Antoine Math et Philippe Pochet, "Les pensions en Europe: dbats, acteurs et mthode", Revue belge de scurit sociale, N2,

juin 2001, pp.345-362.

LES PENSIONS EN EUROPE : DEBATS, ACTEURS ET METHODE

Par Antoine Math* et Philippe Pochet**
*Ires, Paris **OSE, Bruxelles

La question des pensions a connu ces deux dernires annes au plan europen des dveloppements importants. Cette irruption sur lagenda communautaire de ce thme controvers pourrait sembler tonnante. En effet, si les pensions constituaient bien lun des quatre thmes inclus dans la communication de la Commission de 1999 sur la stratgie concerte pour moderniser la protection sociale (1), il sagissait surtout et avant tout dune thmatique relevant jusquil y a peu essentiellement de la subsidiarit. Cest principalement lexistence dune dynamique extrieure au champ social stricto sensu qui semble expliquer les vnements rcents. Comme l'indique Chassart (2001 : 317) "It is important that the "social experts" should make their voice heard in this concert, so as not to leave the field open to those who view social protection from an exclusively financial angle" La question des retraites se trouvent effectivement lintersection de proccupations extrieures au champ social. La question de lorganisation et de la modernisation des systmes de retraite rpond dabord au souci de garantir ce qui fonde lexistence mme des retraites, savoir un maintien relatif du revenu dactivit pour les personnes ges. Cette proccupation est essentiellement porte par les autorits en charge des affaires sociales. Mais les retraites sont aussi lobjet dautres enjeux. On peut les regrouper schmatiquement autour de trois axes : le suivi de la discipline budgtaire dans le cadre du Pacte de stabilit et de croissance de lUEM, le respect des rgles de concurrence du march unique et le dveloppement des marchs financiers (2) Pour ce qui relve de la politique budgtaire, ce sont surtout les ministres de lEconomie et des Finances qui se sont empars de la question des pensions, y compris les pensions publiques de base. Cette question est vue sous langle des finances publiques et de leur stabilit long terme. Les deux autres aspects relatifs aux rgles de concurrence et au dveloppement des marchs financiers ne concernent pas directement les pensions publiques de base. Pour cette raison, cet article ne stend pas sur ces points. Il convient nanmoins den dire quelques mots. Ce sont les pensions complmentaires qui ressortent davantage du march intrieur. Diffrentes propositions, gres par le Conseil march intrieur, ont dailleurs t dposes rcemment au nom dun meilleur fonctionnement du march unique et afin de crer un terrain plus favorable aux dispositifs par capitalisation. Ainsi la Commission a propos une directive dont lobjet est dtablir un cadre juridique communautaire favorable au

1 COM (99) 347, voir De la Porte et Pochet pour une prsentation dans la Revue belge de cette communication, 2000. 2 On pourrait y ajouter une proccupation davantage du ressort des politiques demploi : la volont, fortement porte par la stratgie europenne pour lemploi, de relever les taux demploi des travailleurs vieillissants et de lutter contre leur exclusion prcoce du march du travail. Le sommet de Stockholm a affich la priorit de remonter le taux demploi des 55-64 ans 50% dici 2010. cette question est parfois prsente comme lie celle de la rforme des systmes de retraites proprement dits, mais elle ne lest que trs indirectement, tant donns les dlais gnralement importants entre sortie prcoce du march du travail et perception dune pension de retraite .

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dveloppement de fonds de pension srs et performants (3) et a rcemment fait des propositions visant l limination des entraves fiscales la fourniture transfrontalire des retraites professionnelles .4 Dans ce cadre, le dveloppement de dispositifs de retraites complmentaires par capitalisation y est prsent comme un moyen de dvelopper un march intgr des services financiers plus performant. Les pensions publiques de base, comme les autres dispositifs de scurit sociale, ne sont pas non plus soumises aux rgles de libre concurrence. Pour les retraites complmentaires (les deuximes et troisimes piliers ), la situation est moins claire. La Cour de justice est de plus en plus amene se prononcer sur ce sujet et, en labsence de normes explicites exonrant la protection sociale complmentaire des rgles de concurrence, elle tend faire prvaloir la logique conomique librale qui dcoule des textes. Elle a, par exemple, reconnu le caractre dentreprises certains rgimes de retraite complmentaires. Les incertitudes sur les dcisions que la Cour pourraient prendre gnrent dailleurs des inquitudes croissantes pour les systmes de protection sociale (Bosco, 2000 ; Lhernoud, 2000). Dans un premier temps nous passons en revue les mandats donns par les derniers Conseils europens aux uns et aux autres. En effet, dans ce domaine o les approches des acteurs sont radicalement diffrentes, les volutions des rapports de forces svaluent (aussi) sur le terrain mouvant des dclarations des Conseil europens. Nous prsenterons ensuite, les grandes lignes de rflexions des diffrents acteurs dans ce dossier en les regroupant en trois groupes, que nous qualifions de manire trs simplifie d conomistes , de sociaux et d arbitres 5. Enfin nous montrerons comme le dbat a volu (provisoirement) vers celui de la qualit des dpenses publiques o les positions du groupe des conomistes sont les plus fortes. Bien que cet article traite essentiellement de la stratgie des acteurs et ne rentre pas en dtail dans les questions substantielles, nous indiquons que dans ce domaine lalarmisme du groupe des conomistes nest pas confirme par les propres donnes de la Commission. Mme enfermer la question de la viabilit des systmes de retraites dans la vision troite des finances publiques propose par les Grandes orientations de politique conomique, il ne devrait pas y avoir de difficult soutenir le cot du vieillissement dici 2020 pour autant que les Etats membres poursuivent leurs engagements en matire de politique budgtaire. En conclusion, nous soulignons que la stratgie pour les conomistes tend fragiliser la confiance du public dans les pensions publiques tandis que les sociaux essaient de rtablir celle-ci. La confiance est bien une face cache du dbat et constitue un facteur central et le vritable enjeu du dbat sur les rformes des systmes de retraite. Dans le prochain numro de la Revue, nous dtaillerons le rapport par le Comit de protection sociale remis pour le Conseil de Gteborg (juin 2001).

1. DE CONSEIL EUROPEEN EN CONSEIL EUROPEEN CONSTRUIT PROGRESSIVEMENT

: UN AGENDA QUI SE

Suite la Communication de la Commission sur la stratgie concert un groupe de haut niveau sur la protection sociale a t cr en dcembre 1999 durant la Prsidence finlandaise. Le dossier a rapidement avanc ce qui a permis au Conseil de Lisbonne (mars)
3 Commission Europenne, Proposition de directive du Parlement europen et du Conseil concernant les activits des institutions de retraite professionnelle du 11 octobre 2000, COM(2000) 507 final.
4 CCE Elimination des entraves fiscales la fourniture transfrontalire des retraites professionnelles, COM (2001) 214 du 19 avril 2001. 5 Ces qualificatifs ne renvoient pas des champs disciplinaires (les conomistes, les sociologues..), mais plutt des proccupations dominantes et des positionnements idologiques. Le qualificatif Economistes renvoit aux acteurs plutt favorables des politiques conomiques librales prconisant des politiques budgtaires orthodoxes . Celui de Sociaux renvoit aux acteurs davantage proccups par les dimensions sociales des retraites.

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de dfinir deux axes de travail (une tude sur lvolution future de la protection sociale et un rapport sur la contribution des finances publiques lemploi) ainsi que les mandats des uns et des autres. Dune part, ce dernier a invit le Conseil charger le Groupe haut niveau sur la protection sociale, compte tenu des travaux effectus au sein du Comit de politique conomique, de prparer, sur la base dune communication de la Commission, une tude sur lvolution future de la protection sociale dans une perspective long terme, en accordant une attention particulire la viabilit des rgimes de retraite diffrentes chances jusquen 2020 et au del, si ncessaire. Un rapport sur lavancement des travaux devrait tre disponible en dcembre 2000 . Dautre part, le Conseil europen a aussi demand au Conseil et [] la Commission prsenter dici au printemps 2001, en utilisant les procdures existantes, un rapport valuant la contribution des finances publiques la croissance et lemploi et examinant, sur la base de donnes et dindicateurs comparables, si des mesures concrtes appropries sont prises pour assurer la viabilit long terme des finances publiques en examinant les diffrents aspects de la question, y compris limpact du vieillissement des populations, la lumire du rapport devant tre tabli par le Groupe de haut niveau sur la protection sociale . Ensuite lagenda social adopt Nice (dcembre 2000) a ajout que des contributions nationales devront tre transmises en vue du Conseil europen de Stockholm (fin mars 2001) et une tude transmise par le Conseil Emploi et Affaires sociales au Conseil europen de Gteborg (juin 2001) qui fixera les tapes ultrieures. Un an aprs Lisbonne, le Conseil de Stockholm (mars 2001) demande au Conseil de prsenter, en temps utile pour le Conseil europen de Gteborg, les rsultats de ltude du comit de la protection sociale qui tiennent en compte des travaux actuellement raliss par le Comit de politique conomique sur la viabilit des systmes de pensions. ; prend note de lintention de la Commission de prsenter une communication sur la qualit et la viabilit des pensions compte tenu de lvolution dmographique. Il charge le Comit de la protection sociale et le Comit de politique conomique de prparer un rapport en vue du Conseil europen du printemps 2002. Un rapport sur l tat des travaux devrait tre prsent dici dcembre 2001. (...).

Comme on peut le lire, de Conseil en Conseil, la thmatique des pensions se prcise et de nouveaux rapports sont demands (avec un quilibre subtil comme on le remarque entre le Comit de protection sociale et le Comit de Politique conomique). Si lon sintresse maintenant la mthode pour traiter ce domaine, on passe progressivement de la simple coopration entre Etats membres une possibilit dutiliser la mthode ouverte de coordination (MOC) sur le modle de la pauvret et lexclusion sociale. (pour plus de dtails sur la MOC en gnral et plus particulirement applique la pauvret et l'exclusion sociale voir De la Porte et Pochet 2000 et De la Porte, Pochet et Room, 2001) En effet, selon lagenda social adopt Nice lobjectif est de poursuivre la coopration et les changes entre tats sur les stratgies propres garantir lavenir des pensions sres et viables. Suite cela, le Conseil Affaires sociales a tenu en mars 2001 une session ouverte au public sur le futur des pensions. Il en est ressorti que la plupart des Etats membres pourraient accepter dappliquer la mthode ouverte de coordination ce domaine. Le Conseil de Stockholm a prudemment act cette avance : Le vieillissement de la population appelle des stratgies claires permettant dassurer une couverture suffisante des systmes de pensions ainsi que des systmes de soins de sant et de soins pour les personnes ges tout en prservant la viabilit des finances publiques et

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la solidarit entre gnrations. Le cas chant, dexploiter pleinement les possibilits quoffre la mthode ouverte de coordination, notamment en ce qui concerne les pensions, en tenant dment compte du principe de subsidiarit. (...) Toutefois il existe toujours un flou sur les objectifs viss. On pourrait schmatiser lenjeu principal en mettant en vidence deux types dapproche. La premire, de nature essentiellement conomique, sinterroge sur la viabilit financire moyen et long terme des systmes de pension et son impact sur les finances publiques. Elle prend appui sur le pacte de stabilit et de croissance qui prvoit des finances publiques en quilibre, voire en lger surplus. La seconde se centre sur les ressources dont disposeront les futurs pensionns et sur les enjeux sociaux gnraux lis cette question notamment en terme de cohsion sociale et de contrat intergnrationnel (voir sur ce point Vandenbroucke, 2001). Cest ce que nous allons maintenant examiner.

2. ACTEURS ET DISCOURS
Dans le domaine des pensions un des enjeux actuel est de dfinir le problme et donc les mesures prendre pour le rsoudre. La confrontation entre les diffrents acteurs porte ainsi sur la capacit de reformuler les enjeux et dimposer sur lagenda sa propre vision. Au del dune bataille politique, il sagit aussi dune bataille dexpertise, de capacit de faire valoir son diagnostic et donc les solutions. Indniablement, la dynamique part de ce que nous appellerons le bloc conomique. Elle semble sacclrer si lon prend comme indicateur le nombre de rapports prvus par le Comit de politique conomique (qui conseille le Conseil Ecofin). Quant la dfinition des enjeux, notons note dexemple que ce dernier a dj ouvert un nouveau chantier qui est celui des soins de sant et de leur financement. Toutefois, la faiblesse de ce groupe est quil nest pas a priori considr comme (le plus) lgitime pour parler des retraites ou de la protection sociale en gnral. Il doit donc fonder sa lgitimit sur un domaine de sa comptence propre qui soit indiscut : celui des finances publiques et de lUnion montaire. Par contre, ils peuvent sappuyer sur des procdures communautaires telles les grandes orientations de politique conomique qui constituent avec les plans de stabilit ou de convergence remis par les Etats membres les instruments souples actuellement les plus contraignants. Ils peuvent trouver des appuis externes auprs de groupes influents comme de grandes banques, des compagnies dassurance ou des entrepreneurs. Enfin, la Banque centrale europenne appuie discrtement cette approche. Le second ensemble est compos autour des Ministres de lemploi et des affaires sociales. Il y a en son sein moins de cohsion que le premier groupe. Les traditions nationales comptent davantage et les histoires particulires de chaque pays, les compromis singuliers et la nature des rformes rcentes adoptes ou en attente ne crent pas a priori des intrts communs. Cela conduit quy compris parmi les Ministres sociaux certains souhaitent aboutir au niveau national une rforme visant limiter les versements futurs des pensions par rpartition et sont de ce fait sensibles aux arguments de leurs collgues des finances. Ensuite, il peut exister des tensions entre une approche centre sur lemploi qui prend en compte le cot total du travail y compris les charges sociales et une approche centre sur la ncessit de disposer de pensions adquates et les financer. Enfin, les structures d' appui que ce soit le comit pour lemploi (1997) ou plus rcemment le comit pour la protection sociale (1999), sont plus rcentes et ce jour moins performantes que le comit de politique conomique. cr en 1974 Par contre, ils disposent de la lgitimit pour parler des pensions. Par ailleurs, le niveau europen nayant pas de comptence propres ils peuvent thoriquement tout moment arguer de la subsidiarit pour se retirer du processus.

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Le troisime groupe (les arbitres) est compos de la Commission europenne et du Conseil europen. Tous deux doivent trouver une position dquilibre entre diffrentes tendances en leur sein ou parmi les membres de leur gouvernement. La Commission a un rle essentiel dans la prsentation de la problmatique. A cet gard, rien ne se serait pass sans la communication de la Commission de 1999 sur la stratgie concerte en matire de protection sociale. Le Conseil europen a pour rle final dtablir ou de rtablir les quilibres entre les diffrents intrts en prsence, rle qui a t renforc Lisbonne par la tenue dun Conseil europen de printemps ddi lconomique et social.

2.1. LE GROUPE DES ECONOMISTES

2.1.1. Lapproche du Comit de politique conomique. Le comit de politique conomique avait dj mis en 1997 des recommandations ce propos (6) et cr un sous-groupe en son sein (7). Depuis un an, son activit sest acclre sur ces question. Il a prsent en novembre 2000 un rapport interimaire sur limpact du vieillissement sur les systmes de retraite publics (8). Nous avons dvelopp par ailleurs une analyse critique dtaille de ce rapport et nous ne ferons ici que de brefs commentaires (Math, 2001a, 2001b). Le rapport a pris comme priode de rfrence 2050 (le Conseil europen se centrait sur 2020) et la plupart des commentaires dans la presse ont port sur les rsultats en 2050, qui sont bien videmment beaucoup plus fragiles. Les hypothses dmographiques varient ainsi de 307 millions 439 millions dhabitants en 2050. Les calculs sont galement bass sur des hypothses conomiques contestables soit du fait de leur pessimisme , par exemple des taux de croissance extrmement faibles de 2005 2050, du fait de leur caractre politiquement trs contestable, par exemple limpossibilit pour les Etats, ou mme lUE dans son ensemble, dajuster dpenses et recettes fiscales lavenir, ou du fait de leur irralisme sur le plan conomique, par exemple lhypothse dun diffrentiel fort entre croissance et taux dintrt pour toute la priode. Sur la base des rsultats obtenus, le rapport recommandait en vue de la soutenabilit des finances publiques de restreindre les versements futurs des systmes par rpartition en jouant notamment sur le montant des prestations et sur lge de la retraite, et, corrlativement, prconisait de favoriser les dispositifs par capitalisations et les dispositifs individuels ou collectifs grs de manire prive. Malgr ses limites et imprcisions, ce document est particulirement important car les donnes et conclusions quil contient servent de base, et souvent de caution, pour lensemble des documents communautaires sur le sujet ainsi que pour ceux dautres acteurs. Les activits du comit se multiplient, pas moins de trois rapports sont prvus dici la fin de lanne. Rappelons que la mission du CPE est de conseiller le Conseil et la Commission, et plus particulirement de prparer le travail du Conseil Ecofin en matire de coordination des politiques conomiques.9

6. 7. 8.

EPC, The reform of European pension systems, Opinion adressed to the Council and the Commission (II/220/97, 06/10/97. Celui-ci tait prsid par le ministre du Trsor italien, le Professeur Vittorio Grilli et comprenait galement des membres de lOCDE et de la BCE. . EPC, Progress report to the Ecofin Council on the Impact of ageing populations on public

pension systems, EPC.ECOFIN/581/00-EN, 6 November 2000. Sa parution est annonce dans European Economy, Reports and Studies n4, 2001.
9 Rgi par larticle 272 du Trait, le rle et les prrogatives du Comit de politique conomique (CPE), ont fortement volu depuis sa cration en 1974 par dcision du Conseil. La composition et le statut du CPE ont t prciss par une dcision du Conseil du 29 septembre 2000 (2000/604/EC, JO L257/28 du 11/10/2000).

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2.1.2. Le Conseil Ecofin Les ministres des Finances sintressent de prs au vieillissement de la population et son impact potentiel sur les finances publiques et sur le pacte de stabilit et de croissance qui restreint les marges budgtaires Le principal instrument la disposition du Conseil Ecofin est celui des grandes orientations de politique conomique (GOPE). Depuis Lisbonne, les GOPE ont une rle de coordination plus important, mais en change elles doivent mieux tenir compte des avis des autres formations du Conseil et en particulier des Conseils March intrieurs et Emploi et Affaires sociales .

Le Conseil Ecofin souhaite que les GOPE tiennent compte dfi du vieillissement (10) Ses objectifs sont que : les Etats membres, qui se doivent dj, court terme, dassurer lquilibre de leur budget, voire le rendre excdentaire, devraient aussi dans les prochaines annes, "mener des politiques budgtaires plus ambitieuses visant allger le poids de la dette publique, assurer la viabilit budgtaire et empcher un alourdissement de la charge fiscale, en particulier sur le travail. (..) Il faudra aussi (...) semployer augmenter les taux demploi, surtout chez les femmes et les travailleurs plus gs, et de revoir, et si ncessaire de rformer, les rgimes de retraite et de soins de sant ainsi que les programmes visant garantir des soins long terme aux personnes ges 11. Dautre part, dans les futures GOPE, le Conseil Ecofin souhaite quune partie soit maintenant spcifiquement consacre au vieillissement et aux enjeux financiers de celui-ci . 2.1.3. La Banque centrale europenne La Banque centrale europenne a, dans diffrents documents, manifest galement son inquitude pour la stabilit budgtaire des pensions publiques (non pr-finance). La BCE, dont linfluence est grandissante sur la conduite des affaires conomiques et sociales, stait dans un premier temps limite salarmer du fait que les budgets de la quasi-totalit des pays de la zone seront confronts aux graves consquences financires du vieillissement de la population sur le moyen terme , ce phnomne touchant en particulier les systmes publics de retraite par rpartition et de sant et prconiser la baisse des ratios de dette publique, la constitution de rserves financires et la poursuite avec davantage de dtermination des rformes des systmes de protection sociale (12). La BCE restait dans le registre des incantations assez gnrales, appelant la responsabilisation des partenaires sociaux et exigeant une rupture par rapport des droits soi-disant acquis qui serait ncessaire la flexibilit des structures des marchs et [] la consolidation des finances publiques (13).

10 Conseil Ecofin, Document exposant les principales questions traiter au titre des grandes orientations des politiques conomiques pour 2001 ; 7001, 12 mars 2001

11 Rapport du Conseil Ecofin au Conseil europen de Stockholm exposant les principales questions traiter au titre des grandes orientations des politiques conomiques pour 2001
12. Cf Dufresne (2000), Analyse du discours de la Banque centrale europenne en 1998 et 1999 Aspects sociaux . Une perspective bancaire en matire budgtaire , Document, Observatoire social europen, Bruxelles (http://www.ose.be). 13. Propos du vice-prsident de la BCE du 29 septembre 1999, cits par Dufresne A. (2000), La Banque centrale europenne. Un nouvel acteur politique ? in Lanne sociale 1999, Institut de Sociologie de lULB, pp. 295-306 (disponible sur le site de lObservatoire social europen / http://www.ose.be/fr).

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En juillet 2000, la BCE sest penche pour la premire fois de faon explicite et dtaille sur les retraites dans les tats membres et sur les consquences du vieillissement sur les finances publiques (14). Le schma suivant indique comment la BCE modlise les effets du vieillissement en reproduisant le schma suivant issu de son tude sur les pensions publies dans le bulletin mensuel de la BCE de juillet 2000.

14. Le vieillissement de la population et la politique budgtaire dans la zone euro , Bulletin mensuel de la BCE, juillet 2000, pp.59-72.

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EFFETS ECONOMIQUE ET FISCAUX DU VIEILLISSEMENT DE LA POPULATION

Vieillissement de la population

Revenu individuel Dcision travail/loisir

Consommation individuelle Dcision dpargne

Systmes de pension

Offre demploi

Epargne prive Dpense primaire Revenu

Emploi Stock de capital Balances primaires Taux de croissance Taux dintrt

SOUTENABILITE DES FINANCES PUBLIQUES

Source : Banque centrale europenne, Bulletin mensuel, juillet 2000. Un point plus particulier lapproche de la BCE qui pour le reste est dans la ligne du CPE, est celui de sintresser aux effets du vieillissement sur les dcisions de consommer et dpargner et par ce biais de voir les effets sur les taux dintrt et ltat des finances publiques.

2.1.4. Autres groupes Dautres groupes influents lis au patronat, telles que la Table ronde des industriels (European Round Table -ERT) (15) ou la Fondation De Benedetti ont galement prsent publiquement des conclusions alarmistes sur le futur des pensions. Ils se fondent dailleurs directement sur le rapport du CPE comme en tmoigne par exemple la diffusion peine quelques semaines plus tard par le groupe financier Merrill Lynch & Co dun document danalyse reprenant intgralement les chiffres et les conclusions du rapport du Comit de politique conomique pour en proposer un baromtre des rformes trs normatif sur ce que devraient tre les bonnes directions prendre (16).
15. European Pensions, An appeal for Reform. Pension Schemes that Europe Can Really Afford, 2000. 16. Progress Report European Pension Reforms Pension Reform Barometer for Europe, Merryl Lynch, 17 January 2001.

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Notons galement que lapproche adopte par les conomistes au niveau europen est celle prconise par lOCDE depuis plusieurs annes. Ainsi, la mthode et les calculs du rapport du CPE sont une rplique actualise dune tude prcdente tablie en 1996 par lOCDE 17. Le groupe de travail du CPE comprenait dailleurs des membres de lOCDE en sus de reprsentants des Etats membres, de la Commission et de la BCE (normalement reprsents au sein du CPE)..

2.2. LE GROUPE DES SOCIAUX

2.2.1. Le Conseil Emploi et Affaires sociales Pendant longtemps, la question de la protection sociale na pas t traite comme telle par le Conseil des Affaires sociales ( part le rglement de coordination 1408/71 dans le cadre de la libre circulation et le dbat du dbut des annes 1990 avec ladoption de deux recommandations en 1992). La dynamique lance par le trait dAmsterdam et le Conseil europen de Luxembourg (1997) en matire demploi y compris la cration dun comit pour lemploi a renforc cette tendance. Toutefois, la communication de la Commission de 1999 sur la stratgie concerte en matire de protection sociale et la cration dun comit pour la protection sociale a finalement permis que cette question soit aborde en tant que telle au plan europen. La rapidit avec laquelle le Conseil Affaires sociales semble vouloir avancer sur ce dossier gnralement si sensible au plan national et y appliquer la mthode ouverte de coordination tient aussi (si pas surtout) lactivisme de leurs collgues des Finances. A partir du moment o ces derniers se sont empars de cette question sous langle des finances publiques et de lUnion montaire, le choix des ministres des Affaires sociales tait relativement simple. Ou ne pas sen proccuper et raffirmer que cette question relevait totalement des Etats membres ou sefforcer de se rapproprier le thme et de produire un autre discours . Cest cette deuxime voie qui a t choisie pour le moment sans pour autant quelques hsitations comme lindique le phrase suivante qui a t rajoute dans larticle 137 du trait de Nice. les dispositions arrte (...) ne portent pas atteinte la facult reconnue aux Etats membres de dfinir les principes fondamentaux de leur systme de scurit sociale et ne doivent pas en affecter sensiblement lquilibre financier . Le processus de Luxembourg en matire demploi exerce galement une influence sensible sur le dbat des pensions. Lobjectif repris dans les lignes directrices dun taux demploi de 70 % en gnral et de 60 % pour les femmes tend augmenter progressivement la population au travail (et ainsi diminuer laugmentation du ratio retrait/population active). Le Conseil europen de Stockholm a renforc cette stratgie en indiquant des objectifs intermdiaires pour 2005 et en affichant un objectif explicite de taux demploi des 55-64 ans de 50% dici 2010. 2.2.2. Le Comit sur la protection sociale

Le groupe de haut niveau sur la protection sociale, cr fin 1999 et devenu Comit sur la protection sociale, avec le Trait de Nice, a un rle essentiel jouer.. Le trait de Nice dans son article 144 en dfinit les missions : - De suivre la situation sociale et lvolution des politiques de protection sociale dans les Etats membres et la Communaut,

17 OECD (1996), "Ageing Populations, Pension Systems and Government Budgets".

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faciliter les changes dinformations, dexpriences et de bonnes pratiques entre les Etats membres et la Communaut (...) de prparer des rapports, de formuler des avis ou entreprendre dautres activits dans le domaine relevant de sa comptence (...)

Il est difficile ce stade de juger de la capacit dun Comit formellement cr en dbut 2001, mais existant sous la forme dun groupe haut niveau depuis un peu plus dun an. Il est confront des dfis de taille. Il est lorgane sur lequel le Conseil Affaires sociales devrait pouvoir compter pour dune part dfinir sa manire les enjeux futurs pour les pensions et dautre part rpondre aux arguments du Comit de politique conomique Il a rendu un rapport dtape sur lvolution venir de la protection sociale dans une perspective long terme : des pensions sres et viables (17 novembre 2000). Il sagit dlaborer une vision prcise de la manire dont ils (systmes de pensions) peuvent tre adapts de sorte quils continuent dans les prochaines dcennies rpondre leur finalits essentielles : fournir aux retraits, dans le respect de lquit et de la solidarit, un revenu sr et convenable qui remplace les revenus directs ou drivs perus pendant la vie active . Ce document assez gnral dans son propos, reprend les simulations du CPE tout en essayant dlargir la problmatique et de raffirmer lobjectif gnral des pensions. Ltape suivante a consist en la prsentation par les tats membres de leur stratgie nationale en matire de pensions. Tous les gouvernements ont envoy leur contribution en mars 2001. Le questionnaire couvrait quatre grands thmes : les objectifs des rgimes de retraite, les dfis auxquels ils seront confronts, la manire dont les gouvernements envisagent dy faire face, le processus de prise de dcision politique permettant de dfinir et mettre en uvre les stratgies de rforme (18). Sur cette base, un rapport sera remis au Conseil de Gteborg (nous y reviendrons dans le prochain numro de la Revue). Un sous-groupe indicateur a t cr et sest dj pench sur la question des indicateurs lis aux pensions. 2.2.3. Autres acteurs Le document de 1999 de la Commission prvoyait de large consultation avec les diffrents acteurs..... En ralit les travaux ont t ce jour relativement discret19. Toutefois, les partenaires sociaux sont consults de manire rgulire avant chaque runion plnire du Comit.pour la protection sociale. La confdration europenne des syndicats se penche de plus en plus sur la question de la protection sociale. Toutefois les diffrentes conceptions des syndicats nationaux implique un temps de maturation long pour aboutir des compromis internes. La CES prvoit dadopter une rsolution sur les pensions prochainement.).

2.3. LES ARBITRES

2.3.1. La Commission La Commission a un rle essentiel jouer dans ce domaine. De par le trait elle est la seule autorise de prsenter des propositions lgislatives. Toutefois en matire de pension ( lexception des deuxime et troisime piliers), son rle est plus celui dun animateur et de
18. Etude prliminaire du Comit de la protection sociale sur la viabilit long terme des rgimes de retraites, 23/2, 6457/01. 19 On peut illustrer la diffrence avec la stratgie du Comit de politique conomique qui a mis ses documents essentiels sur le site web de la Commission et a diffus largement son document intermdiaire. Un document largement repris pas les agences de presse.

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proposition. Lagenda social adopt Nice (dcembre 2000) a bien prcis quel est le rle de cette institution dans la mthode ouverte de coordination (vers lequel tend la question des pensions) : Conformment aux conclusions de Lisbonne relative la mthode ouverte de coordination, soutenir celle-ci par des initiatives appropries, notamment en matire de dveloppement dindicateurs, en liaison avec le Comit de lemploi et le Comit de la protection sociale De plus dans ce domaine, la Commission est divise entre la DG Affaires sociales (proche des thmes sociaux ) et les DG march intrieur et DG Ecfin (proche des thses conomistes ). Il ne faut toutefois pas caricaturer cette opposition et la DG Ecfin a prsent rcemment un document fort intressant et mesur sur les mrites compars des pensions publiques et prives.20 La Commission, aprs dimportants dbats internes, a publi en octobre 2000 une communication sur lvaluation future de la protection sociale et des pensions sres et viables (21). Ce texte assez quilibr contient de nombreux lments dinformation sur les systmes de retraite et sur les dfis auxquels ils font face, ne se limitant pas des approches purement techniques et intgrant des dimensions politiques. Il dgage dix principes directeurs ou objectifs : 1. 2. 3. 4. 5. Conserver le caractre adquat des pensions Assurer lquit entre gnrations Renforcer llment de solidarit des systmes de pension Maintenir un quilibre entre droits et devoirs Veiller ce que les systmes de pensions soient favorables lgalit entre hommes et femmes 6. Assurer la transparence et la prvisibilit 7. Rendre les systmes plus flexibles face aux changements de socit 8. Faciliter la capacit dadaptation au march du travail 9. Assurer la cohrence des rgimes de pension au sein du systme de pension. Les diffrents piliers devraient spauler mutuellement et tre coordonns. 10. Garantir des finances publiques saines et viables. La Commission soumet au dbat des principes et objectifs devant prsider aux rformes des pensions, mais ces principes restent gnraux et consensuels. Au nombre de dix, ils refltent la plupart des proccupations possibles et ne sont donc pas sans certaines contradictions les uns avec les autres. Cest cet aspect ambigu qui devrait comme souvent permettre quils soient considrs comme la base des objectifs communs dans le cadre dune future mthode ouverte de coordination. Toute autre est la tonalit dans son rapport prparatoire au Sommet de Stockholm (mars 2001), elle y reprend essentiellement les arguments du groupe des Economistes Il importe que les Etats membres adoptent une dmarche globale comprenant le renversement de la tendance la retraite anticipe, lacclration de la rduction de la dette publique afin daffecter les intrts ainsi conomiss au soutien des retraites et soins de sant, et la poursuite des rformes des pensions dans les Etats membres, avec notamment la possibilit pour les rgimes privs de retraite de profiter pleinement du march intrieur 22.

20 DG Ecfin Policy issues related to various pension systems, some issues for discussion,ECFIN/223/2001 , 28 mars 2001. 21 COM (2000) 622 du 11 octobre 2000. 22 Communication de la Commission Tirer le meilleur parti du potentiel de lUnion europenne : consolidation et extension de la stratgie de Lisbonne, contribution de la Commission europenne au Conseil Europen de printemps Stockholm, 23/24 mars 2001, COM (2001) 79. Soulign dans le texte.

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On retrouve cette mme tonalit dans le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre des grandes orientations des politiques conomiques pour 2000 23 o les rformes des retraites sont qualifies dimpratives . Il y est constat que la plupart des pays nont pas encore pris les mesures ncessaires pour faire face aux difficults budgtaires quimpliquera le vieillissement de la population (ibid). Ce thme est galement dclin dans le rapport du Comit de politique conomique sur les rformes structurelles insufficient preparation for long-term public finance challenge of ageing 24 Une nouvelle communication est attendue pour septembre 2001 et permettra de faire le point sur le rapport de force dans la Commission. 2.3.2. Le Conseil Europen Depuis Lisbonne, le Conseil europen joue un rle darbitre dans les domaines conomiques et sociaux. Il est cens rquilibrer un rapport de force par trop favorable au Conseil Ecofin ainsi que de dresser les perspectives davenir lors dun Conseil de printemps. Outre les rapports quil a demand (voir introduction), le Conseil europen de Nice (dcembre) a valid lapproche consistant apprcier globalement la question de la prennit et de la qualit des systmes de retraite . Ceci est important car il sagit dune raffirmation plus claire de ce que les enjeux des pensions doivent tre considrs de manire large et non limits la seule question de la soutenabilit financire. Si la confrontation entre le Conseil Ecofin et le Conseil Emploi/Affaires sociales semble avoir tourn, pour ce premier round, lavantage de ce dernier, le dbat rebondit au travers de lenjeu de la qualit des finances publiques dont nous avons indiqu en introduction que le Conseil europen de Lisbonne avait donn mandat la Commission de prparer une tude sur la contribution des finances publiques la croissance et lemploi : amliorer la qualit et la viabilit (25). Celle-ci sattache galement la question des retraites.

3. FINANCES PUBLIQUES ET FINANCEMENT DES PENSIONS

Le dbat sur la qualit des dpenses publiques nest pas neuf. On peut remonter 1993 au Livre blanc de Jacques Delors sur croissance, comptitivit, emploi qui indique dj quil faut renforcer les dpenses favorisant la croissance (recherche et dveloppement, ducation, infrastructure, etc). Mais ce nest que rcemment et en partie li aux discussions sur les dpenses actives et dites passives en matire de chmage que la question de la qualit des dpenses publiques a t mise sur la table. Lautre lment influenant le dbat est celui de la coordination des finances publiques et la rflexion sur la possibilit dmettre des recommandations plus fines et cibles sur la structure des budgets nationaux. Enfin, la troisime source est la stabilit des dpenses publiques long terme, vue dans loptique de lUnion montaire. La Commission a calcul les effets de ce que serait la situation de la dette publique en 2010 et 2020 si les tats membres prolongeaient strictement les objectifs moyen terme pour

23 COM (2001) 105 du 7 mars 2001. 24 Annual report on structural reforms, 2001 du 6 mars 2001 ECFIN/EPC/171/01, p13. 25 COM (2000) 846 du 21 dcembre 2000.

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2003 fixs dans leur programme de convergence ou de stabilit de 1999/2000. (26) Les objectifs moyen terme correspondent aux soldes budgtaires en 2003 (2002 pour la Grce, la France, lAutriche et la Sude ) prvus dans les programmes de stabilit et de convergence de 1999. Parer au vieillissement : rduction du service de la dette (en % du PIB)
Objectifs moyen terme (dficit : + ; excdent : -) -0,2 -2,5 0,5 -0,2 -0,2 0,5 -2,6 0,1 1,1 1,3 0,3 -4,7 -2,0 0,3 Ratio dendettement 2000 112 50 61 103 63 59 46 112 62 64 57 43 59 44 Ratio dendettement 2010 69 12 40 64 37 43 1 73 38 52 41 -7 20 24 Objectifs moyen terme Variation Ratio du service dendettement de la dette 2020 -2,1 -1,9 -1,0 -2,0 -1,3 -0,8 -2,3 -1,9 -1,2 -0,6 -0,8 -2,5 -2,0 -1,0 44 -12 26 38 22 32 -20 48 29 45 28 -45 -3 18 Variation du service de la dette -3,4 -3,1 -1,7 -3,3 -2,1 -1,4 -3,3 -3,2 -1,6 -0,9 -1,5 -4,4 -3,1 -1,3

B DK D EL E F IRL I NL A P FIN S UK

Source : Services de la Commission.

On le voit : la diminution du service de la dette serait de plus de 3 points de PIB pour sept pays, de plus de 1,5 pour quatre, et de 0,9 1,5 point pour les autres. Les rsultats les plus positifs sont pour les pays lourdement endett comme la Belgique et lItalie ainsi que pour ceux qui disposent dun surplus budgtaire (Finlande, Irlande). Si lon compare ces donnes avec celles du scnario dit de Lisbonne tel que dvelopp par le Comit de politique conomique, on saperoit que pour la plupart des pays la rduction du service de la dette dpasse parfois de beaucoup les dpenses supplmentaires prvues en matire de pensions.

Projection des dpenses de pensions (en % du PIB, avant impts) Scnario dit de Lisbonne
2000 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN 9,2 10,2 10,3 n.d. 9,4 12,1 4,6 14,2 n.d. 7,9 14,5 9,4 11,3 7,9 10,7 9,8 n.d. 9,2 11,3 4,6 13,9 n.d. 8,3 14,4 10,1 10,9 2005 7,6 11,8 9,5 n.d. 9,2 11,7 5,5 13,9 n.d. 9,2 14,4 11,0 11,6 2010 8,7 12,8 10,5 n.d. 9,8 13,6 6,7 14,0 n.d. 11,5 14,7 12,7 13,6 2020 2020-2000 -0,5 +2,6 +0,2 +0,4 +1,5 +2,1 -0,2 +3,6 +0,2 +3,3 +2,3

26. CCE La Contribution des finances publiques la croissance et lemploi : amliorer la qualit et la viabilit COM (2000) 846 du 21/12/00.

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S UK

9,0 5,1

8,6 4,8

8,7 4,4

9,4 4,0

+0,4 -1,1

Source : Rapport du groupe de travail du Comit de politique conomique sur le vieillissement de la population.

Si lon fait le solde des deux tableaux, on aboutit aux rsultats suivants : r Rsultats consolids de la rduction de la dette et de laccroissement du cot de retraite (Scnario dit de Lisbonne).
B DK D -3,9 -0,5 -1,5 Calculs propres EL E -1,7 F 0,1 IRL -1,2 I -3,4 L NL 2 A -0,7 P 1,8 FIN -2,7 S -2,7 UK -2,4

Il sagit ici dune simple estimation statique qui mriterait dtre valide par des recherches ultrieures. Par exemple pour la Belgique limpact du vieillissement est beaucoup plus important entre 2010 et 2020 (+800.000 personnes) quentre 2000 et 2010 (+100000 pensionns). Toutefois ces donnes sont dj intgre dans la stratgie belge de dsendettement et de cration dun fond de vieillissement. Si lon suit le scnario Lisbonne (tel quinterprt par le Comit de politique conomique) et si les Etat membres prolongent et stabilisent pendant 20 ans les objectifs de leur plan de convergence pour 2003, les difficults pour les finances publiques semblent disparatre. La dmonstration de la ncessit face au vieillissement et du point de vue des finances publiques de rformer dans un sens restrictif les systmes de retraite par rpartition n'tant pas probante, la Commission et le Conseil Ecofin ajoutent maintenant les soins de sant. Ceci ne signifie pas que les systmes de pensions et de soins de sant naient pas besoin dtre rforms au cours des prochaines dcennies, mais simplement quil ny a ni lurgence dagir dans la prcipitation, ni la ncessit de prendre des mesures drastiques. Rappelons que les rformes dj prises dans les annes 1990 nont pas t anodines, mme si leurs impacts ne sont pas encore visibles, du fait de longs dlais de monte en charge. Ces rformes, vont avoir pour effet des baisses importantes, mais variables selon les pays, des taux de remplacement (Math, 2001c). Par ailleurs, les rformes russies sont celles qui ont pu tre ngocies entre les diffrents acteurs impliqus (BIT, 1999). Elles comprennent des changes complexes entre diffrentes tables de ngociations (Hassel et Ebbinghaus, 1999, Fajertag et Pochet, 2000).

CONCLUSION
Lintgration des politiques sociales et conomiques induite par la concrtisation des objectifs dfinis Lisbonne a particulirement mis en vidence les luttes dinfluence entre acteurs europens relevant de chacun de ces domaines, ainsi que la disproportion de leurs moyens respectifs. Les pensions en fournissent une illustration. Le groupe des sociaux ragissent plus quils nagissent dans ce domaine. Le tempo est donn par le Conseil Ecofin qui napprhende la question des pensions que comme un cot et un risque pour les finances publiques. Toutefois comme nous lavons montr ses arguments ne semblent pas tayer ses discours ce qui ne semble pas tre un vritable problme tant les commentaires et les recommandations semblent souvent avoir t crits avant le rsultat des tudes. Ceci nous conduit nous interroger si lobjectif principal, au del de lapparente scientificit des travaux prsents, nest pas de faire accepter comme allant de soi que le systme des pensions doit sappuyer sur trois piliers. Ceci est

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accompagn par des documents lallure catastrophiste mis par diffrents acteurs conomiques sur base dune interprtation pessimiste. En semparant du thme des pensions, les ministres de lEconomie se sont donns une nouvelle arme aprs le Pacte de stabilit et de croissance. Ils exercent ainsi des pressions supplmentaires pour des finances publiques dgageant des boni, et enferment lEurope dans des scnarios de rduction des dpenses et non daugmentation des recettes. Or, titre de simple illustration, une tude Bureau central du plan des Pays-Bas dmontre quavec une augmentation de 0,7 % du PIB en impts indirects, le financement des retraites au PaysBas ne serait plus un problme dici 2080. Selon Atkinson, le degr dacceptabilit dune hausse des prlvements dpend de la confiance qua la population dans lavenir des prestations (Atkinson, 1997). Et donc, dans le cas des retraites, de la perspective de pouvoir augmenter les prlvements servant les financer. Le rle du groupe sociaux est bien celui non seulement dtendre le champ du dbat dans lequel le groupe des conomistes tente de lenfermer. Les systmes de pensions comme un ensemble de trois objectifs interrlis de justice sociale, soutenabilit sociale et de rponses aux changements socitaux mais aussi de la capacit de rtablir la confiance long terme pour le premier pilier ce qui passe par la possibilit de prsenter une expertise solide face celle du groupe des conomistes dont nous avons montr quelle ntait pas sans faille.

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BIBLIOGRAPHIE
Atkinson A. (1997), The Economic Effects of the Welfare State: An Incomplete Debate , in European Commission, The Welfare State in Europe, Reports and Studies n4, Brussels, pp. 45-60. BIT (1999), Rforme des retraites et concertation sociale, (sous la direction d'Emmanuel Reynaud), Bureau International du Travail, Genve Bosco A. (2000), Vers une remise en cause des systmes nationaux de protection sociale ? Observations sur la jurisprudence rcente de la Cour de Justice (prface de J. Delors), Problmatiques europennes n7, Groupement dtudes et de recherches Notre Europe (http://www.notre-europe.asso.fr), juillet 2000, 31 pages Lhernould J-P. (2000), Nouvelles drives librales de la CJCE en matire de retraites complmentaires CJCE 12 septembre 2000 , Droit Social N12, dcembre 2000

Math A. (2001a), Les retraites par rpartition dans le collimateur europen - A propos dun rapport du Comit de politique conomique sur limpact du vieillissement sur les systmes de retraite, Working Paper n24, Observatoire Social Europen, Bruxelles, mars 2001. Math A. (2001b), Quel avenir pour les retraites par rpartition ? Un examen critique dun rapport du Comit de politique conomique de lUnion europenne , Revue de lIRES n2001-2. Math A. (2001c) Limpact des rformes sur les retraites en Europe , Lettre mensuelle socio-conomique n61, Conseil Central de lEconomie, mars 2001, Bruxelles, pp.35-41. (disponible sur http://www.ccecrb.fgov.be/cce/text/mars-01.pdf )

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TABLE DES MATIERES

LES PENSIONS EN EUROPE : DEBATS, ACTEURS ET METHODE

1. DE CONSEIL EUROPEEN EN CONSEIL EUROPEEN CONSTRUIT PROGRESSIVEMENT 2. 2.1. 2.2. 2.3. 3. ACTEURS ET DISCOURS LE GROUPE DES ECONOMISTES LE GROUPE DES SOCIAUX LES ARBITRES FINANCES PUBLIQUES ET FINANCEMENT DES PENSIONS

: UN AGENDA QUI SE

CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE

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