Planeacin

ESTRATGICA
Lo que todo ser vidor pblico debe saber
1 Declaracin de Misin y Visin 8 Seguimiento y evaluacin 2 Elaboracin de diagnstico

7 Implementacin de polticas

3 Diseo de escenarios

6 Definicin de estrategias 5 Anlisis de alternativas

4 Formulacin de objetivos

Dr. Marco Luiz

Presentacin. En un entorno donde las nuevas formas de gestin pblica estn orientadas a resultados, apertura plena a la informacin, mayor flexibilidad, el reclamo de una tica pblica, nuevas formas de participacin y vigilancia de los ciudadanos y una exigencia de rendicin de cuentas claras, la Planeacin Estratgica (PE) constituye un enfoque de anlisis e intervencin organizacional empleado para fortalecer los procesos de gestin y obtencin de resultados por parte de las instituciones de acuerdo al entorno anteriormente descrito. Aun cuando la PE tiene una larga data, teniendo su origen en mbitos militares, y su uso en las organizaciones privadas alrededor de la dcada de los sesenta. Posteriormente, surge como instrumento de apoyo a la gestin pblica en el marco de las iniciativas del New Public Management, de mediados del ochenta en los pases de la OCDE. Por ejemplo, en el marco del Government Performance and Results Act o Ley de Eficacia y Rendimiento del Gobierno, iniciativa impulsada en 1993 en Estados Unidos, las agencias ejecutivas debieron desarrollar como base para la presentacin de su presupuesto, planes estratgicos, planes anuales de desempeo cubriendo el conjunto de actividades del Programa y elaborar reportes anuales del desempeo del programa del ao fiscal. En nuestro pas, en el marco de la nueva gerencia pblica, es en el Gobierno Federal donde se extendi el uso de la planeacin estratgica dentro de las organizaciones pblicas y gubernamentales. En trminos ms especficos, la nueva gerencia pblica hace referencia a la introduccin en el sector pblico de las herramientas administrativas del sector privado con el fin de hacer ms eficientes y responsables las organizaciones pblicas y gubernamentales. A fin de cuentas, lo que la nueva gerencia pblica busca es mejorar aspectos como la responsabilidad de la administracin pblica, la evaluacin de los outcomes (resultados) y no de los outputs (productos), el desarrollo del recurso humano de las dependencias gubernamentales, la reduccin de costos y la mejora en la eficiencia operacional, y la calidad en la produccin y prestacin de servicios. As, la PE constituye un enfoque de anlisis e intervencin organizacional empleado para fortalecer los procesos de gestin y obtencin de resultados por parte de las instituciones. Est integrada por un conjunto de acciones particulares que se realizan estructuradamente. Su propsito es ubicar y precisar la tarea primordial de las instituciones as como planear y organizar las acciones propuestas para tal fin, contribuyendo de este modo a facilitar el logro de los objetivos trazados, dar cumplimiento a las tareas programadas y obtener las metas propuestas, en sntesis, la consecucin de los resultados proyectados. La planeacin estratgica est entrelazada de modo inseparable con el proceso completo de la direccin; por tanto, todo directivo debe comprender su naturaleza y realizacin. Cualquier organizacin que no cuenta con algn tipo de formalidad en su sistema de planeacin estratgica, se expone a un desastre inevitable. Algunos directores tienen conceptos muy distorsionados de sta y rechazan la idea de intentar aplicarla; otros estn tan confundidos acerca de este tema que lo 3

consideran sin ningn beneficio, y algunos ms ignoran las potencialidades del proceso tanto para ellos como para sus empresas. Existen quienes tienen cierto conocimiento, aunque no lo suficiente para convencerse que debera utilizarla. Este documento pretende proporcionar un entendimiento razonable claro, concreto, pragmtico y completo de la planeacin estratgica en El curso est diseado para funcionarios de la Administracin Pblica Estatal (APE) y Municipal (APM) que estn relacionados con el proceso de Planeacin-Programacin-Presupuestacin-Control y Evaluacin (PPPCE). El curso considera la normatividad del tema y un recorrido del PPPCE para finalizar con un ejercicio de diseo de un programa presupuestario y su Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). Para su desarrollo, el curso est diseado en tres mdulos recprocamente relacionados: Planeacin y Presupuesto; Metodologa del Marco Lgico y Matriz de Indicadores de Resultados. El mdulo 1, Planeacin y Presupuesto, permitir interpretar los conceptos bsicos relacionados con los planes de desarrollo y los programas que se deriven de stos, para identificar la importancia de las relaciones existentes entre la Planeacin Estratgica, los programas que ejercen los recursos pblicos y el compromiso, responsabilidad y desempeo como servidor pblico. El mdulo 2, Metodologa del Marco Lgico (MML), se centra en explicar los fundamentos y caractersticas de esta metodologa para el diseo o rediseo de los programas presupuestarios, y El mdulo 3, Matriz de indicadores para Resultados (MIR), mediante un estudio de caso, explica el uso de la MML y resalta a la MIR como una herramienta til para identificar de forma resumida, clara y sencilla, los principales objetivos y resultados de los programas de la APE/APM. Desarrollo del curso En cada mdulo se presentarn los diferentes temas que lo componen a travs de diagramas, mapas conceptuales, textos e imgenes para facilitar su comprensin. Adems, habr otras herramientas complementarias del curso, como: Glosario de trminos, Lecturas recomendadas, Abreviaturas, Veamos un ejemplo y Recomendaciones. El curso se aborda a travs del uso de Tecnologas de Informacin como Computadoras, Internet, proyector de imgenes y presentaciones digitales. Asimismo, para llevar un seguimiento del aprendizaje se realizarn actividades como la asociacin de trminos, falso/verdadero, preguntas de opcin mltiple, relacin de columnas, entre otras, que permitan revisar lo que hasta ese momento se haya aprendido. Se realizar una evaluacin final del curso con el objetivo de auto-revisin de lo aprendido y afirmar las capacidades adquiridas para aplicar en la prctica este conocimiento. 4

ndice Mdulo 1. Planeacin Estratgica Seccin 1.1. Introduccin.. Seccin 1.2. Concepto de Planeacin Estratgica.. Seccin 1.3. Dimensiones de la Planeacin ............. Seccin 1.4. Niveles de Planeacin....................................... Seccin 1.5. Polticas pblicas...................................................... Seccin 1.6 Etapas del proceso de planeacin: componentes, anlisis e implementacin Seccin 1.7 Un nuevo enfoque de la Administracin Pblica.. Mdulo 2. Metodologa del Marco Lgico Introduccin.. Seccin 2.1 Origen, ventajas, etapas y usos.. Seccin 2.2 Anlisis de involucrados .. Seccin 2.3 Anlisis del problema... Seccin 2.4 Anlisis de objetivos y medios. Seccin 2.5 Identificacin de alternativas de solucin del problema.. Seccin 2.6 Estructura Analtica del Programa .. Modulo 3. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). Introduccin. Seccin 3.1 Alineacin de los Programas presupuestales con los planes de desarrollo Seccin 3.2 Matriz de indicadores del Programa .......... Seccin 3.3 Determinacin de Objetivos Seccin 3.4 Indicadores y medios de verificacin. Seccin 3.5 Supuestos ... Seccin 3.6 Anlisis de la MIR.. Seccin 3.7 Consideraciones generales.. Seccin 3.8 Nuevo enfoque para mejorar la Calidad de la Gestin y Gasto Pblico. Glosario de trminos.......... Bibliografa. Anexo: La Prospectiva... 66 67 81 85 87 98 100 102 105 108 118 119 53 53 55 56 60 62 64 9 11 13 13 15 16 36

ndice de figuras, cuadros y tablas Figura 1.1 Esquema vectorial de la matriz de Ansoff. Figura 1.2 Esquema general de planeacin. Figura1.3 Etapas de planeacin....... Figura 1.4 Niveles de Planeacin ... Figura 1.5 Crculo del proceso de la Planeacin Estratgica.. Figura 1.6 Sistema Estatal de Informacin para la Gestin Pblica... Figura1.7 Principios de la Gestin para Resultados ... Figura 1.8 Hacia un Presupuesto Basado en Resultados. Figura 1.9 Evaluacin del desempeo como parte del sistema de gestin..... Figura1.10 Proceso de Planeacin-Programacin-Presupuestacin-Control-Evaluacin.. Figura 2.1 Etapas de la Metodologa de Marco Lgico. Figura 2.2 Anlisis de los involucrados . Figura 2.3 rbol de problemas para el PP: Becas a Estudiantes de Educacin Media Superior . Figura 2.4 Relacin de traslado del rbol de problema al rbol de objetivos. Figura 2.5 rbol de objetivos del PP: Becas a Estudiantes de Educacin Media Superior Figura 2.6 Relacin de traslado del rbol de problema del PP: Becas a Estudiantes de Educacin Media Superior al rbol de objetivos.. Figura 2.7 Seleccin de alternativas Figura 3.1 Alineacin del proceso presupuestario . Figura 3.2 Los programas operativos y el proyecto de presupuesto... Figura 3.3 Esquema conceptual de la Estructura Programtica.............. Figura 3.4 estructura de la clave presupuestaria ........ Figura 3.5 Matriz de indicadores para resultados (MIR) ... Figura 3.6 Resumen narrativo de la MIR a partir de la EAPP........ Figura 3.7 Niveles de objetivos de la MIR Figura 3.8 Ejemplo de las Relaciones causa-efecto del Resumen Narrativo de la MIR Figura 3.9 Clasificacin de los indicadores de la MIR.. Figura 3.10 Clasificacin de los indicadores segn la dimensin.
Figura 3.11 Columna de Medios de verificacin Figura 3.12 Columna de Supuestos

10 11 12 13 17 35 37 39 40 51 54 56 59 61 61 62 63 67 68 70 71 82 83 84 86 88 91
96 98

Figura 3.13 Anlisis para incorporar un riesgo como supuesto a la MIR..

Figura 3.14 Lgica horizontal de la MIR.

100
100

Figura 3.15 Anlisis de Lgica Vertical..

Figura 3.16 Enfoque transversal de la MIR .

101
103

Figura 3.17 Integracin de la MIR para PP con diversos actores............ Figura 3.18 Nuevo enfoque para mejorar la calidad de la gestin y gasto pblico. Cuadro 1.1 Ventaja y desventaja del uso de escenarios.. Cuadro 2.1 Antecedentes del problema.. Cuadro 2.2 Ejemplo de Estructura Analtica del Programa presupuestario para la Educacin Media Superior Cuadro 3.1 Ejemplo de Educacin Media Superior EAPP e identificacin de los objetivos de la MIR ... Cuadro 3.2 Sintaxis recomendada para los objetivos de la MIR. Cuadro 3.3 Tipos de indicadores de la MIR Cuadro 3.4 Ejemplo de Educacin Media Superior Identificacin de indicadores a partir del resultado clave . Cuadro 3.5 Identificacin de indicadores en funcin de la dimensin Cuadro 3.6 Identificacin de los elementos bsicos de los indicadores....................... Cuadro 3.7 Medios de verificacin... Cuadro 3.8 Supuestos Cuadro 3.9 Tipos de Programas presupuestarios en funcin del enfoque transversal que incluyen Cuadro 3.10 Ejemplo de indicadores con Enfoque Transversal en la MIR. Tabla 1.1 Declaracin de la Misin Institucional Tabla 1.2 Declaracin de la Visin Institucional. Tabla 1.3 Sintaxis para objetivos estratgicos. Tabla 1.4 Anlisis de factores.......... Tabla 1.5 Relacin de beneficios/costos.. Tabla 3.1 Propuesta de definicin de sectores/ramos de la Administracin Pblica Estatal Tabla 3.2 Programas Presupuestarios definidos por la Federacin son Tabla 3.3 Modalidades de PPs que podran aplicar localmente

104 105 26 57 64 69 85 88 90 92 95 97 99 103 104 18 19 23 30 32 72 76 77

Abreviaturas y Siglas APF ADB: AID: APE BID: BM: CIDA: CONAC CPEUM e.o. EAPP GpR LCF LFPRH LFRC LFTAIPG LGCG LGDS LGEPF LOAPF LP MIR MML ONU: p.e. PASH PbR PMP PND PP SED: UR: Administracin Pblica Federal Asian Development Bank Agency for International Development Administracin Pblica Estatal Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Canadian International Development Agency Consejo Nacional de Armonizacin Contable Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Entre otros Estructura Analtica del Programa presupuestario Gestin para Resultados Ley de Coordinacin Fiscal Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas Ley Federal de Transparencia y acceso a la Informacin Pblica Gubernamental Ley General de Contabilidad Gubernamental Ley General de Desarrollo Social Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal Ley de Planeacin Matriz de Indicadores para Resultados Metodologa de Marco Lgico Organizacin de las Naciones Unidas Por ejemplo Portal Aplicativo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Presupuesto basado en Resultados Programa de Mediano Plazo Plan Nacional de Desarrollo Programa presupuestario Sistema de Evaluacin del Desempeo Unidad Responsable

I. Planeacin Estratgica Objetivo: integrar los conceptos bsicos relacionados con los planes de desarrollo y los programas que se deriven de stos para identificar la importancia de las relaciones existentes entre la planeacin estratgica, los programas que ejercen los recursos pblicos y el compromiso, responsabilidad y desempeo del servidor pblico. 1.1 Introduccin Sun Tzu, el ms antiguo de los estrategas modernos (siglo IV A.C.) y que durante 25 siglos ha influido el pensamiento militar del mundo no conoci el trmino planeacin estratgica, l hablaba de la estrategia ofensiva. En el Captulo VIII (Sobre los nueve cambios), de su libro El Arte de la Guerra, dice: "los generales que conocen las variables posibles para aprovecharse del terreno sabe cmo manejar las fuerzas armadas." Cuando Anbal planeaba conquistar Roma se inici con la definicin de la misin de su reino, luego formul las estrategias, analiz los factores del medio ambiente y los compar y combin con sus propios recursos para determinar las tcticas, proyectos y pasos a seguir. Esto representa el proceso de planificacin estratgica que se aplica hoy en da en cualquier organizacin. Ms tarde, Nicols Maquiavelo en su libro El Prncipe tambin explica la necesidad de la planeacin para la realizacin de un buen gobierno. Aunque hay diversos ejemplos a travs de la historia, los precedentes son una muestra representativa acerca de cmo se desarrollaba el pensamiento estratgico. En la poca moderna, al finalizar la segunda guerra mundial, las empresas comenzaron a darse cuenta de algunos aspectos que no eran controlables: la incertidumbre, el riesgo, la inestabilidad y un ambiente cambiante. Surgi, entonces, la necesidad de tener control relativo sobre los cambios rpidos. Como respuesta a tales circunstancias los gerentes comienzan a utilizar la planificacin (planeacin) estratgica. La Planeacin Estratgica no es un tema nuevo, ya que desde tiempos remotos se ha venido aplicando para la consecucin de diferentes objetivos, principalmente de conquista de tierras. Ya en el Siglo XX se le dio otra concepcin, siempre en la bsqueda de planificar las acciones futuras y alcanzar lo deseado. Igor Ansoff, gran terico de la estrategia, desarrolla el concepto de planificacin estratgica en la dcada de 1960 y la asocia entre actividades corporativas pasadas y futuras (la primera vez que tal acercamiento fue emprendido) Ansoff identific cuatro componentes claves de estrategia: Panorama del producto-mercado. Una idea clara de qu negocios o productos era la empresa responsable Crecimiento vectorial. Tal como lo explica debajo de la matriz Ansoff, es una manera de explorar cmo el crecimiento puede ser intentado.

Figura 1.1 Esquema vectorial de la matriz de Ansoff

Productos Tradicionales Nuevos Desarrollo de productos

Mercados

Tradicionales

Penetracin en el mercado

Nuevos

Desarrollo de mercado

Diversificacin

Ventaja Competitiva. Son aquellas ventajas que una organizacin posee lo que lo permitir competir con eficacia - un concepto ms tarde defendido por Michael Porter. Sinergia. Ansoff explica la sinergia como 2+2=5, o cmo el todo es ms grande que la simple suma de las partes. Lograrlo requiere de un examen de cmo las oportunidades encajan con las capacidades principales de la organizacin. Otros estudiosos como Peter Drucker opin en 1954 que: "la estrategia requiere que los gerentes analicen su situacin presente y que la cambien en caso necesario, saber que recursos tiene la empresa y cules debera tener". Peter Drucker propone que el desempeo de un gerente sea juzgado mediante el doble criterio de la eficacia la habilidad para hacer las cosas "correctas" y la eficiencia la habilidad para hacerlas "correctamente". De estos dos criterios, Drucker sugiere que; la efectividad es ms importante, ya que ni el ms alto grado de eficiencia posible podr compensar una seleccin errnea de metas. Estos dos criterios tienen un paralelo con los dos aspectos de la planeacin: establecer las metas correctas" y despus elegir los medios "correctos" para alcanzar dichas metas. Ambos aspectos de la planeacin son vitales para el proceso administrativo. Alfred Chandler en 1962 la defini como "el elemento que determina las metas bsicas de la empresa, a largo plazo, as como la adopcin de cursos de accin y asignacin de recursos para alcanzar las metas" (1ra definicin moderna de estrategia). Complementariamente deca que la organizacin se estructura segn se escojan sus metas, se identifiquen los cursos de accin (o estrategias1) que mejor le permitan cumplir sus metas y se distribuyan los recursos en la debida forma. Por su lado, Henry Mintzberg defini la estrategia como "el patrn de una serie de acciones que ocurren en el tiempo" en su opinin, los objetivos, planes y base de recursos de la empresa, en un momento dado, no son ms importantes que todo lo que la empresa ha echo y en la realidad est haciendo. Esta concepcin enfatiza la accin; las empresas tienen una estrategia, an cuando no hicieran planes. Como se puede observar, el concepto de Planeacin Estratgica no es nuevo; as, reconociendo los diversos aportes e influencia de su trayectoria histrica, la nocin de planeacin se ampla y comprende desde el posicionamiento u organizacin de fuerzas para afrontar la contienda en una tarea de reflexin anticipada para la conquista de los objetivos, hasta el establecimiento de proyectos

El trmino estrategia se deriva del griego Strategos, que significa, literalmente, general del ejrcito. Cada una de las diez tribus de la antigua Grecia. elegan cada ao un Strategos para dirigir su regimiento. En la batalla de Maratn (490 AC), los strategos asesoraron al Gobernante poltico como un consejo.

10

que detallan cmo sern alcanzados dichos objetivos aprovechando las cualidades o competencias distintivas de la organizacin misma y por ende de sus integrantes. Actualmente el uso de la Planificacin (Planeacin) Estratgica en el mbito pblico se concibe como una herramienta imprescindible para la identificacin de prioridades y asignacin de recursos en un contexto de cambios y altas exigencias por avanzar hacia una gestin comprometida con los resultados. 1.2 Concepto de Planeacin Estratgica Qu es la planeacin estratgica? La planeacin estratgica (PE) observa la cadena de consecuencias de causas y efectos durante un tiempo, relacionada con una decisin real o intencionada que tomar el director. La PE tambin observa las posibles alternativas de los cursos de accin en el futuro, y al escoger unas alternativas, stas se convierten en la base para tomar decisiones presentes. La esencia de la PE consiste en la identificacin sistemtica de las oportunidades y peligros que surgen en el futuro, los cuales combinados con otros datos importantes proporcionan la base para que una empresa tome mejores decisiones en el presente para explotar las oportunidades y evitar los peligros. PE significa disear un futuro deseado e identificar las formas para lograrlo. Figura1.2 Esquema general de planeacin
Conocimientos tcitos exteriores
Definicin de la Misin Institucional demografa, necesidades, tendencias, desarrollo Anlisis FODA: fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas Visin Institucional: Estrategias: diseo de programas presupuestarios, diseo de proyectos Financiamiento: Recursos propios, recursos federal, participaci social, crditos

Diagnstico

Estudia el pasado para decidir en el presente lo que se debe hacer en el futuro

Pronstico

Objetivos y metas Conocimientos tcitos interiores

La PE vista como proceso, constituye una tcnica de anlisis e intervencin institucional, cuyos fundamentos estn basados en el conocimiento de los estudios de organizacin, su aplicacin contribuye a estructurar y coordinar el conjunto de tareas y recursos que se movilizan para la consecucin de ciertos objetivos particulares que constituyen su punto de partida (generacin de un bien o servicio), los cuales se verifican mediante la obtencin de resultados especficos que vienen a satisfacer las necesidades planteadas en dichos objetivos. Para desarrollar, poner en marcha, monitorear o dar seguimiento a un proceso de planeacin y su correspondiente obtencin de resultados especficos, se requiere contar tanto con un planteamiento claro respecto a dnde se quiere llegar, como con la respuesta a una serie de interrogantes: de 11

dnde se parte, en qu condiciones se encuentra ese punto de partida, para qu se quiere alcanzar ese objetivo, cmo se va a llegar a l, a quines est dirigido, quines sern los beneficiarios directos de su cumplimiento, cul es el beneficio alcanzado, cundo se estima alcanzar su propsito y cmo sabremos que hemos llegado. El proceso de PE, especficamente su metodologa, en conjunto con otros aportes e instrumentos como son el Presupuesto basado en Resultados (PbR), la Metodologa de Marco Lgico (MML), la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y los Sistemas de Seguimiento y de Evaluacin del Desempeo constituyen el sustento conceptual y las herramientas prcticas para fortalecer en la administracin lo que se conoce como: Gestin para Resultados (GpR). Su propsito es lograr los objetivos trazados y obtener los resultados esperados para su poblacin, ambos aspectos consignados en el Plan Estatal de Desarrollo (PED), el cual busca alcanzar un desarrollo humano sustentable, mediante la ejecucin de los diversos programas sectoriales, institucionales, especiales y regionales que lo integran. La PE, bajo el marco de un enfoque de Gestin para Resultados (GpR) se considera a un mismo tiempo brjula y timn, en tanto se constituye como herramienta imprescindible para que, por un lado, una institucin tenga rumbo, y por el otro, que las acciones emprendidas la conduzcan a la generacin y logro de resultados. En ese sentido, resulta importante identificar el propsito y contenido de cada una de las etapas y componentes de un proceso de PE. La realizacin a nivel institucional de un ejercicio de PE as como su correspondiente revisin y actualizacin peridica, implica la definicin o reconocimiento de los objetivos y estrategias propuestos para que, junto con el presupuesto asignado y los recursos con los que ya se cuenta, se generen los bienes y servicios pblicos por parte de cada una de las entidades y dependencias de la APE. Las etapas comnmente propuestas son: Figura1.3 Etapas de Planeacin

12

Para el logro de los objetivos y con ellos los bienes y servicios considerados se requieren acciones especficas e instrumentar los mecanismos propuestos para alcanzarlos, dar paso a su seguimiento y evaluacin posterior, tareas todas ellas encaminadas a la consecucin de los resultados concretos planteados en el propio plan. As, se concibe a la planeacin como el proceso de diseo y articulacin de las acciones y recursos necesarios para la operacin de planes y programas de trabajo especficos, que a su vez conducen a la obtencin de resultados en un periodo de tiempo. 1.3 Dimensiones de la Planeacin La nocin de una dimensin temporal est implcita en las diversas definiciones de planeacin, se habla as regularmente de realizacin de acciones con vistas al logro de objetivos que implican resultados especficos en un corto, mediano o largo plazo. El segundo aspecto consustancial al temporal corresponde a una dimensin competitiva o cualidades distintivas del quehacer de la entidad u organizacin misma, dichas cualidades o competencias agregan valor o distinguen su quehacer al considerarse como factores que contribuyen a generar resultados eficaces, eficientes y de calidad. La ventaja competitiva que puede desarrollarse en las entidades pblicas es la capacidad de gestin o conduccin de la entidad organizativa, de promocin de desarrollo humano y de uso racional de recursos. Una tercera dimensin del proceso de planeacin implica considerar el aspecto de la cooperacin y coordinacin necesaria para el logro de los resultados esperados, la primera se manifiesta en la disposicin para atender y cumplir con las funciones encomendadas y la realizacin de las tareas por parte de los integrantes, la segunda hace referencia a lograr la ptima combinacin de dichas tareas y los recursos considerados utilizar para alcanzar los objetivos y resultados que derivan de la misin encomendada por la organizacin. 1.4 Niveles de Planeacin En la literatura especializada se distinguen tres niveles de planeacin, que comprenden desde lo ms general hasta lo ms local y especfico: el nivel estratgico, el tctico y el operativo. Figura1.4 Niveles de Planeacin

Alta Gerencia: Secretario S ubsecretario Director General

Nivel Estratgico

2 a 6 aos

Mandos Intermedios: Director de rea Jefe de Departamento

Nivel Tctico

6 meses a 2 aos

Administracin Operativa: Analista Supervisor Tcnico operativo

Nivel Operativo

1 semana a 6 meses

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1.4.1 Planeacin estratgica El nivel estratgico centra su atencin en la tarea fundamental de la organizacin: su razn de ser, responde a la pregunta de qu hacer y por qu hacer, es encabezado por el cuerpo directivo quien establece las directrices, los objetivos y las estrategias de carcter general de la entidad. A este proceso, algunos autores le han denominado Planeacin Estratgica, otros, como David Fred R. lo considera como parte de la administracin estratgica, considerada sta como el arte u ciencia de formular, implementar y evaluar una mezcla de decisiones funcionales que permitan a una organizacin alcanzar sus objetivos (David, 1999: 5). Para ser ms especfico, a este nivel se identifica como Planeacin Estratgica Institucional, que tiene como propsito alinear el quehacer pblico de la institucin con los planes de desarrollo (nacional y estatal). 1.4.2 Planeacin tctica En un segundo nivel de planeacin denominado tctico, toma como punto de partida la estrategia ya delimitada en el nivel superior y prev la forma de manejar los medios y utilizar los recursos para concretarla. Le corresponde entonces una labor que implica la bsqueda de la manera ms satisfactoria para articular los esfuerzos humanos y los recursos disponibles, aprovechndolos al mximo, para obtener los resultados esperados. El documento bsico de esta etapa es el Programa Operativo Anuales (POA). El POA emana del programa sectorial e institucional, y stos, del Plan de Desarrollo, su formulacin requiere del uso de una Estructura Programtica derivada de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y del Sistema Estatal de Indicadores (SEI). Esta tarea de combinacin de esfuerzos y recursos implica la estructuracin de tareas como pueden ser la asignacin de responsabilidades, y el diseo de los mejores flujos y modalidades de trabajo para instrumentar la estrategia planteada, es decir acciones propuestas encaminadas a lograr en consecuencia los resultados proyectados. Es por esta razn que al plan tctico as desarrollado se le ha POA, en donde ya no se aborda la razn de ser de la entidad y sus grandes objetivos, sino ahora la adecuacin entre los objetivos establecidos, los productos o servicios que se generan, la tecnologa que se requiere y el mejor diseo organizativo para su funcionamiento. Es en este nivel de la planeacin en donde se plantean los tiempos y modalidades del seguimiento y control que se emplearn para atender las operaciones, se le ha denominado tambin control de gestin. 1.4.3 Planeacin operativa El nivel operativo se enfoca en los detalles concretos del proceder da a da, su propsito es estructurar la manera de lograr los objetivos y resultados planteados en el nivel tctico. La planeacin operativa implica el diseo de la forma de llevar a cabo la actividad principal de la empresa, ajustndose a la ejecucin de las tareas que ella requiere y a su gestin, enlazndose en este ltimo caso, con la planeacin tctica y la estratgica. Construir una escuela, realizar una auditora, proporcionar servicios de salud, son ejemplos muy sencillos de planeacin operativa. 14

En el nivel operativo surgen y se ejecutan los proyectos dentro de una dimensin de corto plazo y donde los directores de proyectos tienen un protagonismo fundamental. Siendo este el escenario donde la cercana entre la ciudadana y los problemas es mayor; tambin, en este nivel es donde debera materializar la eficiencia y la equidad en el uso de los recursos escasos dentro de una gestin participativa. 1.5 Polticas pblicas Se define como polticas pblicas al conjunto de actividades que las instituciones de gobierno despliegan, directamente o mediante agentes, dirigidas a tener una influencia en la vida de los ciudadanos, particularmente en aquellas reas que dan respuesta a las diversas demandas de la sociedad, es decir en aquellos asuntos de inters pblico como los ya mencionados: salud, educacin, procuracin de justicia, entre otros. En ese sentido, una poltica pblica es la decisin gubernamental que se plasma en acciones particulares (de gobierno), que busca dar solucin a un problema o asunto de inters pblico. 1.5.1 Diseo de polticas pblicas y la planeacin estratgica La PE en el marco de la APE tiene dos grandes niveles: estatal e institucional. El primero se refiere al proyecto de estado qu se quiere ser y a dnde se quiere llegar; el segundo nivel es encargado a cada uno de sus organismos que conforman la Administracin Pblica Estatal. La formulacin y puesta en marcha de una poltica pblica no es una tarea sencilla, requiere la participacin y el esfuerzo coordinado de grupos y actores de la sociedad, regularmente su creacin est encaminada a corregir una falla en la administracin pblica por lo que se toma la decisin gubernamental de instrumentarla para satisfacer una demanda social. Se han desarrollado lineamientos particulares para la elaboracin de polticas pblicas, contemplando para su realizacin seis pasos: Identificar y definir el problema social que le compete a la institucin. Dimensionar la problemtica actual y futura Seleccionar soluciones Establecer objetivos y metas Seleccionar los medios Implementarlas Es importante establecer claramente a quien afecta el problema, en donde se presenta y cul es la magnitud de las alteraciones o insatisfacciones que provoca. Se requiere un anlisis tanto de la coyuntura como de los aspectos sociales y polticos donde se quiera implementar la poltica. En lo que respecta a la propuesta de soluciones al problema que se define y para el cual se crea la poltica 15

pblica, es conveniente considerar la capacidad de respuesta que se tiene institucionalmente para dar atencin a la poblacin objetivo. En el caso de Tamaulipas, el Plan de Desarrollo Estatal define la imagen-objetivo en cuatro ejes: El Tamaulipas seguro, El Tamaulipas humano, El Tamaulipas competitivo y, El Tamaulipas sustentable; 57 objetivos, 171 estrategias y 759 lneas de accin. Cada sector, dependencia y entidad debern derivar sus planes y proyectos especficos de de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitucin y la ley establecen (planeacin estratgica institucional). En el primer eje, El Tamaulipas seguro, se aborda el fortalecimiento de las instituciones de seguridad y justicia para hacerlas ms slidas y confiables; la seguridad efectiva de las personas y de su patrimonio, as como la construccin de un gobierno humanista, ntegro y de resultados, que impulse la participacin de la ciudadana en la vida pblica. El segundo eje, El Tamaulipas humano, contiene los compromisos para alcanzar un progreso social integral mejorando las oportunidades de acceso a servicios de salud de calidad, atencin especial a grupos vulnerables, transformacin de la educacin y de las habilidades de nios y jvenes en un entorno que fomente la cultura y el deporte para alcanzar mayores niveles de prosperidad, con igualdad de oportunidades y una efectiva vinculacin entre la poltica econmica y la social. El tercer eje, El Tamaulipas competitivo, se fundamenta en la creacin de las condiciones para lograr una economa ms dinmica, que promueva inversiones para la generacin de empleos bien remunerados a partir de la formacin de capital humano, el impulso a la innovacin, una nueva cultura laboral, la consolidacin de infraestructura estratgica, el financiamiento para las actividades productivas y el desarrollo de capacidades empresariales. En el cuarto eje, El Tamaulipas sustentable, se precisan los objetivos para el desarrollo de ciudades funcionales y la sustentabilidad ambiental con acciones que logren la planificacin ordenada de las zonas urbanas con equipamiento, servicios, transporte y espacios pblicos de calidad, as como el cuidado del ambiente y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el agua en particular. 1.6 Etapas del proceso de planeacin: componentes, anlisis e implementacin El proceso de PE, que se presenta a continuacin mencionan en forma general las etapas que lo componen representado un recorrido o camino a seguir, el cual a su vez implica la realizacin de ciertas tareas y la elaboracin de ciertos productos; cabe sealar que este proceso debe ser visto como un ciclo continuo, un crculo con un mismo punto de partida y de llegada que eleva el nivel de anlisis y complejidad en tanto se cuenta con ms elementos (los resultados obtenidos y las acciones que se realizaron para su consecucin), as como con nuevos desafos que afrontar y la propuesta de innovaciones para mejorarlos. 16

Figura1.5 Crculo del proceso de la Planeacin Estratgica

1 Declaracin de Misin y Visin

8 Seguimiento y evaluacin

2 Elaboracin de diagnstico

7 Implementacin de polticas

3 Diseo de escenarios

6 Definicin de estrategias

4 Formulacin de objetivos 5 Anlisis de alternativas

1.6.1 La Misin y Visin Institucional La Misin Institucional se define a travs del propsito central por la que fue creada, es la razn de ser de la entidad. Sin embargo no es algo que se lo logra, sino algo que se persigue y se modifica continuamente. Puede construirse tomando en cuenta las siguientes preguntas: Quienes somos? = identidad, legitimidad; Para que existimos? = propsitos; Qu hacer? = principales medios para lograr el propsito; Por qu lo hacemos? = valores, principios, motivaciones; Para quines trabajamos? = beneficiarios; Es importante identificar y construir la misin sin confundir los fines y los medios de que nos valemos para lograr su materializacin. La mejor forma de construir la Misin institucional es a travs de la participacin del grupo directivo registrando sus opiniones y conocimientos en un formato y de ah escoger las de mayor significancia y coincidencia. La Misin pone de manifiesto: - Identidad de la organizacin para ser reconocida en su entorno; - Los valores, reglas y principios, que orientan las actividades; - La cohesin alrededor de objetivos comunes.

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Tabla 1.1 Declaracin de la Misin Institucional Preguntas clave Componente Pregunta Identidad Propsito Acciones institucionales Productos Beneficiarios directos Principios Quines somos? Para qu existimos? Qu hacer? Cules son los productos o servicios ms relevantes que genera la institucin? Para quines trabajamos? Por qu lo hacemos? respuesta Declaracin de la Misin

Es importante, que a su vez cada UR genere su propia Misin, para que todas las reas se dirijan, en lo que les corresponde, hacia los mismos fines. La Visin Institucional. Las entidades exitosas, en funcin de los logros, se caracterizan por tener una visualizacin del futuro, generalmente llamada Visin Institucional. El futuro as visualizado est constituido por una meta audaz de mediano y largo plazo y una descripcin de lo que sera lograr esa meta considerando el deseo de logros internos y externos. Los logros internos tienen que ver con la capacidad de la institucin por entregar los productos o servicios de calidad; los logros externos tienen que ver con los mejores resultados posibles a alcanzar. La meta audaz debe ser tan clara y comprometedora que debe servir como catalizador para el espritu de equipo y como punto focal de unificacin de esfuerzos. Si bien la meta audaz no es una apuesta segura, sta debe ser percibida como viable. Debe ser creble, y la entidad debe estar convencida de que podr alcanzarla. No debe ser una meta fcil dadas las condiciones de partida y entorno: debe requerir de un esfuerzo extraordinario y tambin de mucho empeo y desempeo. No tiene sentido formular deseos imposibles de ser llevados a la prctica. Hacerlo slo creara descrdito y desilusin, por ello el proceso de creacin de una visin no es mecnico sino totalmente fundado en razones y capacidades. Una visin de buena calidad tiene adems un carcter altamente comunicativo; debe ser entendida por todos y por ello el lenguaje debe ser especialmente expresivo, sensible y grfico. La declaracin de la visin de una entidad organizativa proporciona una descripcin o imagen de la situacin futura que se quiere alcanzar en un plazo de tiempo determinado (regularmente se consideran plazos largos: un futuro deseable a quince, veinte o incluso ms aos). Usualmente a esta 18

declaracin de futuro se le denomina visin; sin embargo, tambin es comn encontrarla bajo la denominacin de imagen-objetivo en tanto remite a un escenario deseable tanto de la entidad como de su quehacer en el futuro, en el mbito de accin o temtica que le compete a la organizacin. De este modo el futuro deseado atiende una doble vertiente: la organizacin misma y la realidad sobre la que trabaja. Para cumplir con los requisitos de buen diseo, es til partir de preguntas sencillas en su formulacin, complejas en su respuesta: Cmo vemos al Gobierno, Secretara, Direccin, etc. para el 2014? Cmo se contribuye al bienestar estatal? Cul es la situacin futura deseada para nuestros usuarios o beneficiarios? Qu queremos ser en el futuro? Cmo se puede lograr ese futuro? Cmo describiramos todo lo anterior en 4 o 5 lneas? Tabla 1.2 Declaracin de la Visin Institucional Preguntas clave Componente Caractersticas de la entidad en relacin a su entorno Caractersticas de sus productos Caractersticas de la entidad en relacin a la organizacin interna Beneficiarios Pregunta Cmo deseamos que la entidad sea vista? Cmo esperamos que sean los productos de la entidad? Con que tipo de personal esperamos contar? Cul ser la situacin de los beneficiarios? respuesta Declaracin de la Visin

1.6.2 Elaboracin del diagnstico Una vez definida la Misin y Visin Institucional se procede, derivado de un diagnstico) a formular y establecer objetivos de carcter prioritario, y de los cursos de accin (estrategias) que hay que definir para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva la PE es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones pblicas: saber dnde se est (diagnstico), a donde se quiere llegar (objetivos) y cmo se va llegando (metas). 19

Los productos de la PE: objetivos estratgicos, los indicadores de resultados y las metas, permiten establecer el marco para la elaboracin de la Programacin Anual Operativa (POA) que es la base para la formulacin del proyecto de presupuesto. En ese sentido, el conocimiento del entorno externo e interno juega un rol importante ya que, aunque no todo puede conducirse a partir de un sistema preconcebido de antemano, es posible proyectar a travs del planteamiento de escenarios futuros (prospectiva). Es por ello que la planificacin no solo es un instrumento adecuado para resolver problemas de gestin sino que tambin constituye un elemento importante en la formacin de los funcionarios, polticos y ciudadanos que intervienen en la gestin de la funcin pblica. Una de las herramientas de anlisis que provee de los insumos necesarios a la PE es la metodologa de anlisis de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA), su aplicacin procura la informacin para el diseo de acciones y medidas correctivas y la generacin de nuevos y mejores proyectos de mejora. El Anlisis FODA, consideran los factores econmicos, polticos, sociales y culturales que representan las influencias del mbito externo de la institucin, que inciden sobre su quehacer interno, ya que potencialmente pueden favorecer o poner en riesgo el cumplimiento de la Misin Institucional. La previsin de esas oportunidades y amenazas posibilita la construccin de escenarios anticipados que permitan reorientar el rumbo del Gobierno del Estado en lo general y de las dependencias y entidades en lo particular. Las fortalezas y debilidades corresponden al mbito interno de la institucin, y dentro del proceso de PE se debe realizar el anlisis de cules son esas fortalezas con las que cuenta y cules las debilidades que obstaculizan el cumplimiento de sus objetivos estratgicos. Entre algunas caractersticas de este tipo de anlisis se encuentra las siguientes ventajas: Facilitan el anlisis del quehacer institucional que por atribucin debe cumplir la institucin en apego a su marco jurdico y a los compromisos establecidos en las polticas pblicas. Facilitan la realizacin de un diagnstico para la construccin de estrategias que permitan reorientar el rumbo institucional, al identificar la posicin actual y la capacidad de respuesta de la institucin. Permiten identificar la congruencia entre la asignacin del gasto pblico y su quehacer institucional. De esta forma, el proceso de PE se considera funcional cuando las debilidades se ven disminuidas, las fortalezas son incrementadas; el impacto de las amenazas es considerado y atendido puntualmente, y el aprovechamiento de las oportunidades es capitalizado en el alcance de los objetivos, la Misin y Visin del Gobierno. 20

Como paso previo de la elaboracin del FODA, se requiere realizar un anlisis de normatividad vigente, donde se incluye desde la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin y leyes locales, hasta el reglamento interno de la dependencia o entidad. El anlisis normativo permite delinear el alcance de la institucin y soportar, sobre un marco jurdico, las acciones que proponen y realizan las URs, as como, evaluar la conveniencia de que sea modificado de acuerdo a las nuevas necesidades sociales, econmicas, polticas y culturales que demanda la sociedad en el Estado. Oportunidades y Amenazas Las Oportunidades y Amenazas se derivan del anlisis del ambiente externo de la institucin, considerando al sector que pertenece. En el anlisis del medio ambiente externo, se deben considerar muchos factores. Oportunidades para la institucin. Las oportunidades como se ha explicado se generan en un ambiente externo, donde La institucin no tiene un control directo de las variables, sin embargo son eventos que por su relacin directa o indirecta pueden afectar de manera positiva el desempeo de la labor administrativa. stas, se podran presentar como polticas pblicas que benefician la actividad gubernamental, o como acciones de organismos que aparentemente no se relacionan con la actividad especfica, pero que requieren de un desarrollo de otras para ser concretadas. En este sentido, el PED y los planes sectoriales ofrecen una amplia contribucin al anlisis de las oportunidades, ya que guan el quehacer pblico estatal; dan lineamientos sobre las prioridades y en consecuencia la aplicacin de los presupuestos que al final derivan en planes, programas, proyectos, actividades y metas. La importancia de revisar las oportunidades, es de vital trascendencia, ya que en funcin de la seriedad del anlisis se tendr una ventana clara de lo que el exterior nos puede proporcionar con una adecuada seleccin de estrategias para su aprovechamiento. Asimismo, cada institucin tiene su percepcin del entorno en el cual se desenvuelve. As, por ejemplo, Servicios de Salud de Tamaulipas, tiene un entorno particular referido a problemtica de la salud en el estado, (las enfermedades con mayor ndice de morbilidad o mortandad, las tcnicas teraputicas ms comunes, los ltimos avances de la ciencia mdica, los municipios o regiones de mayor problema, etctera), que regula, tanto la prctica, como los servicios que proporciona. Las amenazas, que tambin son variables externa no controlables por la institucin, podran incluir los problemas de inflacin, escasez de energa, cambios tecnolgicos, aumento de la poblacin y acciones gubernamentales. En general, tanto las amenazas como las oportunidades podran quedar agrupadas en las siguientes categoras: factores econmicos, sociales o polticos, factores del producto o tecnolgicos, factores demogrficos, mercados y competencia, y otros. Al igual que las oportunidades, al analizar las amenazas, se deben considerar los factores econmicos, los factores 21

polticos y sociales, los productos y la tecnologa, los factores demogrficos, la competencia y los mercados, entre otros. Fortalezas y Debilidades. Las demandas del medio ambiente externo sobre la institucin, deben ser cubiertas con los recursos de la organizacin. Las fortalezas y debilidades internas varan considerablemente para diferentes instituciones; sin embargo, pueden muy bien ser categorizadas en (1) administracin y organizacin, (2) operaciones, (3) finanzas y (4) otros factores especficos para la institucin. Las fortalezas se definen como la parte positiva de la institucin de carcter interno, es decir, aquellos productos o servicios que de manera directa se tiene el control de realizar y que reflejan una ventaja ante las dems del sector al que pertenece, producto del esfuerzo y la acertada toma de decisiones. Las fortalezas se detectan a travs de los resultados, por ejemplo, el prestigio de la institucin deriva de la calidad de atencin de sus pacientes y de la disminucin de los indicadores negativos de salud. Las fortalezas se identifican bsicamente a travs de la evaluacin de los resultados, por lo que resulta trascendente el tener sistemas de evaluacin y de diagnstico que permita de una fuente confiable, evaluar los avances o retrocesos de los planes y programas de cada rea en particular y de la institucin en general. Las debilidades es el caso contrario de las fortalezas, porque la principal caracterstica de las debilidades es el afectar en forma negativa y directa el desempeo de la institucin, derivndose en malos productos o servicios. Una amenaza, para ser reducida, slo se puede hacer a travs de acciones preventivas, mientras que una debilidad puede ser disminuida mediante acciones correctivas. As, las debilidades se podran tratar con acciones de corto plazo a efecto de eliminarlas y transformarlas en fortalezas; por ejemplo, el problema de salud es un problema con muchas aristas, tales como la situacin econmica familiar, la promiscuidad (amenazas), los malos sistemas de prevencin, la falta de medicinas del cuadro bsico (debilidad). Como se puede apreciar hay que determinar claramente cual es la interrelacin que existe entre cada uno de los factores FODA y, en consecuencia, hacer precisamente acciones estratgicas que permitan que con un movimiento se corrijan dos o ms debilidades o se amortigen dos o ms amenazas. El proceso de PE debe ser la base para la definicin de los planes operativos y la programacin presupuestaria; por lo tanto: - Su realizacin debe ajustarse con el calendario presupuestario.

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- La metodologa y contenido del proceso debe responder preguntas bsicas para avanzar hacia un presupuesto orientado a resultados: qu productos generamos, para quines, en qu condiciones, qu resultados comprometemos. - Las metas y las lneas de accin de corto plazo deben estar alineadas con las definiciones estratgicas. Este alineamiento debe permitir la identificacin de los aspectos financieros y operativos para materializar el presupuesto. - Si bien la PE debe permitir la revisin de la Misin, Objetivos Estratgicos, sta debe orientarse a fines muy instrumentales, que facilite su uso para determinar la asignacin presupuestaria ms favorable para la contribucin al resultado deseado. - La metodologa que se utilice debe permitir su aplicacin anual, en el marco del proceso presupuestario, por lo tanto no debe ser compleja. El tipo de preguntas que aborde la PE debe permitir responder aspectos bsicos para definir cursos de accin hacia los cuales priorizar recursos. - Aun cuando la misin y visin pueden ser revisadas, stas en general son definiciones ya asumidas por la institucin. En los siguientes tipos de situaciones ser necesario hacer una revisin con mayor profundidad. El Programa o Entidad ha tenido una evaluacin que recomienda la revisin del tipo de productos que provee: ampliar, eliminar, modificar algn tipo de bien o servicio. A partir de un diagnstico organizacional se detecta que es necesaria una ampliacin de la cobertura de los bienes y servicios hacia otras regiones, lo cual implica ampliar el mbito de accin del Programa o la Entidad. A partir de una poltica gubernamental se priorizan acciones en determinado sector, dndose competencias extraordinarias a un Programa o Entidad para asumir la ejecucin de dicha poltica. En el mbito de la Administracin Pblica los problemas tienen que ver con los aspectos econmicos (produccin, empleo, inversin, recaudacin, gasto, infraestructura productiva, entre otros), sociales (salud, educacin, integracin familiar, delincuencia y violencia, vivienda, servicios pblicos, infraestructura social, entre otros) y polticos (representacin participativa, estabilidad poltica, estabilidad institucional, entre otros). Para conocer la dimensin del problema que se quiere atender es necesario consultar la informacin histrica interna o externa pertinente que est relacionada con el problema. Por ejemplo, si hablamos de un problema de salud, se tendr que consultar los registros de de mortalidad, morbilidad, lugar de incidencia, infraestructura mdica, oferta y demanda de servicios de salud, etc. Si el problema es econmico, se tendr que consultar la informacin existente que produce INEGI, tal como el tamao de la poblacin, el ingreso, el gasto familiar, la edad de la poblacin, el nivel de educacin, niveles de empleo, etc. 23

1.6.3 Diseo de escenarios La construccin de escenarios constituye una tcnica de la prospectiva o estudios de futuro, la cual es utilizada frecuentemente en el mbito de la PE en tanto permite armonizar la proyeccin de la entidad organizativa y los resultados que generar (visin), con la secuencia de las acciones estructuradas necesarias para su realizacin. Los estudios prospectivos tienen varios rasgos que le distinguen entre las ciencias sociales y econmicas. En primer lugar se basan en el conocimiento de varias disciplinas, se hacen en equipos de trabajo inter y transdisciplinarios. En segundo lugar aspiran a la globalidad, es decir, a mirar un sistema en su conjunto y complejidad, en el pasado, presente y futuro. Este carcter dinmico es la expresin concreta de la representacin del futuro como devenir. Significa asumir la idea de que la historia se est transformando en el presente y que los seres humanos buscan realizarse a s mismos a travs de sus deseos y proyectos de futuro. La dinamicidad, como tercer rasgo implica siempre que las reflexiones prospectivas buscan siempre conectar pasadopresentefuturo. La construccin de escenarios ocupa un espacio preponderante en la formulacin del pensamiento de largo plazo, presuponen un esfuerzo de instituciones, incentivos, encadenamientos y de capital humano; en conjunto constituyen las fuerzas centrales del cambio y el giro hacia un nuevo estadio de desarrollo econmico, social y poltico. Los escenarios tambin presuponen dilogo social, estructuras institucionales estables, negociacin entre involucrados, cohesin interna y capacidades tcnicas adecuadas para la reestructuracin de las polticas pblicas. Por lo regular, las tareas de identificacin, diseo, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas se desarrollan sin un marco de PE que permita ordenar y orientar las acciones hacia el desarrollo integral. Al no estar claros o explcitos los objetivos estratgicos o grandes metas, la asignacin de los recursos se determina de manera caprichosa y se encaminan hacia mltiples direcciones que no siempre pueden estar en sintona con las prioridades o necesidades de la sociedad. Por dichos motivos se plantea la necesidad de promover e institucionalizar cuatro funciones bsicas de planificacin: prospectiva o visin de largo plazo, coordinacin, evaluacin y concertacin estratgica. Tipos de escenarios La prospectiva o visin de largo plazo requiere de estar conscientes del pasado para comprender el presente y poder opinar razonablemente sobre el futuro. No es suficiente explicar la relacin causa y efecto que reproduce el pasado en el presente. Se tiene que identificar lo que sucedera de no cambiarse las tendencias actuales, y describir las posibles alternativas del sistema bajo estudio en el futuro, de un modo propositivo. Los escenarios son una manera de esquematizar una determinada interpretacin de la realidad, describen el paso de una situacin presente a una futura, y muestran las rutas o trayectorias que pueden suceder en dicho paso. Los escenarios representan una alerta sobre lo que le puede esperar a 24

un sistema social dado (regin, municipio, pas, sector, etc). Los escenarios son simuladores para probar hiptesis, para ampliar el campo visual de los lideres y tomadores de decisiones. Segn Masini & Medina (2000) los tipos de escenarios de futuro ms usuales que se pueden construir son los siguientes: Escenario de Tendencias: Es el escenario que trata de mostrar lo que suceder si las cosas siguen como van. No obstante, no basta con pensar las extrapolaciones de las tendencias que se pueden producir, se requiere explicar cuales son los factores histricos, o nuevos que influyen o contribuyen a que la tendencia esperada sea similar a la actual, es decir, se necesita precisar aquellos factores que hacen que la tendencia tienda a reforzarse. Cuando se llega hacer pronsticos o previsiones durante la planeacin o proyeccin de acciones, generalmente son basadas en la simple extrapolacin de las tendencias y corresponderan al futuro ms probable (escenarios de tendencia), en ellas el futuro es explorado como prolongacin del pasado y del presente, siendo entonces una continuacin ampliada de lo que ya ocurre. La nocin de futuro implcita en los escenarios de tendencia corre el riesgo de no considerar cambios coyunturales o subyacentes. Escenario Optimista: Es el escenario que se ubica entre el escenario de tendencias y el escenario utpico, ideal o ms deseable. El escenario optimista contempla cambios razonables y positivos que no rayan en una ambicin desmesurada, basada ms en los deseos que en los fundamentos que conllevan los hechos y los datos. El escenario optimista plantea acciones deseables pero plausibles o verosmiles que distinguen aquello que puede lograrse en el corto, mediano y largo plazo. Escenario Pesimista: El escenario pesimista contempla un deterioro de la situacin actual pero sin llegar a una situacin catica. Es el escenario que se encuentra en medio del escenario tendencial y el escenario catastrfico o aquella situacin que empeora dramatica y aceleradamente un sistema a causa de factores desestabilizantes, inesperados y descontrolados. Escenario Contrastado: Escenario donde ocurre lo inesperado y reina la incertidumbre, es decir donde abundan los factores de ruptura que quiebran las tendencias existentes en un momento determinado. Sus consecuencias no necesariamente deben considerarse negativas, pues es un escenario que invita a pensar creativamente en nuevas posibilidades para canalizar los hechos positivos o contrarrestar los negativos. Este escenario se reserva para pensar lo impensable. El escenario contrastado es importante en la medida en que obliga a pensar que todo puede cambiar abruptamente, sin embargo no es un escenario arbitrario pues debe tener una lgica argumentativa que lo sustente. Ventaja y desventaja del uso de escenarios Los escenarios son un mtodo til pero no sirve para todos los contextos. El planificador debe ser consciente para sopesar sus fortalezas y debilidades, de modo que su evaluacin le indique la 25

situacin en la que vale la pena elaborarlos. Un balance de sus aspectos positivos y negativos puede encontrarse en el cuadro siguiente Cuadro 1.1 Ventaja y desventaja del uso de escenarios Ventajas
Obligan a profundizar en aspectos poco conocidos del entorno, ubicando y dramatizando ciertas situaciones especficas. Obligan al analista a examinar la dinmica de situaciones generalmente omitidas u olvidadas. Ayudan a aclarar el conjunto de suposiciones acerca del futuro que tienen los analistas, las cuales suelen ser muy limitadas y no declaradas explcitamente. Abren nuevos horizontes para los tomadores de decisiones y amplan la baraja de acontecimientos que requieren ser considerados; sugieren el estudio de interacciones claves y aumentan la probabilidad de estar preparados para contingencias especiales. Obligan a considerar el impacto de acontecimientos no tcnicos y revelan e imponen la necesidad a la direccin superior de planear adecuadamente la toma de decisiones. Generan simplificacin, puesto que reducen una gran cantidad de datos a un nmero limitado de estados posibles. Son verstiles y aplicables en cualquier situacin en la cual se requiera tomar una decisin e imaginar cmo puede desarrollarse el futuro. Estimulan el pensamiento empresarial, porque pueden difundirse a travs de la organizacin para generar una visin compartida y ayudar a comprender la realidad. Permiten compensar dos errores comunes en la toma de decisiones: la falta de anticipacin y el exceso de pronsticos y cuantificacin.

Desventajas
Quien toma decisiones estratgicas enfrenta un futuro abierto, de posibilidades alternativas. Pero el futuro ms probable hoy est cambiando en forma permanente y puede no ser el ms probable maana. A algunas personas les cuesta trabajo hacer una lectura dinmica de la realidad y pensar sobre acontecimientos extremadamente abiertos, inciertos e indeseables. Como el futuro comprende una intrincada red de acontecimientos interrelacionados, algunos de los cuales son tan extremos e increbles que pueden aparecer como inconcebibles e imprevisibles para el planeamiento convencional, con frecuencia las estimaciones pueden resultar erradas o al menos incompletas. Implican altos costos financieros debido al uso del tiempo de los participantes, a la obtencin de informacin vlida, y al pago de consultores especializados. Si el punto de partida es de baja informacin, se requieren al menos 12 a 18 meses para alcanzar un buen nivel de profundidad en un tema complejo. Los polticos generalmente disponen de poco tiempo, poco dinero y poca gente para realizar ejercicios satisfactorios dentro del margen operacional que les da la comunidad (primeros 6 meses de gobierno). No son el nico mtodo prospectivo disponible o la nica solucin que se pueda aplicar a todos los problemas. Muchas veces no son la mejor respuesta a las contingencias o las necesidades de los clientes. Elaborar buenos escenarios exige preparacin y creatividad. Estos factores no siempre estn presentes en los equipos de trabajo.

Fuente: Medina y Ortegn (2006)

Conclusiones sobre el uso de escenarios La elaboracin de escenarios es un proceso de aprendizaje y anticipacin. En general los escenarios son flexibles, se pueden cambiar mientras se elaboran, se pueden buscar constantemente nuevas combinaciones. Son participativos, usan muchas tcnicas. Se deben 26

adaptar y revisar peridica y permanentemente, son un proceso acumulativo que permite retornar al punto de partida para volver a analizar y enriquecer la percepcin de la realidad en un proceso continuo. La elaboracin de escenarios es un proceso interdisciplinario y exigente, combina la historia, la sociologa, la psicologa de grupo, la estadstica, etc. Exigen un proceso iterativo y secuencial de percepcin de los cambios sociales en el tiempo. Su cientificidad se da a travs de una evaluacin expost y la sustentacin de sus datos de partida. La elaboracin de escenarios abren la mentalidad hacia otras opciones diferentes a la extrapolacin del pasado y del presente. No dicen lo que ser sino muestran qu cosa puede llegar a ser para disminuir el nivel de incerteza, al hacer evidentes las interrelaciones y los impactos que puede tener una situacin. Es importante ver muchas alternativas. Implican concentracin y una perspectiva clnica para enfocarse hacia lo importante. Los escenarios no son panaceas sino instrumentos para actuar con menos errores, pueden decir cosas importantes pero no pueden decirlo todo. Los escenarios tratan de evaluar cual es el estado presente y futuro de un sistema social, y buscan sobretodo construir alternativas para mejorar la calidad de las elecciones sobre el futuro. El trazo de escenarios no puede ser un ejercicio puntual y aislado. Los escenarios pueden ser comparados con las conclusiones de estudios ms recientes y acaso mejor informados. En algunos casos, el formulador de guiones no hace la investigacin necesaria, sino que se basa en un conjunto de diagnsticos confiables. Su papel es organizarlos en forma de escenarios (Hodara, 1984). Segn el enfoque de la previsin humana y social (Masini y Medina, 2000), es fundamental seguir varios criterios claros en la elaboracin de escenarios: La humildad: o el recordar siempre que la elaboracin de escenarios es una investigacin permanente y provisoria de nuevos datos y confrontacin de las percepciones con la realidad; La flexibilidad: dada en la facilidad para corregir, repensar, volver atrs. La rigurosa sustentacin: por la cual se busca partir de una base de datos lo ms completa posible fundamentada en una profunda exploracin del conocimiento existente, proveniente sobretodo de las ciencias sociales; y tambin porque se pretende su alimentacin permanente conforme van surgiendo nuevas variables y reas de incertidumbre. El rediseo continuo de las hiptesis y los escenarios: o la posibilidad de explorar con los participantes las diferentes ideas que van surgiendo, explorando con libertad y exhaustividad hasta que el grupo se sienta satisfecho de su anlisis. 27

 La participacin de los actores en la elaboracin de los escenarios, con el fin de garantizar la pertinencia de la informacin. Es necesario que participen quienes deben utilizarlos. La postura tica y crtica en el manejo del ejercicio y de la informacin, siendo los diseadores de escenarios atentos notarios, fiables y crebles por el respeto a los participantes y a los resultados obtenidos, tratando de estimular una reflexin abierta y creativa, que no reproduzca simplemente el status quo. 1.6.4 Formulacin de objetivos Una vez definida la misin y visin institucional, realizado el diagnstico en trminos del anlisis de los problemas que plantea la realidad objeto de accin de la dependencia u organismo, y habiendo considerado los grupos de inters que inciden directa e indirectamente en la situacin a resolver, as como el haber configurado escenarios de futuro, es conveniente proceder con la formulacin de objetivos estratgicos. Un objetivo estratgico institucional expresa el estado o situacin deseable que se espera lograr en un plazo determinado para cumplir con la tarea encomendada y asumida a su vez en su declaracin de misin. Los objetivos establecen aquello que la entidad u organismo quiere lograr y que dar pauta a determinar posteriormente las estrategias o medios para su realizacin. Recordemos que un proceso de planeacin remite a varios niveles: estratgico, tctico y operativo, al conjunto de estos niveles se le ha denominado planeacin en cascada, en donde pueden ubicarse a su vez los objetivos de cada nivel de manera ordenada, en funcin de su importancia, desde los estratgicos situados en los niveles superiores hasta los de naturaleza ms operativa que se ubican en los inferiores. Los objetivos estratgicos presentan las siguientes caractersticas: Son objetivos de mediano y largo plazo Estn vinculados directamente con la misin Definen los resultados esperados en un periodo de tiempo determinado Constituyen insumos para establecer las estrategias y lneas de accin preferentes que se instrumentarn (implementacin de polticas) Los objetivos estratgicos, adems de caracterizarse por expresar el estado o situacin deseable, se identifican por estar expresados de manera abstracta, destacando ms la parte cualitativa del cambio que se quiere provocar o lograr, por ejemplo: Mejorar las capacidades tcnicas de los productores agrcolas. Incrementar la productividad del manufacturero del estado. Fortalecer la competitividad estatal. 28

Los objetivos adems de poder ser enunciados de forma ms agregada, es decir acotados a ciertas regiones del estado o estratos de la poblacin, enuncian el qu quiere lograrse o alcanzarse ms no el cmo se lograr. Es conviene aclarar dos puntos importantes: el primero establece que conforme bajen de nivel los objetivos se describir ese cmo (descrito por el objetivo de nivel inferior); y segundo, que an cuando estn expresados en trminos cualitativos o abstractos, deben ser susceptibles de medicin a travs de indicadores objetivamente verificables. Esta desagregacin y capacidad para que los objetivos denoten indicadores numricos se obtiene inicialmente a partir de dividir los objetivos estratgicos que correspondern a la globalidad, sea estatal, sectorial, o regional, en objetivos especficos, los cuales expresan entonces como ya se mencion una desagregacin y particularizacin de los elementos que constituyen los de naturaleza estratgica o global. En ese sentido, se reitera aqu que los objetivos estratgicos constituyen una brjula o faro para otros con una mayor desagregacin, pues estos sern definidos con mayor detalle en la definicin de estrategias y lneas de accin que se contemplan seguir y particularmente en la instrumentacin de la polticas, es decir en la puesta en marcha de los programas y proyectos especficos de la dependencia o entidad especfica. Redaccin de objetivos estratgicos Los objetivos de nivel superior (nivel sectorial o institucional), presentan ciertas caractersticas para ser considerados estratgicos, en este sentido deben: Expresar claramente la accin que se quiere lograr como producto de la instrumentacin de las polticas de desarrollo a cargo de la institucin. Mejorar los estndares de competitividad Garantizar los niveles de seguridad Responder a un problema o aspecto especfico expresado en la misin de la entidad. Destacar tanto el beneficio esperado como la poblacin objetivo o usuarios beneficiados a los que van dirigidas las polticas y programas de la institucin. Tabla 1.3 Sintaxis para objetivos estratgicos Resultado Verbo infinitivo Beneficios Modernizar Modernizar la infraestructura y el equipamiento de las unidades educativas Modernizar la infraestructura y el equipamiento de las unidades educativas para la atencin de las necesidades de educacin bsica, fortaleciendo las condiciones de trabajo de los profesionales del ramo. 29

Objetivo Idea principal y principales beneficiarios

1.6.5 Anlisis de alternativas Mientras que los objetivos estratgicos expresan aquello que se quiere lograr; las estrategias en cambio abordan las posibles maneras o acciones -el cmo- para conseguirlo. En ese sentido las estrategias son las acciones generales, temporales y permanentes que se emprendern para alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo. La seleccin de las distintas estrategias por parte de la entidad organizativa, no est exenta de distintas disyuntivas a considerar en tanto que por un lado constituyen acciones probables para solucionar, atender o satisfacer la necesidad o problema que se quiere atender, y por el otro la experiencia ha demostrado que no existen respuestas vlidas o recetas universales diseadas ex ante para cada una de las problemticas que resultan de la gestin de los asuntos pblicos. El anlisis de alternativas consiste en la seleccin de una estrategia que se aplicar para alcanzar los objetivos propuestos. Este anlisis requiere: La identificacin de las distintas estrategias posibles para el logro de los objetivos. Determinacin de los criterios precisos que permitan elegir una estrategia de entre las propuestas. La seleccin de la estrategia aplicable. Todas las alternativas propuestas deben cumplir con el propsito y fines planteados en el objetivo estratgico, asimismo se recomienda seleccionar la estrategia no slo ms factible en trminos econmicos, tcnicos, legales y ambientales, sino tambin la ms pertinente, eficiente y eficaz, para lo cual se hace necesario desarrollar una serie de tcnicas y estudios que permiten aplicar estructuradamente los criterios de seleccin como son la adecuacin a la misin de la entidad, el costo, el plazo temporal previsto para el logro de los objetivos, el impacto sobre la calidad de vida de los destinatarios, los riesgos que implican su realizacin. Para apoyar el desarrollo de estos anlisis se cuenta con herramientas como las matrices o tablas de decisin multicriterio que ayudan a la seleccin de alternativas, dotando al proceso de transparencia y racionalidad. En el cuadro siguiente se presenta una tabla de decisin en donde la valoracin de las opciones posibles se realiza de manera de ponderacin de subfactores cuantitativos y cualitativos. Tabla 1.4 Anlisis de factores
Factor Mano de obra* Disponibilidad Capacitacin Salarios Prestaciones Rotacin Sindicalismo Victoria 5 .1 6 3 3 6 6 7 6 Matamoros 4.50 5 6 4 4 4 4 Tampico 5.33 5 6 5 5 7 4 Mante 5.0 4 2 6 5 7 6 Nvo. Laredo 5.5 4 7 5 5 7 5

*E l valo r d el f acto r e s el p ro med io d e l a s car a cter s ti ca s q ue lo co mp o n e n.

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Con el mismo criterio se puede analizar diferentes factores que intervienen en los escenarios, tales como comunicaciones y transportes, infraestructura, costos de materiales, servicios pblicos, salud, educacin, nmero de beneficiados, etc. Anlisis costo-beneficio Otra manera de evaluar alternativas de naturaleza cuantitativa es el mtodo de la razn beneficio/costo, mtodo muy utilizado para la evaluacin de proyectos pblicos, cuya premisa fundamental puede resumirse en el siguiente argumento: para que se justifique un proyecto o accin propuesta, los beneficios deben exceder sus costos. El anlisis de beneficio/costo es una herramienta de toma de decisiones, mediante la cual se obtiene informacin til acerca de los efectos deseables e indispensables de los proyectos pblicos. En cierta forma, puede considerarse el anlisis de costo-beneficio del sector pblico como el anlisis de rentabilidad del sector privado. En otras palabras, el anlisis de beneficio/costi pretende determinar si los beneficios sociales de una actividad pblica propuesta superan los costos sociales. Para evaluar proyectos pblicos diseados para lograr tareas muy distintas, es necesario medir los beneficios o los costos con las mismas unidades en todos los proyectos, de manera que tengamos una perspectiva comn para juzgarlos. En la prctica, esto comprende expresar los costos y los beneficios en unidades monetarias, tarea que con frecuencia se realiza sin datos precisos. La tcnica del anlisis de costo/beneficio, tiene como objetivo fundamental proporcionar una medida de la rentabilidad de un proyecto, mediante la comparacin de los costos previstos con los beneficios esperados en la realizacin del mismo. Esta tcnica se debe utilizar al comparar diversos proyectos para la toma de decisiones. Cabe aclarar que un anlisis costo/beneficio por s solo no es una gua clara para tomar una buena decisin. Existen otros puntos que deben ser considerados, como la oportunidad del proyecto, las obligaciones legales o marco normativo y la participacin y satisfaccin de los usuarios de los bienes o servicios implicados. La realizacin de un anlisis beneficio/costo implica los siguientes seis pasos: 1. Elaborar por cada proyecto una tabla de cuatro columnas, la primera con los requerimientos o insumos necesarios para instrumentar el proyecto; en la segunda y tercera columna se anotarn tanto los costos como los beneficios estimados, expresados ambos en unidades monetarias, en la cuarta columna se anotar la relacin obtenida. Antes de redactar la estrategia es necesario considerar que los costos son elementos tangibles y los beneficios pueden ser tangibles e intangibles. 2. Determinar los costos relacionados con cada factor, algunos costos, como los de mano de obra y servicios profesionales pueden ser muy aproximados a la realidad, pero existen otros que se necesitan estimar. 31

3. Sumar los costos parciales para cada decisin propuesta. 4. Determinar los beneficios en unidades monetarias para cada decisin. 5. Poner las cifras de los costos y beneficios totales en una forma de relacin donde los beneficios son el numerador y los costos el denominador: beneficios/costos 6. Comparar las relaciones beneficio/costo para las diferentes decisiones propuestas. La mejor solucin, en trminos financieros, es aquella con la relacin ms alta. Tabla 1.5 Relacin de beneficios/costos Desglose de costos y beneficios segn las caractersticas de la propuesta
Insumo Insumo o accin 1 Insumo o accin 2 Insumo o accin 3 Total Costos Beneficios Relacin beneficio/costo

Sumatoria C

Sumatoria B

Beneficio total/costo total

El anlisis beneficio/costo en unidades monetarias, se complementa con un anlisis de costos y beneficios subjetivos como pueden ser los de impacto ambiental, social, de salud o poltica. La estimacin resultante de este tipo de anlisis se plantea en trminos cualitativos en donde es conveniente la participacin de expertos en el rea cuya opinin fundamente la calificacin otorgada. La diferencia con una tabla de decisin radica en que mediante este esquema de anlisis beneficios/costos se obtienen argumentos que sustentan una u otra opcin y no slo la percepcin de conveniencia o no. En resumen, dado que el anlisis de costo-beneficio implica aspectos de naturaleza social y cualitativa, su definicin incorpora estos elementos quedando su descripcin como: aquella evaluacin socioeconmica que considera, en trminos reales, los costos y beneficios directos e indirectos que los programas y proyectos de inversin generan para la sociedad, incluyendo externalidades y efectos intangibles. En donde el costo total se refiere a la suma del monto total de inversin, los gastos estimados de operacin y mantenimiento, as como otros costos y gastos asociados; en tanto que los beneficios esperados constituyen los efectos favorables que se generaran sobre la poblacin resultado del programa o proyecto de inversin, tales como reduccin de tiempos de recorrido en el caso de una carretera y poblacin beneficiada con obras de agua potable o saneamiento, entre muchos otros. 1.6.6 Definicin de estrategias y lneas de accin Se coment en temas precedentes que las estrategias son las acciones globales, de carcter temporal y permanente que se desarrollan para alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo, es decir son los caminos, vas o enfoques posibles para el logro de los objetivos. En ese sentido, la estrategia comprende el conjunto integrado de decisiones sobre acciones a emprender y recursos a movilizar 32

que se realizan en respuesta a una problemtica planteada; asimismo las estrategias buscan producir cambios deliberados en la realidad para cumplir con los objetivos de la entidad organizativa. Las estrategias como conjunto de acciones articuladas o directrices para la accin movilizan entonces recursos humanos, materiales y econmicos y ponen en juego diversos medios para cumplir con los objetivos estratgicos de los cuales se derivan. La seleccin de estrategias debe considerar ciertos criterios relevantes: adecuacin a la misin, plazo temporal para el logro de objetivos, impacto de las acciones sobre la calidad de vida de los destinatarios, riesgos que entraa su puesta en marcha, as como la relacin beneficio/costo ya revisada. Lneas de accin Las estrategias como directrices para la accin ayudan a elegir las actividades concretas que propone la entidad organizativa para atender y satisfacer la demanda planteada en los objetivos estratgicos. El conjunto de las acciones que se contempla realizar, los recursos susceptibles de movilizar (capacidad operativa de la entidad), las metas que se proponen, los indicadores que cuantificarn el desempeo y determinarn el grado de avance y cumplimiento de las tareas, as como la definicin de los responsables de su puesta en marcha se le conoce como lneas o planes de accin. Por ejemplo considerando un objetivo estratgico que apunte a simplificar trmites para la entrega de pensiones, la estrategia propuesta es impulsar el cambio tecnolgico y una capacitacin para el personal que atiende el proceso de otorgamiento. Para su concrecin, se requieren varias tareas: plantear el desempeo esperado (metas), proponer cmo se medirn los resultados (indicadores), la descripcin y organizacin de un conjunto de acciones especficas para alcanzar los resultados esperados, as como los mecanismos de seguimiento y evaluacin propuestos. En el siguiente esquema se ilustra el recorrido que se ha seguido para la elaboracin de las lneas o planes de accin para el ejemplo citado. Las lneas o planes de accin permiten cerrar la brecha entre lo que se propone alcanzar y la situacin actual, asimismo implica la capacidad, que presenta la entidad organizativa en trminos de acciones concretas; de ah que las lneas de accin sean de carcter operativo y se desarrollen a nivel de las unidades, reas o departamentos que tienen a su cargo la generacin de servicios y productos finales orientados a suplir, atender y/o satisfacer las demandas planteadas y cumplir as su propsito u objetivo institucional. Hasta este momento se haban ilustrado aspectos de planificacin estratgica, es decir tareas de anlisis que van desde la definicin de misin hasta la configuracin de estrategias para atender problemticas particulares. La fase de implementacin de la estrategia, denominada tambin planeacin operativa, tiene que ver con tareas concretas como son la elaboracin de los planes de accin (descripcin de las actividades necesarias, responsables, plazos, indicadores), la instrumentacin de las polticas, y se finalizar con tareas de monitoreo y control. 33

El contenido de los aspectos genricos que deben considerarse para la elaboracin de los planes de accin; se presenta en el siguiente esquema, se destaca el detalle y nivel de los objetivos con los que se trabaja (ms especficos), el alcance de responsabilidad que corresponde a las unidades, departamentos o sectores especficos, un horizonte temporal a corto y mediano plazo prestando atencin al desarrollo y seguimiento de actividades concretas, la construccin de indicadores y medios de verificacin del avance de los resultados obtenidos, la determinacin de los calendarios de ejecucin, recursos necesarios, los responsables de su realizacin e implicados. El desarrollo de estos planes en el mbito de las instituciones pblicas est determinado por las metodologas y los procesos que obedecen a reglamentaciones de las entidades reguladoras de la planeacin y el presupuesto. 1.6.7 Implementacin de polticas La implementacin de las polticas en el marco de la PE, aplicada a las acciones de gobierno, constituye la puesta en marcha de las estrategias mediante la operacin de las lneas o planes de accin encaminados a dar solucin, atender y/o satisfacer las demandas planteadas en el diagnstico del sector y plasmadas en los propsitos consignados en los objetivos estratgicos. La elaboracin de un plan estratgico como documento, no cuenta con vida propia por bien formulado que se haya realizado y por ms soluciones innovadoras que proponga. En ese sentido su existencia por s misma no asegura ni el ejercicio de la planeacin ni la promocin del desarrollo. Aspecto esencial de un proceso de planeacin es la instrumentacin, el seguimiento y la evaluacin de sus acciones. Cabe advertir que ni los cambios y transformaciones organizacionales y mucho menos aquellos aspectos que inciden en la dinmica social pueden hacerse de golpe por lo que la articulacin de las estrategias se desarrolla en torno a proyectos de cambio bien acotados y encadenados en una secuencia lgica de intervencin. Bajo esta premisa es factible entonces lograr transformaciones concretas y mejoras tangibles en un corto plazo y percibidas por la poblacin directamente implicada. El manejo secuencial y gradual de las acciones desarrolladas permite no perder el control de las intervenciones puestas en operacin, asimismo reduce riesgos de posibles fracasos al posibilitar la correccin de errores o proponer ajustes que atiendan las omisiones o faltas cometidas. Finalmente, la implementacin de las polticas mediante la ejecucin de los programas y lneas de accin del plan estratgico exige la realizacin de dos tareas: La primera es establecer una secuencia clara de las acciones en los proyectos y programas a realizar, lo que supondr ciertas oportunidades de mejora inmediata, otras se obtendrn a un mediano plazo y para otras ms, por su trascendencia y extensin, sus efectos sern percibidos a largo plazo: concrecin de la visin o escenario futuro.

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 La segunda tarea requerida es definir con claridad los actores clave de los procesos puestos en operacin, esto implica determinar quines sern las unidades responsables de cada etapa del plan con el fin de no duplicar esfuerzos o desatender alguna fase. 1.6.8 Monitoreo y control (seguimiento) Para que la PE sea efectiva, el proceso incorpora tareas continuas de control y seguimiento de la ejecucin, con el fin de detectar desviaciones con relacin a lo planeado y realizar consecuentemente las modificaciones y correcciones oportunas a esto se le conoce como retroalimentacin. Con esta informacin se obtiene la evaluacin del logro o no de los resultados y de los objetivos propuestos, as es factible obtener conclusiones y recomendaciones que se incorporan al nuevo ciclo de planeacin en un enfoque de mejora continua del proceso mismo. Los conceptos de seguimiento (o monitoreo) y evaluacin comparten ambos una funcin de control, la diferencia fundamental radica en que el seguimiento enfoca su atencin a los aspectos ms operativos (actividades, recursos, plazos, costos, y los resultados ms inmediatos en forma de productos o servicios), mientras que la evaluacin se ocupa preferentemente de la esfera de la consecucin o no de los objetivos ms amplios, aqullos de carcter estratgico. En ese sentido, un plan estratgico debe incorporar en su diseo cmo se prev desarrollar el seguimiento y evaluar los resultados que se obtienen mediante la ejecucin de los programas y proyectos que lo integran, para lo cual necesita contar con un sistema de informacin apropiado, as como con un conjunto de indicadores bsicos. Un sistema de informacin constituye un conjunto de medios o fuentes de verificacin que en forma de registros, memorias, directorios, bases de datos, o de la realizacin de mediciones directas con la poblacin objetivo (encuestas, entrevistas) que valide tanto la realizacin de las acciones como el avance en el cumplimiento de los objetivos trazados y el logro de las metas propuestas. Figura1.6 Sistema Estatal de Informacin para la Gestin Pblica
CONTEXTO

EVALUACIN
(retroalimentacin)

NIVEL DECISORIO
NIVEL ESTRATGICO

PRODUCTOS DE PLANEACIN
PLAN ESTATAL DE DESARROLLO

ELEMENTOS A EVALUAR
EJES RECTORES O POLTICAS PBLICAS

TIPO DE INDICADOR
IMPACTO

NIVEL TCTICO

PLANES SECTORIALES PLANES REGIONALES PLANES INSTITUCIONALES PROGRAMAS PRIORITARIOS

OBJETIVOS GENERALES

RESULTADOS Y ATENCIN

NIVEL OPERATIVO

OBRAS Y SERVICIOS

FINANZAS

PROGRAMAS OPERATIVOS ANUALES APLICACIN DE RECURSOS

DE GESTIN INSTITUCIONAL

FUNCIN PBLICA

ADMINISTRACIN

POAs

ACTIVIDADES

DE PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS

CONTROL

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En cuanto a los indicadores, conviene recordar que los objetivos son formulaciones cualitativas de lo que se quiere lograr en un determinado mbito, por ejemplo: eliminar la pobreza extrema. En ese contexto los indicadores son las variables que se utilizan para medir el logro hacia esos objetivos, van a traducir los objetivos y resultados del plan a trminos medibles, expresando el nivel de logro en su consecucin e intentando responder a la pregunta de si se est produciendo un avance y en qu medida, comparando los resultados reales con los previstos y proporcionando as una base para la toma de decisiones. Considerando el ejemplo de atencin a la pobreza extrema, el avance en su erradicacin podra medirse a travs de un indicador como el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas, su disminucin como producto de la intervencin realizada indicara precisamente la consecucin del objetivo. 1.7 Un nuevo enfoque de la Administracin Pblica Para apoyar al cumplimiento de los objetivos definidos en los planes de desarrollo es necesario realizar acciones enfocada a generar un cambio en la manera de hacer las cosas en la Administracin Pblica, a travs de la intervencin y el esfuerzo de los servidores pblicos. Entre estas acciones destacan: 1. Mejorar la asignacin y ejecucin del gasto, mediante la evaluacin de resultados y mayor transparencia y rendicin de cuentas. Los tres rdenes de gobierno debern evaluar los resultados que obtengan con los recursos pblicos Artculo 134 Constitucional establece los criterios bajo los cuales se debern administrar los recursos econmicos para satisfacer los objetivos a los que estn destinados: y que los resultados del ejercicio de los recursos se evaluarn para propiciar una adecuada asignacin presupuestaria. 2. Mejorar la eficacia y eficiencia en el desempeo de las instituciones. 3. Promover el uso amplio de herramientas metodolgicas de planeacin, anlisis y evaluacin, para la toma de decisiones con respecto a la aplicacin de los recursos pblicos. 4. Ajustar y fortalecer los mecanismos de coordinacin entre los responsables de la ejecucin de los programas presupuestarios, las reas de planeacin, evaluacin y programacin y presupuesto. 1.7.1 Gestin para Resultados El establecimiento de un sistema de evaluacin basado en resultados demanda un cambio en la cultura de la funcin pblica que ponga nfasis en los resultados y no en los procedimientos. Aunque es de suma importancia saber cmo se hacen mejor las cosas, mayor relevancia cobra qu es lo que se hace, qu se logra y cul es su impacto en el bienestar de la poblacin. Cmo los resultados de la gestin cambian en forma positiva el entorno social, econmico y poltico.

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No hay una definicin nica de la GpR, pues se trata de un concepto de uso, interpretacin y definicin muy amplia; sin embargo, sobre el tema hay elementos comunes que la caracterizan: Una estrategia en la que se definen los resultados esperados de un organismo pblico en cuanto a la produccin de bienes y servicios, y consecuentemente, su aporte al cambio social y econmico; Una cultura y un instrumento de gestin orientados a mejorar la eficacia, eficiencia, calidad y efectividad en el uso de los recursos pblicos, para mejorar los resultados del desempeo de las organizaciones y servidores pblicos; Sistemas de informacin que permitan monitorear, de forma oportuna y transparente, la accin pblica, informar a la ciudadana, identificar y evaluar el aporte realizado, y que apoyen la toma de decisiones de los actores que participan en el proceso de creacin de valor pblico; Considerada en forma holstica, la GpR es un modelo que incluye varios componentes, interacciones, factores y agentes que forman parte del proceso de creacin del valor pblico: son relevantes el PED, en el cual se definen los objetivos de gobierno; el Presupuesto de Egresos (PE), que es la asignacin de recursos al proceso de creacin de valor; los costos de operacin; y, los bienes y servicios que se producen. El plan de desarrollo, junto con el diseo del presupuesto de egresos, son las piezas clave de la creacin de valor pblico en el mbito de gobierno. En el presupuesto de egresos se definen los recursos con que las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica contarn para la produccin de bienes y servicios, por tanto, representa la concrecin del plan de desarrollo y sus programas. La articulacin del plan de desarrollo y sus programas con el PE depende en gran medida el xito de la GpR. Figura1.7 Principios de la Gestin para Resultados

Para avanzar slidamente en la institucionalizacin del modelo de Gestin para Resultados (GpR), es necesario contar con un Presupuesto basado en Resultados (PbR). 37

1.7.2 Presupuesto basado en Resultados El Presupuesto basado en Resultados (PbR) es el proceso que integra, da forma sistemtica en las decisiones correspondientes, consideraciones sobre los resultados y el impacto de la ejecucin de los programas presupuestarios y de la aplicacin de los recursos asignados a stos con el objeto de entregar mejores bienes y servicios pblicos a la poblacin, elevar la calidad del gasto pblico y promover una ms adecuada rendicin de cuentas y transparencia. El PbR significa un proceso basado en consideraciones objetivas sobre los resultados esperados y alcanzados para la asignacin de recursos, con la finalidad de fortalecer la calidad del diseo y gestin de las polticas, programas pblicos y desempeo institucional, cuyo aporte sea decisivo para generar las condiciones sociales, econmicas y ambientales para el desarrollo sustentable; en otras palabras, el PbR busca elevar la cobertura y la calidad de los bienes y servicios pblicos, mediante la asignacin de recursos a los programas que sean prioritarios y estratgicos. El PbR tiene como caractersticas principales que: 1. Conduce el proceso presupuestario hacia el logro de objetivos y resultados. Define y alinea los programas presupuestarios y sus asignaciones a travs del ciclo de Planeacin Programacin Presupuestacin Ejercicio - Control-Seguimiento Evaluacin Rendicin de cuentas Transparencia 2. Considera indicadores estratgicos y de gestin y establece una meta o grupo de metas de los programas presupuestarios, a las cuales se le asigna un nivel de recursos compatibles con dicha meta; 3. Provee informacin y datos sobre los resultados del desempeo (utilizar los resultados del desarrollo y permite comparaciones entre lo observado y lo esperado); 4. Propicia un nuevo modelo para la asignacin de recursos, que incorpora en las decisiones presupuestarias la evaluacin de los recursos alcanzados por los programas presupuestarios; y 5. Apoya el mejoramiento continuo de las polticas, de los programas y del desempeo de las instituciones, as como, de las decisiones presupuestarias, considerando el seguimiento y las evaluaciones realizadas. La transicin hacia el PbR significa un esfuerzo de la mayor trascendencia en el quehacer de la administracin pblica, ya que transforma de fondo las prcticas, reglas, sistemas, mtodos y procedimientos del proceso presupuestario. Debido a su magnitud y alcance, el PbR requiere de acciones estratgicas, consistentes y sostenibles, as como de una coordinacin efectiva al interior de la Administracin Pblica, con otros rdenes de gobierno. El xito del PbR requiere de la capacidad estratgica para definir objetivos, del liderazgo poltico y gestin que permita disear e implementar estrategias orientadas hacia el cambio, y de una capacidad de evaluacin que permita valorar con 38

objetividad los logros alcanzados; es decir, el PbR depende, no slo de reformas de presupuestacin, sino tambin de cambios fundamentales en la gestin pblica. As, en el contexto de la GpR y el PbR, la creacin de valor pblico se facilita cuando el gobierno toma en cuenta los resultados alcanzados con las polticas, programas y el gasto pblico, y es precisamente del PbR que se obtiene informacin vital sobre las actividades realizadas, el gasto vinculado a ellas, los resultados obtenidos y sus relaciones con los objetivos estratgicos establecidos, como se puede observar en la figura 1.7. Figura 1.8 Hacia un Presupuesto Basado en Resultados

1.7.3 Sistema de Evaluacin del Desempeo La primera y principal idea, en relacin con la evaluacin, se identifica con un medio para determinar los resultados y efectos de las polticas y programas a travs de rigurosos instrumentos metodolgicos. El pensamiento ms reciente, sin embargo, sugiere que la evaluacin puede abarcar todas las esferas del ciclo vital de una poltica o programa, desde su concepcin hasta su impacto pasando por su ejecucin. El Sistema de Evaluacin del Desempeo comprende la valoracin objetiva del desempeo de los programas; verifica el grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores, estratgicos y de gestin, para: a) Conocer los resultados de la aplicacin de los recursos pblicos federales y el impacto social de los programas y de los proyectos; b) Identificar la eficiencia, economa, eficacia y la calidad en la Administracin Pblica; y c) Aplicar las medidas conducentes, para la mejora de los programas, enfatizando en la calidad de los bienes y servicios pblicos, la satisfaccin de la poblacin, y el cumplimiento de los criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economa,

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racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendicin de cuentas y equidad de gnero. La adopcin de esa perspectiva cclica, en relacin con las polticas o programas de la Administracin Pblica, supone que la evaluacin puede examinar como mnimo tres fases diferentes que corresponden a la creacin o formulacin, implementacin, y produccin de resultados o impactos de una poltica o programa. En cada una de estas fases se pueden plantear cuestiones, que si bien variarn en funcin de las necesidades de informacin. Esta perspectiva asume que la evaluacin se relaciona estrechamente con el proceso de planificacin y programacin institucional. En este sentido la posibilidad de pronunciarse sobre los resultados (lo que se logr), asume la existencia de objetivos (lo que se esperaba lograr), los cuales deben ser establecidos en trminos de metas concretas posibles y susceptibles de ser medidas a travs de indicadores. Como se puede observar en la Figura 1.1, la medicin del desempeo es parte de un proceso amplio de gestin, que implica preguntarse cul es la misin, o quines somos, dnde queremos ir, cmo podemos y finalmente buscar mecanismos para saber si hemos llegado al objetivo. Figura 1.9 Evaluacin del desempeo como parte del sistema de gestin
Misin y Visin Objetivos Medidas de desempeo Anlisis de contexto (externo e interno)

Quienes somos qu hacemos

A dnde hemos llegado estrategias

Dnde estamos y dnde queremos ir

Cmo podemos llegar

Fuente: adaptacin de Bonnefoy J. y Armijo, 2005.

1.7.4 Elementos bsicos de la operacin del PbR y del SEED a). Marco jurdico y normativo b). Objetivos, resultados e indicadores c). Programas d). Indicadores de desempeo e). Seguimiento a programas y al gasto f). Evaluacin de polticas pblicas, programas y del desempeo de las instituciones 40

g). Mejora continua del diseo y gestin de polticas y programas, y de las decisiones presupuestarias h). Consolidacin del PbR y del SEED a). Marco jurdico y normativo El marco jurdico y normativo establece las disposiciones que regula los criterios, metodologas e instrumentos, para: Que los tres rdenes de gobierno administren los recursos econmicos de que dispongan bajo los principios de eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estn destinados; Que los tres rdenes de gobierno evalen los resultados que obtengan con los recursos pblicos, a travs de instancias tcnicas independientes, y los consideren a las decisiones presupuestarias; Fortalecer la vinculacin entre planeacin, programacin, presupuestacin, ejercicio del gasto pblico, seguimiento, evaluacin, rendicin de cuentas y transparencia; La evaluacin de los programas, las polticas pblicas y el desempeo de las instituciones, con base en indicadores estratgicos y de gestin, para conocer los resultados de la aplicacin de los recursos pblicos; Fortalecer el seguimiento de los indicadores para verificar el grado de cumplimiento de los objetivos y metas, y aplicar las medidas de mejora que sean conducentes; y Que los indicadores formen parte del Presupuesto de Egresos y se reporten en los informes sobre la Situacin Econmica, las Finanzas y la Deuda Pblica, y de la Cuenta Pblica. b). Objetivos, resultados e indicadores Objetivos: logros previstos para solucionar una necesidad o problema. As como para aprovechar las oportunidades y potencial de una poblacin objetivo o rea de enfoque Caractersticas Establecen claramente los resultados esperados para movilizar y converger los recursos y esfuerzos, y servir de referencia para monitorear los avances logrados Se alinean con los planes de desarrollo y los programas que de ellos se deriven Se definen con base y congruencia con el marco jurdico y normativo pertinente Presuponen que se logran al final de la ejecucin de un conjunto de actividades en un perodo determinado Son especficos, cuantificables y medibles en el tiempo a travs de indicadores 41

 Para establecerlos, es necesario contestar las siguientes preguntas: Qu problema o necesidad se requiere resolver? A quines benefician? Mediante que bienes o servicios y a qu costo? Resultados: efectos directos o indirectos que la intervencin gubernamental o programa logra en la poblacin objetivo o rea de enfoque Caractersticas: Manifiestan el tipo y magnitud de la transformacin, impacto o beneficio que se prev lograr. Deben medirse a travs de indicadores Su medicin permite determinar la efectividad en el logro de objetivos Tienen que cubrir los estndares de calida propuestos en los objetivos Para lograrlos se requiere de una gestin efectiva de insumos y procesos Dependen de una gestin moderna y eficiente Indicadores de desempeo: instrumentos para medir el logro de los objetivos Caractersticas: Medio para el seguimiento de los avances y para la evaluacin de los resultados alcanzados Derivados de la planeacin, las polticas y las estrategias Tienen relacin directa con los objetivos y los resultados Miden y relacionan las variables involucradas Instrumento para la rendicin de cuentas y la transparencia Tipo de indicadores: Estratgicos (impactos, resultados intermedios, productos) y. de gestin (Procesos, actividades, insumos) Dimensiones: Economa Eficiencia Eficacia Calidad 42

c). Programas Los programas son un conjunto de actividades relacionadas entre s en los que se ejercen los recursos para el logro del objetivo y alcanzar los resultados o impactos especficos, en beneficio de la poblacin objetivo o rea de enfoque, a travs de una o varias unidades responsables. La resolucin de un problema o necesidad (el objetivo) es la razn de ser de un programa; Aprovechan una oportunidad estratgica de desarrollo; Tienen un sola MIR; Tienen un rea de intervencin claramente definida sobre la cual tiene resultados previstos y comprometidos a lograr; Tienen un objetivo preciso y nico en beneficio de una poblacin objetivo o rea de enfoque; Tienen una o varias URs a cargo de su ejecucin; Estn bajo la responsabilidad de una unidad ejecutora de gasto, y Cambian la situacin de una poblacin objetivo o rea de enfoque una vez que logran su objetivo. Los resultados o impactos esperados de los programas se inscriben en el mbito de los objetivos estratgicos de los planes de desarrollo, de los programas derivados de stos y de la dependencia o entidad de la Administracin Pblica, por lo que estn dirigidos a solventar demandas sociales y econmicas de la poblacin o del rea de enfoque, as como el aprovechamientos del potencial y de las oportunidades de desarrollo. El diseo y la gestin de un programa forman un sistema integral. Para lograr sus resultados o impacto se requiere que los procesos y los insumos sean eficientes para producir los elementos y generar las situaciones propicias al logro de los resultados propuestos. Los programas forman parte de la estructura programtica del presupuesto, en los que se articulan los elementos programticos (objetivos, indicadores y metas) con las categoras programticas (funcin, subfuncin, programa y actividad institucional) Las modalidades de los programas incluyen los dirigidos al logro de resultados o impactos en beneficio de la poblacin objetivo y los que apoyan su diseo y gestin mediante funciones de planeacin, fomento, evaluacin y apoyo administrativo. Modalidad de los programas: Logro de resultados o impacto: Subsidios sujetos a reglas de operacin (S) 43

 Otros subsidio (U) Produccin de bienes pblicos (B) Prestacin de servicios pblicos (E) Fomento y promocin (F) Regulacin y supervisin (G) Modalidades de programas de apoyo: Planeacin, seguimiento y evaluacin (P) Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional (M) Apoyo a la funcin pblica y al mejoramiento de la gestin (O) Obligaciones de cumplimiento de resolucin jurisdiccional (L) Desastres naturales (N) Pensiones y jubilaciones (J) Aportaciones a la seguridad social (T) Aportaciones a fondos de estabilizacin (Y) Aportaciones a fondos de inversin (Z) d). Indicadores de desempeo Los indicadores de desempeo han adquirido trascendencia a partir del auge de lo sistemas de gestin de calidad total. Son importantes herramientas de gestin que proveen un valor de referencia a partir del cual se puede establecer una comparacin entre metas planeadas y los resultados obtenidos. Son imprescindibles en cualquier evaluacin del desempeo que quiera llevarse a cabo. En general, para la evaluacin del desempeo de la gestin gubernamental, los indicadores se pueden conceptualizar como unidades de medida que permiten el seguimiento y la evaluacin peridica de la funcin pblica en su estructura orgnica gubernamental, comportamiento y logros obtenidos en la ejecucin de un programa, proyecto o actividad. La CEPAL lo define como "En la evaluacin, es la unidad que permite medir el alcance de un objetivo". Est compuesto por una o ms variables. Tiene como finalidad medir el alcance logrado. Es una cualidad a travs de la cual se pretende conocer el logro alcanzado de un objetivo, pero siempre se debe expresar cuantitativamente.

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En trminos generales, un indicador es una medida cuantitativa o cualitativa obtenida de una serie de los hechos observados que pueden revelar posiciones relativas (de un pas, estado o regin) en un rea dada. Los indicadores son tiles para identificar las tendencias o la magnitud de una situacin especfica social, econmica o de desempeo. Funciones de los indicadores Se considera que los indicadores de desempeo tienen al menos, tres funciones bsicas: Descriptiva: Que consiste en la aportacin de informacin sobre el estado real de un programa o proyecto. Valorativa: Que consiste en aadir a esa informacin, un juicio de valor lo ms objetivo posible sobre si el resultado es adecuado o no. Causal: Que consiste en identificar las causas del menor, mayor o igual resultado esperado, respecto a la meta. Los principales propsitos de los indicadores son: Mejorar el proceso de planeacin y presupuestacin. Evaluar el desempeo del Gobierno del Estado, y en particular de cada Dependencia y Entidad, Unidad Administrativa y rea, respecto al cumplimiento de sus objetivos. Institucionalizar un mecanismo de auto-control y de rendicin de cuentas. Promover una cultura de evaluacin en base a resultados. Motivar al personal encargado de disear las estrategias de desarrollo. La adecuada construccin de indicadores de desempeo tiene como punto de partida una buena definicin de objetivos, es decir un buen proceso de planeacin. Los indicadores de desempeo son una funcin que, al establecer una relacin entre dos o ms variables de dominios semejantes o diversos, aportan informacin sobre el avance en el logro de un objetivo y permiten evaluar sus resultados. Para que un indicador cumpla con la funcin para lo que fue creado es importante que satisfaga ciertos atributos. De acuerdo con la OCDE los principales criterios para que un indicador se considere bueno son: Son homogneos, consistentes, simples Tienen costos razonables de generacin de informacin Reflejan el desempeo individual y de las organizaciones No tienen consecuencias disfuncionales Son adaptables 45

 Se interpretan fcilmente En su diseo participan los propios funcionarios Principales caractersticas de los indicadores Dentro de las principales caractersticas de un indicador se encuentran: Estar inscrito en un marco terico o conceptual, que le permita asociarse firmemente con el evento al que el investigador/auditor pretende dar forma. Ser especficos, es decir, estar vinculados con los fenmenos econmicos, sociales, culturales o de otra naturaleza sobre los que se pretende actuar; por lo anterior, se debe contar con objetivos y metas claros para poder evaluar qu tan cerca o lejos es la realidad del contexto. Ser explcitos, de tal forma que su nombre sea suficiente para entender si se trata de un valor absoluto o relativo, de una tasa, una razn, un ndice, etc., as como a qu grupo de poblacin, sector econmico o producto se refieren. Estar disponibles para varios aos, con el fin de que se pueda observar el comportamiento del fenmeno a travs del tiempo, as como para diferentes regiones y/o unidades administrativas Deben ser relevantes y oportunos para a aplicacin de polticas, describiendo la situacin prevaleciente en los diferentes sectores de gobierno, permitiendo establecer metas y convertirlas en acciones. Los indicadores no son exclusivos de una accin especfica; pueden servir para estimar el impacto de dos o ms hechos o polticas, o viceversa. Slo de manera excepcional, un indicador proveer informacin suficiente para la comprensin de fenmenos tan complejos como la educacin o la salud. Ser claro, de fcil comprensin para los miembros de la comunidad, de forma que no haya duda confusin acerca de su significado, y ser aceptado, por lo general, como expresin del fenmeno a ser medido. Que la recoleccin de la informacin permita construir el mismo indicador de la misma manera y bajo condiciones similares, ao tras ao, de modo que las comparaciones sean vlidas. Tcnicamente debe ser slido, es decir, vlido, confiable y comparable, as como factible, en trminos de que su medicin tenga un costo razonable. Ser sensible a cambios en el fenmeno, tanto para mejorar como para empeorar. Ejemplos de cmo un indicador puede desviarse de medir la efectividad de una poltica, se encuentran de manera frecuente en el tema de medio ambiente, como cuando se tuvo que descartar el de superficie afectada por incendios para medir la efectividad de las 46

acciones de gobierno, debido a que su comportamiento depende de factores naturales no controlables. Si bien su seleccin no debe depender de la disponibilidad de informacin proveniente de encuestas, censos y/o registros administrativos, sino de los objetivos fijados en los programas y proyectos de gobierno (dentro de los cuales se inscriben), es importante considerar el costo-beneficio del tiempo y los recursos necesarios para su construccin, por lo que, en un marco terico o conceptual, que le permita asociarse firmemente con el evento al que el de preferencia, debe ser medibles a partir del acervo de datos disponible. Ventajas del uso de indicadores Las ventajas de disponer de informacin en la forma de indicadores son mltiples y conducen a reducir la incertidumbre propia de las actividades econmicas y sociales y, en particular a las que desempean las dependencias y entidades de la administracin pblica. As mismo, se destaca que el hecho de contar con indicadores, permite suprimir el manejo subjetivo con el que a menudo se acta en la toma de decisiones. Con todo, la mayor ventaja est en incrementar la efectividad de la organizacin. De forma muy puntual, se pueden relacionar otras ventajas as: Estmulo para alcanzar las metas en las dependencias y entidades pblicas. Estimulo al trabajo en equipo. Esencial para el desarrollo organizacional. Impulso a la eficiencia, eficacia y la productividad de las dependencias y entidades pblicas. Identificacin de oportunidades de mejoramiento. Establecimiento de una administracin basada en datos y en hechos. Reorientacin de polticas y estrategias. e). Seguimiento a programas y al gasto El seguimiento a los avances de los indicadores y al ejercicio del gasto deber contribuir al logro de los objetivos y los resultados esperados. Permite valorar las estrategias de instrumentacin de los programas, a fin de adecuarlas oportunamente a las circunstancias cambiantes del ejercicio presupuestario y coadyuvar a la toma de decisiones con informacin de calidad para la asignacin y reasignacin del gasto. El seguimiento proporciona informacin sobre el avance observado en las metas de los indicadores y sobre el ejercicio de los recursos asignados a los programas, lo que apoya la ejecucin de las medias pertinentes para el cumplimiento de los objetivos y el logro de los resultados o impactos previstos. 47

f). Evaluacin de polticas pblicas, programas y del desempeo de las instituciones El Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) tiene como propsito evaluar los resultados de las polticas, de los programas y del gasto pblico para conocer su impacto social y econmico, as como el grado de satisfaccin de los ciudadanos. La evaluacin de los programas y las polticas pblicas, comprende anlisis sistemtico y objetivo que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, as como de su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad. Las evaluaciones se realizan por agentes externos con experiencia probada en la materia y que cumplan con los requisitos de independencia, imparcialidad y transparencia, y con base en los indicadores estratgicos y de gestin establecidos en la MIR y que forman parte del SED. Las evaluaciones deben con una serie de recomendaciones dirigidas a transformar los programas y las polticas pblicas, as como a mejorar la toma de decisiones relacionadas con su asignacin presupuestaria. Dichas recomendaciones sern consideradas en la mejora del diseo y gestin de los programas y de las polticas, lo que se tomar en cuenta tambin en las decisiones presupuestarias. Objetivos del SED Con la implantacin del SED en la APE se busca: Propiciar un nuevo modelo gubernamental para la gestin de las asignaciones presupuestarias, orientado al logro de resultados; Elevar la eficiencia gubernamental y del gasto pblico y un ajuste en el gasto de operacin; Contribuir a mejorar la calidad de los bienes y servicios pblicos; y, Fortalecer los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas. Proporcionar, a las dependencias y entidades, informacin clara, oportuna, suficiente y veraz para la toma de decisiones. En trminos de operatividad y, para contextualizar y delimitar el foco de evaluacin de inters, la evaluacin puede clasificarse segn el objeto de la evaluacin, segn el propsito y, segn las etapas de la intervencin. Segn el objeto de la evaluacin, sta puede clasificarse en: Evaluacin de polticas pblicas; Evaluacin de programas pblicos; Evaluacin de gestin y resultados de las dependencias y entidades pblicas; y, 48

 Evaluacin del desempeo individual. Segn el propsito de la evaluacin: En general, los fines a los que se dirige la evaluacin, dependern del objeto de sta, pero en trminos globales tiene que ver con la generacin de informacin para la toma de decisiones, como conocimiento para la accin. En el caso de la evaluacin de polticas y programas el objetivo claro de la evaluacin es el perfeccionamiento de stos, en trminos de maximizacin de eficacia (logro de objetivos buscados), y eficiencia desde el punto de vista de economa de los medios utilizados, en un contexto de escasez de recursos. En la evaluacin del desempeo de las entidades pblicas, el propsito es una mezcla entre el apoyo a la toma de decisiones de las estrategias para lograr mejores resultados y gestionar ms eficientemente y eficazmente sus procesos, as como apoyar la rendicin de cuentas a usuarios y diferentes grupos de inters, y para fines de formulacin presupuestaria, asignando recursos a cumplimiento de objetivos. Segn la etapa de la intervencin de la accin pblica, lo cual considera a la evaluacin como un proceso el cual puede realizarse en las siguientes etapas de la intervencin o accin pblica: Evaluacin ex ante: se realiza previamente a la implantacin de la accin gubernamental, en la cual se encuentra los estudios de diseo de programas, estudios de preinversin y similares. Evaluacin de procesos: se realiza durante el ejercicio de la accin gubernamental y tiene que ver con el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, el ajuste a la programacin de la generacin de los productos, entre otros aspectos. Evaluacin ex post: se realiza una vez finalizada la intervencin o accin gubernamental, o la gestin de un determinado perodo, e involucra el anlisis y pronunciamiento de los resultados inmediatos, intermedios finales o de impacto. No est de ms insistir en la necesidad de delimitar el objeto de evaluacin, dado que el foco al cual se dirigirn los esfuerzos tendrn distintos propsitos, usuarios y, por supuesto, distintas metodologas para realizar el proceso evaluativo. En la evaluacin de polticas y de programas lo que se busca identificar es el efecto final de la intervencin pblica a partir de la aplicacin de un conjunto de programas pblicos, o acciones gubernamentales. La evaluacin de las polticas pblicas requiere de sofisticadas metodologas de evaluacin. En el mbito de los programas pblicos, lo que ms se observa es la aplicacin de metodologas basadas en el marco lgico, rbol de problemas y planificacin por objetivos En el caso de la evaluacin de los resultados y la gestin de las instituciones pblicas, se observa en general que las metodologas utilizadas tienen que ver con el diseo de sistemas de indicadores de 49

desempeo, los que son creados en la etapa de la planificacin estratgica a nivel estatal y a nivel sectorial. Es importante notar que las experiencias ms relevantes en la introduccin de indicadores de gestin en el mbito pblico se han caracterizado por la incorporacin de una perspectiva de carcter sistmico y de largo plazo. Desde esta perspectiva, la revisin de las buenas prcticas en materia del diseo institucional, los apoyos al proceso de instalacin de los indicadores y el papel de las instituciones que aplican los indicadores, dan cuenta de los siguientes aspectos: Definicin clara respecto del mbito de la evaluacin y del universo de instituciones sobre las cuales se dirigir. Definicin clara de las responsabilidades institucionales en el proceso de evaluacin y seguimiento. Proceso de evaluacin establecido y claramente comunicado: fechas, mandatos, procedimientos, informes, etc. Metodologa a ser desarrollada. Consideracin de apoyos para la difusin de la metodologa de evaluacin: capacitacin, pginas web, manuales, trpticos, etc. Sistema de informacin para la gestin sobre la solucin SAP (Sistemas, Aplicaciones y Productos), con plataforma nica. Consecuencias de la evaluacin claramente establecidas Uso y difusin de la evaluacin hacia los actores, tales como directivos, usuarios, grupos de inters y Congreso. Alineacin del proceso de Planeacin, Programacin, Presupuestacin, Control y Evaluacin (PPPCE) La implementacin de un SED implica una nueva dinmica que refuerza el vinculo entre el proceso presupuestario con las actividades de planeacin, as como con las de ejecucin de las polticas, programas y desempeo de las instituciones pblicas, por lo que es de suma importancia generar informacin que inicie el proceso, permita llevar un seguimiento en las distintas etapas del proceso presupuestario y refleje el impacto de la ejecucin de los programas. Lo anterior implica ajustar y fortalecer los mecanismos de coordinacin entre los responsables de la ejecucin de las actividades y programas con las reas de planeacin, presupuestacin, evaluacin, control y vigilancia. El principal mecanismo de coordinacin del proceso PPPCE es el Sistema Estatal de Informacin para la Gestin SEIG orientado a proporcionar la informacin apropiada en forma oportuna y suficiente para administrar los recursos pblicos. La alineacin del proceso PPPCE propicia la coordinacin de las actividades y el control de las acciones de todos sus integrantes. Cada decisin, proyecto y programa que se asume y se ponga en prctica, debe ser siempre el adecuado, permitindole al gobierno imponer sus polticas, procedimientos y reglas, de 50

tal manera que su accionar se acerque lo ms posible a sus objetivos y metas, los cuales deben ser bien claros y precisos. Adicionalmente la alineacin fortalece al gobierno, lo hace ms moderno, ms amable, ms justo para con los ciudadanos. Por otro lado, adems de la necesidad de modernizar la gestin pblica estatal, es necesario, en el marco de lo establecido en los Lineamientos generales de operacin para la entrega de los recursos del Ramo General 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios y Lineamientos para informar sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos a las entidades federativas, publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de enero y 25 de febrero del 2008, respectivamente, y de conformidad a la reforma hacendaria integral aprobada por el Congreso de la Unin en 2007, cumplir con la obligacin de rendir informacin sobre la administracin de los recursos pblicos. En este sentido, las leyes Federales de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Art. 85) y de Coordinacin Fiscal (Art. 48 y 49), obligan a las entidades federativas a informar sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos mediante aportaciones federales, subsidios y convenios de coordinacin en materia de descentralizacin. As, el SED se alinea simultneamente al PPPCE local y a la obligacin constitucional de rendir informacin sobre la administracin de los recursos pblicos, como se puede observar en la figura 1.9. Figura1.10 Proceso de Planeacin-Programacin-Presupuestacin-Control-Evaluacin

SISTEMA ESTATAL DE PLANEACIN

PLAN ESTATAL DE DESARROLLO

MARCO NORMATIVO

RECURSOS FEDERALES Ramo 33 Gasto Reasignado Subsidios

ALINEACION

SISTEMA ESTATAL DE INFORMACION PARA L AGESTION PUBLICA

DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE ADMINISTRACION PBLICA Estructura Programatica Presupuesto Programa Operativos Anuales (POAs) Generacin de Indicadores (Estratgicos y de Gestin)

METODOLOGICA

SISTEMA ESTATAL DE EVALUACIN Y SEGUIMIENTO DEL DESEMPEO Indicadores (estratgicos y de gestin) INSTANCIAS TECNICAS INDEPENDIENTES Competencias laborales Desarrollo Organizacional Estructura Organizacional Manuales de Organizacin Mejora de Procesos

g). Mejora continua del diseo y gestin de polticas y programas, y de las decisiones presupuestarias La implantacin y consolidacin del PbR y del SED comprende un proceso de mejora continua de la calidad del gasto pblico, que considera las recomendaciones que se derivan de las evaluaciones y del seguimiento al avance en el cumplimiento de los objetivos y resultados, as como del ejercicio del gasto. 51

La calidad del gasto se expresa en la mejora continua del diseo y gestin de los programas, las polticas pblicas y del desempeo de las instituciones, as como de las decisiones presupuestarias relacionadas con la asignacin y reasignacin de los recursos pblicos a dichos programas. Transformacin gradual de las dependencias y entidades El PbR y el SED transformarn gradualmente a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Estatal, para que: Establezcan claramente los objetivos y resultados esperados, y reporten los avances alcanzados en las metas de los indicadores de sus programas y, consecuentemente, del ejercicio presupuestario correspondiente; Midan los resultados del logro de sus objetivos, con base en indicadores; Den seguimiento a los avances alcanzados y evalen los resultados, para implementar las medidas pertinentes al respecto; Fortalezcan la coordinacin entre las reas de planeacin, evaluacin, programacin y presupuesto, y las unidades responsables de la operacin de los programas; y Se rinden cuentas y mejore la transparencia respecto de todo lo anterior ante el Poder Legislativo y la sociedad. h). Consolidacin del PbR y del SEED Los objetivos, los resultados, los programas, el presupuesto y los indicadores, en relacin con la planeacin, el seguimiento, la evaluacin, la rendicin de cuentas y la transparencia, integran un sistema dinmico y abierto que se debe traducir concretamente en: Crecimiento en el bienestar y calidad de vida de la poblacin objetivo de los programas; Aumento en la cobertura y calidad de la infraestructura pblica; Impulso efectivo e incentivos adecuados a la actividad econmica y al empleo; Mejora y mayor cobertura y calidad de los servicios pblicos; Incremento de la productividad de los bienes y servicios pblicos que se entregan a la sociedad; Disminucin del costo de operacin y del gasto de actividades administrativas y de apoyo; y Claridad sobre lo que la poblacin recibe para la aplicacin de sus impuestos y del uso de los recursos pblicos. Es decir, los objetivos y resultados se debern enfocar en el valor que se entrega en forma clara y tangible a la poblacin, a la sociedad, al pas y sus regiones, en los aspectos sociales, econmicos, ambientales e institucionales (que incluyen seguridad, justicia y democracia), principalmente. 52

II. Metodologa del Marco Lgico Objetivo: relacionar la MML con la Planeacin Estratgica para el diseo de los programas presupuestarios Introduccin La Metodologa de Marco Lgico es un mtodo orientado a la solucin de problemas especficos. El mtodo tiene tres grandes fases. En la primera fase se identifica el problema a resolver al tiempo que se realiza un anlisis sistmico que permita identificar las causas del problema y los efectos que genera su existencia; en la segunda fase se hace un desglose analtico de la solucin, en la misma forma de relaciones causa-efecto pero desencadenada por la intervencin de programas o proyectos sobre los factores directos de la solucin escogida para el problema; y en la tercera fase, se construye una estrategia de solucin que se expresa en una matriz de objetivos secuenciales que deben alcanzarse. En esta tercera fase, se incorporan los indicadores necesarios para mantener el seguimiento y control sobre la gestin de la solucin. Esta matriz cruza cuatro niveles de objetivos con cuatro mbitos de asociados a la gestin, para presentar en forma muy sinttica la esencia de la transformacin que se espera lograr con el programa o proyecto, ms los elementos del ambiente de confianza y credibilidad que debe generar la gestin. La MML, al igual que cualquier otro mtodo, debe aplicarse dentro de un determinado contexto, que es su espacio de validez. 2.1 Definicin, origen, ventajas, etapas y usos 2.1.1 Definicin y Origen La Metodologa de Marco Lgico (MML) es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualizacin, diseo, ejecucin y evaluacin de programas presupuestarios. Su nfasis est centrado en la orientacin para resultados, la orientacin hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participacin y la comunicacin entre las partes interesadas. La MML tiene su origen en el desarrollo de tcnicas de administracin por objetivos en la dcada de 1960. En la gestin pblica se empez a utilizar formalmente en la planificacin de proyectos a principios de los aos setenta por la United States Agency for International Development USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional). La MML es aplicada actualmente por entidades financieras como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Asian Development Bank (ADB), Banco Mundial (BM); organismos internacionales como la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU); agencias de cooperacin como la Canadian International Development Agency (CIDA), United States Agency for International Development (USAID); pases como Chile, Colombia, E.U.A., Canad, Unin Europea) La metodologa considera todas las etapas del Programa Presupuestario (PP): 53

 En la identificacin y valoracin de las actividades que encajan en el marco de la planeacin a largo plazo; En la preparacin del diseo en forma sistemtica y lgica; En la valoracin del diseo; y En el monitoreo, revisin y evaluacin del desempeo 2.1.2 Etapas y usos La MML considera cinco etapas analticas importantes que culminan en la construccin de la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR): Anlisis de los involucrados, anlisis del problema, anlisis de objetivos, Identificacin de alternativas de solucin al problema y Matriz de Indicadores. Figura 2.1 Etapas de la Metodologa de Marco Lgico
2

1.- Anlisis de involucrados

1

Anlisis del problema

2.- Anlisis del problema 3.- Anlisis de objetivos 4.- Anlisis de alternativas 5.- Matriz de Indicadores

Anlisis de involucrados

Anlisis de objetivos

Construccin de MIR

Anlisis de alternativas

Los principales usos de la MML se mencionan a continuacin: 1. Apoya la toma de decisiones sobre los programas y la asignacin de recursos. 2. Propicia la planeacin participativa y estimula el logro de acuerdos y su instrumentacin. 3. Apoya al monitoreo/seguimiento y a la evaluacin. 2.1.3 Ventajas 1. Propicia que los involucrados en la gestin del programa presupuestario lleguen a acuerdos acerca de los objetivos, indicadores, metas y riesgos del programa; 2. Propiciar una expresin clara y sencilla de la lgica interna de los programas presupuestarios y de los resultados esperados con su ejercicio, de manera que cualquier persona pueda comprenderlos, y con ello, el destino del gasto pblico asignado a dichos programas. 3. Provee elementos comunes para el diseo y evaluacin de los programas presupuestarios, por ejemplo, una terminologa uniforme que facilita la comunicacin y reduce ambigedades; 54

4. Facilita la alineacin de los objetivos de los programas o proyectos entre s, y con la planeacin estatal; 5. Brinda la oportunidad para incorporar a la planeacin enfoques transversales como el de gnero o de poblacin con capacidades diferentes; 6. Proporciona informacin para organizar y preparar en forma lgica el plan de ejecucin del PP; 7. Genera informacin necesaria para la ejecucin, monitoreo y evaluacin del PP, as como para la rendicin de cuentas; y, 8. Proporciona una estructura para sintetizar, en un solo cuadro, la informacin ms importante sobre un PP: Matriz de Indicadores (MIR) 2.2 Anlisis de los involucrados La MML considera la participacin de los principales involucrados desde el inicio del proceso. El anlisis de involucrados debe realizarse, con el objeto de clarificar quienes participan en cada etapa del PP, antes del anlisis del problema, jugando un papel importante en el diseo de las estrategias, en el monitoreo y en la evaluacin. El anlisis de involucrados permite optimizar los beneficios sociales e institucionales y limitar los impactos negativos. Al analizar sus intereses y expectativas se puede aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos con intereses coincidentes o complementarios, disminuir la oposicin de aquellos con intereses opuestos y conseguir el apoyo de los indiferentes. El anlisis de involucrados implica: Identificar todos aquellos que pudieran tener inters o que se pudieran beneficiar directa e indirectamente (pueden estar en varios niveles, por ejemplo, local, regional, nacional) e identificar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de participacin. Identificar su posicin de cooperacin o conflicto, frente al PP y entre ellos disear estrategias con relacin a dichos conflictos. Interpretar los resultados del anlisis y definir cmo pueden ser incorporados en el diseo. Cuando se trata de programas, es importante considerar entre los involucrados que deben participar en las distintas etapas de la MML y sobre todo, en la elaboracin de la MIR, adems de la Unidad o Unidades Responsables (URs) de la ejecucin del programa, a personal de las reas de planeacin, evaluacin, programacin y presupuestacin, cuando menos. De acuerdo con la fuerza e intensidad identificadas previamente teniendo en cuenta los intereses, potenciales y limitaciones de cada uno de los involucrados, se podrn realizar diferentes actividades que permitan su participacin en la identificacin, anlisis y seleccin del problema objetivo y de las 55

alternativas de solucin. Para ello existen varias tcnicas de participacin entre las cuales se encuentran: la de grupos nominales, tcnica Delphi, Mtodo EASW (European Awareness Sustainability Workshop), ncleos de intervencin participativa, Focus Group, etc. Figura 2.2 Anlisis de los involucrados
Acuerdos y consenso Responsables de la planeacin Responsables de la programacin presupuestacin

Matriz de Indicadores

Sociedad (beneficiarios del programa) Responsables de la evaluacin

Responsables de la ejecucin de los programas

2.3 Anlisis del problema Al preparar un PP, es necesario identificar el problema que se desea intervenir, as como sus causas y sus efectos. El ejercicio consiste en identificar las causas (races) y consecuencias (hojas) del problema a travs de la participacin de los involucrados. El procedimiento contempla los siguientes pasos: Analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la situacin a abordar. A partir de una primera lluvia de ideas establecer el problema central que afecta a la comunidad, aplicando criterios de prioridad y selectividad. Definir los efectos ms importantes del problema en cuestin, de esta forma se analiza y verifica su importancia. Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar qu elementos estn o podran estar provocando el problema. Una vez que tanto el problema central, como las causas y los efectos estn identificados, se construye el rbol de problemas. El rbol de problemas da una imagen completa de la situacin negativa existente. Revisar la validez e integridad del rbol dibujado, todas las veces que sea necesario. Esto es, asegurarse que las causas representen causas y los efectos representen efectos, que el problema central este correctamente definido y que las relaciones (causales) estn correctamente expresadas.

56

Cul es su objetivo?: Analizar el origen, comportamiento y consecuencias del problema definido, a fin de establecer las diversas causas y su dinmica, as como sus efectos, y tendencias de cambio. En qu consiste?: Una de las alternativas para el anlisis del problema consiste en el ordenamiento de las causas y los efectos (rbol del Problema), donde el problema definido es el punto de partida, el tronco, las causas son las races y los efectos la copa. Deben relacionarse entre s estableciendo causas directas e indirectas. Se expresan en sentido negativo. El anlisis del problema se realiza con base en los hallazgos de un diagnstico previo, que contenga evidencia cuantitativa y cualitativa sobre el problema y sus orgenes y consecuencias (causas que justifiquen un programa o proyecto). Para qu se utiliza?: Para conocer la naturaleza y el entorno del problema, lo que permitir resolverlo (establecer las acciones para solventar cada una de las causas que lo originan). Preguntas Clave Qu causa el problema? Cul es la naturaleza de las causas? Cul es la relacin entre las diversas causas? Qu efectos tiene el problema? La razn de ser de un programa de gobierno es atender: una necesidad o problema de una poblacin o rea de enfoque especfica o aprovechar un potencial o una oportunidad estratgica de desarrollo. El problema es la respuesta a una pregunta analtica. La respuesta (o definicin del problema) resume la situacin problemtica de forma clara y breve. A manera de ejemplo, que ser continuado durante el resto del documento para ilustrar los conceptos tericos que se vayan introduciendo, se define el siguiente problema:
Ejemplo Pregunta: Qu sucede con los jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos? Respuesta: Desertan de la Educacin Media Superior

Cuadro 2.1 Antecedentes del problema

Programa presupuestario: Becas a Estudiantes de Educacin Media Superior En Mxico, de cada 100 nios que ingresan al sistema de educacin preescolar, 95 por ciento termina su educacin primaria; de los cuales el 65 por ciento concluye la secundaria y en media superior slo el 40 por ciento finaliza. Una de las causales de la desercin es el bajo nivel econmico de la mayora de las familias de los estudiantes, lo que los obliga a incorporarse al mercado de trabajo a edades tempranas para colaborar con los gastos de la familia. Pero son trabajos que no

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requieren mano de obra calificada, lo que trae por consecuencia ingresos magros que poco colaboran al gasto familiar. Aunado a lo anterior, en la educacin media superior se presenta una gran variedad de opciones curriculares, adems de que existe una desvinculacin entre stas, que impide a los estudiantes pasar de un sistema a otro. Lo que es ms preocupante es que la educacin profesional tcnica, la educacin tcnica y la formacin para el trabajo, no estn vinculadas de manera efectiva e innovadora con el sector productivo, lo cual inhibe la absorcin de los egresados y su contribucin al sistema productivo. Otra problemtica detectada como causa de la desercin, son las dificultades de acceso a los centros de educacin media superior, ya sea por lejana y falta de vas de comunicacin, o bien, por el alto costo del transporte, ya que en ocasiones la marginacin de las comunidades obliga a los estudiantes a utilizar de dos a tres transportes diarios para poder llegar a su centro educativo, lo cual eleva los costos de transporte y en muchos casos hace imposible que el estudiante contine sus estudios. Las adicciones tambin estn representando un grave problema en este nivel educativo. La drogadiccin y el alcoholismo han acrecentado las causas de la desercin. Por otra parte, un elevado nmero de adolescentes embarazadas se obliga tambin a truncar los estudios.

Caractersticas en la definicin del problema Resume la situacin problemtica de forma clara y breve. Se formula como un hecho negativo, o como una situacin que debe ser revertida. Define la poblacin afectada o rea de enfoque (ejemplo: estudiantes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos). Describe la situacin de la problemtica central (ejemplo: elevado nivel de desercin escolar en la Educacin Media Superior). Hace una referencia cuantitativa que permite una verificacin emprica. (ejemplo: desercin del 60% de los estudiantes en Educacin Media Superior). El adecuado planteamiento de un problema es un eficaz detonador de soluciones. Preguntas Clave -Qu demanda social tiene mayor prioridad de atencin? -Cul es la situacin que da origen a las demandas? -Cmo beneficio a una mayor cantidad de personas o a un rea de enfoque prioritaria? Elementos para la definicin del problema Cul es la poblacin o rea de enfoque? Estudiantes de familias con ingresos por debajo de tres salarios mnimos Describa la problemtica central Desercin escolar en Educacin Media Superior 58

Describa la Magnitud del problema a) Desercin del 60 % de los estudiantes en educacin media superior b) Utilizacin de dos a tres transportes diarios para poder llegar al centro educativo. c) Elevado nmero de adolescentes embarazadas. Ejemplo de definicin del problema central Los jvenes de familias con ingresos por debajo de tres salarios mnimos desertan de la Educacin Media Superior El ejemplo a continuacin se realiza con base en el diseo del denominado rbol del problema, el cual nos permite identificar a partir del problema definido, su origen, comportamiento y consecuencias, con el objeto de establecer las diversas causas que lo originaron y los efectos que general. Figura 2.3 rbol de problemas para el PP: Becas a Estudiantes de Educ. Media Superior
Reproduccin del crculo de pobreza

Bajo nivel de ingreso familiar

Altos niveles de delincuencia

Efectos

Empleos poco calificados y mal remunerados

Los jvenes de familias con ingresos por debajo de tres salarios mnimos desertan de la Educacin Media Superior

Problema central

Alta incidencia de embarazos en jvenes estudiantes

Los jvenes no pueden pagar el transporte a la escuela

Incorporacin de los jvenes en edad temprana al mercado laboral

Causas
Insuficiente educacin sexual

Centro de estudios de educacin media superior alejados de las comunidades

Altos costos de transporte

Insuficientes recursos familiares

Planes de estudio incompletos o desactualizados

Falta de acuerdo con transportistas

Inexistencia de padrn de posibles beneficiarios

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2.4 Anlisis de objetivos y medios Definir la situacin futura a lograr que d solucin a las necesidades o problemas identificados en el rbol del problema. Establece los estados de cambio que representan las soluciones que se construirn. El objetivo se define a partir del problema central identificado. La solucin de este problema, expresado en el objetivo y el resultado esperado que comprender el programa, se convierte en la razn de ser del programa. Un objetivo se define para: Fijar claramente el resultado esperado o solucin precisa a la que se debe llegar; Movilizar y hacer converger los diversos esfuerzos hacia dicho resultado esperado; y Servir de referencia para monitorear los avances y evaluar el logro alcanzado. Los elementos mnimos que debemos establecer en la expresin del objetivo son: 1. Poblacin o rea de enfoque. 2. Descripcin del resultado esperado o de la solucin precisa del problema a la cual se debe llegar. 3. Magnitud de la nueva situacin: meta. El anlisis del objetivo se realiza con base en el diseo de un rbol del objetivo, el cual nos permite describir la situacin que se alcanzar cuando se solucionen los problemas detectados en el rbol del problema. Se construye un rbol de objetivos partiendo del rbol del problema, buscando una solucin para cada uno de los recuadros de dicho rbol y redactndolo de una manera positiva. Al realizar este cambio, las causas que provocaban la existencia del problema y los efectos que se generaban con ste, pasarn a ser los medios de solucin y los fines que perseguimos con el logro del objetivo. El objetivo definido se constituye en el propsito del programa. Los medios a definir sern aqullos que permitan alcanzar dicho objetivo. Estos medios deben formularse para solucionar las causas del problema.

60

Figura 2.4 Relacin de traslado del rbol de problema al rbol de objetivos

rbol del problema Efectos Problema Causas Fines Objetivo Medios rbol de objetivos

Figura 2.5 rbol de objetivos del PP: Becas a Estudiantes de Educacin Media Superior

Reduccin de la pobreza

Incremento en el nivel de ingreso familiar Empleos mejor calificados yl remunerados

Disminucin de los niveles de delincuencia

Fines

Los jvenes de familias con ingresos por debajo de tres salarios mnimos concluyenla Educacin Media Superior

Objetivo

Incidencia de embarazos en jvenes estudiantes disminuida

Los jvenes pagan el transporte a la escuela

Incorporacin de los jvenes en edad temprana al mercado laboral disminuida

Medios
Ms y mejor educacin sexual

Centro de estudios de educacin media superior cercanos a las comunidades

Apoyos econmicos a jvenes de EMS con ingresos familiares menores de 3 salarios mnimos para el pago de transporte

Apoyos a familias con ingresos menores de tres salarios mnimos con hijos estudiante de Educacin Media Superior

Actualizacin de los planes de estudio

Aministracin de acuerdo con transportistas

Administracin del padrn beneficiarios

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Figura 2.6 Relacin de traslado del rbol de problema del PP: Becas a Estudiantes de Educacin Media Superior al rbol de objetivos
Reproduccin del crculo de pobreza Reduccin de la pobreza

Bajo nivel de ingreso familiar

Altos niveles de delincuencia

Efectos

Incremento en el nivel de ingreso familiar Empleos mejor calificados yl remunerados

Disminucin de los niveles de delincuencia

Fines

Empleos poco calificados y mal remunerados

Los jvenes de familias con ingresos por debajo de tres salarios mnimos desertan de la Educacin Media Superior

Problema central

Los jvenes de familias con ingresos por debajo de tres salarios mnimos concluyenla Educacin Media Superior

Objetivo

Alta incidencia de embarazos en jvenes estudiantes

Los jvenes no pueden pagar el transporte a la escuela

Incorporacin de los jvenes en edad temprana al mercado laboral

Incidencia de embarazos en jvenes estudiantes disminuida

Los jvenes pagan el transporte a la escuela

Incorporacin de los jvenes en edad temprana al mercado laboral disminuida

Causas
Insuficiente educacin sexual

Centro de estudios de educacin media superior alejados de las comunidades

Medios
Altos costos de transporte Insuficientes recursos familiares Ms y mejor educacin sexual

Centro de estudios de educacin media superior cercanos a las comunidades

Apoyos econmicos a jvenes de EMS con ingresos familiares menores de 3 salarios mnimos para el pago de transporte

Apoyos a familias con ingresos menores de tres salarios mnimos con hijos estudiante de Educacin Media Superior

Planes de estudio incompletos o desactualizados

Falta de acuerdo con transportistas

Inexistencia de padrn de posibles beneficiarios

Actualizacin de los planes de estudio

Aministracin de acuerdo con transportistas

Administracin del padrn beneficiarios

2.5 Identificacin de alternativas de solucin del problema Tomando en cuenta los medios propuestos para alcanzar el objetivo, se consideran aqullos que estn en el mbito de competencia de la unidad responsable del programa. La seleccin de la alternativa se realiza aplicando la siguiente secuencia sobre el rbol de objetivos: Identificar la cadena de medios-objetivo fines que puede tener mayor incidencia sobre las causas problema efecto, que se pretende superar; Identificar la cadena de medios objetivo-fines que tiene mayor aceptacin social y consenso entre los involucrados; Identificar la cadena de medios objetivo-fines que est dentro del mbito de competencia de la Unidad Responsable del programa. Una vez definidas las alternativas de solucin, se analizar en forma preliminar la factibilidad de cada una, considerando los siguientes aspectos: Cumplimiento con la normatividad. Viabilidad tcnica de construirla o implementarla. Aceptabilidad de la alternativa por la comunidad. Financiamiento requerido versus disponible. Capacidad institucional para ejecutar y administrar la alternativa de programa. Impacto ambiental, entre otras. A continuacin se presenta un ejemplo de Seleccin de alternativas viables para conformar el Programa presupuestario, Becas a Estudiantes de Educacin Media Superior. 62

De las alternativas identificadas se seleccionar la que cuente con mayor pertinencia para la solucin del problema. Alternativas propuestas: 1. La incidencia de embarazos se puede prevenir y disminuir con una campaa de educacin sexual. 2. El alto costo del transporte se puede aminorar con una ayuda econmica para el transporte a los estudiantes (apoyo). 3. La incorporacin temprana de los jvenes a los mercados laborales se puede solventar con apoyos econmicos a sus familias, para que no abandonen sus estudios y esto se refleje en mejores empleos, mayores ingresos familiares y menor pobreza. 4. La distancia de los centros de estudio de educacin media superior a las comunidades se puede disminuir construyendo centros ms cercanos a las comunidades. Figura 2.7 Seleccin de alternativas
Reduccin de la pobreza

Incremento en el nivel de ingreso familiar Empleos mejor calificados yl remunerados

Disminucin de los niveles de delincuencia

Fines

Los jvenes de familias con ingresos por debajo de tres salarios mnimos concluyenla Educacin Media Superior

Objetivo

Incidencia de embarazos en jvenes estudiantes disminuida

Los jvenes pagan el transporte a la escuela

Incorporacin de los jvenes en edad temprana al mercado laboral disminuida

Medios
Ms y mejor educacin sexual

Centro de estudios de educacin media superior cercanos a las comunidades

Apoyos econmicos a jvenes de EMS con ingresos familiares menores de 3 salarios mnimos para el pago de transporte

Apoyos a familias con ingresos menores de tres salarios mnimos con hijos estudiante de Educacin Media Superior

Actualizacin de los planes de estudio

Aministracin de acuerdo con transportistas

Administracin del padrn beneficiarios

De las cuatro alternativas propuestas se seleccionaron las tres primeras, dejando fuera la construccin de centros de estudio cercanos. Esta seleccin ser la base para la elaboracin de la MIR y del Pp.

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2.6 Estructura Analtica del Programa La Estructura Analtica del Programa presupuestario (EAPP) es la herramienta que explica la razn de ser de un programa, mediante la descripcin de la coherencia entre el problema, necesidad u oportunidad identificado (incluyendo sus causas y efectos) y los objetivos y medios para su solucin, as como la secuencia lgica (vertical) entre los mismos. La EAPP se elabora con base en el rbol del problema y el rbol del objetivo. Una vez concluidos los rboles del problema y del objetivo, y seleccionada una alternativa viable que puede constituirse en un programa, se conforma la EAPP, la cual compara la cadena de medios-objetivo-fines seleccionada, con la cadena de causas-problema-efectos que le corresponde. A partir de la EAPP, se perfilan los niveles del resumen narrativo de la MIR. Cuadro 2.2 Ejemplo de Estructura Analtica del Programa presupuestario para la Educacin Media Superior Becas a estudiantes de Educacin Media Superior
Problemtica (proviene del rbol del problema) EFECTOS Reproduccin del crculo de la pobreza Bajo nivel de ingreso familiar Empleos poco calificados y mal remunerados PROBLEMA Poblacin: Jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos Descripcin del problema: Desertan en la educacin media superior Magnitud (Lnea base) Tasa de desercin del 60% de esta poblacin inscrita en la educacin media superior CAUSAS 1. Insuficientes recursos familiares 2. Insuficiente educacin sexual 3. Alto costo del transporte 1.1 Inexistencia de padrn de beneficiarios 2.1 Los planes de estudios sobre la educacin sexual estn incompletos o desactualizados 3.1 No existen acuerdos con los contratistas de transporte Solucin (proviene del rbol de objetivos) FINES Reduccin de la pobreza Mejor nivel de ingreso familiar Empleos mejor calificados y remunerados OBJETIVO Poblacin: Jvenes de familias de con ingresos por debajo de tres salarios mnimos Descripcin del resultado esperado: Concluyen la educacin media superior Magnitud (resultado esperado) Tasa de desercin de 30% de esta poblacin inscrita en la educacin media superior

MEDIOS 1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con estudiantes de educacin media superior entregados 2. Ms y mejor educacin sexual impartida 3. Apoyos a los jvenes estudiantes con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos para el pago de transporte entregados 1.1 Administracin del padrn de beneficiarios 2.1 Actualizacin del plan de estudios 3.1 Administracin de acuerdos con los transportistas

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La EAPP permite: Asegurar que el objetivo equivale a la solucin del problema que origina la accin pblica. Constatar que los medios son precisos tanto para la solucin de cada una de las causas del problema como para el logro del objetivo. Perfilar el Fin, el Propsito, los Componentes y las Actividades de la MIR. Definir la lnea base del programa y el horizonte de los resultados esperados durante la vida til del mismo. Construir los indicadores, que son la expresin de lo que se pretende evaluar de los resultados esperados.

65

III. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). Objetivo: vincular los distintos instrumentos para el diseo, organizacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y mejora de los programas, resultado de un proceso de planeacin de los programas presupuestarios de la APE realizados con base en la Metodologa de Marco Lgico Introduccin En los ltimos treinta aos, economas de diversos pases, rompieron paradigmas en cuanto al enfoque de la administracin de los recursos pblicos, por dos razones principales: Necesidad de hacer ms con los mismos recursos, y Necesidad de rendir cuentas a los ciudadanos, cada vez ms exigentes con la eficiencia, en la asignacin y uso de los recursos pblicos. Bajo las premisas anteriores, surge el enfoque de Gestin para Resultados (GpR) como un modelo de cultura organizacional, directiva y de desempeo institucional que pone ms nfasis en los resultados que en los procedimientos. La GpR cobra sentido con el establecimiento de los objetivos (resultados esperados), a partir de los cuales se organiza la gestin pblica para alcanzarlos. Cada dependencia y entidad dentro de la Administracin Pblica debe tener claridad acerca de cmo contribuye al logro de lo planteado en los planes de desarrollo, de manera que todos los programas constituyan un esfuerzo coordinado en torno a prioridades claras y estratgicas. La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta que permite vincular los distintos instrumentos para el diseo, organizacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y mejora de los programas, resultado de un proceso de planeacin realizado con base en la Metodologa de Marco Lgico. La MIR implica realizar ordenadamente cada una de las etapas de la Metodologa de Marco Lgico para lograr un mejor proceso de planeacin: Definicin del problema. Identificacin de involucrados. Anlisis del problema. Definicin del Objetivo. Seleccin de alternativa. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) Estructura analtica del programa. Resumen narrativo: Fin, Propsito, Componentes y Actividades. Lgica vertical. Indicadores. Ficha tcnica. Medios de verificacin. Lgica horizontal. Supuestos. 66

3.1 Alineacin de los Programas presupuestarios con los planes de desarrollo El proceso presupuestario que deriva cada ao en el PEE y que tradicionalmente se ha realizado con escasa vinculacin entre los planes de desarrollo y los programas presupuestarios requiere fortalecer el vnculo entre el proceso presupuestario con las actividades de planeacin, as como con las de ejecucin de las polticas, programas y desempeo de las instituciones pblicas, por lo que es de suma importancia generar informacin que permita llevar un seguimiento en las distintas etapas del proceso presupuestario y refleje el impacto de la ejecucin de los programas. Esta orientacin incluye, entre otras medidas, adecuar el marco normativo, impulsar un conjunto de acciones de mejora en el desempeo de las instituciones, y promover el uso amplio de herramientas metodolgicas de planeacin, ejecucin y evaluacin Figura 3.1 Alineacin del proceso presupuestario
Visin a largo plazo Planes de desarrollo
Objetivos nacionales Objetivos estatales Ejes de poltica pblica

Programas que emanan de los planes de desarrollo Sectoriales Especiales Regionales Institucionales

Presupuesto anual de egresos Dependencias y entidades Misin y objetivos Programas presupuestarios

Ejecucin

Evaluacin de resultados

El Presupuesto basado en Resultados (PbR) se fundamenta en la total orientacin de la accin del gobierno hacia los resultados que la ciudadana espera obtener y no en los insumos o en las acciones que los servidores pblicos necesitan o realizan cotidianamente para cumplir sus obligaciones. La estructura por resultados no describe dichos insumos o acciones que llevan a cabo las Unidades Responsables (URs), sino los resultados que esperan lograrse en beneficio de los ciudadanos. Esta es una diferencia significativa con la clasificacin programtica, en la medida en que el enfoque se centra en la generacin del valor pblico y en la atencin al individuo y/o a su comunidad. El Proceso de Planeacin-Programacin-Presupuestacin-Control y Evaluacin (PPPCE) est definido por un conjunto de etapas interrelacionadas que forman parte del proceso administrativo en las que se definen objetivos y metas, as como los recursos que se requieren para alcanzarlos. Constituye la estrategia de accin a corto plazo que se utiliza para definir competencias, responsabilidades y actividades a realizar tanto por las dependencias, como por las entidades de la Administracin Pblica Gubernamental en la formulacin del proyecto de Presupuesto de Egresos. 67

Los documentos bsicos de la etapa de programacin-presupuestacin son los Programas Operativos Anuales (POAs). Los POAs emanan de los programas sectoriales e institucionales, y stos, del Plan Estatal de Desarrollo (PED), su formulacin requiere del uso de una Estructura Programtica derivada de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y del Sistema Estatal de Indicadores (SEI). El Programa Operativo Anual (POA) es un programa concreto de accin de corto plazo, generalmente un ao, que emerge del plan de mediano plazo, y contiene los elementos (objetivo, estrategia, meta y accin) que permiten la asignacin de recursos humanos y materiales a las acciones que harn posible el cumplimiento de las metas y objetivos de un proyecto especfico; constituye la traduccin operativa de los planteamientos de poltica sectorial apuntados en el Plan Estatal de Desarrollo. El POA, es la unidad bsica del proceso de operacin de la funcin pblica y se confecciona en trminos de unidades fsicas de producto final o volumen de trabajo, asignando el recurso financiero de acuerdo a la clasificacin funcional, por objeto del gasto, econmico y administrativo. La formulacin del proyecto del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado se sustenta con los programas operativos de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica, que se derivan del proceso de Programacin-Presupuestacin tomando en cuenta los productos de la fase de planeacin, obtenidos en el contexto de aplicacin de la Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado, como se puede observar en la figura 3.2 Figura 3.2 Los programas operativos y el proyecto de presupuesto.
DEPENDENCIA O ENTIDAD

Plan Estatal de Desarrollo

Marco Normativo

Misin Visin Objetivos FODA

Estratgias Proyectos Indicadores

POAs
Sistema Estatal de Evaluacin y Seguimiento

RETROALIMENTACION

RESULTADOS
Impacto Cobertura Eficiencia Calidad Alineacin de recursos

EVALUACIN Y REPORTES EXTERNOS Indicadores estratgicos, indicadores de gestin

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Esta herramienta de planeacin, presupuestacin y control de actividades gubernamentales cotidianas, ofrece en el corto plazo la certidumbre de las acciones a realizar; la despolitizacin de la misma; claridad en la relacin costo-beneficio; hace posible el seguimiento del avance de metas y la participacin en bolsas de recursos para los proyectos que trabajan con mayor eficiencia y permite alinear el gasto pblico 3.1.2 Contenido del POA El POA institucional se refiere al documento que concentra los POAs de las Unidades Responsables (URs) que integran la institucin. El contenido del POA institucional podra ser: Presentacin I. Resumen II. Misin y Visin Institucional III. Diagnstico Institucional IV. Unidades Responsables V. POAs de las Unidades Responsables Misin Visin Objetivos Programas Presupuestarios Metas Propuesta de presupuesto VI. Concentrado de Programas Presupuestarios por UR VII. Concentrado de POAs por institucin 3.1.3 Estructura Programtica-Presupuestal La estructura programtica-presupuestal vincula el proceso de programacin con la planeacin. Los programas presupuestarios identificados bajo una estructura programtica en cada UR requieren del desarrollo de un conjunto de indicadores de resultados, con sus respectivas metas. Los indicadores debern identificarse por un nombre y sealar la metodologa de su clculo. La Estructura Programtica considera como elementos primordiales los elementos y categoras presupuestarias. Los elementos presupuestarios son: la misin, los objetivos, las metas con base en indicadores de desempeo y la unidad responsable; las categoras presupuestarias comprenden la finalidad, la funcin, la subfuncin, la actividad institucional, el PP y el proyecto. El esquema de vinculacin entre los elementos y categoras programticas se observa en la figura 3.3.

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Figura 3.3 Esquema conceptual de la Estructura Programtica

ELEMENTOS
MISIN OBJETIVO LNEA DE ACCIN META UNIDAD DE MEDIDA UNIDAD RESPONSABLE
SECTORES BENEFICIADOS REGIONES BENEFICIADAS

CATEGORAS
FINALIDAD FUNCIn SUB-FUNCIN PROGRAMAS SECTORIALES PROGRAMA PRESUPUESTARIO DEPENDENCIA/ ORG. UNIDAD EJECUTORA

PLAN ESTATAL DE DESARROLLO

COMPROMISOS PRIORIDADES POLTICA

OBJETO DEL GASTO TIPO DE GASTO FUENTE DE FINANCIAMIENTO REGIN / MUNICIPIO REGISTRO CONTABLE

En la formulacin del POA, las claves de la Estructura Programtica Presupuestal se articulan por medio del sistema automatizado de cmputo denominado SAP, a travs de catlogos disponibles durante los procesos de programacin y presupuestacin. Los catlogos referidos en el prrafo anterior son los siguientes: Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016 Catlogo de Sectores, Dependencia y Entidades Catlogo de Finalidad, Funcin y Sub funcin Catlogo de Actividades Institucionales Catlogo de Programas Presupuestarios Catalogo por Objeto del Gasto Catlogo de Fuentes de Financiamiento Catlogo de Unidades de Medida Catlogos de Regiones y Municipios 3.1.4 Clave Presupuestaria La clave presupuestaria se inscribe en el marco de las acciones que se llevan a cabo como parte del proceso de modernizacin para la adopcin de la tcnica de PbR y responde a la necesidad de ordenar las categoras que la conforman de forma tal que facilita su manejo e identificacin. La clave presupuestaria se integra con una estructura administrativa, una estructura funcional y programtica, una estructura econmica y una extensin auxiliar.

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Figura 3.4 estructura de la clave presupuestaria

Estructura administrativa 00
RAMO/SECTOR U. RESPONSABLE FINALIDAD FUNCIN SUBFUNCIN ACTIVIDAD INSTITUCIONAL PROGRAMA PRESUPUESTARIO NMERO DE PROGRAMA PRESUPUESTARIO OBJETO DEL GASTO FUENTE DE FINANCIAMIENTO TIPO DE GASTO REGIN MUNICIPIO

Estructura funcional y programtica 0 0 00 0 00 0 000

Estructura econmica 00000 0 00 0

Extensin auxiliar 00

000

Estructura administrativa Rama /sector. Sector. Parte en que convencionalmente se divide un todo integrado y organizado, como pueden ser grupos sociales, regin, actividad nacional, entre otros, de tal forma que pueda ser considerado como unidad tanto como pueda serlo la parte, sin que por ello se pierdan los rasgos esenciales y fines que los sinteticen. As por ejemplo, nuestro pas, para diferentes efectos, es dividido por sectores econmicos, geogrficos, de actividades gubernamentales, poblaciones y otros sectores convencionales para sistematizar su estudio, composicin, comportamiento y conduccin dinmica hacia la consecucin de propsitos nacionales unitarios. Para la elaboracin del proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) 2012, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico defini la siguiente clasificacin sectorial. Esta clasificacin sectorial se puede adoptar y adaptar para la elaboracin del proyecto de presupuesto de Egresos del Estado (PEE). Los sectores que se escriben en negritas seran los que se pueden adoptar. Clasificacin sectorial del Gobierno Federal: 02 Presidencia de la Repblica 04 Gobernacin 05 Relaciones Exteriores 06 Hacienda y Crdito Pblico 07 Defensa Nacional 08 Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin 09 Comunicaciones y Transportes 10 Economa 11 Educacin Pblica 12 Salud 71

13 Marina 14 Trabajo y previsin social 15 Reforma Agraria 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales 17 Procuradura General de la Repblica 18 Energa 19 Aportaciones a Seguridad Social 20 Desarrollo Social 21 Turismo 23 Provisiones Salariales y Econmicas 24 Deuda Pblica 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educacin Bsica, Normal, Tecnolgica y de Adultos 27 Funcin Pblica 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 30 Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 31 Tribunales Agrarios 32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios 34 Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca 36 Seguridad Pblica 37 Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal 38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa GYN Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado GYR Instituto Mexicano del Seguro Social TOQ Comisin Federal de Electricidad TZZ Petrleos Mexicanos La clasificacin de los sectores gubernamentales propios del gobierno del estado habr que definirlos y aadirlos a los sectores compatibles que usa el gobierno federal. Para mantener la compatibilidad de la clasificacin, los sectores especficos locales tendrn que utilizar dos dgitos, empezando por el dgito 50, como se muestra en la tabla 1.3 Tabla 3.1 Propuesta de definicin de sectores/ramos de la Administracin Pblica Estatal
Sector/ramo
Hacienda

Dgito 06 Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin 08 Comunicaciones y Transporte 09 Economa 10 Educacin 11 Salud 12 Trabajo y Previsin Social 14

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Medio Ambiente y Recursos Naturales Procuradura de Justicia

16 17 19 20 24 27 30 36 38 50 51 52 53 54 55 56 57

Aportaciones a Seguridad Social

Desarrollo Social Deuda Pblica Funcin Pblica Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores Seguridad Pblica Ciencia y Tecnologa Gobierno del Estado Poltica Interior Obras Pblicas Comunicacin Social Contralora Gubernamental Tribunal Fiscal del Estado Tribunal de Arbitraje OTROS

Unidad Responsable. La clave de unidad responsable conjuntamente con el ramo autnomo, administrativo o general, segn sea el caso, o bien, por si mismos, tratndose de las entidades paraestatales, definen la dimensin administrativa, y al combinarse con las dimensiones programtica y econmica, integran la clave presupuestaria. Unidad responsable de los poderes Legislativo y Judicial, y entes autnomos: se identifica con aqullas que, para efectos de la programacin y presupuesto del gasto pblico determinen los poderes Legislativo y Judicial, y entes autnomos, en trminos de la autonoma y atribuciones que les confiere la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, y dems ordenamientos. Catlogo de Unidades Responsables La estructura del Catlogo de Unidades Responsables se encuentra definida a partir de la unidad responsable, relacionada con los ramos autnomos, administrativos o generales, segn sea el caso. La clave de unidad responsable se compone de 3 caracteres y se asigna de la siguiente manera: a) Unidad responsable de la dependencia: se asignan 4 caracteres numricos iniciando con el 100 para el primer nivel jerrquico, y en mltiplos de 100 para las unidades administrativas que conforman el segundo nivel jerrquico. Al interior del primer y segundo nivel jerrquico, se asignan claves a las unidades administrativas adscritas a estos niveles jerrquicos.
Ramo 51 Clave 100 200 210 Descripcin Secretara General de Gobierno Subsecretara de Derechos Humanos y Asuntos Jurdicos Direccin de Derechos Humanos

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b) En el caso de los rganos administrativos desconcentrados se asignan 3 caracteres alfanumricos.

Ramo 51 Clave R01 Descripcin Oficina de Registro Civil de Altamira

c) Unidad responsable de la entidad: en este caso se determinan 4 caracteres, alfabticos o alfanumricos.

Ramo 51 Clave C01 Descripcin Instituto Registral y Catastral

Estructura funcional y programtica Clasificacin funcional La Clasificacin Funcional del Gasto agrupa los gastos segn los propsitos u objetivos socioeconmicos que persiguen los diferentes entes pblicos. Considerar las Finalidades, Funciones y Subfunciones previstas en el Acuerdo por el que se emite la Clasificacin Funcional del Gasto, emitido por el Consejo Nacional de Armonizacin Contable (CONAC) y publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 27 de diciembre de 2010. El uso de la Clasificacin Funcional es de observancia obligatoria para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federacin, entidades federativas; los ayuntamientos de los municipios; los rganos poltico administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; las entidades de la administracin pblica paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales y los rganos autnomos federales y estatales de acuerdo a la Ley de General de Contabilidad Gubernamental La Clasificacin Funcional del Gasto ha sido estructurada en 4 finalidades identificadas por el primer dgito de la clasificacin y 29 funciones identificadas por el segundo dgito y 111 subfunciones correspondientes al tercer dgito. La Clasificacin Funcional del Gasto completa se pude consultar en: http://www.indetec.gob.mx/Estatal/SistemasContables/clasificacion_funcional_gasto.pdf

. Actividad Institucional La Actividad Institucional permite identificar los objetivos que los ejecutores de gasto persiguen a travs de las acciones que realizan (por ejemplo: carreteras eficientes, seguras y suficientes; educacin bsica de calidad; y, bosques saludables, protegidos y crecientes). 74

001 Funcin pblica y buen gobierno 002 Servicios de apoyo administrativo 003 Poltica de ingresos equitativa y promotora de la competitividad 004 Gasto pblico transparente y orientado a resultados 005 Hacienda pblica responsable, eficiente y equitativa 006 Servicios de tesorera eficientes y transparentes Programas Presupuestarios. El Programa Presupuestario (PP) unidad bsica del proceso de programacin-presupuestacin permite la identificacin directa de los programas y actividades especficos de cada dependencia o entidad, las unidades responsables que participan de la ejecucin de los mismos y los recursos presupuestarios asignados al efecto. Las dependencias y entidades disean los PPs de acuerdo a las necesidades detectadas y a las atribuciones otorgadas por el marco jurdico. Actualmente, como se puede apreciar en la tabla 3.2, los programas presupuestarios que define el Gobierno Federal se clasificaron en 18 modalidades. A nivel estatal, de una manera similar a como se propone se definan los sectores o ramos a nivel local, se considera las modalidades programticas del Gobierno Federal que sean compatibles con los que realizan las dependencias y entidades locales y se complementarn, con la participacin de las dependencias y entidades, con la creacin de programas especficos del la Administracin Pblica Estatal, tomando como punto de partida los PPs compatibles, tabla 3.3 Tabla 3.2Programas Presupuestarios definidos por la Federacin son:

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Tabla 3.3 Modalidades de PPs que podran aplicar localmente

A. Gasto Programable S Programas sujetos a reglas de operacin U Otros programas de subsidios K Proyectos de Inversin E Prestacin de servicios pblicos B Produccin de bienes pblicos Planeacin, formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de P polticas pblicas F Actividades de promocin y fomento G Regulacin y supervisin Actividades de apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia M institucional O Actividades de apoyo a la funcin pblica y al mejoramiento de la gestin R Otras actividades relevantes J Pensiones y jubilaciones B. Gasto No Programable H Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS)

El cambio a la modernizacin, a la GpR obliga a replantear o redisear los programas presupuestarios. Si bien es cierto que nominalmente se puede adoptar algunas nomenclaturas definidas por el Gobierno Federal, tambin es cierto que el Gobierno del Estado puede definir sus propios programas y sus reglas de operacin. Vale la pena iniciar el diseo o rediseo de los programas presupuestarios locales con una metodologa fcil y prctica, como es la Metodologa del Marco Lgico (MML) Estructura econmica Clasificacin por objeto del gasto El 31 de diciembre de 2008 fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin la Ley General de Contabilidad Gubernamental (Ley de Contabilidad), que tiene como objeto establecer los criterios generales que regirn la Contabilidad Gubernamental y la emisin de informacin financiera de los entes pblicos, con el fin de lograr su adecuada armonizacin, para facilitar a los entes pblicos el registro y la fiscalizacin de los activos, pasivos, ingresos y gastos y, en general, contribuir a medir la eficacia, economa y eficiencia del gasto e ingreso pblicos. La Ley de Contabilidad es de observancia obligatoria para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federacin, entidades federativas; los ayuntamientos de los municipios; los rganos poltico-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; las entidades de la administracin pblica paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales y los rganos autnomos federales y estatales.

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En el marco de la Ley de Contabilidad, las entidades federativas debern asumir una posicin estratgica en las actividades de armonizacin para que cada uno de sus municipios logre cumplir con los objetivos que dicha ley ordena. Los gobiernos de las Entidades Federativas deben brindar la cooperacin y asistencia necesarias a los gobiernos de sus municipios, para que stos logren armonizar su contabilidad, con base en las decisiones que alcance el CONAC. Los entes pblicos debern asegurarse que el sistema: Refleje la aplicacin de los postulados bsicos, normas contables generales y especficas e instrumentos que establezca el CONAC; Facilite el reconocimiento de las operaciones de ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimoniales de los entes pblicos; Integre en forma automtica todo el ejercicio presupuestario con la operacin contable, a partir de la utilizacin del gasto y el ingreso devengado; Permita que los registros se efecten considerando la base acumulativa para la integracin de la informacin contable y presupuestaria; Refleje un registro congruente y ordenado de cada operacin que genere derechos y obligaciones derivados de la gestin econmico-financiera de los entes pblicos; Genere, en tiempo real, estados financieros, de ejecucin presupuestaria y otra informacin que coadyuve a la toma de decisiones, a la transparencia, a la programacin con base en resultados, a la evaluacin y a la rendicin de cuentas, y Facilite el registro y control de los inventarios de los bienes muebles e inmuebles de los entes pblicos. Estructura de codificacin La estructura del Clasificador por Objeto del Gasto se dise con un nivel de desagregacin que permite que sus cuentas faciliten el registro nico de todas las transacciones con incidencia econmica-financiera y en esta primera fase, se realiza la armonizacin a segundo nivel formndose con la siguiente estructura: Captulo.- Es el mayor nivel de agregacin que identifica el conjunto homogneo y ordenado de los bienes y servicios requeridos por los entes pblicos. Concepto.- Son subconjuntos homogneos y ordenados en forma especfica, producto de la desagregacin de los bienes y servicios, incluidos en cada captulo.

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La partida, que es el nivel de agregacin ms especfico, se armonizar posteriormente y se define como: las expresiones concretas y detalladas de los bienes y servicios que se adquieren. Las unidades administrativas o instancias competentes en materia de Contabilidad Gubernamental y de Presupuesto de cada orden de gobierno, acordarn con base en sus necesidades, desagregar las partidas, conservando la estructura bsica, con el fin de mantener la armonizacin con el Plan de Cuentas. Lo anterior se aplicar en tanto el Consejo Nacional de Armonizacin Contable emita lo conducente. Relacin de Captulos y Conceptos 1000 SERVICIOS PERSONALES 1100 Remuneraciones al personal de carcter permanente 1200 Remuneraciones al personal de carcter transitorio 1300 Remuneraciones adicionales y especiales 1400 Seguridad Social 1500 Otras prestaciones sociales y econmicas 1600 Previsiones 1700 Pago de estmulos a servidores pblicos 1800 Impuesto sobre nminas y otros que se deriven de una relacin laboral 2000 MATERIALES Y SUMINISTROS 2100 Materiales de administracin, emisin de documentos y artculos oficiales 2200 Alimentos y utensilios 2300 Materias primas y materiales de produccin y comercializacin 2400 Materiales y artculos de construccin y de reparacin 2500 Productos qumicos, farmacuticos y de laboratorio 2600 Combustibles, lubricantes y aditivos 2700 Vestuario, blancos, prendas de proteccin y artculos deportivos 2800 Materiales y suministros para seguridad 2900 Herramientas, refacciones y accesorios menores 3000 SERVICIOS GENERALES 3100 Servicios bsicos 3200 Servicios de arrendamiento 3300 Servicios profesionales, cientficos, tcnicos y otros servicios 3400 Servicios financieros, bancarios y comerciales 3500 Servicios de instalacin, reparacin, mantenimiento, y conservacin 3600 Servicios de comunicacin social y publicidad 3700 Servicios de traslado y viticos 3800 Servicios oficiales 3900 Otros servicios generales 4000 TRANSFERENCIAS, ASIGNACIONES, SUBSIDIOS Y OTRAS AYUDAS 4100 Transferencias internas y asignaciones al sector pblico 4200 Transferencias al resto del sector pblico 4300 Subsidios y subvenciones 4400 Ayudas sociales 78

4500 Pensiones y jubilaciones 4600 Transferencias a fideicomisos, mandatos y otros anlogos 4900 Transferencias al exterior 5000 BIENES MUEBLES, INMUEBLES E INTANGIBLES 5100 Mobiliario y equipo de administracin 5200 Mobiliario y equipo educacional y recreativo 5300 Equipo e instrumental mdico y de laboratorio 5400 Vehculos y equipo de transporte 5500 Equipo de defensa y seguridad 5600 Maquinaria, otros equipos y herramientas 5700 Activos biolgicos 5800 Bienes inmuebles 5900 Activos intangibles 6000 INVERSIN PBLICA 6100 Obra pblica en bienes de dominio pblico 6200 Obra pblica en bienes propios 6300 Proyectos productivos y acciones de fomento Tipo de gasto El Clasificador por Tipo de Gasto relaciona las transacciones pblicas que generan gastos con los grandes agregados de la clasificacin econmica presentndolos en Corriente, de Capital y Amortizacin de la deuda y disminucin de pasivos. 1 Gasto Corriente 2 Gasto de Capital 3 Amortizacin de la deuda y disminucin de pasivos El artculo segundo del Acuerdo por el que se emite el Clasificador por Tipo de Gasto seala que: En cumplimiento con los artculos 7 y cuarto transitorio de la Ley de Contabilidad, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federacin y entidades federativas; las entidades y los rganos autnomos debern adoptar e implementar, con carcter obligatorio, el Acuerdo por el que se emite el Clasificador por Tipo de Gasto a ms tardar, el 31 de diciembre de 2010, considerando lo sealado en el acuerdo tercero del presente documento. Lo anterior, a efecto de construir junto con los elementos tcnicos y normativos que el CONAC emiti en 2009, la matriz de conversin y estar en posibilidad de cumplir con lo sealado en el cuarto transitorio de la Ley de Contabilidad, sobre la emisin de informacin contable y presupuestaria en forma peridica bajo las clasificaciones administrativas, econmica, funcional y programtica. Fuente de financiamiento Identifica el origen de los recursos tomando en cuenta aquellos cuya aplicacin se encuentra restringida a fines especficos tales como: 79

1.- Recursos locales 2.- Recursos federales 3.- Crditos y emprstitos 4.- Recursos mixtos Recursos del Ejercicio Saldos financieros de ejercicios anteriores Recursos con reglas de operacin especficas Productos etiquetados por la firma de convenios especiales Extensin auxiliar La extensin auxiliar se utiliza para especificar la regin y municipio donde se realizar la inversin o donde se localizan los beneficiarios. Los programas presupuestarios y la Metodologa del Marco Lgico La Metodologa de Marco Lgico (MML) es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualizacin, diseo, ejecucin y evaluacin de programas presupuestarios. Su nfasis est centrado en la orientacin para resultados, la orientacin hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participacin y la comunicacin entre las partes interesadas. La metodologa considera todas las etapas del PP: En la identificacin y valoracin de las actividades que encajan en el marco de la planeacin a largo plazo; En la preparacin del diseo en forma sistemtica y lgica; En la valoracin del diseo; y En el monitoreo, revisin y evaluacin del desempeo La metodologa presenta, entre otras, las siguientes ventajas: 1. Propicia que los involucrados en la gestin del programa presupuestario lleguen a acuerdos acerca de los objetivos, indicadores, metas y riesgos del programa; 2. Provee elementos comunes para el diseo y evaluacin de los programas presupuestarios, por ejemplo, una terminologa uniforme que facilita la comunicacin y reduce ambigedades; 3. Brinda la oportunidad para incorporar a la planeacin enfoques transversales como el de gnero o de poblacin con capacidades diferentes; 4. Proporciona informacin para organizar y preparar en forma lgica el plan de ejecucin del PP; 80

5. Genera informacin necesaria para la ejecucin, monitoreo y evaluacin del PP, as como para la rendicin de cuentas; y, 6. Proporciona una estructura para sintetizar, en un solo cuadro, la informacin ms importante sobre un PP: Matriz de Indicadores (MI) Sin importar el origen, es indispensable llevar a cabo un anlisis estructurado de la situacin existente. La Metodologa Marco Lgico considera cinco etapas analticas importantes que culminan en la construccin de la Matriz de Indicadores (MI): Anlisis de los involucrados, anlisis del problema, anlisis de objetivos, Identificacin de alternativas de solucin al problema y Matriz de Indicadores. 3.2 Matriz de indicadores del programa La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta que permite vincular los distintos instrumentos para el diseo, organizacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y mejora de los programas, resultado de un proceso de planeacin realizado con base en la Metodologa de Marco Lgico. La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta de planeacin estratgica que sintetiza la metodologa de marco lgico, y que en forma resumida, sencilla y armnica: 1. Establece con claridad el objetivo de los programas y su alineacin con los objetivos de la planeacin nacional y sectorial; 2. Describe los bienes y servicios que entrega el programa a la sociedad para cumplir su objetivo, as como las actividades para producirlos; 3. Incorpora los indicadores que miden la consecucin de los objetivos y resultados esperados, y que son referentes para el seguimiento y la evaluacin; 4. Identifica los medios para obtener y verificar la informacin de los indicadores; y 5. Considera los riesgos y contingencias que podran afectar el desempeo del programa. Despus de elaborar la EAPP el paso siguiente es elaborar la MIR, aqu se enmarca la EAPP en una matriz de cuatro por cuatro, que contiene diferentes elementos en orden vertical (filas): Fin, Propsito, Componentes y Actividades, y en sentido horizontal (columnas): Resumen narrativo, Indicadores, Medios de verificacin y Supuestos. Es importante hacer una distincin entre lo que es conocido como Metodologa de Marco Lgico y la Matriz de Indicadores. La Metodologa contempla anlisis del problema, anlisis de los involucrados, jerarqua de objetivos y seleccin de una estrategia de implementacin ptima. El producto de esta metodologa analtica es la MIR (algunos autores la denominan matriz de marco lgico), la cual resume lo que pretende hacer el PP y cmo lo va hacer, cules son los supuestos claves y cmo los insumos y productos del proyecto sern monitoreados y evaluados. 81

La MIR presenta en forma resumida los aspectos ms importantes del programa o proyecto. Posee cuatro columnas que suministran la siguiente informacin: Un resumen narrativo de los objetivos. Indicadores (Resultados especficos a alcanzar). Medios de Verificacin. Supuestos (factores externos que implican riesgos). Y cuatro filas que presentan informacin acerca de los objetivos, indicadores, medios de verificacin y supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida del PP: Fin al cual el programa o proyecto contribuye de manera significativa luego de que el PP ha estado en funcionamiento. Propsito logrado cuando el PP ha sido ejecutado. Componentes/Resultados completados en el transcurso de la ejecucin del PP. Actividades requeridas para producir los Componentes/Resultados. Figura 3.5 Matriz de indicadores para resultados (MIR)
Datos de identificacin del programa Alineacin a los planes de desarrollo y sus programas Matriz de indicadores para resultados (MIR)
Resumen narrativo Indicadores de desempeo Medios de verificacin Supuestos

1. Fin (impacto) 2. Propsito (resultados) 3. Componentes (productos y servicios) 4. Actividades

Datos de identificacin del programa Este apartado contiene los datos generales del Programa presupuestario. Los datos deben ser suficientes como para identificar la finalidad, funcin y subfuncin, as como la denominacin presupuestaria: clave y nmero Alineacin a los planes de desarrollo En este apartado se deber informar lo siguiente: Eje de la poltica pblica de los planes de desarrollo (PND y PED) al cual est vinculado el Pp. 82

 Objetivo del eje de poltica pblica de los planes de desarrollo (PND y PED) a los cuales est vinculado el Programa presupuestario. Programa derivado de los planes de desarrollo. Objetivo sectorial, institucional, especial o regional al cual est vinculado el Programa presupuestario. Objetivo estratgico de la dependencia o entidad al cual est vinculado el Programa presupuestario. Filas de la matriz para resultados (MIR) Fin: Indica la forma en que el programa contribuye al logro de un objetivo estratgico de orden superior con el que est alineado (Objetivo de la Dependencia, del Sector o del PED). Propsito: Es el objetivo del programa, la razn de ser del mismo. Indica el efecto directo que el programa se propone alcanzar sobre la poblacin o rea de enfoque. Componentes: Son los productos o servicios que deben ser entregados durante la ejecucin del programa, para el logro de su propsito. Actividades: Son las principales acciones y recursos asignados para producir cada uno de los componentes. Figura 3.6 Resumen narrativo de la MIR a partir de la EAPP
Problem tica (proviene del rbol del problema) EFECTOS Reproduccin del crculo de la pobreza Bajo nivel de ingreso familiar Empleos poco calificados y mal remunerados PROBLEMA Poblacin: Jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos Descripcin del problem a: Desertan en la educacin media superior Magnitud (Lnea base) Tasa de desercin del 60% de esta poblacin inscrita en la educacin media superior CAUSAS 1. Insuficientes recursos familiares 2. Insuficiente educacin sexual 3. Alto costo del transporte Solucin (proviene del rbol de objetivos) FINES Reduccin de la pobreza Mejor nivel de ingreso familiar Empl eos mejor calificados y remunerados OBJETIVO Poblacin: Jvenes de famil ias de con ingresos por debajo de tres salarios mnimos Descripcin del resultado esperado: Concluyen la educacin media superior Magnitud (resultado esperado) Tasa de desercin de 30% de esta poblacin inscrita en la educacin media superior MEDIOS 1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con estudiantes de educacin media superior entregados 2. Ms y mejor educacin sexual impartida 3. Apoyos a los jvenes estudiantes con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos para el pago de transporte entregados 1.1 Administracin del padrn de beneficiarios 2.1 Actualizacin del plan de estudios 3.1 Administracin de acuerdos con los transportistas

Fin Propsitos Componentes Actividades

1.1 Inexistencia de padrn de beneficiarios 2.1 Los planes de estudios sobre la educacin sexual estn incompletos o desactualizados 3.1 No existen acuerdos con los contratistas de transporte

83

Columnas de la matriz para resultados (MIR) Resumen narrativo u objetivos: En la primera columna se registran los objetivos por cada nivel de la Matriz. El resumen narrativo u objetivos pueden ser usados de manera indistinta. Indicadores: En la segunda columna se registran los indicadores, que son un instrumento para medir el logro de los objetivos de los programas y un referente para el seguimiento de los avances y para la evaluacin de los resultados alcanzados. Medios de verificacin: En la tercera columna, se registran las fuentes de informacin para el clculo de los indicadores. Dan confianza sobre la calidad y veracidad de la informacin reportada. Supuestos: En la cuarta columna se registran los supuestos, que son los factores externos, cuya ocurrencia es importante corroborar para el logro de los objetivos del programa y, en caso de no cumplirse, implican riesgos y contingencias que se deben solventar. En el marco de la Matriz de Indicadores para Resultados, el resumen narrativo corresponde a la primera columna de la matriz. ste equivale a los objetivos que se pretenden alcanzar con el PP y se deriva de la EAPP. En el resumen narrativo de la MIR, se deben incorporar los 4 niveles de objetivos que corresponden a los tramos de control del proceso de un programa para alcanzar los impactos esperados: Figura 3.7 Niveles de objetivos de la MIR
Procesos Actividades Bienes y servicios Componentes Resultados Propsitos
Es el resultado directo a ser logrado en la poblacin o rea de enfoque como consecuencia de la utilizacin de los componentes (bienes y/o servicios) producidos o entregados por el programa.

Impactos Fin

Son las principales acciones emprendidas mediante las cuales se movilizan los insumos para generar los bienes y/o servicios que produce o entrega el programa

Son los bienes y/o servicios que produce o entrega el programa para cumplir con su propsito; deben establecerse como productos terminados o servicios proporcionados

Es la contribucin del programa en el mediano o largo plazo al logro de un objetivo del desarrollo nacional o estatal. (a la consecucin de los objetivos de los planes de desarrollo y/o sus programas

Pero adems, puesto que la EAPP es el resultado de un ejercicio de anlisis con base en el rbol del problema y el rbol del objetivo y tras haber seleccionado una alternativa viable, la EAPP sirve como herramienta para perfilar los objetivos de los distintos niveles del resumen narrativo.

84

3.3 Determinacin de Objetivos A continuacin se muestra un ejemplo de cmo se construye el resumen narrativo de la MIR con base en la EAPP.
Cuadro 3.1 Ejemplo de Educacin Media Superior EAPP e identificacin de los objetivos de la MIR
Problemtica EFECTOS Reproduccin del crculo de la pobreza Bajo nivel de ingreso familiar Empleos poco calificados y mal remunerados Solucin FINES Reduccin de la pobreza Mejor nivel de ingreso familiar Empleos mejor calificados y remunerados Nivel Fin MIR Contribuir reducir la pobreza contribuyendo a la generacin y ocupacin de empleos mejor remunerados mediante la disminucin de la desercin en educacin media superior de los estudiantes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos Los jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos concluyen la educacin media superior

PROBLEMA Poblacin: Jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos Descripcin del problema: Desertan en la educacin media superior Magnitud (Lnea base) Tasa de desercin del 60% de esta poblacin inscrita en la educacin media superior

OBJETIVO Poblacin: Jvenes de familias de con ingresos por debajo de tres salarios mnimos Descripcin del resultado esperado: Concluyen la educacin media superior Magnitud (resultado esperado) Tasa de desercin de 30% de esta poblacin inscrita en la educacin media superior MEDIOS 1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con estudiantes de educacin media superior entregados 2. Ms y mejor educacin sexual impartida 3. Apoyos a los jvenes estudiantes con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos para el pago de transporte entregados 1.1 Administracin del padrn de beneficiarios 2.1 Actualizacin del plan de estudios 3.1 Administracin de acuerdos con los transportistas

Propsito

Componentes

CAUSAS 1. Insuficientes recursos familiares 2. Insuficiente educacin sexual 3. Alto costo del transporte

1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con hijos estudiantes de educacin media superior entregados 2. Ms y mejor educacin sexual impartida 3. Apoyos a los jvenes estudiantes de escasos recursos para el pago de transporte entregados Actividades

1.1 Inexistencia de padrn de beneficiarios 2.1 Los planes de estudios sobre la educacin sexual estn incompletos o desactualizados 3.1 No existen acuerdos con los contratistas de transporte

Actividades

1.1 Administracin del padrn de beneficiarios 2.1 Actualizacin del plan de estudios 3.1 Administracin de acuerdos con los transportistas

Se recomienda utilizar la sintaxis que se detalla a continuacin para la expresin de los objetivos segn el nivel del resumen narrativo de que se trate: Cuadro 3.2 Sintaxis recomendada para los objetivos de la MIR
Fin Ejemplo: Propsito Ejemplo: Componentes Ejemplo: El qu: contribuir a u objetivo superior Contribuir a la generacin y ocupacin de empleos mejor remunerados Sujeto: poblacin o rea de enfoque Los jvenes de familias de escasos recursos Productos terminados o servicios proporcionados Apoyos a los jvenes de escasos recursos para el pago de transporte Sustantivo derivado de un verbo Administracin Mediante/ a travs mediante Verbo en presente concluyen Verbo en participio pasado entregados Complemento del padrn de beneficiarios El cmo: la solucin del problema La disminucin de la desercin en educacin media superior de los estudiantes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos Complemento: resultado esperado La educacin media superior

Actividades
Ejemplo:

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Si el programa est bien diseado, lgica vertical, se pueden examinar las relaciones causa-efecto entre los diferentes niveles del resumen narrativo en direccin ascendente. Figura 3.8 Ejemplo de las Relaciones causa-efecto del Resumen Narrativo de la MIR
Resumen narrativo
Fin
Contribuir a la generacin y ocupacin de empleos mejor remunerados mediante la disminucin de la desercin en educacin media superior de los estudiantes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos

Propsito

Los jvenes de familias de escasos recursos concluyen la educacin media superior

Componentes

C1. Apoyos a los jvenes de escasos recursos para el pago de transporte entregados C2....................... C3......................

Actividades

- Administracin del padrn de beneficiarios - Administracin del sistema de control de entrega de apoyos - Gestin de recursos para el apoyo

Se recomienda que cada MIR se integre por: Un solo objetivo para el nivel de Fin. Un solo objetivo para el nivel de Propsito. A nivel de Componente, un objetivo por cada tipo de bien o servicio entregado: cuando existan dos o ms UR por Pp que entregan diferentes bienes y servicios, se sugiere incorporar un componente por UR; cuando las distintas UR entregan los mismos bienes o servicios, se sugiere incorporar un componente que consolide la participacin de las UR. Por ejemplo: Becas de educacin superior entregadas (se consolida el nmero de becas que entregan el conjunto de las instituciones competentes p.e. UNAM, UAM, entre otros). Las Actividades imprescindibles y ms relevantes para la generacin de los componentes, asegurando que cada uno de los Componentes cuente con al menos una Actividad relevante. Se debern sealar en orden cronolgico para cada Componente. En caso de que exista una Actividad que se repita para varios o todos los componentes, se recomienda definir una actividad compartida, la cual se registrar relacionada con el primer componente. Por ejemplo: Actualizar el padrn de beneficiarios (es una accin que aplica para todos los componentes del programa). 86

Asimismo, se sugiere tomar en cuenta las siguientes consideraciones al realizar las definiciones de los objetivos de la MIR: Eliminar el uso de siglas en la redaccin de objetivos. En la descripcin de los objetivos evitar, en la medida de lo posible, el uso de trminos genricos (p.e. acciones u obras realizadas o vulnerabilidad), que no dejen claramente establecido el resultado que busca el objetivo. Si se usan, estos trminos debern utilizarse siempre con los calificativos que sean necesarios (p.e. acciones de difusin completadas, obras de infraestructura de riego realizadas. e.o.). En el Propsito se recomienda evitar las definiciones ambiguas de la poblacin beneficiaria (p.e. personas con necesidades econmicas), se sugiere delimitarla de la manera ms breve sin dejar fuera las caractersticas especficas de quien recibir los bienes y servicios del PP. Asimismo, evitar que se defina a los municipios como poblacin beneficiarias. P.e. jvenes de familias de escasos recursos vs. jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos. Presentar las Actividades agrupadas por componente, incluyendo las principales acciones emprendidas mediante las cuales se movilizan los insumos para generar los bienes y/o servicios que produce o entrega el programa. 3.4 Indicadores y medios de verificacin 3.4.1 Indicadores para resultados En el marco de la MIR, los indicadores se informan en la segunda columna de la matriz y todos ellos son considerados como indicadores de desempeo. Un indicador de desempeo, es la expresin cuantitativa construida a partir de variables cuantitativas o cualitativas, que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros (cumplimiento de objetivos y metas establecidas), reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa, monitorear y evaluar sus resultados. El indicador se debe aplicar en la planeacin, la programacin y el presupuesto, para utilizarse en el seguimiento y en la evaluacin de los PP. En tales trminos, el indicador debe entenderse que siempre es de desempeo (cumplir con el cometido). Se requiere distinguir los diferentes tipos de indicadores de la MIR, de acuerdo a los siguientes criterios. Indicadores estratgicos: Mide el grado de cumplimiento de los objetivos de las polticas pblicas y de los Pp. Contribuye a corregir o fortalecer las estrategias y la orientacin de los recursos. 87

 Incluye a los indicadores de Fin, Propsito y aquellos de Componentes que consideran subsidios, bienes y/o servicios que impactan directamente a la poblacin o rea de enfoque. Impacta de manera directa en la poblacin o rea de enfoque. Indicadores de gestin: Mide el avance y logro en procesos y actividades, es decir, sobre la forma en que los bienes y/o servicios pblicos son generados y entregados. Incluye los indicadores de Actividades y aqullos de Componentes que entregan bienes y/o servicios para ser utilizados por otras instancias. Cuadro 3.3 Tipos de indicadores de la MIR Niveles de objetivos Fin Propsito Componente Componente Especificaciones N.A. N.A. Si incluyen subsidios, bienes y/o servicios que impactan directamente en la poblacin o rea de enfoque Si no incluyen subsidios, bienes y/o servicios que impactan directamente en la poblacin o rea de enfoque. N.A

Estratgico

Gestin

Actividad Figura 3.9 Clasificacin de los indicadores de la MIR

Procesos Indicador de actividades Bienes y/o servicios Indicador de Componentes Resultados Indicador de Propsitos Impactos Indicador de Fin

Indicadores de gestin
Permiten verificar la gestin de los procesos: recursos humanos, el financiamiento, la adquisicin de insumos, la operacin , entre otros Permite verificar la generacin y/o entrega de los bienes y/o servicios del programa

Indicadores estratgicos
Permite verificar la cobertura y/o el cambio producido en la poblacin o rea de enfoque que puede atribuirse a la ejecucin del programa Permite verificar los impactos sociales y econmicos alcanzados para los cuales contribuye el programa, pero que no son slo su responsabilidad

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Los indicadores de Fin miden el grado de cumplimiento del objetivo del PND o sus programas derivados (sectoriales, institucionales, especiales, regionales) al que contribuye el PP en el mediano y largo plazo. Sugerimos tomar en cuenta las siguientes recomendaciones para su inclusin en la MIR: La UR a cargo del PP podr revisar si entre los indicadores contenidos en los planes de desarrollo, en sus programas derivados o en los que midan el cumplimiento de un objetivo estratgico de la dependencia o entidad correspondiente, existe alguno al que el Programa contribuye directa o indirectamente, en cuyo caso podr utilizarlo como indicador de Fin. Siempre que sea factible, utilizar informacin pblica disponible como las encuestas realizadas por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) u otras instituciones. Si la medicin de un indicador es muy compleja, optar por construir un indicador proxy, alternativo o sustituto, que permita estimar el logro del objetivo. Considerar que en los indicadores de Fin, el logro del impacto esperado no necesariamente es atribuible slo al programa. En la medida de lo posible, incluir los indicadores que expresen como el PP contribuye a la consecucin del objetivo superior sin que ello signifique un impacto importante en el costo de la identificacin y medicin del indicador. En los indicadores de Propsito se recomienda utilizar aqullos que miden resultados (cambios directos) del programa en la poblacin o rea de enfoque, as como de cobertura respecto de la misma. Cuando un PP entregue Componentes a ms de dos tipos de beneficiarios, se recomienda que: Se establezca un indicador para cada uno de los tipos de beneficiarios al que va dirigido. En este caso, se considerar a nivel de Propsito el indicador correspondiente al tipo de beneficiario que mejor represente el Propsito del PP o aqul que permita contar con la visin ms completa entre los diferentes tipos de beneficiario. Sobre indicadores de Actividades se recomienda lo siguiente: No incluir indicadores de presupuesto. La construccin de los indicadores, parte de identificar el resultado clave para cada uno de los niveles de la MIR. El resultado clave es el cambio sustantivo entre la situacin descrita con el problema y la situacin descrita una vez alcanzada la solucin del problema. Se desprende directamente del anlisis de la EAPP y los objetivos de la MIR. 89

 Puede ser utilizado como herramienta metodolgica para el anlisis y entendimiento de la EAPP y de los objetivos de la MIR y, de esta manera, facilitar la identificacin de los indicadores asociados a los objetivos de la MIR. A continuacin se muestra un ejemplo de la identificacin de resultados clave a partir del resumen narrativa de la MIR.
Cuadro 3.4 Educacin Media Superior: Identificacin de indicadores a partir del resultado clave

Estructura analtica del programa presupuestario

Problemtica EFECTOS Reproduccin del crculo de la pobreza Bajo nivel de ingreso familiar Empleos poco calificados y mal remunerados PROBLEMA Poblacin: Jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos Descripcin del problema: Desertan en la educacin media superior Magnitud (Lnea base) Tasa de desercin del 60% de esta poblacin inscrita en la educacin media superior CAUSAS 1. Insuficientes recursos familiares 2. Insuficiente educacin sexual 3. Alto costo del transporte 1.1 Inexistencia de padrn de beneficiarios 2.1 Los planes de estudios sobre la educacin sexual estn incompletos o desactualizados 3.1 No existen acuerdos con los contratistas de transporte Solucin FINES Reduccin de la pobreza Mejor nivel de ingreso familiar Empleos mejor calificados y remunerados OBJETIVO Poblacin: Jvenes de familias de con ingresos por debajo de tres salarios mnimos Descripcin del resultado esperado: Concluyen la educacin media superior Magnitud (resultado esperado) Tasa de desercin de 30% de esta poblacin inscrita en la educacin media superior MEDIOS 1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con estudiantes de educacin media superior entregados 2. Ms y mejor educacin sexual impartida 3. Apoyos a los jvenes estudiantes con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos para el pago de transporte entregados 1.1 Administracin del padrn de beneficiarios 2.1 Actualizacin del plan de estudios 3.1 Administracin de acuerdos con los transportistas Nivel Fin

MIR
Resumen narrativo Contribuir a la generacin y ocupacin de empleos mejor remunerados mediante la disminucin de la desercin en educacin media superior de los estudiantes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos Los jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos concluyen la educacin media superior

Resultado clave
Reduccin de la pobreza Incremento del ingreso familiar

Empleos mejor remunerados

Propsito

Baja tasa de desercin en la educacin media superior

Componente s

1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con estudiantes de educacin media superior entregados 2. Ms y mejor educacin sexual impartida 3. Apoyos a los jvenes estudiantes de escasos recursos para el pago de transporte entregados

Familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos que reciben apoyos Jvenes reciben educacin sexual Los jvenes reciben apoyo para pagar el transporte

Actividades

1.1 Administracin del padrn de beneficiarios 2.1 Actualizacin del plan de estudios 3.1 Administracin de acuerdos con transportistas

Padrn de beneficiarios Plan de estudios actualizado Acuerdos con transportistas

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Los indicadores de desempeo, indicadores de la MIR, debern contar con una ficha tcnica, la cual deber contener los siguientes elementos mnimos para su adecuado seguimiento y evaluacin: Dimensin a medir. Nombre del indicador. Definicin. Mtodo de clculo. Unidad de medida. Frecuencia de medicin. Lnea base. Metas. Sentido del indicador. Parmetros de semaforizacin. A continuacin se comentan cada una de los elementos relacionados. Para mayor informacin sobre los mismos. Figura 3.10 Clasificacin de los indicadores segn la dimensin
Dimensin Eficacia Descripcin
Mide el nivel de cumplimiento de los objetivos

Ejemplo
Tasa de desercin de la Educacin Media

Aplica
preferentemente a Fin Propsito Componente

Eficiencia

Busca medir qu tan bien se han utilizado los recursos en la produccin de los resultados

Promedio de estudiantes que desertan de la Educacin Media Superior por maestro que da clases a ese nivel

Propsito Componente

Calidad

Busca evaluar atributos de los bienes o servicios producidos por el programa respectoa normas o referencias externas

Porcentaje de estudiantes egresados de Educacin Media Superior con buen rendimiento (9-!0 promedio)

Componente

Economa

Mide la capacidad para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros

Porcentaje del costo de pasaje que es subsidiado

Componente Actividad

Lo anterior, no significa que cada PP est obligado a registrar indicadores para todas las dimensiones descritas; se recomienda que un PP contenga, al menos, indicadores de eficacia para cada uno de los niveles de la MIR, de tal manera que se asegure la valoracin de los resultados alcanzados, de conformidad con la lgica vertical que entraa la MIR.

91

Cuadro 3.5 Identificacin de indicadores en funcin de la dimensin

Resumen narrativo Resultado esperado o clave/ factor crtico Eficacia
Los jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos concluyen la educacin media superior 1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con estudiantes de educacin media superior entregados 2. Ms y mejor educacin sexual impartida Tasa de desercin de la educacin media superior ndice de absorcin de la educacin media superior Porcentaje de estudiantes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos que recibieron apoyo Porcentaje de estudiantes educacin media superior que consideraron satisfactoria la campaa de educacin sexual

Dimensiones

Eficiencia
Porcentaje promedio de estudiantes que desertan de la educacin media superior por maestro que da clases en ese nivel

Economa

Calidad
Porcentaje de estudiantes egresados de educacin media superior con buen rendimiento (9-10 promedio)

Baja tasa de desercin en la educacin media superior

Familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos que reciben apoyos Jvenes reciben educacin sexual Porcentaje de jvenes con conocimiento de su sexualidad

3. Apoyos a los jvenes estudiantes con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos para el pago de transporte entregados

Los jvenes reciben apoyo para pagar el transporte

Porcentaje de jvenes de familias de escasos recursos que reciben el apoyo

Porcentaje del costo de pasaje que es subsidiado

1.1 Administracin del padrn de beneficiarios

Padrn de beneficiarios

2.1 Actualizacin del plan de estudios

Plan de estudios actualizado

3.1 Administracin de acuerdos con transportistas

Acuerdos con transportistas

Porcentaje de familias de escasos recursos con jvenes estudiantes de educacin media superior identificadas Porcentaje de escuelas que cuentan con el plan de estudios actualizado Porcentaje de transportistas con acuerdos para la aceptacin de cuotas subsidiadas

Nombre del indicador Es la expresin que identifica al indicador y que manifiesta lo que se desea medir con l. Recomendaciones: 92

 El nombre expresa la denominacin precisa con la que se distingue al indicador, no repite al objetivo. Debe ser claro y entendible en s mismo, pero no presentarse como definicin. No contiene el mtodo de clculo, pero debe ser consistente con el mismo. Debe ser nico y corto: mximo 10 palabras (sugerido). El nombre, adems de concreto, debe definir claramente su utilidad. El nombre del indicador no debe reflejar una accin; no incluye verbos en infinitivo. Definicin del indicador Debe precisar qu se pretende medir del objetivo al que est asociado; debe ayudar a entender la utilidad, finalidad o uso del indicador. No debe repetir el nombre del indicador ni el mtodo de clculo, la definicin debe ser utilizada para explicar brevemente (mximo 240 caracteres) y en trminos sencillos, qu es lo que mide el indicador. Mtodo de clculo Determina la forma en que se relacionan las variables establecidas para el indicador. Se establecen las siguientes recomendaciones: En la expresin, utilizar smbolos matemticos para las expresiones aritmticas, no palabras. Expresar de manera puntual las caractersticas de las variables y de ser necesario, el ao y la fuente de verificacin de la informacin de cada una de ellas. En el caso de que el mtodo de clculo del indicador contenga expresiones matemticas complejas, colocar un anexo que explique el mtodo de clculo. Unidad de medida Hace referencia a la determinacin concreta de la forma en que se quiere expresar el resultado de la medicin al aplicar el indicador. La unidad de medida deber corresponder, invariablemente, con el mtodo de clculo del indicador y con los valores expresados en la lnea base y las metas. En el caso de los indicadores cuyo mtodo de clculo resulta en un porcentaje, ndice, proporcin y, por ende, el valor de la meta est expresado en trminos relativos, la unidad de medida deber referirse a una nocin estadstica, pero no a una unidad absoluta. Frecuencia de medicin 93

Hace referencia a la periodicidad en el tiempo con que se realiza la medicin del indicador (periodo entre mediciones). Lnea Base Es el valor del indicador que se establece como punto de partida para evaluarlo y darle seguimiento. Metas Permiten establecer lmites o niveles mximos de logro, comunican el nivel de desempeo esperado por la organizacin, y permiten enfocarla hacia la mejora. Al establecer metas, se debe: Asegurar que son cuantificables. Asegurar que estn directamente relacionadas con el objetivo. La meta que se determine debe: Estar orientada a mejorar en forma significativa los resultados e impactos del desempeo institucional, es decir debe ser retadora. Ser factible de alcanzar y, por lo tanto, ser realista respecto a los plazos y a los recursos humanos y financieros que involucran. Sentido del indicador Hace referencia a la direccin que debe tener el comportamiento del indicador para identificar cuando su desempeo es positivo o negativo. Puede tener un sentido descendente o ascendente: Cuando el sentido es ascendente, la meta siempre ser mayor que la lnea base. Si el resultado es mayor al planeado, es representativo de un buen desempeo, y cuando es menor, significa un desempeo negativo. Ejemplos de indicadores con sentido ascendente: poblacin atendida con un servicio, la poblacin beneficiaria con la entrega de bienes pblicos, la productividad agropecuaria, el ndice de competitividad de la inversin pblica. Cuando el sentido es descendente, la meta siempre ser menor que la lnea base. Si el resultado es menor a la meta planeada, es equivalente a un buen desempeo, y cuando es mayor, significa un desempeo negativo. Ejemplos de indicadores con sentido descendente: tasas de mortalidad, ndice de los efectos negativos de los incendios, tasas de natalidad, ndices de delincuencia, tiempo de espera de la entrega de un servicio, costo promedio de un bien. Este concepto es distinto al de Comportamiento del indicador 94

 Cuando la meta del indicador es constante, de todas formas se deber indicar si el sentido esperado del indicador es ascendente o descendente. Parmetros de semaforizacin Para poder dar seguimiento, realizar la evaluacin adecuada y contar con elementos para la toma de decisiones, debern establecerse los parmetros de semaforizacin que identifiquen si el cumplimiento del indicador fue el adecuado o esperado. Mediante parmetros de semaforizacin se indica cuando el comportamiento del indicador es: Aceptable (verde) Con riesgo (amarillo) Crtico (rojo) Los parmetros de semaforizacin se establecen de acuerdo al sentido del indicador respecto a la meta (sentido ascendente o descendente). Cuadro 3.6 Identificacin de los elementos bsicos de los indicadores
Nombre Mtodo de clculo Sent ido Frecue ncia U. Medida Lnea base valor Tasa de Desercin en la educacin media superior ((Jvenes estudiantes que no concluyeron su educacin media superior en el t) / (Jvenes estudiantes que ingresaron a la educacin media superior en el ao t 3)) x 100 ((Jvenes estudiantes que no concluyeron su educacin media superior en el t) / (Jvenes estudiantes que ingresaron a la educacin media superior en el ao t 3)) x 100 ((Escuelas que cuentan con el plan de estudios actualizado) / (Total de escuelas)) x 100 Desc ende nte Anual Porcent aje 60 ao 2008 Del ciclo 55 Metas Al ao 2012 30 verde 56 Semaforizacin amarillo 57 rojo 58

Tasa de Desercin en la educacin media superior

Desc ende nte

Anual

Porcent aje

60

2008

55

30

56

57

58

Porcentaje de escuelas que cuentan con el plan de estudios actualizado

Asce nden te

Anual

Porcent aje

2008

60

85.0

57.0

51.0

45.0

95

3.4.2 Medios de verificacin En el marco de la Matriz de Indicadores para Resultados, los medios de verificacin se informan en la tercera columna de la matriz. Representan la fuente de evidencias sobre los resultados logrados. Son las fuentes de informacin que se pueden utilizar para verificar el logro de los objetivos a travs del clculo de los indicadores.
Figura 3.11 Columna de Medios de verificacin
Matriz de indicadores para resultados (MIR)
Resumen narrativo Indicadores de desempeo Medios de verificacin Supuestos

Pueden incluir:

1. Fin Estadsticas. (impacto) Material publicado. 2. Propsito Inspeccin. (resultados) Encuestas. 3. Componentes (productos y Informes de auditora. servicios) Registros contables. 4. Actividades Deben proporcionar la informacin necesaria para que toda persona pueda tener acceso a los datos y pueda replicarlos.

La existencia de esta columna en la MIR tiene la ventaja de obligar a quien formula el programa y define los indicadores, a identificar fuentes existentes de informacin. Si stas no estn disponibles, lo obliga a incluir en el diseo del programa actividades orientadas a recoger la informacin requerida. Ejemplos: Estadsticas existentes o preparadas especficamente para el clculo de los indicadores del programa. Las fuentes posibles de estadsticas son el INEGI, CONAPO, CONEVAL; los distintos sectores (en particular los de Salud, Educacin, Trabajo, Agricultura, Economa y Hacienda), y ciertos organismos internacionales (CEPAL, FAO, OIT, FMI, etc.) y Organizaciones no Gubernamentales (ONG). En la propia institucin que ejecuta el programa pueden existir estadsticas tiles para el clculo de los indicadores. Material publicado que contenga informacin til para verificar el logro de los objetivos del programa. Siempre que sea factible, utilizar informacin pblica disponible ser necesario revisar la diversidad de informacin contenida en los reportes y la estadstica institucional, as como las bases de datos de INEGI, FAO, PNUD, OCDE, Banco Mundial, as como de otros organismos nacionales e internacionales. Inspeccin por parte de algn especialista. En particular, se utiliza para verificar el logro de los componentes, tanto en calidad como en cantidad. Puede recurrirse muchas veces a la visita de un experto en el tipo de bienes o servicios que el programa genera. El resultado de encuestas es un medio de verificacin de uso frecuente. stas pueden haberse realizado con otro fin, o ser ejecutadas especficamente como una actividad del 96

programa. Son especialmente tiles en el caso de indicadores cuyo objetivo sea medir calidad. Los informes de auditora y registros contables del programa son medios de verificacin que ayudan al clculo de indicadores de costos y de eficiencia. Cuadro 3.7 Medios de verificacin
Nivel Resumen Narrativo
Contribuir a la generacin y ocupacin de empleos mejor remunerados mediante la disminucin de la desercin en educacin media superior de los estudiantes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos Los jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos concluyen la educacin media superior 1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con estudiantes de educacin media superior entregados 2. Ms y mejor educacin sexual impartida 3. Apoyos a los jvenes estudiantes de escasos recursos para el pago de transporte entregados

Indicadores
Porcentaje de la poblacin en condicin de pobreza patrimonial Ingreso promedio de los hogares de los primeros 5 deciles Remuneracin promedio del personal ocupado Tasa de desercin en la Educacin Media Superior Porcentaje de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con estudiantes de educacin media superior que reciben apoyos Porcentaje de jvenes con conocimientos sobre su sexualidad Porcentaje de jvenes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos que reciben el apoyo

Medios de verificacin
Evolucin de la pobreza. Coneval Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de los Hogares. INEGI Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo. INEGI

Fin

Propsito

Estadstica del sector educativo. SEP-INEGI Estadstica del sector social. SEDESOL-INEGI

Componentes

Encuesta especfica a jvenes estudiantes de Educacin Media Superior Estadstica del sector social. SEDESOL-INEGI

1.1 Administracin del padrn de beneficiarios

Porcentaje de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con jvenes estudiantes de educacin media superior identificadas Porcentaje de escuelas que cuentan con el plan de estudios actualizado Porcentaje de transportistas con acuerdos para la aceptacin de cuotas subsidiadas

Estadsticas del Programa. SEP

Actividades

2.1 Actualizacin del plan de estudios

Estadsticas del Programa. SEP

Estadsticas del Programa. SEP

3.1 Administracin de acuerdos con transportistas

Si falta informacin, ser necesario incluir actividades para obtenerla. Si no se puede conseguir la informacin, habr que cambiar el indicador, (utilizar un indicador aproximado Proxy) 97

 Si hay ms de una fuente de informacin, verificar la consistencia de los datos entre las mismas. Los medios de verificacin deben ser acordados con los involucrados. 3.5 Supuestos de la MIR En el marco de la MIR, los supuestos se informan en la cuarta columna de la matriz.
Figura 3.12 Columna de Supuestos
Matriz de indicadores para resultados (MIR)
Resumen narrativo Indicadores de Medios de desempeo verificacin Supuestos

Cada supuesto corresponde a un riesgo que enfrenta el programa y que est ms all del control directo de la gestin del programa. Slo se consideran los riesgos que tengan una probabilidad razonable de ocurrencia y que representan situaciones contingentes a solventar.

1. Fin (impacto) 2. Propsito (resultados) 3. Componentes (productos y servicios) 4. Actividades

Al preparar un programa, as como al planificar su ejecucin y evaluarlo, es necesario recurrir a una serie de supuestos. Esto es consecuencia del hecho de trabajar sobre un futuro hipottico. A cada objetivo le corresponde un riesgo que podra derivar en un incumplimiento que se describe en la columna de supuestos. Dependiendo del impacto del riesgo, el programa puede demorarse, incrementar su costo, cumplir parcialmente sus objetivos, o puede fracasar del todo. Una de las grandes contribuciones que la MML hace a la gestin de programas, es obligar al equipo que prepara el programa a identificar los riesgos en cada nivel de objetivos: Actividad, Componente, Propsito y Fin. En particular, se identifican los riesgos que comprometan el logro de un objetivo de nivel superior, aun cuando se haya logrado el de nivel inferior. Por ello, estos riesgos se expresan como supuestos que tienen que cumplirse para avanzar al nivel siguiente en la jerarqua de objetivos. El supuesto tiene que estar redactado en relacin directa con el cumplimiento del indicador. Es importante tener presente que el cumplimiento de los Supuestos que se incorporan a la MIR est fuera del mbito de gestin del equipo que ejecutar el programa. Es decir, el equipo debe considerar lo que se puede hacer para evitar la ocurrencia del riesgo. Si el riesgo puede ser evitado a un costo razonable, entonces debern incorporarse a la estructura del programa los Componentes y las Actividades necesarias para evitarlo. En caso contrario, es necesario identificar las acciones que puedan solventar las contingencias y quines podran ejecutarlas. A continuacin presentamos un ejemplo de la identificacin de los supuestos para cada nivel del resumen narrativo de la MIR.

98

Cuadro 3.8 Supuestos

Nivel Resumen Narrativo
Contribuir a la generacin y ocupacin de empleos mejor remunerados mediante la disminucin de la desercin en educacin media superior de los estudiantes de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos

Indicadores
Porcentaje de la poblacin en condicin de pobreza patrimonial Ingreso promedio de los hogares de los primeros 5 deciles Remuneracin promedio del personal ocupado

Medios de verificacin
Evolucin de la pobreza. Coneval Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de los Hogares. INEGI Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo. INEGI

Supuestos

Fin

Las condiciones de estabilidad en los mercados financieros se recuperan y se mejoran los niveles de crecimiento econmico.

Propsito

Los jvenes de familias con Tasa de desercin en la ingresos por debajo de 3 Educacin Media salarios mnimos concluyen Superior la educacin media superior

Estadstica del sector educativo. SEP-INEGI

Componentes

Actividades

Porcentaje de familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con estudiantes de educacin media superior que reciben 2. Ms y mejor educacin apoyos sexual impartida Porcentaje de jvenes con conocimientos sobre 3. Apoyos a los jvenes su sexualidad estudiantes de escasos Porcentaje de jvenes de recursos para el pago de familias con ingresos transporte entregados por debajo de 3 salarios mnimos que reciben el apoyo 1.1 Administracin del Porcentaje de familias padrn de beneficiarios con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con jvenes estudiantes de educacin media superior identificadas Porcentaje de escuelas que cuentan con el plan 2.1 Actualizacin del plan de estudios actualizado de estudios Porcentaje de transportistas con acuerdos para la 3.1 Administracin de aceptacin de cuotas acuerdos con transportistas subsidiadas

1. Apoyos a familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos con estudiantes de educacin media superior entregados

Estadstica del sector social. SEDESOL-INEGI Encuesta especfica a jvenes estudiantes de Educacin Media Superior Estadstica del sector social. SEDESOL-INEGI

Que los estudiantes se incorporen y egresen de la educacin superior, y que existan las condiciones del mercado laboral para la incorporacin de estudiantes egresado de la educacin media superior y superior. Las familias con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos se mantienen en condiciones socioeconmicas que les permiten utilizar los apoyos para sostener a los jvenes estudiantes en la escuela. Los jvenes estudiantes llevan a su vida diaria las prcticas aprendidas en las campaas de educacin sexual. Los jvenes estudiantes que reciben apoyo para transporte lo aplican correctamente. La administracin del padrn se lleva a cabo correctamente

Estadsticas del Programa. SEP

Estadsticas del Programa. SEP

Las escuelas aplican el plan de estudios actualizados

Estadsticas del Programa. SEP

Los transportistas respetan los acuerdos de cuota subsidiada

99

3.6 Anlisis de la MIR Al completar los supuestos, se debe revisar si la informacin de la MIR est completa y guarda consistencia. Para ello se llevan a cabo tres anlisis: 1. Anlisis de los supuestos. 2. Anlisis de la lgica horizontal. 3. Anlisis de la lgica vertical. 3.6.1 Anlisis de los supuestos Previa a la incorporacin de un riesgo como supuesto a la MIR se deber analizar la pertinencia de as hacerlo. A continuacin se esquematiza la lgica que se puede aplicar para la realizacin de dicho anlisis. Figura 3.13 Anlisis para incorporar un riesgo como supuesto a la MIR
El riesgo es externo al programa?

si

no

El riesgo es importante?

si Muy probable
Revisar el programa e identificar las acciones que deben considerarse para paliar el efecto del supuesto

no

Probabilidad de ocurrencia del riesgo

Poco probable

Probable

Incluir el supuesto

No incluir

No incluir

No incluir

3.6.2 Anlisis de la lgica horizontal Si el programa est bien diseado, se pueden examinar Figura 3.14 Lgica horizontal de la MIR Matriz de indicadores para resultados (MIR) Resumen Indicadores de Medios de las relaciones causa-efecto, analizando la lgica Supuestos narrativo desempeo verificacin horizontal de la matriz, de derecha a izquierda. 1. Fin
(impacto)

La lgica horizontal se resume en los siguientes puntos: Se han identificado supuestos para cada nivel del resumen narrativo 100

2. Propsito (resultados) 3. Componentes (productos y servicios) 4. Actividades

 Los medios de verificacin identificados son los necesarios y suficientes para obtener los datos requeridos para el clculo de los indicadores. Los indicadores definidos permiten hacer un buen seguimiento de los objetivos y evaluar adecuadamente el logro de los programas. 3.6.3 Anlisis de la lgica vertical La lgica vertical de la matriz permite verificar la relacin causa-efecto directa que existe entre los diferentes niveles de la matriz. Se analiza de abajo hacia arriba. Para verificar la relacin causa-efecto, se podrn realizar las siguientes preguntas de control: Las actividades son suficientes para lograr cada componente? Todas las actividades son necesarias para lograr los componentes? Los componentes son suficientes para lograr el propsito? Todos los componentes son necesarios para lograr el propsito? El logro del propsito ayuda o resulta en una contribucin significativa al logro del Fin? El fin contribuye de forma significativa al logro de un objetivo superior? 3.6.4 Anlisis de Lgica Vertical Si se completan las Actividades programadas y se cumplen los Supuestos asociados a stas, se lograrn producir los Componentes. Si se producen los Componentes detallados en la MIR y se cumplen los Supuestos asociados a estos, se lograr el Propsito del Programa. Si se logra el Propsito del Programa y se cumplen los Supuestos asociados a ste, se contribuir al logro del Fin. Si se contribuy al logro del Fin y se mantienen vigentes los Supuestos asociados a ste, se garantizar la sustentabilidad de los beneficios del programa. En definitiva: Figura 3.15 Anlisis de Lgica Vertical
Matriz de indicadores para resultados (MIR)
Resumen narrativo Indicadores de desempeo Medios de verificacin Supuestos

1. Fin (impacto) 2. Propsito (resultados) 3. Componentes (productos y servicios) 4. Actividades

101

3.7 Consideraciones generales 3.7.1 Elementos de la MIR La MIR se considera completa cuando cuenta con los siguientes elementos: Objetivos: Uno para el nivel de Fin. Uno para el nivel de Propsito. A nivel de Componente, un objetivo por cada tipo de bien o servicio entregado. A nivel de Actividad los imprescindibles y ms relevantes para la generacin de los Componentes. Indicadores: al menos un indicador por cada objetivo superior (Fin y Propsito) y el mnimo nmero para Componentes y Actividades que permita evaluar su logro. (Se considera que se tiene la informacin mnima sobre indicadores cuando cumplan con los elementos mnimos requeridos por la ficha tcnica.) Medios de verificacin para cada indicador. Los Supuestos que correspondan. 3.7.2 Enfoques transversales Se pueden incorporar enfoques transversales en el rbol del problema. El enfoque transversal es la convergencia o corresponsabilidad de varios programas, polticas e instituciones para lograr objetivos y resultados respecto de grupos de poblacin (indgenas, mujeres, jvenes, personas con discapacidad) o reas de enfoque (desarrollo rural sustentable o desarrollo cientfico tecnolgico) que enfrentan retos comunes y especficos para su desarrollo. Los enfoques transversales deben ser obligatorios al menos para los PPs que tienen recursos asignados especficamente para ello. Adicionalmente el enfoque transversal deber ser considerado en el caso de que sea factible su aplicacin en la MIR y sea pertinente con los programas derivados de los planes de desarrollo. La segmentacin de los tipos de beneficiarios de los PPs considerar los enfoques transversales de: Equidad de gnero, Juventud, Personas con discapacidad, Etnicidad, Desarrollo rural sustentable y Desarrollo cientfico tecnolgico con el fin de identificar aqullos que atienden a la poblacin que corresponda. 102

La inclusin de un enfoque transversal en un PP no es excluyente de algn otro. Para la incorporacin de enfoques transversales en el rbol del problema, se utilizan las siguientes preguntas: Los efectos que genera el problema afectan de manera diferente a mujeres y hombres; jvenes; personas con discapacidad; personas de etnias especficas? El problema afecta la sustentabilidad de los recursos para las siguientes generaciones? El problema afecta al desarrollo cientfico tecnolgico?

Si las respuestas fueran positivas, significa que el programa tiene efecto transversal, por lo que se necesita construir un enfoque transversal. Para ello se debern diagramar las causas ligadas a los efectos diferenciados por enfoque transversal para identificarlas. En funcin del enfoque transversal que incluyan, los PP se pueden clasificar de la siguiente manera: Cuadro 3.9 Tipos de Programas presupuestarios en funcin del enfoque transversal que incluyen
Los que especficamente estn dirigidos a atender algn problema transversal, en cuyo caso todo el programa tiene enfoque transversal y debe reflejarse en el Propsito de su MIR. Los que no estn dirigidos especficamente a atender ese tipo de problemas, pero que alguno de los bienes y/o servicios que proporcionan s lo estn, en cuyo caso el enfoque transversal debe reflejarse a nivel de Componente de su MIR. Los que no estn en los primeros dos supuestos, pero que los procesos que realizan deben considerar efectos diferenciados entre grupos de poblacin o reas de enfoque, como por ejemplo cuando se atienden quejas de personas discapacitadas o que hablan lengua indgena, en cuyo caso deben tener personal y procesos especializados, lo que deber reflejarse en las Actividades de la MIR (particularmente cuando tienen recursos asignados especficamente para ello). Los que no entran en ninguno de los supuestos anteriores, por lo que no necesariamente deben reflejar enfoques transversales en su MIR.

Tipo 1

Tipo 2

Tipo 3

Tipo 4

Cmo reflejar el enfoque transversal en la MIR?

Figura 3.16 Enfoque transversal de la MIR

Resumen narrativo Indicadores de desempeo Medios de verificacin Supuestos

Fin En el resumen narrativo del nivel que corresponda 1.(impacto) segn el tipo de programa definido anteriormente, y/o; 2. Propsito (resultados)

En los indicadores correspondientes del resumen narrativo que contiene el enfoque transversal.

3. Componentes (productos y servicios) 4. Actividades

103 Tipo 1

Tipo 2

Tipo 3

Cuadro 3.10 Ejemplo de indicadores con Enfoque Transversal en la MIR

Tipo de programa 1 Resumen narrativo La poblacin indgena primodelincuente y con ingresos por debajo de 3 salarios mnimos econmicos es excarcelada Credenciales del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores entregadas Indicador Porcentaje de indgenas liberados del total de elegibles Porcentaje de credenciales entregadas Porcentaje de credenciales entregadas a indgenas Porcentaje de resolucin de quejas a personas con discapacidad Poblacin

Mujeres: 45,705 Hombres: 50,117 Mujeres: 8,798 Hombres: 9,210 Mujeres: 75,894 Hombres: 70,459

Atencin a personas con necesidades especiales

3.7.3 Sobre la integracin de la MIR para PP con diversos actores Para un PP deber existir una nica MIR. Dado el caso que participen ms de una unidad responsable, dependencia o entidad, igualmente se deber construir una nica MIR, donde se contar con un nico Fin y Propsito y la informacin contenida en las filas de Componente y Actividades ser el agregado de la informacin de Componente y Actividades de cada unidad responsable, dependencia o entidad participante. En este caso, la Matriz deber ser acordada en conjunto con las UR, dependencias y entidades participantes. Deber existir un nico responsable de administrar la MIR. En el caso de un PP en el que participan diferentes UR de una misma entidad o dependencia, el rea responsable de la Planeacin/programacin o equivalente ser el encargado de designar a la UR de administrar la MIR. En el caso de un PP en el que participen diferentes entidades o dependencias, las reas responsables de la planeacin/programacin de cada entidad o dependencia participante debern designar, de mutuo acuerdo, la entidad o dependencia responsable del PP. De esta forma se asegura la alineacin entre las diferentes planeaciones estratgicas, y tambin la alineacin de la labor institucional hacia la consecucin de un objetivo comn. La misma directriz se aplicar cuando diferentes niveles de gobierno participen en un mismo PP. Debe recordarse que para cada PP slo habr una MIR con un fin y propsito. Los componentes y actividades del PP pueden ser adicionados, sea por la participacin de varias URs, varias dependencias u entidades o varios niveles de gobierno. Figura 3.17 Integracin de la MIR para PP con diversos actores
UR, Dependencia entidad (A)

Programa presupuestario

UR, Dependencia entidad (B)

Matriz de indicadores para resultados (MIR)

Matriz de indicadores para resultados (MIR)

Matriz de indicadores para resultados (MIR)

1. Fin (im pacto) 2. Propsito (resultados) 3. Com ponentes (productos y servicios) 4. Actividades

1. Fin (im pacto) 2. Propsito (resultados) 3. Com ponentes (productos y servicios) 4. Actividades

1. Fin (im pacto) 2. Propsito (resultados) 3. Com ponentes (productos y servicios) 4. Actividades

104

3.8 Nuevo enfoque para mejorar la Calidad de la Gestin y Gasto Pblico El PbR abarca todas las etapas del proceso presupuestario, desde la planeacin-programacin, hasta la evaluacin y rendicin de cuentas. En cada etapa intervienen diversos instrumentos como el Programa de Mediano Plazo (PMP) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED). La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) es una herramienta de planeacin estratgica que permitir vincular los distintos instrumentos durante todo el proceso, ya que incorpora la informacin de manera integral: programacin, con la alineacin de los programas a los objetivos nacionales y estatales. Programacin y presupuestacin, con la asignacin de presupuesto por Programa presupuestario. Control, ejercicio y seguimiento, con el monitoreo de los avances fsicos (objetivosindicadores-metas) y financieros. Evaluacin-Planeacin, con la retroalimentacin de los resultados de las evaluaciones para la mejora de los programas. Los resultados se publican en los diversos informes que se entregan al H. Congreso y a la sociedad. Se integra as un sistema de informacin para toma de decisiones en funcin de los resultados esperados y obtenidos. La figura que se muestra a continuacin muestra el nuevo enfoque para mejorar la calidad de la gestin y gasto pblico. Figura 3.18 Nuevo enfoque para mejorar la calidad de la gestin y gasto pblico

Gestin para resultados (GpR) Presupuesto basado en resultados (PbR)

Planeacin Planes de desarrollo y sus programas

Programacin
Programa presupuestariio
Matriz de indicadores para resultados (MIR)
Objetivos Indicadores Metas

Presupuestacin

1. Fin (impacto) 2. Propsito (resultados) 3. Componentes (productos y servicios) 4. Actividades

Parte alta de la matriz

Parte baja de la matriz Control Ejercicio Seguimiento Programa de mejora de calidad del gasto pblico

Evaluacin

Sistema de Evaluacin del Desempeo

105

lista de verificacin
LISTA DE VERIFICACIN PARA LA CONSTRUCCIN DE LA MIR
Aplique la siguiente lista de verificacin sobre la MIR conforme a las siguientes instrucciones: Marque con cuando la informacin contenida en la MIR cumpla con lo expresado en la oracin Marque con cuando la informacin contenida en la MIR no cumpla con lo expresado en la oracin Las cuestiones que vienen identificadas como "Lgica Horizontal" le ayudarn a comprobar el cumplimiento con la lgica horizontal de la MIR Las cuestiones que vienen identificadas como "Lgica Vertical" le ayudarn a comprobar el cumplimiento con la lgica vertical de la MIR Identificacin del El Programa Presupuestario tiene identificado clave y nombre Programa El eje de poltica pblica del PND al cual est vinculado el PP est identificado El objetivo del eje de poltica pblica del PND al cual est vinculado el PP est identificado Alineacin a la El Programa sectorial, institucional, especial o regional derivado de los planes de desarrollo al cual Planeacin est vinculado el PP est identificado (Nacional y El objetivo sectorial, institucional, especial o regional al cual est vinculado el PP est identificado Estatal) El objetivo estratgico de la dependencia o entidad al cual est vinculado el PP est identificado FIN: enuncia la contribucin del Pp en el mediano o largo plazo al logro del objetivo del desarrollo nacional al que impacta (Lgica Vertical) FIN: su sintaxis corresponde con la frmula El Qu (contribuir a un objetivo superior) + Mediante/A travs de + El Cmo (la solucin del problema) PROPSITO: identifica la poblacin o rea de enfoque a la que va dirigido el PP y la manera en que le impacta PROPSITO: su sintaxis corresponde con la frmula Sujeto (poblacin o rea de enfoque) + Verbo en presente + Complemento (resultado logrado) PROPSITO: es razonable esperar que el logro del Propsito implique una contribucin significativa al logro del objetivo superior (Lgica Vertical)

Resumen narrativo

COMPONENTES: indica qu bienes o servicios debe producir o entregar el PP COMPONENTES: los componentes identificados son los necesarios y suficientes para lograr el Propsito del Pp (Lgica Vertical) COMPONENTES: su sintaxis corresponde con la frmula Productos terminados o Servicios proporcionados + Verbo en participio pasado ACTIVIDADES: indica las principales acciones emprendidas mediante las cuales se movilizan los insumos para generar los bienes y/o servicios que produce o entrega el programa ACTIVIDADES: se incluyen las actividades necesarias y suficientes para la consecucin de cada Componente (Lgica Vertical) ACTIVIDADES: su sintaxis corresponde con la frmula Sustantivo derivado de un verbo + Complemento

106

LISTA DE VERIFICACIN PARA LA CONSTRUCCIN DE LA MIR

Aplique la siguiente lista de verificacin sobre la MIR conforme a las siguientes instrucciones: Marque con cuando la informacin contenida en la MIR cumpla con lo expresado en la oracin Marque con cuando la informacin contenida en la MIR no cumpla con lo expresado en la oracin Las cuestiones que vienen identificadas como "Lgica Horizontal" le ayudarn a comprobar el cumplimiento con la lgica horizontal de la MIR Las cuestiones que vienen identificadas como "Lgica Vertical" le ayudarn a comprobar el cumplimiento con la lgica vertical de la MIR FIN: se tienen definidos indicadores para este nivel FIN: el indicador mide el comportamiento del objetivo correspondiente: Permite verificar los impactos sociales y econmicos alcanzados para los cuales contribuye el PP (Lgica Horizontal) PROPSITO: se tienen definidos indicadores para este nivel PROPSITO: el indicador est directamente relacionado con lo que se quiere medir del objetivo correspondiente: Permite verificar la cobertura y/o el cambio producido en la poblacin o rea de enfoque (Lgica Horizontal)

Indicadores

COMPONENTES: se tiene definido al menos un indicador para cada componente COMPONENTES: el indicador definido para cada COMPONENTE est directamente relacionado con lo que se quiere medir del objetivo correspondiente: Permite verificar la generacin y/o entrega de los bienes y/o servicios del programa (Lgica Horizontal) ACTIVIDADES: se tiene definido al menos un indicador para cada actividad ACTIVIDADES: el indicador definido para cada ACTIVIDAD est directamente relacionado con lo que se quiere medir del objetivo correspondiente: Permite verificar la gestin de los procesos (recursos humanos, financiamiento, adquisicin de insumos, e.o.) (Lgica Horizontal) Para mayor especificidad aplicar la "Lista de verificacin para indicadores estratgicos" FIN: Existen medios de verificacin suficientes que permiten asegurar que la informacin requerida para: el clculo de los indicadores de FIN, establecer sus metas y dar seguimiento a los avances en el cumplimiento de las mismas, est disponible y se puede replicar (Lgica Horizontal) PROPSITO: Existen medios de verificacin suficientes que permiten asegurar que la informacin requerida para: el clculo de los indicadores de PROPSITO, establecer sus metas y dar seguimiento a los avances en el cumplimiento de las mismas, est disponible (Lgica Horizontal) COMPONENTE: Existen medios de verificacin suficientes que permiten asegurar que la informacin requerida para: el clculo de los indicadores de CADA COMPONENTE, establecer sus metas y dar seguimiento a los avances en el cumplimiento de las mismas, est disponible (Lgica Horizontal) ACTIVIDADES: Existen medios de verificacin suficientes que permiten asegurar que la informacin requerida para: el clculo de los indicadores de CADA ACTIVIDAD, establecer sus metas y dar seguimiento a los avances en el cumplimiento de las mismas, est disponible (Lgica Horizontal) Existen supuestos identificados para cada uno de los niveles de la MIR (Lgica Horizontal) Los supuestos identificados representan situaciones externas probables de ocurrir y contingentes a solventar Si se completan las Actividades programadas y se cumplen con los Supuestos asociados a stas, se lograrn producir los componentes (Lgica Vertical) Si se producen los Componentes detallados y se cumplen con los Supuestos asociados a stas, se lograr el Propsito del PP (Lgica Vertical) Si se logra el Propsito del PP y se cumplen los Supuestos asociados a ste, se contribuir al logro del Fin (Lgica Vertical) Si se contribuye al logro del Fin y se mantienen vigentes los Supuestos asociados a ste, se garantizar la sustentabilidad de los beneficios del programa. (Lgica Vertical)

Medios de verificacin

Supuestos

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Glosario de trminos Actividad. Conjunto de tareas que de manera concatenada y conjunta se encamina al logro del mismo objetivo o logro. Anteproyecto de presupuesto. Estimacin preliminar sujeta a encomiendas o correcciones de los gastos a efectuar para el desarrollo de las entidades y dependencias del sector pblico. Para su elaboracin se deben observar las normas, lineamientos y polticas de gastos que fije la dependencia normativa. Apertura Programtica. Es la expresin de los diferentes niveles gubernamentales que se estructuran en funcin de los objetivos y metas institucionales, de acuerdo con los planes de desarrollo y las atribuciones asignadas por ley. Asignacin Presupuestaria. Importe destinado a cubrir las erogaciones previstas en programas, proyectos y unidades presupuestarias, necesarias para el logro de los objetivos y metas programadas. Estas se dividen en: Asignacin Original. Importe consignado en el presupuesto de egreso del estado aprobado por el H. Congreso del estado. Se le denomina tambin presupuesto original. Asignacin Modificada. Importe de la asignacin original, ms o menos los importes de las afectaciones presupuestarias que pueden ser compensadas o liquidas. Se le denomina tambin como asignacin neta o presupuesto modificado. Atribucin. Se refiere a las asignaciones consignadas mediante ley o decreto y que distribuyen las funciones de las Entidades o Instituciones. Estas a su vez se desagregan a travs de las facultades establecidas en los Reglamentos Interiores de los entes para delimitar su asignacin en las Unidades Administrativas que las conforman. Avance Financiero. Reporte que permite conocer el desarrollo que va presentado el gasto pblico durante su ejecucin, en un periodo determinado. Avance Fsico. Reporte que permite conocer la realizacin en trminos de metas o de evaluacin de indicadores estratgicos que se obtienen en cada uno de los programas, y que posibilita a los responsables de los mismos conocer la situacin que guardan durante su ejecucin. Banco de Proyectos de Inversin. Es el sistema de informacin sobre proyectos de inversin, que tiene como objetivo fundamental apoyar en la toma de decisiones de gestin de la inversin pblica, el cual abarca tres etapas: preinversin, inversin y operacin. Flujo de Caja. Es un informe o estado de cuenta que muestra las entradas y salidas de fondos de la caja por un periodo determinado. Su objetivo es mostrar los orgenes de la entradas de caja, tanto 108

internos como externos, los artculos por los cuales fue entregado efectivo, y los recursos lquidos que se pueden usar para financiar la expansin, liquidar deudas a largo plazo, pago de dividendos, etc. Calendario de Metas. Instrumentos de programacin y de presupuesto a travs del cual se establece fechas y periodos de avance fsico, en los que deben cumplirse las metas programadas por las dependencias y entidades. Calendario de Pagos. Instrumento que estipula el periodo en que deben ser ministrados los fondos presupuestarios autorizados, necesarios para el cumplimiento de los objetivos y metas del presupuesto de egresos del estado. Calendario Financiero. Clculo que realizan las dependencias y entidades de la Administracin Pblica para contabilizar el conjunto de ingresos con los egresos presupuestados para financiar los programas. Calendario Fsico Financiero. Programacin de los recursos financieros que se requieren para obtener las metas presupuestadas durante el ejercicio del presupuesto autorizado, de acuerdo a las necesidades de ejecucin de cada unidad responsable. Calendarizacin. Consiste en fijar la periodicidad (el tiempo) en que debern de llevarse a cabo las actividades y gastos de los proyectos. Es el mapa presupuestal del proyecto. Categoras Programticas. Elementos que agrupan de manera ordenada el universo de la accin gubernamental que tienen como propsito identificar lo que se va a hacer con los recursos pblicos. Las categoras se pueden clasificar segn su nivel en: funcin, subfuncin. Programa sectorial, programa especial, actividad institucional, programa presupuestario, proyecto institucional y/o proyecto de inversin. Ciclo Presupuestario. Conjunto de fases o etapas (elaboracin, discusin y aprobacin, ejecucin, control y evaluacin) por las que discurre el presupuesto. Proceso continuo, dinmico y flexible mediante el cual se planea, programa, ejecuta, controla, informa y evala la actividad financiera y presupuestaria del sector pblico. Clasificacin Administrativa. Elemento de programacin y de presupuesto que refleja las asignaciones de gasto de cada unidad administrativa, dependencias y entidades del gobierno del estado. A esta clasificacin se le llama tambin institucional de presupuesto. Clasificacin Econmica del Gasto. Elemento de programacin presupuestaria que permite identificar cada regln de gasto segn su naturaleza econmica, corriente o de capital; el gasto corriente no aumenta los activos del Estado, mientras que los de capital son aquellos que incrementan la capacidad de produccin, como la inversin fsica directa y las inversiones 109

financieras propiamente dichas. Esta distribucin permite medir la influencia que ejerce el gasto pblico en la economa. Clasificacin Funcional del Gasto. Clasificacin del gasto pblico que se refiere a la distribucin en las tareas encomendadas al gobierno tales como educacin, cultura, salud, seguridad pblica, entre otras. (ver catlogo de funciones). Clasificacin por Programas y Actividades. Elemento de programacin y de presupuesto que permite agrupar los gastos segn los programas a realizar y las actividades concretas que deben cumplirse para ejecutarlos. La finalidad es vincular los gastos con los resultados expresados en unidades fsicas que se esperan lograr, es decir, permite saber con exactitud para que se gasta. Clasificacin Presupuestaria. Elemento de programacin que permite identificar y ordenar las transacciones del gobierno estatal que tienen una incidencia directa en los presupuestos de ingresos y gastos y que facilita el anlisis econmico, administrativo y contable de la accin del gobierno. Clasificador por Objeto del Gasto. Listado ordenado, homogneo y coherente que permite identificar los bienes y servicios que el sector pblico demanda para desarrollar sus acciones, agrupndolas en captulos, conceptos y partidas. Muestra con exactitud en qu gasta el gobierno. Clave Presupuestal. Es el instrumento que sistematiza la informacin del Presupuesto de Egresos de acuerdo con las clasificaciones programatico-presupuestales. Representada en una secuencia numrica, que constituye un instrumento de control para el seguimiento y evaluacin del gasto pblico. Elementos Programticos. Los elementos programticos son parte integrante de las categoras programticas, que le dan contenido real a los programas y proyectos en trminos de los propsitos cualitativos que se pretenden alcanzar. Son aquellos que establecen las caractersticas y atributos del destino del gasto, con lo cual se constituyen en herramientas tiles para la planeacin, la programacin y la integracin del presupuesto. Contienen la informacin cualitativa y fsica que aportan las bases objetivas para definir lo que pretende lograr. La informacin que proveen los elementos sirve para evaluar los logros alcanzados con los recursos pblicos. En la estructura programtica, los elementos son: misin, visin, objetivos estratgicos, lneas de accin y metas. Elemento de Visin. Denominacin asignada a la caracterstica de los valores establecidos en la visin institucional que se incorpora a la visin particular respecto de las atribuciones o funciones asignadas a la Unidad Responsable de que se trate y que de manera conjunta con los elementos del resto de las Unidades responsables, soporta el logro de la Visin Institucional. Estructura Administrativa. Denominacin que se da al conjunto de unidades responsables que realizan funciones orgnicas homogneas y que se agrupan en un mismo ramo o dependencia. 110

Estructura Orgnica. Es la representacin grfica de los rganos que conforman una institucin total o una parte de ella. Esta estructura orgnica representa esencialmente los niveles jerrquicos de las unidades que se incluyen. Estructura Presupuestaria. Consiste en el conjunto de elementos o factores contables componentes del presupuesto. Una estructura presupuestaria debe responder a determinadas exigencias: a) Permitir una clara formulacin de cules son las alternativas para el programa financiero del gobierno que facilite un rpido y completo conocimiento, seleccin y control por parte del legislativo como del ejecutivo; b) Permitir una ejecucin eficiente del presupuesto, un control total, contable y jurdico de dicha ejecucin y de sus logros, reflejando claramente cmo los distintos rganos de la administracin del estado atienden el cumplimiento de las funciones que a cada uno le estn encomendadas; c) Ofrecer un cuadro lo ms exacto posible de los efectos econmicos, sobre programas de ingresos y gasto pblico a realizar durante el perodo presupuestario y en el futuro previsible. Estructura Programtica. Conjunto de categoras de programacin que pueden asumir diferentes denominaciones (funcin, subfuncin, programa, subprograma, vertiente de accin, lineamiento, sectores, proyectos estratgicos, etc.), que constituyen un esquema de clasificacin organizado del que hacer de la Administracin Pblica. Que se lleva a cabo para el cumplimiento de las atribuciones que esta ltima tiene en el orden poltico, social, econmico y administrativo. Funcin (atribucin). Conjunto de actividades afines y coordinadas necesarias para alcanzar los objetivos de la institucin, de cuyo ejercicio generalmente es responsable un rgano o unidad administrativa; se define a partir de las disposiciones jurdico-administrativas. Funcin Presupuestaria. Conjunto de etapas continuas, dinmicas flexibles e interrelacionadas a travs de las cuales se expresan las dimensiones programticas y financieras del gasto pblico. Gasto Asignable por Programa. Erogaciones que, por su naturaleza, se aplica o identifica con cada uno de los programas del presupuesto de egresos del estado. Gasto corriente. Se refiere a los gastos en recursos humanos y de compra de bienes y servicios, necesarios para la administracin y operacin gubernamental. Es el conjunto de erogaciones que no tienen como contrapartida la creacin de activos, sino que constituye un acto de consumo. Gasto de Capital. Es el gasto destinado a la adquisicin de los bienes de capital, inmuebles y valores, a la construccin de las instalaciones y para ampliar la capacidad productiva, as como el destinado a la conservacin y mantenimiento de dichas instalaciones y los recursos transferidos a 111

otros sectores para los mismos fines. Son las asignaciones que se traducen en la creacin y conservacin de activos; su efecto sobre el desarrollo econmico es permanente y de mayor repercusin. Gasto de Inversin. Erogaciones en bienes y servicios, destinadas a incrementar la capacidad productiva del sector, la cual refleja el incremento de los Activos fijos patrimoniales, mediante la construccin de obra pblica o el incremento de bienes de capital ya sea fsico o humano. Gasto de Operacin. Son las asignaciones de los captulos de servicios personales, materiales y suministros y servicios generales, que son indispensables para la operacin de las dependencias y entidades para estatales. Gasto no Programable. Erogaciones que por su naturaleza no es factible identificar con un programa especifico como los intereses, comisiones y amortizaciones de la deuda; las participaciones y estmulos fiscales; y los Adeudos de Ejercicio Fiscales Anteriores (ADEFAS) Gasto Primario. Se define como el total de las erogaciones, excluyendo el pago de intereses, comisiones y las amortizaciones de la deuda pblica. Gasto Programable. Son las asignaciones previstas por dependencias y entidades de la Administracin Pblica en presupuesto destinadas a la produccin de bienes y servicios estratgicos o esenciales, plenamente identificables con cada uno de los programas, que aumentan en forma directa la disponibilidad de bienes y servicios. Este concepto lo conforma el gasto corriente (nomina, materia y servicios generales), as como el gasto de inversin (bienes muebles e inmuebles y obras pblicas). Gasto Pblico. Son las erogaciones que por concepto de gasto corriente, inversin fsica y financiera, as como pagos de pasivos o deuda pblica y transferencia, realizan los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y el sector paraestatal, concertados por el gobierno estatal, para llevar a cabo sus funciones. Hacienda Pblica. Funcin gubernamental orientada a obtener recursos monetarios de diversas fuentes para financiar el desarrollo del estado. Consiste en recaudar directamente los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos; como captar recursos complementarios, mediante la contratacin de crditos y emprstitos en el interior del pas y en el extranjero. Es el conjunto de bienes, propiedades y derechos del gobierno estatal. Lineamientos Presupuestarios. Directrices giradas a las entidades de la Administracin Pblica Estatal., respecto a los instrumentos normativos y tcnicos para su aplicacin en la formulacin, ejercicio y control del gasto pblico.

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Lineamientos Programticos. Directrices expedidas a las dependencias y entidades del gobierno del estado, sobre los aspectos especficos inherentes a la asignacin del gasto con enfoque programtico. Meta. Cuantificacin de los objetivos a lograr en los mbitos temporal y espacial. Por lo tanto, debe responder a la pregunta de cuanto se pretende conseguir. Asimismo, para poder registrar las metas y facilitar su seguimiento y evaluacin, es necesario que en adicin a su cuantificacin conlleve su expresin genrica en unidades de medida, con objeto de hacer posible la identificacin el termino susceptible de medir, ya sea en producto o resultado final. Los componentes de una metas son; la descripcin, la unidad de medida y el monto o cantidad. Misin. Es la razn de ser, la razn por la cual existe la organizacin. Institucin o la dependencia. Constituye tambin el fin ltimo que se persigue, el de mayor trascendencia e impacto, el objetivo central y permanente. Es el encargo que da la sociedad a una dependencia, entidad o unidad responsable. Normatividad Presupuestaria. Disposicin administrativa aplicable en materia de gasto a las dependencias y entidades de la administracin Pblica Estatal y que se emite para regular la formulacin, ejecucin y control del presupuesto. Normatividad Programtica. Conjunto de normas, lineamientos, metodologas, procedimientos y sistemas establecidos para que las dependencias y entidades de la administracin Publica Estatal formulen ejecuten, controlen y evalen sus programas de mediano plazo, programas operativos anuales, y programas de presupuesto. Organismo. Organismo Pblico: Trmino genrico con el que se identifica a cualquier dependencia, entidad o institucin del Estado que tenga o administre un patrimonio o presupuesto formado con recursos o bienes estatales. Organismo Descentralizado: Institucin con personalidad jurdica, patrimonio propio y con autonoma tcnica y orgnica. Organismo Desconcentrado: Son organismos creados mediante acuerdo del C. Gobernador a los cuales se les otorgan facultades de decisin limitadas con cierta autonoma tcnica y funcional, existiendo siempre invariablemente un nexo de jerarqua con la Secretara o Dependencia a la cual estarn subordinados presupuestal y patrimonialmente. Partida Presupuestaria. Es el elemento presupuestario en que se subdividen los conceptos y que clasifica a las erogaciones de acuerdo con el objeto especfico del gasto.

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Plaza. Unidad de medida que en nmero variable corresponde a cada puesto o posicin individual de trabajo, que no puede ser ocupada por ms de un servidor pblico a la vez y que tiene una adscripcin determinada. Presupuestacin. Accin encaminada a cuantificar monetariamente los recursos humanos y materiales necesarios para cumplir con los programas establecidos en un determinado perodo; comprende la tareas de formulacin, discusin y aprobacin, ejecucin, control y evaluacin del presupuesto, atendiendo alineamientos generales que conforman por parte de las reas competentes, los criterios y procedimientos a aplicarse para llevarlos a cabo. Presupuesto. Estimacin financiera anticipada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del gobierno, necesarios para cubrir con los propsitos de un programa determinado. Asimismo, constituye el instrumento operativo bsico para la ejecucin de las decisiones de poltica econmica y de planeacin. En el estado, el presupuesto refleja los egresos del gobierno, ya que los ingresos estn tipificados en la ley de ingresos del estado. Presupuesto de Egresos (estatal). Documento jurdico, contable y de poltica econmica aprobado por el H. Congreso del estado a iniciativa del C. Gobernador del Estado, en el cual se consigna el gasto pblico de acuerdo con su naturaleza y cuanta que debe realizar el gobierno del estado en el desempeo de sus funciones en cada ejercicio fiscal. Presupuesto por Programas. Tcnica presupuestaria que se orienta a la identificacin de las actividades desarrolladas por una entidad econmica. Pone especial atencin a las acciones que se realizan, ms que a los bienes y servicios que se adquieren. Es un instrumento de administracin financiera que presupone la interpretacin de los lineamientos que influyen de la planeacin. Contiene un conjunto armnico de programas y proyectos que se han de realizar a corto plazo y que permite la racionalizacin en el uso de recursos al determinar objetivos y metas. Asimismo, permite identificar responsables de programas y establecer las acciones concretas para obtener los fines deseadosProceso. Es el conjunto ordenado de etapas y pasos con caractersticas de accin concatenada, dinmica, progresiva, y permanente que concluye con la obtencin de un resultado y proporcionan un valor a quien usa, aplica, o requiere dicho resultado. El resultado que se obtiene est directamente relacionado con los mandatos y responsabilidades fundamentales de la institucin; esto es, permite cumplir con el fin social para el cual fue creada. Es importante resaltar que, en toda organizacin, pueden existir entre 5 y 8 procesos, considerando tanto los sustantivos (que desahogan responsabilidades fundamentales) y de apoyo (administrativos principalmente).

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Programa. Conjunto de acciones afines y coherentes a travs de las cuales se pretenden alcanzar objetivos y metas previamente determinadas por la planeacin. Para lo cual se requiere combinar recursos humanos, tecnolgicos, materiales, naturales, financieros; especifica tiempo y espacio en el que se va a desarrollar el programa y atribuye responsabilidad a una o varias unidades ejecutoras debidamente coordinadas. Programa de Inversiones. Instrumento mediante el cual se fijan las metas que se obtendrn con la ejecucin de un conjunto de proyectos de inversin a travs de obras, adquisiciones y dems erogaciones de capital destinadas a incrementar el patrimonio del gobierno del estado. Programa Operativo Anual. Instrumento que permite traducir los lineamientos generales de la planeacin del desarrollo econmico y social del estado, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo, definiendo responsables, temporalidad y espacialidad de las acciones para lo cual se asignan recursos en funcin de las disponibilidades y necesidades contenidas en los balances de recursos humanos, materiales y financieros. Programa Sectorial. Es un conjunto organizado de proyectos y procesos agrupados en programas, que satisfacen un objetivo especfico del "Sector" para alcanzar una o varias metas. El programa implica un costo determinado, pueden realizarlo una o ms unidades responsables, siendo una de stas la principal responsable. Se identifica como parte de una subfuncin y sirve de base para examinar lo que se ha avanzado en determinado sector funcional hacia el logro de los objetivos planteados y comprende todos los proyectos y procesos incluidos y vinculados al Plan Estatal de Desarrollo. Constituye un vnculo entre los servicios del sector pblico comprendidos en las categoras funcionales que representan el plan de trabajo de las entidades ejecutoras de las acciones Programar. Fijar metas cuantitativas a la actividad, destinando los recursos humanos, financieros y materiales necesarios, definiendo los mtodos de trabajo a emplear, fijando la cantidad y calidad de los resultados y determinando la localizacin espacial de las obras y actividades. La seleccin cuidadosa de fines y medios apropiados para alcanzar los objetivos. Proyecto. Conjunto de acciones encaminadas a cambiar significativamente el estado actual de las cosas; los proyectos tienen un objetivo especfico a cumplir y, por tanto, tendrn vigencia durante el tiempo que se requiera para lograrlo; esto es, tienen un carcter temporal. Proyecto de Presupuesto. Estimacin del gasto a efectuar por el sector pblico durante un ejercicio fiscal, que el poder Ejecutivo enva a la H. Legislatura para su aprobacin. Reprogramacin. Accin que constituye la verificacin y anlisis del proceso de programacin que permite la seleccin adecuada y oportuna de las medidas correctivas necesarias al detectarse los desequilibrios entre las metas programadas y las alcanzadas por cada una de las unidades 115

responsables, propiciando con ello un desarrollo adecuado a de las actividades conforme a lo programado. Regin. Porcin del territorio estatal que integran varios municipios y que se identifican por semejanzas geogrficas, socioeconmicas o poltico administrativas. Para el caso de asignacin presupuestal que nos ocupa, puede referirse a localidades, o su agregacin en municipio, en caso de que el beneficio de que se trate, cubra a ms de una localidad que se ubique dentro del mismo. Y para el caso de que el beneficio de que se trate, cubra ms de una localidad y que stas se encuentren ubicadas en distintos beneficios, nos referimos al Estado en general. Sector. Parte en que convencionalmente se divide un todo integrado y organizado, como pueden ser grupos sociales, regin, actividad nacional, entre otros, de tal forma que pueda ser considerado como unidad tanto como pueda serlo la parte, sin que por ello se pierdan los rasgos esenciales y fines que los sinteticen. As por ejemplo, nuestro pas, para diferentes efectos, es dividido por sectores econmicos, geogrficos, de actividades gubernamentales, poblaciones y otros sectores convencionales para sistematizar su estudio, composicin, comportamiento y conduccin dinmica hacia la consecucin de propsitos nacionales unitarios. Sector Social. Se conforma por diversas organizaciones que participan en cualquiera de las fases del proceso productivo nacional, en las cuales la administracin y el beneficio econmico queda en manos de los trabajadores, tales como los sistemas ejidal y cooperativo y las empresas de carcter sindical. As tambin se reconoce como parte del sector social a aquellas agrupaciones civiles y polticas que se renan o agremian para la persecucin de fines comunes no lucrativos en los mbitos culturales, sociales, poltico, laboral, profesional y econmico. Subfuncin. Categora programtica que identifica la desagregacin especifica y concreta de la funcin en acciones y servicios afines a la misma, expresados en unidades de funcionamiento o de medicin congruente. Unidad Administrativa. Es el rgano que tiene a su cargo la administracin de los recursos financieros, humanos, materiales y los servicios generales y sociales de la institucin a la que se encuentra adscrita. Su funcin es de apoyo a las labores que todos los rganos desempean en el mbito institucional. Unidad Ejecutora de Gasto. Son las unidades administrativas que son responsables de ejercer la asignacin presupuestaria correspondiente y estn facultadas para llevar a cabo las actividades que conduzcan al cumplimiento de objetivos y metas establecidos en los programas. Unidad de Medida. Expresin susceptible de medir el producto o resultado de cada categora programtica. Su determinacin debe proporcionar elementos de juicio al responsable a fin de que pueda ejercer un mejor anlisis y evaluacin de los resultados establecidos como meta.

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Unidad Presupuestal. Los Poderes Legislativo y Judicial, as como las Dependencias y Entidades del Poder Ejecutivo que tengan asignacin financiera directa para el ejercicio de sus funciones o aquellas que por su trascendencia deban ser consideradas como tales por el H. Congreso del Estado. Unidad Ejecutora. Es la unidad administrativa subordinada a una unidad responsable, en la cual se desconcentra parte del ejercicio presupuestario con el propsito de cumplir con eficiencia la misin que le ha sido conferida. Es la responsable de llevar el registro contable de sus operaciones. Unidad Responsable. Es el rea orgnica que dentro de la estructura de una institucin, se le encomienda la ejecucin de un programa, proceso o proyecto. Visin. Se refiere al enunciado que establece el deber ser de la Institucin, el objetivo o imagen futura de las Organizaciones, haciendo referencia a la misin que cubre en el entorno, pero incorporando una serie de atributos o valores particulares que le dan identidad y que promueven el propsito estratgico del ente.

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Bibliografa Armijo, M. (2009). Manual de Planificacin Estratgica e Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico. rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica, ILPES/CEPAL Ballart Javier, 1993. EVALUACIN DE POLTICAS, Marco conceptual y organizacin institucional. Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), Nm. 80. Abril-Junio 1993, Madrid. Bonnefoy J. Cristbal y Armijo Marianel, 2005. Indicadores de desempeo en el sector pblico. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES. Santiago de Chile. Gobierno del Estado de Veracruz, 2008. Manual general para la construccin de indicadores. Gaceta Oficial del Estado, Nm. Ext. 239. Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C., 2008. Transparencia, rendicin de cuentas y ciudadana: el caso mexicano. Revista de Administracin Pblica Nueva poca 117. Volumen XLIII, N 3 (septiembre-diciembre 2008). Mackay Keith, 1998. Public Sector PerformanceThe Critical Role of Evaluation. The World Bank, Washington, D.C. Medina, J. 2000. F uncin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional Javier Medina Vsquez. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Medina, J. y Ortegn, 2006. Manual de prospectiva y decisin estratgica: bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) OCDE, 2008. Handbook on Constructing Composite Indicators: METHODOLOGY AND USER GUIDE. Popper, R., 2011. Metodologa de la prospectiva, sntesis y traduccin de Sandra Correa y G. Vargas Public Management Committe, 1998. The year 2000 problem: Impact and Actions. PUMA(98)10/REV1, OCDE. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), 2008. Sistema de Evaluacin del Desempeo. Stubbs, Edgardo, 2004. Indicadores de desempeo: naturaleza, utilidad y construccin. Instituto Brasileo de Informacin en Ciencia y Tecnologa, 2004. p3. Weiss Carol, 1997. Evaluation. Prentice Hall, New Jersey. 118

Anexo: La Prospectiva
Extractos conceptuales de: Medina, J. y Ortegn, 2006. Manual de prospectiva y decisin estratgica: bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Popper, R. Metodologa de la prospectiva, sntesis y traduccin de Sandra Correa y Gustavo Vargas

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Introduccin La prospectiva es la reflexin antes de la accin. Segn Miklos y Tello (1975), es primero un acto imaginativo y de creacin, luego una toma de conciencia y una reflexin sobre el contexto actual; y por ltimo un proceso de articulacin y convergencia de las expectativas deseos, intereses y capacidad de la sociedad para alcanzar ese porvenir que se perfila como deseable. Igualmente la prospectiva, adems de permitir e impulsar el diseo del futuro, aporta elementos muy importantes al proceso de planeacin y a la toma de decisiones, ya que identifica peligros y oportunidades de determinadas situaciones futuras, adems de que permite ofrecer polticas y acciones alternativas, aumentando as el grado de eleccin. La planeacin prospectiva en procesos de naturaleza poltica y social, es una metodologa que se enfoca desde el futuro hacia el presente, en contraposicin con los enfoques tradicionales, donde las proyecciones se basan en el pasado o en el presente. Para realizar este ejercicio de planeacin, es necesario vincular a diversos expertos que tengan visiones complementarias y hasta contradictorias; para as realizar una extraccin no sesgada y eficaz de sus opiniones expertas sobre el devenir de uno o ms fenmenos complejos. Objetivo general Se pretende brindar un panorama global que oriente a los participantes para identificar el potencial de aplicacin de la prospectiva en su propio contexto institucional (organizaciones pblicas, privadas y sociales). Definicin conceptual de prospectiva El objeto de los estudios de la prospectiva es la reflexin sistemtica de los futuros posibles a fin de mantener y/o mejorar el bienestar y el desarrollo humano y sostenible. Mediante este proceso de reflexin, se pretende pensar sobre la base de los hechos presentes, cules son los futuros posibles, cules son los futuros ms probables dadas las diversas condiciones (si se decide o no emprender algunas acciones especficas), cules futuros son los ms deseables; y qu es lo que individual y colectivamente se puede hacer para alcanzarlos. Por tanto, su propsito no es predecir eventos especficos en el futuro, sino reflexionar sobre el futuro, comprender y crear alternativas contingentes a nuestras acciones y accesibles a nuestras elecciones, para comprender mejor el rol que podemos desempear en el presente. De acuerdo a la Real Academia Espaola la palabra prospectiva significa: Conjunto de anlisis y estudios realizados con el fin de explorar o de predecir el futuro, en una determinada materia. Segn Medina y Ortegn (2006), Gastn Berger es el creador de la palabra en 1957 Prospectiva (anticipacin para iluminar la accin presente) en oposicin a la palabra retrospectiva, para llamar la atencin sobre la necesidad de mirar adelante cuando se toman las decisiones, especialmente 120

aquellas de alto impacto para la sociedad. El trmino no cuenta con la aceptacin universal, desde 1975 han surgido trminos para referirse a las reflexiones del futuro como Desde 1975 otros nombres sugeridos son future analysis, futurics, futures field, probabilistics, forward studies, future planning, futurography, antrospectrunity, projective research, short and long range planning, projections, predictive studies, futury (como correspondiente a history), futory (como future ms history), alternative analysis, options analysis, decision option analysis, alternative in futures, prospectivism, fustory (por historia futura), futurist o futuristic studies. A principios de los aos 70s, el Club de Roma, una asociacin privada compuesta por empresarios, cientficos y polticos, encarg a un grupo de investigadores del Massachusetts Institute of Technology bajo la direccin del profesor Dennis L. Meadows, la realizacin de un estudio sobre las tendencias y los problemas econmicos que amenazan a la sociedad global. Los resultados fueron publicados en marzo de 1972 bajo el ttulo "Los Lmites del Crecimiento", que en forma de resumen concluan: Si se mantienen las tendencias actuales de crecimiento de la poblacin mundial, industrializacin, contaminacin ambiental, produccin de alimentos y agotamiento de los recursos, este planeta alcanzar los lmites de su crecimiento en el curso de los prximos cien aos. El resultado ms probable sera un sbito e incontrolable descenso tanto de la poblacin como de la capacidad industrial. (Meadows y otros, 1972). Aproximadamente 150 aos antes, Tomas Malthus desarroll una teora demogrfica, econmica y sociopoltica durante la revolucin industrial, segn la cual el ritmo de crecimiento de la poblacin responde a una progresin geomtrica, mientras que el ritmo de aumento de los recursos para su supervivencia lo hace en progresin aritmtica. Segn esta hiptesis, de no intervenir obstculos represivos (hambre, guerras, pestes, etc.), el nacimiento de nuevos seres provocara el crecimiento de la poblacin, aumentando la pauperizacin gradual de la especie humana e incluso podra provocar su extincin -lo que se ha denominado catstrofe malthusiana adems de la bancarrota del Estado. En lo particular se considera que la Prospectiva es una virtud innata del ser humano, se puede entender cuando alguien anticipa las consecuencias de las acciones presentes bajo ciertas circunstancias. Habr quienes tienen la capacidad de construir prospectivas a corto, mediano o largo plazo, as como quienes las pueden construir de forma optimistas o pesimistas, todo depende del nivel de conocimientos tcitos y explcitos de la realidad del contexto. El contexto puede ser local, regional, nacional e incluso internacional. Los estudios del futuro y el pensamiento de largo plazo Por pensamiento de largo plazo se entiende la formulacin de la visin estratgica de un pas, territorio o institucin, es decir, de la elaboracin de una imagen estructurada del futuro en horizontes temporales y territoriales de largo alcance (de diez o ms aos hacia adelante), que propone y ordena sus grandes objetivos econmicos, polticos, sociales y ambientales. Implica as la identificacin de una imagenobjetivo y de las rutas para alcanzarla. Por tanto es un proceso 121

dinmico y flexible que permite la modificacin de los planes como respuesta a las cambiantes circunstancias del entorno (Medina y Ortegn 2006). Cuando se habla de futuro se piensa en estudiar las consecuencias de la accin presente. Aun cuando el trmino largo plazo se refiere a un horizonte temporal amplio, mayor a diez aos generalmente, no remite a una nebulosa indescifrable. El futuro no est en el ms all, sino que est aqu y ahora, es lo que se desprende de la accin presente. Por ejemplo, uno se puede preguntar cules son las posibles consecuencias de la grave contaminacin del sistema lagunario del ro Tames o cules son las consecuencias futuras de las acciones violentas del crimen organizado, etc. Pero no slo de temores vive el hombre, tambin se puede mirar el futuro en trminos positivos, en el plano de la construccin de proyectos futuros. Por ejemplo se puede pensar cuales pueden ser los impactos y ventajas del proceso de reingeniera empresarial, o de la reorientacin del sector educativo, etc. La visin estratgica acta como faro para la administracin, facilita y racionaliza las disputas polticas alrededor del presupuesto, y es un elemento vital de la democracia participativa porque permite a los ciudadanos dialogar con los gobernantes acerca de la priorizacin de los objetivos del desarrollo. Ms de las instituciones pblicas se encuentran hoy operando en un contexto estratgico caracterizado por informaciones incompletas (que impiden actuar en forma eficiente y con resultados tangibles) a causa de la complejidad del entorno econmico y social con el cual debe interactuar. El rpido cambio del entorno genera complejidad del contexto decisional y este hecho produce incertidumbre. El gerente debe gestionar esta incertidumbre, aprender a convivir con ella, en entornos cada vez ms inestables, inciertos y de alto nivel de conflicto. Se considera que actualmente las decisiones responden generalmente a percepciones, compromisos o actos de presin social; sin embargo, en el marco de la nueva gerencia pblica se hace referencia a la necesidad de utilizar las herramientas administrativas del sector privado con el fin de hacer ms eficientes y responsables las organizaciones pblicas, es decir, modernizar el quehacer pblico. Para consolidar los procesos de modernizacin del Estado es necesaria una mejora sustancial de la capacidad de gobernar. De tal modo, se podra contribuir efectivamente al cambio de las instituciones y las formas de gobierno para hacer frente a las nuevas transformaciones globales. Por tanto, esta poltica pblica tendra por objetivo contribuir a la construccin de un proyecto colectivo y de pensamiento a largo plazo que oriente la modernizacin del Estado, alinee las polticas pblicas y siente una base estratgica para la evaluacin de los planes, programas y proyectos que utilizan los recursos pblicos. Esta poltica constituira un mensaje claro para exigir mayor responsabilidad de los dirigentes ante el preocupante aumento de las brechas cognitivas, tecnolgicas y sociales. Los estudios prospectivos, que coadyuvan a la modernizacin, requieren una rigurosa organizacin del conocimiento disponible en una sociedad en desarrollo, incluyendo proyecciones, planificacin, pronstico y proyeccin. La planeacin del futuro tiene como meta la anticipacin de los desafos futuros y la definicin de respuestas apropiadas, manteniendo en cuenta que el camino a tomar es 122

frecuentemente ms importante que el objetivo en s mismo. A este respecto, los estudios del futuro clarifican la visin del futuro, pero adems tambin se genera una visin del presente, permitiendo de esta manera combatir inercias y malas aplicaciones de recursos. Hoy en da se conserva la visin clsica de la prospectiva, entendida como anticipacin, orientada a la construccin de futuros posibles para clarificar decisiones y acciones presentes. Pero la prospectiva de nueva generacin aade el concepto de construccin social del futuro, que implica el despliegue de la imaginacin y la capacidad social, tcnica y poltica de los territorios, sectores, o reas de investigacin y desarrollo de la ciencia y la tecnologa en cuestin. Esquema de la metodologa prospectiva
Orientacin Reultado Futuro deseable Futuro lgico

Cul es el futuro que deseamos?

Diseo
Cmo puede ser nuestro futuro? Cmo es el presente?

Definicin

Cules son las caractersticas relevantes y de interaccin?

Modelo de la realidad

Confrontacin

Qu distancia existe entre lo deseable y la realidad?

Convergencia ideal-real Marco general de desarrollo

Cmo construir el futuro?

Estrategias y factibilidad

Cuales son las vas para lograrlo progresivamente?

Estrategias generadoras y adaptativas

Mtodos de la prospectiva Para la realizacin de estudios prospectivos Popper (2008) presenta el Diamante de la Prospectiva como una estructura prctica para ubicar los 33 mtodos considerados para su elaboracin. Hay tres estilos de fuente de letra en el Diamante que indican el tipo de tcnica: cualitativo (usando estilo de letra normal), semi-cuantitativo (estilo de letra negrita) y cuantitativo (estilo de letra cursiva). Es razonable argumentar que un proceso de prospectiva debe tratar de usar al menos un mtodo de cada conjunto. Exactamente cmo los mtodos son seleccionados depender en grado considerable de las formas de uso particular. Considerando el tipo de fuente de conocimiento (basado en la creatividad, experticia, interaccin o evidencia) es importante enfatizar que stas no son completamente independientes unas de otras. Sin embargo, es til considerar caractersticas que pueden ser clasificadas de acuerdo como se indica abajo: 123

Diamante de Prospectiva (mtodos por tipo y fuente de conocimiento)

Fuente: Popper, R. (2008) Metodologa de la Prospectiva

Los mtodos basados en la creatividad normalmente requieren la mezcla de pensamiento original y creativo, con frecuencia provisto de por gurus de la tecnologa, va prediccin de genios, backcasting o ensayos. Estos mtodos estn soportados ampliamente en a) la inventiva de personas altamente calificadas, tales como escritores de ciencia ficcin o b) la inspiracin surge de grupos de personas involucrados en sesiones de lluvias de ideas o cartas salvajes. Como Albert Einstein dijo: la nica cosa realmente de valor es la intuicin la imaginacin es ms importante que el conocimiento. El conocimiento es limitado. La imaginacin encierra el mundo. Los mtodos basados en la expertice dependen de las habilidades y conocimiento de individuos en un rea particular o tema. Estos mtodos son frecuentemente usados para brindar soporte a decisiones, proveer asesora y hacer recomendaciones. Ejemplos comunes son los paneles y el Delphi, pero mtodos como roadmapping, rboles de relevancia, marco lgico, anlisis morfolgico, tecnologas clave y escenarios cuantitativos son esencialmente basados en la experticia. Los mtodos basados en la interaccin son importantes en prospectiva por al menos dos razones una es que la experticia con frecuencia obtiene logros considerables al ser realizada conjuntamente y estimulada a articular con otras experiencias ( incluso con el punto de vista de los actores no expertos); otra es que las actividades de prospectiva se llevan a cabo en sociedades donde los ideales democrticos son ampliamente reconocidos, y la legitimacin involucra participacin y actividades incluyentes, no necesariamente dependientes de la evidencia y los expertos. Mesas de trabajo de escenarios, votacin son generalmente los ms usados aqu; por supuesto con frecuencia requieren algn grado de 124

experticia para aplicar el mtodo e informar las interacciones. Otros mtodos como paneles de ciudadanos y anlisis de actores se estn volviendo populares por su contribucin potencial de actividades de trabajo en red.

Los mtodos basados en la evidencia intentan explicar y/o predecir un fenmeno particular que de soporte a informacin confiable y por medio de anlisis. Estas actividades son particularmente tiles para comprender el estado actual de desarrollo del tema de investigacin. Por esta razn, los mtodos cuantitativos (por ejemplo, mercadeo, bibliometra, minera de datos e indicadores de trabajo) se han vuelto populares para brindar soporte con datos estadsticos u otros tipos de indicadores. Ellos son herramientas fundamentales para la evaluacin tecnolgica e impacto, as como actividades de scanning (ver Porter et. al., 1980). Estos mtodos pueden ser empleados para estimular la creatividad (algunas veces para cambiar la visin convencional). Y mientras soportan mesas de trabajo, la informacin basada en evidencia es muy til para fomentar la interaccin y obtener retroalimentacin de los participantes.

La certidumbre y la prediccin Una prediccin, en el sentido exacto del trmino, significa una declaracin no probabilstica, con un nivel de confianza absoluto acerca del futuro. Por no probabilstica se entiende que es un enunciado que tiene la pretensin de ser nico, exacto y no sujeto a controversia; es decir, aspira a efectuar afirmaciones determinsticas. La prediccin es pertinente en las ciencias exactas. Por ejemplo, cuando se predice un eclipse de luna se obtiene un resultado exacto, basado en un fundamento matemtico que obedece a leyes fsicas que expresan regularidades o fenmenos de causa y efecto que ocurren independientemente de la voluntad de los observadores. Cuando se plantea la ley de la gravedad no hay lugar a interpretaciones ambiguas. Si se dice que el agua hierve a cien grados centgrados las opiniones de los expertos se cien a una verificacin experimental. Las teoras determinsticas rigen las leyes de causaefecto, en las cuales a las mismas causas siempre suceden inevitablemente los mismos efectos. La prediccin se basa en teoras determinsticas y representa afirmaciones muy fuertes. Pero en las ciencias de la administracin y en las ciencias sociales, los investigadores profesionales de futuro suelen evitar hablar de prediccin, en el sentido estricto del concepto (Cfr. Masini, 2000). En efecto, la situacin de certidumbre total de tipo determinstico en realidad prcticamente no existe en la vida social porque, en rigor, las situaciones varan constantemente y es difcil garantizar que ocurra un evento tericamente seguro en todos los casos tal y como lo espera el observador. Realmente, en relacin con las consecuencias futuras de una decisin se pueden presentar diversas situaciones que se expresan en un continuo que va desde las situaciones determinsticas, pasando por las no determinsticas, hasta las de ignorancia total (Velez, 2003).68

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El riesgo, el pronstico y la proyeccin En cuanto a las situaciones no determinsticas, existen grados de incertidumbre, y en la medida en que sta disminuye se puede manejar situaciones cada vez en forma analtica con la informacin recolectada. El riesgo y la incertidumbre se producen por la variabilidad de los hechos futuros y por su desconocimiento. Una situacin de riesgo es aquella en la cual adems de prever los posibles resultados futuros asociados con una alternativa, es posible asignar probabilidades a cada uno de ellos. El riesgo es aquella situacin sobre la cual tenemos informacin, no slo de los eventos posibles, sino de sus probabilidades. La incertidumbre se presenta cuando se pueden determinar los eventos posibles y no es factible asignarles probabilidades (Cfr. Vlez, 2003). El pronstico o forecasting en ingls, busca identificar la probabilidad de ocurrencia de eventos futuros, con un nivel de confianza relativamente alto. Al plantear probabilidades de ocurrencia de un evento dado se matiza la pretensin a la exactitud total y la certeza absoluta que tiene la prediccin; el acento se centra en la calidad de los enunciados y las interpretaciones realizadas. En materia de ciencias sociales y estudios del futuro es ms honesto hablar de pronsticos que hablar de predicciones. El pronstico es distinto en su formulacin a una prediccin. El pronstico funciona dentro de una red de relaciones causales definibles entre eventos, es decir, siempre relaciones de variables que estn interactuando y que dan como resultado un estado particular del futuro. El pronstico se refiere a un enunciado condicionado, donde hay unas premisas que fundamentan juicios razonados sobre algn estado particular en el futuro. Sigue una expresin del tipo, si tal cosa entonces tal otra, dadas unas condiciones a entonces x. Al pronstico le subyace un razonamiento del tipo si, entonces, que busca orientar un programa de accin, no pretende enunciar leyes. Ahora bien, los pronsticos valen de acuerdo con las premisas que le fundamentan; si se parte de supuestos dbiles se llegar a conclusiones tambin dbiles. El pronstico ha sido aplicado a actividades muy especficas sobre todo innovacin y desarrollo tecnolgico, y actividades econmicas, tales como las estimaciones de ventas o el desarrollo de mercados. Los pronsticos son muy utilizados en el mundo anglosajn. Representan la manera usual en la cual se trabajaba el futuro hasta los aos setenta. Los pronsticos siguen siendo muy utilizados en Ciencia y Tecnologa, porque permiten explorar el tipo de cosas que se espera que ocurran hacia el futuro, cuestin que permite operar de una forma ms clara. Por ejemplo, en el caso de la industria aeronutica es muy importante identificar en que momento van a aparecer ciertas innovaciones tecnolgicas. Por caso, en el momento en que un avin comercial de ms de 500 pasajeros entre en operacin, ello implica un ajuste total de las empresas areas en el mundo, las infraestructuras aeroportuarias, las normas internacionales de operacin. Entonces si esta industria percibe el tipo de innovaciones que estn siendo desarrollados en el tiempo presente y sus posibles consecuencias econmicas y sociales futuras, se puede establecer un cuadro fidedigno de las ideas portadoras de futuro que probablemente puedan guiar la competencia mundial, y las implicaciones de estos factores de cambio en una amplia gama de temas 126

pertinentes de formacin de recursos humanos, legislacin, infraestructuras, brechas tecnolgicas, comportamiento de los mercados, etc. (Masini, 1993; 2000) De otra parte, las proyecciones analizan tendencias y ciclos que vienen desde el pasado, ocurren en el presente y se espera que vayan hacia el futuro de un modo lineal o arborescente. La caracterstica bsica de una proyeccin es que asume la continuidad de un patrn histrico o estadstico, es decir, dadas ciertas condiciones A se supone que conducirn a un estado futuro B, que reproducen la causalidad del pasado. Por ejemplo en materia de economa y demografa es viable establecer las series histricas de datos y extrapolar tendencias. La proyeccin constituye un patrn de referencia para el tomador de decisiones. Sin embargo, la prospectiva, a diferencia de la proyeccin, concibe que ese patrn histrico de referencia puede cambiar en el presente. Las proyecciones preparan el terreno para la prospectiva, pero la prospectiva no cree que el futuro sea solamente fruto de una extrapolacin, ms o menos razonada que sigue la continuidad lgica del patrn. La prospectiva llama la atencin acerca del cambio social, de cmo muchas tendencias establecidas o patrones histricos aparentemente inmodificables estn en permanente transformacin. La incertidumbre y la prospectiva Por su parte, Matus (1993) distingue entre incertidumbre cuantitativa y cualitativa. La Incertidumbre Cuantitativa implica situaciones en que los futuros alternativos posibles son conocidos, pero la distribucin de sus probabilidades es desconocida. Mientras que la Incertidumbre Cualitativa conlleva situaciones donde la misma composicin de las posibilidades futuras es desconocida, e implica la toma de decisiones sobre nociones difusas. Segn Matus (1993), la incertidumbre cualitativa, desde el punto de vista de la dinmica del fenmeno, se clasifica en incertidumbre suave e incertidumbre dura:

La Incertidumbre Suave se presenta cuando la dinmica del fenmeno sigue alguna forma ordenada, an si es compleja, como las cadenas estocsticas o las oscilaciones de largo plazo. Se origina en la deficiencia de los mtodos o en la inadecuada comprensin del proceso y no en la estructura misma del fenmeno. La Incertidumbre Dura es inherente a la estructura interna de la dinmica del fenmeno, el cual se comporta, al menos parcialmente, de un modo catico, indeterminado y casual desde la perspectiva actual del pensamiento humano. Esto impone un lmite absoluto a los mtodos y a la capacidad de prediccin En estas circunstancias cualquier confianza en las probabilidades subjetivas es una ilusin peligrosa. La incertidumbre dura incluye las denominadas situaciones explosivas, las tendencias declinantes y las situaciones propensas a sorpresas.

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La prospectiva busca identificar el impacto de los cambios sociales en el tiempo, precisamente porque parte de claridad de que el mundo se encuentra en continua mutacin. En un continente como Amrica Latina con elevados nivele s de incertidumbre es factible la utilizacin de instrumentos de planificacin a largo plazo. Precisamente, es en estos casos donde la prospectiva puede desempear un resultado estelar, precisamente por su carcter dinmico y global de anlisis, y por su comprensin del papel de los actores sociales en la construccin de la sociedad. La construccin del futuro supone innovacin en la medida en que la visin de los prximos diez o veinte aos debe ser diferente de la situacin del presente. La prospectiva genera la capacidad para observar sistemtica e integralmente el entorno, desde el punto de vista del espacio (lo global, lo nacional, lo regional y local) y del tiempo (pasado, presente y futuro). Pero tambin orienta el tipo de cambio que se pretende realizar. En la Prospectiva se reconocen varios futuros alternativos, del que se escoge uno deseable. La pregunta que se hace la prospectiva es: qu tipo de empresa, industria, cadena, tecnologa, ciudad o pas queremos para el futuro? Sin embargo no es suficiente decir al respecto nos gustara este o aquel futuro, ir all o ac, ya que creemos que es lo mejor para nosotros. Es preciso definir los mecanismos y caminos que permitirn alcanzar ese futuro deseado. La prospectiva introduce la idea de que es posible cambiar las tendencias para lograr el futuro deseado dentro de las opciones consideradas. La ambigedad y el pensamiento complejo Para Ferrando (2003), cuando el entorno se vuelve complejo constantemente por el efecto de las acciones de los actores internos menos descifrable, es decir, ambiguo. La ambigedad afecta la organizacin; lo cual depende de los vnculos de cohesin, unidad manifestaciones principales de la ambigedad:

y el contexto se modifica y externos, se torna opaco y capacidad de operar de la y causalidad. Existen cuatro

Las intenciones, cuando preferencias, criterios de eleccin, objetivos de las decisiones no son predefinidas y exgenas respecto al proceso decisional. De la comprensin, cuando las conexiones entre las acciones organizativas y sus consecuencias son poco claras. De la historia, cuando los procesos de aprendizaje son obstaculizados por la escasa interpretacin del pasado. De la organizacin, cuando las personas que estn comprometidas en la decisin y su grado de atencin a los problemas varan en modo causal.

La complejidad tiene que ver con dos dimensiones del problema estratgico: la variedad de los eventos inherentes al problema bajo anlisis y su propia variabilidad, vale decir, la impredictibilidad 128

acerca del modo en que se desenvolver en el futuro. En un ambiente complejo no se dan los requisitos de clculo mediante los cuales usualmente se anticipa el intercambio de una organizacin con el entorno. Esto significa en otros trminos que el decisor opera en condiciones de escasa capacidad previsional acerca del modo en el cual se desenvuelven los sistemas econmicos y sociales, las posibles reacciones de los competidores actuales y potenciales; la tasa de crecimiento de la demanda; el cambio de las preferencias de los consumidores; el cambio de las tecnologas de proceso y de producto (di Michelis, 1997).71 Hebert Simon considera complejo un sistema compuesto por un gran nmero de partes que interactan en modo no simple. Para Simon, la multiplicidad (un gran nmero de partes) es ciertamente un atributo que caracteriza la complejidad. Niklas Luhman aade que la multiplicidad de factores en juego se asocia a la irreductibilidad de los hechos a las reglas con las cuales el observador los describe, debido a la emergencia de cualquier forma de autonoma en aquello que se est observando. En otras palabras, la autonoma es la propiedad que caracteriza aquellos fenmenos que se gobiernan segn leyes que dependen solo de s mismos, que son autoreferenciales, en el sentido que se definen por s mismos sus propios comportamientos posibles y las leyes que definen aquellos comportamientos posibles. En suma, la complejidad se refiere a una propiedad cualitativa de los fenmenos que correlaciona una combinacin de multiplicidad y de autonoma con la irreductibilidad a cada explicacin analtica que se exhiba (Cfr. Di Michelis, 1997). Algunos mtodos de prospectiva Backcating es una aproximacin que consiste en trabajar hacia atrs la imagen de futuro, para establecer que camino podremos tomar desde el presente. Una versin involucra modelos de simulacin en efecto, este mtodo es muy empleado en los modelos de planeacin. Comnmente, backcasting es usado en escenarios deseables en mesas de trabajo. Aqu, esto involucra la creacin de un futuro deseado y en seguida imaginar (generalmente en sesiones de lluvia de ideas) todos los eventos necesarios, acciones y seales que deben suceder para lograr ese futuro. Es considerado por muchos como la versin menos elaborada de Roadmapping que tambin requiere preparacin a lo largo del horizonte de tiempo. El horizonte de tiempo generalmente incluye eventos clave y metas medibles que requieren ser logradas. Puede haber alguna cuantificacin de probabilidad y factibilidad de cada evento. El principal objetivo de la tcnica es identificar la posible poltica y estrategias requeridas para aproximarse al futuro. Lluvia de ideas es un mtodo creativo e interactivo usado en sesiones de trabajo online y cara-acara para generar nuevas ideas alrededor de un rea especfica de inters. Con el nimo de remover inhibiciones y romper con las discusiones limitadas y rutinarias, se debe permitir a la gente pensar ms libremente y moverse en nuevas reas de pensamiento, y proponer nuevas soluciones a los problemas. La lluvia de ideas generalmente se lleva a cabo en grupos en discusiones sin lmite de tiempo, pero que involucran la preparacin cuidadosa de formularios y mtodos online. El primer 129

paso es compartir e intercambiar puntos de vista de un selecto grupo de personas. Estos puntos de vista son recopilados y son puestos a disposicin para inspeccin a medida que surgen, crucialmente sin ser criticados en profundidad. Subsecuentemente, todas las ideas son discutidas y agrupadas en categoras. El mtodo Phillips 66 es una dinmica de grupos o tcnica de creatividad grupal creada por J. Donald Phillips de Michigan State College. Su funcin es motivar una discusin ordenada entre los participantes y posibilitar un intercambio de puntos de vista, para algunos, Phillips 66 es una extensin o variedad del mtodo tormenta de ideas. Para su realizacin un grupo grande se subdivide a su vez en otros grupos formados por seis personas que, a su vez, tratan de dar una respuesta en comn en seis minutos al tema propuesto inicialmente. Una vez cumplido el plazo, y con ayuda del dinamizador, se intenta hacer una respuesta en comn. Es particularmente til en grupos grandes de ms de 20 personas tiene como objetivos los siguientes: a) Permitir y promover la participacin activa de todos los miembros de un grupo, por grande que ste sea. b) Obtener las opiniones de todos los miembros en un tiempo muy breve. c) Llegar a la toma de decisiones, obtener informacin o puntos de vista de gran nmero de personas acerca de un problema o cuestin. Adems, el mtodo Phillips 66 desarrolla la capacidad de sntesis y de concentracin; ayuda a superar las inhibiciones para hablar ante otros; estimula el sentido de responsabilidad, dinamiza y distribuye la actividad en grandes grupos. El objetivo principal, consiste en lograr una participacin democrtica en los grupos muy numerosos. Tal como lo ha expresado su creador: " En vez de una discusin controlada por una minora que ofrece contribuciones voluntarias mientras el tiempo lo permite, la discusin 66 proporciona tiempo para que participen todos, provee el blanco para la discusin por medio de una pregunta especfica cuidadosamente preparada, y permite una sntesis del pensamiento de cada pequeo grupo para que sea difundida en beneficio de todos". El mtodo "Phillips 66" puede ser aplicado en muy diversas circunstancias y con distintos propsitos, siendo un procedimiento flexible. El proceso de la sesin Phillips 66 Cuando el facilitador de un grupo considera oportuna la realizacin de un "Phillips 66", formula con precisin la pregunta o tema del caso, y explica cmo los miembros han de formar subgrupos de 6. El facilitador informa a los participantes sobre la manera como han de trabajar cada subgrupo e invita a formar los subgrupos.

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 Una vez que los subgrupos han designado un coordinador y un secretario, el facilitador toma el tiempo para contar los seis minutos que ha de durar la tarea. Un minuto antes de expirar el plazo, advierte a los subgrupos para que puedan hacer el resumen. Terminado el tiempo de discusin de los subgrupos, el facilitador rene al grupo en sesin plenaria y solicita a los secretarios la lectura de sus breves informes. El facilitador u otra persona anotan en un rotafolio una sntesis fiel de los informes ledos por los secretarios. De tal modo que todo el grupo tenga conocimiento de los diversos puntos de vista que se han obtenido, extrae las conclusiones sobre ellos, y se hace un resumen final cuya naturaleza depender del tema, pregunta o problema que se haya expuesto. Sugerencias prcticas: a) Cuando el grupo no es muy numeroso, pueden formarse subgrupos de 3 o 4 miembros. En cambio no es conveniente formar grupos de ms de 6 personas, porque la participacin se vera afectada. b) Si los miembros no se conocen, la interaccin ser iniciada con una breve auto presentacin, antes de comenzar la tarea del subgrupo. c) El facilitador podr ampliar el tiempo de discusin de los subgrupos si observa que stos se hallan muy interesados en el tema, o no han llegado al resumen. d) Es conveniente que la pregunta o tema en discusin sea escrita en un rotafolio y quede a la vista de todos. e) En las primeras experiencias se propondrn temas sencillos, formulados con la mayor claridad y precisin. f) El facilitador debe actuar con sencillez y naturalidad, estimulando el inters por la actividad. No debe hacer ninguna evaluacin de las ideas o respuestas aportadas por los subgrupos; es el grupo quien debe juzgarlas. g) En una etapa de mayor experiencia, se pueden asignar distintos temas a cada subgrupo o a varios de ellos. h) En lo posible, la pregunta ha de ser de las que exigen respuestas de tipo "sumatorio" (Y no de oposicin); ejemplo: mencione causas....; qu consecuencia tiene......; cuntos factores....; qu caractersticas..., etc. Panel de ciudadanos es un grupo de personas (miembros de organizaciones polticas y/o sociales, as como residentes de un rea geogrfica particular) dedicado a dar puntos de vista en temas relevantes, con frecuencia para el gobierno regional o estatal. El panel es ms que una encuesta de opinin convencional, dado que sus miembros estn motivados a profundizar su conocimiento en los temas involucrados.

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Las actividades que se llevan a cabo en tales grupos incluyen: diligenciar cuestionarios, discutir temas especficos y comunes que afectan a la comunidad (por ejemplo ambiente, criminalidad o servicios locales de salud), y contribuir a la planeacin en la comunidad (por ejemplo lluvia de ideas o problemas, necesidades sociales y posibles soluciones). Ellos estn normalmente establecidos debido a su efectividad en la participacin ampliada. Sin embargo, en ocasiones los paneles son creados para influenciar grupos particulares, en otras palabras, ellos pueden ser polticamente dirigidos. En cualquier caso, el mayor reto es decidir cmo se garantiza la representatividad de la poblacin involucrada en el panel no nicamente gnero, edad, estado tnico o social, sino tambin en trminos de ideologa y orientacin poltica. Un segundo reto es lograr el compromiso para invertir la energa en el proceso, que puede requerir de los organizadores una mirada ms profunda para extractar informacin de lo participantes para un proceso de consulta ms sustantivo y proveer una explicacin coherente de que ha cambiado como resultado de su contribucin. Entrevista en profundidad. Es la entrevista profesional que se realiza entre un entrevistador y un informante con el objeto de obtener informacin sobre la vida, en general, o sobre un tema, proceso o experiencia concreta de una persona. A travs de la entrevista en profundidad, el entrevistador quiere conocer lo que es importante y significativo para el entrevistado; llegar a comprender como ve, clasifica e interpreta su mundo en general o algn mbito o tema que interesa para la investigacin, en particular. Es una conversacin que se realiza entre dos, y solo dos, personas. La intimidad y complicidad que exige la entrevista en profundidad se romperan si sta se realizara con ms de un entrevistador, ya que tanto el nivel de dependencia-sumisin como el de inseguridad se acentuaran, siendo un obstculo para crear un clima de confianza que permita la obtencin de respuestas vlidas. En acuerdo a los propsitos de la entrevista, el entrevistador tiene que llevar un guion de preguntas o temas que considera interesante analizar sealando el tiempo que dedicar a cada grupo de preguntas o temas. El guion debe comenzar con una introduccin en la que se especifican el objetivo de la investigacin, la utilizacin que se har de los datos, la razn de utilizar la entrevista en profundidad como tcnica de investigacin, el patrocinador y/o impulsor de la investigacin si lo hay, el tiempo aproximado que durar la entrevista y cualquier aspecto que pueda ser importante para que el entrevistado se sienta confiado desde un principio. Despus de la introduccin, se irn presentando los temas, preguntas o aspectos que considere importantes sin olvidarse del tiempo que ha programado para cada rea temtica ya que un uso desequilibrado del tiempo podra impedir desarrollar todos los temas que se desean abordar en el tiempo que se dispone para la entrevista (normalmente entre una y dos horas). Hay que sealar que el guion es un nicamente mapa de referencia que utiliza para no perder el rumbo durante la entrevista. En este sentido, se tiene que aceptar y respetar el hecho de que el entrevistado adopte una direccin diferente a la que se haba previsto en el guion hablando sobre temas no incluidos o alterando el orden de las preguntas. Eso s, an alterado el ritmo y el orden de 132

las preguntas, se tendr que intentar hablar de todos los temas importantes previsto en un principio volviendo, en la medida de lo posible y de forma muy sutil, a los temas no analizados. Para tener xito en las entrevistas, se sugiere tomar en cuenta las siguientes consideraciones (Cuenca, s/f): 1. En la elaboracin del guion se debe tener en cuenta: a) Longitud de la entrevista (corta con respuestas breves /larga) b) Naturaleza de las preguntas (respuesta concisa, explicativa) c) Naturaleza de la investigacin (exploratoria, descriptiva, confirmatoria) 2. Fase introductoria se debe considerar: a) Finalidad de la entrevista y uso de la informacin obtenida b) Confidencialidad y anonimato de las respuestas c) Tipo de colaboracin deseada para el entrevistado 3. Desarrollo a) No ser muy directo al preguntar y comenzar por aspectos poco comprometidos b) Uso de antecedentes, o referencias a respuestas anteriores, para forzar en cierta medida la coherencia en las respuestas c) Evitar preguntas tendenciosas o que incluyan un posible sesgo d) Tener una secuencia lgica, de lo genrico a lo especfico, de lo superficial a lo comprometido. e) Finalizar de forma elegante y dejando la puerta abierta Ventajas y desventajas de la entrevista en profundidad Ventajas: 1. Es una tcnica muy til cuando se trata de analizar temas que exigen un gran anonimato. Por ejemplo, en temas relacionados con las estructuras latentes de una institucin (quin toma las decisiones?), cuando se quiere analizar temas de carcter ntimo (procesos de socializacin poltica), relacionados con tabes (voto a partidos de extrema derecha) o con la clandestinidad (grupos terroristas). Cuanto ms se acerque el tema a investigar a aspectos personales o difciles de analizar de forma manifiesta, ms recomendable es utilizar la entrevista en profundidad. 2. Permite conocer en profundidad los temas y obtener informacin muy rica. 3. Es una tcnica muy vlida cuando tenemos muy poca informacin sobre un tema y queremos hacer una investigacin exploratoria. Desventajas:

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1. El entrevistado puede tener problemas para manifestar sus puntos de vista respecto de un tema concreto. La gente puede tener dificultades para recordar y expresar detalles, datos y concreciones sobre un tema. 2. El investigador est bajo el poder del entrevistado; depende completamente de l o de ella para llevar a cabo la investigacin. En este sentido, puede ocurrir que el entrevistado no quiera dar informacin relevante o no sepa cmo expresarla por lo que el investigador se puede quedar sin informacin. Unida a esta dependencia, es necesario sealar que es el entrevistado el que determina lo que es importante y lo que es secundario. 3. En la medida que en la entrevista participa un entrevistador, el mtodo incide en el tema que se analiza. Esto es, la influencia del entrevistador/a puede afectar a la validez de los resultados Grupos de discusin. Son eventos que duran unas cuantas horas o das, generalmente con variedad de charlas, presentaciones, as como discusiones y debates sobre un tema particular. Estos pueden ser ms o menos altamente estructurados y scripted: se deben asignar tareas detalladas especficas, o dejar gran parte del trabajo a sus iniciativas. Las conferencias generalmente son fijadas para trabajo en red, intercambio de conocimiento y construir consensos. La retroalimentacin tambin es usada para mejorar el alcance de los procesos de prospectiva y/o validar sus resultados. Las reuniones pueden ser usadas para animar a las personas a actuar con base en los resultados de las primeras fases de la prospectiva. Los grupos de discusin, es un medio que posibilita el conocimiento de las opiniones de los integrantes de la misma respecto de un tema o experiencia concreta, que est formado por un colectivo de personas que participan por poseer los mismos intereses, los mismos valores, la misma situacin social o una misma experiencia, y son analizadas tras haber sido puestas de algn modo u otro en contacto entre s (Ruz, 1996). a) son tiles para recabar informacin de una gran variedad de individuos, con relativa rapidez; b) son tiles para provocar una discusin de los problemas, temas y opciones de solucin que vienen al caso; y c) son tiles para el proceso de la planificacin de actividades a nivel local. La informacin escrita sobre las tcnicas de entrevistas de grupo se centran, con mayor frecuencia, en los primeros dos objetivos ms que en el tercero. En muchas ocasiones las entrevistas de grupo son inevitables. Las entrevistas de hogares se convierten en entrevistas de grupo cuando los transentes o visitantes se acercan para ver trabajar al equipo, teniendo que incluirlos, finalmente, en la entrevista. Hay que ser cuidadoso para que las personas que hayan acudido al sitio de la entrevista no se adueen del dilogo ni desnaturalicen la entrevista sacando provecho de su presencia.

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Tal como las entrevistas individuales, las entrevistas de grupo tienen sus complicaciones. Gow (1987) formula una importante observacin: las entrevistas colectivas pueden dar al equipo encuestador una visin distorsionada de la situacin local porque los dirigentes del lugar dominan el dilogo, porque los entrevistados hablan de una 'realidad ideal' ms que de las prcticas reales, porque los entrevistados pueden posesionarse de los temas mientras el moderador pierde control de la situacin, y porque las entrevistas en las que participan grupos grandes conllevan el riesgo de degenerar al constituirse en una ocasin para que los encuestados hagan reclamos y peticiones. La seleccin de los participantes en el grupo de discusin La primera funcin del investigador, que puede ser una persona diferente del moderador, es la seleccin de los que van a participar en la discusin. Esto supone decidir quines y cuntos van a participar: A la hora de seleccionar quines van a participar en el grupo de discusin se pueden realizar dos tipos de muestras: Una muestra por liderazgo o una muestra representativa. Esto es, podemos seleccionar a aquellas personas que, en cierta forma, son lderes de opinin o entendidos en la materia que es objeto de anlisis o a personas que, sin ser lderes de opinin, son representativas del mbito o grupo que es objeto de estudio La seleccin del tipo de muestra se realizar en funcin de los objetivos de la investigacin; teniendo en cuenta, en todo momento, que es importante garantizar la fiabilidad de las personas que van a participar en la discusin. No se puede especificar con exactitud cuntas personas deben conformar un grupo de discusin. Para algunos autores el grupo ms pequeo es de dos y el ms grande de doce, para otros, en cambio, el grupo de discusin debe tener entre cinco y diez actuantes. Sea como fuere, lo que hay que tener siempre presente es que el nmero estar siempre en funcin de la capacidad que tiene el moderador para controlar el grupo y de la informacin que se consigue incrementando el nmero de los miembros del grupo. Si bien al aumentar el grupo aumenta la capacidad de provocacin, interaccin y riqueza de la discusin, se debe considerar que los grupos que tienen ms de 12 personas pueden ser incontrolables y que el moderador tendr problemas para evitar las siguientes situaciones: 1. Que la personalidad ms fuerte del grupo imponga sus ideas y puntos de vista a los dems miembros del grupo. 2. Que alguno de los miembros del grupo hable demasiado restando tiempo de participacin y quitando la palabra a los dems o llevando la discusin a temas que no son interesantes para la investigacin. 3. Que se haga una mala distribucin del tiempo y que no todos los miembros del grupo tengan suficiente tiempo para dar libremente y sin imposiciones su punto de vista.

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4. Que se rompa la dinmica del grupo crendose discusiones incontroladas entre los miembros. Principales consideraciones en reuniones de grupo 1. Ambiente: local adecuado, tamao apropiado, cmodo, acondicionado 2. Reduccin de la intimidacin: relaciones interpersonales amables y tolerantes 3. Liderazgo distribuido: todos los miembros son capaces e importantes 4. Formulacin de objetivos: establecidos con claridad e implicacin de los participantes 5. Flexibilidad: adaptacin constante a los requerimientos del desarrollo 6. Consenso: acuerdo ante decisiones relevantes, espritu de cooperacin, sinergia 7. Comprensin del proceso: distincin entre lo que se dice y como se dice, evitando tensiones y/o reacciones, conflictos, menosprecios, etc. 8. Evaluacin continua: identificar el nivel de satisfaccin/acuerdo con los aspectos que se van tratando y en su caso introducir cambios. focus group o grupo focal, es un tipo de entrevista de grupo compuesto por personas a las que les atae un mismo tema de discusin. Su funcin es obtener informacin sobre sus opiniones, actitudes y experiencias o incluso explicitar sus expectativas con respecto una situacin especfica. Se trata pues de un mtodo de encuesta cualitativa rpida. Flores & Alonso (1995) lo definen como "una reunin de un grupo de individuos seleccionados por los investigadores para discutir y elaborar, desde la experiencia personal, una temtica o hecho social que es objeto de investigacin" Morgan (1997) define los parmetros para los grupos focales al establecer que hay que asegurar que los participantes tengan una experiencia especifica u opinin sobre la temtica o hecho de investigacin; requiere de un protocolo de preguntas guas que rena los principales tpicos a desarrollar y que la experiencia subjetiva de los participantes sea explorada con relacin a las hiptesis o preguntas de investigacin. La informacin generada mediante la estrategia de grupos focales tiene como propsito registrar como los participantes elaboran grupalmente su realidad y experiencia en un contexto cultural, social especfico. El investigador debe dar prioridad a la comprensin de esos contextos y sus diferentes modalidades. El desarrollo del grupo focal se inicia desde el momento mismo que se elabora un protocolo de preguntas guas, segn las condiciones y experiencias personales de los entrevistados; de esta manera se puede tener la posibilidad de efectuar una exploracin sistemtica aunque no cerrada. Las temticas deben formularse en un lenguaje accesible al grupo de entrevistados y el orden o nfasis en las mismas pueden alterarse segn la personas, las circunstancias y el contexto cultural. Si bien puede variar, el investigador debe tener una posicin activa, vale decir, debe estar alerta y perceptivo a la situacin.

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Por otra parte, es conveniente sealar que el investigador debe explicar suficiente y adecuadamente el propsito de la reunin, e insistir en la necesidad de que los participantes utilicen sus propios conocimientos, experiencias y lenguaje. As mismo, se debe explicar el contenido y objetivos de cada una de las temticas - preguntas. Para no perder el sentido de las intervenciones, el investigador debe tomar notas, grabar o filmarlas, por lo que los participantes debern firmar su consentimiento antes de su participacin. Una buena sesin de trabajo debe generar una relacin activa entre investigador moderador- y los participantes. Es posible que en el curso de la reunin se presenten diversos tipos de comportamientos, por ejemplo salir a luz actitudes y sentimientos (afectos, desafectos, prejuicios, hostilidad, simpatas, etc.). Unos y otros pueden influir considerablemente en los acuerdos que se buscan. Esta situacin es prcticamente inevitable, pero bien manejada puede contribuir a conformar un clima favorable para lograr una mayor profundidad en la informacin. Esta modalidad es abierta y estructurada; generalmente toma la forma de una conversacin grupal, en la cual el investigador plantea algunas temticas a travs de preguntas asociadas que orientan la direccin de la misma, de acuerdo con los propsitos de la investigacin. En este sentido, se diferencia de una conversacin coloquial porque el investigador plantea, previamente las temticas y, si es el caso, el tpico no se da por agotado retornando nuevamente una y otra vez, ya que interesa captar en profundidad los diversos puntos de vista sobre el asunto discutido. Esto permite que esta modalidad grupal, se convierta tambin un real intercambio de experiencias. El principal propsito de la tcnica de grupos focales en la investigacin social es lograr una informacin asociada a conocimientos, actitudes, sentimientos, creencias y experiencias que no seran posibles de obtener, con suficiente profundidad, mediante otras tcnicas tradicionales tales como por ejemplo la observacin, la entrevista personal o la encuesta social. Estas actitudes sentimientos y creencias pueden ser parcialmente independientes de un grupo o su contexto social, sin embargo, son factibles de ser reveladas por medio de una interaccin colectiva que puede ser lograda a travs de un grupo focal. Comparada con la entrevista personal, la cual tiene como objetivo obtener informacin individualizada acerca de actitudes, creencias y sentimientos; los grupos focales permiten obtener mltiples opiniones y procesos emocionales dentro de un contexto social. Sin embargo, una de las ventajas de la entrevista personal, la de un mayor control sobre el informante, se convierte en desventaja para el investigador en un grupo focal, debido a que los participantes pueden tomar la iniciativa y la conduccin de la discusin y ocultar esa opinin individual tan valiosa. Ensayos / Elaboracin de Escenarios involucra la descripcin de eventos futuros razonables basados en la creatividad de combinacin de datos, hechos e hiptesis. Esta actividad requiere pensar con visin e intuicin sobre los futuros posibles, normalmente basados en un anlisis sistemtico del presente. Con frecuencia es usado prediccin de genios, pero tambin puede ser implementado en aproximaciones sistemticas en la oficina o grupo de trabajo. Generalmente esto involucra solicitudes a los autores para examinar cada escenario en trminos del conjunto de caractersticas comunes, por ejemplo, cul de los escenarios tiene implicaciones acerca de modelo de negocios, eventos polticos y de ambiente. Los ensayos se pueden enfocar en un pequeo conjunto de imgenes de futuro, con una descripcin detallada de algunas de las tendencias 137

principales de evolucin del escenario, y/o del rol de los actores involucrados en el desarrollo del escenario. Ellos usualmente son alimentados con los resultados de las sesiones de lluvias de ideas, anlisis FODA, Delphi, paneles de expertos y muchas otras actividades.; estos pueden ser preparados en o inmediatamente despus de las mesas de trabajo, por ejemplo. Los principales objetivos son a) describir situaciones futuras que resultan de la implementacin de una decisin particular, estrategias y polticas y b) hacer recomendaciones sobre esos futuros. El mtodo Delphi cuyo nombre se inspira en el antiguo orculo de Delphos, parece que fue ideado originalmente a comienzos de los aos 50 en el seno del Centro de Investigacin estadounidense RAND Corporation por Olaf Helmer y Theodore J. Gordon, como un instrumento para realizar predicciones sobre un caso de catstrofe nuclear (Astigarraga, 2004). Desde entonces, ha sido utilizado frecuentemente como sistema para obtener informacin sobre el futuro. Linston y Turoff (1975) definen la tcnica Delphi como un mtodo de estructuracin de un proceso de comunicacin grupal que es efectivo a la hora de permitir a un grupo de individuos, como un todo, tratar un problema complejo. El mtodo Delphi consiste en la seleccin de un grupo de expertos a los que se les pregunta su opinin sobre cuestiones referidas a acontecimientos del futuro. Las estimaciones de los expertos se realizan en sucesivas rondas, annimas, al objeto de tratar de conseguir consenso, pero con la mxima autonoma por parte de los participantes. Por lo tanto, la capacidad de prediccin de la Delphi se basa en la utilizacin sistemtica de un juicio emitido por un grupo de expertos. El mtodo Delphi procede por medio de la interrogacin a expertos con la ayuda de cuestionarios sucesivos, a fin de poner de manifiesto convergencias de opiniones y deducir eventuales consensos. La encuesta se lleva a cabo de una manera annima (actualmente es habitual realizarla haciendo uso del correo electrnico o mediante cuestionarios web establecidos al efecto) para evitar los efectos de "lderes". El objetivo de los cuestionarios sucesivos, es las diferencias conceptuales de los participantes. Aunque no hay forma de determinar el nmero ptimo de expertos para participar en una encuesta Delphi, estudios realizados por investigadores de la Rand Corporation, sealan que si bien parece necesario un mnimo de siete expertos habida cuenta que el error disminuye notablemente por cada experto aadido hasta llegar a los siete expertos, no es aconsejable recurrir a ms de 30 expertos, pues la mejora en los resultados es muy pequea y normalmente el incremento en coste y trabajo de investigacin no compensa la mejora. De manera resumida los pasos que se llevarn a cabo para garantizar la calidad de los resultados, para lanzar y aplicar el mtodo Delphi deberan ser los siguientes:

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Fase 1: formulacin del problema Se trata de una etapa fundamental en la realizacin de un Delphi. En un mtodo de expertos, la importancia de definir con precisin el campo de investigacin es muy grande por cuanto que es preciso estar muy seguros de que los expertos reclutados y consultados poseen la misma nocin del fenmeno a estudiar. El primer contacto con los expertos, adems de explicarles el propsito de la investigacin y la importancia de su participacin, se les solicita que establezcan cules son los eventos y tendencias ms importantes que van a suceder en el futuro referentes al tema de investigacin. Cuando se reciban las respuestas de opinin, el investigador realiza una labor de sntesis y seleccin, obteniendo un conjunto de conceptos. Este conjunto permite elaborar un cuestionario estructurado. Se formularn cuestiones relativas al grado de ocurrencia (probabilidad) y de importancia (prioridad), la fecha de realizacin de determinados eventos relacionadas con el objeto de estudio: necesidades de informacin del entorno, gestin de la informacin del entorno, evolucin de los sistemas, evolucin en los costes, transformaciones en tareas, necesidad de formacin,.... En ocasiones, se recurre a respuestas categorizadas (Si/No; Mucho/Medio/Poco; Muy de acuerdo/ De acuerdo/ Indiferente/ En desacuerdo/Muy en desacuerdo) y despus se tratan las respuestas en trminos porcentuales tratando de ubicar a la mayora de los consultados en una categora. Segunda fase: elaboracin y envo de cuestionario estructurado Los expertos reciben el cuestionario y se les solicita que lo contesten. Una vez contestados, los cuestionarios son devueltos al moderador, que realiza un anlisis cualitativo y cuantitativo de las suposiciones de cada tem. El anlisis estadstico se centra en el clculo de la media, mediana (valor de la opinin ubicada en el centro, 50% de todas las respuestas), el primer cuartil o cuartil inferior (en el que se produce lo mismo para el 25% de los expertos) y tercer cuartil o cuartil superior (para el 75%). La formulacin ms terica del mtodo Delphi (Godet, 1996; Landeta, 1999), es buscar la convergencia de los expertos en base a disminuir el espacio intercuartil, por ello si existe mucha divergencia en las respuestas, ser necesario realizar tres o ms vueltas (consultas) a los expertos. Por ello, aunque se han llevado a cabo formulaciones clsicas del mtodo Delphi, dado los objetivos de la investigacin y el horizonte temporal se sugiere el siguiente sistema: Tercera fase: consulta de refrendo y consolidacin La realizacin de una segunda vuelta en el estudio se plantea con un doble objetivo:

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a) remitir y hacer participes de la informacin obtenida a todos aquellos que han colaborado en el estudio con la aportacin de su conocimiento y opiniones. b) consolidar y refrendar los resultados obtenidos en la consulta inicial. De hecho, la experiencia indica que las variaciones respecto a los resultados iniciales son mnimas en ste tipo de estudios. Metodologa para el lanzamiento y tratamiento de la segunda vuelta a) Se selecciona la media o la mediana de las respuestas a las preguntas de la primera ronda, depender del tipo de pregunta, aunque habitualmente, si las desviaciones tpicas no son excesivas, se utiliza la media. b) Se solicita a los expertos que indiquen su acuerdo o desacuerdo con dicha media. c) Se pide a los expertos que no se hallan de acuerdo con la media que argumenten sus razones Esta Ud. de acuerdo con la media obtenida para el conjunto de los consultados? Si/no En caso de que no se halle de acuerdo, Cul es el nuevo valor que propone? Si lo juzga necesario, podra justificar dicha respuesta? d) Se calcula la nueva media o mediana (a los expertos que se muestren de acuerdo se les fijara el valor de la media anterior). Los valores propuestos y razonados por los expertos que siguen manteniendo valores diferentes de la media, sirven para elaborar escenarios alternativos o formular hiptesis de futuro alternativas (el futuro no es nico y predeterminado), que sern ms valiosas en funcin de la "calidad" del experto en el tema. Por ello, es conveniente recoger tambin los ms significativos en el informe que se elabore, haciendo mencin: P.ej. La mayora de los expertos consultados opinan que la implantacin masiva del sistema de informacin del entorno A se har patente en el ao 2003, aunque algunas opiniones sostienen que no dar de manera significativa en el sector hasta el ao 2006 debido a que .... (incluir la argumentacin del experto). Tericamente, ya habra terminado el Delphi, quedando tan slo la elaboracin de un informe en el que se indicaran las fechas calculadas a partir del anlisis de las respuestas de los expertos y los comentarios realizados por los panelistas. Sin embargo, si no se hubiese llegado a un consenso, existiendo posturas muy distantes, el moderador debera confrontar los distintos argumentos para averiguar si se ha cometido algn error en el proceso. Scanning (con frecuencia denominado environmental scanning) involucra observacin, examen, monitoreo y descripcin sistemtica del contexto tecnolgico, socio-cultural, poltico, ecolgico y/o econmico del actor en cuestin un pas, industria, firma, organizacin, et. La tcnicas de scanning pueden ser ms o menos formales, sistemticas y fciles de entender en la bsqueda para colectar informacin va revisin de literatura, anlisis FODA, bsqueda en Internet, bibliometra o 140

anlisis de patentes, etc. Esto es una actividad con frecuencia encargada a acadmicos o consultores, algunos de los cuales se especializan en monitoreo de tendencias como las reportadas masivamente o en medios cientficos.

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