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III Congresso Consad de Gesto Pblica

MONITORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS INTERFEDERATIVAS: O CASO DO PROGRAMA POUPANA JOVEM

Alan Albuquerque Ribeiro Correia

Painel 39/152

Monitoramento e avaliao de polticas pblicas por uma OSCIP

MONITORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS INTERFEDERATIVAS: O CASO DO PROGRAMA POUPANA JOVEM


Alan Albuquerque Ribeiro Correia

RESUMO O Programa Poupana Jovem um projeto estruturador do Governo do Estado de Minas Gerais. Bem como os programas Promedio, Minas Olmpica, Plug Minas e Programa de Educao Profissional (PEP), o Poupana Jovem parte da rea de resultados Protagonismo Juvenil, prevista no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). O Programa est vinculado Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social de Minas Gerais (SEDESE). A gerncia responsabilizada por sua implementao possui vinculao direta com o gabinete do Secretrio de Estado de Desenvolvimento Social. Seus objetivos principais so reduzir a evaso escolar dos alunos de Ensino Mdio e aumentar o sucesso escolar, alm de fomentar a insero no mercado de trabalho e a gerao de renda. Para tanto, o programa se vale de aes como atividades extracurriculares e o pagamento de uma conta poupana no valor de R$3.000,00 no final do Ensino Mdio. Atualmente, o Poupana Jovem est implantado em oito municpios de Minas Gerais, sendo quatro na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Sabar, Esmeraldas, Ribeiro das Neves, Ibirit), um no Norte de Minas (Montes Claros), um no Vale do Mucuri (Tefilo Otoni) e um na Zona da Mata mineira (Juiz de Fora). Tais municpios foram selecionados por apresentarem altas taxas de evaso escolar, combinadas com violncia e com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Depois de trs anos de implementao, havia 45.052 jovens beneficirios. Aps dois anos de execuo por Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), o programa passou por um processo de municipalizao no final de 2008. Essa deciso do Governo do Estado de Minas Gerais se justifica pela tentativa de aproximar a implementao do Poupana Jovem com a lgica prevista na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), que prev a descentralizao da gesto da poltica. Alm disso, esperava-se aproximar o gerenciamento do programa com os cidados diretamente beneficiados por ele, de modo a fomentar o controle e a participao poltica. Nessa nova lgica, o Estado firmaria convnios com os municpios, repassando recursos a serem utilizados localmente na execuo do plano de trabalho referente ao Poupana Jovem. Os ajustes para viabilizao da gesto descentralizada aconteceram nos primeiros meses do ano de 2009, em sete municpios mineiros: Ribeiro das Neves, Esmeraldas, Ibirit, Sabar, Tefilo Otoni, Montes Claros e Juiz de Fora. No final de 2009 e incio de 2010, municipalizou-se a implementao em Governador Valadares (LOPES, 2009). Nesse contexto, iniciado um novo processo de monitoramento do programa. Afinal, passam a ser observados os desempenhos de outros entes federativos na execuo de um programa planejado e financiado pelo Governo do Estado. Este artigo apresenta um estudo de caso, em que descrita a atuao da OSCIP Centro Mineiro de Alianas Intersetoriais (CeMAIS) no monitoramento do programa. O Governo do Estado

firmou convnio com a OSCIP no final de 2008. Foi organizada, ento, uma estrutura de acompanhamento sistemtico, com tcnicos observando localmente a execuo do programa e registrando esse monitoramento em relatrios peridicos. Para alm disso, a equipe da OSCIP reporta-se diretamente e imediatamente coordenao estadual do Poupana Jovem quando so identificadas situaes que se configuram como desvios. Outras frentes de trabalho tambm ficam cargo da OSCIP no desenho institucional do programa, como a capacitao das equipes e o suporte ao Estado na gesto de atividades pontuais, previstas no plano de trabalho que compe o convnio. Tendo em vista esse processo, o objetivo deste artigo refletir sobre a maneira como as atividades de monitoramento foram organizadas, contextualizando-as e realizando uma anlise parcial dos resultados deste trabalho. Aps uma breve reviso terica sobre os temas avaliao e monitoramento de projetos sociais, ser descrita a maneira como a OSCIP se organiza funcionalmente com o objetivo de munir o Governo do Estado de Minas Gerais de informaes qualificadas sobre a implementao do programa. Observar-se-, ainda, de que maneira as informaes levantadas pelo monitoramento so recebidas pela gerncia estadual do programa; que medidas corretivas j foram tomadas a partir das indicaes feitas pela OSCIP, responsvel pelo monitoramento. Tais reflexes justificam-se como sendo vlidas devido ao carter inovador da maneira como o programa se estrutura institucionalmente: esto envolvidos no processo de implementao atores diversos, como o governo estadual (com ao constante de, pelo menos, duas secretarias), as prefeituras municipais, entidades co-gestoras parceiras dos municpios e iniciativa privada (responsvel pela prestao de diversos servios estratgicos para o programa). Existem, ainda, as comisses municipais, formadas por representantes de organizaes diretamente envolvidas com o processo de implementao (conselhos municipais de polticas pblicas e escolas, dentre outros) e que possuem poder de interveno sobre algumas aes do programa, especialmente no que se refere adeso e excluso de jovens. Essa diversidade de atores justificaria a realizao do processo sistemtico e estruturado de monitoramente. Este artigo procura, ento, observar a estruturao desse trabalho e apontar alguns de seus resultados parciais. As principais concluses do trabalho do conta, de fato, da relevncia do processo de monitoramento em polticas pblicas inter-federativas e ressaltam a abertura e o aprendizado que o poder pblico tem demonstrado na implementao dessa poltica, em especfico.

SUMRIO

INTRODUO........................................................................................................... 04 O PROGRAMA POUPANA JOVEM........................................................................ 05 A MUNICIPALIZAO NA GESTO DO PROGRAMA POUPANA JOVEM.......... 08 A ATUAO DO CEMAIS.......................................................................................... 11 O MONITORAMENTO DE PROJETOS SOCIAIS..................................................... 13 O MONITORAMENTO DO PROGRAMA POUPANA JOVEM................................ 17 ATUAO EM 2010.................................................................................................. 20 CONSIDERAES FINAIS....................................................................................... 22 REFERNCIAS.......................................................................................................... 23

INTRODUO

No modelo de anlise de polticas pblicas que as entendem como um ciclo deliberativo, destacam-se os procedimentos de monitoramento, que orientam os ajustes durante a implementao e compem a avaliao da poltica. Tendo em vista as tendncias do estabelecimento de prticas intersetoriais, de gesto em rede e de descentralizao das polticas, a realizao do monitoramento ganha nova importncia. Afinal, faz-se necessrio acompanhar sistematicamente um novo e amplo conjunto de atores que passam a participar das aes de implementao. Este artigo apresenta o processo de monitoramento do Programa Poupana Jovem, iniciativa do Governo do Estado de Minas Gerais que possui, em seu desenho institucional, a participao de diferentes entes federativos, alm de execuo realizada em parceria com organizaes do terceiro setor e da iniciativa privada. O acompanhamento sistemtico dessa poltica foi realizado no ano de 2009, quando a implementao do Programa passou a ser realizada de maneira descentralizada, em co-gesto com os municpios mineiros beneficiados pelo Poupana Jovem.

O PROGRAMA POUPANA JOVEM

O Programa Poupana Jovem um dos projetos estruturadores1 do Governo do Estado de Minas Gerais. Juntamente com os programas Minas Olmpica, Plug Minas, Promedio e Programa de Educao Profissional, o Poupana Jovem compe a rea de resultados Protagonismo Juvenil, prevista no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI)2. O Programa vincula-se Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social de Minas Gerais (SEDESE). A gerncia responsvel por sua implementao reporta-se diretamente ao gabinete do Secretrio de Estado da pasta. Iniciado em 2007, o programa tem como objetivo geral conceder aos jovens a oportunidade de desenvolvimento pessoal e social, visando a permanncia na escola, o sucesso escolar, a insero no mercado de trabalho e a gerao de renda (descrio feita no stio eletrnico do programa Poupana Jovem). Como objetivos especficos, elencam-se: aumentar a taxa de concluso do Ensino Mdio; propiciar conhecimentos e habilidades gerais e especficas para a insero no mercado de trabalho; desenvolver competncias e habilidades gerais e valores como o protagonismo juvenil, a responsabilidade social e o cooperativismo. Tais objetivos justificam-se pela necessidade de rompimento do ciclo de pobreza, entendida como possvel de ser realizada a partir de polticas sociais que vo alm do assistencialismo. Com o Programa Poupana Jovem, busca-se implementar uma poltica social emancipatria, que muna os jovens dos insumos necessrios para gerar renda. Os esforos do programa concentram-se em municpios que apresentam ndices mais significativos de vulnerabilidade social, principalmente entre a populao jovem.
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Os projetos estruturadores so aqueles que representam os melhores esforos do Governo, e que so monitorados intensivamente por equipe de especialistas em gesto de projetos (GUIMARES et. CAMPOS, s/d, p. 1). Os projetos estruturadores compem a carteira de iniciativas acompanhadas pelo GERAES, escritrio de projetos vinculado Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais (SEPLAG). Atualmente, so 57 projetos. Em 2008, eles representaram 11,5% da despesa oramentria do estado. 2 O PMDI, previsto no artigo XX da Constituio Estadual, o documento que orienta os direcionamentos estratgicos da atuao do Governo do Estado de Minas Gerais. O Plano define reas de resultados, que so revisadas periodicamente e indicam em que sentido devem ser concentrados esforos e recursos.

O Poupana Jovem est presente em oito municpios mineiros, sendo quatro da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Sabar, Esmeraldas, Ribeiro das Neves e Ibirit), um do Norte de Minas (Montes Claros), um da Zona da Mata (Juiz de Fora), um do Vale do Mucuri (Tefilo Otoni) e um do Vale do Rio Doce (Governador Valadares). Para a definio desses municpios, priorizaram-se aqueles com mais de 100 mil habitantes, gesto bsica ou plena de acordo com a Norma Operacional do Sistema nico de Assistncia Social, e instituies credenciadas que compem a Rede Mineira de Formao Profissional Tcnica de Nvel Mdio do Programa de Educao Profissional (PEP). Ribeiro das Neves foi o primeiro municpio a ser contemplado pelo Poupana Jovem, em 2007 e, no ano seguinte, foram agregados os municpios de Ibirit, Esmeraldas e Governador Valadares. Por fim, em 2009, passaram a ser beneficiados Sabar, Tefilo Otoni, Montes Claros e Juiz de Fora. Para alcanar o objetivo de reduzir a evaso escolar, o Programa Poupana Jovem conta com iniciativas que podem ser divididas em dois grupos de atuao. O primeiro deles a abertura de uma conta poupana na qual so depositados mil reais a cada ano do Ensino Mdio, concludo pelo estudante. Com isso, ao final do curso, existe a possibilidade de serem sacados R$3.000,00. Como incentivo, o beneficirio tem a possibilidade de sacar R$100,00 ao final dos dois primeiros anos. Vale ressaltar que no existe corte de renda, visto que qualquer aluno que ingressa no primeiro ano do Ensino Mdio da rede pblica tem a possibilidade de se inscrever voluntariamente no programa3. O segundo grupo de aes diz respeito organizao de atividades extracurriculares que concedam aos alunos ativos que no seriam alcanados sem a interveno do poder pblico. Essas atividades so previstas metodologicamente no programa e distribuem-se de acordo com a srie em que o aluno se encontra. Na primeira srie do Ensino Mdio, o jovem participa de oficinas de formao pessoal (Giro Jovem: atividade com maior carga horria total de 96 horas), aes culturais, esportivas, de lazer e comunitrias. No segundo ano, essas atividades so mantidas, porm, com carga horria reduzida, para que o jovem tenha a oportunidade de cursar aulas de Ingls e de Informtica. No terceiro ano, o

O programa foi institudo pelo decreto 44.476, de 6 de maro de 2007, e regulamentado pelo decreto 44.458, de 22 de junho de 2007.

beneficirio tem acesso, ainda, a cursos de formao profissional. A participao nessas atividades e a freqncia escolar, dentre outras exigncias, representam condicionalidades para a manuteno do jovem como aderido ao programa e, dessa forma, indicam se ele receber ou no, no final do curso, a bolsa de R$3.000,00. Como espao de suporte, cada municpio possui em sua rea central uma Casa Jovem, que funciona como sede administrativa e como espao de integrao para os jovens. Na Casa Jovem oferecido acesso a computadores e Internet gratuitamente aos freqentadores. At o final de 2009, havia 45.052 jovens participantes, distribudos conforme o quadro a seguir:

Municpio Governador Valadares Esmeraldas Ribeiro das Neves Ibirit Sabar Juiz de Fora Montes Claros Tefilo Otoni Total

2007 1 5 3.454 1 3.461

2008 2.742 732 3.577 2.018 1 9.070

2009 5.964 1.490 10.215 3.776 1.355 4.090 4.321 1.371 35.521

Fonte: Stio eletrnico do Programa Poupana Jovem

A MUNICIPALIZAO NA GESTO DO PROGRAMA POUPANA JOVEM

Nos anos de 2007 e 2008, os dois primeiros em que o Programa Poupana Jovem foi realizado, sua implementao se deu a partir da celebrao de convnio com Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs). Em 2008, a responsvel pela execuo foi a OSCIP Instituto de Cooperao e Educao ao Desenvolvimento (INCED). A organizao possua equipes nos quatro municpios que, at ento, eram contemplados pelo programa (Ribeiro das Neves, Governador Valadares, Ibirit e Esmeraldas). No entanto, ao final do ano de 2008, o Governo do Estado modificou a maneira de gerir o Poupana Jovem, optando pela gesto realizada de maneira municipalizada. A descentralizao4 justifica-se pela inteno de aproximar o programa das diretrizes previstas na Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), que prev a descentralizao das polticas de Assistncia Social no Brasil. Dessa forma, o municpio ganha capacidades fiscais e de deciso sobre o programa. A idia era tornar Estado e Municpio corresponsveis neste processo, de modo a aproximar a gesto da poltica com a comunidade beneficiada, o que garantiria mais eficincia e legitimidade ao programa. Ressalta-se, ainda, que o fortalecimento das instncias municipais faz com que o cidado possua maior condio de exercer influncia e controle sobre a implementao do programa (FARAH, 1997). Uma outra justificativa atribuda municipalizao o fato de o processo representar um estmulo para que o programa possua continuidade, apesar das mudanas de governo que venham a acontecer nas esferas municipal e estadual. Com isso, iniciou-se, ento, o processo de firmao de convnios com os municpios contemplados pelo Poupana Jovem. Encerrou-se o convnio com a OSCIP INCED em Esmeraldas, Ribeiro das Neves e Ibirit5. No caso dos quatro novos municpios (Montes Claros, Juiz de Fora, Sabar e Tefilo Otoni), a gesto j foi iniciada de maneira municipalizada.

Entendemos descentralizao como a transferncia de autoridade e responsabilidade, no que diz respeito a funes pblicas, do governo central para governos locais ou intermedirios, para organizaes governamentais semi-independentes e/ou para o setor privado (WORLD BANK, 2002). 5 Devido a questes contratuais, o INCED continuou gerindo o programa em Governador Valadares no ano de 2009.

Os convnios firmados previam repasses de recursos aos municpios, que ficaram responsveis pela execuo e organizao do programa. O Estado, no entanto, manteve-se frente das diretrizes gerais do programa (pedaggicas e gerenciais), de suas regulamentaes e de algumas aes finalsticas, como a contratao dos cursos de Ingls, Informtica e organizao das contas de poupana. Abaixo, quadro com resumo de atribuies e responsabilidades no Programa Poupana Jovem a partir de 2009:

Estado/Coordenao Poupana Jovem Elaborao de documento com a Proposta Pedaggica do Programa. Elaborao, reproduo e distribuio do material institucional do Programa para alunos e educadores (manual com informaes sobre o Programa, conceitos, metodologia, regulamento). Parceria com Municpios convnio com municpios, capacitao das entidades executoras (formao inicial e continuada na metodologia do Programa, forma de execuo, utilizao do material para alunos e educadores, etc). Repasse de recursos para: - pagamento de lanche dos alunos; - remunerao de profissionais; - compra de insumos e material de consumo (materiais e equipamentos para realizao das atividades complementares). Contratao da entidade para gerenciar o banco de dados. Parceria com Secretaria de Estado de Educao (SEE) convnio com SEE para repasse de recursos, designao de professor coordenador, assinatura do Termo de Compromisso com escolas, reunies para esclarecer estratgia, produo de material para orientao.

Municpio Fazer a divulgao do Programa no Municpio, especialmente no perodo de adeso, incio de atividades. Realizar atividades complementares de acordo com a Proposta Pedaggica, seja direta ou indiretamente, para os alunos que aderiram ao Programa, mediante banco de dados entregue pela entidade gestora do banco de dados. Disponibilizao de espao fsico para realizao das atividades complementares e para a formao inicial e continuada dos profissionais. Realizar a seleo dos profissionais. Pagamento de profissionais. Disponibilizao de lanches aos alunos. Disponibilizao de insumos e material de consumo. Disponibilizao de local de referncia do Programa no Municpio. Fazer o registro mensal de freqncia nas atividades complementares no sistema.

10 Parceria com o CeMAIS convnio com o CeMAIS, treinamento da equipe, produo de material para orientao, produo de instrumentos de monitoramento, reunies mensais para identificao de problemas e gargalos na implementao (na pactuao do convnio e na execuo do mesmo). Abertura das contas virtuais e pagamento da poupana de R$1.000,00 por ano do Ensino Mdio concludo, de acordo com o Regulamento do Programa, mediante banco de dados consolidado com todas as informaes necessrias para abertura das contas. Elaborao, reproduo e distribuio do material de divulgao do Programa (cartazes, folders). Credenciamento de instituies para oferecer Informtica, Ingls e qualificao profissional. Apoio aos Municpios na parceria com UAI Mvel para retirada de documentos. Mobilizar os alunos para retirada de documentos de acordo com relatrios emitidos pela entidade gestora do banco de dados. Enviar mensalmente cpias da documentao dos alunos para a entidade gestora do banco para atualizao. Encaminhar mensalmente requerimentos de regime especial, desligamento voluntrio, etc. para a Comisso Deliberativa do Programa. Parceria com CRAS para a assistncia social a famlias dos alunos participantes do Programa. Fazer o trabalho de assistncia social a alunos vulnerveis contatos e visitas domiciliares, identificao de demandas, lanar relatrios mensais no banco de dados. Incentivar escolas a participarem do projeto de aprofundamento de estudos, incentivar alunos a inscreverem no PEP.

Fonte: Coordenao Estadual do Programa Poupana Jovem

Alguns dos municpios optaram por compartilhar a gesto do programa com uma organizao parceira. Dos sete, quatro celebraram convnios com outras entidades: Esmeraldas (parceria com Misso Ramacrisna), Ribeiro das Neves (Associao Preparatria de Cidados do Amanh Aprecia), Juiz de Fora (Associao Municipal de Apoio Comunitrio AMAC) e Sabar (Associao Fundamental Cidade Feliz FUNCIF). O nvel de atribuies e responsabilidades que cada municpio confere s entidades varia, com a ressalva de que bens permanentes previstos nos planos de trabalho municipais precisam ser adquiridos, necessariamente, pelo municpio. Tefilo Otoni, Ibirit e Montes Claros operam o programa diretamente, sem realizar co-gesto.

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A ATUAO DO CEMAIS

No momento de municipalizao do Programa Poupana Jovem, o Governo do Estado estabeleceu convnio com a OSCIP Centro Mineiro de Alianas Intersetoriais (CeMAIS). A parceria possua dois macro-objetivos: capacitar as equipes locais, que passariam a executar o programa, e monitorar a implementao. Para tanto, a OSCIP contratou tcnicos locais, com experincia em gesto de projetos sociais. Cada tcnico foi locado em um dos sete municpios. No processo de municipalizao, os tcnicos locais desempenharam o papel de acompanhar o andamento da firmao do convnio e a maneira como os municpios se organizavam para viabilizar a execuo do Poupana Jovem. Tal acompanhamento mostrava-se importante, uma vez que alguns municpios precisaram ser incentivados pelo Governo do Estado a se apropriarem do programa. No incio do ano de 2009, portanto, foi fundamental o trabalho conjunto entre os tcnicos locais do CeMAIS, a gerncia do CeMAIS, a gerncia estadual do Poupana Jovem e as Secretarias Municipais. Nos casos dos municpios que optaram por implementar o programa indiretamente, os tcnicos do CeMAIS tiveram o papel de acompanhar este segundo convnio que precisou ser firmado para viabilizar a implementao do Poupana Jovem. Uma segunda importante frente de trabalho do CeMAIS foi a organizao de capacitaes dirigidas s equipes locais, recm-contratadas, e que passariam a executar um programa amplo, com mltiplas aes e vrios atores envolvidos. medida que as equipes foram se formando, o CeMAIS, em conjunto com a gerncia estadual do programa, organizou reunies com a durao mdia de dois dias em cada um dos municpios. O ltimo deles a receber o treinamento foi Tefilo Otoni, que somente no incio do ms de julho finalizou a sua formao de equipe. Ainda com o objetivo de capacitar os recursos humanos, o CeMAIS organizou o I Seminrio de Integrao dos Profissionais do Programa Poupana Jovem. Nos dias 6 e 7 de agosto de 2009, em Belo Horizonte, a OSCIP organizou o evento, que recebeu grande parte das equipes das oito cidades. Na ocasio, os mais de 300 presentes participaram de diversas palestras e oficinas, que abordaram questes

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como juventude, protagonismo juvenil, famlia, Direitos Humanos e a poltica de Assistncia Social6. O terceiro papel realizado pela OSCIP, e previsto no plano de trabalho assinado com o Governo do Estado, diz respeito ao monitoramento das aes realizadas pelos municpios. A idia que os tcnicos locais, em contato constante com a gesto municipal, tenham condies de acompanhar de perto as aes desenvolvidas. O contato prximo e dirio com a gerncia estadual deveria viabilizar a realizao de ajustes na implementao do Poupana Jovem, alm de facilitar o conhecimento de informaes s quais seria dificultoso ter acesso, tendo em vista a distncia fsica entre a gerncia estadual e os municpios7. De acordo com o plano de trabalho da OSCIP, o monitoramento deveria se dar a partir de relatrios que abordariam trs eixos: 1) descrio do suporte tcnico prestado pela OSCIP ao municpio; 2) acompanhamento da execuo das atividades e cumprimento de marcos conforme plano de trabalho pactuado com a Prefeitura; 3) assessoria ao processo de prestao de contas. Essas trs temticas compem relatrios gerenciais mensais, que so elaborados pelos tcnicos locais, sistematizados pela gerncia da OSCIP e encaminhados, no incio de cada ms, gerncia estadual do programa. Tendo sido descritos o Programa Poupana Jovem, o seu processo de municipalizao e o convnio com a OSCIP CeMAIS, passemos, agora, anlise do processo de monitoramento realizado durante o ano de 2009.

Aps a municipalizao, destaca-se a nova atuao dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), Centros de Referncia Especializada em Assistncia Social (CREAS) e demais equipamentos da poltica de Assistncia Social nos municpios em que o Poupana Jovem atua. O trabalho desses equipamentos auxilia o Poupana Jovem no alcance de suas metas. Alguns integrantes da equipe do Poupana Jovem esto alocados nos CRAS, a fim de que colaborem no resgate do jovem em processo de evaso escolar (considerando-se, aqui, que fatores de vulnerabilidade e risco social levam os adolescentes a se ausentarem das atividades do Poupana Jovem e da prpria escola).

Estas atribuies da OSCIP esto assim descritas no plano de trabalho que compe o convnio: Auxiliar o Municpio na implementao e execuo das atividades do Programa Poupana Jovem, repassando informaes para a Coordenao do Programa sobre a situao do Programa em cada um dos Municpios. Viabilizao da parceria entre o Estado e Municpio e acompanhamento real da execuo do Programa, orientando o Municpio sobre a documentao e procedimentos necessrios para assinatura do convnio, alm de orientar na execuo do Programa (contratao de pessoal, disponibilizao de espaos, compra de material de insumo, etc) e acompanhar a execuo das atividades, informando Coordenao do Programa se as atividades esto sendo realizadas conforme o pactuado.

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O MONITORAMENTO DE PROJETOS SOCIAIS

A partir da dcada de 1960, nota-se um significativo desenvolvimento dos procedimentos de avaliao de programas e projetos sociais. Nas ltimas dcadas, passa a ser natural que um projeto social seja referenciado por avaliaes sistemticas at mesmo no momento de diagnstico inicial, que avalia o territrio de maneira a justificar a interveno social a ser realizada pelo projeto a ser implementado. Tem sido comum, ainda, a realizao de avaliaes peridicas enquanto o projeto est sendo realizado, de maneira a observar a evoluo de sua eficincia. Por fim, tm sido recorrentes as avaliaes posteriores finalizao do projeto, que analisam se os seus objetivos previamente traados foram, de fato, alcanados. Apesar de ser claramente possvel de se compreender a razo da realizao dessas anlises, os seus objetos de observao so complexos e requerem um acompanhamento atento. Afinal, como aponta Igncio Cano:
Basicamente, a avaliao de um programa social tem por finalidade determinar se o programa atingiu ou no os objetivos previstos. Em outras palavras, trata-se de comparar as dimenses relevantes em dois momentos do tempo, antes e depois da interveno, para comprovar se esta provocou a mudana esperada. Porm, mesmo que a mudana tenha acontecido na direo prevista, isso no garante automaticamente que ela seja causada pelo programa. Isso porque as dimenses consideradas no so estticas, podendo receber influncia de uma srie de fatores. Assim, o importante determinar a causa das mudanas. Por outro lado, se no houve mudanas, cumpre tambm determinar a causa dessa estabilidade, pois pode acontecer que o programa tenha surtido efeito positivo, mas que foi anulado pela influncia de outros elementos que nada tm a ver com o programa. (CANO, 2006, p. 13).

Nota-se, portanto, que o procedimento de avaliao de projetos sociais carece de importante sistematizao e utilizao de tcnicas que sejam capazes de decifrar a causalidade dos fenmenos sociais. Avaliar, portanto, seria compreender noes de causa e efeito, as relaes entre as causas e efeitos e, ainda, entender se tais efeitos foram, de fato, determinados por aquela causa8. Cano ressalta, ainda, que nas cincias sociais, as causas possuem mormente natureza probabilstica, e no determinista, ou seja, a presena da causa incrementa a probabilidade de se obter efeito mas no o garante (CANO, 2006, p. 16). Portanto, passa a ser

Igncio Cano realiza reflexo sobre essas premissas, baseadas nos estudos de John Stuart Mill (CANO, 2006, p. 13).

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necessria a utilizao de procedimentos experimentais, que sejam capazes de compreender a natureza das causas e efeitos, inclusive em projetos sociais. Na prtica corrente, a avaliao de projetos sociais tem desenvolvido tcnicas que representam formas prticas de observar experimentalmente em que medida as iniciativas obtiveram sucesso. De acordo com o Manual de Formulao e Avaliao de Projetos Sociais da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), a avaliao de projetos serve de ponto de referncia para a formulao do projeto, permitindo medir os custos e o impacto (ou os benefcios) dele, assim como as relaes existentes entre ambos (COHEN et. MARTNEZ, 2006, p. 6). Nesse sentido, observam-se dois tipos de avaliao: ex-ante e ex-post. A avaliao ex-ante feita antes da realizao da interveno, de maneira a estimar os custos e o impacto do projeto, para que se decida pela implementao ou no da interveno. Essa avaliao referncia para que se invistam os recursos de maneira direcionada e se alcancem os resultados imaginados. A avaliao ex-post, por sua vez, pode ser feita durante a operao do projeto e/ou aps a sua finalizao. Suas funes tm natureza qualitativa ( vivel prosseguir com o projeto? interessante realizarem-se outros projetos similares?) e quantitativa (tendo em vista os resultados alcanados, necessrio reprogramar a realizao do projeto?). De maneira complementar aos processos de avaliao, ganha destaque a idia de monitoramento de projetos sociais. De acordo com o Manual de Formulao e Avaliao de Projetos Sociais do CEPAL, o monitoramento se relaciona diretamente com a gesto administrativa e consiste num exame contnuo ou peridico durante a etapa de operao do projeto (COHEN et. MARTNEZ, 2006, p. 7). De acordo com o manual, o monitoramento a atividade de observao de cumprimento de prazos, de proviso de insumos e de cumprimento das programaes. Definio semelhante de monitoramento empregada por Manuel Buvinich:

15 Monitoramento envolve a coleta de informao sobre insumos, produtos, atividades e circunstncias que so crticas e relevantes para a efetiva implementao do programa ou projeto. Atravs dessa informao, o monitoramento analisa e verifica, num processo contnuo, se os recursos e as atividades se esto implementando segundo o programado e se as metas sobre resultados esto sendo alcanadas ou no, indicando, ao mesmo tempo, as razes de sucesso e insucesso. Em outras palavras, o monitoramento fornece a informao e as sugestes necessrias para que a gerncia do programa verifique o progresso da implementao, a fim de tomar as decises cabveis, no sentido de que as metas programadas sejam alcanadas e/ou ajustadas. (BUVINICH, 1999, p. 20).

O quadro a seguir esquematiza as diferenas entre avaliao e monitoramento:


Dimenso Frequncia Ao principal Propsito principal Foco Monitoramento Regular Acompanhamento, vigilncia Melhorar eficincia, ajustar plano de trabalho Insumos, trabalho Fontes de informao Sistemas sentinelas, relatrios apreciaes Realizadas por: Gerentes e coordenadores de programas, financiadores Informa a: Gerentes e coordenadores de programas, comunidade tcnicos e (beneficirios), comunidade (beneficirios), supervisores, Gerentes e coordenadores de programas, financiadores, externos Gerentes e coordenadores de programas, comunidade supervisores, tcnicos e (beneficirios), financiadores, comunidade avaliadores (beneficirios), supervisores, regulares, stios As mesmas, mais estudos e pesquisas cientficas observao, progresso, produtos, processos, efeitos, plano de Avaliao Episdico Apreciao, julgamento Melhorar efetividade, impacto e programao futura Efetividade, relevncia, impacto, custo-efetividade

supervisores, financiadores

tomadores de deciso Fonte: BUVINICH, 1999, p. 26

Notam-se, portanto, diferenas marcantes entre os procedimentos de monitoramento e avaliao. A avaliao, no entanto, se aproxima do monitoramento na medida em que deveria se utilizar de dados levantados durante o monitoramento para compor a sua anlise. A avaliao realizada de maneira acertada depende de uma srie de fontes de dados, que poderiam ser levantados pelo monitoramento;

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seria difcil realizar uma boa avaliao sem um bom monitoramento. Uma outra aproximao que pode ser feita entre monitoramento e avaliao diz respeito ao processo de aprendizagem que deve ser inerente avaliao. O processo de avaliao deve servir como referncia para que os envolvidos no processo se orientem, tomem decises e modifiquem suas posturas. Como apontam BORBA et. al. (2009, p. 5) o papel da avaliao precisa transcender a avaliao ou controle, abrangendo uma intensa reflexo que deve ser feita com todos os envolvidos no processo. E parte do monitoramento o levantamento de informaes que leva ao aprendizado suscitado pela avaliao.

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O MONITORAMENTO DO PROGRAMA POUPANA JOVEM

No caso do Programa Poupana Jovem, notou-se uma preocupao diferenciada no sentido de monitorar as aes a partir do momento em que ocorreu o processo de municipalizao. Afinal, as esferas municipais possuem autonomia poltica, mas recebem recursos repassados pelo Governo de Minas Gerais. O Estado passa a ter, portanto, interesse em acompanhar de maneira mais sistematizada como as aes tm sido desenvolvidas9. Desde o ms de maro de 2009, a OSCIP CeMAIS tem elaborado relatrios gerenciais mensais que trazem registros com o monitoramento do Programa Poupana Jovem. O plano de monitoramento do programa ganha materialidade nesses relatrios, que contemplam, de maneira geral, as entradas (insumos), processos (atividades) e sadas (produtos) referentes a cada ms de execuo do programa. Cada uma dessas variveis sistematizada tomando como referncia o plano de trabalho do programa em cada um dos municpios em que o Poupana Jovem executado. Os municpios possuem planos de ao semelhantes, mas que variam de acordo com a quantidade de jovens beneficiados e com as sries do Ensino Mdio que esses jovens esto freqentando. Para alm do plano de ao de cada municpio, os relatrios de monitoramento consideram, tambm, planejamentos pontuais que so propostos pelas equipes locais. Essas aes pontuais podem representar atividades complementares, que vo alm das propostas dos planos de trabalho originais. O objetivo principal dos relatrios levantar informaes objetivas e dados numricos que abasteam a gerncia estadual do mximo de informaes qualificadas relativas ao andamento do programa. Para alm disso, os tcnicos locais registram, tambm, anlises subjetivas, afinal, eles esto alocados em cada um dos municpios e convivem com as rotinas de execuo do programa. Alis, essa organizao dos tcnicos locais permite que informaes de carter mais emergencial sejam levadas imediatamente gerncia estadual, para alm
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Vale ressaltar que a avaliao do programa feita de maneira paralela, por uma outra entidade, que acompanha o Poupana Jovem desde o ano de 2006, quando sua implementao comeou a ser planejada. Essa entidade publicar, em meados de 2010, o primeiro estudo de impacto do programa, uma vez que no final de 2009 o primeiro ciclo do programa ser finalizado (as primeiras turmas podero sacar a poupana, por terem concludo o Ensino Mdio).

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do que registrado no final do ms no relatrio. Vale destacar, ainda, que os tcnicos locais realizam uma reunio de alinhamento mensal em conjunto com a gerncia estadual, para discusso sobre temas mais complexos e para que seja feito um balano mensal. Os relatrios mensais consideram indicadores que se agrupam da seguinte maneira:

Foco do monitoramento Observar o desenvolvimento do Poupana Jovem no municpio. Observar a situao do Poupana Jovem no municpio. Observar a qualidade da execuo do Poupana Jovem no municpio. Fonte: Elaborao prpria

Tipos de indicadores Indicadores de execuo do plano de trabalho. Indicadores de realizao de metas especficas. Indicadores/descritores de acompanhamento das aes do Poupana Jovem.

Base Plano de Trabalho.

Planejamentos realizados pelas equipes locais. Visitas, contatos e outros acompanhamentos realizados pelos tcnicos locais.

Tendo em vista essa organizao de levantamento dos dados, os relatrios gerenciais de monitoramento esto subdivididos em sees referentes a cada um dos municpios, as quais so compostas por quatro partes. A primeira delas traz um panorama geral do desenvolvimento do programa naquele ms. Essas informaes possuem carter mais subjetivo e so resultados de reflexes feitas pelos tcnicos locais. A segunda seo, por sua vez, composta por informaes relativas s aes finalsticas do programa (Giro Jovem, Atividades Dinamizadoras, Aes Protagnicas, aulas de Ingls, de Informtica, atividades de qualificao profissional), alm de outros aspectos, como organizao da Casa Jovem, questes gerenciais, rotinas de recursos humanos, freqncia nas atividades, alinhamento com a rede de Assistncia Social do municpio, parcerias, organizao da Comisso Deliberativa Municipal e aes referentes abertura de contas. Todas essas temticas so abordadas considerando-se os insumos, a realizao das atividades em si e os produtos e resultados.

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A terceira parte do relatrio gerencial composta por um quadro denominado Metas e planejamento. Nesta seo, organizam-se as metas daquele ms, abordando tanto as que eram previamente previstas no plano de trabalho, quanto aquelas que foram traadas de maneira autnoma pela equipe local. Para cada uma dessas metas estabelecido um status (realizado, no realizado ou em andamento) e, a seguir, so feitas observaes que explicam todas as situaes, caso a caso. Este quadro faz referncia, ainda, s aes dos meses anteriores e que no foram cumpridas no prazo correto (enquanto essas aes no so realizadas, continuam compondo o quadro e sendo monitoradas pelos tcnicos locais). A ltima parte de cada seo compe-se por consideraes finais, que, como a introduo, traz informaes de carter subjetivo. Neste momento, os tcnicos locais destacam os principais avanos, desafios, oportunidades e riscos referentes ao programa naquele contexto. Por vezes, os relatrios trazem ainda documentos anexos, que so definidos como significativos pelos tcnicos locais e pela gerncia da OSCIP. Vale ressaltar, ainda, que a Diretoria da OSCIP avalia e qualifica o contedo dos relatrios. Os resultados do trabalho de monitoramento so de difcil mensurao, tendo em vista que grande parte das mudanas que so suscitadas ocorre em nvel pontual e local (BARBOSA et. MOURA, 2007); a partir de informaes trazidas pelos tcnicos locais, a gerncia estadual realiza intervenes direcionadas em cada um dos municpios. Por outro lado, possvel notar algumas mudanas gerais indicadas pela gerncia estadual e que so resultados do trabalho de monitoramento, como orientaes sobre a composio das equipes locais, qualificao dos recursos humanos, alm de novas regras de organizao das oficinas e das atividades comunitrias.

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ATUAO EM 2010

A partir do ano de 2010, o trabalho de monitoramento do CeMAIS ganha nova configurao. Conforme explanado anteriormente, a gerncia estadual do Poupana Jovem acompanhada sistematicamente pelo GERAES, que monitora as metas e marcos que o projeto estruturador possui como referncia. Periodicamente, o escritrio de projetos do Governo do Estado atualiza um status report que descreve a execuo fsico-financeira do programa. No incio de 2010, a gerncia estadual do Poupana Jovem props aos municpios uma atuao estruturada de maneira semelhante. Ainda na primeira semana de janeiro, os tcnicos locais, a gerncia do CeMAIS e a gerncia estadual do programa elaboraram planos de metas que serviro como referncia para a execuo do Poupana Jovem nos oito municpios. Os planos contm as mesmas diretrizes, porm possuem adequaes de acordo com a realidade de cada uma das cidades. Esses planos foram elaborados a partir das metas que orientam a ao da coordenao estadual do Poupana Jovem e, tambm, de acordo com percepes que foram significativas nos primeiros doze meses de execuo municipalizada do programa. Os planos de metas foram sugeridos aos oito municpios. Em todos eles, as metas foram apresentadas s equipes locais, que esclareceram dvidas e discutiram os direcionamentos traados. Foram realizadas, ainda, reunies com os gestores municipais responsveis pela Secretaria Municipal qual o Poupana Jovem est vinculado. Cada Secretrio Municipal recebeu um termo de compromisso que prev a firmao de um pacto entre Municpio e Estado, para que tais metas sejam consideradas oficialmente. O objetivo estabelecer um acordo de resultados entre as partes. A partir dessa pactuao, o trabalho de monitoramento do CeMAIS ter mais referncias para ser realizado. At o ano de 2009, as aes finalsticas do programa no contavam com prazos e amplitudes muito bem definidos. Com essas novas diretrizes, ser feito um acompanhamento ainda mais sistemtico. O documento de referncia para o registro do monitoramento continuar sendo o relatrio gerencial mensal, que ter uma estrutura semelhante de sempre, mas com a diferena de trazer detalhamentos sobre o alcance das metas. Ressalta-se

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que a responsabilidade de repassar gerncia estadual os nmeros referentes ao alcance das metas ser dos municpios, entretanto, caber aos tcnicos locais descrever o processo que levou quele desempenho. Os termos de compromisso apontam que os municpios devero oferecer abertura para que os tcnicos locais acompanhem os trabalhos.

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CONSIDERAES FINAIS

No decorrer dos trs anos de implementao do Poupana Jovem, notase que a maneira como o programa se estrutura passou por modificaes marcantes. A primeira delas foi o processo de municipalizao da gesto. A transio do modelo de execuo por OSCIP para a ao das prefeituras municipais representou uma transformao na maneira como o Poupana Jovem se organiza, tanto na forma como as aes se do localmente, quanto na gesto delas por parte da gerncia estadual. A segunda modificao que se aponta o reforo do sistema de monitoramento e avaliao do programa a partir dos pactos realizados entre Estado e Municpio em 2010. Essa ao leva a uma atuao ainda mais voltada para o alcance de resultados concretos. Essas modificaes na gesto do Poupana Jovem, a partir de experincias prticas, representam desdobramentos de processos de aprendizado pelos quais o programa passou. Tendo em vista a amplitude do Poupana Jovem, natural que sejam realizados ajustes em sua gesto, com o passar do tempo. Afinal de contas, so inmeros os atores envolvidos na rede de gesto do programa, e a quantidade de beneficirios diretos ultrapassa 40 mil pessoas. Nessa histria de desenvolvimento do Poupana Jovem, nota-se a importncia de um trabalho feito de maneira adequada. A existncia do sistema de monitoramento implantado no programa base para que se observe os ajustes necessrios. No dia-a-dia, esses ajustes podem ter menor impacto. Entretanto, o conjunto de informaes qualificadas levantadas pelo monitoramento pode levar, inclusive, a mudanas estruturais na organizao da poltica pblica. Considera-se importante, ademais, haver abertura para que estas possveis mudanas ocorram.

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REFERNCIAS

BARBOSA, Eduardo F.; MOURA, Dcio G. Trabalhando com projetos: planejamento e gesto de projetos educacionais. Petrpolis: Vozes, 2007. BORBA, Paulo; FARAH, Mrio; FEDATO, Maria Cristina; FILHO, Marco Antnio; PIRES, Joo. Monitoramento e avaliao de programas e projetos sociais: desenvolvimento de um plano de avaliao. In: Anais do XII SEMEAD. So Paulo: FEA/USP, 2009. Disponvel em: <http://www.ead.fea.usp.br/Semead/12semead/>. Acesso em: 10 nov. 2009. BUVINICH, Manuel. Ferramentas para o monitoramento e avaliao de programas e projetos sociais. In: Cadernos de Polticas Sociais, n. 10, out./1999, pp. 1-83 (Srie documentos para discusso). Disponvel em: <http://www.aleixo.com/biblioteca/ ssocial/2semestre2006/D1/Ferramentas_para_avaliacao_monitoramento_de_progra mas_projetos_sociais.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2009. GUIMARES, Tadeu Barreto; CAMPOS, Eder. Sistema de monitoramento e avaliao no Governo do Estado de Minas Gerais: Aspectos de Gerenciamento. Disponvel em: <http://www.estadopararesultados.mg.gov.br/index.php/salaconhecimento/doc_details/18-sistema-de-monitoramento-e-avaliacao-no-governodo-estado-de-minas-gerais-aspectos-de-gerenciamento>. Acesso em: 02 dez. 2009. CANO, Igncio. Introduo avaliao de programas sociais. So Paulo: FGV, 2006. COHEN, Ernesto; MARTNEZ, Rodrigo. Manual de formulao e avaliao de projetos sociais. CEPAL, 2006. FARAH, Marta F. S. Governo local e novas formas de proviso e gesto de servios pblicos no Brasil. So Paulo: Fundao Getlio Vargas, 1997. LOPES, Vinicius Baptista Soares. Municipalizao e implementao de polticas pblicas: o Programa Poupana Jovem em Minas Gerais. Belo Horizonte/MG: UFMG, 2009.

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AUTORIA Alan Albuquerque Ribeiro Correia Bacharel em Comunicao Social, com habilitao em Relaes Pblicas, pela Universidade Federal de Minas Gerais. Cursa especializao em Elaborao, Gesto e Avaliao de Projetos Sociais em reas Urbanas, no Departamento de Sociologia e Antropologia da mesma universidade. Filiao institucional: Centro Mineiro de Alianas Intersetoriais (CeMAIS) Endereo eletrnico: alan.correia@cemais.org.br