TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 43

Sesses: 16 e 17 de novembro de 2010 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas na(s) data(s) acima indicada(s), relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudncia do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. SUMRIO Plenrio Os preos dos insumos constantes da planilha oramentria so mais bem representados pela mdia, ou mediana, e no pelo menor dos preos pesquisados no mercado. Na composio da planilha oramentria, devem ser considerados possveis descontos em razo da escala da contratao. Uso indevido do convnio quando o objeto levaria celebrao de contrato. A exigncia de certido negativa de dbitos salariais, para fim de habilitao, no encontra amparo legal. A reserva tcnica admissvel na planilha de preos, desde que limitada ao percentual de 2,5%. Primeira Cmara Possibilidade do aproveitamento de licitao anterior. Contrato de depsito e caracterizao de pagamento antecipado. Segunda Cmara A no verificao da regularidade dos documentos apresentados pelos licitantes pode dar ensejo responsabilizao dos membros da comisso de licitao. A inexigibilidade de licitao em razo de fornecedor exclusivo no exime a Administrao Pblica do dever de justificar o preo contratado. PLENRIO Os preos dos insumos constantes da planilha oramentria so mais bem representados pela mdia, ou mediana, e no pelo menor dos preos pesquisados no mercado Ao apreciar relatrio de auditoria realizada nas obras de construo do edifcio-sede do Tribunal Regional do Trabalho da 17 Regio TRT/ES, cujo escopo abrangeu o exame de contratos e processos licitatrios, dentre eles a Concorrncia n. 1/2009, o Tribunal, por meio do Acrdo n. 896/2010-Plenrio, formulou determinaes quele rgo. Contra o aludido acrdo, foi interposto pedido de reexame. Um dos questionamentos apresentados pelos responsveis do TRT/ES referia-se determinao para que fosse alterada a planilha oramentria de forma a utilizar os menores preos, e no os preos medianos para os diversos insumos cotados no mercado. Tais insumos no teriam cotao no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econmica Federal, razo pela qual os gestores utilizaram como referncia os preos medianos, quando havia pelo menos trs propostas, e o menor preo nos demais casos. As unidades tcnicas do Tribunal responsveis pela instruo concluram pela adequabilidade da determinao anterior, sugerindo, ento, que se mantivesse a utilizao da menor cotao dos preos na oramentao da obra, em detrimento da mediana utilizada pelo TRT/ES. O relator, porm, divergiu da proposta apresentada. Em seu voto, enfatizou que a Lei n. 8.666/1993 no prescreve como deve ser realizado este oramento. J a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) no prev a forma pela qual ser realizada a cotao de preos quando ausente o insumo no SINAPI e inexistente a tabela de referncia formalmente aprovada por rgo ou entidade da administrao pblica federal. Assim, para o relator, no seria razovel a exigncia de que a oramentao, nestes casos, deva sempre considerar o menor preo cotado no mercado. Desse modo, entendeu que a utilizao de preos mdios ou da mediana, alm de bem refletir os preos praticados no mercado, no implica ofensa Lei de Licitaes, LDO/2009 ou aos princpios gerais da Administrao Pblica. Concluiu o relator que o preo de mercado mais bem representado pela mdia ou mediana uma vez que constituem medidas de
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tendncia central e, dessa forma, representam de uma forma mais robusta os preos praticados no mercado. Ao final, votou pelo provimento do pedido de reexame, com a consequente excluso das deliberaes anteriores do TCU. O Plenrio acolheu o voto do relator. Acrdo n. 3068/2010-Plenrio, TC024.376/2008-6, rel. Min. Benjamin Zymler, 17.11.2010. Na composio da planilha oramentria, devem ser considerados possveis descontos em razo da escala da contratao Mediante pedidos de reexame, recorrentes demonstraram seu inconformismo com o subitem 9.3 do Acrdo n 2.710/2009-Plenrio, por meio do qual o Tribunal determinou Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa) que, no prazo de 30 dias, promovesse a repactuao do Contrato n CT.OS.07.0.0467, de forma a adequar preos unitrios para os quais a unidade tcnica responsvel pela instruo inicial houvera detectado sobrepreo de R$ 65.724.719,60 (94,5% do sobrepreo total) mediante comparao com preos praticados pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (Codevasf). Quando da apreciao anterior do processo, considerou-se que a Compesa falhou ao deixar de promover exame criterioso para fins de definio dos preos dos tubos de ao-carbono e de ferro fundido, isso porque a definio dos preos no oramento-base deveria necessariamente passar pela aplicao de descontos em relao s fontes de pesquisa consultadas, em razo da economia de escala gerada pela aquisio de grandes quantidades de tubos. J nesta fase processual, o relator, em seu voto, ao concordar com as anlises promovidas pela unidade instrutiva, destacou que o caso ftico ora enfrentado consiste na suposta omisso da Compesa, no momento de definio de seu oramento-base, na busca por informaes mais precisas junto ao mercado sobre os preos unitrios dos tubos de ao-carbono e de ferro fundido. Citando deciso proferida anteriormente pelo Tribunal, o relator apontou que, ao elaborar o oramento que servir de base para o procedimento licitatrio, o gestor tem o dever de se balizar em pesquisas do mercado local, considerando adequadamente os descontos possveis em face da escala da obra, e que, portanto, h que se considerar a natural ausncia de um redutor (descontos para compras em grande escala) em qualquer sistema de preos referenciais unitrios. Para o relator, foram identificadas graves deficincias no oramento, em virtude de este no considerar adequadamente os ganhos de escala, ignorando as possibilidades de significativas redues nos custos de fornecimento de materiais e equipamentos, oriundas de negociaes diretas com fabricantes ou grande revendedores. A falta de coerncia no estaria, portanto, em qualquer sistema de referncia que fosse adotado, mas sim no fato de que o gestor demonstra no entender as limitaes de aplicao de tais sistemas, tratando a elaborao do oramento de uma grande obra como se fosse o de uma obra de menor porte. Tal procedimento inaceitvel do ponto de vista tcnicoeconmico e jurdico. Considerando que as circunstncias fticas geraram um oramento-base superestimado, o relator votou pela negativa de provimento aos pedidos de reexame apresentados, o que foi acolhido pelo Plenrio. Precedente citado: Acrdo n 157/2009-Plenrio. Acrdo n. 3059/2010-Plenrio, TC-007.657/2008-3, rel. Min. Augusto Nardes, 17.11.2010. Uso indevido do convnio quando o objeto levaria celebrao de contrato Por intermdio de pedido de reexame, a recorrente pretendia desconstituir irregularidade que lhe fora atribuda anteriormente, em perodo no qual respondia como Chefe do Departamento de Planejamento e Avaliao do Turismo (Depat), da Secretaria Nacional de Polticas de Turismo do Ministrio do Turismo (MTur). A responsvel manifestara-se favoravelmente celebrao de convnio entre o Ministrio do Turismo e a Sociedade Sul-Riograndense de Apoio ao Desenvolvimento de Software, quando o instrumento correto a ser aplicado era o contrato, a ser celebrado aps regular licitao, conforme decidido pelo Tribunal. A referida responsvel assim procedeu, mesmo diante de manifestao da rea de convnios do Ministrio, apontando a impropriedade desse instrumento para a aquisio pretendida. Nesta fase processual, o relator, ao examinar os argumentos apresentados pela recorrente, exps que a figura do convnio seria visivelmente imprpria para abrigar o relacionamento que prevaleceu entre as partes, que objetivou, basicamente, o desenvolvimento de sistema informatizado para gesto e acompanhamento do Plano Nacional de Turismo. Alm disso, o instrumento do convnio aplicvel nos casos de apoio que a administrao deseja prestar a aes desenvolvidas pelos convenentes no seio da prpria sociedade, pela sua relevncia e utilidade. No se presta criao de ferramenta gerencial, no dizer da recorrente, de uso exclusivo do MTur. Ainda para o relator, na espcie, o que houve foi a terceirizao do gerenciamento do conjunto de aes previstas no objeto do convnio, grande parte delas executadas mediante subcontratao de outros prestadores de servios. Segundo o relator, a contratao da gerenciadora tratou-se, na verdade, de dispensa de licitao
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imotivada. Neste ponto, votou pelo no provimento do recurso, no que foi acompanhado pelos demais ministros. Acrdo n. 3074/2010-Plenrio, TC-016.581/2006-6, rel. Min. Augusto Nardes, 17.11.2010. A exigncia de certido negativa de dbitos salariais, para fim de habilitao, no encontra amparo legal Representao formulada ao TCU indicou possveis irregularidades perpetradas pela Superintendncia Regional da Conab do Rio Grande do Norte Conab/RN, na conduo do Prego Eletrnico CONAB/SUREG-RN n 06/2010, em razo da inabilitao da representante por descumprimento de exigncia editalcia indevida, qual seja, a apresentao de certido negativa de dbito salarial. O relator, ao acolher a anlise empreendida pela unidade tcnica, destacou que a exigncia da certido negativa de dbitos salariais no possui amparo legal, conforme entendimento deste Tribunal. Todavia, considerando a informao prestada pelo dirigente da Conab/RN de que o modelo de edital utilizado fora extrado do site da prpria Companhia, a partir de certame licitatrio promovido anteriormente, o relator concluiu pela ausncia de m-f do referido dirigente. Assim, votou pela expedio de alerta Conab para futuros procedimentos licitatrios, o que foi acolhido pelo Plenrio. Precedentes citados: Acrdos n.os 697/2006-Plenrio e 434/2010-2 Cmara. Acrdo n. 3088/2010-Plenrio, TC-026.076/2010-1, rel. Min. Raimundo Carreiro, 17.11.2010. A reserva tcnica admissvel na planilha de preos, desde que limitada ao percentual de 2,5% Representao oferecida ao TCU noticiou supostas irregularidades na conduo da Concorrncia Pblica n. 80/2006, realizada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT, cujo objeto constituiu-se na contratao de empresa especializada na execuo de servios de engenharia nas atividades de assessoria e suporte tcnico, operao, implantao e manuteno dos sistemas e equipamentos de telecomunicao, sistema de som e imagem e sistema de captao e de distribuio de som e imagem de TV. Dentre tais irregularidades, constou a presena do item de custo denominado reserva tcnica na planilha de composio de preos, o que, de acordo com a unidade tcnica, teria ocasionado, junto com outros fatores, superfaturamento no contrato celebrado. Desse modo, props a unidade instrutiva que o TCU determinasse ao DNIT que se abstivesse de prever, ou mesmo aceitar, propostas de preos contendo custos relativos a esse item. O relator discordou da proposta tcnica, uma vez que, segundo define a IN n 02/08, da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao - MPOG, a constituio de reserva tcnica se presta para arcar com possveis custos decorrentes de substituio de mo-de-obra quando da ocorrncia de atrasos ou faltas que no sejam amparadas por dispositivo legal e, ainda, abonos e outros, de forma a assegurar a perfeita execuo contratual. Este custo calculado para cobertura no discriminada no clculo da remunerao mediante incidncia percentual sobre o somatrio da remunerao, encargos sociais e trabalhistas e insumos de mo-de-obra. Nesse sentido, ainda conforme o relator, estudos conduzidos pelo TCU admitiram a presena desse item na formao dos custos, desde que no percentual mximo de 2,5% e destinado a gastos com pagamento de frias, aviso prvio e dcimo terceiro salrio para substitutos; encargos sociais incidentes sobre remunerao dos empregados habituais no caso de recebimento de auxlio enfermidade ou auxlio acidente de trabalho, por mais de quinze dias; encargos sociais incidentes sobre remunerao das empregadas habituais beneficirias do auxlio maternidade; indenizao adicional dos substitutos; e FGTS nas rescises sem justa causa dos substitutos. Todavia, como no caso do contrato do DNIT, o percentual do item reserva tcnica fora de 5,4%, o relator votou por que se determinasse entidade que, caso decida pela manuteno dessa parcela especfica de custo em suas contrataes de servios terceirizados, ajuste o seu percentual ao patamar mximo mencionado, no que contou com a anuncia do Plenrio. Precedentes citados: Acrdos n.os 1753/2008-Plenrio e 1851/2008-2 Cmara. Acrdo n. 3092/2010-Plenrio, TC-026.790/2006-0, rel. Min. Jos Jorge, 17.11.2010. PRIMEIRA CMARA Possibilidade do aproveitamento de licitao anterior Representao formulada ao Tribunal apontou possveis irregularidades na execuo de obras rodovirias no Estado do Paran, a cargo do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT. Dentre elas, constou o aproveitamento de licitao anterior (Concorrncia Internacional n 2/1999), cuja contratao no chegou a se concretizar. Para a unidade tcnica, o procedimento estaria margem da lei, no havendo justificativas para tanto. Em consequncia, props aplicao de multa aos responsveis, proposta da qual dissentiu o relator, por no estar plenamente convicto da gravidade do fato. Para ele, no se trata do
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procedimento ideal, pois o mais adequado seria a realizao de uma nova licitao . Entretanto, ponderou que o aproveitamento dos procedimentos do certame no pode ser de todo condenvel. Considerou, ainda, que a medida pode at ser vista como uma iniciativa aceitvel e bastante razovel, tendo em vista: i. a ausncia de bice legal; ii. o fato de a obra estar concluda; iii. no ter havido qualquer manifestao contrria por parte de outras firmas interessadas; iv. no ter resultado, dessa ao, prejuzo ao errio; v. ter sido expedido o devido parecer favorvel do rgo jurdico para o aproveitamento do certame; vi. ter ocorrido a emisso de nova autorizao do ordenador de despesa em face existncia de recursos suficientes no oramento. Acresceu que se, porventura, houve ofensa aos princpios da legalidade, da isonomia e da transparncia, como assevera a unidade tcnica, por outro lado, outros princpios de igual relevncia foram preservados, como os da economicidade, da razoabilidade e da finalidade, princpio este, alis, pelo qual se entende que a norma administrativa, no caso, o estatuto das licitaes, deve ser interpretada e aplicada de forma que melhor garanta a realizao do fim pblico a que se dirige. Ao final, o relator votou pela improcedncia da representao, no que foi acompanhado pelos demais ministros. Acrdo n. 7669/2010-1 Cmara, TC-013.354/2006-4, rel. Min. Augusto Nardes, 16.11.2010. Contrato de depsito e caracterizao de pagamento antecipado Mediante recurso de reconsiderao, ex-Prefeito de Parnaba-PI demonstrou sua irresignao com o Acrdo n 1.029/2008-1 Cmara, proferido em sede de tomada de contas especial, julgadas irregulares em razo de diversas impropriedades na execuo do Convnio n 1750/1994, cujo objetivo era dar apoio tcnico e financeiro implementao do Programa de Atendimento aos Desnutridos e s Gestantes de Risco Nutricional. Naquela oportunidade, verificou-se que o aludido responsvel autorizou o pagamento antecipado da ntegra do valor contratado, aps assinatura de termo de fiel depositrio, baseado no art. 1.265 do Cdigo Civil vigente poca. Na presente etapa processual, os argumentos apresentados pelo exPrefeito, segundo o relator, no foram suficientes para justificar a alterao da deciso anteriormente proferida pelo Tribunal. Ainda para o relator, o contrato de depsito no configura meio adequado para assegurar o adimplemento do convencionado com a Administrao Pblica, sendo que a jurisprudncia do TCU no sentido de considerar ilegal esse procedimento, visto que caracteriza a ocorrncia de liquidao sem o efetivo recebimento do bem, contrariando o disposto no art. 63, 2, inciso III, da Lei n 4.320/1964, que estabelece ser indispensvel a comprovao da entrega do material para que haja a liquidao da despesa por fornecimentos feitos.. Tal procedimento vantajoso apenas para o fornecedor, que recebe o pagamento sem contrapartida alguma. Para o Poder Pblico, resta somente o dispndio e o nus de, eventualmente, ter que ingressar com ao no Judicirio para coagir o contratado a cumprir a obrigao estabelecida (...). Em nada colabora com os objetivos do programa nutricional pagar de antemo por alimento no transferido, independentemente de haver garantias para entrega futura. Ao contrrio, isso cria riscos e nus desnecessrios ao municpio. Assim sendo, o relator votou pelo no provimento do recurso, o que contou com a anuncia do Colegiado. Acrdo n. 7673/2010-1 Cmara, TC-005.680/2005-8, rel. Min. Jos Mcio, 16.11.2010. SEGUNDA CMARA A no verificao da regularidade dos documentos apresentados pelos licitantes pode dar ensejo responsabilizao dos membros da comisso de licitao Em sede de tomada de contas especial instaurada pela Fundao Nacional de Sade (Funasa), foram apuradas possveis irregularidades na execuo de convnio firmado com o Municpio de Santana/AP, cujo objeto consistiu na implementao de aes de controle da malria. Na citao dos trs ex-membros da Comisso Permanente de Licitao (CPL) do municpio, questionou-se, dentre outros atos, o aceite de documentos com data de vigncia expirada ou com infringncia a dispositivos da Lei n 8.666/1993. Apenas um dos citados apresentou alegaes de defesa, a partir das quais o relator, ao analisar, individualmente, a gravidade das condutas, enfatizou que, muito embora no se pudesse exigir desses gestores, na qualidade de membros da CPL, a responsabilidade por atos relativos elaborao do convite e de seus anexos, no se pode desconsiderar o fato de eles terem habilitado empresas que apresentaram documentao com prazo de validade expirado, pois, uma vez compondo o quorum da comisso, passavam a incidir sobre cada um deles responsabilidades inerentes funo, dentre elas a de verificar a regularidade da documentao apresentada pelos licitantes. Todavia, deixou o relator de propor aplicao de sano a um dos ex-membros da CPL, eis que responsvel por apenas uma das nove irregularidades examinadas, sendo esta, ainda conforme o relator, de menor gravidade. Quanto aos outros dois ex-membros da CPL, entendeu que, pela
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conduta observada, deveriam ter suas contas julgadas irregulares e ser apenados com multa, o que foi acolhido pelo Colegiado. Acrdo n. 6802/2010-2 Cmara, TC-015.303/2004-8, rel. Min. Andr Lus de Carvalho, 16.11.2010. A inexigibilidade de licitao em razo de fornecedor exclusivo no exime a Administrao Pblica do dever de justificar o preo contratado Em sede de tomada de contas especial, restaram configuradas possveis irregularidades no mbito da Secretaria de Educao e Cultura do Estado do Tocantins (Seduc/TO), no exerccio de 2003, notadamente no que se refere aquisio de material didtico com recursos federais oriundos do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos (PEJA) por inexigibilidade de licitao, com base no art. 25, inc. I, da Lei 8.666/1993 (fornecedor exclusivo). O relator, a despeito de entender no haver irregularidade na aquisio de livros por inexigibilidade de licitao com base no fundamento legal utilizado, ressaltou que tal condio no suficiente para dispensar o gestor da justificativa para os preos contratados, em face do que determina o art. 26, inciso III, do mesmo diploma legal. Para ele, apesar de os fornecedores de material didtico terem sido contratados em funo de exclusividade relativa, nada impedia a Seduc/TO de efetuar pesquisa de preos em outras praas, ou at mesmo em outros rgos pblicos, j que os livros adquiridos no mbito do mencionado programa educacional tm distribuio em todo o territrio nacional. E, nesse sentido, cai por terra a argumentao apresentada pelos defendentes de que a mera exclusividade do fornecedor constituiria obstculo realizao de tal pesquisa. Desse modo, o relator props a irregularidade das contas dos gestores envolvidos, bem como a aplicao de multa, o que contou com a anuncia do Colegiado. Acrdo n. 6803/2010-2 Cmara, TC-020.500/2006-4, rel. Min. Andr Lus de Carvalho, 16.11.2010.
Responsveis pelo Informativo: Elaborao: Sandro Henrique Maciel Bernardes, Assessor em substituio da Secretaria das Sesses. Reviso: Odilon Cavallari de Oliveira, Secretrio das Sesses. Contato: infojuris@tcu.gov.br