Direito Administrativo - Lista dos tpicos/resumos

- Administrao pblica direta e indireta (Conceitos, sentidos, evoluo, Classificao) - Atos administrativos - rgo pblico (Conceito, Teorias, Classificao) - Fontes do Direito Administrativo - Agentes pblicos (HLM) - Poder x Dever / Abuso de Poder (Excesso de poder, desvio de finalidade e omisso da Administrao) - Poderes administrativos (Vinculador, Discricionrio, Hierrquico, Disciplinar, Regulamentar e de Polcia) - Responsabilidade civil da Administrao (Conceitos, Evoluo das Teorias) - Sistemas de controle jurisdicional (Jurisdio nica sistema ingls e Contencioso administrativo sistema francs) - Servios Pblicos
- Lei 8.987/95 Concesses e permisses de servios pblicos - Lei 9.074/95 Outorga e prorrogaes de concesses e permisses de servios pblicos - Lei 11.079/04 Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)

Organizao Social x OSCIP Bens pblicos (Conceitos, Classificao, Domnio pblico) Desapropriao Licitaes e Contratos
- Lei 8.666/93 Normas gerais de Licitaes e Contratos

Lei Lei Lei Lei

8.112/90 Regime jurdico dos servidores pblicos civis federais 9.784/99 Processo Administrativo Federal 11.107/05 Consrcios pblicos 8.429/92 Lei de Improbidade Administrativa (LIA)

ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA (CONCEITOS, SENTIDOS, EVOLUO, CLASSIFICAO)

Administrao Pblica
Sentido objetivo/material/funcional Exprime a ideia de atividade, tarefa, ao, enfim a prpria funo administrativo, constituindo-se como o alvo que o governo quer alcanar. Sentido subjetivo/formal/orgnico Indica o universo de rgos e pessoas que desempenham a mesma funo.

Conceitos/Critrios para definir o Direito Administrativo

Critrio do Poder Executivo Segundo o qual o direito administrativo o conjunto de regras e princpios jurdicos que disciplina a organizao e a atividade do Poder Executivo. Esse critrio traz o grave defeito de considerar que somente o Poder Executivo exerce a atividade administrativa. De acordo com a jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro, esse critrio insuficiente, porque mesmo os outros Poderes podem exercer atividade administrativa, alm de que o Poder Executivo exerce, alm de sua funo especfica/tpica, as funes de governo, que no constituem objeto de estudo do direito administrativo. Critrio do servio pblico Segundo os seguidores desta escola, idealizada pelo francs Leon Duguit e seguida por Gaston Jze, o Direito Administrativo o conjunto de regras e princpios que disciplinam a prestao de servios pblicos pelo Estado. Esse critrio teve origem na jurisprudncia do Conselho de Estado francs, que passou a decidir que a competncia dos tribunais administrativos (lembre que na Frana vigora a dualidade de jurisdio) passou a ser fixada em funo da execuo de servios pblicos. O Direito Administrativo ocupa-se apenas do estudo das regras de organizao e gesto dos servios pblicos. O direito administrativo seria o ramo do direito que regula a instituio, a organizao e o funcionamento dos servios pblicos e o seu oferecimento aos administrados. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, essa escola, qualquer que seja o sentido que se atribua expresso servio pblico, no serve para definir o objeto do direito administrativo. Critrio negativo ou residual O direito administrativo definido como o ramo do Direito que tem por objeto as atividades desenvolvidas para a consecuo dos fins estatais, excludas a legislao e a jurisdio. Diogenes Gasparini comenta que esse critrio no satisfaz, pois uma definio deve ser positiva, isto , deve dizer o que uma coisa , no o que no . Alm disso, excludas as funes legislativa e jurisdicional, no resta apenas a funo administrativa, eis que existe ainda a funo poltica ou de governo. Reza que o Direito Administrativo regula as atividades desenvolvidas pelo Estado, com exceo da legislao e da jurisdio. O critrio se baseia na ideia de que as funes do Estado so trs, de modo que, excluda as duas citadas, sobraria apenas a funo administrativa. Para a maioria dos autores, o critrio insuficiente, pois, segundo ele, as definies devem afirmar o que uma coisa , no o que no . Alm disso, com a ampliao das funes de Estado no se pode dizer que, excludas a legislao e a jurisdio, resta apenas a funo administrativa, pois temos ainda a funo poltica e a funo de controle externo da Administrao, exercida pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas. Critrio teleolgico ou finalstico O Direito Administrativo o sistema de princpios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins. Adepto: Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. Tal conceito criticvel por oferecer expresses no definidas (atividade do Estado) e por trazer baila a discusso dos fins do Estado. De fato, todas as atividades do Estado destinam-se ao cumprimento de seus fins: a legislao estabelece regras abstratas e genricas de convvio e harmonia social; a administrao aplica a lei aos casos concretos, resolvendo os problemas do dia-a-dia dos administrados; a jurisdio pacifica os conflitos de interesses entre os membros da sociedade. Desse modo, o conceito ou vago ou amplia demais o objeto do Direito Administrativo. Critrio da distino entre atividade jurdica e social do Estado O Direito Administrativo concebido em seu aspecto objetivo (atividade no contenciosa do Estado) e subjetivo (rgos do Estado que exercem esta atividade). Adepto: Jos Cretella Jnior. Critrio das relaes jurdicas Segundo o qual o direito administrativo o conjunto de normas que regem as relaes entre a Administrao e os administrados. Maria Sylvia Zanella Di Pietro considera esse critrio inaceitvel, porque outros ramos do direito, com o Constitucional, o Penal e o Tributrio, tambm tm por objeto relaes dessa natureza. Alm disso, o critrio insuficiente, porque reduz o objeto do direito administrativo, que abrange ainda a organizao interna da Administrao Pblica, a atividade que ela exerce e os bens de que se utiliza. O Direito Administrativo o conjunto de normas que disciplinam as relaes entre a Administrao e os administrados. Tal critrio tambm falho, porque outros ramos do Direito, como o Constitucional, o Penal e o Processual, tambm tm por objeto relaes dessa natureza. Alm disso, ele reduz indevidamente o objeto do Direito Administrativo, que abrange ainda a organizao interna da Administrao Pblica, a atividade que ela exerce e os bens de que se utiliza. Critrio da administrao pblica o que possui maior aceitao na doutrina. Por essa corrente, o direito administrativo definido como o conjunto de princpios que regem a administrao pblica. Sob o aspecto subjetivo, formal ou orgnico , a administrao pblica o conjunto de entidades, rgos e agentes pblicos que desempenham a funo administrativa. Sob o enfoque objetivo, material ou funcional, a administrao pblica a prpria funo administrativa.

Administrao Pblica introversa e extroversa Para que o Estado possa servir adequadamente sociedade que o institui, seus rgos de representao definem, pela atribuio de competncias, quais interesses devero ser por ele satisfeitos, qualificando-os como interesses pblicos, passando a ser, por isso, denominados de interesses pblicos primrios, ou interesses pblicos materiais . As funes desempenhadas pelo Estado e seus delegados para a satisfao desses interesses pblicos primrios, que se referem s necessidades da prpria sociedade, caracterizam as atividades-fim da Administrao Pblica , que, por referirem-se diretamente aos administrados, conformam a administrao pblica externa ou extroversa. Exemplo: prestao de servios pblicos, exerccio do poder de polcia, fomento, etc. Ocorre que, para desempenhar a administrao extroversa, necessrio que o Estado satisfaa seus prprios interesses institucionais, referidos a seus atos, pessoas, bens e servios, o que desdobra uma nova classe de interesses pblicos secundrios, ou interesses pblicos instrumentais, ou derivados , caracterizando as atividades-meio da Administrao Pblica que, por se referirem gesto interna de seu pessoal, de seus bens, de seus atos e de seus servios, conformam a administrao pblica interna ou introversa. Exemplo: realizao de licitaes para compras de bens, realizao de concursos pblicos, etc. Assim, enquanto a administrao pblica extroversa finalstica, atribuda especificamente a cada ente poltico, obedecendo a uma partilha constitucional, a administrao pblica introversa instrumental, atribuda genericamente a todos eles. Administrao Pblica direta (concentrada ou desconcentrada)
o conjunto de rgos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. A Administrao pblica, nessa situao, , ao mesmo tempo, titular e executora do servio pblico. Prestao de servio de forma direta e imediata.. Concentrao O Estado incorpora rgos, centralizando sua estrutura organizacional. Desconcentrao O Estado desmembra rgos para propiciar melhoria na sua organizao estrutural. Controle hierarquia, subordinao, hierarquia.

- Presidncia da Repblica, Ministrios - Casas do Poder Legislativo - Tribunais Judicirios - Autarquias PJ de direito pblico criadas por lei, patrimnio prprio, executar atividades tpicas da administrao, autonomia administrativa e financeira. Quadro de pessoal composto por servidores pblicos (regime jurdico). Ex: Agncias Reguladoras, ANEEL, BACEN, INMETRO, INSS, INCRA, CRM, CREA, OAB, CRA, CRC. As autarquias so consideradas um servio pblico personalizado, expresso que indica a natureza de sua atividade (sempre prestao de servios tipicamente estatais) e o fato de constiturem uma pessoa jurdica, com capacidade de adquirir direitos e contrair obrigaes em nome prprio. Algumas autarquias, logo quando do surgimento dessa entidade no universo administrativo, foram criadas para o desempenho de atividade tipicamente econmica (ex: Caixa Econmica Federal). - Consrcios pblicos de direito pblico (Associaes Pblicas Autarquias interfederativas ) - Fundaes Pblicas de direito pblico

Administrao pblica indireta (centralizada ou descentralizada)

o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas respectiva Administrao Direta, tm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. Prestao de servio de forma indireta e mediata, pois ela prestada no pelo prprio ente estatal, mas por pessoa jurdica diversa. Centralizao o Estado executando suas tarefas diretamente, ou seja, por intermdio dos inmeros rgos e agentes adms. que compem sua estrutura funcional. Descentralizao O Estado executa suas tarefas indiretamente, isto , delega (legal ou negocial) a atividade a outras entidades. Controle finalstico, vinculao, tutela administrativa, superviso.
- Fundaes Pblicas de direito privado - Empresas Pblicas PJ de direito privado, criadas por autorizao legal, sob qualquer forma jurdica adequada a sua natureza (unipessoais ou pluripessoais pblicas), para que o Governo exera atividades gerais de carter econmico ou, em certas situaes, execute a prestao de servios pblicos. Possuem natureza hbrida (pblicas, porm predominantemente privadas). Ex: CORREIOS, BNDES, SERPRO. Obs: No caso de EP Federal o seu foro ser a Justia Federal . O foro judicial competente para julgar as causas em que empresa pblica federal seja parte a Justia Federal, exceto as de acidentes de trabalho (Justia Estadual) e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho (art. 109, I, CF/88). Quanto s empresas pblicas estaduais e municipais, a justia competente a estadual. J as sociedades de economia mista, em qualquer caso, submetem-se ao foro estadual. - Sociedades de Economia Mista PJ de direito privado, criadas por autorizao legal, sob a forma de sociedade annima (SA), cujo controle acionrio pertena ao Poder Pblico, tendo por objetivo, em regra, a explorao de atividades gerais de carter econmico e, em algumas ocasies, a prestao de servios pblicos. Possuem natureza hbrida (pblicas, porm predominantemente privadas). Ex: BB, PETROBRAS. Obs: No caso de SEM Federal o seu foro ser a Justia Estadual, tal regra s excepcionada quando a Unio intervm no processo, como assistente ou opoente, ai o foro passar para a Justia Federal.

* Subsidirias so consideradas empresas pblicas ou sociedades de economia mista de segundo grau.

J decidiu o STF (ADI-MC 1.552/98) que as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e outras entidades que exploram atividade econmica em sentido estrito, sem monoplio, esto sujeitas ao regime prprio das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias, dado que o fazem em concorrncia com estas, conforme o artigo 173, 1., da CF/88. Porm, este entendimento no estendido s empresas estatais que desenvolvem suas atividades em regime de monoplio. Segundo o STF, havendo o regime monopolista, previsto no artigo 177 da Constituio, no haver aplicao do disposto no artigo 173, 1., da CF/88. A inteno da Carta Magna que o Estado-empresrio no tenha privilgios em relao aos particulares concorrentes. Com o monoplio, no h concorrncia. No havendo concorrncia, desaparece a finalidade do disposto no 1. do artigo 173. Assim, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista que exploram atividade econmica em regime de monoplio no necessitam se submeter ao regime jurdico prprio das empresas privadas, j que no h, neste caso, possibilidade de concorrncia.

Entidades paraestatais So aquelas pessoas jurdicas que atuam ao lado e em colaborao com o Estado. O paraestatal no o estatal, nem o particular, o meio-termo entre o pblico e o privado. - Servios Sociais Autnomos (Sistema S) (No precisa observar as regras de: acumulao de cargos, limite de remunerao do teto constitucional) - OSCIP (termo de parceria ato vinculado) - OS (contrato de gesto ou acordo-programa ato discricionrio) - ONGs Jurisdio do Sistema S - J decidiu o STJ (CC 41.246/04, REsp 413.860/03, REsp 530.206/03) que os Servios Sociais Autnomos esto sujeito jurisdio da Justia Estadual . Sobre o tema, destaque-se o verbete n 516 da Smula do STF, que versa sobre o SESI, mas aplicvel aos demais entes do chamado Sistema S: "O Servio Social da Indstria - SESI est sujeito jurisdio da Justia Estadual". Teto remuneratrio constitucional do STF e Acumulao de cargos e Sistema S - Inicialmente relembre que tais entidades no pertencem Administrao Pblica, mas ao Terceiro Setor. Segundo o TCU, (Acrdo 2.222/2010 - Plenrio, Acrdo 3.045/2009 Plenrio) os servios sociais autnomos no so alcanados pela regra constitucional de vedao acumulao de cargos, empregos e funes pblicas, inclusive no tocante a acumulao de cargo eletivo com emprego ou funo em entidade do Sistema S. Do mesmo modo, a Corte de Contas Federal entende que as entidades do Sistema S no se sujeitam aos limites de remunerao estabelecidos no art. 37, XI, da Constituio Federal , uma vez que os servios sociais autnomos no integram rol de entidades enumeradas no mencionado dispositivo legal e que, nessa condio, devem ter como balizadores os salrios praticados pelo mercado, afastando-se da norma aplicada Administrao Direta e Indireta. Vinculao com a Administrao e Sistema S - Finalmente, no se pode dizer que as entidades do Sistema S so desvinculadas da Administrao Pblica . Hely Lopes Meirelles ensina que os servios sociais autnomos, como entes de cooperao com o Poder Pblico, vicejam ao lado do Estado e sob seu amparo, sem subordinao hierrquica a qualquer autoridade pblica, mas ficam vinculados ao rgo estatal mais relacionado com suas atividades, para fins de controle finalstico e prestao de contas dos dinheiros pblicos recebidos para sua manuteno . Os servios sociais autnomos, por exemplo, prestam contas anualmente ao Tribunal de Contas da Unio.

ATOS ADMINISTRATIVOS
Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. Conforme Diogenes Gasparini, o ato administrativo no surge espontaneamente e por conta prpria . Ele precisa de um executor, o agente pblico competente, que recebe da lei o devido dever-poder para o desempenho de suas funes. Ressalte-se, todavia, que Gasparini diz que no essencial, para caracterizar o ato administrativo, que a manifestao de vontade seja proferida por um agente pblico (pessoa fsica). Essa manifestao pode resultar tambm de desenhos (atos pictricos) ou de equipamento eletromecnico (semforo), como so os sinais de trnsito. No se originam, portanto, somente da manifestao de vontade do agente pblico, pessoa fsica.
Ato administrativo x Fato administrativo x Fato da Administrao
O ato administrativo tpico sempre manifestao volitiva da Administrao, no desempenho de suas funes de Poder Pblico, visando a produzir algum efeito jurdico, o que o distingue do fato da administrao , que, em si, atividade pblica material, desprovida de contedo do direito. Fato da administrao toda realizao material da Administrao em cumprimento de alguma deciso administrativa. Diferenas entre atos e fato Fato administrativo so eventos da natureza que podem gerar consequncias na rbita do Direito Administrativo, a exemplo da morte do servidor, que traz como consequncia a vacncia do cargo e o direito de penso para os dependentes.

Procedimento administrativo a sucesso ordenada de operaes que propiciam a formao de um ato final objetivado pela Administrao. O procedimento administrativo constitui-se de atos intermedirios, preparatrios e autnomos, mas sempre interligados, que se conjugam para dar contedo e forma ao ato principal e final colimado pelo Poder Pblico, ou seja, o iter legal a ser percorrido pelos agentes pblicos para a obteno dos efeitos regulares de um ato administrativo principal. A preterio de atos preparatrios ou a sua realizao em desconformidade com a norma legal que o disciplina podem acarretar a nulidade do ato final, desde que se trate de operaes essenciais ou de requisitos de legalidade do ato principal. Ressalta-se que todos os atos intermedirios do procedimento administrativo so passveis de impugnao autnoma, diferentemente do que acontece com os atos administrativos complexos, que precisam da manifestao de vontade dos rgos para perfeio, e aps esta, a possibilidade de impugnao.

Requisitos/Elementos dos atos administrativos Fazem parte do ato (Hely Lopes Meirelles)
COMPETNCIA (Quem?) o conjunto de atribuies conferido por lei aos agentes pblicos para o desempenho eficiente de suas funes. FORMA (Como?) o modo de exteriorizao do ato administrativo, o conjunto de requisitos formais prescritos em lei que o ato obrigatoriamente deve conter.
o procedimento legal para a produo do ato.

FINALIDADE

(Para que?) o objetivo definido na norma de competncia que o ato administrativo deve atingir, o resultado que com ele a Administrao quer alcanar com a produo do ato. Diz-se que o objeto o efeito imediato que o ato produz, a finalidade seria o efeito mediato. elemento vinculado/regrado de todo ato administrativo. A finalidade deve ser compreendida em dois sentidos, finalidade em sentido genrico (primrio, sentido amplo, interesse da sociedade, externa ou extroversa) , pertinente a realizao do interesse pblico e finalidade em sentido especfico (secundrio, sentido estrito, interesse do Estado, interna ou introversa) que a indicada explicita ou implicitamente na norma legal.

MOTIVO ou CAUSA (Por qu?) o pressuposto de fato e de direito que serve de embasamento para o administrado, ou seja, que gera a vontade do agente quanto pratica
o ato administrativo. O pressuposto de direito a norma legal que autoriza (nos atos discricionrios) ou determina (nos atos vinculados) a prtica do ato, ou seja, a previso normativa do motivo para a produo do ato, alguns doutrinadores o denominam de motivo legal. E pressuposto de fato o conjunto de situaes e circunstncias que correspondem s hipteses previstas na norma, ou seja, a efetiva ocorrncia no mundo real do pressuposto de direito, a caracterizao do motivo abstratamente previsto na norma jurdica. Simplesmente chamado por alguns doutrinadores de motivo do ato.

OBJETO

(O que) o contedo do ato administrativo, a prpria substancia da manifestao da vontade da Administrao, ou seja, o efeito imediato que o ato produz (o que cria, transforma, extingue).

* Elementos extrnsecos do ato administrativo (competncia, forma e finalidade no sentido de vinculao). * Elementos intrnsecos do ato administrativo (motivo ou causa e objeto, no sentido discricionrio do mrito administrativo). * A motivao deve ser sempre prvia, no mximo concomitante, a pratica do ato administrativo. * A ausncia da motivao no ato, quando necessria, considerada vcio de forma. * Diogenes Gasparini acrescenta que a intempestividade do ato representa vcio de forma. * No ato vinculado/regrado, a motivao j est na lei.

STJ (REsp 510.259/05) - A Corte declarou que o Poder Judicirio no mais se limita a examinar os aspectos extrnsecos da administrao, pois pode analisar, ainda, as razes de convenincia e oportunidade, uma vez que essas razes devem observar critrios de moralidade e razoabilidade.
Destaque-se que Diogenes Gasparini adota estrutura ligeiramente diferente para o ato administrativo, entendendo que so sete (7) os seus requisitos: agente pblico competente (competncia), finalidade, forma, motivo, contedo, objeto e causa. Os quatro primeiros elementos so definidos pelo autor da mesma maneira que o faz Hely Lopes Meirelles. Para Gasparini, no entanto, motivo no sinnimo de causa, nem contedo o mesmo que objeto. Ele afirma que o contedo o que o ato prescreve ou dispe (da mesma maneira que o objeto de Meirelles); j objeto a coisa sobre a qual incide o contedo do ato. Por exemplo, num ato administrativo de

permisso de uso de bem pblico, o objeto do ato o prprio bem e o contedo, a permisso em si para o uso desse bem. J a causa a correlao lgica entre o motivo e o contedo em funo da finalidade legal do ato editado. Um exemplo do prprio Diogenes Gasparini o ato que remove (contedo) um servidor por necessidade de servio (motivo), ato este que ter adequao lgica (causa) entre o motivo e o contedo se o que se quiser alcanar for a melhoria do servio (finalidade legal do ato de remoo). No haver tal pertinncia lgica, por exemplo, se o ato for praticado para punir o servidor. Note-se que a ausncia de causa , em ltima anlise, um desvio de finalidade.

Motivo x Motivao Motivo a situao de direito ou de fato que determina ou autoriza a realizao do ato administrativo. Motivao a exposio ou a indicao por escrito (expressa) dos fatos e dos fundamentos jurdicos do ato. Assim, motivo e motivao expresso contedos jurdicos distintos. A motivao, embora intimamente relacionada aos motivos, j que nada mais que a descrio deles, diz respeito s formalidades do ato, integrando, portanto, outro de seus elementos: a forma. Ressalta-se que nos atos vinculados/regrados o motivo j est na prpria lei. Mrito administrativo O mrito administrativo consubstancia-se, portanto, na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato. Apenas no atos discricionrios a Administrao possui tal margem de flexibilidade nos elementos motivo (oportunidade e convenincia) e objeto (contedo). Em tais atos (discricionrios), desde que a lei confia (autoriza) Administrao a escolha e valorao dos motivos e do objeto, no cabe ao Judicirio rever os critrios adotados pelo administrador, porque no h padres de legalidade para aferir essa atuao.
*Atualmente admitido que o Judicirio analise/adentre no exame do mrito administrativo, por fora dos princpios da moralidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, (em) alguns aspectos do ato administrativo, que at ento considerava-as que eram ligados unicamente ao seu mrito. Exemplo: Pode o Judicirio, desconstituir (anular) um ato punitivo do Poder Executivo por entender que a sano aplicada desproporcional aos motivos declarados. O princpio da razoabilidade permite que o Judicirio avalie os atos discricionrios da Administrao a partir de trs critrios: a necessidade, a adequao e a proporcionalidade em sentido estrito.

Teoria dos motivos determinantes A Teoria dos motivos determinantes considera que os atos administrativos, quando tiverem sua prtica motivada , ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurdicos. Tais motivos que determinam e justificam a realizao do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondncia entre eles e a realidade. Mesmo os atos discricionrios, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronto da existncia e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato invlido.
* No se decreta a invalidade de um ato administrativo quando apenas um, entre os diversos motivos determinantes, no est adequado realidade ftica.

Atributos/Caractersticas/Qualidades dos atos administrativos

PRESUNO DE LEGITIMIDADE Diz respeito conformidade do ato com a lei; em decorrncia desse atributo, presume-se, at prova em contrrio, que os atos administrativos foram emitidos com observncia da lei. Refere-se conformidade do ato com a lei. Presente em todos os atos. PRESUNO DE VERACIDADE Refere-se aos fatos; em decorrncia desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administrao. Tais presunes so relativas (juris tantum), sendo possvel ao administrado provar a ilegitimidade ou a falta de veracidade do ato. Diz respeito aos fatos afirmados como ocorridos pela Administrao, inverte o nus da prova. Presente em todos os atos. IMPERATIVIDADE (COERCIBILIDADE) o atributo pelo qual os atos administrativos se impem a terceiros, independentemente de sua concordncia. Apenas nos atos que impem obrigaes ou implica em restries esfera jurdica do administrado. AUTO-EXECUTORIEDADE Permite que os atos e medidas administrativas sejam postas em prtica pela prpria Administrao, mediante coao, sem necessidade de consentimento de qualquer outro poder. a capacidade do ato administrativo conferida exclusivamente aos atos de direito pblico praticados pela Administrao (ressalvados os negociais e os enunciativos) que assegura sua imediata executoriedade, independentemente de prvia apreciao pelo Poder Judicirio. Apenas nos atos previstos em lei e nos casos de urgncia. - Exigibilidade (Consiste na utilizao, pela Administrao, de meios indiretos de coao contra o administrado, exemplo: multa diria) - Executoriedade ( a utilizao, pelo Poder Pblico, de meios diretos de coao contra o particular, exemplo: interdio de um estabelecimento) * A cobrana de multa pecuniria no medida auto-executria. Hely Lopes Meirelles destaca que se excluem da autoexecutoriedade as multas, ainda que decorrentes do poder de polcia, que s podem ser executadas por via judicial, assim como as demais prestaes pecunirias devidas pelos administrados Administrao. Ressalta-se a multa cobrada em relao a garantia j prestada em licitaes pblicas. TICIPIDADE O ato deve estar previsto em lei. Tipicidade o atributo que determina a correspondncia do ato administrativo s figuras definidas previamente em lei. Esse atributo corolrio do princpio da legalidade, representando garantia para o administrado, pois a administrao s poder fazer o que a lei determina ou autoriza.

Campos/Planos dos atos administrativos

EXISTNCIA quando o ato administrativo possui todos os requisitos constitutivos (elementos de criao). VALIDADE a situao jurdica que resulta da conformidade do ato (seus elementos constitutivos) com a lei ou com outro ato de grau mais elevado. Se o ato no se compatibiliza com a norma superior, a situao, ao contrrio, de invalidade. EFICCIA a idoneidade que tem um ato administrativo para produzir seus efeitos, significa que o ato est pronto para atingir o fim a que foi destinado. EXEQUIBILIDADE Significa a efetiva disponibilidade que tem a Administrao para dar operatividade ao ato, ou seja, execut-lo em toda a inteireza. PERFEIO/IMPERFEIO A perfeio no significa aqui o que no tem vcios, seu sentido o de consumao. A perfeio a caracterstica dos atos administrativos que j tiveram seu ciclo de formao encerrado. Ao contrrio, a imperfeio quando ainda em curso o processo constitutivo.

Invalidao/Convalidao dos atos administrativos

ANULAO Incide sempre e to-somente sobre atos editados em desconformidade com os preceitos legais ou com os princpios administrativos; Implica o desfazimento de um ato com efeitos retroativos (ex tunc), ou seja, desfaz-se o ato desde sua edio. Todo e qualquer ato pode ser anulado e os direitos adquiridos durante a vigncia do ato anulado so completamente desconsiderados, conforme orientao do STF: ato invlido no gera direitos, ressalvados os terceiros de boa-f. REVOGAO Recai sobre atos praticados validamente, mas que se tornaram inconvenientes ou inoportunos; possui efeitos proativos (ex nunc), ou seja, so respeitados os efeitos jurdicos que o ato produziu at a retirada de sua eficcia. H atos irrevogveis: (1) atos consumados/efeitos exauridos seus efeitos j se esgotaram (ex: autorizao para uma passeata); (2) atos que originaram direitos adquiridos (ex: licena para exerccio de atividade). No obstante, Hely Lopes Meirelles leciona que o interesse pblico no pode ficar subordinado ao interesse privado, de modo que, se um ato operante e irrevogvel se torna inconveniente ao interesse pblico, a soluo a supresso do ato mediante indenizao completa dos prejuzos suportados pelo seu beneficirio. Seria o exemplo de revogao de uma licena para construir (ato vinculado), quando a prefeitura resolve modificar o traado urbano, impossibilitando a obra nos moldes anteriormente autorizados; (3) atos vinculados no podem ser desfeitos por motivo de mrito, apenas podem ser anulados em caso de ilegalidade; (4) atos que integram um procedimento pois cada novo ato da cadeia procedimental causa a precluso dos anteriores; (5) os meros atos administrativos , tais como os atestados e certides, uma vez que seus efeitos so rigidamente fixados em lei; (6) os atos cuja competncia, relativamente ao objeto do ato, j se exauriu O exemplo de Maria Sylvia: suponha-se que o interessado tenha recorrido de um ato administrativo e que este esteja sob apreciao de autoridade superior; a autoridade que praticou o ato deixou de ser competente para revog-lo. CASSAO a extino do ato, com eficcia proativa (ex nunc), em virtude de descumprimento pelo administrado das condies para sua manuteno em vigor. CADUCIDADE a extino que se verifica quando um ato, praticado de forma absolutamente vlida, tm extintos seus efeitos jurdico em virtude de legislao superveniente que impede a manuteno de sua eficcia. Como o ato, ao tempo de sua produo, no apresentou qualquer vcio de legalidade, a caducidade produz efeitos proativos (ex nunc), desde a data da entrada em vigor da legislao impeditiva da permanncia do ato. CONTRAPOSIO Se d quando emitido um ato com efeitos em sentido oposto aos do ato anterior, suprimindo a validade deste (efeitos contrapostos). Um exemplo a exonerao de servidor, que tem efeitos contrapostos aos da nomeao. Os efeitos da contraposio no so retroativos (ex nunc).

Convalidao dos atos administrativos

- Teoria monista: A doutrina tradicional defende a teoria monista, a qual considera que qualquer espcie de vcio do ato administrativo leva necessariamente sua invalidao, ou seja, ao seu desfazimento com efeitos retroativos (ex tunc). Por essa teoria s um destino possvel haveria para os atos administrativos ilegais: sua anulao. - Teoria dualista: Entende que os atos administrativos podem ser nulos ou anulveis, conforme a gravidade do vcio. Os vcios mais graves do ato acarretam necessariamente sua anulao; os menos graves tornam o ato meramente anulvel. Neste ltimo caso, passado o prazo para o interessado requerer sua anulao, torna-se o ato convalidado (tacitamente), ou seja, escoimado de quaisquer vcios anteriormente existentes. A lei n 9784/99 incorporou a teoria dualista. CONVALIDAO TCITA Os atos viciados favorveis ao administrado s podem ser anulados pela Administrao dentro do prazo decadencial de cinco (05) anos. Ultrapassado esse prazo, considera-se convalidado o ato e definitivos seus efeitos, seja qual for sua natureza, salvo comprovada m-f do administrado .

 CONVALIDAO EXPRESSA Quando o ato for portador de defeitos sanveis que no resultarem em prejuzo para o interessado ou para terceiros, a Administrao pode (discricionariamente/facultativamente) convalid-lo. FORMAS DE CONVALIDAO (Jos dos Santos Carvalho Filho) - Ratificao: Ato pelo qual o rgo competente sana um ato invlido, suprindo a ilegalidade que o vicia. Ex: Um ato com vcio de forma pode ser posteriormente ratificado com a adoo da forma legal. O mesmo se d em alguns casos de vcios de competncia. - Reforma: Ato que suprime a parte invlida do ato anterior, mantendo sua parte vlida. Ex: Ato anterior concedia licena e frias a um servidor, se se verificada depois que no tinha direito licena, pratica-se novo ato retirando essa parte do ato anterior e se ratifica a parte relativa s frias. - Converso: Semelhante reforma. A administrao, aps retirar a parte invlida do ato anterior, processa sua substituio por nova parte, de modo que o ato passa a conter a parte vlida anterior e uma nova parte, nascida com o ato de aproveitamento. Ex: Um ato promoveu os servidores A e B por merecimento e antiguidade, respectivamente; verificando aps que no deveria ser B mas C o promovido por antiguidade, pratica novo ato mantendo a promoo de A (que no teve vcio) e insere a de C, retirando a de B, por ser invlida. * O Poder Judicirio possui competncia para convalidar atos administrativos, mas apenas aqueles oriundos do prprio Poder. Alm disso, quando fizer uso desta prerrogativa estar ele exercitando sua funo administrativa, e no, a funo jurisdicional. Vcios sanveis/superveis/convalidveis
- Competncia: O vcio de competncia admite convalidao, salvo nos casos de competncia exclusiva. A competncia por matria sempre exclusiva e, portanto, jamais admite convalidao. - Finalidade: Corresponde ao escopo do agente com a prtica do ato e, como tal, no admite convalidao. - Forma: Se no for essencial validade, admite convalidao. - Motivo: No se admite convalidao do elemento motivo . O motivo existiu ou no existiu no momento de realizao do ato, no sei aceitvel, logicamente, a possibilidade de seu surgimento em momento posterior. - Objeto: Se o contedo do ato for ilegal, no poder ser legal, no sendo possvel sua convalidao . O autor Jos dos Santos Carvalho Filho admite a convalidao do objeto , s sendo possvel nos atos com objeto plrimo , isto , quando a vontade administrativa se preordenar a mais de uma providncia administrativa do mesmo ato. Se o objeto for nico, no haver como sanar o ato, devendo ser feita sua anulao.

Caso a situao ftica no possa ser desfeita, prevalecero os efeitos produzidos, cabendo indenizao aos prejudicados, se for o caso. Um exemplo a descoberta da nulidade de uma licitao de obra, por direcionamento do procedimento para a empresa de um parente do agente pblico, em que o prdio j esteja concludo. No razovel, neste caso, demolir um edifcio regularmente construdo, em razo da nulidade da licitao. Aplica-se, nesta hiptese, a chamada teoria do fato consumado. Outro exemplo seria o de um bairro residencial edificado em rea de proteo ambiental, situao que s foi constatada anos depois, quando j moravam inmeros habitantes no local, havendo, inclusive, servios pblicos em pleno fornecimento, como gua e luz. No h mais como desfazer a situao, o fato j est consumado.

Atos da Administrao
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que os atos da Administrao so todos aqueles praticados no exerccio da funo administrativa do Estado. Representam um gnero, que se subdivide em vrias espcies: Atos de direito privado Praticados pela Administrao, como doao, permuta, locao, compra e venda. Atos materiais Que no contm manifestao de vontade , envolvendo apenas a execuo , como a demolio de uma casa, a apreenso de uma mercadoria e a realizao de um servio. Atos de conhecimento, opinio, juzo ou valor Que tambm no expressam uma vontade, no podendo produzir efeitos jurdicos, como os atestados, certides, pareceres e votos. Atos polticos Sujeitos a regime jurdico-constitucional. Contratos. Atos normativos Como decretos, portarias, resolues, regimentos, de efeitos gerais e abstratos. Atos administrativos Caracterizam-se por serem declaraes do Estado (ou de quem o represente), que produz efeitos jurdicos imediatos, sob regime de direito pblico (regime jurdico administrativo), com observncia da lei e sujeito a controle judicial. Hely Lopes Meirelles confere aos atos materiais de Maria Sylvia Zanella Di Pietro o nome de fatos administrativos, definindo-os como toda realizao material da Administrao em cumprimento de alguma deciso administrativa, como a demolio de uma casa, a construo de uma ponte, nota-se que a demolio de uma casa pela Administrao no considerada ato administrativo, mas apenas ato material da Administrao, fato administrativo ou ato ajurdico (conceito de Diogenes Gasparini). J a ordem para executar a demolio o ato administrativo em si. Os fatos administrativos s reflexamente interessam ao Direito, em razo das consequncias jurdicas que delas podem advir, e no se confundem com os atos administrativos, embora estejam intimamente relacionados, por serem aqueles, em regra, a consequncia destes.

Classificao dos atos administrativos

ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS ATOS INTERNOS E EXTERNOS ATOS DE IMPRIO, DE GESTO E DE EXPEDIENTE ATOS VINCULADOS E DISCRICIONRIOS QUANTO AOS DESTINATRIOS, OS ATOS ADMINISTRATIVOS PODEM SER GERAIS E INDIVIDUAIS - Ato administrativo geral: Gerais so os que se destinam a administrados indeterminados, como os decretos e portarias normativas, que devem ser observados por toda a coletividade. Exemplo: Edital de abertura de concurso pblico, licitao, entre outros. - Ato administrativo individual: So os que possuem destinatrios identificados, como a nomeao de um grupo de candidatos aprovados em concurso pblico. ATOS SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS - Ato administrativo simples: o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou colegiado. No influi, aqui, o nmero de agentes que participa da formao do ato, desde que todos eles integrem o mesmo rgo. Assim, tanto simples o parecer de uma autoridade administrativa como a deciso preferida pelos membros do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) do Ministrio da Fazenda. - Ato administrativo complexo: aquele que necessita da declarao de vontade de dois ou mais rgos para sua formao. Nenhuma das declaraes, isoladamente, suficiente para produzir o ato, que se completa apenas com a participao de todos os rgos nele intervenientes. Entenda-se, apesar de se manifestarem dois rgos, o ato produzido nico, resultando da soma das duas manifestaes. Importante ressaltar que o ato s est perfeito com a manifestao de vontade de todos os rgos , antes do que no possvel impugn-lo. Exemplo dessa espcie de ato o decreto assinado pelo Presidente da Repblica e referendado pelo ministro de Estado da respectiva rea. Outro exemplo o ato de aposentadoria, produzido inicialmente pelo rgo do servidor e depois apreciado pelo TCU para concluso. - Ato administrativo composto: aquele que se origina da vontade nica de um s rgo da Administrao, mas depende, para produzir os seus efeitos, para adquirir exequibilidade, da manifestao de outro rgo. Este segundo rgo no interfere com a definio do contedo do ato, ele apenas manifesta sua concordncia com relao a ele. O ato composto distingue-se do ato complexo por configurar, na verdade, dois atos distintos, um principal e outro acessrio, o ato acessrio pode ser pressuposto do ato principal (se prvio) ou complementar a este (se posterior). So dessa espcie todos os atos administrativos sujeitos a aprovao, visto ou homologao. ATOS CONSTITUTIVOS, EXTINTIVOS, DECLARATRIOS, ALIENATIVOS, MODIFICATIVOS OU ABDICATIVOS ATOS VLIDOS, NULOS E INEXISTENTES ATOS PERFEITOS, IMPERFEITOS, PENDENTES E CONSUMADOS ATOS REVOGVEIS, IRREVOGVEIS E SUSPENSVEIS ATOS AUTO-EXECUTRIOS E NO AUTO-EXECUTRIOS ATOS PRINCIPAIS, COMPLEMENTARES, INTERMEDIRIOS, ATOS-CONDIO E ATOS DE JURISDIO ATOS CONSTITUVOS, DESCONSTITUTIVOS E DE CONSTATAO

Espcies dos atos administrativos

ATOS NORMATIVOS ATOS ORDINRIOS

 ATOS NEGOCIAIS ATOS ENUNCIATIVOS ATOS PUNITIVOS

RGO PBLICO
Os rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, por meio de seus agentes, cuja atuao imputada (tm sua autoria atribuda) pessoa jurdica a que pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao estatal. Cada rgo, como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados, substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica. Ressalta-se que, apesar de muitos possurem autonomia administrativa, os rgos no possuem personalidade jurdica, pois constituem meras parties internas das entidades que integram.
Teoria do mandato Considerava-se o agente (pessoa fsica) como mandatrio da pessoa jurdica, mas essa teoria ruiu diante da s indagao de quem outorgaria o mandato. O Estado, que no tem vontade prpria, no seria capaz de outorgar o mandato. Teoria da representao Considerava-se o agente como representante da pessoa, semelhana do tutor e do curador de incapazes. Mas no se podia aceitar que o incapaz outorgasse validamente a sua prpria representao. Alm disso, se o Estado era incapaz, no se poderiam considerar vlidas as leis que dele emanavam. E se o mandatrio excedesse de seus poderes, o Estado no responderia perante terceiros pelos atos praticados em excesso, o que era inaceitvel. Teoria do rgo Idealizada pelo jurista alemo Otto Gierke, as pessoas jurdicas expressam sua vontade por meio de seus rgos, que, por sua vez, so titularizados pelos agentes pblicos (pessoas fsicas). Os rgos pblicos so centros de competncias criados para o desempenho de funes do Estado, por meio de seus agentes, cuja atuao atribuda pessoa jurdica a que pertencem. o fenmeno da imputao, conhecido tambm como princpio da imputao volitiva , ou seja, a vontade do agente pblico imputada ao rgo e, em ltima anlise, pessoa jurdica em cuja estrutura encontra-se integrado esse rgo.

Classificao dos rgos pblicos

INDEPENDENTES, AUTNOMOS, SUPERIORES E SUBALTERNOS Em relao posio ocupada pelos rgos na escola governamental ou administrativa. - Independentes: So os originrios da Constituio e representativos dos Poderes do Estado, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional, e s sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. So chamados tambm de rgos primrios do Estado. Legislativo: Congresso Nacional, Senado Federal, Cmara dos Deputados, Assembleias Legislativas, Cmaras de Vereadores. Executivo: Presidncia da Repblica, Governadorias dos Estados e do DF, Prefeituras Municipais. Judicirio: Tribunais Judicirios e os Juzos singulares (STF, STJ, TSE, STM, TST, TRFs, TREs, TRTs, TJDFT, TJs, Tribunais de Jri, Varas das Justias Comum e Especial). Ministrio Pblico e Tribunais de Contas. - Autnomos: So os localizados na cpula da Administrao, imediatamente abaixo dos rgos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Tm ampla autonomia administrativa, financeira, tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos, com funes precpuas de planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades que constituem sua rea de competncia. Ministrios, AGU, CGU, Secretarias de Estado e do DF, Secretarias Municipais e todos os demais rgos subordinados diretamente aos Chefes de Poderes, aos quais prestam assistncia e auxlio imediatos. - Superiores: So os que detm poder de direo, controle, deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempre sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. No gozam de autonomia administrativa nem financeira, que so atributos dos rgos independentes e dos autnomos a que pertencem. Gabinetes, Secretarias-Gerais, Inspetorias-Gerais, Procuradorias Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divises. - Subalternos: So todos aqueles que se acham hierarquizados a rgos mais elevados, com reduzido poder decisrio e predominncia de atribuies de execuo. Destinam-se realizao de servios de rotina, tarefas de formalizao de atos administrativos, cumprimento de decises superiores e primeiras solues em casos individuais. SIMPLES OU COMPOSTOS Quanto estrutura - Simples ou unitrios: So os constitudos por um s centro de competncia. Essa unitariedade tem levado alguns autores a identificar o rgo simples como o cargo de seu agente e com o prprio agente, o que um erro; o rgo a unidade de ao; o cargo o lugar reservado ao agente; e o agente a pessoa fsica que exercita as funes do rgo. O que tipifica o rgo como simples ou unitrio a inexistncia de outro rgo incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentradamente sua funo principal ou para auxiliar seu desempenho. O nmero de seus cargos e agentes no influi na unidade orgnica se esta mantida num nico centro de competncias, como ocorre numa portaria, que rgo simples ou unitrio, com diversos cargos ou agentes. - Compostos: So os que renem na sua estrutura outros rgos menores, com funo principal idntica (atividade-fim realizada de maneira desconcentrada) ou com funes auxiliares diversificadas (atividades-meios atribudas a vrios rgos menores). Assim, uma Secretaria de Educao rgo composto tem na sua estrutura muitas unidades escolares rgos menores com atividade fim idntica e rgos de pessoal, de material, de transporte etc. rgos menores com atividades-meios diversificadas que auxiliam a realizao do ensino, mas todos eles integrados e hierarquizados ao rgo maior. No rgo composto, o maior e de mais alta hierarquia envolve os menores e inferiores, formando com eles um sistema orgnico, onde as funes so desconcentradas (e no descentralizadas), isto , distribudas a vrios centros de competncia, que passam a realiza-las com maior presteza e especializao, mas sempre sob a superviso do rgo mais alto e fiscalizao das chefias imediatas, que tm o poder de avocao e de reviso dos atos das unidades menores, salvo nos rgos independentes. SINGULARES OU COLEGIADOS Quanto atuao funcional - Singulares ou unipessoais: So os que atuam e decidem por meio de um nico agente, que o seu chefe e representante. Esses rgos podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente os tm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade o desempenho de sua funo precpua por um s agente investido como seu titular. So exemplos desses rgos a Presidncia da Repblica, Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais, que concentram as funes executivas das respectivas unidades estatais, enfeixam-nas num s cargo de chefia suprema e atribuem seu exerccio a um nico titular. - Colegiados ou pluripessoais: So todos aqueles que atuam e decidem pela manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros. Nos rgos colegiados no prevalece a vontade individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes isoladamente: o que se impe e vale juridicamente a deciso da maioria, expressa na forma legal, regimental ou estatutria. So exemplos de rgos colegiados os Tribunais do judicirio, TCU, Congresso Nacional, Conselhos etc. ATIVOS, DE CONTROLE OU CONSULTIVOS Quanto funo - Ativos: So aqueles que exercem atividade-fim da entidade poltica ou administrativa que integram.

- Controle: So os que tm por finalidade fiscalizar a atuao de outros rgos pblicos, sendo sua atuao de carter eminentemente interno. - Consultivos: So os que tm por finalidade subsidiar tecnicamente a atuao dos rgos ativos, principalmente mediante a emisso de pareceres sobre matrias controvertidas.

FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

As fontes do Direito Administrativo so:
- Lei - Doutrina - Jurisprudncia - Costumes (no formal) - Princpios gerais de direito (no formal)

Fonte principal ou primria tem carter vinculante e prevalncia sobre as demais, que so chamadas de fontes secundrias. Fontes materiais So os fatos sociais criadores do direito. Constituem a matria-prima da elaborao deste, pois so valores sociais que informam o contedo das normas jurdicas. As fontes materiais no so ainda o direito pronto, perfeito, mas concorrem para a sua formao sob a forma de fatos sociais, econmicos, polticos, religiosos e morais. Fontes formais So os produtos que se originam das fontes materiais do direito. So as leis, a doutrina, a jurisprudncia e os costumes. Os fatos sociais so apenas a causa material do direito, a matria prima de sua elaborao, ficando esta elaborao a cargo do Estado e dos juristas. A lei a principal fonte formal do direito. A doutrina, a jurisprudncia e o costume so fontes formais secundrias. LEI A lei (sentido amplo) a fonte primria do Direito Administrativo, abrangendo esta expresso desde a Constituio at os regulamentos executivos. DOUTRINA Formando o sistema terico de princpios aplicveis ao Direito Positivo, elemento construtivo da Cincia Jurdica qual pertence a disciplina em causa. A doutrina que distingue as regras que convm ao Direito Pblico e ao Direito Privado, e mais particularmente a cada um dos sub-ramos do saber jurdico. Influi ela no s na elaborao da lei como nas decises contenciosas e no contenciosas, ordenando, assim, o prprio Direito Administrativo. JURISPRUDNCIA a traduo da reiterao dos julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosamente na construo do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo, que se ressente de sistematizao doutrinria e de codificao legal. A jurisprudncia tem um carter mais prtico, mais objetivo, que a doutrina e a lei, mas nem por isso se aparta de princpios tericos que, por sua persistncia nos julgados, acabam por penetrar e integrar a prpria Cincia Jurdica. Ressalta-se que, em regra, a jurisprudncia no vincula a Administrao, porm, no caso de Smulas Vinculantes editadas pelo STF, conforme prega a Carta Magna, haver de ter vinculao nas prximas decises, sob pena de representao direta ao STF. COSTUMES Representam fontes no escritas (no formais) que suprem as lacunas do Direito Administrativo, que se ressente de uma maior sistematizao doutrinria e de codificao legal. O costume a repetio de um comportamento de maneira habitual (elemento objetivo), tido por todos como necessrio ou conveniente ao interesse social (elemento subjetivo). Os costumes preenchem as lacunas normativas, as prticas administrativas, muitas vezes, suprem as deficincias das leis, atuando mesmo como elemento informativo da doutrina. Os costumes somente so admitidos quando no forem contrrios s leis. H trs espcies de costumes: secundum legem (de acordo com a lei); praeter legem (suprem lacunas da lei, no podendo criar obrigaes, em razo do princpio da legalidade); e contra legem (contrrios lei e, portanto, inadmissveis).
Elemento objetivo Uso continuado, comportamento de maneira habitual. Elemento subjetivo Tido por todos como necessrio o conveniente ao interesse social, convico generalizada de sua obrigatoriedade).

Praxe administrativa (hbito administrativo) J a simples praxe administrativa (ou hbito administrativo), configurada pelo mero uso continuado das prticas (comportamento de maneira habitual), sem qualquer convico de obrigatoriedade, no se confunde com o costume, pois ela (a praxe administrativa) possui apenas o elemento objetivo , no sendo considerada fonte do Direito Administrativo.

AGENTES PBLICOS - HLM

Agentes pblicos so todas as pessoas fsicas incumbidas, definitivamente ou transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal. Os agentes normalmente desempenham funes do rgo, distribudas entre os cargos de que so titulares, mas excepcionalmente podem exercer funes sem cargo. A regra a atribuio de funes mltiplas e genricas ao rgo, as quais so repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de funo sem cargo. Em qualquer hiptese, porm, o cargo ou funo pertence ao Estado, e no ao agente que o exerce, razo pelo qual o Estado pode suprimir ou alterar cargos e funes sem nenhuma ofensa aos direitos de seus titulares, como podem desaparecer os titulares sem extino dos cargos e funes.
Lei n 8.112/90 Art. 3 Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. Cargos so apenas os lugares criados no rgo para serem providos por agentes que exercero as suas funes na forma legal. O cargo lotado no rgo e o agente investido no cargo. Funes so encargos atribudos aos rgos, cargos e agentes. O rgo recebe a funo in genere e repassa aos seus cargos in specie, ou transfere diretamente a agentes sem cargo, com necessria parcela de poder pblico para o seu exerccio. Toda funo atribuda e delimitada por normal legal.

Classificao dos agentes pblicos

Agentes polticos (Presidente, Governador, Prefeito, Membros do Legislativo, Membros do Judicirio, Tribunais de Contas e Ministrio Pblico) Agentes administrativos Agentes honorficos (Mesrios, Jurados, Comissrios de Menores) Agentes delegatrios (Concessionrios, Permissionrios, Autorizatrios, Titulares de Cartrios, Leiloeiros, Tradutores oficiais) Agentes credenciados (Perito credenciado)
Agentes de fato so aqueles que, sem investidura formal e regular , assumem o encargo de exercer funes pblicas. Opemse aos agentes de direito , que so aqueles regularmente investidos na funo pblica. Ex: Uma forte inundao, em que qualquer um do povo assuma o encargo de alojar os desabrigados, pondo ordem situao, inclusive requisitando o uso de determinvel imvel particular. O poder pblico, frente a essa situao, pode reconhecer como legtimas as providncias tomadas e mesmo indenizar os proprietrios dos imveis requisitados, em caso de dano. Celso Antnio Bandeira de Mello comenta que os atos praticados pelos funcionrios de fato, isto , aqueles que foram irregularmente investidos em cargos pblicos, devem ter respeitados os seus efeitos que tenham atingido terceiros de boa-f, ou seja, o Poder Pblico, frente a uma situao dessa natureza, reconhece como legtimas as providncias adotadas, desde que efetivamente necessrias para pr termo ao problema e na estrita medida em que o forem. O exerccio de funo de fato definido por Maria Sylvia Zanella Di Pietro como um dos vcios de competncia do ato administrativo. Ela diz que a funo de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato est irregularmente investida no cargo, emprego ou funo, mas a sua situao tem toda aparncia de legalidade, como a que continua em exerccio aps a idade-limite para aposentadoria compulsria. Segundo JSCF os agentes de fato se dividem em agentes necessrios e agentes putativos. Os agentes necessrios so aqueles que praticam atos e executam atividades em casos excepcionais, como as situaes de emergncia, em colaborao com o Poder Pblico e como se fossem agentes de direito. Agentes putativos so os que desempenham uma atividade publica na presuno de que h legitimidade, embora no tenha havido investidura dentro do procedimento legalmente exigido. o caso, por exemplo, do servidor que pratica inmeros atos de administrao, tendo sido investido em cargo de provimento efetivo sem aprovao em concurso pblico.

Agentes polticos
So os componentes do Governo nos seus primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuies com prerrogativas e responsabilidades prprias, estabelecidas na Constituio e em leis especiais. Tm normas especficas para suas escolhas, investiduras, condutas

e processos por crimes funcionais e de responsabilidades, que lhes so privativos.

Chefes do Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos); Auxiliares imediatos do Chefe do Executivo (Ministros, Secretrios de Estado e de Municpio); Membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados e Vereadores); Membros do Poder Judicirio (Magistrados em geral); Membros do Ministrio Pblico (Procuradores da Repblica e da Justia, Promotores, Curadores); Membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros);

Agentes administrativos

So todos aqueles que se vinculam ao Estado ou s suas entidades autrquicas e fundacionais por relaes profissionais, sujeitos hierarquia funcional e ao regime jurdico determinado pela entidade estatal a que servem. No so considerados membros de Poder de Estado, nem o representam, nem exercem atribuies polticas ou governamentais; so unicamente servidores pblicos (sentido amplo), com maior ou menor hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais dentro do rgo ou da entidade que lhes so cometidas, conforme o cargo, emprego ou funo que estejam investidos.
Servidores pblicos efetivos (concursados) civis e militares; Servidores pblicos comissionados (cargo em comisso); Servidores temporrios; Empregados pblicos; Empregados pblicos comissionados (emprego em comisso);

Agentes honorficos
So cidados convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, de sua honorabilidade ou de sua notria capacidade profissional, mas sem qualquer vnculo empregatcio ou estatutrio e, normalmente, sem remunerao. Tais servios constituem os chamados mnus pblico, ou servios pblicos relevantes, de que so exemplos a funo de jurado, de mesrio eleitoral, de comissrio de menores, de presidente ou membro de comisso de estudo ou de julgamento e outros dessa natureza.
Jurados; Mesrio eleitoral; Comissrio de menores; Presidente ou membro de comisso de estudo ou de julgamento.

Agentes delegados
So particulares que recebem a incumbncia da execuo de determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalizao do delegante. Esses agentes no so servidores pblicos, nem honorficos, nem representantes do Estado; todavia, constituem uma categoria parte de colaboradores do Poder Pblico.
Concessionrios; Permissionrios; Autorizatrios; Serventurios de ofcios ou cartrios (Tabelio); Leiloeiros; Tradutores e intrpretes pblicos;

Agentes credenciados
Perito credenciado;

So os que recebem a incumbncia da Administrao para representa-la em determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do Poder Pblico credenciante.

PODER, DEVER E ABUSO DE PODER

Poder-dever Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o abuso de poder pode ser definido, em sentido amplo, como o vcio do ato administrativo que ocorre quando o agente pblico exorbita de suas atribuies (excesso de poder) ou pratica o ato com finalidade diversa da que decorre implcita ou explicitamente da lei (desvio de poder).

Assim, quando a autoridade extrapola a sua competncia legal, temos o chamado em duas (2) situaes:

excesso de poder, que ocorre

1 - quando o administrador age fora dos limites de suas atribuies; Um exemplo de excesso de poder, em sua primeira forma, seria a regulamentao de uma lei por ato de Ministro de Estado, pois a competncia para tal exclusiva do Presidente da Repblica, conforme o artigo 84, IV, da CF/88. 2 - quando realiza um ato, embora dentro de sua competncia, conferindo-lhe efeitos que o ato no apto a produzir. A segunda forma de excesso de poder pode ocorrer com a edio de um decreto pelo Presidente da Repblica, estabelecendo multas sem previso legal. Embora o Presidente seja o agente competente para a expedio do decreto, este diploma no possui fora para criar obrigaes, prerrogativa conferida apenas lei em sentido estrito.

A segunda modalidade de abuso de poder, o desvio de poder (ou desvio de finalidade), ocorre quando o agente, ainda que aja nos limites de sua competncia, afasta-se do interesse pblico almejado pela lei. O desvio de poder pode ocorrer tambm de duas (2) maneiras:
1 - quando nenhum interesse pblico alcanado com a prtica do ato, que visa, na verdade, ao atendimento de um fim privado (desvio de finalidade genrico); No primeiro caso (desvio genrico), podemos citar a hiptese de um agente pblico que promove licitao com o fim de contratar obra de construo de uma estrada que d acesso a sua fazenda, sem que haja qualquer motivo de interesse pblico para a realizao do empreendimento. 2 - quando o ato praticado visando a um fim pblico, porm diverso do especificamente determinado em lei (desvio de finalidade especfico). Um exemplo de desvio de poder especfico seria o caso de um administrador pblico decidir punir um subordinado pela prtica de uma falta com a remoo de ofcio do servidor para uma localidade distante. Embora a punio do agente faltoso seja de interesse pblico, o ato de remoo no possui essa finalidade legal, pois esse instituto tem por fim ajustar a lotao dos quadros de pessoal. Para a punio do servidor, existem outros mecanismos previstos em lei, como a advertncia, a suspenso e a demisso.

Abuso de poder
O abuso de poder corresponde a um gnero, sendo as modalidades nele compreendidas: excesso de poder e desvio de poder.
Excesso de poder (vcio de competncia) Configura-se quando um agente produz um ato para o qual a lei no lhe outorgou

competncia sem que, no caso concreto, tivesse ocorrido uma delegao ou avocao que lhe tivesse autorizado a tanto. A lei inderrogvel (no passvel de alterao por acordo de vontades) e improrrogvel (a ao do agente no pode ultrapassar os limites de sua competncia fixados em lei).
Desvio de poder (vcio de finalidade) Configura-se quando o agente, embora competente, produz um ato com finalidade diversa

(explcita ou implicitamente) do interesse pblico ou daquele especificamente prevista em lei para o ato. H duas formas de manifestao desse vcio. Na primeira o ato praticado visando finalidade totalmente divorciada do interesse pblico, ou seja, exclusivamente ao interesse individual. Na segunda, o ato visa a um fim de interesse pblico, mas diverso daquele especificamente previsto em lei para o ato.
Omisso da Administrao

PODERES ADMINISTRATIVOS
Os poderes administrativos nascem com a Administrao e se apresentam diversificados segundo as exigncias do servio pblico, o interesse da coletividade e os objetivos a que se dirigem. Esses poderes so inerentes Administrao de todas as entidades estatais (U, E, DF e Ms). PODER VINCULADO Poder vinculado ou regrado aquele que o Direito Positivo a lei confere Administrao Pblica para a prtica de ato de sua competncia, determinando os elementos e requisitos necessrios sua formalizao. Nesses atos, a norma legal condiciona sua expedio aos dados constantes de seu texto. Da se dizer que tais atos so vinculados ou regrados, significando que, na sua prtica, o agente pblico fica inteiramente preso ao enunciado da lei, em todas as suas especificaes. Os elementos competncia, finalidade e forma sero sempre vinculados.

PODER DISCRICIONRIO o que o Direito concede Administrao, de modo explcito ou implcito, para a prtica de atos administrativos com liberdade na escolha de sua convenincia, oportunidade (motivo) e contedo (objeto). Discricionariedade x arbitrariedade Discricionariedade liberdade de ao administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; arbtrio ao contrria ou excedente da lei. Ato discricionrio, quando autorizado pelo Direito, legal e vlido; ato arbitrrio sempre ilegtimo e invlido. PODER HIERRQUICO o de que dispe o Executivo para distribuir e escalonar as funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes, estabelecendo a relao de subordinao entre os servidores do seu quadro de pessoal. O poder hierrquico tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no mbito interno da Administrao Pblica. Pela hierarquia se impe ao subalterno a estrita obedincia das ordens e instrues legais superiores e se define a responsabilidade de cada um. Do poder hierrquico decorrem faculdades implcitas para o superior, tais como a de dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, a de delegar e avocar atribuies e a de rever os atos dos inferiores. PODER DISCIPLINAR a faculdade de punir internamente as infraes funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da Administrao. uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam Administrao por relaes de qualquer natureza, subordinando-se s normas de funcionamento do servio ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou transitoriamente. O poder disciplinar exercido como faculdade punitiva interna da Administrao e, por isso mesmo, s abrange as infraes relacionadas com o servio. Por meio dele a Administrao pode punir a conduta irregular de um agente pblico ou de um particular que com ela tenha celebrado um contrato ou que atue como delegatrio de servios pblicos. O ato disciplinar vinculado , deixando a lei pequenas margens de discricionariedade administrao, que no pode demitir ou aplicar quaisquer penalidades contrrias lei, ou em desconformidade com suas disposies. Assim j decidiu o STJ (MS 11.955/07, RMS 16.713/04). A Corte Superior declarou que o ato disciplinar no discricionrio, mas vinculado, tendo a Administrao o dever de aplicar a lei de ofcio. Eventualmente, a lei deixa ao administrador alguma margem de discricionariedade, para apreciar a gravidade da infrao e ponderar a medida da pena aplicvel (dosimetria da pena). Contudo, em respeito ao Estado Democrtico de Direito, s garantias do cidado, aos princpios da legalidade, da segurana jurdica e da separao de Poderes, as penas disciplinares somente podem ser aplicadas se previstas em lei, preenchidos todos os seus requisitos. O poder disciplinar pode ser uma decorrncia do poder hierrquico, quando exercido pelo superior do agente a ser punido, mas com ele no se confunde, pois o poder hierrquico tem por fim ordenar e controlar as atividades administrativas. Somente quando surgem irregularidades passveis de punio, caracteriza-se o campo de atuao do poder disciplinar. Algumas vezes, o poder disciplinar se manifesta sem que esteja presente o poder hierrquico, como no caso de um diretor de escola pblica que tem o poder de aplicar penalidades administrativas aos alunos. Ele no o chefe dos estudantes, no uma relao de hierarquia, mas h um vnculo especial que autoriza ao diretor a aplicao das sanes, conforme previso em lei e no regimento ou estatuto da escola.
* Quando falamos em poder sancionador, estamos nos referindo ao poder da Administrao de aplicar sanes, seja aos seus servidores ou s pessoas sujeitas sua disciplina, seja aos administrados em geral. No primeiro caso, o poder sancionador est presente no seio do poder disciplinar; no segundo, no mbito do poder de polcia. O poder sancionador do Estado pode derivar de um vnculo especial entre a Administrao e o administrado, como no caso de servidores pblicos, licitantes, alunos de uma escola, quando ter fundamento no poder disciplinar , ou ter origem no vnculo geral que liga todos os cidados ao Poder Pblico, o qual tem a funo de ordenar o convvio social, condicionando o exerccio dos direitos individuais, em prol do interesse da coletividade. Neste caso, como se nota, o poder sancionador derivar do poder de polcia .

PODER REGULAMENTAR a faculdade de que dispem os Chefes do Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria de sua competncia ainda no disciplinada por lei, desde que admitida na Constituio Federal. um poder inerente ao Chefe do Executivo, e, por isso mesmo, indelegvel a qualquer subordinado.
Decreto ou Regulamento de Execuo Poder outorgado pela CF/88 exclusivamente aos Chefes do Poder Executivo para expedir os atos normativos necessrios explicitao e detalhamento das leis (normas de ndole tcnica), de forma a possibilitar sua aplicao (art. 84, IV). Indelegveis. So atos infralegais, subordinados lei, que no possuem aptido para inovar na ordem jurdica, ou seja, no podem criar direitos/obrigaes para os administrados. Decreto autnomo So atos primrios, diretamente hauridos da CF/88 (Art. 84, VI), independentemente de lei. Delegveis. Compete privativamente ao Presidente dispor, mediante decreto: a) Organizao e funcionamento da Administrao Pblica Federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao/extino de rgos. b) Extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos. Regulamento Autorizado Ato, infralegal, do Poder Executivo que complementa disposio da lei em razo de expressa determinao nela contida. Diferencia-se do Decreto Autnomo por depender de lei e do Decreto de Execuo por inovar na ordem jurdica. Indelegveis.

PODER DE POLCIA Poder de polcia administrativa a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado. Por esse mecanismo, que faz parte de toda Administrao, o Estado detm a atividade dos particulares que se revelar contrria, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, ao desenvolvimento e segurana nacional. O poder de polcia, alm de repressivo (aps a ocorrncia do ilcito) ou preventivo (antes da ocorrncia do ato lesivo ao interesse pblico), pode ser tambm originrio ou derivado. Originrio, quando exercido diretamente pelos entes federados (U, E, DF, M), por meio de suas respectivas administraes diretas; derivado, quando os entes federados delegam por lei o exerccio do poder de polcia a entidades de Direito Pblico integrantes de sua Administrao Indireta. No aceito o repasse do exerccio do poder de polcia a entidades da iniciativa privada, mesmo quando

prestadoras de servios pblicos ou integrantes da Administrao Indireta, por ser ele decorrente do poder de imprio do Estado, e, portanto, suscetvel de ser desempenhado apenas por pessoas de Direito Pblico.
Atributos especficos - Discricionariedade: Traduz-se na livre escolha, pela Administrao, da oportunidade e convenincia de exercer o poder de polcia, bem como de aplicar as sanes e emprega os meios conducentes a atingir o fim colimado, que a proteo de algum interesse pblico. Poder ser vinculado se a norma legal que o rege estabelecer o modo e forma de sua realizao. - Auto-executoriedade: Com efeito, no uso desse poder, a Administrao impe diretamente as medidas ou sanes de polcia administrativa necessrias conteno da atividade anti-social que ela visa obstar sem necessidade de interveno do Judicirio. - Coercibilidade: a imposio coativa das medidas adotadas pela Administrao. Realmente, todo ato de polcia imperativo (obrigatrio para seu destinatrio), admitindo at o emprego de fora pblica para seu cumprimento, quando resistido pelo administrado.

*Em algumas situaes, no dispem os atos de polcia de auto-executoriedade. o que se observa, no mbito do poder de polcia judiciria, com a priso, ressalvado os casos de priso em flagrante. A polcia administrativa e a polcia judiciria tm um aspecto em comum, uma vez que ambas caracterizam exerccio de funo administrativa. Diferenas entre a polcia administrativa e a polcia judiciria : 1) Polcia administrativa no incide sobre pessoas, incide sobre bens, direitos e atividades. Polcia judiciria incide sobre pessoas. 2) Polcia administrativa exercida por rgos e entidades de carter fiscalizador. Polcia judiciria executada por rgos de segurana (PF, PC e PM). 3) Polcia administrativa sem sua atuao restrita esfera administrativa. Polcia judiciria vai desaguar na esfera jurisdicional. 4) Polcia administrativa volta-se contra ilcitos administrativos. Polcia judiciria contra ilcitos penais. 4) Polcia administrativa pode ser preventivo ou repressivo. Polcia judiciria precipuamente repressivo, pois se desenvolve aps o cometimento do ilcito penal.

RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAO

A responsabilidade civil a que se traduz na obrigao de reparar danos patrimoniais e se exaure com a indenizao. Como a obrigao meramente patrimonial, a responsabilidade civil independe da criminal e da administrativa, com as quais pode coexistir sem, todavia, se confundir. Evoluo da responsabilidade civil da Administrao 1 Teoria A irresponsabilidade do Estado 2 Teoria A responsabilidade com culpa civil (teoria civilista do Estado) 3 Teoria Teoria da culpa administrativa (culpa annima, culpa do servio, culpa publicizada, culpa do acidente administrativo) 4 Teoria Teoria do risco administrativo 5 Teoria Teoria do risco integral
Responsabilidade objetiva Exige da vtima que comprove apenas, para que surja o dever do Estado de indenizar, a conduta do agente, o dano ocorrido e o nexo causal entre esta conduta e o dano . So os requisitos objetivos da responsabilidade. No se investiga a existncia de culpa ou dolo do agente (requisito subjetivo), pois a responsabilidade da Administrao Pbica independe dela, nesse caso. Responsabilidade subjetiva Demanda do lesado, alm dos requisitos objetivos (conduta do agente, dano ocorrido e nexo causal dentre esta conduta e o dano), a comprovao de culpa ou dolo do agente (elementos subjetivos).

Responsabilidade por comisso (ao) - objetiva

Para o nascimento da responsabilidade, do dever de indenizar, so necessrios trs (03) requisitos (elementos objetivos): 1 - Ato comissivo do agente pblico, agindo nessa qualidade; 2 - Dano para o particular; ( imprescindvel que o valor do dano seja definido no momento que o particular exige do Estado a indenizao) 3 - Nexo de causalidade entre um e outro, isto , que o dano do particular tenha decorrido do ato comissivo do agente pblico. Administrao pblica direta ou indireta de direito pblico Responsabilidade objetiva Administrao pblica indireta de direito privado prestadora de servio pblico Responsabilidade objetiva perante usurios e nousurios Administrao pblica indireta de direito privado exploradora de atividade econmica Responsabilidade subjetiva Concessionrias, Permissionrias e Autorizatrios de servios pblicos Responsabilidade objetiva perante usurios e no-usurios (terceiros) A responsabilidade das empresas estatais exploradoras de atividade econmica regulada pelo Cdigo Civil. Assim, elas s sero obrigadas a indenizar os danos que seus empregados, no exerccio do trabalho que lhes competir, causarem a terceiros (art. 932, III, CC), se os prejudicados provarem o dolo ou a culpa (elementos subjetivos) dos agentes da empresa, ou seja, uma responsabilidade subjetiva. A teoria do risco administrativo objetiva por prescindir (dispensar), para a caracterizao da responsabilidade estatal, da existncia de dolo ou culpa, que representam o elemento subjetivo da responsabilidade. Tornam-se necessrios, apenas, os elementos objetivos: conduta, dano e nexo causal. Todavia, ausente um dos elementos objetivos, no haver responsabilidade do estado. Exemplo tpico so as situaes que acarretam o rompimento do nexo causal (causas excludentes/atenuantes da responsabilidade). Alguns exemplos de causas excludentes/atenuantes: caso fortuito, fora maior, atos de terceiros (multides/delinquentes).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro Caso fortuito Poder ser externo ou interno. Se decorrente de ato humano, de falha da Administrao, no ocorre a mesma excluso, trata-se de caso de evento interno da Administrao, ainda que de causas aparentemente inexplicveis. Exemplo: Quando se rompe uma adutora ou um cabo eltrico, causando dano a terceiros, no se pode falar em fora maior. Fora maior o acontecimento imprevisvel, inevitvel e estranho vontade das partes, como uma tempestade, um terremoto ou um raio (que por si s causaria o dano). No sendo imputvel ao Estado no pode incidir a sua responsabilidade, pois no h nexo de causalidade entre o dano e o comportamento da Administrao. Porm, no caso de fora maior, aliada a omisso do poder pblico na realizao do servio, poder ocorrer a responsabilizao da Administrao por omisso/falta/falha do servio (culpa administrativa ou culpa do servio). Hely Lopes Meirelles Ambos so eventos imprevisveis e inevitveis, estranhos vontade das partes. Caso fortuito Evento da natureza (tufo, inundao). Fora maior Evento humano (multido em pnico).

Jos dos Santos Carvalho Filho Ambos so eventos imprevisveis e que no h como distinguir um do outro, ante a grande divergncia doutrinaria existente.

Responsabilidade por omisso/inrcia/falha

A responsabilidade por omisso pressupe necessariamente culpa (culpa administrativa, ou culpa do servio, culpa annima, culpa publicizada), ou seja, no basta a inexistncia de atuao do Estado para o nascimento da sua obrigao de indenizar. indispensvel que o Estado no tenha atuado quando juridicamente estava obrigado a faz-lo. considerada uma responsabilidade subjetiva, por exige a comprovao da culpa (elemento subjetivo), ainda que de uma culpa especial (culpa annima), uma vez que no se exige, nesse caso, a identificao do agente causador do dano.

Ao regressiva
No caso de ser provado a culpa ou o dolo do agente pblico (responsabilidade subjetiva do agente pblico perante a Administrao), o Estado poder acion-lo para ter direito ao ressarcimento via ao regressiva. Porm, apenas aps o adimplemento da sua obrigao com o terceiro prejudicado, poder o Estado, voltar-se contra o provvel responsvel pelo dano. possvel, todavia, que no seja necessria a ao judicial, podendo resolver-se a pendncia entre a Administrao e o servidor na prpria esfera administrativa. Obs: Essa ao imprescritvel e poder ser proposto mesmo aps a extino do vnculo funcional do servidor.

1 Teoria A irresponsabilidade do Estado

No princpio, o Estado no era responsabilizado pelos danos causados por seus agentes. Valia, ento, a mxima: The king can do no wrong (o rei no pode errar), ou, ainda, ler oi ne peut mal faire (o rei no pode fazer mal), para os franceses. Adotada na poca dos Estados absolutistas, evidentemente tal teoria caiu em desuso, dado o seu evidente carter injusto, uma vez que o Estado, guardio do Direito que , no poderia deixar de ser responsabilizado pelos danos causados a terceiros. 2 Teoria A responsabilidade com culpa civil (teoria civilista) do Estado natureza subjetiva Antigamente entendia-se que o Estado possua dupla personalidade (teoria da dupla personalidade do Estado), pois, ora ele atuaria com personalidade jurdica de direito pblico, expedindo atos de imprio, ora agiria como pessoa de direito privado, praticando atos de gesto. Por meio dessa teoria, o Estado responderia apenas pelos prejuzos decorrentes de seus atos de gesto, desprovidos de supremacia estatal, praticados pelos seus agentes , no respondendo, contudo, pelos atos de imprio (protegidos pela posio diferenciada do Estado na sociedade), regidos por normas de direito especial, exorbitantes do direito comum e decorrentes da supremacia do Estado. Pela teoria baseada na culpa civil (civilista), o Estado responde pelos danos causados por seus agentes, ao praticarem atos de gesto, no caso de culpa ou dolo. Ao particular prejudicado, alm de individualizar o causador do dano, incumbiria demonstrar a existncia dos elementos de culpa em sentido amplo do agente , por esse motivo a doutrina afirma ser uma teoria de natureza subjetiva, enfim, em que devem ser discutidos os aspectos intencionais (dolo) ou no-intencionais (culpa). 3 Teoria Teoria da culpa administrativa (culpa annima, culpa do servio, culpa publicizada, culpa do acidente administrativo) Essa teoria representa um estgio evolutivo da responsabilidade do Estado, hoje adotada pela maioria dos pases do ocidente. Um estgio de transio, entre a teoria civilista (baseada na necessidade da comprovao da culpa) para a teoria do risco administrativo (objetiva, que independe da necessidade da comprovao da culpa). O principal acrscimo da Teoria da culpa administrativa foi desnecessidade de se fazer diferena entre atos de gesto e de imprio . Independente de qual categoria de ato se tratasse (gesto ou imprio), ocorrendo prejuzo, o Estado responderia por este, desde que possusse culpa objetiva quanto situao, dizer, o interessado possua o dever de provar a culpa do Estado, mesmo que no fosse possvel identificar o agente causador do prejuzo. Dessa maneira, a doutrina reconheceu a teoria como de culpa annima ou da falta de servio, a faute de service, na doutrina francesa, inspiradora da nossa. Deve-se ter ateno ao fato de que a falta de servio pode consumar-se de trs modos: inexistncia, mau funcionamento ou retardamento do servio. Os fundamentos dessa teoria ainda servem de subsdio para responsabilizao do Estado em algumas situaes, como na responsabilidade civil do Estado por atos omissivos, omisso administrativa. 4 Teoria Teoria do risco administrativo De acordo com essa teoria, o Estado tem o dever de indenizar o dano sofrido de forma injusta pelo particular, independente de falta de servio ou de culpa dos agentes polticos. Existindo o dano (o fato do servio e no a falta deste), o Estado tem a obrigao de indenizar.
CF/88, art. 37, 6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
(Responsabilidade Objetiva , bastando provar o dano e o nexo causal, no precisa provar a culpa ou o dolo, PJ de Direito Pblico e PJ de Direito Privado prestadora de servio pblico Para o direito de regresso a Administrao ter que provar a culpa ou o dolo do agente Responsabilidade Subjetiva )

O risco administrativo no se aplica a todas as hipteses em que rgos/entidades do Estado causem prejuzos a terceiros, mas to s nos casos em que a AO (no de omisso genrica) de uma PJ de direito pblico estatal venha a causar dano a particulares. As prestadoras de servios pblico, independentemente de serem entidades administrativas estatais ou no, submetemse s regras de responsabilizao civil vlidas para o Estado (com algumas ressalvas). assim porque estas entidades assumem o RISCO da atividade estatal (risco administrativo), em contrapartida aos rendimentos que auferiro em decorrncia da prestao dos servios , para todo bnus h um correspondente nus. Ainda que a teoria do risco administrativo no exija que o particular comprova a culpa da Administrao, possvel que o Poder Pblico demonstre a culpa da vtima para excluir ou atenuar a indenizao. Essa a fundamental diferena com relao ao risco integral. Assim permite-se que a Administrao possa comprovar a culpa do pretenso lesado no evento danoso, de forma a eximir o errio, integral ou parcialmente, do dever de indenizar. 5 Teoria Teoria do risco integral Consiste em uma modalidade exacerbada da teoria do risco administrativo. Na modalidade risco integral, a Administrao fica obrigada a indenizar os prejuzos suportados por terceiros, ainda que resultantes de culpa exclusiva da vtima, ou seja, no so admitidas hipteses excludentes/atenuantes da responsabilidade do Estado . A maior parte da doutrina brasileira entende no ser aplicvel o risco integral em nosso ordenamento jurdico, em razo do exagero contido em sua construo conceitual. H, porm, parte da doutrina defensora de ser o acidente nuclear uma aplicao da teoria do risco integral, no entanto, a prpria lei do Acidente Nuclear afirma que o Estado no responder ocorrendo culpa exclusiva da vtima.

SISTEMAS DE CONTROLE JURISDICIONAL

Sistema administrativo de controle jurisdicional consiste no regime adotado para o controle dos atos praticados pela Administrao Pblica, em qualquer dos nveis do governo, no mbito de qualquer dos Poderes do Estado. Por seu intermdio se exerce o controle acerca da legalidade e da legitimidade dos atos administrativos.
Sistema de jurisdio nica/una ou de controle judicial (sistema ingls) aquele que apenas o Poder Judicirio competente para apreciao e julgamento, com fora de coisa julgada, de todas as espcies de litgios, tanto aqueles envolvendo somente particulares como aqueles em que uma das partes a Administrao Pblica. Nesse sistema no se encontra a Administrao impedida de apreciar a legalidade dos atos praticados em seu mbito, ao contrrio, tal tarefa constitui no somente uma faculdade, mas um dever a ela imposto, tendo em vista o seu poder-dever de autotutela. A peculiariedade desse sistema que apenas o Poder Judicirio possui a competncia para dizer acerca da legalidade ou da legitimidade de um ato da Administrao com fora de definitividade, de coisa julgada . Sistema do contencioso administrativo ou sistema de dualidade de jurisdio (sistema francs) Nesse sistema h uma diviso de competncias, ficando o Poder Judicirio impedido de apreciar a adequao ordem jurdica dos atos praticados pela Administrao Pblica atuando enquanto Poder Pblico (em posio de superioridade perante os administrados), pois tal anlise competncia exclusiva de rgos especializados da prpria Administrao. Existem, assim, duas esferas de soluo de litgios, com competncia para solv-los com fora de definitividade: a judicial ou jurisdicional, constituda por rgos do Poder Judicirio, apta apreciao de litgios que no envolvam a Administrao Pblica, atuando enquanto Poder Pblico; e a administrativa, composta por tribunais e julgadores monocrticos integrantes da prpria Administrao, competente para o deslinde das controvrsias que envolvam os rgos e entidades que compem sua estrutura. Ressalta-se que, conforme entendimento do autor Hely Lopes Meirelles, no sistema francs, algumas demandas de interessa da Administrao ficam sujeitas Justia Comum (ao Poder Judicirio), quais sejam: a) litgios decorrentes de atividades pblicas com carter privado; b) litgios que envolvam questes de estado e capacidade das pessoas e de represso penal; c) litgios que se refiram propriedade privada.

SERVIOS PBLICOS (CONCESSES, PERMISSES, AUTORIZAES, PPPs)

Execuo Direta aquele da qual o prprio Estado presta diretamente os servios pblicos (administrao direta ou indireta), acumula as funes de titular e prestador. o executado pela Administrao Direta (Centralizada). Descentralizao o fato administrativo que traduz a transferncia da execuo de atividade estatal a determinada pessoa, integrante ou no da Administrao.
Descentralizao territorial (transferncia de funes por uma pessoa federativa a outra) x institucional (transferncia do servio pelo poder central s entidades descentralizadas). So duas as formas bsicas atravs das quais o Estado processa a descentralizao: Uma delas a que se

efetiva por meio de lei (delegao legal - Outorga) e a outra a que se d por negcio jurdico de direito pblico (delegao negocial - Delegao). Execuo Indireta Quando os servios so prestados por entidades diversas das pessoas federativas, particulares no integrantes do Poder Pblico. Delegao Legal (Outorga) Instituto por meio do qual o Estado transfere, por meio de lei especfica, a prpria titularidade do servio, por tempo indeterminado , a uma entidade da Administrao indireta. Para as pessoas que compem a Administrao Indireta, criadas ou autorizadas por lei: Autarquias, Agncias Reguladoras, Fundaes Pblicas, Associaes Pblicas, Empresas Pblicas (EP) e Sociedades de Economia Mista (SEM). importante ressaltar que a prestao do servio pblico pela Administrao indireta constitui forma direta de prestao de servio, apenas de forma descentralizada. Delegao Negocial (Delegao) Transferncia de servio pblico por contrato administrativo, utilizada pela Administrao, quando ela enseja que o servio seja prestado por particulares, ou mesmo, por entidades da Administrao indireta de outra unidade poltica. Nesse caso, repassada apenas a prestao do servio, ficando sua titularidade com o Poder Pblico. Alm disso, a delegao, ao contrrio da outorga, , em regra, por prazo determinado. Concesso de servio pblico (contrato administrativo) e a permisso de servio pblico (contrato de adeso). Alguns doutrinados detalham os convnios, contratos de gesto (OS), termos de adeso (OSCIPs) e os consrcios pblicos de direito privado como servios pblicos delegados a terceiros. Conceituao de servios pblicos de acordo com as correntes internacionais essencialista e a formalista
Corrente essencialista - Uma atividade considerada servio pblico em razo de sua prpria natureza, ou seja, existiriam determinadas caractersticas essenciais que, uma vez presentes em determinado servio, forosamente acarretariam sua classificao como servio pblico, submetendo-o ao regime jurdico prprio dos servios pblicos. Corrente formalista - Entende que no possvel identificar-se um ncleo essencial irredutvel, concernente natureza da atividade, que forosamente acarretaria a classificao de um servio como pblico. Para essa corrente, sem dvida mais pragmtica, pblico todo e qualquer servio que a Constituio ou as leis afirmem ser pblico , independentemente de sua natureza. Os autores esclarecem ainda que, segundo entendimento doutrinrio dominante, essa a corrente adotada no Brasil. a lei que define se determinada atividade tem natureza de servio pblico, bem como se possui carter de essencialidade. Critrios para definio de servio pblico (Maria Sylvia Zanella Di Pietro) - Critrio subjetivo: Considera a pessoa jurdica prestadora da atividade. O servio pblica seria aquele prestado pelo Estado. - Critrio material: Considera a atividade exercida. O servio pblica seria a atividade que tem por objeto a satisfao de necessidades coletivas. - Critrio formal: Considera o regime jurdico. O servio pblico seria aquele exercido sob regime de direito pblico derrogatrio e exorbitante do direito comum.

Classificao dos servios pblicos

Levando-se em conta a adequao - Prprios: So aqueles que se relacionam intimamente com as atribuies do Poder Pblico (segurana, sade, higiene, polcia) e para a execuo dos quais a Administrao usa da sua supremacia sobre os administrados. Por esta razo s devem ser prestados por rgos ou entidades pblicas, sem delegao a particulares. Tais servios, por sua essencialidade, geralmente so gratuitos ou de baixa remunerao, para que fiquem ao alcance de todos os membros da coletividade. Conhecidos tambm pela doutrina como servios pblicos pr-comunidade, ou seja, aquelas servios pblicos propriamente ditos, indispensveis a prpria sobrevivncia do homem. - Imprprios: So os que no afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administrao os presta remuneradamente, por seus rgos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas pblicas, SEM, fundaes governamentais), ou delega sua prestao a concessionrias, permissionrias ou autorizatrias. Esses servios, normalmente, so rentveis e podem ser realizados com ou sem privilgio (no confundir com monoplio), mas sempre sob regulamentao e controle do Poder Pblico. O STJ traz entendimento semelhante, quando afirma que os servios pblicos podem ser prprios e gerais , sem possibilidade de identificao dos destinatrios, financiados pelos tributos e prestados pelo prprio Estado, tais como segurana pblica, sade, e educao; ou podem ser imprprios e individuais , com destinatrios determinados ou determinveis, caso em que tm uso especfico e mensurvel, como os servios de telefone, gua e energia eltrica. Considerando-se os destinatrios dos servios - Gerais (uti universi): So aqueles que a Administrao presta sem ter usurios determinados, para atender coletividade no seu todo, como os de polcia, iluminao pblica, calamento e outros. Esses servios satisfazem indiscriminadamente a populao, sem que se erijam em direito subjetivo de qualquer administrado sua obteno para seu domiclio, para sua rua ou para seu bairro. Estes servios so indivisveis, isto , no mensurveis na sua utilizao. Da por que, normalmente os servios uti universi devem ser mantidos por impostos (tributo geral), no por tarifa ou taxa, que remunerao mensurvel e proporcional ao uso individual do servio. - Individuais (uti singuli): So os que tm usurios determinados e utilizao particular e mensurvel para cada destinatrio, como ocorre com o telefone, a gua e a energia eltrica domiciliar. Esses servios, desde que implantados, geram direito subjetivo sua obteno para todos os administrados que se encontrem na rea de sua prestao ou fornecimento e satisfaam as exigncias regulamentares. So sempre servios de utilizao individual, facultativa e mensurvel, razo pela qual devem ser remunerados por taxa (tributo) ou tarifa (preo pblico), e no por imposto. Quanto essencialidade - Pblicos propriamente ditos: Os primeiros so aqueles essenciais prpria sobrevivncia dos membros da sociedade, considerados de suprema importncia e que, por isso, devem ser garantidos pelo Estado, ainda que no haja interesse da iniciativa privada em prest-los. So exemplos os servios de sade, gua e esgoto, energia eltrica e outros. - Utilidade pblica: So os servios que, embora no sejam essenciais, so teis, convenientes sociedade, proporcionando maior bem-estar ao cidado, como os de telefonia celular e gs encanado. Quanto possibilidade de delegao - Delegveis: So aqueles que, por sua natureza ou pelo fato de assim dispor o ordenamento jurdico, comportam ser executados pelo Estado ou por particulares colaboradores. Ex: Servio de telefonia, Transporte Coletivo, Energia Eltrica. - Indelegveis: So aqueles que s podem ser prestados pelo Estado diretamente, ou seja, por seus prprios rgos ou agentes. Ex: Defesa Nacional, Segurana Interna, Fiscalizao. Quanto destinao dos servios - Administrativos: So os servios que o Estado executa para compor melhor sua organizao, como o que implanta centro de pesquisa, edita a imprensa oficial para a divulgao dos atos administrativos.

- Utilidade pblica: Se destinam diretamente aos indivduos, ou seja, so proporcionados para sua fruio direta. Ex: Ensino, Fornecimento de Gs, Atendimento nos postos mdicos. Quanto finalidade - Servios sociais: So os que o Estado executa para atender aos reclamos sociais bsicos e representam ou uma atividade propiciadora de comodidade relevante, ou servios assistenciais e protetivos. - Servios econmicos: So aqueles que possibilitam a obteno de lucros, representam atividades de carter mais industrial ou comercial, razo por que alguns os denominam de servios comerciais e industriais.

Tipos de prestao
Objeto Mediato e Imediato Mediato Servio pblico prestado para a mquina administrativa, no sentido diretamente pela populao. Imediato Servio pblico para a coletividade, sentido diretamente pela populao .

Concesses de servio pblico (Contrato administrativo) Concesses de servio pblico precedida de obra pblica Concesses Administrativas de servio pblico (PPPs administrativas) Concesses Patrocinadas de servio pblico (PPPs patrocinadas) Permisses de servio pblico (Contrato administrativo contrato de adeso) Autorizaes de servio pblico (Ato administrativo)
Contrato Administrativo (Relao bilateral) de prazo determinado (dependendo do setor) Exigncia de licitao (concorrncia), exceo: pode leilo de quotas ou aes nos casos de privatizao (Lei 9.074/1995). S para PJ ou Consrcio de Empresas. Interveno (Decreto do Chefe do Executivo da entidade concedente + Aps o Decreto o concedente deve instaurar o procedimento administrativo prazo de 30 dias para tanto O prazo para encerramento desse feito de apurao de 180 dias, ultrapassado esse prazo = Adm. lenta e desidiosa = Invalidao da interveno) Procedimento encerrado = 1) Inadequao do servio e extino da concesso ou 2) nenhuma culpa e restaurao normal da eficcia.) Formas de Extino: 1) Termo final do prazo = desnecessidade de qualquer ato, efeito ex nunc e reverso ao concedente. 2) Anulao = Pacto foi firmado com vicio de legalidade, ex tunc. 3) Resciso = Ocorrncia de fato superveniente celebrao do contrato, idneo, pela via judicial, iniciativa do concessionrio, descumprimento pelo concedente das normais legais, regulamentares ou contratuais. 4) Caducidade = resciso administrativo por ato unilateral da Adm = iniciativa do concedente , motivos: inadequao na prestao do servio, paralisao sem justa causa, sonegao de tributos, no cumprimento de penalidades, desatendimento de recomendaes do concedente, descumprimento de normas legais, contratuais. Procedimento -> Aviso de recomendaes e prazos para sanar as irregularidades. Abertura de processo administrativo com ampla devesa ao concessionrio. Constatada a inadimplncia deste, concedente declarar a caducidade por Decreto expedido pelo Chefe do Executivo. 5) Encampao ou Resgate = Retomada do servio pelo poder concedente durante o prazo da concesso por motivos de interesse pblico. 6) Falncia e extino da concessionria = Extino da concesso. Reverso = Transferncia dos bens do concessionrio para o patrimnio da concedente em virtude da extino do contrato. Forma especial de concesso, parceria publica-privada (PPP), na qual o poder concedente ressarci integralmente o concessionrio, e este, em compensao no cobra tarifas da populao. Mnimo de 20 milhes, com perodo mnimo de 5 anos e mximo 35 anos (includa as prorrogaes). Criao de Sociedade de Propsito Especifico (SPE), podendo esta ser de capital aberto. A lei veda que a Administrao Pblica seja a titular da maioria do capital votante nesse tipo de sociedade. No pode ter como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e a instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica. Criao do Fundo Garantidor de Parcerias (FGP). Licitao na modalidade concorrncia (facultando a inverso das fases de habilitao e julgamento). Limitado a 1% da Receita Corrente Lquida (RCL) do ente concedente. Subsidiariamente (Supletivamente) as leis n 8.987/95(Concesses Comuns), a lei 9.074/95 e 8.666/93 (Licitaes e Contratos). Forma especial de concesso, parceria publica-privada (PPP), na qual o concedente ressarci parcialmente o concessionrio, e este, cobra tarifas dos usurios. Mnimo de 20 milhes. Poder pblico pode patrocinar at 70% (Salvo autorizao legislativa especfica, com perodo mnimo de 5 anos e mximo 35 anos (includa as prorrogaes). Criao de Sociedade de Propsito Especifico (SPE), podendo esta ser de capital aberto. A lei veda que a Administrao Pblica seja a titular da maioria do capital votante nesse tipo de sociedade. No pode ter como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e a instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica. Criao do Fundo Garantidor de Parcerias (FGP). Licitao na modalidade concorrncia (facultando a inverso das fases de habilitao e julgamento). Limitado a 1% da Receita Corrente Lquida (RCL) do ente concedente. Subsidiariamente (Supletivamente) as leis n 8.987/95 (Concesses Comuns) e 8.666/93 (Licitaes e Contratos). o contrato administrativo (contrato de adeso) atravs do qual o Poder Pblico (permitente) transfere a um particular (permissionrio) a execuo de certo servio pblico nas condies estabelecidas em normas de direito pblico, inclusive quanto fixao do valor das tarifas. Delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. Exige licitao (no tem modalidade especifica obrigatria). Diferenas Concesso x Permisso 1 - Concesso s PJ ou Consrcios de Empresas, Permisso pode PF e PJ. 2 - Permisso a ttulo precrio, Concesso no . 3 - Permisso contrato administrativo de adeso, Concesso contrato administrativo comum. - Permisso condicionada aquela que institui regras e direitos ao permissionrio, inclusive com o prazo para desfazimento. So aqueles que o Poder Pblico, por ato unilateral, precrio e discricionrio, consente na sua execuo por particular para atender a interesses coletivos instveis ou emergncia transitria . Fora desses casos, para no fraudar o princpio constitucional da licitao, a delegao deve ser feita mediante permisso ou concesso. So servios delegados e controlados pela Administrao autorizante sem regulamentao especfica, e sujeitos, por ndole, a constantes modificaes do modo de sua prestao ao pblico e a supresso a qualquer momento, o que agrava sua precariedade. A remunerao de tais servios tarifada (por tarifa) pela Administrao. A execuo deve ser pessoal e intransfervel a terceiros. No exige licitao, mas poder ser adotado para escolha do melhor autorizatrio qualquer tipo de seleo, caso em que a

Concesses de servio pblico (Contrato administrativo)

Concesses Administrativas de servio pblico (PPPs administrativas)

Concesses Patrocinadas de servio pblico PPPs patrocinadas)

Permisses de servio pblico (Contrato administrativo contrato de adeso)

Autorizaes de servio pblico (Ato administrativo)

Administrao ficar vinculada aos termos do edital de convocao. adequada para todos aqueles servios que no exigem execuo pela prpria Administrao, nem pedem especializao na sua prestao ao pblico. Ex: Servios de txi, de despachantes, pavimentao de ruas por conta de moradores, guarda particular de estabelecimentos ou residncias. So executores, no so agentes pblicos, nem praticam atos administrativos, prestam, apenas, um servio de interesse da comunidade. A contratao desse servio com o particular sempre uma relao de Direito Privado , sem participao e responsabilidade do Poder Pblico.

ORGANIZAO SOCIAL (OS) x ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PBLICO (OSCIP)

ORGANIZAO SOCIAL (OS) Lei n 9.637/98
Qualificao como OS - Ato discricionrio O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais (OS) pessoas jurdicas (PJ) de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. requisito haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade de sua qualificao como organizao social (OS), do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE). Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gesto (ou acordo programa) o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social (OS), com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1.

ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PBLICO (OSCIP) Lei n 9.790/99

Qualificao como OSCIP - Ato vinculado Podem qualificar-se como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) as pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutrias atendam aos requisitos institudos por esta Lei. A outorga da qualificao prevista neste art ato vinculado ao cumprimento dos requisitos institudos por esta Lei . No so passveis de qualificao como OSCIPs - Instituies hospitalares no gratuitas - Escolas privadas no gratuitas - Organizaes Sociais (OS) entre outras.

Os conselheiros no devem receber remunerao pelos servios que, nesta condio, prestarem OS , ressalvada a ajuda de custo por reunio da qual participem. facultado ao Poder Executivo a cesso especial de servidor para as organizaes sociais (OS) , com nus para a origem. No ser permitido o pagamento de vantagem pecuniria permanente por organizao social (OS) a servidor cedido com recursos provenientes do contrato de gesto, ressalvada a hiptese de adicional relativo ao exerccio de funo temporria de direo e assessoria. facultado ao Poder Executivo a cesso especial de servidor para as organizaes sociais (OS), com nus para a origem. No ser permitido o pagamento de vantagem pecuniria permanente por organizao social (OS) a servidor cedido com recursos provenientes do contrato de gesto , ressalvada a hiptese de adicional relativo ao exerccio de funo temporria de direo e assessoria. A execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada . A entidade qualificada apresentar ao rgo ou entidade do Poder Pblico supervisora signatria do contrato, ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico, relatrio pertinente execuo do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro. A organizao social (OS) far publicar, no prazo mximo de 90 dias contado da assinatura do contrato de gesto, regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico. O Poder Executivo poder proceder desqualificao da entidade como organizao social (OS) , quando constatado o descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto. A desqualificao ser precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da organizao social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso. A desqualificao importar reverso dos bens permitidos e dos valores entregues utilizao da organizao social, sem prejuzo de outras

Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3 desta Lei. O Termo de Parceria firmado de comum acordo entre o Poder Pblico e as OSCIPs discriminar direitos, responsabilidades e obrigaes das partes signatrias. Cumpridos os requisitos dos arts. 3 e 4 desta Lei, a pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos, interessada em obter a qualificao instituda por esta Lei, dever formular requerimento escrito ao Ministrio da Justia (Poder Executivo MJ). Possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles que a ela prestam servios especficos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na regio correspondente a sua rea de atuao. permitida a participao de servidores pblicos na composio de conselho (conselheiros) de OSCIP , vedada a percepo de remunerao ou subsdio, a qualquer ttulo .

A prestao de contas de todos os recursos e bens de origem pblica recebidos pelas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) ser feita conforme determina o pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal.
CF/88 - Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. (EC n 19/1998)

A organizao parceira far publicar, no prazo mximo de 30 dias, contado da assinatura do Termo de Parceria, regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico, observados os princpios estabelecidos no inciso I do art. 4 desta Lei. (Regulamento prprio de licitao, observando os princpios gerais) Perde-se a qualificao de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) , a pedido ou mediante deciso proferida em processo administrativo ou judicial, de iniciativa popular ou do Ministrio Pblico, no qual sero assegurados, ampla defesa e o devido contraditrio. Vedado o anonimato, e desde que amparado por fundadas evidncias de erro ou fraude, qualquer cidado, respeitadas as prerrogativas do Ministrio Pblico, parte legtima para requerer, judicial ou administrativamente, a perda da qualificao instituda por esta Lei.

sanes cabveis.

BENS PBLICOS
Domnio Pblico mais extenso que o conceito de propriedade, pois nele se incluem bens que no pertencem ao Poder Pblico. Esse conceito hora empregado para falar sobre os bens em domnio do Estado e hora para falar dos bens que se destinam para a coletividade. o conjunto de bens mveis e imveis destinados ao uso direto do Poder Pblico ou utilizao direta ou indireta da coletividade, regulamentados pela Administrao e submetidos a regime de direito pblico. Domnio Eminente No tem qualquer relao com o domnio de carter patrimonial. usada quando se pretende fazer referncia ao poder poltico que permite ao estado, de forma geral, submeter sua vontade todos os bens situados em seu territrio. Com esse sentido, o domnio eminente abrange as trs (3) categorias de bens : 1) bens pblicos; 2) bens privados e 3) os bens no sujeitos ao regime normal de propriedade, como por exemplo o espao areo e as guas. Limitao administrativa - toda imposio geral, gratuita e unilateral e de ordem pblica condicionadora do exerccio de direitos e atividades particulares s exigncias do bem-estar social. As limitaes administrativas, so, enfim, restries e limitaes de carter geral, previstas em leis e regulamentos administrativos, que impem aos administrados obrigaes positivas (de fazer), negativas (de no-fazer) ou permissivas (de suportar). Como a limitao alcana a generalidade dos administrados, compondo o prprio perfil do direito ou da atividade a ser exercida, no confere direito a qualquer indenizao. Algumas caractersticas: so atos normativos, portanto de carter geral; tm carter de permanncia, definitividade; em regra so no indenizveis e derivam do poder de polcia administrativa. Ao dirigirmos nosso veculo em via pblica estamos sujeitos a uma srie de restries (as regras de trnsito), ao edificarmos nosso imvel estamos sujeitos a uma srie de restries (as regras edilcias). Esses so exemplos de limitaes administrativas. Uma das espcies de limitao administrativa a que incide sobre a propriedade (direito de propriedade). Outros exemplos: Obrigao dos proprietrios efetuarem a limpeza de seus terrenos e observarem o recuo de alguns metros em suas construes urbanas, a proibio de construir prdio acima de determinado nmero de andares. A limitao administrativa uma restrio geral e gratuita imposta indeterminadamente s propriedades particulares em benefcio da coletividade, possuindo, alm disso, carter pessoal (incide sobre o proprietrio). J a servido administrativa um nus real de uso (incide sobre a coisa), imposto especificamente pela Administrao a determinados imveis particulares, mediante indenizao do Poder Pblico, se houver prejuzo, para possibilitar a realizao de algum servio pblico. A limitao administrativa, por ser uma restrio geral e de interesse coletivo, deriva do poder de polcia, no obriga o Poder Pblico a qualquer indenizao. A servido administrativa, como nus especial a determinadas propriedades, exige indenizao dos eventuais prejuzos que a restrio acarretar aos particulares. Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que nas servidores administrativas h a coisa serviente (imvel de propriedade alheia), prestando utilidade coisa dominante (bem afetado a fim de utilidade pblica ou a determinado servio pblico). essencial ao conceito de servido a presena desses dois elementos: a coisa serviente e a coisa dominante, a primeira prestando utilidade segunda. Servido administrativa - A servido administrativa instituto diferente da limitao administrativa, podendo-se defini-la como o direito real de uso que recai sobre imveis especficos, para fins de realizao de obras e servios pblicos. Podem institu-la a Administrao ou os delegatrios de servios pblicos, quando autorizados por lei ou contrato. Servido administrativa o direito real que assujeita um bem a suportar uma utilidade pblica, por fora da qual ficam afetados parcialmente os poderes do proprietrio quanto ao seu uso e gozo. Como na servido atingido um bem especfico, sua instituio pode conferir ao proprietrio do imvel direito indenizao, na hiptese de sofrer efetivo prejuzo com a medida. Requisio Ocupao temporria Tombamento - O tombamento, que tem por objetivo a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional, forma de interveno do Estado na propriedade privada. Tem a finalidade exclusiva de proteo do patrimnio histrico e artstico cultura. Alberga bens mveis e imveis, materiais e imateriais. uma restrio parcial do direito de propriedade, que em regra geral no gera indenizao ao proprietrio. Gera o direito de preferncia ao Poder Pblico no caso de alienao. E no impede o gravamento ou a penhora do bem tombado. Pode ser: a) de ofcio: quando for bem pblico, o Diretor do IPHAN, aps manifestao do rgo tcnico, inscreve o bem no Livro do Tombo e notifica/comunica ao ente atingido que o bem em questo foi tombado; b) voluntrio: bem particular, quando o particular toma a iniciativa para o tombamento ou, quando ele notificado da mesma e com ela concorda e c) compulsrio: bem particular, quando feito contra a vontade do proprietrio. O tombamento voluntrio ou compulsrio pode ser provisrio ou definitivo. Provisrio quando, no transcorrer do processo administrativo, o proprietrio notifica da medida; Definitivo quando o bem registrado no competente Livro do Tombo (Livro especfico para o registro dos bens que se encontram sob esta especial proteo). O STJ j se pronunciou no sentido de que o tombamento provisrio medida assecuratria de preservao do bem at a concluso dos pareceres e a inscrio no livro respectivo. O Decreto n 25/1937 no consagra regra que permite o tombamento provisrio de bens pblicos. A doutrina, todavia, admite tal possibilidade, desde que haja

relevante interesse pblico a justificar a medida. O art. 2 do DL 3.365/41 probe o Municpio de desapropriar o bem do Estado. O STJ j se manifestou sobre o assunto (RMS 18.952/05), entendendo possvel a hiptese de os entes polticos menores tombarem bens pertencentes s entidades federativas maiores , ressaltando que o tombamento no implica transferncia de propriedade. So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares. Unio, Estados (DF), Municpios, Autarquias e Fundaes Pblicas (Direito Pblico) Bens Pblicos Empregas Pblicas, Sociedades de Economia Mista, Fundaes Pblicas (Direito Privado) Bens Privados Sujeitos a penhora. Quanto titularidade Quanto destinao Quanto disponibilidade Bens Municipais Bens Estaduais (e Distritais) Bens Federais Bens de uso comum do povo (Afetados) - Se destinam a utilizao geral, porm o Poder Pblico pode regulamentar o uso, inclusive restringir, desde que se proponha a tutela do interesse pblico. Ex: Praas, ruas, praias, lugares pblicos. Bens de uso especial (Afetados) - So utilizados para a consecuo das atividades administrativas em geral. Ex: Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios. Bens dominicais (ou dominiais) (Desafetados) - Os patrimnios como objeto de direito pessoal ou real de cada entidade poltica. A noo residual, porque nessa categoria se situam todos os bens que no se caracterizem de uso comum do povo ou de uso especial. Consideram-se, tambm bens dominicais, os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de direito privado. Ex: Dvida ativa, Terras devolutas, Terrenos da marinha e seus acrscimos. Bens indisponveis (Afetados) - So aqueles que no ostentam carter tipicamente patrimonial, por isso mesmo, as pessoas a que pertencem no podem deles dispor. So bens indisponveis os bens de uso comum do povo, porquanto se revestem de caracterstica no-patrimonial. Incluem-se, ento, os mares, os rios, as estradas, as praas, o espao areo. Alguns, obvio, enquanto mantiverem essa destinao. Bens patrimoniais indisponveis (Afetados) - Enquadram-se nessa categoria os bens de uso especial, sejam mveis ou imveis, porque, so eles sempre os instrumentos de ao da Administrao Pblica. Enquanto o forem, sero bens patrimoniais indisponveis. Bens patrimoniais disponveis (Desafetados) - So os bens dominicais em geral, porque nem se destinam ao pblico em geral, nem so utilizados para o desempenho normal das atividades administrativas. Afetao x Desafetao (Fatos administrativos, no dependem de forma) Se um bem est sendo utilizado para determinado fim pblico, seja diretamente do Estado, seja pelo uso dos indivduos em geral, diz-se que est afetado a determinado fim pblico. Ao contrrio, o bem se diz desafetado quando no est sendo usado para qualquer fim pblico. Pode se conceituar a afetao como sendo o fato administrativo pelo qual se atribui ao bem pblico uma destinao pblica especial de interesse direto ou indireto da Administrao. E a desafetao o fato administrativo pelo qual um bem pblico desativado, deixando de servidor finalidade pblica anterior. o direito de utilizao de bens pblicos conferido pela Administrao a pessoas determinadas, mediante instrumento jurdico especfico para tal fim. Caractersticas - Privatividade do uso (Direito de usar sozinho o bem pblico) - Instrumento formal (Forma especial para conceder esse direito de uso) - Precariedade (Pode ser revogado posteriormente por interesse pblico) - Regime de direito pblico Obs: Os cemitrios pblicos so bens de uso especial. No caso dos cemitrios particulares o Poder Pblico delega por meio de permisso ou concesso (ambas de carter contratual, pois os interesses so mtuos) Formas de Direito Pblico Formas de Direito Privado - Eufiteuse (Aforamento) Concesso de Uso de bem pblico - Direito de Superfcie Concesso de Direito Real de Uso de bem pblico - Locao Concesso de Uso especial para fins de moradia de bem pblico - Comodato Cesso de Uso de bem pblico Permisso de Uso de bem pblico Autorizao de Uso de bem pblico Contrato administrativo (bilateral), discricionrio, no dispe de precariedade (independentemente do interesse), nas modalidades remunerada e gratuita. A concesso mais apropriada a atividades de maior vulto, em relao s quais o concessionrio assume obrigaes perante terceiros e encargos financeiros elevados, que somente se justificam se ele for beneficiado com a fixao de prazos prolongados, que assegurem um mnimo de estabilidade no exerccio de suas atividades. Deve-se realizar licitaes. (No diz sobre obrigatoriedade de alguma modalidade) o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico confere ao particular o direito real resolvel de uso de terreno pblico ou sobre o espao areo que o recobre, para os fins que, prvia e determinadamente, o justificaram. (Limite 500 hectares). Pode ser transfervel inter vivos ou causa mortis. Finalidade de carter eminentemente social: instituda a concesso de uso, de terrenos pblicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, com direito real resolvel, para fins especficos de regularizao fundiria de interesse social, urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamento sustentvel das vrzeas, preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia, outras modalidades de interesse social . O instituto assemelha, em certos pontos, concesso de uso. Mas h dois pontos diferencias bsicos. De um lado, a concesso de uso normal instaura uma relao jurdica pessoal, tendo as partes relao meramente obrigacional, enquanto que no presente tipo de concesso de uso outorgado ao concessionrio direito real. De outro, os fins da concesso de direito real de uso so previamente fixados na lei reguladora. Destina-se o uso urbanizao, edificao, industrializao, ao cultivo ou a qualquer outro interesse social. Na concesso comum de uso nem sempre estaro presentes esses fins. A distino entre a concesso de uso especial para fins de moradia e o usucapio especial urbano, quanto aos pressupostos, reside em dois pontos: 1) nesta o objeto imvel privado, ao passo que naquela imvel pblico (federal, estadual, distrital ou municipal), desde que regular a ocupao. 2) na concesso s se conferiu o direito ao possuidor se os pressupostos foram atendidos at 30 de junho de 2001, ao passo que no usucapio no foi previsto termo final para a aquisio do direito. Tem a natureza de direito real, transmissvel por ato inter vivos ou causa mortis. Devendo registrar no Cartrio de Imveis. Pressupostos: a) posse por 5 anos at 30 de junho de 2001; b) posse ininterrupta e pacfica (sem oposio); c) imvel urbano pblico at 250 m; d) uso do terreno para fins de moradia do possuidor ou de sua famlia; e) no ter, o possuidor, a propriedade de outro imvel urbano ou rural. Ato administrativo vinculado (exige-se licitao, modalidade no especificada) , desde que cumprido os requisitos a administrao deve reconhecer ao ocupante o direito. Exclusivamente para fins de moradia do possuidor. Pode ser formalizado por termo administrativo (sem litgio) ou por sentena judicial. aquele em que o Poder Pblico consente o uso gratuito de bem pblico por rgos da mesma pessoa jurdica ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade. Pode se efetivar entre rgos ou entre entes e entidades (Administrao indireta), com pessoas privadas tambm, desde que no tenham fins lucrativos. Formalizao por termo de cesso de uso (bilateral). O prazo pode ser determinado ou indeterminado. discricionrio, pode ser revisto a qualquer tempo. Ato administrativo (unilateral), discricionrio, precrio (Atendendo ao mesmo tempo os interesses coletivos, pblicos e privados). O ato de permisso intuitu personae, razo por que sua transferncia a terceiros s se legitima se houver consentimento expresso da entidade permitente. Quanto exigncia de licitao, deve entender-se necessria sempre que for possvel e houver mais de um interessado na utilizao do bem, evitando-se favorecimento ou preteries ilegtimas. Em alguns casos especiais, porm, a licitao ser inexigvel,

Bens Pblicos Classificao Quanto titularidade

Quanto destinao

Quanto disponibilidad e

Uso privatvo

Concesso de Uso de bem pblico

Concesso de Direito Real de Uso

Concesso de Uso Especial para fins de moradia

Cesso de Uso de bem pblico Permisso de Uso de bem pblico

como, por exemplo, a permisso de uso de calada em frente a um bar, restaurante ou sorveteria. Ex: Feiras de artesanatos em praas pblicas, banheiros pblicos, vestirios pblicos. Ato administrativo (unilateral), discricionrio, precrio (Atendendo primordialmente ao interesse privado). No se exige licitao. Na regra o prazo indeterminado, porm se for com prazo (condicionada) a Adm. ter institudo autolimitao e dever obedecer fixao (sob pena de indenizao).
Ex: Fechamento de ruas para festas, uso de terrenos baldios, Fechamento de ruas para segurana dos moradores, colocao de mesas de bares nas ruas em certos horrios.

Autorizao de Uso de Bem pblico

* Autorizao de uso de bem pblico para fins urbansticos O Poder Pblico competente, pode, gratuitamente, autorizar o uso quele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por 5 anos, de forma pacfica e ininterrupta, imvel pblico, de at 250 m, em rea urbana, utilizando-a para fins comerciais. * Uma diferena importante entre autorizao e permisso de uso de bem pblico que, como na autorizao de uso de bem pblico o interesse predominantemente do administrado, entende-se que sua revogao no gera direito indenizao. J na permisso de uso de bem pblico, como o interesse da coletividade, em geral d direito ao administrado de ser indenizado pela Administrao na hiptese de revogao. A diferena entre a autorizao e a permisso que esta atende ao interesse pblico e ao particular ao mesmo tempo e aquela, apenas ao interesse particular, mas sem contrariar o interesse pblico. Em funo disso, a doutrina ensina que a autorizao ato que possui maior precariedade do que a permisso. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao (afetados), na forma que a lei determinar. Os bens dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias da lei. A venda de bens imveis deve observar algumas condies: 1) Autorizao legislativa 2) Interesse pblico devidamente justificado 3) Avaliao prvia 4) Licitao, ressalvada os casos na lei (Haver dispensa nos casos de: dao em pagamento, doao, permuta, investidura direito real de uso, locao ou permisso de uso de bens imveis destinados a programas habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse social promovidos por entidades ou rgos especficos da Administrao) Quanto aos bens mveis, exigem-se os mesmos requisitos, mas, em virtude da natureza imobiliria dos bens, a autorizao legislativa pode ser genrica, ou seja, referente ao bens mveis em geral, sem especificao. Terras devolutas de proteo do ecossistema e Terras dos ndios so indisponveis (CF/88). A penhora ato de natureza constritiva que, no processo, recai sobre bens do devedor para propiciar a satisfao do credor no caso do no cumprimento da obrigao. O bem sob penhora pode ser alienado a terceiros para que o produto da alienao satisfaa o interesse do credor. A impenhorabilidade dos bens pblicos tem lastro constitucional. CF/88, art 100 dispe que os crditos de terceiros contra a Fazenda Pblica, em virtude de sentena judicial, so pagos atravs do sistema de precatrios, em que o Judicirio recomenda ao executivo que introduza o crdito, em ordem cronolgica, na relao de credores para ulterior pagamento. Na reforma da Previdncia Social, admite-se que os crditos de pequeno valor possam ser cobrados fora do sistema de precatrios. A impenhorabilidade tem o escopo de salvaguardar os bens pblicos desse processo de alienao, comum aos bens privados. A imprescritibilidade faz com que os bens pblicos sejam insuscetveis de aquisio por usucapio, e isso independentemente da categoria a que pertenam. Onerar um bem significa deix-lo como garantia para o credor no caso de inadimplemento da obrigao. (Penhor, hipoteca, anticrese) A prpria constituio que instituiu o sistema de precatrios para as dvidas da Fazenda Pblica, excluindo, desse modo, o sistema de penhora processual. Outra razo decorre do cdigo civil, segundo este, s aquele que pode alienar, poder hipotecar, dar em anticrese ou empenhar. Fica, portanto, invivel a onerabilidade dos bens pblicos. So inmeros os mecanismos atravs dos quais a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (entes polticos) e suas autarquias e fundaes de direito pblico conseguem que bens de terceiros ingressem em seu acervo. H causas contratuais, causas naturais e causas jurdicas. Classificao Aquisio originria No h transmisso de propriedade por qualquer manifestao de vontade, independe de qualquer manifestao do transmitente. Nesse tipo de aquisio, no h ensejo para discusso sobre vcios de vontade ou vcios de legalidade quanto transmisso do bem. Aquisio derivada H uma cadeia de transmissibilidade do bem, ou seja, algum transmite um bem ao adquirente mediante certas condies por eles estabelecidas. Formas de Aquisio - Contratos / - Usucapio / - Desapropriao / - Acesso / - Aquisio causa mortis / - Arrematao / - Adjudicao / - Resgate na Enfiteuse / - Aquisio Ex vi legis

Alienabilidade Condicionada

Impenhorabili dade

Imprescritibili dade NoOnerabilidade

Aquisio de bens pela Administrao

DESAPROPRIAO
Competncia administrativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mediante decreto, ou do Poder Legislativo, mediante lei. (DL 3365/41) Nos termos do DL 3.365/41, o procedimento de desapropriao conduzido exclusivamente pelo Poder Executivo , com apenas duas excees, em que se faz presente o Poder Legislativo: a desapropriao de bens de outro ente federado (art. 2, 2) e a possibilidade de o Poder Legislativo tomar a iniciativa da desapropriao, caso em que cabe ao Executivo praticar os atos necessrios sua efetivao (art. 8). O art. 2 do DL 3.365/41 reza que, mediante declarao de utilidade pblica, todos os bens podero ser desapropriados pela Unio, pelos Estados, Municpios, Distrito Federal e territrios. Segundo a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, esses so os sujeitos ativos da desapropriao. No se confundem com os sujeitos ativos as entidades indicadas no art. 3 do mesmo decreto (concessionrias de servios pblicos e estabelecimentos de carter pblico ou que exeram funes delegadas de poder pblico). O sujeito ativo apenas a pessoa jurdica que tem poder para submeter o bem fora expropriatria, o que se faz pela declarao de utilidade pblica ou interesse social. As entidades indicadas no art. 3 do diploma legal podem apenas promover a desapropriao (fase executria), depois de expedido o ato expropriatrio. Elas so beneficirias da desapropriao, j que os bens expropriados passaro a integrar o seu patrimnio. A competncia para a edio de ato declaratrio (utilidade ou necessidade pblica), portanto, apenas das entidades federativas (U, E, DF e M) e dos territrios. Apesar de o art. 2 do DL 3.365/41 proibir o Municpio de desapropriar o bem do Estado, o STJ j se manifestou sobre o assunto (RMS 18.952/05), entendendo possvel a hiptese de os entes polticos menores tombarem bens pertencentes s entidades federativas maiores, ressaltando que o tombamento no implica transferncia de propriedade. Quando o pagamento for feito em espcie/dinheiro, observa-se o regime de precatrios , salvo se for o caso de quantia de pequeno valor. Quanto ao aspecto formal a desapropriao um procedimento, quanto ao contedo, constitui transferncia compulsria da propriedade. A desapropriao forma originria de aquisio da propriedade. Diz-se originria a forma de aquisio da propriedade quando a causa que atribui a propriedade a algum no se vincula a qualquer ttulo anterior, isto , no procede, no deriva, de ttulo procedente, portanto, no dependente de outro. causa autnoma, bastante, por si mesma, para gerar, por fora prpria, o ttulo constitutivo da propriedade. Dizer-se que a desapropriao forma originria de aquisio da propriedade significa que ela , por si mesma, suficiente para instaurar a propriedade em favor do Poder Pblico, independentemente de qualquer vinculao com o ttulo jurdico do antigo proprietrio. s a vontade do Poder Pblico e o pagamento

do preo que constituem propriedade do Poder Pblico sobre o bem expropriado. Consequncias da natureza originria da desapropriao
1 - Se o Poder Pblico eventualmente pagar o bem a outrem que no seu proprietrio, ou houver vcio no ttulo de aquisio deste, isto irrelevante para a desapropriao, pois a propriedade, de qualquer modo, integra-se ao domnio pblico. Na verdade, o procedimento pode ser instaurado sem nem mesmo se saber a quem pertence ao bem, j que na desapropriao questes pertinentes ao domnio no so passveis de discusso; sendo a prova de domnio, feita pelo proprietrio, necessria apenas no momento de ser retirado o valor da indenizao. 2 - Todos os nus ou direitos reais at ento incidentes sobre o bem se extinguem. Seus titulares, contudo, no so prejudicados, pois se d a sub-rogao de seus direitos sobre o valor da indenizao. J os titulares de direitos obrigacionais sobre o bem no tm a mesma garantia, s podendo buscar satisfao para suas pretenses mediante ao direta. 3 - O registro da desapropriao no registro de imveis no condicionado verificao da continuidade dos registros anteriores, no podendo o oficial negar-se a proceder ao registro sob tal alegao. Ademais, no cabe se falar em evico, pois no podem eventuais prejudicados pretender invalidar a desapropriao alegando que eram os legtimos proprietrios do bem.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a desapropriao o procedimento administrativo pelo qual o poder pblico ou seus delegados, mediante prvia declarao de necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, impe ao proprietrio a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimnio por justa indenizao. A desapropriao indireta a que se processa sem observncia do procedimento legal, podendo inclusive ser obstada por meio de ao possessria (ao destinada a manter ou reintegrar a posse de determinado bem). No entanto, se o proprietrio no o impedir no momento oportuno, deixando que a Administrao d uma destinao pblica ao bem, no mais poder reivindica-lo, pois os bens expropriados, uma vez incorporados ao patrimnio pblico, no podem ser objeto de reivindicao, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriao. Qualquer ao, julgada procedente, dever ser resolvida em perdas e anos (art. 35 do DL 3.365/41). Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que o procedimento de desapropriao de bens pelo Poder Pblico desenvolve-se por meio de uma sucesso de atos definidos em lei e que culminam com a incorporao do bem ao patrimnio pblico. Esse procedimento compreende, antes da desapropriao em si (fase executria), uma fase chamada declaratria, em que o Poder Pblico declara a utilidade publica (lato sensu, englobando a necessidade e a utilidade pblica) ou o interesse social do bem para fins de desapropriao. O ato declaratrio, seja lei ou decreto, deve indicar, entre outras coisas, a destinao especfica a ser dada ao bem desapropriado. J decidiu o STF (RE-AgR 382.544/06) que o pagamento das benfeitorias integrantes de imvel sujeito desapropriao ainda que em dinheiro, deve ser efetuado por meio do regime de precatrios previsto no art. 100 da CF/88, ressalvados as excees constitucionais. Diz o STF que a expropriao somente consumada pela integralizao do pagamento da indenizao, momento em que o domnio transferido ao expropriante, e que, portanto, o sistema de precatrios no incompatvel com a exigncia de prvia e justa indenizao em dinheiro, j que seu processamento sempre proceder a transferncia da propriedade para o patrimnio do expropriante. Segundo Hely Lopes Meirelles, a desapropriao um procedimento administrativo que se realiza em duas fases: a primeira, de natureza declaratria, consubstanciada na indicao de uma das trs hipteses autorizadoras do procedimento: a necessidade pblica, a utilidade pblica ou o interesse social; e a segunda, de carter executrio, compreendendo a estimativa da justa indenizao e a transferncia do bem expropriado para o domnio do expropriante. A declarao expropriatria pode ser feita por lei ou decreto, em que se identifique o bem, a sua destinao e o dispositivo legal que autoriza o procedimento. Trata-se, portanto, de ato especfico, de efeitos concretos, dirigido a um bem em particular e ao seu proprietrio, e no ato genrico, abstrato. Ressalta-se que os bens pblicos so passveis de desapropriao pelas entidades estatais superiores, desde que haja autorizao legislativa para o ato expropriatrio e se observe a hierarquia poltica entre estas unidades. A retrocesso consiste na obrigao que tem a Administrao de, se desistir de desapropriar o bem, oferece-lo primeiramente ao desapropriado, que para readquiri-lo dever restituir o valor atualizado da indenizao anteriormente recebida. A retrocesso s tem lugar quando j encerrado o processo de desapropriao e integrado o bem ao patrimnio pblico, no devendo ser confundida com a desistncia de desapropriao, que tem lugar antes de se efetivar a transferncia do bem para o domnio pblico. A retrocesso decorre do desinteresse superveniente com relao ao bem desapropriado, originando para a Administrao a obrigao de oferecer ao ex-proprietrio o bem desapropriado. Retrocesso o direito que tem um expropriado de exigir de volta o seu imvel, caso o mesmo no tenha o destino para que se realizou um processo de desapropriao. H divergncias doutrinrias acerca do tema. A primeira corrente, defendida por Hely Lopes Meirelles, defende que quando o bem j foi incorporado ao ente pblico no poder mais passar para as mos do particular, restando-lhe somente a ao de perdas e danos. A segunda corrente v a retrocesso como direito real, baseando-se no preceito constitucional de que assegurado o direito propriedade como direito bsico do homem, e que a desapropriao s autorizada quando existe interesse pblico, no havendo tal interesse, no mais existiria a justificativa para a desapropriao, cabendo ao ex-proprietrio o direito de reaver o bem pelo mesmo preo pelo qual foi expropriado. A terceira corrente, qual se filia Maria Sylvia Zanella Di Pietro, diz que a retrocesso, em princpio, deve ser vista como um direito real, pode ocorrer, no entanto, que a devoluo do imvel se torne problemtica, em decorrncia de sua transferncia a terceiros, de alteraes nele introduzidas, de sua deteriorao ou perda, da realizao de benfeitorias e etc. Nesse caso, pode o ex-proprietrio pleitear indenizao, que corresponder ao mesmo preo da desapropriao, devidamente corrigido, com alteraes para mais ou para menos, conforme as melhorias ou deterioraes incidentes sobre o imvel. Ou seja, no caso da impossibilidade da devoluo do bem, o direito real se transformaria em direito pessoal, passando o ex-proprietrio a reivindicar perdas e danos a ttulo de indenizao. O STJ e o STF reconhecem a retrocesso como direito real, e o STJ j declarou que, quando for impossvel a reivindicao do imvel ou for invivel a verificao da atual situao do bem, deve ser feita a resoluo do feito em perdas e danos. Ressalta-se que a doutrina pacfica no entendimento de que, o expropriado no pode fazer valer o seu direito de retrocesso quando o expropriante d ao imvel uma destinao pblica diversa daquela mencionada no ato expropriatrio; por outras palavras, desde que o imvel seja utilizado para um fim pblico qualquer, ainda que no o especificado originariamente, no ocorre o direito de retrocesso. Este s possvel em caso de desvio de poder (finalidade contrria ao interesse pblico, como, por exemplo, a perseguio ou favoritismo a pessoas determinadas), tambm chamado, na desapropriao, de tredestinao, ou quando o imvel seja transferido a terceiros, a qualquer ttulo, nas hipteses em que essa transferncia no era possvel. Tredestinao ocorre quando h a destinao de um bem expropriado a finalidade diversa da que se planejou inicialmente. Divide-se em lcita e ilcita. A lcita ocorre quando a Administrao d destinao outra que no a planejada quando da expropriao, porm, mantm o atendimento ao interesse pblico. Assim, o motivo continua sendo o interesse pblico, mas, como ensina Carvalho Filho, o "aspecto especfico" dentro desse interesse pblico diferente. Logo, no se vislumbra ilicitude porque o fim especial foi diferente, porm, o motivo que deu ensejo expropriao (interesse pblico) permanece. J a ilcita traduzida na verdadeira desistncia da expropriao e d ensejo retrocesso. Ou seja, quando a Administrao pratica desvio de finalidade ou, ainda, transmite o bem a terceiros (quando no possvel). No h a mantena do interesse pblico, o qual motivou a expropriao. Vale ressaltar que a demora na utilizao do bem no significa tredestinao. Direito de extenso - O direito de extenso tem lugar nos casos de desapropriao parcial, em que a parte restante do bem, no desapropriada, torna-se sem valor econmico, intil ou de difcil utilizao. Tal circunstancia autoriza o proprietrio a requere a transformao da desapropriao parcial em total, incluindo-se, consequentemente, no valor da indenizao, o relativa parcela remanescente do bem. Tal direito deve obrigatoriamente ser exercido antes do encerramento do processo de desapropriao, sob pena de decadncia do direito de extenso. Interesse do Poder Pblico. Necessidade Ocorre quando o Poder Pblico est diante de uma situao de risco iminente para cujo combate indispensvel expropriao. pblica Compete a todos os entes (U, E, DF e M). Interesse do Poder Pblico. Utilidade Conveniente para o interesse pblico, mas no imprescindvel . Compete a todos os entes (U, E, DF e M). Na desapropriao por utilidade pblica, o prazo de caducidade do decreto expropriatrio de 5 anos, contado a partir da pblica data da sua expedio.

Interesse social

Interesse da Coletividade. Reduzir as desigualdades sociais, movido pelo principio do bem-estar e pela funo social da propriedade. Ex: Construo de casas populares, proteo do solo e proteo de cursos e mananciais de gua e de reservas florestais, a manuteno de colnias ou cooperativas de povoamento ou trabalho agrcola. - Interesse social genrico Compete a todos os entes (U, E, DF e M). - Interesse social para fins de reforma agrria Exclusivamente a Unio (U). uma hiptese especfica de desapropriao, enquadrando-se entre as modalidades de desapropriao por interesse social, e visa transferncia para o Poder Pblico de um imvel rural, para fins de reforma agrria ou qualquer outra finalidade compatvel com a poltica agrcola e fundiria. O assunto esta previsto na CF/88, arts 184 a 186. - Interesse social por descumprimento da funo social da propriedade Exclusivamente aos Municpios (DF e M).

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas
a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: XXIV - a lei estabelecer o procedimento para (1) desapropriao por necessidade ou (2) utilidade pblica, ou (3) por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro ($$), ressalvados os casos previstos nesta Constituio; Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: II desapropriao Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei , tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 1 - O plano diretor (PDCM), aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de 20.000 habitantes , o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. 3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro ($$). 4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado , que promova seu adequado aproveitamento , sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at 10 anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.

Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua
funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria , com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at 20 anos, a partir do 2 ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.
1 - As benfeitorias teis e necessrias sero indenizadas em dinheiro ($$) . 2 - O decreto que declarar o imvel como de interesse social, para fins de reforma agrria, autoriza a Unio a propor a ao de desapropriao . 3 - Cabe LC estabelecer procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, para o processo judicial de desapropriao. 4 - O oramento fixar anualmente o volume total de ttulos da dvida agrria , assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrria no exerccio. 5 - So isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operaes de transferncia de imveis desapropriados para fins de reforma agrria .

Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria:

I - a pequena e mdia propriedade rural , assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra ; II - a propriedade produtiva. Pargrafo nico. A lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e fixar normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua funo social.

Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende , simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.

Art. 243.

As glebas de qualquer regio do Pas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas sero imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentcios e medicamentosos, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas em lei. Pargrafo nico. Todo e qualquer bem de valor econmico apreendido em decorrncia do trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins ser confiscado e reverter em benefcio de instituies e pessoal especializados no tratamento e recuperao de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalizao, controle, preveno e represso do crime de trfico dessas substncias .
(Segundo o STF, toda a gleba dever ser expropriada e no apenas a parte que era usada para o plantio).