TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 54

Sesses: 15 e 16 de maro de 2011 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas nas datas acima indicadas, relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudncia do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. SUMRIO Plenrio Licitaes de obras pblicas: no caso de alterao do projeto originrio, h que se demonstrar, motivadamente, que a nova soluo de fato superior, sendo que, quando se verifique desfigurao significativa do projeto inicial, a realizao de nova licitao imprescindvel. Aps a manifestao, imediata e motivada, do licitante da inteno de recorrer em um prego, a apreciao inicial dos argumentos apresentados de incumbncia do Pregoeiro, o qual pode negar seguimento ao expediente, por falta do atendimento dos requisitos estabelecidos na normatividade. invivel o uso do prego para contratao de servios nos quais predomine a intelectualidade, assim considerados aqueles que podem apresentar diferentes metodologias, tecnologias e nveis de desempenho e qualidade, sendo necessrio avaliar as vantagens e desvantagens de cada soluo. Licitaes e contrataes pblicas: 1 Apesar de no existir na Lei 8.666/1993, expressamente, dispositivo que proba a participao em certame licitatrio de parentes da autoridade responsvel pela homologao do procedimento, tal vedao pode ser extrada da interpretao axiolgica do estatuto das licitaes pblicas; 2 Na apurao de irregularidades em processo licitatrio deve ser aferida a participao dos agentes pblicos envolvidos, de modo a se promover a adequada responsabilizao pelos fatos danosos. Na contratao da prestao de servios, no caso de no adoo, em carter excepcional, da remunerao por resultados ou produtos, deve ser promovido o adequado detalhamento do grau de qualidade exigido e estimativa prvia da quantidade de horas, justificando quando no for possvel ou necessrio tal procedimento. PLENRIO Licitaes de obras pblicas: no caso de alterao do projeto originrio, h que se demonstrar, motivadamente, que a nova soluo de fato superior, sendo que, quando se verifique desfigurao significativa do projeto inicial, a realizao de nova licitao imprescindvel Ao apreciar embargos de declarao opostos pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) em face de determinao veiculada pelo Acrdo 749/2010-Plenrio, no sentido de que, nas alteraes contratuais relativas s obras cargo daquela autarquia, o limite de 25% previsto no art. 65, 1, da Lei 8.666/1993 aplica-se separadamente s supresses e acrscimos de quantitativos planilha, a cada alterao contratual devidamente justificada, o Tribunal afastou o entendimento manifestado pela instituio quanto da natureza secundria que teriam as solues construtivas e outras especificaes incorporadas ao projeto de uma obra, para a correta identificao do empreendimento. Para o DNIT, como tais situaes teriam papel apenas coadjuvante ao objeto visado, as escolhas tcnicas e especificaes poderiam ser alteradas em qualquer fase da obra e, mais ainda, constituiriam exceo ao procedimento preconizado na determinao questionada, no sentido de que a supresso dos itens relativos s solues tcnicas e especificaes a serem substitudas na fase de execuo contratual no estariam sujeitos ao limite de 25% previsto no art. 65, 1, da Lei 8.666/1993. Para o relator, todavia, a simples leitura das disposies constantes do art. 6, inciso IX, do estatuto das licitaes pblicas, seria suficiente para esclarecer que toda e qualquer obra caracterizada pelo seu projeto, e que este deve conter, obrigatoriamente, a identificao dos tipos de servio e materiais necessrios execuo, com as respectivas especificaes. Deveria incorporar, tambm, todas as solues globais e localizadas, minimizando a necessidade de maiores detalhamentos por ocasio da elaborao do projeto executivo. Assim, no teria absolutamente qualquer fundamento legal
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ou ftico, portanto, a assertiva de que, na obra rodoviria, o objeto estaria definido com a simples informao de que se trata de construo e pavimentao, e com a indicao do trecho e da extenso. Tambm equivocada, ainda segundo o relator, a noo de que a reformulao do projeto, por considerar solues por ele no albergadas, traria maiores benefcios obra, acarretando automaticamente a alterao contratual para substituio da soluo anterior pela nova concepo. Segundo o relator, em primeiro lugar, deve-se ter presente que, no contrato administrativo, todas as partes contratantes esto inexoravelmente adstritas aos termos da licitao e da proposta que deram origem ao contrato (art. 54, 1, da Lei 8.666/1993), e, alm disso, no caso de alterao do inicialmente ajustado, h que se demonstrar que a nova soluo de fato superior, com explicitao dos motivos pelos quais no foi ela consagrada no projeto original, durante sua elaborao. Na espcie, em obras relativas engenharia rodoviria, segundo o ponto de vista do relator, as solues tcnicas aplicveis a cada situao real j so bem conhecidas pelos projetistas que operam nessa rea. H plenas condies de se determinar, a priori, a soluo tcnica adequada a cada problema. Assim, mesmo nos casos extremamente raros em que no se possa determinar de antemo a melhor soluo tcnica, ser necessrio, ainda, verificar o grau de ofensa das alteraes necessrias no contrato s condies advindas da licitao, pois havendo desfigurao significativa do projeto inicial a realizao de nova licitao ser inevitvel. Por conseguinte, votou, e o Plenrio consentiu, pelo no provimento dos embargos. Acrdo n. 591/2011-Plenrio, TC-022.689/2006-5, rel. Min. Augusto Nardes, 16.03.2011. Aps a manifestao, imediata e motivada, do licitante da inteno de recorrer em um prego, a apreciao inicial dos argumentos apresentados de incumbncia do Pregoeiro, o qual pode negar seguimento ao expediente, por falta do atendimento dos requisitos estabelecidos na normatividade Representao trouxe notcias ao Tribunal a respeito de possveis irregularidades no Prego Eletrnico para Registro de Preos n. 34/2010, realizado pelo Ministrio das Comunicaes, tendo por objeto a contratao de empresa especializada para a prestao de servios de tratamento tcnico arquivstico do acervo documental daquele rgo. Dentre tais irregularidades, as quais, inclusive, levaram suspenso cautelar do certame pelo TCU, constou suposto indeferimento indevido da inteno de recorrer da representante, o que, alm de no encontrar amparo no edital, no encontraria guarida na Lei 10.520/2002 ou no Decreto 5.450/2005, regulamento do assunto, em mbito federal. Ao examinar a situao, o relator destacou, inicialmente, que o art. 4, inciso XVIII, da Lei 10.520/2002, dispe, expressamente, caber qualquer licitante a possibilidade de manifestar, imediata e motivadamente, inteno de recorrer, devendo, no prazo de trs dias, apresentar as razes recursais. No entanto, referida norma no definiria a quem caberia fazer o juzo de admissibilidade do recurso, nem a quem o mesmo seria endereado. Nesse contexto, o Decreto n. 5.450/2005 consigna, expressamente (art. 11, VII), caber ao pregoeiro, dentre outras atribuies, receber, examinar e decidir os recursos, encaminhando autoridade competente quando mantiver sua deciso. Verifica-se, desse modo, que o exame da admissibilidade do recurso foi atribudo ao pregoeiro, ao passo que o exame de mrito no caso de no haver juzo de retratao por parte do pregoeiro constitui atribuio da autoridade superior, conforme previsto noutro dispositivo do Decreto n. 5.450/2005 (art. 8, inc. IV). Assim, para o relator, a finalidade da norma, ao autorizar o pregoeiro a examinar previamente a admissibilidade do recurso, seria afastar do certame aquelas manifestaes de licitantes de carter meramente protelatrio, seja por ausncia do interesse de agir, demonstrada pela falta da necessidade e da utilidade da via recursal, seja por no atender aos requisitos extrnsecos, como o da tempestividade. O papel do pregoeiro, em consequncia, no seria o de examinar o mrito recursal, pois tal mister competiria autoridade superior, mas sim o de verificar se os motivos consignados na inteno de recorrer possuem, em tese, um mnimo de plausibilidade para seu seguimento. Esta seria a melhor exegese da expresso motivadamente, contido no art. 4, XVIII, da Lei n. 10.520/2002, porquanto, ainda conforme o relator, so inmeros os casos em que o prprio pregoeiro tem plenas condies de negar seguimento ao recurso mediante simples exame dos fundamentos apresentados. Quanto atuao do interessado, no seria necessrio, em sua manifestao do intuito de recorrer, esgotar os fundamentos de sua irresignao, mesmo porque os prazos concedidos pela normatividade so exguos para esse fim, mas deveria ele, dentro do possvel, apresentar motivao que demonstre o mnimo da plausibilidade de seus argumentos, de sorte a justificar o seguimento do recurso. Na espcie, como a recorrente manifestara-se, no momento de apresentar a inteno de recorrer, apenas afirmando que a licitante declarada vencedora possivelmente no cumpriu com as exigncias do edital no evidenciara inteno motivada de recorrer em desfavor da empresa vencedora do certame, razo pela qual, no ponto, considerou acertada a deciso do pregoeiro em no dar andamento ao recurso, apresentando voto nesse diapaso, no que contou com a acolhida do Plenrio. Acrdo n. 600/2011-Plenrio, TC033.647/2010-0, rel. Min. Jos Jorge, 16.03.2011.
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invivel o uso do prego para contratao de servios nos quais predomine a intelectualidade, assim considerados aqueles que podem apresentar diferentes metodologias, tecnologias e nveis de desempenho e qualidade, sendo necessrio avaliar as vantagens e desvantagens de cada soluo O prego no dever ser utilizado para a contratao de servios de natureza predominantemente intelectual, assim considerados aqueles que podem apresentar diferentes metodologias, tecnologias e nveis de desempenho e qualidade, sendo necessrio avaliar as vantagens e desvantagens de cada soluo. Foi essa uma das concluses a que o chegou o Tribunal ao analisar representao que trouxe ao seu conhecimento potenciais irregularidades no Prego Eletrnico n 78/2010, realizado pela Companhia Docas do Par - (CDP), por meio do qual se pretendeu selecionar empresa para execuo de servios de engenharia, consistentes na elaborao de estudos e projetos para: (i) construo de nova portaria; (ii) centro administrativo; (iii) urbanizao das vias; (iv) rampa rodofluvial; (v) terminal de mltiplo uso 2 (TMU 2); e (vi) servios de inspeo, anlise e projeto executivo de recuperao/reforo/ampliao estrutural do Per 100 (TMU 1), no Porto de Santarm/PA. Em seus argumentos, a representante defendeu que a modalidade licitatria escolhida (prego) no seria adequada para a contratao, por abarcar servios de engenharia de elevado nvel de complexidade tcnica, que no se enquadrariam na categoria de servios comuns. Para ela, luz do disposto no art. 46 da Lei n 8.666/93, a licitao deveria ser do tipo melhor tcnica ou tcnica e preo, incompatveis com o rito do prego. Segundo a unidade tcnica, apesar de o termo de referncia do Prego indicar normas, especificaes tcnicas e regras que a empresa contratada deveria considerar quando da execuo dos aludidos servios, no seria possvel classific-los como comuns, em razo das caractersticas desses servios, cuja prestao requer intensa atividade intelectual, com razovel grau de subjetivismo, mormente em relao elaborao dos projetos conceituais anteprojetos, a partir dos quais a CDP decidir pela aprovao ou no dos arranjos gerais, oramentos e etc. , a escolha do prego teria sido inadequada. Ao concordar com a unidade instrutiva, o relator, em seu voto, destacou que se o projeto ou estudo a ser obtido pela realizao do servio por uma empresa ou profissional for similar ao projeto desenvolvido por outra empresa, dotada com as mesmas informaes da primeira, esse objeto, no caso estudos e projetos podem ser caracterizados como comuns. Caso contrrio, se a similaridade dos produtos a serem entregues no puder ser assegurada, o objeto incomum. Na espcie, comparando os parmetros essenciais caracterizao dos servios comuns com as peculiaridades do objeto licitado no mbito da CDP, concluiu o relator que os servios pretendidos pela entidade no deveriam ter sido licitados por prego, pois o objeto do certame comportaria variaes de execuo relevantes, que o tornaria incompatvel com a definio legal de bens e servios comuns estabelecidos pela lei, que condiciona o uso do prego. Assim, ainda para o relator, no basta que o objeto possa ser objetivamente definido pelo edital para a sua caracterizao como comum. As especificaes dos mtodos aplicveis usualmente no mercado e suficientes para garantirem o adequado padro de qualidade e de desempenho devem constar, de forma detalhada, do instrumento convocatrio, o que no teria observado no edital do Prego Eletrnico CDP n 78/2010. Ademais, consignou o relator ser possvel a existncia de solues distintas para o objeto licitado, tal como no caso concreto, a depender da capacidade tcnica da empresa contratada, mas a diferena entre as solues que possam ser produzidas no dever ser significativa para a Administrao, ou, mais precisamente, a consequncia advinda da diferena tcnica entre as solues no poder ser relevante para o ente contratante, de forma a propiciar-lhe vantagens ou desvantagens acentuadas, ganhos ou perdas considerveis. Se este, no entanto, for o cenrio, a tcnica a ser empregada na prestao dos servios passar a ter papel de destaque na busca da proposta mais vantajosa para a Administrao, merecendo, pois, a devida pontuao no certame licitatrio. Nesse quadro, por considerar inapropriado o uso do prego para a contratao dos servios em questo, votou por que determinasse CDP a adoo de providncias com vistas anulao da licitao, o que foi acolhido pelo Plenrio. Precedentes citados: Acrdos nos 2079/2007, 2471/2008 e 1039/2010, todos do Plenrio. Acrdo n. 601/2011-Plenrio, TC033.958/2010-6, rel. Min. Jos Jorge, 16.03.2011. Licitaes e contrataes pblicas: 1 Apesar de no existir na Lei 8.666/1993, expressamente, dispositivo que proba a participao em certame licitatrio de parentes da autoridade responsvel pela homologao do procedimento, tal vedao pode ser extrada da interpretao axiolgica do estatuto das licitaes pblicas Representao levou ao conhecimento do TCU potenciais irregularidades ocorridas na aplicao de recursos oriundos do Contrato de Repasse n 0141741-29/2002/SEDU/CAIXA, firmado entre a Caixa Econmica Federal (CEF) e o municpio de Maratazes/ES, destinados construo de 1.638 metros de rede coletora de
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esgoto. Dentre tais irregularidades, abordou-se, em funo de sua gravidade, a contratao da empresa Square Construtora Ltda., de propriedade do sobrinho do ento Prefeito, configurando possvel conflito de interesse, em afronta ao art. 9, caput, incisos I e III, e 3, da Lei n 8.666, de 1993, alm dos princpios constitucionais da moralidade, impessoalidade e isonomia, com indcios de direcionamento do certame. Para o ex-gestor municipal, a contratao de parente prximo no seria irregular, mesmo tendo sua conduta confrontada com os princpios constitucionais da moralidade e impessoalidade. No se poderia deduzir, a partir do grau de parentesco, a violao dos princpios constitucionais, uma vez que a contratao teria sido fruto de procedimento licitatrio regular. No entanto, entende o relator que mesmo que a Lei n 8.666, de 1993, no possua dispositivo vedando expressamente a participao de parentes em licitaes em que o servidor pblico atue na condio de autoridade responsvel pela homologao do certame, v-se que foi essa a inteno axiolgica do legislador ao estabelecer o art. 9 dessa Lei, em especial nos 3 e 4, vedando a prtica de conflito de interesse nas licitaes pblicas.... Por conseguinte, pela contratao da empresa do sobrinho e por outras irregularidades que propiciaram o direcionamento do certame, tais como a contratao da construtora do parente mediante convite em que apenas a empresa dele compareceu ao certame e a aceitao de declarao de auditor da previdncia social, a informar que a Construtora Square no teria, ao tempo da licitao, dbitos perante a previdncia em lugar da necessria certido negativa de dbitos previdencirios, o relator votou por que se responsabilizasse o ex-prefeito e todos os demais participantes da contratao, sem prejuzo de que se aferisse, em processo apartado, o envolvimento do sobrinho do ex-prefeito nas irregularidades verificadas, para que, em momento oportuno, fosse declarada a inidoneidade da empresa de sua propriedade, caso restassem comprovados os indcios de tal envolvimento. O Plenrio acolheu a proposio. Precedentes citados: Acrdos 2.136/2006-1 Cmara, 1785/2003-2 Cmara, 778/2009, 1.170/2010 e 1.893/2010, do Plenrio. Acrdo n. 607/2011-Plenrio, TC-002.128/2008-1, rel. Min-Subst. Andr Lus Carvalho, 16.03.2011. Licitaes e contrataes pblicas: 2 Na apurao de irregularidades em processo licitatrio deve ser aferida a participao dos agentes pblicos envolvidos, de modo a se promover a adequada responsabilizao pelos fatos danosos Ainda na representao que levou ao conhecimento do TCU potenciais irregularidades ocorridas na aplicao de recursos oriundos do Contrato de Repasse n 0141741-29/2002/SEDU/CAIXA, firmado entre a Caixa Econmica Federal (CEF) e o municpio de Maratazes/ES, constou a ausncia de justificativa para a inobservncia do nmero mnimo de trs propostas aptas seleo, na licitao sob a modalidade convite (n o 53/2005), impondo-se a repetio do ato, com a convocao de outras possveis empresas interessadas, ressalvadas as hipteses previstas no 7 do art. 22 da Lei n 8.666, de 1993. Na espcie, comparecera ao certame apenas uma empresa, de propriedade do sobrinho do ento Prefeito. A unidade tcnica, ao analisar essa irregularidade, fez juntar aos autos pesquisa no cadastro de pessoas jurdicas da Receita Federal que indicou a existncia de 25 possveis fornecedores em condies de atender licitao em questo, no municpio de Maratazes ou em municpios vizinhos. Promovida a oitiva dos responsveis, o ex-presidente da Comisso Permanente de Licitao (CPL) justificou-se apontando dificuldades para proceder ao convite das empresas, como: falta de servidores e de veculos, dificuldades de encontrar licitantes, muitas empresas seriam firmas individuais e falta de interesse dos potenciais participantes do certame. J duas ex-integrantes da CPL, tambm ouvidas por esta irregularidade, informaram que, ao perodo dos fatos, teriam sido recm nomeadas para a funo, sem receber devido treinamento, alm de terem seguido as orientaes do presidente da CPL, que era advogado. Alegaram, ainda, falta de clareza da Lei de Licitaes a esse respeito, bem como a inaplicabilidade da Smula TCU n 248. Ao examinar o assunto, o relator enfatizou que, embora exista orientao jurisprudencial do TCU sobre o assunto, o tema no seria de fcil domnio junto doutrina. Assim, mensurando a contribuio para a irregularidade em questo, concluiu ser a maior parte atribuvel ao ento presidente da CPL, pessoa qualificada para a funo, conforme asseverado pelo prprio responsvel, em suas justificativas. J as demais integrantes da comisso teriam desempenhado papel secundrio no transcurso do convite no 53/2005. Assim, para estas, a aplicao da penalidade proposta pela unidade tcnica seria desproporcional. Diferente seria a situao de outra componente da CPL, que, ao tempo dos fatos, acumulava a funo com a de a de assessora jurdica da Prefeitura. Por possuir possui formao jurdica, era de se esperar da responsvel, na opinio do relator, conduta diversa, consignando no processo que a no repetio do convite aps o comparecimento de apenas uma licitante, sem a devida justificativa, contrariava a norma aplicvel. Por conseguinte, tendo em conta a participao de cada um dos ex-membros da comisso, votou o relator por que a irregularidade fosse atribuda ao ex-Presidente da CPL, ex-integrante da comisso e assessora jurdica da prefeitura, que conduziram e instruram esta fase da licitao, bem como
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ao ex-prefeito de Maratazes, que homologou o procedimento. O Plenrio acolheu a proposio. Precedentes citados: Smula/TCU 248, Acrdo n. 607/2011-Plenrio, TC-002.128/2008-1, rel. Min-Subst. Andr Lus Carvalho, 16.03.2011. Na contratao da prestao de servios, no caso de no adoo, em carter excepcional, da remunerao por resultados ou produtos, deve ser promovido o adequado detalhamento do grau de qualidade exigido em relao aos servios e na estimativa prvia da quantidade de horas, justificando quando no for possvel ou necessrio tal procedimento Ao decidir, no mrito, representao promovida em desfavor da Concorrncia n 1/2010, conduzida pelo Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur), e cujo objeto consistiu na contratao de servios de consultoria e execuo de relaes pblicas e assessoria de imprensa no exterior, para divulgar o Brasil como destino turstico, o Tribunal, dentre outras possveis irregularidades, examinou a previso de contratao de servios baseada em critrio de remunerao por hora-homem, em detrimento da remunerao por resultados ou produtos obtidos, em afronta ao disposto no art. 11 da Instruo Normativa n 2, de 2008, da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto SLTI/MP. Promovida sua oitiva, o Presidente da Embratur informou haver determinado providncias internas instituio, com vistas correo do problema. Nesse sentido, a fragilidade detectada em relao ao critrio de remunerao adotado (homem-hora) seria equacionada, de acordo com o Presidente da entidade administrativa, pela insero nos contratos de prestao de servios assinados com as vencedoras do certame, de clusula que obriga emisso das ordens de servio com o contedo de que todos os servios necessrios execuo do objeto do Contrato devero ser discriminados e previamente aprovados pela EMBRATUR, por meio de Ordem de Servio, contendo os itens estabelecidos no art. 15, VI, da IN n 2/2008 da SLTI/MP, tomando-se por base os valores fixados na planilha de composio de preo. Tal providncia, na opinio do relator do feito, apesar de estar em conformidade com o que fora proposto pela unidade tcnica do Tribunal, seria insuficiente para suprir, integralmente, as necessidades de controle da execuo contratual, uma vez que no contemplaria campos com a indicao da prvia estimativa da quantidade de horas requeridas na execuo do servio e da qualidade exigida em relao a ele. Ainda segundo o relator, os campos atinentes prvia estimativa da quantidade de horas demandadas na realizao da atividade designada e avaliao da qualidade dos servios tm previso expressa nas alneas d e g do inciso VI do art. 15 da IN-SLTI/MP n 2, de 2008. E, portanto, tais critrios so fundamentais nos casos como o tratado nesta oportunidade em que se admite, excepcionalmente, pelas caractersticas singulares do objeto, a no adoo da remunerao por resultados ou produtos, de forma que a Administrao Pblica no fique merc do contratado e termine remunerando a ineficincia. Por conseguinte, votou por que se expedisse determinao corretiva Embratur , de modo que, em seus futuros contratos, altere suas ordens de servio, incluindo todos os campos definidos no art. 15 da IN-SLTI/MP n 2, de 2008, em especial os referentes ao detalhamento do grau de qualidade exigido em relao aos servios e na prvia estimativa da quantidade de horas, justificando quando no for possvel ou necessria a incluso de algum desses campos. O Plenrio, nos termos do voto do relator, manifestou sua anuncia. Acrdo n. 608/2011-Plenrio, TC020.598/2010-6, rel. Min-Subst. Andr Lus Carvalho, 16.03.2011.

Elaborao: Secretaria das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br