes, tal como se seala en el Cuadro N21. Dichos oferentes pueden ser personas naturales o jurdicas que envan ofrecimientos a los distintos actores con nivel municipal. Posiblemente como forma de difusin de sus servicios o, tambin podra reflejar la falta de conocimiento de los conductos regulares propios de la estructura municipal. 7.2. Lo importante, en ese caso, es apoyar de manera externa a los gestores a cargo de los Talleres Comunales, de la evaluacin en marcha y del Plan de Superacin Profesional, ya que esas personas poseen la capacidad tcnica para emitir un juicio fundado sobre la pertinencia y opciones tericas y metodolgicas que se pueden recuperar de dichas propuestas. 7.3. Las Universidades, Institutos Profesionales, ONGs, OTES, si bien son oferentes establecidos, su condicin jurdica o antigedad no es garanta que las ofertas incorporen herramientas metodolgicas que faciliten la transferencia al aula, o que incorporen un monitoreo sustentado en la lgica participativa y no en la autoridad del conocimiento o cargo.

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IV. CONCLUSIONES
A continuacin se presenta un conjunto de conclusiones derivadas del anlisis documental, datos narrativos y esquema conceptual, elaborado para la realizacin del estudio y con la finalidad de identificar los factores de la gestin comunal, que inciden en la instalacin y adecuada implementacin de Planes de formacin continua de docentes y, particularmente, de dos estrategias promovidas e instaladas en algunas comunas por el CPEIP: a) Talleres Comunales; y, b) Planes de Superacin Profesional.

Objetivo 1:
Identificar y definir las caractersticas de las orgnicas municipales relacionadas con la gestin educacional. De las 15 comunas estudiadas, 9 corresponden a Direcciones de Educacin que efectan una administracin directa de la educacin y 6 son de administracin delegada, es decir, esta se efecta a travs de Corporaciones de Educacin Municipal. La diferencia radica en que las Corporaciones poseen un marco jurdico de mayor movilidad, operan dentro del marco de la ley, sin transgredirla, mientras que la administracin desde el Municipio cumple normas y procedimientos establecidos. El profesorado, independientemente del tipo de administracin municipal de la educacin, se rige por el Estatuto Docente (ver detalles en tem 3.1). La administracin de la educacin en el nivel comunal, independiente de la orgnica municipal, requiere conciliar una doble dependencia: tcnica del sector educacin y administrativa desde el Municipio. La relacin que el Municipio establece con las instancias tcnicas y administrativas, gira en torno al traspaso de recursos asociados al cumplimiento de metas. La orgnica municipal, por s sola, no da cuenta de los estilos de gestin que poseen las comunas estudiadas, tampoco de las posibilidades de instalacin y desarrollo de TC y PSP. Tampoco es posible hacer inferencias sobre el estilo de gestin en las Corporaciones Municipales, a partir de un reducido nmero de casos.

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Objetivo 2:
Identificar las caractersticas o perfiles profesionales del equipo municipal encargado de la articulacin de las polticas de formacin continua y conocer su nivel y tipo de participacin. Las Direcciones de Educacin a cargo de la administracin, directa o delegada, estn constituidas por profesionales, en su mayora, altamente capacitados; poseen posttulos y postgrados. La composicin de sus recursos humanos es heterognea en cantidad de funcionarios. Estos, mayoritariamente, son profesionales con ms de 30 aos de ejercicio profesional y con cursos, posttulos y post grados diversos sobre temas educativos y de gestin de la educacin. El profesionalismo es un insumo instalado en gran proporcin del personal en funciones, cuya potencialidad est vigente para favorecer la labor de apoyo, la labor docente y la formacin continua del profesorado. Las personas profesionalmente menos actualizadas que all laboran, significan un costo para la administracin, pero no representan un obstculo para la instalacin y desarrollo de planes de formacin continua. En las comunas donde se da este fenmeno, han hecho adecuaciones de funciones, reubicando a estos funcionarios en labores administrativas menores. En las comunas estudiadas, en general, se detecta falta de liderazgo por parte de la mayora de los Directores de Establecimientos. El rol clave, como ejecutor de acciones relacionadas con la formacin continua, radica en el Jefe Tcnico o Jefe de UTP, DAEM, DEM, Corporacin, con la consiguiente debilidad en la relacin con los establecimientos; debido a que las iniciativas y flujo de informacin deben manejarse con el debido resguardo, para que el Director de establecimiento no se sienta sobrepasado. Los profesores Guas aparecen como voceros informados, capaces de dinamizar la formacin continua, slo si cuentan con el respaldo de las autoridades de educacin en el nivel local. La presencia o ausencia de compromiso de los Directores de establecimientos Educacionales repercute en las condiciones para facilitar el desarrollo de las actividades. Las personas que realizan la funcin asociada a la coordinacin de la evaluacin, por el conocimiento que ofrece la ubicacin en la estructura y el contacto con el profesorado, puede potenciar la interlocucin con agentes internos y externos en materia de perfeccionamiento. Tambin las personas que realizan funciones de Profesor Gua, Encargado de perfeccionamiento y Jefe Tcnico o Jefe de UPT, son porteros vlidos y eventuales facilitadores de programas de formacin continua. La mayor o menor cantidad de actividades de formacin continua encontrada en cada comuna, no es posible atribuirla a la composicin de la planta de funcionarios destinada a apoyar la educacin municipalizada. Esta variacin aparece como producto aditivo, derivado del inters o respaldo manifestado por el Acalde, por el inters y accin directa del Director de Educacin, o alternativamente por la delegacin y apoyo a las iniciativas del equipo de gestin al interior de la Direccin.

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Objetivo 3:
Identificar los estilos o modalidades de gestin de los equipos municipales, en relacin con el desarrollo de las estrategias de formacin continua de docentes en las comunas del pas y, especficamente, de los dos programas involucrados en este estudio. Para identificar el modelo de gestin predominante en el nivel comunal, se observ la forma que adopta la gestin del ciclo de vida de un proyecto, luego, el estilo de gestin se muestra en: 1) El estilo de diagnstico inicial y de evolucin de las necesidades de perfeccionamiento. 2) La implementacin y desarrollo de actividades, forma que adopta el respaldo a las actividades de los Profesores Guas de Talleres Comunales. 3) Formas de abordar los problemas derivados de la administracin en funciones cotidianas. 4) Valoracin del perfeccionamiento. 5) Bsqueda de Oferentes. As, se identificaron tres estilos de gestin predominantes respecto de comunas que presentan estrategias de formacin continua: el Administrativo Burocrtico, el Interpersonal y el Poltico Democrtico. El estilo Administrativo Burocrtico puede presentarse solo o complementado con otros estilos; con sesgos polticos autoritarios, polticos democrticos, divergentes, convergentes, dejar hacer o viceversa. Este estilo es ms frecuente y concordante con las demandas de la administracin municipal, que es altamente normada. El estilo predominante -respecto del total de comunas- es el Administrativo Burocrtico, con alternancias entre predominancia absoluta (en la mayora de los casos) y como tendencia o sesgo secundario en los otros. Asimismo, con predominancias secundarias se observan los estilos Interpersonal, Poltico Democrtico, Dejar Hacer y Poltico Autoritario; con alternancias entre predominancias y transiciones o sesgos secundarios. El estilo de gestin Interpersonal es el menos frecuente, pero reporta un trabajo en equipo con mayores logros y satisfacciones de los involucrados y el desarrollo de acciones favorecedoras de la formacin continua. Este estilo se puede encontrar asociado con el estilo poltico democrtico o con el autoritario. El estilo Interpersonal parece ser el que genera mayores posibilidades e iniciativas de innovaciones, seguido por el estilo Poltico Democrtico. La repercusin de los estilos Poltico Autoritario y el Dejar Hacer, se manifiesta en el clima laboral que se genera; aqu se muestran acciones y actitudes fundadas en la desconfianza y en la necesidad de agradar a la autoridad. Es posible afirmar que, el ritualismo asociado al cumplimiento de las funciones administrativas, es una forma simblica de mostrar acatamiento a la autoridad. La predominancia del estilo poltico democrtico, en el caso de comunas de la Regin Metropolitana, posiblemente se deba a que la red de interacciones, tensiones y negociaciones (su capital social y poltico), sea ms rica que en el resto de las regiones. Situacin que queda propuesta para nuevos estudios.

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Objetivo 4:
Identificar las expectativas de los equipos municipales en relacin con el desarrollo de las estrategias de formacin continua de docentes en las comunas seleccionadas, especficamente, de los dos programas involucrados en este estudio, as como de otras iniciativas de polticas que puedan surgir desde la administracin municipal o desde lo local comunal. Entre las expectativas se identifican las siguientes: Desde el profesorado: La incorporacin de las actividades de perfeccionamiento dentro de la jornada laboral, adems de contar con el respaldo administrativo que facilite la participacin; aunque, si las actividades satisfacen las necesidades de los profesores, ellos estn dispuestos a posponer tiempos personales y familiares para dedicarlos a la labor educativa (pero no debiera ser la norma). Administradores y profesores, en el nivel local, esperan que se flexibilice el egreso de la planta docente. El envejecimiento del cuerpo docente desmoviliza y desincentiva la aplicacin de cualquier perfeccionamiento, tanto para Profesores Guas como para participantes, ya que la permanencia en el sistema se debe a distorsiones del Sistema Previsional. Las expectativas de los equipos municipales respecto del perfeccionamiento son: pertinencia, coherencia y consecuencia, es decir, que sus resultados se apliquen en aula de manera inmediata, que mejore resultados SIMCE, de manera de vincular esto con el diagnstico de necesidades, que permita la colaboracin y retroalimentacin entre pares. Desde los administradores locales, se espera que se valore el perfeccionamiento asociado a la accin en aula. En la actualidad el inters del profesorado es perfeccionarse en reas y temas que asocian como puerta de acceso a cargos directivos, asociados a la gestin y que signifiquen una mejora salarial, ms que a un perfeccionamiento que tenga directa repercusin en el aula. En las comunas no se visualiza que los encargados de perfeccionamiento, tampoco los directivos, estn preparados para enfrentar la demanda asociada a los resultados del proceso de evaluacin del profesorado en curso. Estos funcionarios estn abocados a las demandas administrativas del momento, adems, los funcionarios cumplen mltiples funciones, por tanto el tema de la formacin continua se va abordando bajo presin y de manera reactiva. En aquellas comunas con PSP, existe una experiencia acumulada y, a la vez, preocupacin por los resultados del primer ao de ejecucin del programa con profesores que voluntariamente accedieron a evaluarse. En todas las comunas existe preocupacin por el proceso, debido a la relativa o franca resistencia a la evaluacin docente.

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Objetivo 5: Establecer la relacin existente entre las caractersticas del territorio, los estilos o modalidades de gestin y la calidad de la administracin municipal de la educacin en relacin con las polticas de formacin continua de docentes del CPEIP.
Las evidencias muestran que no es posible establecer relacin entre las caractersticas del territorio y las modalidades de gestin de las comunas estudiadas. Tampoco con el tamao de la poblacin escolar, ni tamaos de plantas de funcionarios a cargo de la administracin de la educacin municipal. El tema de los recursos es complejo, pues son muy ajustados, y as es posible afirmar que el manejo de recursos en la gestin municipal, independientemente de la modalidad, es un arte; que significa hacer frente a mltiples demandas, entre ellas el apoyo a la formacin continua, que se realiza en la medida de las posibilidades. Los estilos de gestin y la modalidad que tenga la estructura orgnica municipal, no estn asociadas con la cantidad de actividades de perfeccionamiento, ni al estado de pago de la asignacin de perfeccionamiento al profesorado; tampoco hay una relacin entre las variables anteriores y la vulnerabilidad social de la comuna, expresada en su dependencia del Fondo Comn Municipal. El compromiso del municipio con la educacin municipal se expresa a travs del traspaso de fondos propios al sector; aqu hay una tendencia a que, a mayor traspaso, menor es la cantidad de actividades de formacin continua realizadas en conjunto con el CPEIP.

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Objetivo 6:
Relacionar los estilos de gestin de la administracin municipal con indicadores de calidad de la educacin (SIMCE, SNED, desercin escolar, Asignacin de Excelencia Pedaggica, Evaluacin Docente, etc.). Con la informacin disponible, heterognea y no comparable, no es posible tener datos conclusivos acerca de la relacin de estilos de gestin con indicadores de calidad de la educacin; esto, tanto respecto de los rendimientos expresados en las pruebas SIMCE (las variaciones o mejoras, cuando las hay, son bajas); los rendimientos en general son bajos y la cantidad de comunas es muy reducida como para permitir plantear alguna tendencia o regularidad entre estilos de gestin y rendimiento (tema propuesto para nuevos estudios). La instalacin de Planes de Superacin Profesional surge como parte de la implementacin del Sistema Nacional de Evaluacin Docente (SNED), siendo esta la forma en que se traduce el giro respecto al financiamiento de los recursos humanos asociados a la educacin. Es decir, el paso de asignar recursos por perfeccionamientos realizados contra premios por la excelencia pedaggica. Las transformaciones asociadas al SNED se encuentran en una etapa inicial, pues la asignacin de excelencia pedaggica se inici en el ao 2002, y a la fecha del estudio haba slo 62 profesores acreditados en todo el pas. La existencia de la Red de Maestros, as como aquellos en proceso acreditacin/evaluacinson un importante insumo constituyente de capital humano para la educacin comunal. Si bien las transformaciones se encuentran en una etapa inicial, las comunas cuentan con la red de maestros y una forma de operar probada y valorada. Estos, y los maestros en proceso acreditacin/evaluacin para acceder a la Asignacin de Excelencia Pedaggica, tambin son un importante insumo de capital humano para la educacin comunal. La prdida de poblacin estudiantil, la desercin, las tasas de ausentismo y la mejora de resultados, son factores que movilizan la accin en las comunas. La formacin continua se puede emplear como meta y como un fin en s; en ese sentido es necesario profundizar las distinciones entre formacin continua y perfeccionamiento, ya que los principios que orientan la primera, permiten el compromiso de los participantes en la construccin de conocimiento situado.

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Objetivo 7:
Determinar el grado de uso y pertinencia de los instrumentos de planificacin de la educacin (PADEM, PEI, etc.), en relacin con el perfeccionamiento de docentes o acciones de formacin continua, por parte de la administracin municipal. El documento PADEM suele tratarse de catastros que dan una visin de lo que se est realizando o ya se realiz; y pueden, o no, incorporar los PEI. La informacin que se encuentra en el documento PADEM es muy heterognea, tanto en contenidos y forma de presentacin. El perfeccionamiento es una materia que aparece mencionada en casi todos los documentos revisados. La omisin no significa que est ausente. La forma cmo se elabora, el contenido y el estilo en que se presenta el documento, son pistas tiles para identificar el estilo de gestin predominante en cada comuna. Se distinguen tres modalidades de uso de ambos: PADEM y PEI Modalidad administrativo formal ritual: El instrumento es un registro de lo que se espera realizar, sin embargo, da la impresin que slo cumple una funcin formal y/o expresa el deseo o ritual de cumplir. La participacin es tambin formal, a travs de consultas sobre textos -esquemas- construidos desde instancias de Direccin (Comuna N6, Comuna N4, Comuna N14; Comuna N15, Comuna N10). Una de grandes dificultades del PADEM es el desfase de tiempos y recursos. El diagnstico se inicia cuando recin se empieza a implementar el del ao anterior y los recursos se asignan una vez diseado. Los recursos para la ejecucin se traspasan dependiendo de la disponibilidad de caja, por tanto, no es de extraar que se maneje como un proceso administrativo normado por ley, con el que hay que cumplir, pero no se usa. Uso relativo: En algunas comunas se reconoce subutilizado. Su valoracin aumenta cuando se reconoce su efecto en la consecucin de apoyo y recursos. En la medida que los equipos de gestin local descubren su utilidad, intentan mejorarlo y adecuarlo a las condiciones locales. Es en este proceso donde aparece relevante la construccin de una imagen objetivo: lo deseable para la educacin de la comuna, como es el PEI. (Comuna N7, Comuna N9, Comuna N12, Comuna N1, Comuna N5). El impacto de la incorporacin de actividades de formacin continua consignada en el PADEM, cobra mayor importancia en aquellas comunas donde hay mayor disponibilidad y posibilidad de traspaso de recursos municipales propios a la Educacin comunal. Modalidad innovadora: el proceso de elaboracin y uso se ha adecuado a los requerimientos de la comuna. Por lo general las innovaciones responden a la necesidad de adecuar las etapas del instrumento a las necesidades derivadas de las demandas polticas de la comuna. Una nueva manera de asumirlo y cumplir la ley, es asociarlo a PLADECOS, elaborados de manera estratgica y en plazos de 4 aos. El PEI es utilizado como forma de estimular la participacin (Comuna N8, Comuna N11, Comuna N13, Comuna N2).

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En general existe una heterogeneidad en los registros, en forma y contenidos, sin que exista una sistematizacin de lo que en esos registros se encuentra; tampoco sobre la forma que adopta el proceso de sensibilizacin, diagnostico diseo y ejecucin de los mismos. La relacin entre modalidad de uso del PADEM y estilo de gestin no es fcil determinar. En primer lugar, la modalidad de uso administrativa formal est relacionada con el predominio de un estilo de gestin burocrtico administrativo. En segundo lugar, la modalidad de uso del PADEM que oscila entre la sub-utilizacin y la innovacin, no puede relacionarse con los estilos de gestin sino que, hipotticamente, con las dinmicas comunales asociadas a grupos de intereses y alianzas que aspiran a intervenir en la administracin comunal. La presencia o ausencia de temas asociados al perfeccionamiento o formacin continua indica la relativa importancia que la administracin comunal en su conjunto asigna al tema. No obstante, la presencia de equipos de trabajo, asociados a un estilo de gestin interpersonal, potencia la realizacin de actividades de formacin continua, aunque exista desfase o escaso financiamiento. Las condiciones que favorecen el perfeccionamiento del profesorado se da en comunas donde la gestin se realiza por proyectos, o intentando llevar a la prctica la lgica de la planificacin estratgica. En estas localidades existe un banco de proyectos, por lo que es posible responder en poco tiempo, de manera oportuna y exitosa, a convocatorias externas. En estos mismos casos, se encuentran instaurados incentivos econmicos o simblicos por la consecucin de proyectos. Esta modalidad incentiva el trabajo de funcionarios de la Direccin de Educacin, as como de profesores de los establecimientos. En casi todas las comunas el concepto de formacin continua est ausente. En los PADEM predominan los conceptos de capacitacin y perfeccionamiento, esto se constata en la cantidad y denominacin de una serie de cursos o talleres ya ejecutados y planificados, para compensar el dficit de conocimiento y hacer frente a los primeros resultados de la planificacin piloto del SNED.

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Objetivo 8:
Establecer las condiciones mnimas (factores crticos y no crticos) en la calidad de la gestin municipal de la educacin y cada uno de los factores asociados, para una satisfactoria implementacin de los programas de formacin continua de docentes. Las condiciones mnimas para favorecer el desarrollo de la educacin comunal y la formacin continua del profesorado, dependen de acciones conjuntas impulsadas y llevadas a cabo desde el nivel central (ministerial) y Municipal. Debido a que la problemtica sobrepasa la capacidad de accin de ambos sectores, gobierno interior y el sector educacin, la intervencin demandar de voluntad poltica y la intervencin concertada del Estado. A continuacin se identifican ocho componentes o situaciones crticas, la calificacin del factor y las condiciones asociadas que inciden en la educacin municipal y particularmente la formacin continua del profesorado:

1. Adscripcin de profesores de edad avanzada al Plan de Superacin Profesional. Factor: Crtico, debido a que afecta los resultados del PSP, las condiciones laborales al interior del sistema y la calidad de la accin docente. Condiciones asociadas: Los profesores en edad de jubilar y que se encuentran en el sistema esperando mejores condiciones para hacerlo, no poseen incentivos ni condiciones que les permita mejorar la docencia a travs de la participacin en un PSP. Es necesario hacer un estudio de costo/beneficio asociado a la distorsin que se ha generado en las plantas docentes, derivada de las particularidades del Sistema Previsional, que hace muy poco atractiva la jubilacin del profesorado. Adems, es necesario buscar una forma de salida honrosa para personas que han dedicado su vida a la educacin. La imposibilidad de alterar esta condicin genera un desgaste y frustracin por parte de los profesores tutores, una fuga de recursos hacia una actividad que, de antemano, se sabe poco productiva. La falta de reconocimiento de esta situacin contribuye a fomentar el estilo de gestin centrado en el burocratismo, autoritarismo y el dejar hacer extremos, en este caso debido a que la administracin comunal, en general, dispone de pocas herramientas para alterar la situacin.

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2. Condiciones laborales del profesorado Factor: Crtico, afecta el desempeo y la intervencin para mejorarlo. Condiciones asociadas: Se estima necesario evaluar las condiciones en que se desarrolla la actividad docente, debido a que las evidencias muestran que existe una sobrecarga de trabajo. Si la formacin continua se efecta fuera de la jornada laboral, atenta contra el derecho al descanso del profesor trabajador. Las condiciones de sobrecarga de trabajo reportadas, son un factor que contribuye a deteriorar la calidad de la intervencin educativa del profesorado. Si este factor no se corrige, a la vuelta de cuatro aos es probable que los costos asociados al PSP sean similares, o superiores, a los costos asociados a la generacin de mejores condiciones para el desarrollo de la actividad docente hoy.

3. Atributos asociados a la conformacin de la Planta docente Factor: Crtico Condiciones asociadas: Los establecimientos educacionales conducidos por Directores aosos, a la espera de jubilar, no estn cumpliendo la misin de ser lderes en la consecucin del Programa Educativo Institucional. Las falencias en la conduccin de los Establecimientos, impacta en la falta de respaldo o generacin de condiciones que faciliten en la formacin continua el profesorado. En las condiciones aqu reseadas, existe una fuga de recursos derivada de funciones medianamente asumidas y adems una recarga de trabajo para el profesor que asume esta labor de manera paliativa. Sub-utilizacin de las capacidades de profesores ubicados en los distintos niveles del sistema UTP, Profesores Guas, funcionarios de la Direccin de educacin, que asumen de manera compensatoria las falencias. Necesidad de crear un sistema de alejamiento que resguarde la dignidad de los profesores en edad de jubilar.

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4. La concepcin terica o los principios que subyacen en el concepto de perfeccionamiento Factor: Crtico Condiciones asociadas: En la actualidad coexisten diversos conceptos para referirse al perfeccionamiento y en el nivel local, salvo escasas excepciones, se emplean como sinnimos. La formacin continua asume que el conocimiento y el ser profesional es un proceso constante de construccin, mientras que el concepto de perfeccionamiento o capacitacin, se inspira en la intencin de dar o completar los conocimientos faltantes. El predominio de la concepcin basada en el dficit, sumado a la bsqueda pragmtica de mejor la calidad de la educacin va la capacitacin en cadena del profesorado, ha llevado a que prolifere una tendencia al cursillismo. La gran oferta de cursos y el bajo impacto en el aula ha puesto en duda el aporte del perfeccionamiento y el recelo del profesorado a que sea una actividad ms, con escasa posibilidad de traspasar el conocimiento al aula. El perfeccionamiento basado en el dficit y la ausencia de distinciones entre esa modalidad y la real formacin continua, ha generado acciones de perfeccionamiento, donde la denominacin no da cuenta de la modalidad o principios metodolgicos que la orienta.

5. Reforzamiento del conocimiento disciplinar Factor: Crtico Condiciones asociadas: Las evidencias reportadas por los Profesores Guas, tambin presentes en la literatura, muestran la necesidad de reforzar el conocimiento disciplinar de los profesores. La inaccin al respecto, puede reducir el impacto de los programas en juego: TC y PSP. Este elemento de realidad se puede profundizar, producto de estilos de seleccin y acceso a la formacin continua en el marco de una gestin administrativa burocrtica, poltica autoritaria o del dejar hacer, con el consiguiente dao a los propsitos educativos generales.

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6. Interaccin de estilos de gestin con sobre demandas Factor: No crtico de entrada y crtico a mediano plazo Condiciones asociadas: La sobre carga de trabajo, las necesidades de responder a los requerimientos que la sociedad demanda a la educacin, bien puede ser un factor que impacte negativamente el desempeo profesional. Una fuente potencial de conflicto es el malestar del profesorado, derivado de la repercusin en estilos de gestin autoritarios. De haber un aumento de profesores con evaluaciones deficientes, puede generarse una situacin explosiva sindicalmente, derivada del malestar provocado por la interaccin de tres datos de realidad: difuso lmite entre rechazo a la exigencia del autoritarismo y la resistencia a la implementacin del Sistema de Evaluacin del Desempeo Profesional y, por ltimo, la sobrecarga de trabajo del profesorado.

7. Falta de anticipacin en la administracin comunal para la instalacin del PSP Factor: No crtico si se maneja adecuadamente. Condiciones asociadas: Los datos muestran que las comunas no estn preparadas para la instalacin de un Plan de Superacin Profesional; slo hay declaraciones verbales de preocupacin por lo que viene. En la administracin de la educacin comunal, hay una historia conformista de tener que responder a emergencias. Favorece esta respuesta el hecho que el sistema es altamente normado y sensible a los golpes de timn emanados desde la autoridad. En general, el accionar en las comunas es reactivo a las demandas del profesorado y a las iniciativas gestadas en el gobierno nacional y regional. El CPEIP es identificado como una instancia de apoyo de calidad, y accesible, por los funcionarios de la mayora de las comunas estudiadas; por tanto, posee las herramientas de intervencin que hacen que el factor sea no crtico.

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8. Efectos de las distorsiones del mercado Factor: No crtico Condiciones asociadas: En la actualidad hay una gran proliferacin de -personas naturales y jurdicasoferentes de capacitacin. El Estado no cuenta con mecanismos que permitan regular la calidad de lo que se ofrece y tampoco la compra de servicios que se efectan desde las administraciones comunales. Este dato de realidad es una constante difcil de alterar, por tanto, es necesario desarrollar estrategias tangenciales de intervencin, innovadoras, holsticas, pragmticas y con propsitos mltiples.

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Objetivo 9:
Determinar las orientaciones, condiciones y variables que podran ser controladas desde el CPEIP y que permitiran proyectar una poltica de desarrollo profesional docente a todas las comunas, considerando los factores que potencian e inhiben procesos de instalacin y de funcionamiento de sus estrategias de formacin continua de docentes. Las sugerencias se agrupan en los mbitos administrativos, tcnico, poltico intersectorial y de investigacin. 9.1. mbito de orientaciones administrativas 1. Las convocatorias requieren contemplar el problema del flujo de la informacin. Una forma es abrir o dar publicidad a la convocatoria, de tal forma que el mensaje est dirigido a todos y cada uno de los actores claves, o porteros, en la comuna. 2. Se recomienda que las indicaciones de las convocatorias sean claras y precisas, ya que en espacios altamente reglados y burocrticos, la intencin por responder exitosamente al pie de la letra, hace complejas simples instrucciones. Si se sabe que estos funcionarios estn altamente demandados por las tareas administrativas, es necesario hacer fcil el encuentro. 3. Para fortalecer confianzas y disminuir aprehensiones, se sugiere explicitar con claridad el tema financiero, por ejemplo, elaborando preguntas y respuestas a modo de ilustracin. 4. En los llamados a licitacin para programas desde el nivel central, se recomienda incorporar clusulas que permitan facilitar que la administracin de recursos humanos tenga pistas y sugerencias para generar condiciones de respaldo a la actividad de formacin. 5. Al interior del sector educacin, se sugiere sensibilizar a los eslabones del nivel regional sobre las condiciones de trabajo de las comunas, de tal forma de neutralizar el efecto adverso de un estilo de gestin altamente normado. 6. En comunas con escasa vinculacin con el CPEIP, o cuando las aprehensiones locales son altas, vale la pena invertir tiempo en asesora y establecer contactos ms frecuentes entre los encargados del nivel provincial con porteros vlidos del nivel comunal. 7. Se recomienda generar un incentivo -simblico- a las comunas que aumenten la cobertura de los Talleres Comunales y/o los resultados en el SIMCE. Por ejemplo, asociando este incentivo a pasantas regionales y nacionales. 8. Para la identificacin del estilo de gestin en el nivel comunal, se recomienda la ubicacin del hablante en la estructura administrativa, su jerarqua y su capacidad de negociacin o movilidad en la estructura jerrquica. Tambin se recomienda la obtencin de la opinin del informante sobre la forma de operar desde su puesto, sobre las formas de abordar la participacin, las respuestas a la oposicin (cuando se

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presenta) y las estrategias usuales de control por parte de directores, jefes y/o lderes. 9. Los funcionarios del sector educacin a cargo de impulsar los Planes de Superacin Profesional, debern ser previamente capacitados para lograr un acercamiento a las condicionantes administrativas de la realidad de administracin de la educacin comunal, y de esta manera, facilitar en encuentro entre ambos sectores. Por ejemplo, un encuentro del Taller Nacional con encargados provinciales para sensibilizar el proceso que se inicia. 9.2. mbito de orientaciones tcnicas 1. Teniendo presente el alfabetismo informtico, sera de utilidad potenciar formas de auto instruccin on line para facilitar la formacin, utilizacin de redes virtuales y constitucin de comunidades virtuales de intercambio entre pares; favorecera el traspaso de informacin a todos los actores del nivel comunal. 2. Sugerimos formalizar al mximo el monitoreo del desarrollo de los TC y PSP, asimismo, los compromisos establecidos entre DAEM, DEM, Corporaciones y CPEIP. De no hacerse actualmente, en la misma perspectiva, sugerimos auditar los monitoreos del CPEIP; los mecanismos pertinentes para desarrollar estas acciones se hallan ya instaurados. 3. Sugerimos aprovechar las redes de comunicacin, de equipos de apoyo y trabajo, realizando acciones educativas de impacto, para contribuir a que, tanto profesores como encargados de perfeccionamiento, logren dimensionar la formacin continua como una herramienta no slo de desarrollo profesional individual y de mejora de ingresos, sino como acciones integradas a visiones globales de lo que ha de mejorarse en la educacin comunal. 4. Sera recomendable apoyar y asesorar la gestacin de espacios para difundir la formacin continua entre pares. Posiblemente la sistematizacin de la experiencia, o alternativamente, la difusin y enseanza de los conocimientos y competencias pedaggicas que hayan adquirido algunos profesores, con la finalidad de mostrar los principios que orientan la formacin continua, permitira adems valorar la produccin de conocimiento impulsada por el CPEIP. 9.3. mbito poltico intersectorial 1. Aprovechar que los municipios cuentan con pginas web -aunque con distintos niveles de calidad y desarrollo- para ofrecer acceso a informacin asociada a la formacin continua. Los destinatarios de la oferta tambin pueden ser la Asociacin Chilena de Municipalidades y la Asociacin de Corporaciones Municipales. 2. Introducir una actividad de perfeccionamiento destinada a trabajar el cambio conceptual sobre el tema inherente. Para tal efecto se sugiere ampliar la convocatoria desde el CPEIP a los funcionarios encargados de perfeccionamiento en las comunas. El corolario de esta sugerencia podra ser: el Estado contribuye al aprender a aprender al servicio del perfeccionamiento docente y el desarrollo

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local, en el marco de una visin integradora del aseguramiento de la calidad de la educacin. Cuidar que las indicaciones de los distintos programas, que se implementan desde el MINEDUC, tengan algn tipo de coordinacin en el nivel central, par evitar duplicaciones, sobrecarga de trabajo y, eventualmente, indicaciones antagnicas a la recargada jornada de los profesores y funcionarios en los niveles locales. Las alianzas con las Universidades regionales o locales podran ser otro aporte valioso a la hora de contar con recursos que permitan identificar necesidades, fortalecer la capacidad de formular proyectos y adems, encontrar oferentes de capacitacin pertinentes a los requerimientos de la localidad. Se podra orientar a estas instituciones sobre los requisitos de la formacin continua, solicitndoles su aporte en el cambio conceptual. Por ejemplo, convocar a un concurso de innovaciones con esta finalidad. Otra posibilidad es poner este tema como eje de los Encuentros de Investigadores Regionales y posteriormente en el Encuentro Nacional e Internacional de Educacin de 2007. Contribuir a la difusin de informacin a los operadores locales, sobre las transformaciones asociadas al pago de perfeccionamiento, es decir, la repercusin a largo plazo del Sistema Nacional de Evaluacin y del Plan de Superacin Profesional. Al mismo tiempo, los funcionarios del sector educacin requieren estar en conocimiento de los esfuerzos que se realizan desde la SUBDERE, en trminos de acciones para modernizar la gestin del Estado en el mbito local. Aunque al sector educacin le compete el aspecto tcnico, el conocimiento de los aspectos administrativos asociados a la gestin municipal, es un signo de querer ponerse en el lugar del otro y esto facilita la comunicacin y el establecimiento de alianzas. Evaluar en conjunto con la SUBDERE el impacto -costo/beneficio- de mantener cargos vacantes como mecanismo compensatorio de decisiones asociadas a renovar la planta de funcionarios pblicos y proponer una estrategia acorde sustentada en estas evidencias.

9.4. mbito de Lnea de Estudios 1. Sistematizar el proceso de elaboracin y contenidos de los PEI y del PADEM. 2. Avanzar en la idea de acreditacin de Centros, Establecimientos Educacionales, con la finalidad de disear una estrategia de apoyo a la gestin de Establecimientos Educacionales con fines de mejoramiento. 3. Sugerimos profundizar estudios que apunten a fortalecer el trabajo conjunto y la coordinacin intersectorial. Por ejemplo, es posible establecer alianzas sobre el tema de la planificacin estratgica y sobre el perfeccionamiento concebido como formacin continua. 4. Para agilizar la instalacin del PSP, se recomienda disear un elenco de indicaciones y respuesta a similares interrogantes, que satisfagan las condiciones que enfrentan los funcionarios insertos en distintos estilos de gestin; esto como forma de facilitar la interlocucin de los funcionarios del sector educacin, con los encargados de la administracin de la educacin en el nivel local. 5. Realizacin de jornadas de evaluacin de los impactos producidos y de las estrategias exitosas; de manera alternativa, sistematizar y difundir experiencias

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logros y dificultades como un primer paso en la instauracin de prcticas de evaluacin y monitoreo de la formacin continua de los profesores.

V. BIBLIOGRAFA
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