Formação policial questionada em debate sobre direitos civis e Estado de direito

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DIREITOS CIVIS, ESTADO DE DIREITO E "CULTURA POLICIAL": A FORMAO POLICIAL EM QUESTO

Revista Brasileira de Cincias Criminais | vol. 41 | p. 241 | Jan / 2003DTR\2003\6 Roberto Kant de Lima rea do Direito: Geral Sumrio:
Resumo: A partir da anlise comparada de sistemas contemporneos de controle social, em vigncia nas sociedades ocidentais, o artigo critica o modelo de formao policial brasileiro, atrelado a princpios judicirios excludentes e punitivos e/ou a ethos militares, ambos no apropriados negociao da ordem no espao e na esfera pblicas e incompatveis com os requisitos exigidos pelo Estado de direito e pela prtica dos direitos civis nas sociedades contemporneas. Finaliza propondo um modelo alternativo de formao policial, j em vigncia nos cursos que a Universidade Federal Fluminense ministra nessa rea, com apoio da Fundao Ford, para a Polcia Militar do Rio de Janeiro e, mais recentemente, tambm para a Guarda Municipal de Niteri. Palavras-chave: Formao policial - Mtodo comparativo, direitos civis e segurana pblica Modelos de controle social e polcia - Sistema Judicial Criminal, direitos civis e polcia no Brasil Polcia, Estado de direito e direitos civis no Brasil. comum, quando se questiona o desempenho dos policiais, relacionar o mau desempenho com despreparo, e atribuir o despreparo m formao. Embora em muitos casos a relao seja procedente, como nos casos de mau uso da arma de fogo, preciso indagar se realmente o mau desempenho em geral resultado de despreparo ou se no decorre de fatores de outra ordem. * Exemplo recente foi o registro em vdeo e a ampla divulgao pela mdia da abordagem que um policial militar fez de dois suspeitos de assaltarem um banco e que culminou na morte dos dois suspeitos, eliminados queima-roupa pelo policial. O que ocorreu foi que, ao assaltarem um banco na Praa Nossa Senhora da Paz, Ipanema, bairro da zona sul da cidade do Rio de Janeiro, em companhia de outros dois homens, uma dupla de assaltantes embarcou em uma motocicleta que se encontrava prxima a um policial militar, junto praa, na calada oposta ao banco. Alertado da recente ocorrncia, o policial saca a arma e dirige-se aos dois, aproximando-se para revist-los. Ao perceber uma arma nas costas daquele que dirigia a moto e motivado por um movimento sbito da pessoa que estava revistando, atira em ambos os suspeitos, matando-os. Poucos foram aqueles que criticaram publicamente a atitude do PM, por ter efetuado uma abordagem inteiramente fora das regras de segurana que seriam mnimas garantias de sua prpria incolumidade fsica. O prprio comandante do batalho - e a populao entrevistada em geral elogiaram a "coragem" do PM e justificaram sua ao como sendo caracterstica reao em legtima defesa, recomendando-se sua promoo. Tambm se elogiou sua herica disposio para enfrentar os bandidos, nimo necessrio para a verdadeira guerra que se realiza contra o crime no Rio de Janeiro. Em entrevista em rdio nacional, lamentei que o policial tivesse arriscado a vida daquela maneira, sujeitando-se a ser ferido ou morto por eventuais cmplices dos assaltantes - que efetivamente foram vistos se retirando do local - ou, mesmo por um deles, pois ficou muito prximo dos suspeitos que queria revistar. Tambm lamentei que o policial no houvesse solicitado cobertura para enfrentar o que parecia ser uma situao em que estava em desvantagem numrica. Em mdulo de curso de aperfeioamento que ministrei logo a seguir para capites da Polcia Militar em Vitria, no Esprito Santo, os alunos, que haviam gravado as cenas, pediram para comear o curso discutindo o caso. Durante a discusso, posies opostas se confrontaram, contra e a favor da atitude do policial. Entretanto, quando manifestei minha opinio, dizendo que em nenhum lugar onde a polcia fosse devidamente treinada seria justificvel uma aproximao como aquela, em que a polcia perde sua posio de superioridade e coloca-se no nvel daqueles que quer revistar,
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unanimemente a turma manifestou-se dizendo que todos aprendiam as formas corretas de praticar essas abordagens na academia, mas essas e outras tcnicas eram logo esquecidas "quando se vai para a rua". Ali, disseram, "no calor dos acontecimentos", as reaes so outras. Instados a descrever suas reaes, entretanto, descreveram-nas em sua esmagadora maioria como dirigidas por um padro: o confronto com o criminoso. Quando observei que o treinamento serve exatamente para controlar reaes espontneas no profissional e que a diferena entre os transgressores e os policiais no devia ser o seu poder de fogo, mas o treinamento profissional destes, efetuado pelo Estado, observaram que este tipo de treinamento, para ser eficazmente internalizado, deveria ser permanente, o que no ocorre. Quanto ao pedido de reforo, todos concordaram, mas disseram, tambm, que no se dispunha de equipamento para uso imediato - rdio - e que, muitas vezes, as coisas aconteciam rapidamente e no havia tempo para proceder como mandam os manuais. A maior queixa de falta de treinamento e equipamento ocorria, no entanto, a respeito ao uso de arma de fogo, que no era realizado com a necessria freqncia, nem financiado adequadamente pela corporao, pois se dava apenas durante os cursos realizados por oficiais e praas. Surgiu, em seguida, a discusso sobre os vrios papis da polcia e a necessidade de formar grupos de especialistas, tanto para o atendimento quotidiano ao pblico, como para atuao em situaes de emergncia, como aquela mostrada no vdeo. Argumentei, ento, que as pesquisas mostram que o maior nmero de atendimentos da Polcia Militar no para atuar em combates diretos a transgressores, mas se refere a vrias outras atividades, usualmente consideradas de menor importncia e classificadas de assistenciais, e que tambm exigiriam complexa e diversificada poltica de treinamento de seu contingente. Alm do mais, o treinamento de toda a tropa para o confronto armado sugeriria que, para tranqilizar finalmente a cidade, seria necessrio eliminar todos os transgressores, algo como "para acabar com o crime necessrio acabar com os criminosos", um raciocnio sociologicamente absurdo, como at mesmo um socilogo conservador como Drkheim j havia demonstrado desde o sculo XIX. Por outro lado, essa idia de que a polcia deve ser herica e que o confronto mano a mano que o modelo ideal do trabalho policial deixa de levar em considerao exatamente aquilo que a superioridade do Estado: a sua poltica de proteo populao de maneira geral, o que inclui, certamente, policiais e transgressores, mas tambm transeuntes, inclusive crianas e seus acompanhantes. Se esta poltica fosse claramente definida, impediria qualquer tiroteio, no s em praa pblica da zona sul do Rio de janeiro, como em qualquer outro espao da cidade, eleita como o espao pblico por definio, que cabe polcia administrar em ordem. A discusso se encerrou por a, tendo eu usado esse caso como exemplo durante as demais unidades do curso. No tenho a pretenso de ter convencido ningum, mas certamente no ouvi mais argumentos que pudessem justificar a postura do policial "heri". Dada esta discusso preliminar, a primeira pergunta a fazer a seguinte: o que estamos chamando de mau desempenho realmente mau desempenho ou desempenho segundo um modelo que, na raiz, legitima as aes que estamos questionando? Depois, preciso saber se os policiais fazem aquilo que consideramos errado porque no sabem o que correto ou se, sabendo-o, simplesmente deliberam fazer o contrrio. Eventualmente, poderemos concluir que o que estamos considerando despreparo , na verdade, um preparo informado por valores e ideologia diferentes daqueles que informam explicitamente o nosso julgamento. Se a polcia empregada como instrumento da poltica de segurana do Estado, por exemplo, e a nossa concepo de que a polcia deva ser empregada como parte da poltica geral de direitos dos cidados, bvio que os parmetros de nossa avaliao sero divergentes em relao aos parmetros dos que, mesmo no o explicitando, defendem o primeiro modelo. Quando se questiona especificamente a truculncia policial, tambm comum que se imagine que o problema, estando na formao, teria a ver com os currculos. E a a soluo parece fcil: basta incluir temas como direitos humanos, cidadania, direito das "minorias" etc., como se essa medida tivesse, por si s, o efeito de modificar valores culturais fortemente arraigados dentro das instituies policiais. Se est em pauta a corrupo policial, conclui-se que se trata da m seleo e dos baixos salrios, novamente abstraindo-se fatores outros que podem ter muito maior peso no problema, como a tolerncia com a violncia policial, j que, no mundo inteiro, violncia policial e corrupo policial tm
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sido irms siamesas. Imaginar que possvel tolerar a violncia policial e ser rigoroso com a corrupo , na melhor das hipteses, pura ingenuidade. Assim, antes que se proponham currculos e metodologias, cumpre levar em conta que a formao policial no Brasil ainda marcada por uma concepo autoritria do emprego da polcia, e que os prprios policiais no esto infensos a valores culturais de uma sociedade fortemente preconceituosa e hierarquizada (DaMatta, 1979). A discusso e as propostas que se seguem, portanto, consideram que no se trata de formar apenas os policiais que entraro na polcia doravante, mesmo porque estes poucos que entrariam (em relao totalidade de policiais em atuao no Brasil hoje), no fariam muita diferena nem mesmo a mdio prazo. Mais que tudo, trata-se de formar policiais j "formados" anteriormente, ou seja, de desconstruir paradigmas de pensamento e ao, dentro de uma nova concepo, em que todos os cidados, inclusive os policiais, independentemente de sua condio social, sejam vistos como sujeitos de direitos e destinatrios da proteo da polcia. A formao do policial, por conseguinte, aqui vista de uma perspectiva democrtica, fundamentando-se nas seguintes premissas: a poltica de emprego da polcia numa sociedade democrtica parte da poltica geral de expresso da cidadania e da universalizao dos direitos; a polcia um servio pblico para a proteo e defesa da cidadania; o fundamento da autoridade policial a sua capacidade de administrar conflitos. Ora, para compreender a presente reflexo, faz-se necessrio um esclarecimento sobre meu entendimento da poltica de segurana pblica praticada em nossa sociedade. Inicialmente, necessrio relacion-la a alguns aspectos de nossas tradies culturais e judicirias que, embora costumem ficar implcitos em nosso discurso quotidiano, so fundamentais tanto para compreender a expectativa que temos quanto s condies de nossa segurana em pblico, quanto ao papel a ser desempenhado pelas instituies - especialmente do Estado - para fornec-la. Assim, a primeira questo, do ponto de vista sociolgico, refere-se discusso do que entendemos por segurana pblica e quais os pressupostos que julgamos necessrios para sua reproduo e manuteno. Metodologicamente, facilita a compreenso a comparao e contraste da concepo de como deve ser o espao pblico em diferentes modelos de controle social. 1 Ora, em um desses modelos, enfatizado pela tradio anglo-americana, por exemplo, o espao pblico um espao ordenado, onde todos tm que se submeter igualmente s mesmas regras explcitas, que devem ser literalmente obedecidas. Este espao, assim, apresenta-se como um espao construdo a partir de um contrato coletivo que nasce da interao dos interesses divergentes presentes em um determinado tempo e lugar. O pressuposto que todos os elementos constitutivos deste espao se opem, mas tm igual voz e voto na elaborao das regras para sua utilizao. A conseqncia que se esta ordem revelar-se de difcil ou impossvel manuteno, ter sempre que ser renegociada, para incluir os dissidentes e captar-lhes a adeso, sem a qual todos estaro prejudicados pela impossibilidade do convvio social. O coletivo, assim, definido como a coleo dos seus elementos, podendo sempre variar quando agrega ou perde alguns deles. Num espao coletivo deste gnero, a necessidade da legitimidade da ordem a ser imposta coletivamente no est em jogo: se estiver, h que criar uma nova ordem, que seja a mais aproximada possvel daquela ideal, em que todos estaro cedendo um pouco para auferir os benefcios do convvio comum. Assim, tanto a obedincia lei quanto as aes empreendidas para mant-la, venham elas dos simples cidados, venham de autoridades vinculadas a instituies formais, constituem-se em tarefa de benefcios inequivocamente coletivos. A lei - que no idioma ingls ( law) se confunde com o direito - e os organismos encarregados de administr-la, representam o cidado em sua expectativa de obter suas liberdades em pblico. Isto, evidentemente, inclui a possibilidade de reivindic-las em igualdades de condies com seus concidados, diante dos tribunais. (Marshall, 1967). A liberdade, assim, define-se pelos seus limites possveis entre iguais, em cada um dos dados espaos pblicos e est profundamente vinculada idia de previsibilidade: regras explcitas e literais, comportamentos previsveis para todos, eis o segredo da vida em pblico, seja no trnsito, na praa ou na sala de aula. Espaos, alis, por isso mesmo, cheios de restries e contenes no que diz respeito ao
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comportamento dos que o freqentam: fala-se baixo, no se deve olhar nos olhos de quem no se conhece, no se pode mentir em pblico, etc. A igual obedincia de todos a estas regras, constitui-se em razo sine qua non para a existncia do espao pblico e as regras que o limitam so a garantia dos cidados que o freqentam contra o abuso do poder, seja dos outros cidados individualmente, seja da coletividade institucionalizada que os represente em cada caso (Kant de Lima, 1997). Os conflitos surgidos a partir das disputas pela utilizao deste espao devem ser administrados, inicialmente, pelas tcnicas de sua preveno: avisando-se a todos das regras que presidem sua utilizao, advertindo-se os incautos ou distrados de sua existncia e, eventualmente, reprimindo comportamentos que contrariem ou violem tais regras. As regras, assim, no s tem um carter explcito, mas literal. Quando a explicitao dos conflitos se torna inevitvel, sua manifestao deve ser institucionalizada para que, oficialmente explicitados, sejam razoavelmente compostos, atravs de negociaes e barganhas, em que todos perdem um pouco para que uma nova ordem consensual, dotada de maior abrangncia, torne possvel o convvio social. Quando no possvel barganhar a ordem, aos cidados que se sentem injustamente acusados devido o direito, se o desejarem, de serem julgados por seus concidados, rbitros que negociam sua deciso em uma sala secreta: o due process of law (Corwin, 1986). A sociedade, neste modelo, poderia ser imaginada como um grande paraleleppedo, em que a base corresponde ao topo. Quer dizer, todos os seus elementos esto, inicialmente, dispostos na base e, de acordo com suas condies pessoais e sociais, aliadas a seus mritos prprios, ocuparo, sucessivamente, posies na escala social, em cujo pice estar sempre garantido, pelo menos teoricamente, o seu lugar. Todos so iguais, mas diferentes, desde o incio, e sua trajetria particular no implica impedimento para a realizao das metas alheias, que se d em linhas de ascenso paralelas e no convergentes. Haver escassez de recursos, pois o topo do paraleleppedo est reservado queles que fizeram as escolhas mais adequadas. Mas os recursos no sero raros, pois haver recursos igualmente disponveis a todos. Neste sistema, o Estado - ou o governo, como se chamam as atuaes de instituies polticas mais centralizadas - apresenta-se como o executante desta complexa negociao. Suas polticas, portanto, tm sempre o intuito de promover aquela ordem teoricamente construda de forma consensual entre as partes legtimas, para garantir espao a todos. As resistncias inevitveis encontradas para sua implementao vm daqueles que a ela no se submetem, ou porque no querem, ou porque ainda no conquistaram seu direito de participao como sujeitos no processo de sua elaborao. O sistema de justia criminal, assim, funciona com o sentido de controlar os comportamentos desviantes empregando, para isso, vrios nveis e formas de premiao e punio. No processo de construo da verdade que por termo ao conflito, exercita-se a barganha com os acusados para que se declarem culpados de infraes que no cometeram, mas que implicam atenuar as punies a que estariam sujeitos se insistissem em se declarar no culpados. Alis, os que assim se declaram, e apenas eles, so submetidos a um sistema de arbitragem por juizes leigos escolhidos aleatoriamente na comunidade. A legitimidade para administrar os conflitos advm da maior ou menor razoabilidade com que forem tratados. O saber especializado na administrao de conflitos tanto o jurdico quanto o policial - justifica sua eficcia pela sua capacidade de exprimir os valores cotidianos, universalmente acessveis e compreensveis: esse saber, nesse sentido, quanto mais "popular", mais legtimo se apresenta. Ora, para contrastar-se a esse modelo, podemos construir um outro que se caracterizaria por encerrar bem diversa concepo do que seja o espao pblico. Por exemplo, a considerao da prpria categoria pblico, em portugus, por oposio a public, em ingls, remete a significaes bem distintas. Em portugus, pblico uma categoria que remete, fundamentalmente, ao espao apropriado particularizadamente pelo Estado. Algo que, portanto, no passvel de apropriao coletiva. Como conseqncia desta apropriao particularizada, decorre que as regras de utilizao que regem o espao pblico no so universais, mas gerais: quer dizer, embora sejam as mesmas para todos, no se aplicam a todos da mesma maneira, mas de maneira particular a cada um. A tarefa de aplicao das regras, portanto, eminentemente interpretativa, utilizando como referncia a posio especfica de cada elemento - indivduo ou grupo a quem a regra deve ser aplicada - na sociedade como um todo e, em especial, em relao a uma dada estrutura burocrtico-formal, concebida como separada da sociedade, encarregada de aplicar a regra: o Estado.
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Mesmo porque, como o espao de apropriao particularizada do Estado, este que responsvel, em princpio, pela definio das regras para sua utilizao e pelo zelo para que se cumpram. Dessa forma, no se representa como mero administrador de espaos coletivamente apropriados mas como feitor zeloso de sua utilizao. Tambm decorre da que o espao pblico no se define como resultante de um contrato negociado entre iguais, mas de um acordo em que as partes no s so diferentes, como no primeiro caso, mas desiguais, pois possuem peso diferenciado. Assim, o balanceamento e a compensao de tais desigualdades, visando a manuteno e reproduo da ordem, constituem-se nas justificativas da interveno estatal, atravs de suas instituies e rgos incumbidos de manter a ordem e administrar os conflitos na sociedade. As partes, sendo desiguais, no devem se opor - como o caso das partes iguais que se ope para construir o paraleleppedo do public space - mas devem se complementar harmonicamente, prevalecendo sempre o interesse do todo - que no , necessariamente, o de todos, pois difere daquele advindo da soma dos interesses das partes - sobre o conjunto dos interesses das partes. Esse modelo representa a sociedade no como um paraleleppedo, mas como uma pirmide. Assim, o topo , por definio, menor do que a base. A conseqncia bvia desse fato a de que a competio entre os elementos da sociedade se far por recursos raros, isto , que no estaro disponveis a todos. Alm do mais, o fato de que a sociedade segmentada, dividida em partes desiguais e complementares, implica que tais partes ocupam, desde logo, um lugar definido nesta ordem social, que mantm a pirmide em seu lugar, impedindo que ela tombe ou inverta sua posio . lgico que interesses to superiores, vindos do topo, nem sempre so bvios e precisaro, conseqentemente, de intrpretes que o explicitem. Tais intrpretes sero tanto mais autorizados quanto mais prximos do plo originador dessas regras e definies, sinal certo de que compartilham com o todo sua privilegiada viso do conjunto. O comportamento em pblico, portanto, se faz marcado pela imprevisibilidade: nunca sei como ser a interpretao correta das regras que iro ser aplicadas para determinar o acerto ou erro dos meus atos pblicos. Ora, a polcia , em princpio, a instituio designada, tanto em um modelo quanto em outro, para fazer cumprir, em ltima instncia, empiricamente, as regras de utilizao dos espaos pblicos. No modelo do paraleleppedo ela se constituir na fora legtima para to enforce the law, isto , para forar o cumprimento da lei. Saliente-se, no entanto, mais uma vez, que a regra que se est fazendo cumprir est amparada na concepo de que foi consensual e legitimamente elaborada para preservar a utilizao, por uma determinada coletividade, de um certo espao pblico. Assim, a legitimidade da ao policial no repousa no Estado, mas no governo da coletividade. Coletividade esta que no a coletividade em geral, mas uma determinada coleo de indivduos, localizados em um certo tempo e em um certo espao. Por isso a lei nunca geral, mas sempre tem sua vigncia e aplicabilidade localmente definidas. 2 A polcia tem autonomia - e a respectiva responsabilidade - para negociar a utilizao dos espaos, at certo ponto: se o espao pblico um espao negociado coletivamente, cabe a ela reproduzir, em sua administrao, os processos de negociao de interesses divergentes. No seu limite, a instituio mais apta a identificar focos potenciais de conflito, sugerindo, eventualmente, alm das estratgias de represso mais adequadas manuteno da ordem, formas de expanso de direitos e de legitimao de cidadania para grupos emergentes que insistem em causar rupturas na ordem a ser mantida at serem seus interesses por ela incorporados. A polcia, portanto, no neutra nem imparcial, por definio: a favor da lei e da ordem e contra aqueles que a querem infringir ou perturbar. A tarefa de law enforcement, que vai fundar essa funo institucional, refere-se sempre imposio universal - igualmente a todos - de uma determinada regra de contedo perfeitamente identificvel por todos e de expresso literal, acertada como de vigncia consensual em um determinado local (Arensberg, 1989). A realizao dos princpios de justia que mandam tratar desigualmente aos desiguais se exprime, claramente, em tratar desigualmente aqueles que obedecem s regras e aqueles que no as obedecem. A desigualdade no estrutural, mas resultado de trajetrias individuais especficas, concebidas como fruto das escolhas de cada um, do exerccio de sua liberdade. Ora, no modelo da pirmide as funes da polcia so bem diversas. Se o espao pblico um espao de apropriao particularizada do Estado, a sua apropriao se faz, por definio, de forma
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excludente e competitiva: quer dizer, quando me aproprio de tal espao no estou junto com meus concidados, mas separadamente, disputando um espao prprio em um espao comum que no garante lugar para todos. Assim, o espao pblico, ao invs de ser o espao da ordem includente, onde a administrao bem sucedida de conflitos garante a todos o seu espao, o espao da superposio desordenada de interesses competitivos e excludentes. Entretanto, este estado potencial de desordem caracterstico do espao pblico se contrape idia de uma sociedade harmnica, em que a explicitao do conflito e a oposio de interesses fere, em princpio, o princpio da convivncia complementar das desigualdades. A explicitao de conflitos sendo indesejvel, porque se constitui em indicador de desarmonia e ruptura da ordem, requer tratamento diferente daquele de administrao pela negociao. Aqui, os conflitos simplesmente no devem existir porque cada um deve permanecer no seu lugar. Esta concepo prpria de sociedades em que a estrutura social explicitamente desigual, quer dizer, a disputa no se concretiza no espao pblico porque as regras de precedncia que o definem previamente regulam, de fora, a convivncia entre os desiguais. Conflitos, portanto, devem ser minimizados ou, quando sua conciliao for impossvel, fortemente reprimidos e extintos, por se constiturem em ameaa potencial a todo o ordenamento social. polcia, portanto, no incumbe o explcito enforcement of the law. Ao contrrio, est a seu cargo a tarefa de identificar conflitos visando no sua preveno e resoluo, mas sua supresso: inicialmente, forando sua conciliao e, posteriormente, suprimindo-os. Sua legitimidade estar associada a sua interpretao do que deseja o Estado para a sociedade, no ao que a sociedade deseja para si mesma. A sociedade nem mesmo pode formular esta concepo, porque, segmentada em partes desiguais, no tem como fornecer seno vises parciais e particularizadas de si mesma. A funo da polcia se caracteriza, assim, por ser eminentemente interpretativa partindo no s dos fatos mas, principalmente, da decifrao do lugar de cada uma das partes em conflito na estrutura social para proceder correta aplicao das regras de tratamento desigual aos estruturalmente desiguais. No se trata, portanto, de universal e indiscriminadamente to enforce the law, mas de verificar, caso a caso, como a regra geral se particulariza em sua aplicao no caso especfico. O Estado - e a polcia - definem-se, assim, como instituies no s separadas, mas externas ao conjunto de cidados que precisam no apenas controlar, mas, fundamentalmente, manter em seu devido lugar, reprimir. A suspeio sobre as intenes de descumprir regras nunca inteiramente explcitas - nem mesmo para ela - que caracterizaria a ao da polcia. Essa suspeio sistemtica e institucional deve ser mantida sobre aspectos caractersticos da vida cotidiana - como so a explicitao dos conflitos de interesse entre os cidados - e caracterizar o papel preventivo da polcia. Esta atuar no como mediadora da administrao de conflitos, mas como autoridade intermediria em sua interpretao, para promover sua extino e punio, no sua resoluo: ou se aceita a sua conciliao forada ou se enfrenta as possibilidades de punio mais rigorosa pelas autoridades "superiores". Ora, se este papel compreensvel em uma sociedade em que a desigualdade dos sditos explcita, em uma Repblica que se define como composta de cidados formalmente com os mesmos direitos, a posio de uma instituio encarregada desta tarefa de negociao da ordem, a um tempo indispensvel e subalterna, no poderia ser seno implcita. Seu papel de primeira conciliadora dos conflitos - seu poder de polcia - colocado, ele mesmo, sob suspeio permanente. Como mera executora da poltica de supresso de conflitos visando a reproduo e manuteno da ordem pblica desigual em uma sociedade de iguais, em que privilgios legais de status como a priso especial se contrape a direitos e garantias constitucionais universais, tem seu arbtrio - como se chama o uso legtimo de sua discricionariedade - em nada assemelhado discretion da polcia dos EUA. Na verdade, sua capacidade de mediao e conciliao minimizada em funo de sua capacidade repressiva, pois seu poder de negociao no legitimado pelas demais instncias das instituies de controle social. A nfase interpretativa do sistema, que sobrepe a pirmide implcita no ethos judicirio ao paraleleppedo constitucional, institucionalmente reforada, com a valorizao da imparcialidade associada distncia dos fatos, para melhor escolher qual princpio se aplica a qual caso. A proximidade da polcia arena do conflito, exposta aos fatos e interesses em jogo, sem falar
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das contradies legais, caracterstica de sua prtica e fundamental para o exerccio de seu poder de policia - e de negociao - so postos sob suspeita institucional. A polcia, assim contaminada, fica em desvantagem perante os outros rgos de aplicao da lei, notadamente o Ministrio Publico e o Judicirio. No se pode esquecer que nossa tradio judiciria privilegia os juizes de fora e no os rbitros de dentro - os jurados - como no sistema anglo-americano (Mendes de Almeida Jnior, 1920; Schwartz, 1979). Alm disso, em um sistema que suspeita de toda explicitao de conflitos, sempre associada disruptura de uma ordem inegocivel que deve, em princpio, ser punida, os negociadores - e a polcia - esto sempre sob suspeita de estar negociando o que no devem. Justifica-se, desta maneira, sua posio em um patamar inferior do processo de elaborao, formulao e deciso das polticas de segurana pblica, controladas da perspectiva do topo da pirmide por aqueles que se encarregam de definir qual seja a ordem social desejvel e possvel em um determinado momento da sociedade. No so poucas nem ligeiras as conseqncias de tal papel destinado institucionalmente polcia. A primeira que quando a polcia aceita sua identidade subalterna e suas prticas implcitas faz delas a marca de sua identidade. Passa a produzir-se e a reproduzir-se atravs de processos de socializao informal, que tem como conseqncia a manuteno de seu ethos ambguo: os valores explcitos da sociedade democrtica e igualitria vo-se constituir em discurso que contradiz as prticas rotineiras de manuteno da ordem repressiva em uma sociedade de desiguais. A polcia desempenha seu papel regida por mecanismos e princpios implcitos, e paga por isso o preo da semi-clandestinidade, servindo de bode expiatrio dos conflitos no administrados satisfatoriamente. Por outro lado, talvez por ser obrigada a manter a segregao em uma sociedade que a nega explicitamente, a polcia defende-se desta contaminao segmentando-se internamente em uma tentativa de atribuir aos outros as tarefas que lhe foram confiadas. Suas camadas superiores oficiais da Polcia Militar, Delegados de Polcia, etc. - procuram fugir da contaminao institucional atribuindo s camadas inferiores da polcia as tarefas implcitas que lhe esto destinadas pelo sistema de segurana pblica. Por isso a hierarquia - seja militar, seja civil - caracteriza-se por ser excludente, isto , um segmento no pode converter-se no outro, h entradas e finalizaes prprias e diferenciadas para cada um deles: o seu modelo organizacional no a hierarquia do paraleleppedo, mas a da pirmide. Ora, este ethos repressivo e esta organizao em segmentos excludentes da polcia tm sido reforados, no Brasil, seja pelos valores de nossa cultura judiciria, seja pelo ethos militar que tem definido a atuao das polcias militares, tradicionalmente organizadas como exrcitos, tanto antes de 1964, quanto depois desta data. Nossa cultura judiciria, como apontei, caracteriza-se pela valorizao do saber esotrico, dogmtico e situado em nveis superiores das camadas sociais. No por acaso que sobram as vagas para juizes, que permanecem vazias apesar da realizao de sucessivos concursos pblicos, cujo ethos excludente s faz reafirmar a valorao positiva dos saberes apropriados particularizadamente: aquilo que todos sabem de nada serve. Este ethos se ope frontalmente tica da universalidade de acesso informao, onde s tem valor o conhecimento que est universalmente disponvel, fundamento da legitimidade do saber jurdico e acadmico na tradio dos EUA, por exemplo (Kant de Lima, 1997). A indigncia das bibliotecas pblicas e a pujana dos acervos bibliogrficos privados, no Brasil, so as testemunhas mais candentes de que esta forma de reproduo do conhecimento no est confinada somente reproduo do conhecimento jurdico, mas se atrela a um modelo de sociedade em que o acesso ao conhecimento no apenas condio bsica de acesso ao mercado de bens simblicos, que deve estar disponvel a todos, mas smbolo de status e distino. Como no caso da interpretao particularizada de regras gerais, aqui a apropriao particularizada do saber socialmente valorizada e reconhecida como forma legtima de acesso s posies sociais mais destacadas. Alm disso, nossa cultura judiciria est profundamente calcada em princpios inquisitoriais, prprios de sociedades compostas por segmentos desiguais e complementares (Kant de Lima, 1995, 1997a, 1999). Assim, relaciona-se de forma punitiva com a explicitao de conflitos, preferindo que sejam resolvidos pela confisso - que uma "penitncia" - e conciliao das partes, mas guardando punio certa para os que cometem graves delitos ou no se arrependem, penitenciando-se, da transgresso cometida. Uma vez constatada a transgresso, segue-se, obrigatoriamente, um
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julgamento, mesmo que o acusado tenha confessado. No, h portanto, a rigor, um due process of law no direito processual e constitucional brasileiro, isto , o direito de o cidado ser julgado pelos seus pares apenas quando se sinta injustamente acusado, pois o processo no direito disponvel (Gonalves Ferreira, 2002). Quanto ao ethos militar, influencia negativamente a polcia em pelo menos dois aspectos. Primeiro, quanto a sua organizao interna e quanto a suas relaes externas com outras instituies da sociedade: sendo a Polcia Militar uma organizao subordinada, seus oficiais so subalternos aos oficiais das Foras Armadas. Embora use denominaes semelhantes s da carreira do Exrcito, a carreira dos oficiais das Polcias Militares vai at o posto de Coronel, nunca ao de General. Em segundo lugar, mantm da hierarquia militar a estrita obedincia e a negao da autonomia que, se pode ser indispensvel s funes a serem executadas no cenrio da guerra, revelam-se obstculos importantes na atuao policial, tanto no que diz respeito a sua necessria autonomia de deciso na prtica de suas funes profissionais, quanto no modo pelo qual se deve fazer a avaliao de sua conduta na eficcia obtida na mediao dos conflitos, medida no pelo grau de obedincia a ordens superiores, mas pela sua criatividade na conduo de negociaes bem sucedidas. Refora tambm este item o fato de a tradio militar brasileira no ser a de entrada nica na carreira, mas de entradas mltiplas, umas para o oficialato, outras para os oficiais subalternos; segmentao que, na prtica, acaba por fracionar a corporao em grupos "inferiores" e "superiores". Tal forma de hierarquia, justificvel talvez nas sociedades segmentadas e aristocrticas, encontra sua justificativa na Repblica, com freqncia, na indigncia cultural do "povo brasileiro", como se ela no se devesse falta de acesso universal aos bens culturais, mas a uma vocao inelutvel da populao para a misria e a barbrie. 3 Finalmente, tanto o ethos militar como a cultura judiciria influenciam contraditoriamente o desempenho da atividade policial que se destina administrao dos conflitos na sociedade. Pois ambas tem como objetivo, respectivamente, o combate e o extermnio do inimigo ou a inexorvel punio dos transgressores. Em ambos os casos, duas atitudes inadequadas para o ethos policial, que se deve ater interminvel e inevitvel tarefa de administrao dos conflitos que se explicitam na sociedade, sem emitir juzos de valor, a no ser aqueles necessrios para ensejar a aplicao das regras em vigor. 4 Os modelos de controle social, no Brasil, apresentam-se, assim, ambguos, como se tivssemos uma pirmide encaixada em um paraleleppedo. Por isso mesmo, a formao dos policiais tem que incluir processos de socializao acadmica e profissional que os atualizem em termos dos procedimentos vigentes de construo da verdade e de administrao de conflitos. A metodologia - ou melhor, a dinmica da formao escolarizada - mais importante do que os currculos em si. A formao do policial entre ns tem sido tradicionalmente centrada na idia de "treinamento", onde se busca a padronizao de procedimentos, na base de repeties mecnicas, reproduzindo uma ideologia marcadamente repressiva e punitiva, retirando dos policiais a capacidade reflexiva diante de situaes complexas, como as questes da infncia e da adolescncia, das drogas, da discriminao social, racial, de gnero, do idoso etc. Em suma, "condiciona-se" o policial para obedecer ordens irreflexivamente, seguindo comandos, para depois coloc-lo sozinho diante da realidade conflitiva das ruas, esperando que ele aja reflexivamente, e tome suas decises com bom senso e equilbrio. Tal paradoxo convida a uma distonia cognitiva que leva os policiais militares a rejeitar, informalmente, o treinamento formal que recebem para poder sobreviver em seu dia a dia, como se viu da narrativa dos alunos de Vitria quando avaliaram a reao do colega do Rio de Janeiro no caso acima mencionado. Paralelamente, a cultura jurdica brasileira tem fundado sua autoridade na chamada dogmtica jurdica, que transmitida atravs de procedimentos escolsticos, tambm encontrveis na prtica judiciria cotidiana. Tais procedimentos no s no buscam posies comuns de consenso que estabeleam os "fatos", mas utilizam a tcnica da vitria de uma tese sobre a outra, que prev sua incomunicabilidade, com a conseqente impossibilidade de argumentao consensual. D-se, assim, precedncia aos argumentos de autoridade sobre a autoridade dos argumentos, opondo-se frontalmente esta tecnologia de produo de verdades s formas de produo, legitimao e consagrao da verdade vigentes na academia contempornea, em especial no campo das cincias humanas e sociais, ao qual deveria estar subordinado o campo jurdico, se pretendesse a ele pertencer.
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Se a primeira e mais substantiva funo legtima da polcia constitui-se na administrao de conflitos do cotidiano, evidente que a esta funo devem estar subordinadas as demais, por definio secundrias. Assim, tanto a reconstruo da verdade dos fatos pela investigao destinada a esclarec-los e a punir eventuais transgressores da lei, quanto a represso explcita necessria conteno de comportamentos individuais ou coletivos que pem em risco a segurana de todos, devem se constituir em procedimentos previsveis e conseqentes, decorrentes de uma poltica de segurana pblica baseada na inevitabilidade do conflito e na necessidade de sua administrao, para o exerccio pleno da cidadania na sociedade estruturada juridicamente em um Estado moderno, republicano e democrtico. Esta poltica de segurana pblica deve fundamentar a autonomia da polcia na responsabilidade explcita que decorre de sua autorizao para assumir a tarefa de administrar conflitos na sociedade. Formados para exercer esta funo, devem os policiais, acima de tudo, estar seguros e cientes de que a teoria, na prtica, no pode ser outra, mas que os princpios explcitos que informam a poltica de segurana pblica a ser implementada por seus agentes, deve ser aplicada por todos a todos, de maneira universal, constituindo-se sua transgresso em ato ilegtimo que no pode ser caracterizado nem sustentado pelos valores que pretendem perenizar a desigualdade e a excluso em nossa sociedade, em nome de uma concepo idealizada e anacrnica de um mundo sem conflitos. Os conhecimentos especficos, por atividade, como investigao criminal e criminalstica, para os policiais civis, ou tcnicas de abordagem para os policiais militares, seriam enfatizados em cursos tcnicos ou de especializao profissional. Tais cursos, no entanto, teriam que ser fundados, no caso da investigao, na transmisso e socializao dos alunos nos princpios de produo da verdade vigentes no campo das cincias contemporneas, sejam elas exatas, da natureza ou humanas e sociais; no caso da abordagem e da interveno, transmitiro e socializaro os alunos nas tcnicas de negociao e neutralizao especfica dos conflitos e dos agentes neles envolvidos, evitando-se o uso indiscriminado de tecnologias de combate e destruio do "inimigo", prprias das atividades blicas que so caractersticas e privilgio das foras armadas. Esta socializao especializada, entretanto, certamente encontrar dificuldades adicionais, de vez que os policiais, tanto na Polcia Militar quanto na Polcia Civil, esto hierarquizados de forma excludente e elitizada, com delegados e oficiais no topo, e policiais civis e praas da PM na base, respectivamente. Para mudar isto, e universalizar a formao, por um lado, e especializ-la, por outro, os cursos devem ser oferecidos de acordo com critrios de mrito em relao s habilitaes especficas dos candidatos s funes. Assim, a hierarquia e a disciplina da polcia estariam fundamentadas em valores democrticos, no se pressupondo que o comandante seja aquele que tudo sabe, mas aquele que melhor habilitao tem para administrar com eficincia e legitimidade a ao coletiva. Tal estrutura propiciaria aos seus componentes o exemplo necessrio para que reproduzissem tais critrios no cumprimento de suas funes, em especial em suas relaes diuturnas com os tambm diferentes e heterogneos segmentos da sociedade. Essa formao objetivaria capacitar os policiais para o desempenho de sua funo em estrita observncia dos cnones norteadores da funo policial numa sociedade democrtica, tendo os direitos e deveres cvicos de todos, inclusive os dos policiais e, particularmente, os dos setores discriminados da sociedade, como marco delimitador da ao. Alm disso, visaria prepar-los para atuar com responsabilidade e bom senso, compreendendo a importncia do seu papel social, onde se deve destacar sua habilidade em administrar conflitos atravs da utilizao de tcnicas discursivas, ou no, e de negociao pela persuaso e argumentao. Finalmente, transmitiria o aprendizado que caracteriza a produo de conhecimentos cientficos - verdades e fatos - de acordo com os princpios correntes na validao da produo cientfica contempornea. Os cursos deveriam ter um ncleo bsico de formao que no se estruturasse simplesmente em torno de disciplinas que repassassem contedos acabados. Haveria de ter, alm das disciplinas, seminrios e atividades prticas. O ncleo bsico (disciplinas tcnicas complementares e cursos para atividades especiais completariam a formao do policial) estimado para ser ministrado em mais ou menos 360 horas, distribudas num perodo mnimo de trs meses, como um verdadeiro curso de extenso - para os no graduados - e de especializao - para os graduados. Estariam previstos desdobramentos peridicos do curso, tanto no sentido horizontal - de reproduo de um mesmo curso para outros agentes - quanto vertical - de aprofundamentos temticos para os que j houvessem passado pela formao mnima, introduzindo, de fato, um projeto de formao
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continuada que permita ao agente reciclar-se permanentemente. Com gradativo, mas indiscutvel sucesso, advindo de progressivo processo de aperfeioamento que contou com a colaborao de pesquisadores estrangeiros do Canad, Argentina, Estados Unidos e Frana, financiados pela Fundao Ford, temos desenvolvido, nos ltimos cinco anos, experincias no Ncleo Fluminense de Estudos e Pesquisas da UFF que se consubstanciam, hoje, em cursos de extenso e de especializao que renem guardas municipais, policiais militares e interessados do pblico em geral. Iniciando-se por Seminrios de dessensibilizao e integrao, tm continuidade discutindo temas como, entre outros: Histria e Democracia; Polticas Pblicas; Decises de Governo e Segurana Pblica; Cultura, Comportamento Desviante e Trabalhadores Urbanos na Sociedade Brasileira; A Questo Social e a Segurana Pblica; Violncia e Sociedade; Metodologia da Pesquisa e Segurana Pblica; Pensamento Social e Organizao Urbana em uma Perspectiva Comparada; Teoria da Polcia; Gesto e Processos de Deciso; Organizao e Cultura; Violncia do Estado na Sociedade Brasileira; Controle Social e Criminalidade no Rio de Janeiro; Modelos de Justia Criminal e Ordem Pblica; Estado Contemporneo e Instituio Policial; tica, Mdia e Segurana Pblica; Criminologia Aplicada Segurana Pblica. A estes temas poderiam acrescentar-se outros, e complementarem-se as aulas com visitas, filmes e vdeos que seriam exibidos e discutidos, propiciando-se tambm o aprendizado inicitico com tcnicas de pesquisa. Numa abordagem conhecida como prtico-terica, o processo de ensino e aprendizagem deve estar calcado na metodologia de trabalho de grupo, em que os contedos tericos so transmitidos durante seminrios de sala de aula e nas discusses dos grupos, funcionando o professor como orientador e estimulador das discusses. Tais discusses podero ser precedidas da leitura de um texto curto, ou basear-se no estudo de "casos" e/ou em comentrios de vdeos e filmes e incluiriam sees especficas sobre Procedimentos Policiais, Administrao Policial e Direitos Humanos e Garantias Individuais, esta ltima incluindo pontos de vista tanto jurdico como sociolgico. Finalmente, seria extrema ingenuidade acreditar que os resultados dessa poltica de formao tivessem efeitos a curto e mdio prazo. Mas a conscientizao progressiva dos policiais de sua desvantajosa posio na formulao e execuo da poltica de segurana pblica poder levar a uma adeso de alguns aos efeitos prticos produzidos pela difuso de conhecimentos e universalizao da informao, associados a uma poltica de formao profissional. Minhas experincias didticas recentes tambm tm mostrado que o constrangimento diante dos superiores, o medo da confisso da ignorncia, a competio excludente, todas caractersticas da formao anterior, so exorcizados, em parte, pelo ethos incorporado na participao na vida acadmica universitria. Assim, a universidade est diante de um outro desafio: o de contribuir para socializar em procedimentos democrticos aquelas foras que, tradicionalmente, a tem constrangido no passado. Entretanto, de forma alguma deve ceder tentao de meramente contribuir para "melhorar", operacionalizando e modernizando a instituio policial que temos em nosso pas. A tarefa apontar-lhe outros caminhos e depender de engenho e arte a consecuo de objetivos comuns, que permitam um melhor desempenho de nossa polcia e uma negociao mais justa de nossa segurana pblica. Para isso, no devemos abrir mo daquilo que sabemos, mas devemos procurar, como sempre, aprender e reproduzir nossa experincia como eternos alunos. Bibliografia CORWIN, Edward S. A Constituio norte-americana e seu significado atual. Rio de Janeiro: Zahar, 1986. DAMATTA, Roberto. "Voc sabe com quem est falando?" Carnavais, malandros e heris. Rio de Janeiro: Zahar, 1979. FLORY, Thomas. Judge and Jury in Imperial Brazil, 1808-1871. Social Control and Political Stability in the New State. Austin and London: University of Texas Press, 1981. GONALVES FERREIRA, Marco Aurelio. "O due process of law e o devido processo legal no direito processual penal brasileiro". Dissertao de mestrado em Direito na Universidade Gama Filho, 2002. KANT DE LIMA, Roberto. A antropologia da Academia: quando os ndios somos ns. 2. ed. Niteri: EDUFF, 1997.
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---. A polcia da cidade do Rio de Janeiro. Seus dilemas e paradoxos. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995. ---. "Carnavais, malandros e heris: o dilema brasileiro do espao pblico. In Laura G. Gomes; Lvia Barbosa e Jos A. Drummond (Organizadores). O Brasil no para principiantes. Rio de Janeiro: FGV, 2000. p. 105-124. ---. "Polcia e excluso na cultura judiciria". Tempo Social - Revista de Sociologia da USP 9/169-184, n. 1, 1997a. ---. "Polcia, justia e sociedade no Brasil: uma abordagem comparativa dos modelos de administrao de conflitos no espao pblico". Revista de Sociologia e Poltica 13/23-38, nov. 1999. HOLLOWAY, Thomas H . Policing Rio de Janeiro. Repression and resistance in a 19thcentury city. Stanford: Stanford University Press, 1993 MARSHALL, T.H. Cidadania, classe e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. MENDES DE ALMEIDA JR., Joo. O processo criminal brazileiro. 3. ed. augmentada. Rio de Janeiro: Typographia Baptista de Souza, 1920. SCHWARTZ, Stuart B. Burocracia e sociedade no Brasil colonial. A Suprema Corte da Bahia e seus juzes: 1609-1751. So Paulo: Perspectiva, 1979. STEINBERG, Allen. The Transformation of Criminal Justice. Philadelphia, 1800-1880. Chapel Hill and London: The University of North Carolina Press, 1989.
(1) Desde logo preciso esclarecer que se emprega aqui o mtodo comparativo na perspectiva antropolgica, isto , no para reduzir as diferenas em relao a uma nica referncia, mas para explicit-las e promover sua compreenso de uma perspectiva mais ampla. Desta forma, o texto utiliza-se tanto de dados obtidos atravs minhas experincias de campo no Brasil e nos EUA, quanto de resultados de pesquisas efetuados por mim e por meus colegas (Kant de Lima, 1995, 1997, 1997a, 1999, 2000). (2) Como dizem em suas abordagens os policiais dos EUA: there is a law here... (3) Fato, alis, que tambm justificou a rejeio das mudanas propostas para o processo criminal brasileiro no sculo passado (Flory, 1981). (4) Para uma histria da Polcia no Rio de Janeiro, ver Holloway (1993).
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VIOLNCIA, POLCIA E DIREITOS HUMANOS

Revista Brasileira de Cincias Criminais | vol. 39 | p. 231 | Jul / 2002DTR\2002\606 Benoni Belli rea do Direito: Geral Sumrio:
Resumo: A complexidade da tarefa de criar uma sociabilidade menos violenta e reduzir os ndices de criminalidade no se presta as solues unidimensionais. Polcia parte essencial da busca de solues, mas no constitui a panacia em que alguns querem crer. A reforma da polcia e das outras instituies do sistema de justia penal pode melhorar a eficincia da represso, mas para ser efetiva no longo prazo deve ser acompanhada da desconcentrao dos capitais poltico, econmico, social e cultural. A luta pelos direitos humanos pode converter-se em catalisador das mudanas necessrias, as quais devem levar, por sua vez, alterao da estrutura de poder e superao da atual tendncia de privatizao da responsabilidade pela situao humana que est na base da criminologia conservadora e de programas do tipo "tolerncia zero". Palavras-chave: Violncia - Criminalidade - Segurana Pblica - Polcia - Direitos humanos. A preocupao com a violncia criminal faz parte hoje da agenda de prioridades dos principais dirigentes nos mais diversos pases. O medo tem-se generalizado e, mesmo em sociedades com ndices de criminalidade relativamente baixos, o discurso da lei e da ordem encontra grande ressonncia. Talvez associada prpria configurao das sociedades contemporneas, definidas por alguns como "sociedades de risco", a sensao de insegurana se integrou na psique coletiva a ponto de a violncia ser encarada como um espectro que, em tempos de globalizao, parece assombrar o mundo inteiro. Alm disso, a sensao de insegurana se democratizou de forma inaudita, afligindo no apenas as classes privilegiadas, mas tambm os que se encontram na base da pirmide social. Independentemente das curvas estatsticas e dos dados empricos sobre criminalidade, vive-se preso expectativa de crescimento descontrolado da violncia e dos riscos que a acompanham. Nos EUA, por exemplo, os ndices de criminalidade tm baixado de forma consistente na ltima dcada sem que as polticas de segurana pblica tenham perdido o "fascnio" que exercem junto ao pblico, mdia e s autoridades governamentais. Jean-Claude Chesnais, em seu livro clssico sobre a histria da violncia, j alertava para o carter alarmista e catastrofista do discurso contemporneo sobre a violncia. Do ponto de vista da comparao histrica, acredita Chesnais, atingimos um momento em que nossa violncia nada possui de comparvel violncia sanguinolenta das pocas antiga, feudal ou clssica. A definio elstica de violncia contribuiria para a sensao de insegurana. Nesse diapaso, considerar como violncia qualquer episdio de tenso ou incidentes banais levaria a pensar que o fenmeno estaria se agravando de forma inelutvel. Por essa razo, Chesnais prope a seguinte definio: "A violncia em sentido estrito, a nica violncia mensurvel e incontestvel a violncia fsica. o atentado direto, corporal, contra as pessoas; ela se reveste de um triplo carter: brutal, exterior e doloroso. O que a define o uso material da fora (...). Dito de outro modo, a caracterstica principal da violncia a gravidade do risco que ela faz a vtima correr. So a vida, a sade, a integridade corporal ou a liberdade individual que esto em jogo". 1 Definies parte, o fato que o tema da criminalidade uma constante nas conversas dirias e tornou-se tema central das campanhas eleitorais. A preocupao crescente com a violncia criminal e o clamor popular por mais segurana fenmeno que nenhum poltico pode se dar ao luxo de ignorar. Alm disso, essa preocupao influencia o trabalho dos estudiosos ou "tcnicos" da segurana, para os quais se voltam as demandas de mais proteo. Ainda que o tema no seja mais uma propriedade exclusiva de especialistas, so eles que tm a funo de propor as reformas e as adaptaes necessrias para fazer face "nova ameaa". Afinal, as opinies dos especialistas em segurana so vistas como dotadas, em princpio, de maior peso e consistncia. A busca de uma legitimao cientfica no desenho de polticas de segurana pblica parece ser uma das condies para a "descoberta" de solues duradouras para a insegurana. A "cientificidade" deve ser acompanhada, ademais, de uma eficcia simblica, ou seja, precisa corresponder s expectativas e experincias amplamente disseminadas, que, na atualidade, tendem a remeter tanto a ocorrncia de
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crimes quanto o clima mais geral de insegurana prioritariamente responsabilidade individual - por oposio s causas sociais. No por acaso o tema da segurana pblica foi o principal ponto de discusso na recente campanha presidencial na Frana, que, apesar de problemas localizados, ostenta ndices de criminalidade relativamente baixos. As campanhas eleitorais no Brasil tambm prometem reservar espao privilegiado para a questo da segurana. A diferena em relao Frana, porm, que a insegurana brasileira mais palpvel e possui contornos mais dramticos, potencializando o impacto de qualquer discurso eleitoral sobre o assunto. O que h de comum entre a Frana e outros pases desenvolvidos e o Brasil no somente a preocupao com a segurana, mas a coincidncia crescente de vises de como atacar o problema. Constata-se uma progressiva aproximao dos discursos da direita e da esquerda, que passam a privilegiar o controle social como estratgia privilegiada de combate criminalidade. O discurso pretensamente neutro da cincia ou de uma pseudocincia resgatado para legitimar "novas" polticas de segurana pblica. No Brasil, a suposta cientificidade garantida pelos especialistas em segurana tende a corresponder a pressupostos que j fazem parte do universo do senso comum, compondo uma doxa que orienta a ao e tende a reproduzir as relaes sociais hierrquicas que prevalecem desde tempos imemoriais. Em uma sociedade de consumidores, em que o individualismo elevado ensima potncia e as diferenas sociais so naturalizadas, como se fossem produto apenas de escolhas individuais, no sobra espao para pr em questo as relaes sociais autoritrias que esto na raiz de nossa sociabilidade nada cordial. Da a tendncia tambm entre ns de buscar, como diria o socilogo alemo Ulrich Beck, "solues biogrficas para contradies sistmicas". 2Dessa forma, condenam-se indivduos, tidos como brbaros e pervertidos, e absolve-se subliminarmente a estrutura social que fornece o terreno frtil para a barbrie. Ressalta-se o indivduo e perde-se de vista a sociedade, como se fosse possvel compreender o comportamento individual fora do contexto social. A busca frentica de solues rpidas e mgicas a marca de nosso desespero, sobretudo luz de crimes de alta repercusso que afetam a prpria auto-estima nacional. Como o Brasil permite que crimes inominveis continuem a ocorrer? A indignao - totalmente justificada - repercute com mais fora quando personalidades pblicas so vtimas de crimes graves. A elite percebe, ento, que tambm ela, e no apenas os mais pobres, pode sofrer as conseqncias do descalabro na segurana das grandes cidades. O mais assustador, contudo, no a busca totalmente compreensvel de respostas e de medidas urgentes para superar a situao, mas a virtual omisso, no cardpio de solues oferecidas, do reconhecimento de que necessria uma transformao social profunda que leve desconcentrao do poder em todas as esferas (poltica, econmica, cultural etc.). Trata-se de uma omisso nem sempre intencional, mas cujas conseqncias no so nada desprezveis. Certamente a segurana pblica carece de reformas institucionais urgentes: unificao das polcias, melhor treinamento e condies de trabalho para agentes e policiais (incluindo salrios dignos e reformulao dos cdigos disciplinares das polcias militares), modernizao do equipamento, gerenciamento adequado de dados criminais e planejamento estratgico, nfase na investigao e na inteligncia, policiamento preventivo, aperfeioamento do controle interno e externo. Seria fundamental, alm disso, combater a impunidade em todos os nveis, no apenas no nvel do ladro de galinhas, mas tambm no dos crimes de colarinho branco. O fortalecimento do Ministrio Pblico, com a funo de conduzir a fase inicial da apurao de crimes, ao lado da modernizao do Poder Judicirio, ambos submetidos ao controle externo, seriam passos igualmente importantes. Todas essas mudanas, e muitas outras em discusso, so vlidas e inadiveis. So tambm insuficientes. A concepo de mundo que se tornou hegemnica, inclusive em parte da esquerda, tende a desqualificar os que alertam para as causas sociais, para o efeito perverso da extrema desigualdade e da falta de oportunidades em uma sociedade em que o apelo ao consumo e fruio hedonista e predatria dos bens materiais se tornou uma espcie de mantra. Os novos tcnicos da segurana pblica dizem que esse discurso demasiado abstrato, no fornece respostas para o dia-a-dia dos crimes e, em ltima instncia, serve de desculpa para no reprimir os criminosos. bvio que o crime deve ser reprimido, mas eficincia no combate criminalidade e respeito aos direitos humanos (para quem ainda se preocupa com esses direitos) no sero combinados com uma simples canetada, ou por meio to-somente de programas de segurana pblica bem-intencionados. Alis, muitos tentaram reformas ambiciosas do sistema de justia criminal, mas foram poucos os que
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conseguiram produzir mudanas significativas. No resta dvida de que as reformas institucionais podem facilitar a superao da insegurana real e percebida, mas dificilmente sero sustentveis no longo prazo na ausncia de um esforo srio e persistente em mltiplas frentes, inclusive no que tange eliminao da excluso e da desigualdade social extrema. Isso porque, alm das frustraes geradas pela desigualdade abissal brasileira em uma sociedade de consumo, as relaes sociais hierrquicas contribuem para classificar de antemo os alvos preferenciais da vigilncia, fazendo com que os agentes do Estado sejam vistos com desconfiana, desprezo ou temor por aqueles considerados "perigosos" (que so via de regra os que trazem no corpo as marcas da excluso). As reformas indispensveis devem ser mais do que uma deciso de cima para baixo, precisam ser efetuadas com a participao da maioria, cuja organizao ativa ser fundamental para democratizar o poder no cotidiano de seus contatos com o Estado e com os "includos". Esse esforo de democratizao passaria pela reverso do que Zygmunt Bauman qualificou de privatizao da responsabilidade pela situao humana, quando o auto-engrandecimento toma o lugar do aperfeioamento socialmente patrocinado e a auto-afirmao substitui a responsabilidade coletiva pela excluso de classe. Os "excludos do jogo", como ressalta o autor, so os consumidores falhos, aqueles cujos meios no esto altura de seus desejos de consumo. So esses que encarnam "os demnios interiores" da sociedade de consumo, sendo seu isolamento em guetos e sua incriminao uma forma de exorcismo. Os excludos so considerados culpados pelo seu malogro e passam a constituir uma ameaa queles que esto devidamente inseridos na sociedade de consumo, da a obsesso com a lei e a ordem que se abate sobre os setores considerados bem-sucedidos. De acordo com Bauman: "Dada a natureza do jogo agora disputado, as agruras e tormentos dos que dele so excludos, outrora encarados como um malogro coletivamente causado e que precisava ser tratado com meios coletivos, s podem ser redefinidos como um crime individual. As 'classes perigosas' so assim redefinidas como classes de criminosos. E, desse modo, as prises agora, completa e verdadeiramente, fazem as vezes das definhantes instituies do bem-estar". 3 Mesmo correndo o risco de nadar contra a corrente, vale a pena recordar que a democratizao do acesso aos capitais poltico, social, econmico e cultural condio para que as reformas propostas no funcionem somente para uns poucos, mantendo a co-existncia de uma cidadania real e uma de segunda classe. No preciso alcanar uma sociedade perfeita para que esse objetivo comece a ser realizado, basta que se avance progressivamente nesse sentido. Para tanto, o primeiro passo romper com a viso de mundo que, ao desqualificar o discurso das mudanas estruturais como utopia irrealista - desprovido que estaria de senso prtico, tende a transformar-se numa profecia autocumprida. E o segundo ressaltar a responsabilidade coletiva pela excluso de classe e pela produo da violncia. Talvez com esses passos seja possvel no apenas comear uma reforma para valer dos aparelhos repressivos e de controle social, mas tambm ensejar aes mais efetivas e integradas do Estado nas reas de sade, emprego, renda, lazer, cultura e educao. Em outras palavras, trata-se de colocar em marcha uma dinmica social de combate excluso em todas as esferas da atividade humana, de modo a conferir democracia um substrato concreto. No momento em que se buscam solues duradouras para os problemas de segurana pblica que afligem as grandes cidades brasileiras, deve-se ter em mente que, apesar de sua aura de cientificidade ou do acesso privilegiado mdia, certos discursos indignados de tcnicos e polticos no podem ser tomados por seu valor de face. No raro a retrica beira o histrinico e lana mo das armas tradicionais do populismo eleitoreiro, do "prendo e arrebento" sem meias palavras, s mensagens de contedo semelhante travestidas de roupagens um pouco mais sutis. Tem razo Luiz Eduardo Soares, que, em artigo recente na Veja, alerta para as explicaes reducionistas em voga que procuram identificar uma causa especfica para a violncia urbana. As campes seriam "falta de polcia na rua", "pobreza", "desigualdade", "falta de vontade poltica". A seu ver, h uma diversidade de prticas criminosas associadas a dinmicas sociais muito diferentes, por isso no possvel identificar causa nica para o universo heterogneo da criminalidade. A quem defende "mais polcia" necessrio perguntar: que polcia? A eficincia que se espera do policial depende de um planejamento adequado e diagnsticos precisos que somente uma reforma profunda ser capaz de produzir. Aos que ressaltam a "pobreza", deve-se lembrar que as regies mais pobres no so necessariamente as mais violentas. Na verdade, a exploso da violncia mais evidente nas grandes cidades, nos aglomerados urbanos. Essa seria uma evidncia de que a "desigualdade" seria a "verdadeira e nica causa" dos males, mas se sabe que sociedades mais
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desiguais que a brasileira possuem ndices de criminalidade freqentemente inferiores. A explicao da falta de vontade poltica, por sua vez, conveniente para quem espera uma soluo "carismtica", que seria fornecida pela capacidade extraordinria de um lder poltico, mas pouco efetiva alm do campo da retrica. Por essa razo a vontade poltica e fatores como desigualdade, pobreza e prticas policiais precisam ser vistos no contexto urbano da sociedade de consumo, da destruio dos laos comunitrios pelo trfico de drogas, da ausncia de canais institucionais para soluo de conflitos, da socializao em uma cultura que valoriza determinados objetos de consumo como smbolo de distino social e poder, e da reproduo cotidiana de relaes sociais autoritrias entre os agentes do Estado e a populao-alvo da vigilncia. As conversas sobre violncia e crime so invariavelmente pontilhadas de receitas para pr fim insegurana e garantir a paz social. De um modo geral, pode-se dizer que a antiga f na reabilitao, que caracterizou a criminologia e os debates sobre violncia nas dcadas de 60 e 70, vem sendo suplantada em quase todos quadrantes por uma volpia punitiva ancorada na idia da degenerao moral irremedivel do criminoso. Expresso dessa tendncia a popularidade da chamada "tolerncia zero", apelido dado ao programa implantado pelo Prefeito Rudolph Giuliani em Nova York. 4 Na verdade, no mesmo perodo em que Nova York registrou quedas acentuadas dos ndices de criminalidade, outras cidades nos EUA tiveram redues assemelhadas sem que a tolerncia zero tivesse sido aplicada. Na prtica, a tolerncia zero representa jogar nas malhas da justia criminosos leves, uma vez que se pressupe que as infraes pequenas que afetam a "qualidade de vida" constituem a ponta do iceberg. Assim, a lgica absurda constitui em julgar os criminosos leves hoje com base na suposio de que cometero crimes graves no futuro. No preciso ser um gnio para constatar que a popularidade da tolerncia zero se afirma paralelamente ao processo de desmonte do Estado de bem-estar social na maioria dos pases desenvolvidos. Dessa forma, atrofia do Estado de bem-estar se soma a hipertrofia do Estado penal, para usar uma expresso de Loc Wacquant. 5O discurso que enfatiza o lado repressivo e perde de vista as causas sociais da violncia tende a reproduzir, ainda que inconscientemente, a estrutura social vigente. Nesse contexto, os indivduos so sempre os senhores de seus destinos, seres que escolhem livremente seu prprio caminho e so os nicos responsveis pelo seu sucesso ou fracasso. grande a tentao de voltar o olhar para a rvore e deixar de ver o bosque, pois h pessoas que "lutaram e se deram bem" ou indivduos que, apesar de humilhados e excludos, conseguiram "dar a volta por cima". Convencer-se de que esses exemplos so representativos e refletem a realidade do mundo a melhor forma de lavar as mos, atribuindo o fracasso dos outros unicamente a seus atributos pessoais inatos (preguia, imoralidade, falta de fora de vontade etc.). Qual a conseqncia da importao das idias provenientes dos EUA sobre gesto da criminalidade e tolerncia zero? Vrios polticos brasileiros vo em romaria a Nova York para conhecer os resultados alcanados no combate criminalidade e voltam ao Brasil carregando uma bagagem cheia de idias "revolucionrias". Esse processo lembra fenmeno objeto de ensaio famoso de Roberto Schwarz. No sculo XIX, as elites brasileiras - aristocratas e latifundirias - posavam de liberais enquanto mantinham a escravido em terras tupiniquins. Como assinala Schwarz: " claro que a liberdade do trabalho, a igualdade perante a lei e, de modo geral, o universalismo eram ideologia na Europa tambm; mas l correspondiam s aparncias, encobrindo o essencial - a explorao do trabalho. Entre ns, as mesmas idias seriam falsas num sentido diverso, por assim dizer, original. A Declarao dos Direitos do Homem, por exemplo, transcrita em parte na Constituio brasileira de 1824, no s no escondia nada, como tornava mais abjeto o instituto da escravido". 6 A ideologia individualista que sustenta a criminologia conservadora e que pressupe indivduos que decidem por conta prpria enveredar pelos caminhos do desvio e da criminalidade esconde o essencial na Europa e nos EUA, ou seja, a marginalizao de minorias e imigrantes e a excluso sistemtica dos problemticos (mes solteiras de baixa renda, usurios de drogas, sem-teto, pobres portadores de deficincia mental etc.). De qualquer forma, o que sobrou do Estado de bem-estar, aliado ao crescimento econmico (com maior disponibilidade de empregos, ainda que flexveis e precrios) e s atividades de organizaes privadas, fundaes, igrejas e entidades filantrpicas garante uma rede de proteo mnima. No caso do Brasil e de outros pases em desenvolvimento, a ausncia dessa rede de proteo para a maioria absoluta da populao garante nova ideologia criminal uma falsidade de tipo original, contribuindo na prtica para identificar os excludos no apenas como alvo preferencial da vigilncia (classes perigosas), mas tambm como classes
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naturalmente criminosas. Diferentemente das elites brasileiras do sculo XIX, no entanto, as nossas elites do sculo XXI tm conseguido utilizar a ideologia importada para encobrir o essencial, conferindo um aspecto "moderno" a prticas antigas. Nesse caso, as idias no estariam fora do lugar; ao contrrio, no poderiam ter encontrado habitat mais acolhedor. Um dos principais subprodutos da privatizao da responsabilidade pela situao humana a sanha contra os ativistas de direitos humanos, qualificados pejorativamente em certos crculos de "defensores de bandidos". Os direitos humanos so por definio universais e, portanto, no devem ser aplicados de forma seletiva. Como a tendncia atual consiste na "desumanizao" dos criminosos e, em alguns casos, dos suspeitos, retiram-se na prtica esses indivduos da comunidade de direitos. Os mais radicais passam ento a defender a eliminao fsica como instrumento legtimo de combate criminalidade. At mesmo autoridades constitudas e eleitas chegam ao limiar da insanidade quando demonstram pouca ou nenhuma considerao com o nmero de mortos pela polcia, desde que o objetivo da segurana seja alcanado. O carter falacioso desse discurso reside na incompatibilidade entre desrespeito aos direitos humanos e eficincia na represso ao crime. A populao no quer a substituio do terror do trfico pelo terror da polcia, mas instituies de segurana pblica que promovam a cidadania. A condenao moral evidente quando se denuncia o crime como uma doena. O criminoso, por seu turno, na maioria das vezes equiparado, no senso comum, expresso acabada de uma patologia social. Nesse sentido, no haveria outro remdio para salvar a sociedade da destruio e da decadncia moral seno a destruio pura e simples dessas ameaas, ou seja, a cura para a enfermidade do crime a erradicao do mal pela raiz: a eliminao do criminoso, visto como a fonte irradiadora de atos de destruio da harmonia social. As categorias sociais identificadas como potenciais criminosos - geralmente pobres, negros e favelados - so, assim, excludas da "comunidade moral", seus integrantes so na prtica "desumanizados". Nancy Cardia identificou esse tipo de sentimento entre os defensores da pena de morte: "O ato criminal retiraria do criminoso seus direitos e o colocaria fora da comunidade moral: os presos representam uma ameaa to profunda que faz com que sejam excludos do mundo dos humanos. No limite da excluso nega-se aos excludos o direito vida". 7 A caracterizao do crime e do criminoso que integra o senso comum e que d suporte violncia policial e s solues "finais" justifica as atrocidades contra os criminosos, reais ou vistos como potenciais, pela suposta necessidade de retribuir na mesma moeda o mal causado. A violncia policial apareceria assim como o melhor agente da conscincia coletiva, visto que o sistema judicial normal mostra-se incapaz de dar a resposta reclamada pela populao. Caberia aos agentes do Estado exercer uma vigilncia constante para que a sociedade no degenere e entre em colapso. Trata-se de uma concepo que tende a ver os direitos individuais como um estorvo. A nova "cincia" criminal pretensamente neutra refora essa concepo, mas com as roupagens modernas da tolerncia zero, que se vale do arsenal dos mtodos de gesto empresarial e avaliao da eficincia para levar a cabo a tarefa de identificar, vigiar e excluir a populao considerada perigosa e criminosa. A pretensa "cruzada" contra os que defendem os direitos humanos geralmente perde de vista que esses direitos so para todos, inclusive para o cidado comum que tem o direito sagrado vida e integridade pessoal. A luta pelos direitos humanos em todas suas dimenses pode e deve se tornar instrumento de mobilizao pelas mudanas sociais necessrias. na luta pelos direitos humanos e no apenas os civis e os polticos, mas tambm os econmicos, sociais e culturais - que talvez resida a potencialidade de superar a distncia entre as promessas da democracia e a realidade das ruas. Para parafrasear o filsofo esloveno Slavoj Zizek, o discurso que ataca os direitos humanos em nome da segurana constitui "a forma da aparncia de seu contrrio", 8uma vez que na mobilizao pela realizao de todos os direitos humanos que parece residir o caminho que levar a solues de longo prazo para os diversos fatores que incidem sobre o fenmeno multifacetado da criminalidade. Em suma, a complexidade da tarefa de criar as condies para o surgimento de uma sociabilidade menos violenta desqualifica as solues unidimensionais. Por isso, no se deve ouvir apenas a polcia. preciso conversar tambm com socilogos, educadores, economistas, advogados e representantes dos vrios segmentos da sociedade. Polcia parte essencial da busca de solues, mas no constitui a panacia em que alguns querem crer. A reforma da polcia e das outras instituies do sistema de justia penal pode gerar um alvio e melhorar a eficincia da represso, mas deve ser acompanhada de aes integradas nos vrios campos acima mencionados. Para
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perseguir esse objetivo, a luta por todos os direitos humanos pode ser um catalisador das reformas necessrias, as quais devem levar, por sua vez, alterao da estrutura de poder. As reformas somente sero efetivas se ensejarem o controle democrtico das aes empreendidas pelo Estado. A nfase na represso tradicional, ainda que sob a forma de programas "modernos", representa mais do mesmo e talvez constitua maneira confortvel de deixar as estruturas de poder intocadas e reproduzir a excluso. Bibliografia BAUMAN, Zygmunt. Globalizao: as conseqncias humanas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1999. ---. O mal-estar da ps-modernidade. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1998. BECK, Ulrich. Risk Society: Towards a New Modernity. London: Sage Publications, 1998. BELLI, Benoni. "Monoplio da violncia e pacificao no Brasil: reflexes sobre a violncia policial". Cidadania e justia. 4 (8): 235-250, 1. semestre de 2000. ---. "Polcia, tolerncia zero e excluso social". Novos Estudos Cebrap. (58): 157-171, nov. 2000. BONELLI, Laurent e SAINATI, Gilles. La Machine Punir: Pratiques et Discours Scuritaires. Paris: L'Esprit Frappeur, 2000. BOURDIEU, Pierre. Contre-feux: Propos pour servir la rsistence contre l'invasion no-librale. Paris: Raison d'Agir, 1998. BOURDIEU, Pierre (Org.). La Misre du Monde. Paris: Seuil, 1993. CARDIA, Nancy. "Direitos humanos e excluso moral". Sociedade e Estado. X(2): 343-389, jul.-dez. 1995. CHESNAIS, Jean-Claude. Histoire de la violence. Paris: Editions Robert Laffont, 1981. GARLAND, David. The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society. Chicago: University of Chicago Press, 2001. GIDDENS, Anthony. The Consequences of Modernity. Stanford: Stanford University Press, 1992. SCHWARZ, Roberto. "As idias fora do lugar". In: ---. Ao vencedor as batatas. So Paulo: Editora 34, 2000. WACQUANT, Loc. As prises da misria. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. ---. "Sur Quelques Contes Scuritaires Venus d'Amrique". Le Monde Diplomatique, mai. 2002. p. 6-7. ZIZEK, Slavoj. "Direitos humanos e tica perversa". Folha de S. Paulo, Mais!, 01.07.2001.
(1) Jean-Claude Chesnais. Histoire de la violence. Paris: Editions Robert Laffont, 1981. p. 12. (2) Ulrich Beck. Risk Society: Towards a New Modernity. London: Sage Publications, 1998. p. 137. (3) Zygmunt Bauman. O mal-estar da ps-modernidade. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1998. p. 57. (4) Benoni Belli. "Polcia, tolerncia zero e excluso social". Novos Estudos Cebrap. (58): 157-171, nov. 2000. (5) Loc Wacquant. As prises da misria. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. Passim. (6) Roberto Schwarz. "As idias fora do lugar". In: ---. Ao vencedor as batatas. So Paulo: Editora 34, 2000. p. 12.
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(7) Nancy Cardia. "Direitos humanos e excluso moral". Sociedade e Estado, X(2): 343-389, jul.-dez. 1995. p. 371. (8) Slavoj Zizek. "Direitos humanos e tica perversa". Folha de S. Paulo, Mais!, 01.07.2001.
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PROPOSTA PARA UMA NOVA POLTICA DE SEGURANA PBLICA

Revista Brasileira de Cincias Criminais | vol. 16 | p. 291 | Out / 1996DTR\1996\680 Maria Eugnia Raposo da Silva Telles rea do Direito: Geral Sumrio: 1.Princpios ticos e democrticos para uma nova poltica de segurana pblica 2.Desmilitarizao da polcia preventivo-ostensiva - 3.Municipalizao da polcia preventivo-ostensiva - 4.Controle externo da atividade policial - 5.Emenda Constituio Federal 1. Princpios ticos e democrticos para uma nova poltica de segurana pblica O servio de segurana pblica, pela sua relevncia, complexidade e propenso ao abuso, um indicador eficiente do grau de aperfeioamento democrtico das sociedades. que a esse setor incumbe, diretamente, a aplicao da fora para o controle das infraes penais. Os princpios ticos que fundamentam os valores republicanos, os valores democrticos e o reconhecimento da dignidade dos direitos humanos so, todos eles, alcanados quando se trata da organizao da atividade policial. O princpio fundamental da Repblica ( res publica), como se sabe, o de que o que pblico comum a todos, e no pode ser apropriado por particulares ou por grupos. O princpio iluminador da democracia o de que a todo governo incumbe o desempenho de funes e no o exerccio de dominaes - a palavra dominao vem de dominus, que significa dono, senhor. Por conseguinte, no se poder falar em repblica democrtica onde no houver soberania popular e igualdade de direitos. Na repblica democrtica, todo poder emana do povo, e os delegados do poder devem responder por seus atos perante o povo. Esse princpio majoritrio, todavia, deve ter sua aplicao limitada pela necessidade do respeito aos direitos humanos. O que se observa, entre ns, em matria de segurana pblica, o completo afastamento destes princpios. De acordo com a descrio insuspeita do Departamento de Estado norte-americano, publicada no ltimo relatrio anual sobre "Prticas de Direitos Humanos", a atuao do governo paulista na rea da segurana traduz-se por uma "poltica de assassinar pessoas suspeitas de crimes ao invs de prend-las". A concluso estarrecedora do relatrio d conta de que em 1990 a polcia matou 585 pessoas. Em 1992, o nmero de mortes causadas por policiais subiu para 1.470. Depois da tragdia do massacre no presdio do Carandiru, no mesmo ano, o nmero de assassinatos caiu muito - 409 em 1993 devido repercusso negativa do episdio, o que leva a crer que os assassinatos por parte de policiais so controlveis. O direito segurana, embora integre o ncleo de direitos fundamentais da pessoa - que, de resto, so condio para o exerccio dos demais direitos - ao lado do direito vida, liberdade e igualdade ( CF ( LGL 1988\3 ) , art. 5., caput), tem sido violado sistematicamente pelo poder pblico, por ao ou omisso. A falta de segurana, ningum desconhece, atenta gravemente contra a ordem institucional, desembocando na ao sinistra de justiceiros, linchadores e esquadres da morte. A existncia de uma polcia militar, imune a mecanismos de controle social, representa, de um lado, a negao de todo o ideal republicano e democrtico e, de outro, uma ameaa permanente aos direitos humanos. com fundamento nesse feixe de princpios, e na observao das realidades brasileira e estrangeira, que o grupo de trabalho da segurana pblica, da Comisso de Direitos Humanos da Ordem Advogados do Brasil, Seco de So Paulo, vem apresentar, nesta XV Conferncia Nacional da OAB, uma proposta de emenda Constituio Federal ( LGL 1988\3 ) para a realizao de uma nova poltica de segurana pblica, a partir de trs reformas centrais: a desmilitarizao e a descentralizao da polcia preventivo-ostensiva, e a criao de um mecanismo de controle externo da atividade policial por parte da sociedade. 2. Desmilitarizao da polcia preventivo-ostensiva
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Ningum mais parece duvidar de que a prtica da violncia faz parte do cotidiano da Polcia Militar no Brasil. As razes de tal circunstncia remontam histria da corporao que, desde a dcada de 30 considerada fora auxiliar e reserva do Exrcito. sabido que, durante a ditadura (1964-1985), a Polcia Militar atuou na represso poltica e assimilou, radicalmente, a ideologia da segurana nacional. Por conseguinte, o conceito de guerra interna foi transferido para a atividade policial. A represso criminalidade comum se contaminou da filosofia de combate ao inimigo, em detrimento do exerccio regular da funo policial. Desde o incio da formao dos policiais, o treinamento volta-se para a criao de um sentimento de culpa-e-castigo, que serve para reforar a metfora blica da destruio do inimigo. O resultado o despreparo da Polcia Militar para atuar ao lado da populao como um servio social equiparado aos servios de sade e educao, e destinado proteo da vida e do patrimnio. De fato, a natureza do servio policial essencialmente civil, devendo obedincia aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, os quais, de resto, obrigam todos os ramos de atuao da administrao pblica. Nenhum motivo existe, com efeito, que justifique a manuteno de uma polcia militarizada para a prestao do servio de segurana pblica. A questo de saber se a militarizao da polcia preventivo-ostensiva confere "fora" ou "autoridade" represso do chamado crime organizado est h muito superada. Em primeiro lugar, porque a persecuo penal, uma vez praticada a infrao, cabe polcia judiciria. Depois, porque a chamada criminalidade de massas, e no o crime organizado, que constitui o grande motivo de insegurana para a populao. Segundo um dos mais respeitados penalistas da atualidade, Winfried Hassener, 1 O crime organizado s se verifica quando est presente, alm da habitualidade e do profissionalismo, a capacidade de corromper as estruturas policial, judiciria e penitenciria do Estado. Ora, a maior parte dos crimes que oprime a populao brasileira no se enquadra neste perfil. So homicdios cometidos por cidados comuns, depois de brigas em casa, nos bares ou no trnsito. So assaltos e furtos cometidos por delinqentes que, no mais das vezes, esto "na vida" desde a menoridade e que agem por conta prpria, ao sabor do momento. Tal "criminalidade de massas" no se evita por meio de uma investigao competente, mas por meio da presena preventiva. Quanto uniformizao, disciplina e hierarquia, fato j muitas vezes sublinhado que no so prerrogativas exclusivamente militares. Nada impede que uma polcia civil incumbida do policiamento preventivo-ostensivo seja uniformizada e organizada hierarquicamente. Apenas, reserve-se a natureza militar aos membros das Foras Armadas - Marinha, Exrcito e Aeronutica. Nem se alegue, ademais, para manter as PMs, que os Estados precisam de uma fora de dissuaso. J esto amplamente difundidas, no mundo de hoje, as tcnicas de riot control (controle de tumulto) e de crowd control (controle de multido), utilizadas pelas polcias uniformizadas do Japo, da Alemanha, da Inglaterra e dos Estados Unidos, embora tais polcias no sejam militares. As Polcias Militares, alm disso, so corporaes excessivamente onerosas para os cofres pblicos. A longa escala hierrquica - soldado, cabo, 3. e 2. e 1. sargentos, subtenente, 2. e 1. tenentes, capito, major, tenente-coronel e coronel - e a cadeia de comandos, em que a mxima de que o subalterno no pode agir sem ordem superior levada ao extremo, contribuem para tornar lento e ineficiente o servio policial. Aos quartis - que so reparties pblicas - s pessoas autorizadas tm acesso. inadmissvel rgo pblico que consuma tantos recursos para cuidar de seus prprios interesses. Se o governo democrtico de funes e no de dominaes, a finalidade dos servios pblicos s pode ser a satisfao do interesse pblico, respeitados os direitos humanos. 3. Municipalizao da polcia preventivo-ostensiva
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exceo talvez dos crimes passionais, sabido que a forma mais eficaz de evitar a ao criminosa assegurar a presena da polcia. Assim, o policiamento preventivo-ostensivo deve ser exercido por meio da presena dos policiais, se no em todos os lugares e em todas as horas, como seria ideal, ao menos onde e quando a incidncia de criminalidade for maior. Trata-se, portanto, de uma atividade localizada, fato que permite a diviso em setores do territrio em que se realiza. Nada impede, por conseguinte, que essa diviso se d de acordo com a diviso natural das comunidades destinatrias do servio. Ocorre que, em matria de segurana pblica, a afirmao de que no Municpio que o cidado vive, ganha fora de norma superior. Das dificuldades inerentes prpria natureza do servio - ser protetivo sem ser intimidativo, ser acessvel ao povo e no privilgio de poucos, ser capaz de exercer a necessria coao dentro dos limites da lei e do respeito aos direitos e garantias individuais decorre que o servio policial precisa ser mantido sob controle permanente, por parte de seus usurios. Esse controle, todavia, para ser profcuo, depende do acesso que os usurios tenham esfera de poder a que o servio se subordina. Tal acesso, nunca demais lembrar, s direito na rbita municipal. por essa razo que o dispositivo constitucional que atribui aos Municpios competncia para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, inc. I) no pode deixar de aplicar-se tambm segurana pblica. Os governos dos Municpios, com efeito, so mais prximos, mais chegados, mais ntimos, enfim da vida cotidiana de seus governados do que os governos das outras esferas do poder. O contato muito mais direto do povo com prefeitos e vereadores - mesmo porque a rea dos Municpios menor - condio para a presso poltica necessria ao controle eficaz de um servio com as peculiaridades da segurana pblica. No bastasse isso, descentralizar a polcia preventivo-ostensiva medida fundamental para combater a burocracia e o gigantismo que pem a perder a administrao do servio policial, hoje marcada pelo autoritarismo, pelo desperdcio e pela ineficincia. Os imensos contigentes policiais, administrados em mbito estadual, com uma cadeia interminvel de atividades-meio, oneram o oramento e dificultam o combate corrupo. A experincia demonstra que a verdadeira polcia comunitria a polcia municipal. Pela escala e pela abrangncia, pode ser mais transparente e mais sensvel fiscalizao direta pela sociedade local organizada. o que se pde observar durante a atuao, em So Paulo, da Guarda Civil, criada em 1926. Uniformizada e sujeita disciplina e hierarquia, mas sem quartis, nos moldes da polcia inglesa, a Guarda Civil desempenhava as funes prprias da polcia preventivo-ostensiva - patrulhamento das ruas, das escolas, do trnsito etc. O modelo, sempre lembrado, foi bem sucedido, a ponto de ser copiado em outros Estados e at mesmo em outros pases da Amrica do Sul. Em 196 todavia, por obra do regime militar (governo Mdici), foi editado o Decreto-lei 1.072, de 30.12.1969, extinguindo corporaes policiais civis locais e transformando seus integrantes em policiais militares, sujeitos a instruo militar regulamento militar e justia militar. O risco do coronelismo e da transformao das polcias municipais em "guardas pretorianas" dos prefeitos pode perfeitamente ser afastado por meio da atuao das entidades de defesa da cidadania e dos mecanismos de controle externo. Alis, as Polcias Militares, por sua estrutura e por falta de um controle assim, transformaram-se, em muitos Estados do Brasil, em guardas pretorianas dos governadores, a ponto de ter intervir o governo federal. Tambm no argumento oponvel proposta de municipalizao preventivo-ostensivo a afirmao de que o crime no tem fronteiras. do policiamento
A investigao criminal atribuio da Polcia Civil e da Polcia Federal, e no da Polcia Militar que hoje realiza policiamento preventivo-ostensivo, o qual deve ser municipalizado. Para viabilizar a idia da municipalizao, a proposta de Emenda prev, ainda que os recursos
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humanos e materiais para organizao e manuteno das polcias preventivo-ostensivas sejam transferidos dos Estados aos Municpios. Alm disso, caso de pequenas cidades ou de Municpios que no tenham condies de organizar sua polcia, a Emenda prev a organizao em forma de consrcio de Municpios. 4. Controle externo da atividade policial O objetivo supremo de todo trabalho de engenharia social a auto-regulao das instituies. No campo da segurar pblica, todavia, esse objetivo elevado condio de imperativo tico, seja pelas peculiaridades do servio policial, seja pelos princpios que fundamentam a repblica democrtica. O servio policial, por ter o monoplio da coao, propenso a desvirtuamentos escandalosos. Nunca demais lembrar, na histria recente do pas, os episdios de abusos policiais sinistros, que resultaram em massacres e em extermnio de adultos e de crianas. Por falta de mecanismos de controle da atividade policial, cresce a violncia institucionalizada e impune. Ao mesmo tempo, observa-se uma verdadeira privatizao da polcia. Particulares como lojas e bancos, no raro, apropriam-se da atividade policial em seu proveito particular, violando gravemente o princpio da res publica. De nada adiantam as alteraes nos comandos das polcias e a elaborao de frmulas publicitrias sofisticadas, no sentido de atenuar a desconfiana e o medo que a polcia infunde na populao. Na verdade, os anos passam e os policiais responsveis pela chacinas, pelos massacres e pelos extermnios continuam impunes. Em alguns casos, at, so promovidos de posto. A populao segue espremida entre a violncia dos bandidos e a violncia da polcia. Para combater desvios de poder desse tipo preciso que se consolide a idia do controle externo da polcia preventivo-ostensiva. Tal controle deve ser exercido por Conselhos, compostos majoritariamente por representantes de entidades da sociedade civil organizada, com competncia para decidir as questes relativas ao recrutamento, seleo e formao do pessoal, bem como para avaliar o desempenho dos policiais para efeito de punio e de prmio. Tais Conselhos - que teriam tambm a finalidade de definir polticas para aproximar a funo policial das necessidades locais de segurana pblica - estariam livres das interrupes decorrentes das eleies, o que garantiria a participao popular mesmo durante tais intervalos. A experincia tem demonstrado que os Conselhos de representantes da comunidade significam a abertura de mais um canal de participao popular, no sentido do aperfeioamento do regime democrtico de governo. A parceria entre governo e comunidade na gesto dos negcios pblicos complementa e afina a atuao dos partidos polticos na tarefa de captar e equacionar as demandas populares. Nem se alegue, a esse respeito, que a participao popular fragiliza a instituio da representao poltica. A criao de Conselhos desse tipo, antes, tempera a tentao oligrquica dos partidos polticos e aproxima os centros de deciso poltica das reais demandas da sociedade. Ademais, a idia de que as instituies de um Estado democrtico devem ser controladas externamente pelos cidados recorrente entre os tericos da poltica e do governo. Madison, 2 a esse respeito, afirmava que o direito autodeterminao dos homens, entendido como a proteo das liberdades individuais e coletivas, constitui o objetivo primordial dos governos. Semelhante escopo, segundo ele, exige a criao de contrafreios expanso dos poderes do Estado. Fora da, a tendncia de que um poder prevalea a ponto de subjugar a sociedade, as organizaes e os indivduos. Jurgen Habermas, 3 recentemente, acrescentou novos elementos tericos a essa discusso. Para ele, nas democracias, todos devem ter acesso ao espao pblico. Como a predominncia do espao pblico do mercado e do Estado - relacionados, respectivamente, com o dinheiro e com o poder surge a necessidade de se criar um contrapoder, localizado fora do Estado e do mercado.
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Nesse sentido, ele prope a criao de esferas pblicas autnomas para servir de contrapeso ao Estado e ao mercado. Esse autntico "contrapoder" o poder da organizao autnoma dos homens livres, ou seja, dos cidados. Osborne & Gaebler 4 chamam a ateno para o fato de que a funo do Estado no vender servios para gerar lucros, como ocorre no setor privado. A funo do Estado gerar bem-estar para todos, independentemente do dinheiro que cada um possua. por esta razo que os servios pblicos so custeados por meio de tributos de pagamento obrigatrio, ao contrrio dos servios prestados pelo setor privado, que s so pagos e usufrudos por quem assim o desejar. A falta de opes para o usurio na esfera pblica refora a tese da necessidade do controle externo do servio. O controle passa a funcionar como um mecanismo que substitui a concorrncia, para garantir servios de boa qualidade. Todos os motivos levam o controle externo dos servios pblicos a ser uma tendncia mundial, no sentido do aperfeioamento da democracia. No campo da segurana pblica, assume feies de instrumento de combate violncia e ao autoritarismo. 5. Emenda Constituio Federal 5.1 Segurana Pblica O art. 144 passa a ter a seguinte redao: Art. 144. A segurana pblica, dever exclusivo e indelegvel do Estado, direito de todos, e pela qual todos so responsveis, exercida para velar pela incolumidade das pessoas e pela preservao de seus direitos fundamentais. 1.. A polcia preventivo-ostensiva e o corpo de bombeiros, ambos de carter civil, sero organizados pelos Municpios, isolados ou em consrcio, em carreiras nicas, sob controle de conselhos constitudos majoritariamente por representantes de entidades da sociedade civil, na forma da lei. Cabe Unio, aos Estados e ao Distrito Federal fazer tal controle, na defesa dos prprios pblicos e interesses correspondentes. 2.. A polcia judiciria, dirigida por delegados de carreira, bacharis em direito, ser estruturada, em mbito federal e estadual, por lei orgnica prpria, permanecendo incumbida da apurao de autorias e responsabilidades, nos casos de infraes penais. 5.2 Competncia Legislativa O art. 22, que fixa as matrias sobre as quais a Unio tem competncia para legislar privativamente, ganha um 2. 2.. A legislao penal militar e processual penal militar se aplica, exclusivamente, aos integrantes da Marinha do Exrcito e da Aeronutica. O art. 23, que fixa as atribuies comuns Unio, aos Estados e aos Municpios ganha um inc. XIII: XIII - Legislar sobre a estrutura e funcionamento das polcias preventivo-ostensivas e dos corpos de bombeiros, ambos de carter civil. O art. 24, que fixa as matrias sobre as quais a Unio, os Estados e o Distrito Federal tm competncia para legislar concorrentemente, alterado em seu inc. XVI, que passa a ter a seguinte redao: XVI - Organizao, garantias, direitos e deveres das polcias judicirias. 5.3 Competncia Municipal O art. 30, que fixa a competncia dos municpios, ganha um inc. X: X - Manter, com a cooperao tcnica e financeira do Estado, a polcia preventivo-ostensiva e o corpo de bombeiros.
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5.4 Servidores Pblicos Militares O art. 42, que define e rege os servidores pblicos militares, passa a ter a seguinte redao: Art. 42 - So servidores militares federais os integrantes das Foras Armadas. 1.. As patentes, com as prerrogativas, os direitos e os deveres a elas inerentes, ficam asseguradas, em sua plenitude, aos oficiais da ativa e da reserva das Foras Armadas, assim como aos oficiais reformados dessas Foras. Pertencem-lhes, privativamente, ttulos, postos e uniformes militares. 2.. As patentes dos oficiais das Foras Armadas so conferidas pelo Presidente da Repblica. 5.5 Tribunais e Juzes dos Estados O art. 125, que rege a organizao da Justia estadual, tem seus pargrafos 3. e 4. suprimidos. 5.6 Disposies Constitucionais Transitrias Devem ser acrescentados Constituio, onde melhor couber, os seguintes dispositivos: Art. (...) - Para organizao e manuteno das polcias preventivo-ostensivas e dos corpos de bombeiros, os Estados transferiro aos Municpios, nos termos da Lei Federal Complementar, propriedades, equipamentos e verbas. Pargrafo nico - A transferncia, a que se refere este artigo, dever efetivar-se dentro do prazo mximo de dois anos, a contar da promulgao desta Emenda. Art. (...) - Durante o prazo fixado no artigo anterior, podero as Prefeituras, devidamente autorizadas pelas respectivas Cmaras de Vereadores, optar por assumir, desde logo, a organizao de suas polcias preventivo-ostensivas e de seus corpos de bombeiros. Art. (...) Os atuais integrantes das polcias militares dos Estados podero optar por sua transferncia para as polcias preventivo-ostensivas civis, estaduais ou municipais, na forma da lei.
(1) HASSEMER, Winfried, in Segurana Pblica no Estado de Direito, Porto Alegre, 1993, Publicaes Escola Superior do Ministrio Pblico. (2) MADISON, James. Citado por LIMONGI, Fernando Papaterra in Os Clssicos da Poltica, 2. ed., So Paulo, tica, 1991, p. 252. (3) HABERMAS, Jurgen. Mudana Estrutural da Esfera Pblica. Rio de Janeiro: Empo, 1984. (4) OSBORNE, David, GAEBLER, Ted. Reinventing Government. New York: Addison- Wesley Inc., 1991.
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SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE DIREITO

Revista Brasileira de Cincias Criminais | vol. 5 | p. 55 | Jan / 1994 Doutrinas Essenciais de Direito Penal | vol. 1 | p. 277 | Out / 2010DTR\1994\5 Winfried Hassemer Catedrtico de Cincias Penais na Universidade de Frankfurt rea do Direito: Geral Sumrio: 1.Situao atual da poltica de segurana pblica - 2.Criminalidade de massas e criminalidade organizada - 3.O enrijecimento do Direito - 4.Questes de fundo - 5.Sadas 1. Situao atual da poltica de segurana pblica 1. Criminalidade e violncia ocupam atualmente o centro das preocupaes dos cidados da Alemanha. Uma poltica que adote por divisa "segurana da liberdade" mais que "combate ao crime" tambm deveria figurar no debate pelo menos com igual prioridade Tenho a impresso de que o tema segurana pblica numa poltica no-conservadora h longo tempo tem trazido mais dores de cabea e receios do que despertado interesse. Esta poltica tende atualmente - quando no consegue remover a discusso de seu caminho - a conformar-se com posies que uma vez mais defendem a exacerbao e ampliao dos meios de combate ao crime e reduzem o complexo "violncia e criminalidade" a duas questes: a investigao por meio da "grande escuta", isto , a possibilidade de colher eletronicamente conversas ocorridas no recesso do lar para fins investigatrios, e a autorizao legal para que agentes policiais secretos possam cometer pequenos ilcitos penais tpicos do "milieu" onde buscam infiltrar-se. Esta simplificao d origem a um cenrio de segurana pblica perigoso: Segurana pblica, criminal idade e violncia vm adquirindo tanto na opinio pblica quanto na percepo dos indivduos uma importncia crescente. Graves transgresses das leis penais e ameaas a bens jurdicos fundamentais infundem medo, revoltam e ao mesmo tempo fascinam. A par disso, o complexo criminalidade e violncia adquire hoje uma posio de particular destaque por duas razes: - Com a "criminal idade organizada", hoje em dia incessante e enfaticamente relatada, entra em cena um fenmeno ao mesmo tempo encoberto e ameaador: Fala-se nele sem que se saiba ao certo o que e quem o produz; sabe-se apenas que altamente explosivo, pensa-se at que pode devorar-nos todos. - J na criminalidade de massa o Estado investigador mostra sua incapacidade para combater os ilcitos penais. Quando arrombamentos de apartamentos e assaltos nas ruas multiplicam-se epidemicamente, quando o furto de automveis e bicicletas no mais combatido mas apenas "administrado" - como pode um tal Estado ainda ter a pretenso de combater a "criminal idade organizada"? Seria recomendvel incit-lo a pr-se em marcha e colocar em suas mos todos os meios de combate que ofeream alguma chance apenas razovel de sucesso? a resultado desta forma de discusso uma caricatura da real situao e de suas exigncias: - Poltica criminal reduz-se a poltica de segurana; - o aspecto da segurana da liberdade argumentativamente negligenciado; - no existe uma proposta progressista de segurana pblica; - os problemas que ns temos com esta segurana so apresentados unilateralmente e vem-se reduzidos aos desejos policiais de exacerbao e ampliao dos meios de combate ao crime. Nada contra a polcia, apenas ela no pode ser a nica voz no coral da segurana pblica. 2. Criminalidade de massas e criminalidade organizada No por acaso que inexiste uma proposta progressista de segurana pblica. Incidentalmente
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pesquisas empricas comprovaram sociedade que "lei e ordem" so de fato temas polticos conservadores. Demonstrou-se que o tema criminalidade e seu combate constitui um sutil regulador de sentimentos de ameaa na populao. Estes sentimentos encontram-se profundamente enraizados e so portanto poderosos. Eles podem ser prontamente ativados ou despertados sobretudo quando dois fatores convergem na percepo pblica: - A ameaa ao mesmo tempo difusa e intensa; e a impotncia do Estado em controlar a criminalidade notria. Ambos estes fatores esto presentes e caracterizam nossa situao atual: C.O. (criminal idade organizada) um produtor de medo de alta efetividade, os ndices de criminal idade aumentam e os de sua elucidao caem. A invocao de Direitos e Liberdades fundamentais no combate ao crime afigura-se nesse contexto anacrnico, ingnuo e teimoso, ao passo que o vocabulrio conservador adaptou-se prazerosamente discusso pblica em tais circunstncias. preciso reconhecer que uma concepo de segurana pblica garantidora da liberdade se apresenta mal aparelhada no apenas em relao a sua posio na arena poltica como tambm no tocante ao contedo de seus argumentos. Ela no logrou indicar temas ou prioridades na agenda de discusses; contenta-se em seguir a pauta conservadora imposta pelo momento presente e o respectivo discurso de "necessidade de agir" e limita-se a gestos de discordncia e advertncia. O atrevimento e a impassibilidade do arbtrio criminal cruzam incessantemente nossa mdia e nossas cabeas, desencadeando torrentes de intimidao e indignao, que eliminam qualquer concepo de segurana pblica asseguradora da liberdade. O crdito progressista que o Tribunal Constitucional alemo nos concedeu h muitos anos em sua festejada "deciso do recenseamento" na qual o "direito privacidade dos dados sobre o cidado" adquiriu contorno de Direito fundamental com assento na constituio - parece agora irremediavelmente esgotado: A proteo dos dados pessoais sofre hoje a mesma corroso que outros Direitos de liberdade na ala de mira do combate ao crime: Recebe o adorno de "exagerado" e o carimbo de "fora da realidade". Todavia, uma verdade vale ainda hoje: Uma poltica criminal, que a longo prazo disponha livremente da assegurao da liberdade e da proteo dos Direitos fundamentais com o propsito de ceder s exigncias de um efetivo combate ao crime, coloca em jogo todas as nossas tradies de Estado de Direito, no importa quem e com que eficcia deva ou possa proclam-las e defend-las. 2. Criminalidade de massas e criminalidade organizada 3. O enrijecimento do Direito "Criminalidade organizada" apresenta-se hoje como o abre-te-ssamo para desencadear o arsenal de instrumentos de interveno da autoridade em nome da preveno de perigos e da elucidao de crimes. As profundas incises nas garantias tradicionais do poder de polcia e do processo penal esto sendo operadas ou esto por acontecer sempre e invariavelmente em nome desta forma de criminalidade. Isto deforma a situao completamente. Na verdade a populao encontra-se realmente sobressaltada e agredida por uma forma de criminalidade que nada tem a ver com a criminalidade organizada: a criminal idade de massas. Quem mistura ambas dificulta uma Poltica criminal racional. Assaltos de rua, invases de apartamentos, comrcio de drogas, furtos de bicicletas ou delinqncia juvenil crescem, ao passo que sua elucidao policial bem como sua real persecuo tendem a zero. Estas manifestaes da criminal idade afetam-nos diretamente, seja como vtimas reais ou possveis. Os efeitos no so apenas fsicos e econmicos, mas sobretudo atingem nosso equilbrio emocional e nosso senso normativo. Trata-se da sensao de desproteo e de debilidade diante de ameaas e perigos desconhecidos, que nos leva a duvidar da fora do Direito. Esta dvida atinge o cerne da experincia jurdica, abala a expectativa de neutralizao de superpoderes sociais em questes centrais da vida cotidiana com os instrumentos do Direito, elimina a chance de que tambm os mais fracos, os seguidores da lei possam afirmar-se com o auxlio do Direito. Quando nada disso mais vale, no apenas a jurisdicionalizao da proteo jurdica, mas sua prpria efetividade que esto chegando ao seu fim.
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Agentes secretos, observaes policiais prolongadas e outros meios de investigao modernos s ajudam no combate criminal idade de rua se esta se reveste da forma organizada, o que no ocorre na maioria dos casos. Aqui os remdios deveriam ser de outra natureza, se se quisesse realmente produzir a cura: preveno tcnica, policiamento ostensivo, chances de sobrevivncia aos jovens, inovaes na poltica de drogas, apenas para mencionar algumas das variadas possibilidades (pormenores em 5 abaixo). Quando se aborda o fenmeno criminalidade de massas em sede de Poltica criminal e quando se elaboram estratgias aptas e direcionadas ao seu combate, ento a importncia da C.O. relativiza-se e o debate se aproxima das necessidades cotidianas dos seres humanos de liberdade e segurana. 4. Questes de fundo As contnuas vivncias e narraes de criminalidade de massas condimentam um clima generalizado de medo do crime, impotncia do Estado e promessas por parte dos rgos de segurana pblica de que, com um pouco de arrocho, a situao melhoraria. Eis aqui uma mistura altamente explosiva. O certo porm que nada vai mudar, enquanto a Poltica criminal real no se debruar sobre a criminalidade de massas. Este redirecionamento pressupe considerveis meios e uma virada na mentalidade poltico-criminal, nos quais ningum parece realmente interessado atualmente. Criminalidade de massas em nosso meio compreende, h muito tempo, arrombamento de apartamentos, roubo e outros tipos de violncia contra os mais fracos nas mas, furto de automveis e bicicletas, nas grandes cidades o abuso de drogas. Ultimamente surgiu tambm a violncia contra minorias politicamente mascarada. Aqui emergem dois aspectos com clareza cristalina: - As fontes destas formas de criminalidade situam-se mais profundamente e so consideravelmente mais difceis de estancar do que, por exemplo, o lucrativo trfico internacional de drogas e de armas (v. tb abaixo 4, tese 8); - As formas de criminalidade ora em apreo requerem outros meios de preveno que os normalmente empregados contra a criminalidade organizada (v. tb abaixo 5, teses 11 e 12). Salta aos olhos que uma Poltica criminal voltada exacerbao e ampliao do arsenal investigatrio tem seu centro de argumentao no na criminalidade de massas e sim na criminalidade organizada. S aqui esta forma de Poltica criminal pode colher frutos. Por conseguinte, um novo comeo na poltica de segurana pblica no pode prescindir das seguintes condies: conhecimento mais preciso das formas de criminalidade que ora nos trazem problemas, especificao de seus distintos cenrios e formas de combate, distribuio bem proporcionada do arsenal terico e prtico entre ambas as formas atuais de ameaa. 5. Sadas O que "criminal idade organizada" realmente , como ela se desenvolve, quais suas estruturas e perspectivas futuras, no sabemos precisar. A definio atualmente em circulao por demais abrangente e vaga, sugere uma direo em vez de definir um objeto, no deixa muita coisa de fora. Pesquisas empricas, por exemplo, do BKA (Bundeskriminalamt, Departamento Federal do Crime), encontram-se ainda nos seus primeiros passos rumo a um esclarecimento criminolgico confivel do que seja o fenmeno. Uma coisa decerto j clara a esta altura: C.O. apresentada desde o incio da discusso pblica a seu respeito como uma forma de criminalidade com um potencial de ameaa gigantesco e at agora incomensurvel. Os meios cogitados para seu combate (pormenores abaixo, 3, teses 6 e 7) so de altssimo calibre: No mnimo, eles subvertem as estruturas fundamentais do poder de polcia. Da decorre, em todo caso, que seria contraditrio abrigar no conceito de "criminalidade organizada" manifestaes criminosas com caractersticas habituais, profissionais ou de bando, apenas por serem particularmente perigosas, ou planejadas com grande astcia ou dissimulao. Aqui no haveria nada de novo, mas apenas o crescimento ou a modernizao quantitativa de fenmenos dos quais a legislao policial, penal e processual penal trata desde longa data. Um conceito til de C.O. precisa isolar um potencial de ameaa qualitativamente novo. Este potencial eu vejo no assalto, usurpao ou infiltrao de instncias centrais da ordem estatal,
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procedido por organizaes criminosas. Somente quando seja possvel influenciar criminosamente a definio, a elucidao ou o julgamento de violaes penais que a estrutura criminosa ter-se- estabilizado. Neste momento confundem-se os limites entre criminalidade e combate criminalidade que constituem um Estado de Direito. Tenho a impresso de que precisamente esta corrupo da persecuo penal estatal por meios criminosos, a exemplo de prticas mafiosas, que de uma forma indita nos sobressaltam profundamente. O delineamento ora proposto significaria um passo decisivo no sentido de se encontrar um ncleo objetivo e palpvel de C.O. Desde logo convm assinalar que uma tal concepo no deve ser entendida como um "adiamento" do combate C.O., ensejado por artifcios termino lgicos. No se h de esperar at que as prticas corruptas e corruptoras se estabilizem para que medidas penais sejam adotadas. O Direito penal e o poder de polcia encontram-se desde longa data equipados com noes tais como preveno de perigos e delitos de perigo, instrumentos de pronta atuao que no ficam espera de que o circo pegue fogo. Esta conceituao visa a um significado mais preciso e rico de contedo de C.O., que permita sua abordagem conseqente e eficaz nos planos criminolgico e da poltica de segurana pblica. E imperativo reconhecer que ns nos encontramos ainda num estgio bastante primitivo do nosso conhecimento criminolgico e de pr-cogitaes terminolgicas do fenmeno. Este atraso no deve causar estranheza e nada indica que progressos significativos ocorram a curto prazo, por uma soma de razes: "Criminalidade organizada" - um fenmeno cambiante; ela segue mais ou menos as tendncias dos mercados nacionais e internacionais e torna-se portanto difcil de ser isolada (exemplo, o trfico clandestino de lixo nos pases industrializados); - compreende uma gama de infraes penais sem vtimas imediatas ou com vtimas difusas (ex. trfico de drogas, corrupo) e portanto no levada ao conhecimento da autoridade pelo particular; - intimida as vtimas, quando elas existem, a no levarem o fato ao conhecimento da autoridade e a no fazerem declaraes (ex. extorso de "pedgios" ou "seguros" por organizaes criminosas); - possui tradicionais solos frteis em bases nacionais e, em outras latitudes, no viceja ou produz resultados diversos (ex. Mfia em outros pases que no o seu bero); - dispe de mltiplos meios de disfarce e simulao. Daqui no se deve extrair a concluso de que medidas de preveno e combate devam aguardar a aquisio de um conhecimento mais preciso sobre o objeto de atuao, para que possam ser implementadas. Esta seria de fato uma posio ingnua. No entanto, uma Poltica criminal de Estado de Direito deve necessariamente extrair conseqncias da circunstncia de que o objeto contra o qual deve atuar ainda inacessvel ou precariamente conhecido. No se lhe pode permitir uma prtica atualmente em voga: Compensar ignorncia criminolgica com intensidade da ameaa e, em situaes que considere particularmente ameaadoras, desferir golpes a esmo desesperadamente. As conseqncias a serem extradas do conhecimento deficiente do objeto de interveno so os seguintes: - emprego massivo de pesquisa e conhecimento voltado delimitao criminolgica da C.O.: Se a situao se apresenta ameaadora, deve-se envidar todos os esforos para v-la com clareza o mais breve possvel; - emprego mais cuidadoso e prudente de meios mais enrgicos de combate e elucidao: Quem no conhece v seu alvo com preciso e por isto necessita atirar com chumbo mido, deve pelo menos dominar a trajetria do tiro o mais longe possvel; - permanente verificao com auxlio das cincias empricas, quanto a se e onde os meios de combate alcanam ou no resultado: Quem anda no escuro deve firmar cada passo. 3. O enrijecimento do Direito
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6. O medo da criminalidade organizada o principal responsvel pelas mais radicais alteraes e exacerbaes do poder de polcia, mas tambm do Direito penal, nos ltimos tempos. Princpios fundamentais ou no valem mais ou valem apenas limitadamente: o princpio in dubio pro reo; a antes ntida separao entre poder de polcia e persecuo penal (ou seja, entre preveno e represso; a limitao do emprego de medidas restritivas de direitos pessoa do verificado no poder de polcia e do suspeito na persecuo penal; a regra bsica da transparncia das investigaes a atual debate pblico sobre Poltica criminal veicula a impresso de que a soluo do problema consiste em conferir s autoridades da segurana pblica, de uma vez por todas, todos os meios e instrumentos necessrios que sempre reivindicaram, a fim de que possam assenhorear-se da C.O. Nada mais falso e enganoso. Precisamente nos ltimos anos as autoridades da segurana pblica foram equipadas com uma gama de poderosos instrumentos legais coercitivos que vinham incessantemente reclamando. Na Alemanha eles foram acolhidos tanto nas legislaes policiais e de ordem pblica dos Estados quanto nos cdigos penal e de processo da federao: agentes secretos, testemunhas da coroa (aquelas que, em troca da revelao do crime e seus autores, tm a sua prpria participao perdoada ou tratada com benignidade), observao policial prolongada da vida das pessoas, escuta telefnica ampliada, proteo de testemunhas (que restringe a ao da defesa), captao e armazenamento de dados pessoais em larga escala, licitaes para a prtica da observao policial, escuta por meios eletrnicos, penas patrimoniais, punibilidade da lavagem de dinheiro. O que agora se pede (v. tb tese 7) no pouco, mas em vista do j concedido, uma bagatela. Vista da perspectiva dos acontecimentos reais, o rumo de nossa discusso deveria ser dirigido no sentido de que as autoridades da segurana pblica viessem a pblico esclarecer qual o xito que elas obtiveram com os instrumentos legais postos a seu dispor. Com base nestas experincias prticas poder-se-ia discutir mais racionalmente sobre a aptido destes instrumentos para seus fins. Em vez disto, os setores liberais e progressistas da opinio pblica vm-se na mesma situao defensiva de antes, isto simplesmente vociferam contra a concesso de meios irrecusveis para o combate criminalidade organizada. Este mais um sintoma da fraqueza argumentativa de uma poltica de segurana orientada para os Direitos fundamentais a que j aludimos acima (tese 2). Os instrumentos legais coercitivos aqui enumerados produziram fundamentais mudanas nas nossas tradies de Estado de Direito nos campos policial, penal e processual penal. O "combate preventivo ao crime" como objetivo da atividade policial acaba por aplainar os limites entre preveno e represso, entre preveno de perigos e combate ao crime que, at ento separaram nitidamente os domnios policial e processual penal. Mtodos de investigao tais como escuta telefnica, observao policial, apuraes secretas e captao de dados estendem-se necessariamente e em regra a terceiros no-partcipes, at ento uma ntida exceo. A freqente incluso nas investigaes dos chamados "elementos de contato" visa na verdade a esta intromisso. Todos estes meios so utilizados nas costas do atingido, subrepticiamente: At o presente as investigaes eram por princpio abertas - j para que o atingido pudesse cuidar de sua defesa a tempo. As chamadas "pr-investigaes" removem os limites de interveno delineados pela noo de indcio, que tradicionalmente serviu para legitimar transtornos na vida de pessoas inocentes, somente aceitveis mediante pressupostos e balizas claros. A pena patrimonial transfere doravante para o atingido o encargo de provar a decncia dos seus ganhos. No defendo pura e simplesmente um recuo destas mudanas. Sugiro apenas que no se perca de vista o caminho at agora percorrido, quando de novo se discute mais medidas coercitivas e exacerbaes. 7. H no momento principalmente trs novas reivindicaes de coero: a introduo da chamada "grande escuta" como meio instrutrio no processo penal; o direito de agentes secretos cometerem infraes penais tpicas do "milieu" onde atuam; emprego de meios e dados dos servios secretos de informaes no combate criminalidade. A satisfao destas reivindicaes muito provavelmente no trar muitos beneficias mas certamente realizar enormes estragos muito difcil formar uma opinio fundamentada sobre as reivindicaes das autoridades de segurana pblica no sentido de mais meios coercitivos, enquanto no se sabe o que de positivo ou negativo os meios coercitivos j disponveis trouxeram. A prpria circunstncia de que no se prestem contas dos passos j dados, antes que novos passos na mesma direo sejam autorizados, j torna as reivindicaes altamente duvidosas. E aqui a carncia de informaes e dados no se
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reduz a um querer saber meramente terico, mas indicia a suspeita de que meios coercitivos sejam simplesmente amontoados para o desfrute de seus titulares. Salta aos olhos que as intervenes abrangentes at agora concedidas pelo legislador no so to eficazmente abrangentes do ponto de vista criminalstico. A escuta telefnica depara avanos na tecnologia de informaes, o armazenamento de dados pessoais em larga escala esbarra na modificao d comportamento das pessoas procuradas, os agentes secretos tm problemas quando devem agir entre grupos tnicos minoritrios. E bastante presumvel que os mesmos problemas surgiriam com os meios coercitivos atualmente na pauta de reivindicaes. O Direito processual penal no outra coisa seno Direito constitucional aplicado; isto vale com mais nfase no tocante s medidas de fora do inqurito policial. O Direito processual penal no se adequa a ptio de estacionamento para depsito ou empilhamento de faculdades coercitivas. Antes que estas faculdades sejam distribudas, preciso saber para que servem e at onde alcanam. Os argumentos relativos a cada uma das novas reivindicaes de arrocho foram amplamente apresentados e so conhecidos da opinio pblica. Neste passo, desejo apenas descrev-los sucintamente. Pode at ser que a efetividade do combate ao crime cresa com estes novos instrumentos; maiores pormenores no so porm conhecidos. Sabe-se apenas, e com pormenores, quais as tradies do Estado de Direito devero ser sacrificadas para a obteno deste objetivo: - Quando a casa do cidado (sim, agora j no se tratar apenas do "indiciado", como sempre foi, mas na melhor das hipteses, de "suspeitos") passa a ser franqueada indiscriminadamente s intervenes estatais, a o Direito fundamental do art. 13 da Carta Fundamental (inviolabilidade do domiclio) perde seu mbito de vigncia: O que mais, se no este recinto, constitui o ncleo da privacidade individual? - Quando funcionrios policiais no desempenho de seu trabalho passam a legalmente poder cometer infraes penais, a ento desaparece para o cidado a ntida fronteira entre criminalidade e combate ao crime, e a superioridade moral do Estado frente delinqncia se esvai. Para mim, os recentes eventos de Bad Kleinen (morte a tiros, em circunstncias a princpio pouco esclarecidas, de um suposto terrorista da RAF em confronto com a polcia, que a ele chegou graas a um agente infiltrado, e que culminou, pelo s fato da veiculao de informaes inverdicas imprensa, com a renncia ou demisso do Ministro federal da justia, do Procurador Geral federal e do chefe do servio de informaes, N. do T.) confirmaram o postulado de que o Estado no pode dar a aparncia de usar os mesmos mtodos daqueles que ele, com boa razo, persegue justamente devido ao uso destes mtodos. - Quando se autoriza que os servios de informaes possam participar da investigao criminal com os meios que lhes so especficos (presumivelmente mais efetivos), ento ser o fim da transparncia e do controle; no apenas para os atingidos, mas para toda a opinio pblica e at para os polticos. Lamentavelmente, ns j nos habituamos a uma tcnica enganosa de avaliao: Quando uma ameaa nos parece particularmente intensa, nada mais sagrado para ns, nem mesmo os Direitos fundamentais (como o mencionado art. 13 da Constituio) ou tradies outrora intocveis (como a necessria separao entre polcia e servio de informaes). No entanto, uma cultura jurdica no se constri mediante tais tcnicas de avaliao (que, nas situaes concretas, no deixam nenhuma chance de sobrevivncia aos princpios jurdicos fundamentais), e sim na estabilidade daqueles princpios que ns reputamos indiscutveis e indisponveis, como patrimnio da civilizao, tambm em momentos de crise. J no sobram muitos destes princpios hoje em dia. 4. Questes de fundo 8. O fato de que criminalidade e violncia ocupem papel de destaque em nossas preocupaes atuais remete-se a causas ou origens que, a longo prazo, so estveis. Elas so uma parte de nossa vida diria. Os filsofos sociais falam hoje de "sociedade do risco", referindo-se a que ns na vida diria nos defrontamos com crescentes dificuldades em encontrar orientaes estveis. A complexidade de nossas relaes sociais antes de mais nada vivenciada como algo ameaador, os riscos de leses so ao mesmo tempo abrangentes, devastadores e difusos. Conseguimos preparar-nos apenas
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precariamente para as leses esperadas, e no conseguimos remediar os danos inesperados. Os grandes riscos da tecnologia moderna, da qual dependemos, afiguram-se-nos incontrolveis e produzem um clima generalizado de ameaa, de estarmos entregues prpria sorte. Os filsofos sociais falam hoje de "narcisismo" referindo-se ao fato de que as normas de nossa vida diria tornaram-se quebradias e sem fora de persuaso. Instituies de controle social, como o mundo profissional, a vizinhana, a escola, perderam sua fora para fixarem obviedades normativas da vida em coletividade. Normas de conduta pr-concebidas, que no precisem ser cada vez questionadas e que se compem de um emaranhado de regras no discutidas, tornam-se anacrnicas. No seu conjunto, a tendncia atual caminha para o isolamento e a "des-solidarizao", para um fortalecimento social dos j fortes e um enfraquecimento dos fracos. No preciso orientao acadmica para que cada um possa ver os processos que fomentam estas tendncias nos dias em que vivemos. Lembrarei apenas alguns fatores que tornam o futuro de um crescente nmero de seres humanos incerto: a escassez de vagas na escola e no trabalho, a reduo dos salrios e o aumento dos aluguis e despesas com seguros e sade - tudo isto relacionado com uma "economicizao" do nosso dia-a-dia; as chances crescentes dos espertos ficarem ricos e subirem na escala social e o correspondente empobrecimento dos demais. Estas tendncias so responsveis tambm por nossas concepes frente criminal idade e violncia. Levadas aos seus extremos limites, estas tendncias produzem uma alterao de longo prazo das normas sociais, das quais as normas jurdicas dependem para sua observncia ftica e sem as quais as normas jurdicas no conseguem nenhum resultado: Para exagerar na linguagem, num mundo de diabos nem a polcia nem o Direito penal tm alguma chance. Por outro lado, fenmenos superficiais como as exibies de violncia na televiso, tidos como responsveis pelas tendncias descritas, so menos as fontes do que j manifestaes do mal. Acaso tivssemos uma outra concepo da violncia, estas exibies no encontrariam espao nos programas e sua eliminao da telinha atingiria menos a mensagem que o mensageiro. 9. Criminalidade e medo do crime no so como a coisa e sua imagem no espelho. Sentimentos de ameaa e insegurana no so meros reflexos de ameaas reais, mas tambm conseqncia de circunstncias da "des-solidarizao" e intranqilidade sociais. No a ameaa real da criminalidade e da violncia que constitui o fator decisivo para a poltica de segurana pblica e sim a percepo de tal ameaa pela coletividade. Estes sentimentos de ameaa dominam a populao, so canalizados para reivindicaes de imediato arrocho nos meios coercitivos e tornam o relaxamento dos Direitos fundamentais bem como sua corroso pelo Estado no s tolerveis como objeto de exigncia da populao. Porm, no existe a mais remota relao causal entre ameaa e sentimento de ameaa, pelo contrrio: H mais medo do crime entre grupos sociais onde a probabilidade de ser sua vtima mais remota. A recproca tambm verdadeira. A poltica de segurana pblica deve portanto no apenas considerar as causas da criminalidade e da violncia como tambm levar em conta os mltiplos fatores da sua percepo social. Isto complica o problema primeira vista. As pesquisas empricas neste tema ainda no desceram a pormenores. Mas j se tem como certo que os fatores que criam e fomentam os sentimentos de ameaa tm suas causas remotas nos processos de eroso das normas sociais, de isolamento individual e de "des-solidarizao". Numa palavra, estes fatores resultam de desestabilizao normativa. O sentimento de ameaa no se concentra em agresses criminosas; ele difuso, estende-se em mltiplas direes. Por conseguinte, a fundamental diferena entre ameaa da criminal idade e sentimento de ameaa no exigiria afinal qualquer diferenciamento numa poltica de segurana pblica e chegaria mesma concluso estratgica para uma Poltica criminal e de segurana pblica de longo prazo: iniciar e favorecer processos de solidarizao e estabilizao das normas. 5. Sadas 10. Se meu balano da situao for pelo menos aproximadamente vlido, ento no existe nenhum remdio de cura completa e imediata, nenhum tratamento de choque eficaz. A sada correta passa preferentemente por uma poltica de segurana pblica pragmtica, diferenciada e voltada para o futuro
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Criminalidade e medo da criminalidade tm razes profundas e ramificadas. Por isto, inadequado e equivocado reduzir a discusso sobre a correta poltica criminal e de segurana pblica aos meios de investigao acaso constantes da nova lista de desejos das autoridades de segurana pblica. A conseqncia desta reduo a expectativa de uma populao atenta e de boa-f, de que os problemas da criminalidade e da violncia resolver-se-o mediante a distribuio farta de poderes investigatrios. Isto seria uma fraude, qualquer leigo o percebe. Portanto, cumpre romper os parmetros tacanhos da discusso e tentar compreender as verdadeiras dimenses que uma poltica de segurana apresenta na atualidade. O que isto concretamente significa, penso demonstrar em trs pontos. Poltica de segurana pblica no equivale a poltica policial, mas compreende tambm uma Poltica criminal que, por sua vez, compreende no apenas o ponto de vista da efetividade policial, mas tambm as garantias penais e constitucionais. Mesmo assim, ainda muito pouco. Conforme as questes de fundo permitem entrever (supra 4, teses 8 e 9), poltica de segurana pblica sem considerao para com a juventude, a mo-de-obra, a moradia, os problemas sociais e a educao, converte-se num espetculo sem esperanas e sem fim previsvel. Portanto, uma poltica de segurana s faz algum sentido no contexto de uma verdadeira Poltica interna bem definida, sincronizada e coordenada. Discusses em torno da poltica de segurana precisam ser pragmticas. Com esta afirmao, no quero referir-me apenas a um distanciamento frente s indagaes cientficas da Criminologia que, por certo, s atingem resultados slidos se conseguem desligar-se das questes prementes do dia-a-dia. Refiro-me sobretudo a uma disposio de romper com os limites estreitos da discusso, ora concentrada em posies dogmticas cristalizadas do tipo "contra" ou "a favor", a exemplo da "grande escuta" ou das "infraes penais tpicas do milieu e tantos outros meios exacerbados de corroso dos Direitos fundamentais. Cumpre-nos abrir os olhos e dirigi-los sem vendas para os problemas da criminalidade e da violncia que efetivamente esto nossa frente, e ento indagar que meios podero funcionar contra eles. Pragmtica significa tambm assegurar-se dos efeitos reais decorrentes das decises de poltica de segurana e, se necessrio, efetuar as devidas correes aconselhadas pelos efeitos verificados. At a presente hora est valendo o seguinte: Desde quando nos decidimos pela introduo de meios coercitivos, estes permanecem em geral vagando pelos cdigos e pelo mundo e seguem sua sina sem nenhum controle ou conhecimento. Poltica exercitada com pragmatismo, ao contrrio, considera no apenas o xito e o fracasso dos efeitos desejados, mas tambm os efeitos colaterais no desejados mas necessariamente causados. As louvveis resistncias contra as alteraes atualmente cogitadas para a poltica de segurana devem considerar em seus programas no apenas os arrochos, mas tambm recuos, correes e amenizaes. Por fim, uma resposta poltica violncia e criminalidade deve ser capaz de reconhecer distines. Isto diz respeito, como atrs mencionado (2) diferenciao entre os diversos tipos de criminalidade, hoje sobretudo a criminalidade organizada e a de massas. Mas diz respeito tambm s dimenses temporais da poltica. bvio que, em vista das atuais ameaas, no se pode pensar apenas em processos de mudanas de longo prazo. Mas tambm igualmente bvio que medidas de curto prazo s podem ser avaliadas e mesmo discutidas numa perspectiva de longo prazo. Lamentavelmente, nossas polticas de segurana atuais no tm projetos de longo prazo. 11. A longo prazo, os efeitos da sociedade de risco no sero controlados por meios polticos, sequer poltico-criminais. Todavia, nossa poltica de segurana pblica pode e deve, no mbito de suas possibilidades, diminuir a "des-solidarizao" da sociedade e amenizar suas conseqncias para os seres humanos Processos de eroso de normas, economicizao ou "des-solidarizao" (tese 8) so certamente impenetrveis interveno poltica direta. Se assim no fosse, abrir-se-ia a questo de se e at que ponto seria desejvel reverter estes processos. No se pode "revogar" a modernizao, apenas conviver com ela. Todavia, uma poltica de segurana no contexto de uma poltica interna pode amortecer ou repartir certos efeitos indesejveis da modernizao, pode estimular tendncias de segurana e solidarizao ou, na pior das hipteses, omitir a conduta oposta. Aqui se cuida das chances de vida
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dos mais fracos, das crianas, dos jovens, dos velhos e das minorias tnicas. Neste contexto, convm lembrar uma verdade que no de hoje, de que Poltica social a melhor Poltica criminal. No se trata de elaborar programas caros e ambiciosos, que em parte at j existem. Trata-se sobretudo de reconhecer as bases social-polticas de uma poltica de segurana e, de posse deste conhecimento, dirigir pelo menos uma frao das energias, da fantasia e dos recursos que ns atualmente estamos dispostos a empregar em objetivos de segurana de curto prazo, para uma perspectiva de longo prazo. Tambm no conceito desenvolvido por Habermas de um "patriotismo constitucional" eu vejo um caminho para solidarizao a longo prazo. A existncia, a harmonia a igualdade e a justia de uma sociedade se define por parmetros no apenas econmicos, mas tambm normativos. Os direitos civis fundamentais de nossa constituio e da tradio europia podem converter-se, mais ainda na Alemanha em funo dos problemas de nossa histria recente, num fermento sobre o qual poderiam crescer um esprito comunitrio e uma conscincia solidria dos cidados. O bvio e irrecusvel respeito pelos direitos do outro constitui-se tambm numa eficaz barreira contra a dissoluo da sociedade e o resvalamento para a criminalidade. Isto deveria levar-nos a pensar um pouco, quando colocamos nos pratos da balana eficcia policial e Direitos humanos. Uma ltima observao sobre uma perspectiva de longo prazo da poltica de segurana. Nossas discusses atuais favorecem o aspecto "segurana" em detrimento do aspecto "poltica". Com isto quero dizer sobretudo que ns fixamos apenas um dos olhos nos elementos de um controle da criminal idade tecnicamente eficiente, ao passo que aspectos normativos, tais como pressupostos de longo prazo da segurana, alternativas ou custos deste controle atraem nossa ateno apenas marginalmente. Uma repolitizao do debate sobre poltica de segurana teria porm tambm o efeito de que ele voltaria a ser conduzido pelos cidados interessados mais que pelos experts: questes gerais e no apenas criminalsticas saltariam para o primeiro plano. Decerto os indicadores atuais no favorecem esta postura. Os desenvolvimentos recentes compreendidos na expresso "fastdio da poltica" indicam que o meio Poltica vem perdendo seu vigor na administrao de problemas, que este indispensvel meio de soluo de problemas tendencialmente se decompe na percepo da populao. O fenmeno altamente perigoso para a Poltica interna. Pois precisamente neste setor onde se faz mais indispensvel uma poltica estatal racional voltada para o futuro. A sociedade no pode resolver os problemas da violncia e da criminalidade sozinha. 12. A mdio prazo precisamos introduzir na Poltica interna razo pragmtica em lugar de guerras de trincheiras e guerras de crenas. Precisamos responder diferentemente a diferentes formas de criminalidade, devemos realizar experimentaes controladas e abandonar passo a passo caminhos percorridos que no deram certo. A pragmatizao da poltica de segurana uma perspectiva que no se alcana num s dia, mas pode desde j comear e, em muitos aspectos ela j est em curso. A renegao de posies simplistas abrir o horizonte para as concretas distines entre manifestaes da criminalidade e possibilidades de reao. Este novo cenrio poder motivar as foras atualmente comprometidas com reivindicaes rumo ao novo a que se engajem na cooperao e no aproveitamento das mltiplas possibilidades de combate criminalidade desde j ao nosso dispor. Aqui se cuida - e este o primeiro aspecto - de recursos concretos e no apenas legais. Nossa polcia, por exemplo, retira-se para a retaguarda na luta contra o crime em favor das empresas de segurana precisamente no campo das formas de criminalidade que mais, imediatamente, atemorizam os cidados. Este fato constitui-se num escndalo da poltica de segurana e num perigo para o Estado de Direito. Aqui se privatiza um campo que o cerne do Estado e isto tem conseqncias: desigualdade entre os ricos e os pobres no tocante proteo contra o crime; perda da sujeio lei, da proteo dos Direitos humanos e do controle do Estado de Direito no combate ao crime. Uma poltica de segurana pragmtica far face a este problema a mdio prazo no apenas e no primordialmente com reformas na legislao policial ou processual penal. Deve antes de mais nada dedicar-se a solues prximas ao problema: dotao e presena ostensiva da polcia, aprimoramento da poltica de recrutamento, formao e remunerao, favorecimento da preveno
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tcnica, regulamentao do acesso aos servios de segurana privada e de sua fiscalizao, maior enfatizao do fator humano na polcia que do fator tecnologia de informaes, e assim por diante. Estou convencido de que, s com estes meios j estaremos atingindo uma proteo mais eficaz do cidado contra a violncia. Como segundo aspecto de modificaes de mdio prazo na poltica de segurana pblica gostaria de lembrar algumas propostas atualmente correntes, no sentido de atenuar a tenso na rea de segurana pblica, mediante uma reduo do mbito do Direito penal aos setores que realmente pode combater, noutras palavras, descriminalizar os setores onde o Direito penal enganosamente tranqiliza, mas em verdade atua contra-produtivamente: particularmente no mbito da poltica de drogas. Tais propostas j esto colocadas sobre a mesa, pelo que pretendo apenas situ-las no contexto de que aqui se cuida. A poltica das drogas um dos poucos campos onde a criminal idade organizada e a criminalidade de massas se encontram: C.O. compreende o comrcio internacional de estupefacientes; por outro lado, o pequeno trfico e outras formas de criminalidade que os dependentes das drogas praticam para manterem seu vcio constituem uma boa fatia da criminalidade de massas. Portanto, preciso encontrar aqui uma sada urgente no campo da poltica de segurana. Esta sada conduz para fora do Direito penal das drogas rumo a uma concepo de sade pblica do problema das drogas. O incomensurvel sofrimento dos atingidos e dos seus, o temor dos pais por seus filhos, os imensos custos de toda natureza que todos ns temos que suportar - tudo isto ns devemos fundamentalmente creditar singular circunstncia de que ns reagimos ao problema das drogas com proibies e castigos ao invs de ajuda e assistncia. O mercado negro agradece sua existncia ilegalidade. Ao mercado negro se devem os exorbitantes lucros e as fabulosas fortunas dos dealers, mas tambm as contaminaes, mortes, misria diria e seduo dos dependentes. No defendo "herona na prxima drogaria". Defendo sim uma "sada francesa", gradual, do Direito penal das drogas em favor de experimentaes controladas, que acompanhem passo a passo esta retirada. Pragmatismo sensato no o nosso ou-isto-ou-aquilo dogmtico, mas um passo a passo que a cada etapa d uma chance para o aprendizado atravs da experimentao e a formulao de novas decises. No final do percurso poder desvendar-se com mais sensata uma poltica de drogas como a que j praticamos para o tabaco, o lcool e os medicamentos: controle estatal rigoroso, flanqueado tambm por disposies penais, tanto da produo quanto da distribuio diferenciada destas substncias perigosas, repdio moral generalizado pelas drogas, ajudas diferenciadas aos dependentes. Isto nos conduz para um ltimo aspecto da estratgia de mdio prazo. Mesmo uma poltica pragmaticamente orientada no trar a mdio prazo soluo para o problema das drogas, se com "soluo" se pretender a eliminao total das drogas. Desde que existem seres humanos na face da terra existem drogas, e enquanto existir seres humanos vivendo em sociedade tambm existir a criminalidade. Justamente a correta compreenso do medo da criminalidade (tese 9) permite a uma viso no estreita dos fatos perceber que - ao contrrio das simplificaes populistas - a "erradicao" da droga ou da criminal idade em geral uma meta inalcanvel do ponto de vista criminolgico e insuportvel para o Estado de Direito, seno vejamos: Sempre foi uma marcante caracterstica do pensamento autoritrio (por ltimo na Poltica criminal da extinta Alemanha Oriental) acalentar a populao com a cantiga da "sociedade isenta do crime". O reverso da medalha (que o que conta na elaborao da poltica de segurana) consiste na obstinao em produzir esta "purificao da sociedade" mediante iterativos arrochos nos parafusos do controle social (que no tero fim, j que a meta jamais ser alcanada). Uma poltica de segurana pblica pragmtica, ao contrrio, deve convencer-se do fato de que a criminal idade, mesmo a mdio prazo, vai continuar existindo. Somente assim ser possvel articular equilibradamente eficcia tcnica com proteo dos Direitos Humanos, de maneira que os direitos dos atingidos no se afigurem como custos evitveis do bom trabalho policial. 13. A curto prazo, devemos novamente aceitar que a poltica de segurana pblica compreende no apenas a eficcia como tambm a justia e a proteo dos Direitos Humanos. Restries aos Direitos fundamentais devem ser pesadas cautelosamente, devem ser aplicadas concentradamente e, em todo caso, ser guarnecidas com instrumentos que permitam o seu controle Com isto, estou de volta ao incio da discusso. A curto prazo o debate acerca da segurana pblica deve ser ampliado em seu contedo para abranger a dimenso da segurana da liberdade e dos
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Direitos fundamentais, negligenciada no calor das paixes com que as posies so defendidas (supra 1, teses 1 e 2). Esta necessidade deixa-se concretizar em sentido tcnico e normativo. Do ponto de vista normativo, cumpre resgatar sem ambigidades o valor tradicional dos Direitos Humanos que, historicamente, surgiram no campo da segurana pblica como resistncia aos abusos do Estado e no como barreiras a serem removidas para um "sensato" trabalho policial. Isto significa, por exemplo que o ncleo dos Direitos fundamentais volte a ser considerado indisponvel e portanto subtrado livre disposio do Estado, inclusive ou sobretudo em tempos de crise; que a tradio de nossa cultura jurdica no seja cada vez mais corroda e negociada pela esperana de investigaes eficientes. Isto significa, em outro exemplo, que ns de uma vez por todas deixemos de acreditar na lenda, segundo a qual os meios de coero cogitados atinjam apenas "o criminoso", como se houvesse uma linha demarcatria para tais coeres, capaz de excluir os bons cidados dos "outros". Como toda lenda, esta tambm seria muito boa, mas lamentavelmente a realidade outra: Acaso tivssemos o "criminoso" (ou o "ladro", o "bandido", o "traficante", qualquer que seja o estigma), no haveria necessidade de investigao, e, j que investigamos, no se trata de "criminoso", mas quando muito de suspeito ou elemento de ligao, porque na Europa a presuno de inocncia continua valendo. Mesmo a curto prazo, aqueles que participam do debate deveriam abster-se destas manipulaes verbais. J do ponto de vista tcnico, no se trata de tradio e sim de fantasia e criatividade. Cumpre imaginar possibilidades de assegurar os Direitos fundamentais sem inviabilizar a atividade investigatria. Estas possibilidades na verdade j existem, ns que nos ocupamos muito pouco delas em nossas guerras de crenas. Aponto apenas alguns exemplos, que podem ser agrupados segundo duas metas: concentrao e controle. Provavelmente existem outras metas para a limitao dos meios coercitivos e com toda a certeza existem outros exemplos. Quanto mais precisa a coero em relao ao seu alvo, mais ela se torna tolervel, porque produz menos estragos normativos. Acaso fosse possvel atingir sempre e somente o "criminoso", como o eufemismo sugere, ento nosso problema perderia seu objeto; porm conseguimos na melhor das hipteses alcanar meros suspeitos, isto , inclusive inocentes ou mesmo terceiros no-partcipes. Nosso Direito coercitivo j consagra este princpio da concentrao da interveno ao vincular a medida coercitiva presena de indcios. Tambm no campo do direito da proteo de dados, o princpio da vinculao ao fim, segundo o qual os dados s podem ser empregados no propsito para o qual foram coletados, deveria favorecer a concentrao da interveno; deveria, ressalto, porque ele est todo perfurado de excees. Por fim cumpre mencionar a elaborao de um catlogo das infraes penais para as quais medidas como escuta telefnica e confronto de dados se legitimam; isto favorece a concentrao das investigaes em um alvo o mais delimitado possvel: Quanto maior preciso no atingimento do alvo, mais tolervel juridicamente ser a interveno. Neste campo ainda seria possvel colher outros exemplos. No entanto, a tendncia atual no se dirige para a concentrao, antes se inclina para a teoria, segundo a qual a polcia deve utilizar tudo o que caia em suas garras: Achados "casuais" no so intencionais, mas sempre agradveis. Sendo assim, compreensvel a desconfiana geral tributada atividade investigatria. Acaso fssemos mais rigorosos na utilizao das informaes, aprimoraramos o acerto no alvo e, assim, poderamos ser mais generosos na busca e obteno de informaes. Concretamente no tocante C.O. (admitindo-se um acordo acerca deste conceito): Acaso fossem as informaes aproveitveis apenas em fins previamente definidos, ento s se poderia agir faticamente quando o acerto no alvo fosse altamente provvel e deste modo a restrio ao Direito fundamental seria mais aceitvel. Tambm a categoria do controle j conhecida no nosso direito coercitivo, por exemplo na competncia jurisdicional para autorizar certas coeres ou na tutela jurisdicional contra a sua efetivao. Aqui tambm se podem imaginar aprimoramentos. A regra bsica deveria ser: Quanto menos uma restrio aos Direitos fundamentais for controlvel - pelo atingido e pela coletividade mais inaceitvel ela ser do ponto de vista normativo. Este alis um dos argumentos contra o emprego dos servios secretos de informaes no nosso campo. Ns desenvolvemos o mal hbito de bisbilhotar demasiadamente o varejo e o espetacular da polcia e da justia e de no olhar com a necessria ateno o seu atacado. De qualquer modo,
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considerando a ameaa representada pela criminal idade organizada e as pretendidas exacerbaes nos meios investigatrios, seria recomendvel que as autoridades ensejassem a participao da coletividade pelo menos a nvel informativo atravs da prestao de contas peridica dos xitos e fracassos, utilidade e custo de suas medidas coercitivas. Certamente a prestao de contas no se faria designando casos concretos ou nomes, e sim apresentando um balano transparente de suas atividades concernentes restrio de Direitos fundamentais com fins investigatrios. Esta sugesto constituir-se-ia num exemplar experimento controlado, vlido para uma fase de transio rumo elaborao de uma poltica criminal fundada na experincia. E previsvel um significativo interesse pblico nestas informaes, a depreender da prioridade que a violncia e a criminalidade assume nas preocupaes dirias. Em todo caso, a iniciativa deveria compreender o Direito de requisio e vista das informaes em favor de parlamentares ou pessoas comissionadas pelos cidados, sempre assegurando-se a anonimidade dos casos concretos. Dir-se- que estas propostas no se adequam ao nosso sistema. A esta objeo cumpre responder: os novos meios coercitivos tambm no. Se ns queremos avanar numa poltica de segurana pblica digna do Estado de Direito, preciso que tambm as autoridades da segurana pblica aprendam a percorrer novos caminhos.
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Formação policial questionada em debate sobre direitos civis e Estado de direito

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DIREITOS CIVIS, ESTADO DE DIREITO E "CULTURA POLICIAL": A FORMAO POLICIAL EM QUESTO

VIOLNCIA, POLCIA E DIREITOS HUMANOS

PROPOSTA PARA UMA NOVA POLTICA DE SEGURANA PBLICA

SEGURANA PBLICA NO ESTADO DE DIREITO

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