Universidade Federal de Minas Gerais Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas Ciclo Introdutrio s Cincias Humanas

FORMAS DE ESTADO: FEDERALISMO1 Mrcia Miranda Soares

INTRODUO Este captulo apresenta a forma de Estado designada como federalismo, que consiste em uma das trs principais formas de organizao territorial do poder poltico no mundo atual. As outras duas so a forma Unitria e a forma Confederada. O texto buscar explicar o significado, a origem e as caractersticas do federalismo, assim como sua distino das outras duas formas de Estado. O federalismo, tal como o concebemos na atualidade, teve sua origem nos Estados Unidos da Amrica (EUA), em 1787, como resultado de um intenso debate e busca pela conciliao de dois interesses, constituir um Estado nacional a partir das 13 colnias inglesas, que juntas proclamaram a independncia da Inglaterra em 1776, e preservar a autonomia dos estados constitudos a partir das colnias na conduo de seus interesses polticos, econmicos e sociais. A grande novidade do federalismo foi possibilitar unidade poltica nacional e autonomia subnacional atravs de um complexo desenho institucional de controles mtuos, para evitar o domnio da Unio (governo nacional) sobre os estados (governos subnacionais) e vice-versa. A virtude deste arranjo poltico territorial foi comprovada pela estabilidade poltica dos Estados Unidos da Amrica ao longo dos dois ltimos sculos, com a superao de crises importantes, inclusive envolvendo conflitos territoriais. Outro indicador de sucesso do federalismo foi sua expanso pelo mundo, alcanando 30 pases que se designam como Estados federados, em um contingente de mais de 200 naes soberanas. A devida compreenso do federalismo envolve mobilizar dois outros termos, descentralizao e democracia. Na segunda seo, ser defendido que a descentralizao e a democracia so condies para o federalismo, assim como o federalismo exige uma configurao particular de descentralizao do poder poltico e traz consequncias para a democracia.

Agradeo Marta Leone Andrade a colaborao na elaborao deste captulo, principalmente na coleta de informaes sobre os pases federalistas no mundo.

Finalizamos o captulo com a apresentao da experincia federativa brasileira. O Brasil adotou o sistema federativo conjuntamente com o regime republicano, em 1889. fato que o modelo americano foi a grande inspirao, mas isto no elimina as motivaes prprias que levaram a adoo do federalismo e certas caractersticas diferenciadoras da experincia brasileira. A federao brasileira, ao contrrio da experincia dos EUA, foi adotada a partir de um Estado nacional unitrio e para prover autonomia s provncias; sua trajetria foi marcada pelas oscilaes entre democracia federativa e autoritarismo centralizador. Por fim, o Brasil chega atualidade como um dos poucos pases federalistas a ter uma terceira esfera de poder territorial, os municpios. O objetivo do texto oferecer ao leitor um entendimento bsico do significado de federalismo e de suas caractersticas, apresentar a origem e a evoluo do federalismo pelo mundo, apontar a relao entre federalismo, descentralizao e democracia e introduzir a experincia federativa brasileira.

1. CONCEITO, ORIGEM E CARACTERSTICAS DO FEDERALISMO Conceito O federalismo uma forma de organizao do poder poltico no Estado nacional caracterizado pela dupla autonomia territorial. Isto significa a existncia de dois nveis territoriais autnomos de governo: um central, que constitui o governo nacional, e outro descentralizado, que constitui os governos subnacionais. Os entes governamentais tm poderes nicos e concorrentes para governarem sobre o mesmo territrio e povo, sendo que a Unio governa o territrio nacional e seus cidados, enquanto as unidades subnacionais governam uma parte delimitada do territorial nacional com seus habitantes; sendo ambos atuam dentro de um campo pactuado de competncias. A complexidade de fatores que envolve o federalismo no pode ser captada em poucas linhas, mas o conceito um importante ponto de partida porque apresenta os termos centrais para o seu entendimento: o mbito em que a federao deve ser entendida, o Estado nacional, e termos chaves como dupla autonomia territorial, nveis central e descentralizados. O federalismo surgiu e se expandiu pelo mundo como um pacto (a origem da palavra vem do latim foedus que significa pacto) entre foras centrpetas e centrfugas. As foras centrpetas defendiam a formao ou manuteno de um Estado nacional, entendido como unidade poltica que possibilita s diversas comunidades territoriais que o compem maior fora e

prosperidade, seja na defesa frente a inimigos externos, seja nas trocas comerciais internas (formao de um mercado comum) ou externas (proteo do mercado interno), entre outros fatores. As foras centrfugas defendiam autonomia poltica para as comunidades territoriais em determinado campo de atuao, evitando que as mesmas tenham que se submeter aos ditames de um governo central. Desta forma, o federalismo uma organizao poltica com dupla autonomia territorial porque deve conciliar e maximizar os benefcios de uma comunidade poltica centralizada (Estado nacional) com a garantia de autonomia aos seus componentes (descentralizao).

Origem do federalismo nos Estados Unidos da Amrica O federalismo surgiu nos Estados Unidos da Amrica, em 1787, como resultado de um pacto constitucional para estabelecer um Estado nacional a partir da unificao das treze colnias inglesas independentes e para garantir a autonomia poltica destas colnias. As treze colnias da Inglaterra no Hemisfrio Norte do Continente Americano desfrutaram de grande autonomia durante o perodo colonial, o que propiciou a formao de uma forte identidade territorial e o apego condio de autonomia. Ao proclamarem a independncia do Reino Unido da Gr- Bretanha, em 1776, as colnias tinham interesse em uma unidade poltica, mas no queriam abrir mo da autonomia, por isto optaram por um criar um governo central bastante limitado em suas atribuies e constituram, em 1777, a Confederao dos Estados Unidos das Amricas. O governo central teria como propsitos: 1) a defesa do territrio contra ameaas externas, 2) criar um mercado econmico comum para os novos estados e 3) manter a ordem interna, devendo limitar suas aes a este escopo. Os novos estados manteriam seus aparatos de poder e teriam o controle de todas as outras aes de governo. Contudo, a Confederao no foi bem sucedida, o governo central era demasiado fraco para levar adiante suas atribuies, o que representava ameaa paz, liberdade e prosperidade da nao. A Conveno da Filadlfia, que elaborou a primeira Constituio dos Estados Unidos da Amrica, em 1787, foi o palco de grande embate entre as foras centrpetas, que defendiam um governo central mais forte, e as foras centrfugas, que temiam que um

governo central fortalecido significasse o fim da autonomia dos estados. O resultado do embate foi uma institucionalidade territorial sem precedentes na histria mundial, o federalismo. Terminada a Conveno, a Constituio deveria ser ratificada pelos estados. Em defesa do federalismo, que naquele contexto significava aumentar o poder do governo central, foram publicados na imprensa de Nova York, em 1788, vrios artigos escritos por Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, designados como O Federalista. Esta obra representa uma referncia importante para o entendimento da nova forma de Estado e das motivaes para sua criao nos Estados Unidos da Amrica (Limongi, 1989).

Caractersticas institucionais do Estado federal O pacto federativo que conciliou os interesses centrpetos e centrfugos no processo de formao dos Estados Unidos da Amrica exigiu um rduo trabalho de desenho institucional na busca pela dupla autonomia territorial, do centro poltico federal (Unio) e das subunidades federadas (Estados). Este desenho estabeleceu um sistema de controles mtuos, os chamados pesos e contrapesos institucionais (checks and balances), que limitavam a atuao dos poderes centrais e subnacionais, propiciando o equilbrio de poder. Como tal, configurou as caractersticas institucionais e constitucionais do Estado nacional de tipo federal, adotado nos EUA e difundido pelo mundo (Riker, 1964:10; Klatt, 1993: 10;12):

1. Constituio Federal como forma de estabelecer o pacto federativo entre os entes territoriais. 2. Diviso do Estado nacional em vrias subunidades territoriais que constituiro os entes federados ou as unidades-membro da Federao. 3. Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio autnomos nos mbitos nacional e subnacionais;

4. Diviso de competncias fiscais e administrativas, com recursos financeiros e competncias administrativas asseguradas a cada nvel de governo; 5. Sistema legislativo bicameral, com representao das subunidades nacionais no governo central atravs de uma segunda casa legislativa (Senado). 6. Corte Suprema de Justia responsvel pela regulao dos conflitos federativos e garantia da ordem federal.

Formas de Estado: Federal, Unitria e Confederada As trs formas principais de organizao territorial do poder poltico, federal, unitria e confederada, se distinguem pela maior centralizao ou descentralizao do poder poltico em bases territoriais. O federalismo, como vimos, caracterizado pela dupla autonomia territorial, ou seja, por uma diviso mais igualitria do poder poltico entre o governo central e as subunidades nacionais, combinando centralizao e descentralizao na organizao interna do poder no Estado nacional. A unidade e a autonomia polticas subnacionais so tidas como valores essenciais do Estado e estabelecidas atravs de um pacto constitucional. O Estado unitrio, ou seja, a forma de organizao unitria do Estado nacional, caracterizado pela centralizao do poder poltico. O governo central controla a vida poltica em todo territrio nacional, estando as subunidades nacionais em posio subordinada estrutura central de poder. Portanto, sua principal distino do federalismo reside nas relaes intergovernamentais dentro do Estado nacional, ao invs de governo central e subunidades territoriais autnomos, o que temos so relaes hierarquizadas, com o governo central ocupando o pice da hierarquia. Assim, as unidades territoriais se subordinam, devem obedincia, ao governo nacional, em menor ou maior grau, dependendo do pas. Esta a forma predominante de organizao territorial do poder poltico no mundo atual e seu maior mrito reside na agilidade na tomada de decises, dada a existncia de um nico comando poltico territorial. A confederao uma forma de Estado marcada por ampla descentralizao territorial do poder poltico, sendo formada por comunidades territoriais que preservam a soberania poltica. O poder central constitudo por um tratado internacional entre comunidades soberanas para atender a objetivos especficos partilhados entre as partes - geralmente

militares e/ou econmicos. O fator diferenciador deste sistema em relao ao sistema federal a debilidade do poder central frente s unidades territoriais que compem a confederao. Alm de preservarem a soberania poltica, elas podem abandonar a Unio a qualquer momento, tendo direito de secesso (Klatt, 1993:8). A fragilidade do poder central se expressa na dificuldade de fazer valer suas leis e decises frente aos governos membros. Esta fragilidade significa a fragilidade da unio e responde por que a confederao tem um carter altamente instvel e tem tido uma existncia residual no mundo. A Unio Europeia, constituda pelo tratado de Maastrich, em 1992, seria o melhor exemplo de confederao atual. Outros exemplos devem ser buscados em perodos mais remotos: a Grcia Antiga, a Itlia antes de sua unificao em 1870, os EUA (1778-1787), a Alemanha (18151866) e a Sua (1815-1848). A falncia das confederaes antigas exemplifica o carter instvel deste arranjo que, muitas vezes, sucumbiu guerra civil, aos golpes de Estado e secesso. Observe que os trs ltimos exemplos citados de confederaes antigas acabaram por adotar o federalismo. De forma simples, a distino entre as trs formas de Estado pode ser feita a partir de um continuum que tem em um extremo a centralizao e no outro extremo a descentralizao. Os Estados unitrios estariam mais prximos do extremo da centralizao, os confederados mais prximos do extremo da descentralizao e os Estados federados ocupariam uma posio intermdia neste continuum, longe dos dois extremos. Evidentemente, no existe caso de centralizao ou descentralizao absoluta de poder poltico. Uma comunidade confederada que chegasse extremidade da descentralizao no seria mais uma unidade poltica e, por mais centralizado que pretenda ser um Estado unitrio, o poder central no consegue absorver em si todo o exerccio de poder com o controle absoluto sobre todo o territrio.

FIGURA 1: Formas de Estado: Continuum Descentralizao e Centralizao Poltica

Unitrios

Federados

Confederados

O federalismo no mundo

Descentralizao

Centralizao

O federalismo originado nos Estados Unidos da Amrica rapidamente tornou-se uma referncia para outros pases que apresentavam problemas similares de conciliar interesses centrpetos e centrfugos na conformao ou manuteno de um Estado nacional. Conforme Stepan (1999), algumas federaes surgiram para unir comunidades autnomas (come together), como foi o caso dos EUA, e outras federaes surgiram para manter a unidade poltica (hold together) em um contexto de presses por descentralizao, este seria o caso brasileiro. Em qualquer dos casos, a adoo do federalismo resultado do interesse em formar ou manter uma unidade poltica em um contexto na qual esto presentes foras territoriais relevantes que reivindicam um campo autnomo de atuao poltica e resistem submisso de um poder central. A constituio de foras centrfugas territoriais que impelem uma unidade poltica, em constituio ou j estabelecida, organizao federativa pode ter motivaes diversas, sendo possvel, no entanto, destacar trs fatores importantes na conformao destas foras: 1) Processo histrico marcado por ampla autonomia das esferas territoriais. A maioria das federaes (Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, Estados Unidos, Mxico, Venezuela, entre outros) passou por um processo de colonizao cuja estrutura de poder, centralizada na metrpole, conferia ampla autonomia poltica s esferas territoriais que formavam a unidade colonial. 2) Extenso territorial. Grandes territrios se conformam melhor com uma estrutura descentralizada de poder, at pela dificuldade de um poder central controlar um amplo espao geogrfico. Isso explica, em parte, a autonomia de muitas colnias frente s metrpoles e sua opo pelo sistema federal, posteriormente. No coincidncia que dentre os casos de sistemas federativos no mundo, se encontrem quatro dos seis maiores pases em extenso territorial: Canad, Estados Unidos, Brasil e Austrlia. Sem contar Mxico, Argentina e ndia, que so pases de grandes dimenses. Riker (1964:5) diz que o federalismo no mundo moderno a principal alternativa ao imprio enquanto tcnica de agregar largas reas sob um nico governo. 3) Existncia de heterogeneidades culturais de base territorial. Sociedades que apresentam clivagens culturais concentradas territorialmente, tnicas, lingusticas, religiosas ou de outra natureza, tm problemas em contornar estas diferenas sob um governo nico que faz valer suas decises para todos. O desejo de preservar as identidades culturais e ter um governo afim aos seus interesses faz com que estes

grupos representem foras centrfugas relevantes na conformao do poder poltico territorial. Este o caso da frica do Sul, da Blgica, do Canad, da Espanha, da ndia e da Sua. Na atualidade, so 30 os pases classificados como federalistas, um nmero pequeno diante de mais de 200 naes constitudas, nas quais prevalecem a forma unitria de Estado. Contudo, um conjunto expressivo de pases quando consideramos dimenso territorial, populao e riqueza.

QUADRO 1: Pases Federalistas no Mundo

Pas (Ano de adoo)1 frica do Sul (1996) Alemanha (1949) Argentina (1853) Austrlia (1901) ustria (1920) Unidades federadas1 9 provncias 16 lnder 23 provncias 1 cidade autnoma 6 estados 2 territrios 9 provncias 3 comunidades 3 regies 1 Federao 1 Repblica 26 estados 1 Distrito Federal 5.565 municpios 10 provncias 3 territrios 3 ilhas Poltica2 Repblica Parlamentarista Repblica Parlamentarista Repblica Presidencialista Monarquia Parlamentarista Repblica Parlamentarista Monarquia Parlamentarista Repblica Parlamentarista Repblica Presidencialista Monarquia Parlamentarista Repblica Presidencialista Monarquia Parlamentarista Monarquia Parlamentarista Repblica Presidencialista Repblica Presidencialista Posio no PIB (2010)3 e IDH (2011)4 PIB: 26 IDH:123 PIB: 6 IDH: 9 PIB: 24 IDH: 45 PIB: 18 IDH: 2 PIB: 36 IDH: 19 PIB: 31 IDH: 18 PIB: 107 IDH: 74 PIB: 9 IDH: 84 PIB: 15 IDH: 6 PIB: 205 IDH: 163 PIB: 51 IDH: 30 PIB: 14 IDH: 23 PIB: 213 IDH: 116 PIB: 2 IDH: 4 Clivagens Culturais2 Heterogeneidade: lingustica (11 lnguas oficiais) e tnica Homogeneidade Homogeneidade Homogeneidade Heterogeneidade: lingustica (1 lngua oficial e outras nacionais) Heterogeneidade lingstica (3 lnguas oficiais) e tnica Heterogeneidade: lingustica (3 lnguas oficiais) e tnica Homogeneidade Heterogeneidade: lingustica (2 lnguas oficiais), tnica e religiosa Heterogeneidade: lingustica (3 lnguas oficiais) e tnica Heterogeneidade: lingustica (1 oficial e 5 nacionais) e tnica Heterogeneidade: lingustica (1 lngua oficial e 4 nacionais) Heterogeneidade: lingustica (1 lngua oficial e 9 nacionais) e tnica Heterogeneidade: tnica e religiosa

Blgica (1993) Bsnia-Herzegovina (1995) Brasil (1889)

Canad (1867)

Comores (1978) Emirados rabes Unidos (1971) Espanha (1978) Estados Federados da Micronsia (1979) Estados Unidos (1789)

7 emirados 17 comunidades autnomas 2 cidades 4 estados 50 estados 1 Distrito Federal

Etipia (1952)

9 estados 2 cidades 50 regies 21 repblicas 6 territrios 2 cidades federais 10 reas autnomas

Repblica Parlamentarista

PIB: 76 IDH: 174

Heterogeneidade: lingustica (1 lngua oficial, 80 nacionais e dialetos), tnica e religiosa Heterogeneidade: tnica e religiosa

Federao Russa (1993)

Repblica Parlamentarista

PIB: 7 IDH: 66

Pas (Ano de adoo)1

Unidades federadas1 30 provncias 2 regies especiais 1 distrito capital 28 estados 7 territrios da Unio 18 provncias

Poltica2

Posio no PIB (2010)3 e IDH (2011)4 PIB: 16 IDH: 124 PIB: 5 IDH: 134 PIB: 66 IDH: 132 PIB: 30 IDH: 61 PIB: 12 IDH: 57 PIB: 102 IDH: 157

Clivagens Culturais2 Heterogeneidade: lingustica (1 lngua oficial, 3 nacionais e dialetos locais) e tnica Heterogeneidade: lingstica (18 lnguas oficiais), tnica e religiosa Heterogeneidade: lingustica (2 lnguas oficiais), tnica e religiosa Heterogeneidade: lingstica (1 lngua oficial e 8 nacionais), tnica e religiosa Heterogeneidade: lingustica (1 lngua oficial e 60 nacionais) Heterogeneidade: lingustica (1 lngua oficial e 9 nacionais), tnica e religiosa Heterogeneidade: lingustica (1 lngua oficial, 5 nacionais), tnica e religiosa Heterogeneidade: lingustica (2 lnguas oficiais, 8 nacionais) e tnica Heterogeneidade: tnica Heterogeneidade: lingustica (1 lngua oficial e 4 nacionais) e tnica. Heterogeneidade: lingstica (2 lnguas oficiais), tnica e religiosa Homogeneidade Heterogeneidade: lingustica (2 oficiais e 5 nacionais) e tnica

Indonsia (1949)

Repblica Presidencialista Repblica Parlamentarista Repblica parlamentarista Monarquia Parlamentarista Repblica Presidencialista Repblica Parlamentarista

ndia (1950)

Iraque (2005)

Malsia (1957)

13 estados 2 territrios federais 31 estados 1 distrito federal

Mxico (1824)

Nepal (2007)

14 zonas

Nigria (1954)

36 estados 1 territrio federal

Repblica Presidencialista

PIB: 32 IDH: 156 PIB: 217 (2008) IDH: 49 PIB: 35 IDH: 73 PIB: 119 IDH: 187 PIB: 28 IDH: 145 PIB: 209 IDH: 72 PIB: 71 IDH: 169

Palau (1994)

8 ilhas 23 estados 1 distrito federal 1 dependncia federal 10 provncias 1 cidade 4 provncias 2 reas adm. federais 1 distrito federal 2 ilhas 25 estados

Repblica Presidencialista

Repblica Bolivariana da Venezuela (1811) Repblica Democrtica do Congo (2006) Repblica Islmica do Paquisto (1956) So Cristvo e Nevis (1983) Sudo (2005)

Repblica Presidencialista Repblica Semipresidencia lista Repblica Parlamentarista Monarquia Parlamentarista Repblica Presidencialista

Sua (1848)

26 cantes

Repblica Parlamentarista

PIB: 38 IDH: 11

Heterogeneidade: lingsticas (4 lnguas oficiais), tnica e religiosa

Fontes: 1. Government of Canada (2011); 2. CIA (2011a); 3. CIA (2011b); 4. UNDP, (2011). Obs. O ranking de PIB da CIA coloca a Unio Europia no primeiro lugar, o que explica, por exemplo, o segundo lugar dos EUA.

2. FEDERALISMO, DESCENTRALIZAO E DEMOCRACIA Devemos evitar certa confuso comum com os termos federalismo, descentralizao e democracia. Eles tm significados distintos, mas apresentam importantes conexes. Esta seo buscar distinguir e relacionar estes termos.

Federalismo e Descentralizao A descentralizao o elemento distintivo da federao em relao ao Estado unitrio, por um lado. Por outro lado, a maior centralizao do poder poltico que separa a federao da confederao. O conceito de federalismo como um arranjo poltico de dupla autonomia territorial remete exatamente a este carter de centralizao e descentralizao. Com isto, temos uma primeira observao importante, quase bvia em termos tericos, mas freqentemente sujeita a erros no linguajar de senso-comum: federalismo no descentralizao do poder poltico ou, ao menos, esta somente parte da histria que tem como contraface a centralizao. exemplar a sua origem nos EUA atravs de um processo de centralizao do poder. A descentralizao caracterstica da federao a descentralizao territorial, na qual o poder poltico dentro do Estado nacional distribudo por mais de um nvel de governo. Ressaltar este aspecto importante porque descentralizao um termo usado para designar diferentes fenmenos polticos. O processo de democratizao, por exemplo, envolve a descentralizao do poder no mbito da relao Estado e Sociedade e o poder democratizado medida que mais indivduos de uma sociedade participam, de forma igualitria, das decises sobre quem governa e como governa. A descentralizao pode se referir tambm relao entre Estado e Mercado e, neste caso, significa fortalecer o mercado diante do Estado, via diminuio do tamanho econmico do Estado menor carga tributria, via desregulamentao da economia, via transferncias de competncias estatais para o mercado etc. O trao caracterstico destes trs diferentes processos descentralizadores que o poder poltico do Estado limitado, pela federalizao, democratizao ou liberalizao econmica. A concluso, portanto, que a federao diz respeito a um processo especfico de descentralizao, apesar de este ter relaes com os outros processos. Feita a devida distino e relao entre federalismo e descentralizao, cabe ainda entender o que esta descentralizao que diferencia experincias federativas e unitrias. Poderamos atribuir a condio de federal a todo pas que assim se denomina e que apresenta em sua

constituio as caractersticas institucionais apontadas acima. Mas, e se os preceitos constitucionais no tiverem aplicao real, forem letra morta? E se a federao for uma mera formalidade constitucional em um pas dominado por foras centrais? Para evitar este engodo, sugerimos distinguir federao formal e federao efetiva e analisarmos algumas condies necessrias para identificar a descentralizao do poder poltico que caracteriza uma federao efetiva. A autonomia subnacional que caracteriza uma federao requer quatro tipos de descentralizao do poder poltico, estabelecidos na constituio e aplicados no governo do Estado nacional:

1. Descentralizao poltica ou autogoverno: condio primeira e indispensvel para vigncia de uma federao efetiva, significa a liberdade que tm os nveis subnacionais para constiturem seus governos sem a interferncia do poder central. 2. Descentralizao legislativa ou jurisdicional: a diviso de campos de atuao poltica para a Unio e os governos subnacionais significa estabelecer quem legisla sobre o que e de que forma: privativa ou concorrente. A descentralizao legislativa significa assegurar aos entes subnacionais um espao prprio para legislar, em assuntos de sua alada que no podem ser assumidos pelo governo central. 3. Descentralizao fiscal: envolve a garantia de recursos prprios aos governos subnacionais, atravs de arrecadao prpria de tributos ou via repasses

intergovernamentais obrigatrios (transferncias do governo central, por exemplo). A autonomia para despender os recursos outro aspecto da descentralizao fiscal e significa que os recursos disponveis para os nveis subnacionais no esto vinculados ou amarrados a determinados gastos, mas que h liberdade de escolha para alocar estes recursos. Por fim, a capacidade para endividar-se seria outro aspecto da descentralizao fiscal e diz respeito liberdade que tm os nveis subnacionais para contrarem emprstimos junto ao setor financeiro, interno e externo. 4. Descentralizao administrativa: significa que esferas subnacionais de governo apresentam competncias administrativas prprias, o que pressupe a diviso territorial entre os nveis central e subnacionais das atribuies de governo (defesa externa, moeda, sade, educao, segurana, habitao etc).

Os quatro tipos de descentralizao permitem entender melhor o campo de constituio e competncias dos governos territoriais em um Estado nacional e comparar as experincias federativas para verificar maior ou menor grau de descentralizao entre elas. Antes, possvel verificar a condio de federao efetiva e, neste aspecto, a descentralizao poltica tem destaque. No h como falar de uma federao efetiva sem a existncia de autonomia poltica subnacional, o que significa liberdade para a constituio dos poderes executivos e legislativos independentes do governo central. Um Estado em que os detentores de poder nos nveis territoriais subnacionais detenham competncias legislativas, administrativas e recursos fiscais, mas estejam subordinados ao governo central, devendo obedecer s suas determinaes, no um Estado onde h autonomia subnacional e, portanto, federalismo. nesta perspectiva que temos pases unitrios que delegam para esferas subnacionais competncias administrativas e fiscais, sem o governo central abrir mo do controle sobre quem governa estas esferas e, ainda, podendo retomar tais atribuies a qualquer momento. Alguns estudiosos preferem o termo desconcentrao, ao invs de descentralizao, para caracterizar esta situao marcada por uma situao hierrquica nas relaes

intergovernamentais.

Federalismo e Democracia No mundo moderno predominam duas formas de organizao territorial do poder poltico nos Estados nacionais: federalismo e unitarismo. Por outro lado, o regime poltico nestes mesmos Estados pode ser democrtico ou autoritrio. A forma de distribuio do poder poltico territorialmente algo muito distinto de como este mesmo poder poltico se estrutura na relao Estado e sociedade. O que determina a condio democrtica de um Estado a vigncia de soberania popular, entendida como a participao igualitria dos cidados na escolha de seus governantes atravs de "eleies livres, peridicas e competitivas" - para ficarmos nas condies mnimas definidas por Schumpeter, 1943. Ser autoritrio, portanto, todo o Estado cujo governo no for expresso da soberania popular. Por outro lado, a diferena entre federao e unitarismo diz respeito forma como o poder poltico est organizado territorialmente: h um nico centro poltico territorial (governo central) que controla todo o Estado nacional ou o poder poltico est distribudo por mais de um nvel territorial de governo (governo central e governos constituintes). Desta forma, podemos ter Estados unitrios democrticos ou autoritrios. Contudo, em relao ao federalismo, defenderemos que ele s compatvel com um regime democrtico e que todo Estado

autoritrio s comporta uma organizao territorial de poder: a unitria. Isto significa dizer que a democracia condio para a vigncia de um federalismo efetivo. A federao surgiu como resposta formao ou manuteno de Estados nacionais marcados por interesses centrfugos de autonomia poltica subnacional. Esta resposta foi essencialmente democrtica: um pacto constitucional que possibilitou a acomodao dos dois interesses conflitantes, o de unificao e o de autonomia s subunidades territoriais. Em contextos distintos, autoritrios, pode o federalismo emergir ou se sustentar? A resposta negativa porque o federalismo como um pacto corporificado em uma constituio uma organizao territorial que requer garantias legais, e estas s podem ser sustentadas num estado liberal democrtico, onde o governo est subordinado lei. O pacto federal significa: 1) que as comunidades acatam a existncia de um centro poltico nacional, 2) que h consenso do centro e das partes envolvidas em torno das polticas que estabelecero a comunidade poltica - o que significa delimitar o campo de ao de cada nvel de governo e (3) que h garantia constitucional e institucional de autonomia para cada ente federativo, o que significa, entre outras coisas, a autonomia para cada ente constituir seu prprio governo (autogoverno). Regimes autoritrios podem prescindir do pacto federal porque a unidade pode ser alicerada em bases muito distintas: o ncleo central pode promover, via coero, a unio de territorialidades heterogneas, caminho que dispensa barganhas. A Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), que teve vigncia de 1922 a 1991, exemplar de como o autoritarismo pode ser uma via alternativa ao federalismo para criar um amplo Estado nacional. Diversos grupos territoriais foram incorporados Unio Sovitica atravs da fora militar, uma constituio dita federal foi elaborada e definiu institucionalidades tpicas de um arranjo federalista, mas a prtica poltica era de domnio do governo central, comandado sempre pelo Partido Comunista da Unio Sovitica (regime de partido nico), sobre as repblicas soviticas. O pacto federal no somente avesso a um Estado nacional que se constitui pela coero, como no pode persistir sob um regime autoritrio. Desta forma, mesmo estabelecido, o pacto deixa de ter vigncia quando o regime passa a ser autoritrio. Isto porque a federao a negao, no nvel das relaes territoriais de poder, do autoritarismo. difcil imaginar, e a histria ratifica isto, que um regime autoritrio possa conviver com o "desvio" federalista, ou seja, com governos subnacionais autnomos e que podem confrontar sua autoridade frente Unio. A natureza do regime autoritrio incompatvel com o federalismo porque sua

ascenso e manuteno ocorrem pela concentrao do poder no nvel central, definindo este como nica autoridade soberana com poder para determinar toda a vida do Estado. Para chegar a esta situao, necessita cercear a livre expresso dos cidados na escolha de seus representantes polticos e na manifestao dos seus interesses. Desta forma, o autoritarismo avesso ao federalismo que se define pela barganha poltica, pelo reconhecimento recproco entre Unio e unidades subnacionais, pelos checks and balances, pela livre expresso dos interesses centrfugos. Os regimes autoritrios que assolaram os pases federalistas da Amrica Latina (Brasil, Mxico, Argentina e Venezuela) e os regimes autoritrios socialistas da URSS e da Iugoslvia exemplificam a incompatibilidade entre governo central autoritrio e autonomia subnacional. Apesar destes pases preservarem constituies e instituies caracterizadas como federais e mesmo certa descentralizao administrativa e fiscal, a condio de autogoverno subnacional foi suprimida. Os governos subnacionais no tinham autonomia para constituir seus prprios governos e atuar de forma autnoma frente ao governo central, prevalecia o centralismo autoritrio que controlava os Executivos, Legislativos e Judicirios subnacionais. A democracia um requisito para o federalismo efetivo, mas h tambm importantes implicaes do federalismo para a democracia. Em outras palavras, um regime democrtico federal distinto de um regime democrtico unitrio. O federalismo em um pas imprime um carter consociativo democracia, conforme sustenta Lijphart (2008). O trabalho de Lijphart (2008), a partir da observao do funcionamento da democracia em 36 pases, distinguiu dois modelos de democracia: o modelo majoritrio e o modelo consociativo. Os dois modelos se distinguem porque defendem diferentes princpios para as tomadas as decises polticas dentro de um pas. O modelo majoritrio defende a igualdade plena entre os indivduos nos processos de tomada de decises e o predomnio da regra da maioria a vontade da maioria prevalece diante de alternativas minoritrias. O modelo consociativo nega que a vontade da maioria seja a legtima expresso da soberania popular e defende uma democracia capaz de incorporar nos processos decisrios o maior nmero possvel de pessoas e mecanismos capaz de limitar o poder da maioria e garantir os direitos de minorias. O federalismo uma dimenso fundamental da democracia consociativa ao reconhecer o direito de autogoverno s comunidades territoriais relevantes e ao definir um campo prprio de atuao para estas, no submetido s decises da maioria nacional. Ainda, garantido aos entes subnacionais um espao de representao no governo nacional, geralmente uma segunda

casa legislativa denominada Senado, na qual cada unidade territorial tem participao igualitria, independente do tamanho de sua populao. Neste caso, a representao de interesses territoriais prevalece sobre a representao dos indivduos e tem o intuito de evitar que as decises de uma maioria nacional possam contrariar interesses caros s comunidades territoriais que compem o Estado nacional. A democracia federativa particularmente recomendvel para sociedades marcadas por clivagens territoriais relevantes. Em sociedades mais homogneas, a democracia unitria pode no apresentar maiores problemas porque as decises da maioria nacional no diferem muito dos interesses subnacionais. Contudo, em sociedades marcadas por clivagens territoriais relevantes, que podem ter origem lingustica, tnica, religiosa ou histrica, a configurao unitria do poder pode significar instabilidade poltica e ameaa democracia, na medida em que submete os interesses subnacionais s decises da maioria nacional representada no governo central. A concluso que a relao entre federalismo e democracia crucial. Por um lado, a democracia condio para a vigncia de uma federao efetiva, por outro, a democracia, em pases marcados por heterogeneidades de base territorial, adquire maior estabilidade sob a forma federada e apresenta uma perspectiva consociativa.

3. O FEDERALISMO NO BRASIL Os interesses centrfugos que impeliram o Brasil adoo do federalismo no final do sculo XIX tm origens longnquas, no processo de colonizao portuguesa. Portugal tinha o desafio de manter o domnio sobre um amplo territrio, no alm-mar, e contava com poucos recursos e interesse para gastar to vultosas somas em tal empreitada. A soluo, adotada em 1534, foi privatizar a conquista do territrio, transferindo a particulares (donatrios) o direito de explorar subdivises territoriais da colnia denominadas capitanias hereditrias. Isto resultou em uma estrutura marcada por um poder central dbil e por unidades territoriais que detinham ampla autonomia poltica, algo que persistiu ao longo do perodo colonial, mesmo aps a instalao do Governo Geral, em Salvador, em 1458. O perodo ps-independncia, o primeiro reinado de D. Pedro I (1822-1831) e o perodo regencial (1831-1840), foi marcado pelo confronto entre as foras centrpetas, que defendiam um Estado unitrio, e as foras centrfugas, que reivindicam autonomia s esferas subnacionais (provncias). As foras centrfugas resistiram ao unitarismo absolutista que D.

Pedro I pretendia implementar no pas e o monarca abdicou do poder em 1831. Estas foras expressavam os interesses das oligarquias agrrias regionais de conservarem a autonomia e o poder poltico que desfrutavam no perodo colonial. A democracia federal no era interesse das oligarquias e, quando as rebelies regionais do perodo regencial (1831 a 1840) passaram a contar com maior apoio popular e constituir-se em ameaa unidade nacional e ordem econmica e social vigente, elas aderiram ao centralismo monrquico como resposta para "acomodar" os interesses territoriais conflitantes. O segundo reinado, iniciado com o golpe da maioridade de D. Pedro II, em 1840, foi marcado pelo centralismo monrquico que estabeleceu uma estrutura unitria de organizao territorial do poder em nome da unidade poltica do pas e da manuteno da ordem. Os conflitos regionais e as demandas subnacionais foram apaziguados, houve um acordo poltico no plano central para contemplar os interesses das oligarquias provinciais dominantes e acomod-las no poder legislativo central. Isto propiciou uma longa estabilidade poltica ao pas e consolidou uma identidade nacional e um poder central fortes, afastando o perigo de fragmentao do Estado nacional. Contudo, ao final do sculo XIX, foras polticas descentralizadoras, compostas pelas novas oligarquias rurais dominantes e por setores intelectuais e de classe mdia urbanos, abraaram a bandeira do federalismo e da repblica para confrontar o centralismo monrquico. A Repblica Federativa foi proclamada no Brasil pelo Decreto n 1, de 15 de novembro de 1889:
Art 1 - Fica proclamada provisoriamente e decretada como a forma de governo da Nao brasileira - a Repblica Federativa. Art 2 - As Provncias do Brasil, reunidas pelo lao da Federao, ficam constituindo os Estados Unidos do Brasil.

Esta condio foi ratificada na Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, em 1891. Contudo, uma efetiva Repblica Federativa foi algo distante do modelo poltico que vigorou na Primeira Repblica (1891 a 1930). As oligarquias rurais situadas nos estados mais ricos do pas, So Paulo e Minas Gerais, ampliaram seu poder e dominaram o governo central, conduzindo-o em funo de seus interesses, mantendo a grande massa da populao excluda do processo decisrio e marginalizando as outras provncias.

A Revoluo de 30, incio da Era Vargas, foi resultado de uma nova conformao social e poltica no pas, na qual passam a ter relevncia atores sociais urbanos que mobilizam e passam a reivindicar espao poltico: profissionais liberais, comerciantes, militares, empresrios e trabalhadores industriais, etc. Neste contexto, a poltica deixa de ser oligrquica e ganha conotao de massa, com a ampliao do direito de voto e maior rigor no processo eleitoral (voto secreto, feminino, criao da Justia eleitoral). A expanso dos direitos polticos e sociais expe a tenso de conciliar capitalismo e democracia e, na busca de acomodao para esta tenso, prevaleceram os golpes polticos do Estado Novo (1937-45) e da Ditadura Militar (1964-85). O perodo republicano ps 1930 configura um perodo de grande instabilidade na poltica brasileira, marcada pela oscilao entre perodos de autoritarismo unitrio e democracia federativa. O Estado Novo, a despeito de designar o Brasil como Estado federal na Constituio de 1937, promoveu uma ampla centralizao poltica, na qual o governo central passou a nomear interventores estaduais e as assembleias estaduais foram dissolvidas (Carvalho, 1996). O perodo posterior, de 1946 a 1964, correspondeu primeira experincia democrtica e de federalismo efetivo no pas. Os poderes executivos e legislativos nacionais e subnacionais passaram a ser eleitos pelo voto universal e com transparncia e liberdade poltica, houve tambm descentralizao fiscal, administrativa e legislativa em favor dos estados e, em menor grau, dos municpios, estabelecendo as condies de autonomia subnacional e de maior equilbrio de poder entre Unio e Estados (Abrucio, 1998). O golpe militar de 1964, diante da ameaa comunista, trouxe a volta do autoritarismo unitrio. O governo central, controlado pelos militares, suprimiu os partidos polticos e imps o bipartidarismo, cancelou as eleies diretas para os executivos estaduais e passou a indicar os governadores. Em sntese, podemos dizer que a federao no foi uma constante na histria do Brasil Repblica porque a democracia no o foi. As experincias autoritrias do Estado Novo e de 1964 evidenciam como o autoritarismo unitarista, visto que a sua natureza (centralista) acaba por suprimir a autonomia subnacional. O atual modelo federativo brasileiro surgiu a partir do processo de abertura poltica do regime autoritrio na dcada de 1970, que culminou no restabelecimento da democracia e da organizao federativa no Brasil. Assim, a segunda experincia democrtica e federativa brasileira, iniciada oficialmente com a eleio de Tancredo Neves, em 1985, tendo seus contornos mais ntidos definidos na Constituio de 1988.

Em decorrncia do papel proeminente que assumiram os governadores de estado no processo de transio democrtica e o trauma, ainda recente, da experincia centralista autoritria, a questo federal ganhou primazia no debate poltico da poca numa perspectiva centrfuga. A descentralizao territorial era defendida em nome do federalismo e da democracia, pois se tratava de restabelecer as condies polticas e econmicas de autonomia das unidades federadas. O resultado deste contexto foi um amplo processo de descentralizao territorial, com a retomada da autonomia poltica dos estados e municpios, podendo estes estabelecer seus prprios governos de forma independente do poder central; a emergncia do municpio como terceiro ente federativo, algo raro nas experincias federativas mundiais; e a ampla descentralizao fiscal que aumentou a participao dos estados, mas principalmente dos municpios, na distribuio das receitas pblicas. Houve tambm alguns desajustes. A descentralizao fiscal no foi acompanhada de maior descentralizao administrativa, principalmente no campo das polticas sociais que se expandiram com a Constituio, o que provocou uma contradio entre maiores recursos fiscais para estados e municpios e maiores responsabilidades sociais para Unio. Outro desajuste foi devido descentralizao no ter sido acompanhada de maior responsabilizao fiscal dos entes federados, o que resultou em endividamento pblico crescente e ameaa estabilidade econmica do pas. A partir de 1994, algumas destas inconsistncias foram minimizadas. O governo central ampliou seus recursos, principalmente atravs das contribuies sociais, o que possibilitou o aumento de gastos em polticas sociais; estados e municpios passaram a ter que destinar um patamar maior de seus gastos para educao e sade; e foi produzida uma rgida legislao de responsabilizao fiscal para os entes federados, com destaque para a Lei de Responsabilidade Fiscal, do ano 2000. A concluso que o Brasil hoje uma federao democrtica e que tem evoludo positivamente na direo de consolidar estas duas condies. Contudo, muitos desafios precisam ser enfrentados no campo das relaes territoriais de poder, dentre estes, se destacam: 1) o papel pouco definido dos estados na dinmica federativa, 2) os poucos mecanismos de coordenao e cooperao intergovernamental que fazem do federalismo brasileiro altamente competitivo e, 3) mais importante, a superao do alto grau de desigualdade social entre as regies e os indivduos (Souza, 2005).

QUADRO RESUMO

Neste captulo apresentamos o federalismo, forma de Estado surgida nos Estados Unidos da Amrica, em 1787, que se expandiu pelo mundo, sendo adotado por um conjunto de 30 pases na atualidade, incluindo o Brasil, que estabeleceu o federalismo com a proclamao da Repblica, em 1889. Vimos que o federalismo um arranjo marcado pela dupla autonomia territorial do poder poltico e, como tal, possibilita conciliar centralizao e descentralizao poltica, unidade e diversidade de interesses territoriais, em um Estado nacional. Assim, se diferencia do Estado Unitrio pela maior descentralizao e do Estado Confederado pela maior centralizao. A relao entre federalismo, descentralizao e democracia foi destacada. O federalismo requer um tipo de descentralizao do poder poltico que engloba autogoverno, descentralizao legislativa, descentralizao fiscal e descentralizao administrativa. Com respeito democracia, foi defendido que a democracia uma condio para a existncia de uma federao efetiva, no podendo esta emergir ou se manter em um regime autoritrio, que tem por cerne a centralizao do poder, inclusive em termos territoriais. Por outro lado, vimos que o federalismo impacta a democracia, dotando-a de um carter mais includente (consociativo) e propiciando maior estabilidade a Estados nacionais marcados por heterogeneidades de base territorial. A apresentao da trajetria do federalismo no Brasil aponta que, apesar do federalismo sempre ter sido preceito constitucional, desde 1891, sua vigncia efetiva somente ocorreu na Repblica Democrtica de 1946 e a partir de 1985. Na Primeira Repblica (1891 a 1930), o federalismo assumiu a forma de domnio das oligarguias rurais das provncias de So Paulo e Minas Gerais sobre o governo central e as outras provncias. No perodo ps 1930, o federalismo brasileiro oscilou, resultado da instabilidade democrtica do perodo republicano, sendo banido nas experincias autoritrias do Estado Novo (1937-45) e da Ditadura Militar (1964-85). O perodo atual, ps 1985, restabelece plenamente a democracia e o federalismo ao pas e apresenta perspectivas positivas, mas tambm desafios importantes para o federalismo, o maior deles consiste em promover uma maior igualdade social entre nossas territorialidades.

PARA RESPONDER Ao final da leitura do captulo, o leitor dever estar hbil para responder as seguintes questes: 1. O que federalismo e quais suas principais caractersticas? 2. Qual a origem e a evoluo do federalismo no mundo? 3. Quais so as outras formas de Estado e como elas se diferenciam do federalismo? 4. Qual a relao entre federalismo, descentralizao e democracia? 5. Qual a trajetria do federalismo no Brasil? 6. Quais so as principais caractersticas e desafios da federao brasileira no perodo democrtico atual?

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