V 52 N 1 A 05

Relaes Estado-Sociedade no Brasil: Representaes para Uso de Reformadores*
Frederico Lustosa da Costa
INTRODUO
s grandes intrpretes da realidade brasileira tm salientado que as razes de nosso atraso, subdesenvolvimento, dependncia, modernizao perifrica ou insero pouco competitiva no mundo globalizado esto plantadas em nossa formao histrica, gerando uma srie de determinantes que condicionam o sistema poltico, o Estado e suas relaes com a sociedade e a economia. Essas peculiaridades constituem modos de ser, proceder ou pensar que caracterizam nossas instituies, relaes sociais e representaes do mundo social e poltico. Patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo, clientelismo, cartorialismo, centralismo e autoritarismo so exemplos das deformaes ou patologias utilizadas para descrever aspectos de nossa realidade, particularmente do Estado, do governo e da administrao pblica, que se constituiriam nas causas da pouca efetividade da ao governamental. Alguns desses problemas encontram variantes conceituais mais recentes em categorias como democracia delegativa (ODonnell, 1991), mundo estatofbico e hobbesiano (Santos, 1993), cultura paroquial (Carvalho, 1996), anis burocrticos
* Este artigo nasceu de um trabalho mais amplo, intitulado Reforma Gerencial do Estado no Brasil Condicionantes, Estratgias e Resultados, originalmente apresentado como tese de doutoramento junto ao Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa (ISCTE), em Lisboa, em 21 de junho de 2007.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 52, no 1, 2009, pp. 161 a 199.
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(Cardoso, 1975), estadania (Carvalho, 1987) e neocorporativismo, utilizadas para descrever a apropriao do pblico pelo privado, o compadrio, a vassalagem, a barganha, a fisiologia, o bacharelismo, a centralizao e a precariedade da democracia. A persistncia com que essas categorias continuam a ser resgatadas, criticadas e atualizadas d conta de sua importncia para a compreenso do pas e para a construo da imagem que os brasileiros fazem de si mesmos. Elas revelam apreciaes sobre a realidade nacional que informam no s os julgamentos irrefletidos e as atitudes cotidianas mas tambm as anlises cientficas e as polticas pblicas. A extensa produo acadmica sobre esses temas no permitiu chegar a concluses definitivas sobre a natureza, extenso, durao, cristalizao ou superao dos fenmenos que descrevem. No importa. Ainda que esses conceitos no constitussem elaboraes nascidas de fatos e atos verificveis, eles tm existncia estabelecida no mundo das representaes, acabando por produzir impactos sobre as prticas sociais e as instituies que as regulam. So imagens simblicas (Sfez, 1988) que veiculam e atualizam representaes1. Convm, portanto, mant-los na agenda, pelo menos at que a roda da histria faa girar o crculo (no sequencial) das instituies, prticas e representaes. A permanncia dessas concepes no quer dizer que a realidade nacional seja imutvel. O Brasil, como, de resto, o mundo inteiro, tem sofrido profundas transformaes econmicas, sociais, polticas e mesmo culturais, sobretudo nos ltimos 75 anos. Durante o sculo XX, foi o pas que mais cresceu em todo o globo. Passou de uma economia primrio-exportadora a um grande parque industrial; de uma sociedade rural a um conglomerado de metrpoles densamente povoadas; do particularismo local cultura de massas. O pas incorporou a suas instituies e prticas sociais, sobretudo nas esferas do Estado e do mercado, elementos da racionalidade prevalente nas economias centrais. O Brasil modernizou-se. Alguns desses intrpretes veem nas manifestaes que esses conceitos expressam justamente o modo pelo qual a sociedade brasileira incorporou os valores da modernidade. Essa modernizao, ainda que seletiva, no exclui a permanncia de formas particulares de acomodao de valores e instituies modernas ambincia tropical sem que a maior parte de suas interpretaes deva ser jogada na vala comum da sociologia da inautenticidade, quer dizer, que atesta a inautenticidade
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do esforo de modernizao brasileiro, segundo a crtica de Souza (2000). Traos importantes do processo brasileiro que configuram um percurso particular de modernizao no constituem singularidades. Esto presentes em inmeros pases latino-americanos e at em alguns pases mediterrneos, para alm da Pennsula Ibrica. Como reitera DaMatta (1980), e como foi possvel identificar em um dos primeiros estudos sistemticos sobre o jeitinho brasileiro (Vieira, Lustosa da Costa e Barbosa, 1982), o que singular entre ns o anseio de diferenciao, o desejo (ainda que diversamente motivado) dessa singularidade e a valorizao positiva de alguns de seus aspectos cordialidade, estabilidade, lealdade, esperteza, flexibilidade etc. Como a maioria das disfunes pe o Estado no centro do processo, seja como agente, seja como paciente ou cenrio, deve-se admitir que, quando se cogita realizar reformas institucionais (no Estado, para o Estado ou com o Estado), essas caractersticas devem ser devidamente consideradas, pois as circunstncias polticas, o contexto social e cultural e a pluralidade dos poderes e grupos de influncia em que a administrao est envolvida no permitem a implementao de tiposideais isolados das realidades e do meio envolvente (Mozzicafreddo, 2001:19). Como lembra Claus Offe,
bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interna e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio scio-econmico que [...] fixa a administrao estatal em um certo modo de operao [...]. bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da administrao e as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho (1984:219; nfase no original).
Estamos, assim, diante de uma srie de aspectos diversificados, complexos e inter-relacionados da realidade brasileira que condicionam o funcionamento do Estado e a ao e o desenvolvimento da administrao pblica, e continuam a desafiar os cientistas sociais. As proclamadas mazelas brasileiras tm sido examinadas ora como dados da realidade ou parte da nossa cultura, ora como condicionantes estruturais, ora, ainda, como resduos do passado colonial e das estruturas oligrquicas que esto desaparecendo naturalmente.
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Vistos como traos culturais, esses atributos podem ter dois tipos de tratamento, como varivel independente ou como varivel dependente, de acordo com uma viso mais ou menos instrumentalizada que se tenha da cultura (Harrison e Huntington, 2002:13). Se for tratada como varivel independente, a cultura ou a cultura poltica ajuda a entender e a explicar a organizao e o funcionamento do Estado, a conformao do sistema poltico e o padro de democracia (DaMatta, 1980). Se a cultura for definida como varivel dependente, trata-se de identificar os obstculos culturais modernizao do Estado e as formas de ao poltica que permitem remov-los (Beltro, 1984). Analisados como determinantes de disfunes do Estado, os fatores estruturais do contexto brasileiro passam a requerer profundas transformaes econmicas, sociais e polticas para que possam produzir efeitos sobre a ao estatal (Santos, 1993; Motta, 1987). A modernizao do Estado seria, assim, consequncia de mudanas sociais de maior envergadura. Considerando, entretanto, que essas transformaes dependem, em grande medida, da prpria ao estatal, a reforma do Estado poderia ser caracterizada como a me de todas as reformas. Em um ou em outro caso, a reforma do Estado ou a grande transformao passa a constituir um empreendimento de tal magnitude que se torna difcil de ser concretizado. Percebidos apenas como sobrevivncias do passado, os problemas brasileiros esto fadados a desaparecer por causa do processo natural de evoluo da sociedade (Souza, 2000) em sua marcha progressiva para o racional. Nesse sentido, a reforma do Estado pode contribuir para acelerar esse processo (Bresser-Pereira, 2001). As diversas atitudes intelectuais podem aparecer de forma isolada ou combinada e informar diferentes estratgias de reforma, mas no logram estabelecer relaes diretas entre constataes e propostas de mudana. Em todos os casos, pem em primeiro plano o carter normativo da discusso sobre reforma do Estado. Aqui, procede-se, mais uma vez, ao exame de trs das caractersticas mais recorrentes nas interpretaes do Brasil o patrimonialismo, o mandonismo e o personalismo (ou pessoalidade) , evocando-se outras disfunes a elas relacionadas o clientelismo e o autoritarismo e seus efeitos sobre o exerccio dos direitos de cidadania. Essas caractersticas foram escolhidas em funo da frequncia de seu aparecimento na literatura e dos alegados impactos mais diretos, que essa mesma
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literatura indica, sobre o funcionamento do aparelho do Estado, sobretudo em suas relaes com a sociedade. Tomadas separadamente, em conjunto ou combinadas de diferentes maneiras, essas linhas interpretativas traam o retrato de um Brasil arcaico, desenhado a partir da perspectiva histrica, profundamente enraizado no terreno dos bolses de pobreza, das reas rurais e das regies mais profundas da alma brasileira. Esse retrato se contraporia a outro, pintado com as cores da modernidade, a partir de matizes contemporneos instituies e regras, dados eleitorais e estatsticas judiciais (Santos, 1993), surveys sobre cidadania e justia (Carvalho et alii, 1998), revelando um pas caracterizado por desprivatizao do Estado, moral individualista, universalismo de procedimentos, participao poltica, ativismo social e espao pblico ampliado. A referncia a retratos sublinha o carter de representaes coletivas dessas categorias. No se trata de retomar a teoria do dualismo, aludindo existncia de dois Brasis que se justapem. Essa tese, muito difundida desde os anos 1930, descreve o pas a partir de uma percepo dicotomizada da realidade, contrapondo conjuntos de atributos negativos a grupos de caractersticas positivas. Do lado arcaico, o Brasil pobre, predominantemente rural, oligrquico, clientelista. Do lado moderno, o Brasil urbano, industrializado, democrtico, plural, competitivo. Tanto em um quanto em outro plano, o pas um s. Forma um sistema de complementaridades em que uma parte se nutre da outra, no qual o jogo de interaes vai articulando a reproduo e a mudana sociais. A dualidade uma constatao, no uma explicao; deve ser concebida como unio dialtica de contrrios e no como justaposio mecnica de sociedades distintas, como supe a maioria dos estudos sobre a diversidade histrico-social no Brasil (Ramos, 1983:422). Esta anlise permite caracterizar esses fenmenos como estrutura e funo, indicar sua influncia sobre prticas sociais, polticas e administrativas e avaliar seu impacto sobre o funcionamento do Estado e suas estratgias de reforma.
PATRIMONIALISMO
O tema do patrimonialismo se inscreveu na tradio do pensamento social brasileiro como a base de uma das interpretaes clssicas da formao do pas. Mostrado como uma das principais heranas da administrao colonial, aos brasileiros parece at surpreendente que no
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seja recorrentemente apontado, nas cincias sociais lusas, como matriz do destino da civilizao portuguesa. Como se explica que o patrimonialismo esteja na raiz das disfunes do Estado brasileiro e no seja visto como a causa principal da estagnao do Estado portugus? Muito do sucesso da tese do patrimonialismo se deve gradativa e crescente aceitao da obra clssica de Raymundo Faoro, Os Donos do Poder, publicada originalmente em 1957, ampliada e totalmente refundida em 1975. O autor tinha o ambicioso propsito de abarcar, num lance geral, a complexa, ampla e contraditria realidade histrica, em um longo perodo, que vai do Mestre de Avis a Getlio Vargas, valorizando as razes portuguesas de nossa formao poltica, [...] desprezadas em favor do passado antropolgico e esquecidas pela influncia de correntes ideolgicas, originrias da Frana, da Inglaterra e dos Estados Unidos (Faoro, 2001:14). Pretendia, assim, inaugurar uma interpretao que se contrapusesse ou, pelo menos, se equiparasse s de Gilberto Freyre e Srgio Buarque de Holanda, e que no se enquadrasse na moldura estreita do marxismo ou mesmo de outras sociologias europeias ou anglo-saxnicas. claro que um trabalho que adota o patrimonialismo, o estamento e o feudalismo como conceitos principais no pode deixar de ser tributrio da herana intelectual de Weber. Com efeito, foi Weber (1994) quem, ao descrever as trs formas de dominao legtima carismtica, tradicional e racional-legal , traou um amplo panorama dos tipos ideais de sociedade tradicional, pois a dominao tradicional e a formao social que lhe correspondente se caracterizam pela prevalncia de um sistema de autoridade cujo fundamento maior a tradio, o ontem eterno que santifica os antigos costumes e alimenta o conformismo assim porque sempre foi. Afirma-se, nesse sistema, a vontade do senhor, cujos limites so fixados pela prpria tradio, ou seja, as normas vlidas desde sempre. Em torno do senhor (ou do prncipe), gravita o quadro administrativo os dependentes pessoais ou parentes, os amigos e os fiis , distribuindo-se o poder de mando de acordo com sua discrio. O conceito de patrimonialismo aparece, na sociologia weberiana, no contexto da dominao tradicional, ora como sinnimo, ora como um tipo especfico, ao lado do feudalismo. Assim, a dominao tradicional pode ser do tipo patrimonial ou feudal. J o patrimonialismo poderia ser de dois tipos patriarcal (ou sultanista) e estamental. As duas dis-
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tines colocam em primeiro plano o tipo de relao que se estabelece entre o senhor e seus servidores, determinando duas formas de administrao. Na estrutura patriarcal, os servidores mantm uma relao de dependncia pessoal com o senhor, no tendo direitos sobre os cargos nem honra estamental; ou so propriedades suas (escravos, servos e eunucos); ou so eleitos pela afeio (favoritos, plebeus). Nessa situao de dependncia, predomina o arbtrio, contra o qual no h nenhuma garantia ou proteo. A essa forma particular de despotismo Weber classifica de sultanato. A estrutura estamental caracteriza-se pela relativa independncia dos servidores com relao ao senhor. Eles so investidos em seus cargos por privilgio ou concesso, conquistando um direito em virtude de um negcio jurdico e deles no podem ser despojados. A administrao exercida por conta prpria dentro de uma determinada jurisdio ou competncia. O feudalismo possui, ao mesmo tempo, elementos tpicos de relaes patrimoniais e extrapatrimoniais o despotismo patriarcal, com a devoo pessoal e o culto fidelidade, e a estipulao contratual de direitos e deveres. Tomado como categoria principal, equivalente dominao tradicional, ou como categoria secundria, correspondente a uma forma particular de tradicionalismo, o patrimonialismo weberiano compreende uma ampla srie de variaes que tm em comum a propriedade da terra como fonte de poder, a tradio como fonte de legitimidade e o quadro administrativo de servidores como agentes da dominao. J o conceito de estrutura estamental menos flexvel. Caso particular de patrimonialismo, ou configurao do feudalismo, o estamento tem esse quadro como um conjunto de pessoas independentes, investidas em seus cargos por privilgio ou concesso do senhor, ou em virtude de contrato de compra, penhora ou arrendamento que lhes confere direito e estabilidade:
Sua administrao, ainda que limitada, autocfala e autnoma, exercendo-se por conta prpria e no por conta do senhor. [...] O poder senhorial acha-se, pois, repartido entre o senhor e o quadro administrativo com ttulo de propriedade e de privilgio, e esta diviso de poderes
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estamental imprime um carter altamente estereotipado ao tipo de administrao (Weber, 1994:132).
na utilizao da categoria de patrimonialismo estamental que Faoro se afasta de Weber e desenvolve sua prpria teorizao a partir da experincia histrica de constituio, consolidao e cristalizao da monarquia portuguesa. a proeminncia da figura do rei proprietrio, lavrador e comerciante que d singularidade ao caso de Portugal, em uma Europa onde predominava o feudalismo. Ao casar-se com Henrique de Borgonha, Tereza, filha de Afonso VI, rei de Leo e Castela, recebeu como dote paterno o Condado Portucalense, retomado dos mouros e convertido em reino por seu filho Afonso Henrique em 1139. Foi pela espada que o reino se formou, expandindo-se em direo ao sul pela reconquista dos vastos territrios abandonados pelos sarracenos. No tendo titularidade, essas terras passam ao domnio particular do rei, que se torna, alm de senhor das armas, o maior proprietrio do novo reino, cujo patrimnio em muito supera o do clero e o da nobreza. A Revoluo de Avis vem consolidar o poder monrquico, reduzindo a influncia senhorial, com a criao dos concelhos trao de unio entre o rei e o povo e o fortalecimento da burguesia comercial. As funes pblicas estavam totalmente separadas da propriedade:
A concesso de senhorio ou de uma vila, filha da liberalidade do rei, no importava na atribuio de poder pblico, salvo em medida limitada. [...] Os cargos eram, dentro de tal sistema, dependentes do prncipe, de sua riqueza e de seus poderes. [...] O rei, quando precisava do servio militar da nobreza territorial, pagava-a, como se paga um funcionrio (Faoro, 2001:20).
Os concelhos, com suas contribuies, tambm concorriam para aumentar a renda do prncipe, oriunda de seu patrimnio fundirio. Alm dos forais, eram inmeras as fontes de renda multas, direitos sobre cargos, rditos, jantar ou colheita, e outras formas de gravar as atividades da agricultura, do comrcio e da indstria sugadas pelo trabalho incansvel dos mordomos, sob a chefia do almoxarife, a servio da Casa Real, sendo indistinta a riqueza privada da pblica (ibidem:22). O rei era senhor de tudo ou, pelo menos, um scio com quem todos deviam repartir seus ganhos.
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Nesse novo sistema monrquico, no h a presena de uma camada de senhores autnomos entre o rei e o vassalo, unidos, uns e outros, por vnculos contratuais que possam limitar a autoridade do soberano, ou seja, no h traos do feudalismo. Portugal passou do mercantilismo estatal ao capitalismo politicamente orientado. Segundo Faoro, o Estado torna-se uma empresa do prncipe, que intervm em tudo, empresrio audacioso, exposto a muitos riscos por amor riqueza e glria: empresa de paz e empresa de guerra (ibidem:40). Mesmo no patrimonialismo portugus, o rei no pode governar sozinho. Sem contar com o concurso da nobreza territorial, forma um quadro administrativo de servidores dotados de saber jurdico e honra estamental. So os doutores, os letrados do estamento, espcie de nobreza funcionria, que, em nome do rei, exercem dominao. O estamento, comunidade de poder que se projeta de cima para baixo, manda, governa, dirige, orienta, determinando no apenas formalmente o curso da economia e as expresses da sociedade, sociedade tolhida, impedida, amordaada (ibidem:63). Mas esse grupo no constitui uma classe social inorgnica, gerada na mera comunidade de interesses marcado pela desigualdade social e rene indivduos de todas as classes , tampouco se degrada em burocracia ou se reduz a uma comunidade de dependentes. Pouco a pouco, separa os negcios sob sua jurisdio da propriedade particular do rei e apropria-se de privilgios e favores como apangios da honra estamental. Mantm com o soberano uma relao de codependncia, servindo com honra e lealdade, com o fazer que obra e enriquece e o saber que ilustra e legitima. Na sociologia de Faoro, o estamento deixa de ser uma categoria coletiva e plural (estamentos), designando diversos grupos sociais, para afirmar-se como sinnimo de categoria social dominante. Seria desnecessrio seguir o percurso de Faoro por mais de oito sculos de histria, em uma viagem redonda, para mostrar como o patrimonialismo se cristalizou como moldura social e poltica da vida brasileira, mantendo em primeiro plano, autnomo, sobranceiro, tutelador e sufocante, o estamento poltico. A histria quase imvel e o argumento, reiterativo. Da Coroa portuguesa administrao colonial, do Reino Unido ao Imprio brasileiro, da Independncia Repblica, da poltica dos governadores da Repblica Velha ao Estado Novo de Vargas, mantiveram-se intactos o regime patrimonialista e o poder do estamento.
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Escrita em linguagem culta e fartamente documentada, a obra de Faoro tornou-se um clssico, reverenciada por vrias geraes de cientistas sociais. , ao mesmo tempo, um objeto de erudio e uma coisa pensada, confundindo as instigantes categorias antinmicas propostas por Hannah Arendt (1987). Influenciou inmeros trabalhos, alguns dos quais tambm se converteram em clssicos, como Bases do Autoritarismo Brasileiro, de Simon Schwartzman (1988), A Querela do Estatismo, de Antonio Paim (1978), e Carnavais, Malandros e Heris, de Roberto DaMatta (1980). No est, porm, imune a crticas, algumas bastante acerbas. O primeiro reparo que se faz a Faoro est relacionado ao prprio uso das categorias weberianas. Como expresso anteriormente, a noo de patrimonialismo estamental estaria bastante prxima do conceito de feudalismo. Quer dizer, o estamento se afirma onde h uma relao contratual que lhe assegura autonomia. A designao do servidor, ditada por escolha pessoal, seja por mrito, seja por afeio, prpria do patrimonialismo patriarcal, ou sultanato (Campante, 2003:158). Como, segundo Faoro, o feudalismo, com a dominao de uma nobreza territorial autnoma, em relao contratual com o soberano, no existiu em Portugal nem no Brasil, o estamento, portugus e brasileiro, no cabe na extensa e flexvel taxonomia weberiana. Seria de outra ordem, constitudo e notabilizado por obra e graa do rei. A fidelidade obra de Weber no acrescentaria mritos ao trabalho de Faoro. O problema de outra ordem. Est relacionado transplantao e utilizao adequada de conceitos. Ao rejeitar muito apropriadamente, alis a hiptese do feudalismo portugus e afirmar a proeminncia do estamento poltico no patrimonialismo luso-brasileiro, o autor coloca em causa uma das bases de seu prprio modelo a concentrao de poder. Faoro no se cansa de repetir que o patrimonialismo ibero-americano , por natureza, centralizador. Trata-se de um sistema hierarquizado que exerce uma fora centrpeta sobre todos os domnios do Imprio portugus, trazendo-os para prximo do rei e do estamento poltico que lhe serve as decises e os recursos. No feudalismo (estamental), h uma tenso entre o rei e a nobreza territorial que se resolve pela via contratual. No sultanato, o servidor tem poderes limitados e um agente do soberano, muitas vezes vigiado por outro servidor local ou itinerante. No patrimonialismo estamental de Faoro, no h lugar para a descentralizao, o que poderia caracterizar uma ordem feudal.
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Assim, para manter a solidez dos argumentos patrimonialistas (e centralizadores), Faoro acaba por negligenciar a importncia do mandonismo rural na vida poltica brasileira. Os grandes proprietrios de terras, exercendo, longe do poder institucionalizado do Estado, a autoridade real e simblica, constituam, em determinado momento, uma classe senhorial dotada de poder econmico e de conscincia de classe (para no dizer honra estamental). A terceira crtica obra de Faoro diz respeito ao imobilismo histrico que o emprego da teoria do patrimonialismo estamental determina. Em oitocentos anos de histria, o patrimonialismo fez uma viagem redonda, fechado sobre si mesmo, infenso s transformaes econmicas, revolues polticas, mudanas sociais, transplantaes geogrficas e operaes simblicas. O estamento, congelado, manteve-se no centro do mercantilismo estatal e do capitalismo politicamente orientado, atualizando-se para se reproduzir. Trs argumentos poderiam ser utilizados a favor de Faoro, ainda que para sustent-los se deva sucumbir a um anacronismo ex ante factum. Em primeiro lugar, o modelo do patrimonialismo estamental poderia ser considerado uma espcie de teoria da reproduo social apoiada na prevalncia do capital social como elemento instituidor da hierarquizao e da ordem e motor de sua dinmica de transformao (Bourdieu e Passeron, 1977). Em segundo lugar, Os Donos do Poder pode ser considerado um exemplo, avant la lettre, de histria da longa durao, descrevendo os mecanismos de conservao e transformao das mentalidades ou representaes sociais2. Por ltimo, a teoria do patrimonialismo de Faoro anuncia, descreve e estrutura a dinmica intrnseca que permite dar ao estamento uma capacidade adaptativa, assegurando-lhe a conduo do processo de transformao econmica em interao dinmica com o capitalismo mundial. Nesse sentido, o estamento foi moderno e modernizador, o que, de certo modo, reduz o impacto do argumento que se segue. A quarta crtica mais comum v na anlise do patrimonialismo uma condenao herana ibrica, que nos teria legado uma experincia histrica que adotou do capitalismo a tcnica, as mquinas, as empresas, sem aceitar-lhe a alma ansiosa de transmigrar (Faoro, 2001:822), quer dizer, o liberalismo. Os Donos do Poder seria um libelo estatofbico que, ao demonizar o estamento, acaba por condenar tambm o Estado que assenhoreou.
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Souza denuncia a teleologia do argumento, a forma esquemtica como Faoro percebe o processo de desenvolvimento ocidental e acredita que seu ponto de vista
o do liberal clssico que percebe a singularidade do capitalismo bem-sucedido e democrtico segundo o modelo de uma sociedade que se constitui antes do Estado, permitindo o florescimento tanto das liberdades econmicas quanto das pblicas e democrticas. Escapa a Faoro que esse caminho, longe de ser a regra, foi a exceo do desenvolvimento ocidental. Esse ponto fundamental. ele que ir explicar de que modo a categoria a-histrica de estamento patrimonial que o autor constri possa transmutar-se quase que imperceptivelmente na noo pura e simples de Estado interventor (Souza, 2000:171-172).
A mera leitura do texto, entretanto, no mostra, em Faoro, tantos pendores para a louvao do liberalismo. Ao contrrio, ele critica as perspectivas histricas que tomam como nica referncia o
capitalismo moderno, tal como decantado por Adam Smith, Marx e Weber, tratados os estilos divergentes como se fossem desvios, atalhos sombreados, revivescncias deformadoras, vestgios evanescentes. [...] A sociedade capitalista aparece aos olhos deslumbrados do homem moderno como a realizao acabada da histria degradadas as sociedades a fases imperfeitas, num processo dialtico e no mecnico, de qualquer sorte, substituindo o fato bruto ao fato racional, que bem pode ser o fato idealizado artificialmente. No fundo, a tese da unidade da histria, acelerada, sendo criada, pelo imprio do capitalismo (Faoro, 2001:822).
A viagem redonda de Faoro se encerra no auge da era Vargas, quando o soberano se converte em presidente populista, pai dos pobres, distribuindo benesses em um sistema poltico fechado e autoritrio, mas sugere a continuidade do patrimonialismo nos anos subsequentes. O que aconteceu nas dcadas posteriores que justifica a permanncia do tema na agenda de pesquisa das cincias sociais e, sobretudo, nas representaes do Estado e do poder poltico? Nos ltimos sessenta anos, a partir do primeiro governo Vargas, o Brasil empreendeu um enorme esforo de modernizao, inclusive de suas instituies pblicas. Sob a regncia do Estado, o desenvolvimento econmico baseado no processo de industrializao pela substituio de importaes permitiu a superao do modelo agroexportador
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em declnio, a constituio de uma sociedade urbano-industrial, a criao das estruturas de proteo e seguridade social e a organizao poltica pluralizada de vrios segmentos sociais. A ao estatal criou as condies para que se estabelecesse um mercado onde os diversos agentes econmicos pudessem movimentar-se em liberdade. A esfera pblica ampliou-se para criar os espaos de domnio privado (Lustosa da Costa e Cavalcanti, 1991:89). Na medida em que constituiu um setor pblico dos mais equipados e eficientes do Terceiro Mundo, o Estado brasileiro tentou ser moderno e modernizador. Isso no implica aceitar a tese do patrimonialismo modernizante proposta por Paim (1978), ainda que se reconhea o carter autoritrio, centralizador e estatizante do projeto de desenvolvimento nacional do sculo XX, cujos resultados mais expressivos, em termos de crescimento econmico, se deram em regimes de exceo. Conduzida pelo estamento, apesar dele, ou mesmo contra ele, a modernizao brasileira se deu dentro dos marcos do domnio patrimonial e, por isso, jamais logrou minar as bases dos interesses oligrquicos e estamentais que dele se beneficiam. Prevaleceu a fora da tradio legitimadora da privatizao do Estado, que se manteve como principal arena da poltica de grupos. Qual o impacto da obra de Faoro na anlise do patrimonialismo sobre os estudos e as propostas de reforma administrativa? Em primeiro lugar, preciso que se diga que a maioria dos trabalhos sobre reformas faz referncia herana ibrica e tradio patrimonialista como obstculos modernizao do Estado, da economia e da sociedade brasileira. Caractersticas do patrimonialismo weberiano, como os fundamentos personalistas do poder, a falta de uma esfera pblica contraposta privada, a racionalidade subjetiva e casustica do sistema jurdico, a irracionalidade do sistema fiscal, a no-profissionalizao e a tendncia intrnseca corrupo do quadro-administrativo (Campante, 2003:161), so automaticamente relacionadas ao patrimonialismo estamental de Faoro e tomadas como causas da ineficincia da burocracia governamental. Nessa perspectiva, o patrimonialismo se manifestaria como realidade observvel nas relaes promscuas entre agentes do Estado e interesses particularistas, nas formas de arregimentao de quadros e de distribuio de cargos tpicas do spoil system e do nepotismo, na permanncia de mecanismos de favoreci-
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mento e concesses privilegiadas e nas variadas prticas de corrupo subsistentes. Embora no haja, na literatura brasileira, muitos estudos empricos com dados factuais sobre essas manifestaes, uma srie de evidncias pode ser colhida no noticirio e assim informar uma alentada agenda de pesquisa. So exemplos sempre lembrados de promiscuidade entre o pblico e o privado a persistncia do nepotismo nos poderes Legislativo e Judicirio, o processo de privatizaes no governo Fernando Henrique Cardoso, a forma de nomeao de titulares de cartrio e os processos de escolha dos concessionrios de canais de rdio e televiso. Mais importante do que a realidade observvel so as representaes sociais que se constituem a partir da tomada de conscincia da herana lusitana. Por meio da imagem construda pelo noticirio e por anlises histricas ligeiras, o Estado passa a ser visto como propriedade de um grupo que tenta, a todo custo, manter privilgios e vantagens pessoais contra os interesses populares. A mquina ineficiente, onerosa e perdulria; seus agentes, gananciosos e inescrupulosos. Muitas vezes, os donos do poder so personificados nos servidores pblicos, vistos como marajs. Essa viso determina uma agenda negativa de reforma do Estado e culpabiliza um dos elos mais fracos na cadeia de comando do Estado patrimonial. Afinal, quem so os donos do poder? Por outro lado, seu vis estatofbico nega o carter estratgico e funcional da interveno do Estado na economia brasileira durante o sculo XX. A tese do patrimonialismo suscita duas atitudes intelectuais que produzem consequncias em termos de poltica de reforma:
O patrimonialismo est superado e, portanto, a reforma cogita corrigir disfunes da administrao burocrtica. O patrimonialismo supervel e, assim, a reforma deve agir a fim de burocratizar o Estado e punir os comportamentos desviantes nepotismo, favoritismo, clientelismo e corrupo.
No h quem considere que o patrimonialismo seja insupervel, mas imprecises conceituais, j apontadas por Carvalho (1997), acabam por confundir patrimonialismo com clientelismo, corporativismo e, at mesmo, com simples corrupo, indicando a permanncia do fenmeno e magnificando sua dimenso (Pinho, 1998).
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A atitude contrria, que registra o completo desaparecimento do patrimonialismo, orienta o foco para a administrao burocrtica (e suas distores) e informa estratgias de flexibilizao orientadas para sua superao, ensejando a possibilidade de eliminao de mecanismos de salvaguarda dos princpios do universalismo, da isonomia e da equanimidade, ainda sujeitos s vicissitudes da democracia e da cidadania no Brasil. Finalmente, aceitar a hiptese sugerida pelo prprio Faoro, subscrita por Beltro e mesmo por Bresser-Pereira, de que o patrimonialismo tem, alm de sua dimenso institucional, uma vertente cultural, impondo-se como uma mentalidade presente na sociedade brasileira, no implica propor estratgias de mudana cultural dentro de uma concepo instrumentalizada da cultura ou da cultura poltica. Ao contrrio, trata-se de conduzir transformaes nas prticas administrativas dentro do espao das representaes sociais, quer dizer, de gerar novas possibilidades de interao das normas, prticas e representaes.
CORONELISMO E MANDONISMO
Um dos temas recorrentes da sociologia poltica brasileira o coronelismo. Espcie de mandonismo local, tpico dos sertes nordestinos, o coronelismo a expresso de uma realidade econmica, social e poltica mais ampla, encontrada, no passado, em quase todas as regies do pas. Designa o sistema de dominao exercido pelos potentados rurais. A palavra deve sua origem ao posto mais elevado da Guarda Nacional, criada em 1831, em substituio s milcias existentes durante o perodo colonial. De incio, os oficiais da Guarda eram eleitos, mas, a partir de 1837, os coronis, majores e capites passaram a ser nomeados, entregando-se esses postos aos notveis de cada lugar, de acordo com sua posio social. Para gozarem de suas prerrogativas, os oficiais tinham de obter suas patentes pagando emolumentos e averbaes. Possuam uniformes, com as insgnias correspondentes a cada posto, que envergavam nas festas cvicas e religiosas e nas ocasies em que precisavam impor mais respeito. A Guarda Nacional era um corpo auxiliar da tropa de linha, o exrcito regular. Exercia funo importante na manuteno da ordem pblica, principalmente onde no havia polcia nem guarda municipal. Em
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caso de guerra, atuava como fora auxiliar do Exrcito. Foi extinta em 1911, retirando dos grandes proprietrios rurais um forte instrumento de poder. No entanto, a designao de coronel ficou associada aos chefes polticos municipais, em geral grandes proprietrios de terras que, durante a Repblica Velha, e mesmo depois, controlavam votos e tropas de jagunos3. Assim como o patrimonialismo, o coronelismo tambm tem seu clssico. Publicado em 1949, depois de aprovado como tese universitria na Faculdade de Filosofia da Universidade do Brasil, Coronelismo, Enxada e Voto: O Municpio e o Regime Representativo no Brasil, de Victor Nunes Leal (1997), firmou-se como a referncia incontornvel em qualquer discusso sobre o assunto. Como o prprio ttulo do livro indica, trata-se de um estudo sobre o papel do municpio na vida poltico-administrativa do Brasil, examinando, historicamente, suas atribuies, suas receitas, seu papel na organizao policial e judiciria, a eletividade de seus mandatrios e aspectos da legislao eleitoral. Entretanto, o primeiro captulo traz as Indicaes sobre a Estrutura e o Processo do Coronelismo, em que o autor discorre longamente sobre o tema, o que estimulou um colega a sugerir que ele pusesse o coronelismo em primeiro plano no ttulo do livro, resultante da tese originalmente intitulada O Municpio e o Regime Representativo no Brasil: Contribuio ao Estudo do Coronelismo. Para Leal, o coronelismo fruto de um compromisso entre o poder pblico crescentemente fortalecido e os chefes polticos locais, notadamente os senhores de terras, em franca decadncia. o produto da implementao do regime representativo em uma estrutura social e econmica inadequada. uma manifestao do poder privado, ou o que restou de sua antiga exorbitncia dentro da ordem democrtica. Tem como caractersticas secundrias o mandonismo, o filhotismo, o falseamento do voto, a desorganizao dos servios pblicos locais (ibidem:41). O coronelismo prospera em um meio em que h muita pobreza e grande concentrao na posse da terra. Resultante da forma de ocupao do territrio ainda nos tempos da colonizao, com a distribuio de sesmarias, a estrutura fundiria manteve-se concentrada mesmo com o parcelamento das heranas, uma vez que os casamentos entre membros de famlias proprietrias mantinham no domnio dos mesmos cls as grandes fazendas. Por outro lado, os sitiantes, posseiros e arrenda-
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trios viviam em precrias condies, tendo de tirar seu sustento e remunerar o proprietrio com a pequena produo da terra que conseguissem lavrar. Os pequenos proprietrios tambm viviam na pobreza e na dependncia dos grandes, a quem, muitas vezes, vendiam sua produo. Os prprios coronis so quase sempre pouco mais do que remediados, vivendo modestamente, sem muito conforto, pois nem o excedente da produo nem o proveito que possam tirar das modestas obras e servios dos governos municipais, eventualmente sob seu controle, lhes fornecem grandes rendimentos. Com seus recursos, eles tm de arcar com as despesas eleitorais do alistamento e da eleio em si. Segundo Leal, sem dinheiro e sem interesse direto, o roceiro no faria o menor sacrifcio nesse sentido. Documentos, transportes, alojamentos, refeies, dias de trabalho perdido, e at roupa, calado, chapu para o dia da eleio, tudo pago pelos mentores polticos empenhados na sua qualificao e comparecimento (ibidem:56). O coronel , em geral, homem empenhado no progresso de seu distrito ou municpio, lutando por melhorias e obras, como escolas, estradas, postos de sade, campos de futebol, postos do correio, luz eltrica e redes de gua e esgoto. Para tanto, convm mais a ele dar sustentao ao partido governista. Alm de benefcios de interesse coletivo, o coronel tambm tem de prestar muitos favores pessoais, desde arranjar emprego at oferecer asilo e proteo a perseguidos pela Justia. Para os adversrios, contudo, nega po e gua. No exerccio do favoritismo ou da perseguio, transita em uma zona que se encontra s margens da lei. O filhotismo o leva a trazer os agregados para comerem na gamela municipal. Nas batalhas eleitorais, utiliza inescrupulosamente o dinheiro, os bens e os servios pblicos municipais. A contraface do filhotismo o mandonismo. O coronel se serve da mquina municipal ou das autoridades estaduais por ele nomeadas, como o delegado e o coletor de impostos, para perseguir seus opositores. Para os amigos, po; para os inimigos, pau. a troca de favores que est na base dos compromissos. o descumprimento de uma promessa ou uma desconsiderao pessoal qualquer que justifica a ruptura. Em geral, esta se d para que o coronel possa voltar s hostes do oficialismo quando seu patrono perder o espao no governo estadual. O sistema no estimula a rebeldia, que no oferece proveito queles que se afastam do governo. O apoio oficial fundamental para trazer benefcios coletivos, oferecer favores, exercer presso sobre os adversrios e financiar parte das despesas eleitorais.
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O coronel no um arrivista venal, mas um realista, sempre atento sua sobrevivncia, que depende do amparo do governo estadual:
A essncia, portanto, do compromisso coronelista salvo situaes especiais que no constituem regra consiste no seguinte: da parte dos chefes locais, incondicional apoio aos candidatos do oficialismo nas eleies estaduais e federais; da parte da situao estadual, carta-branca ao chefe local governista (de preferncia o lder da faco local majoritria) em todos os assuntos relativos ao municpio, inclusive na nomeao de funcionrios estaduais do lugar (Leal, 1997:70).
Assim, o coronelismo nasce da falta de autonomia dos municpios, penalizados na ordem republicana pela reduo de suas atribuies, pelo excesso de encargos e pela penria oramentria. Paralelamente ao enfraquecimento do poder local, cresceu a autonomia extralegal dos chefes polticos, que, em troca de votos, passam a opinar em todos os assuntos de interesse do municpio que se encontram na competncia do Estado ou mesmo da Unio. Em suma, o coronelismo um compromisso entre um poder pblico estadual fortalecido e a reduzida influncia social dos chefes polticos locais. um sistema hierarquizado de alianas que delega aos coronis a distribuio de benefcios e malefcios em troca da manipulao da vontade popular, o chamado voto de cabresto 4. Medra sombra do governo; nutre-se do oficialismo. Nada tem a ver com a antiga fora dos senhores rurais do perodo colonial, autntica afirmao do poder privado, nica autoridade efetiva nos vastos sertes do Brasil. Raymundo Faoro tambm se ocupou do coronelismo em sua extensa anlise do patrimonialismo brasileiro. Para ser coerente com o argumento do estamento centralizador, Faoro acaba por minimizar o poder do coronel, colocando-o em condio subordinada, como um servidor do governador, de quem recebe delegao informal para exercer sua autoridade. H um casamento entre o coronelismo (municipal) e a oligarquia (estadual). Embora, em geral, o coronel seja um homem de posses, para Faoro pode haver, tambm, coronis remediados que no sejam senhores de terras. Sua autoridade no provm da riqueza, mas do reconhecimento que se d ao poder que exercem, recebido por delegao do governo central no Imprio e do governo estadual na Repblica em troca dos votos que carreiam para o partido oficial.
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Segue, assim, a trilha aberta por Victor Nunes Leal e o ncleo de seu argumento, relacionado com o enfraquecimento do poder dos municpios e a relao de dependncia para com o governo estadual. O coronelismo emerge do enfraquecimento dos municpios, com o esvaziamento de seus poderes e atribuies e o estrangulamento da eletividade de seus mandatrios, desde a constituio republicana. Nesse quadro, estabelece uma relao de obedincia entre o governador, intermedirio dos favores e benefcios da Unio sobre as comunas (Faoro, 2001:708), e o coronel. Entre um e outro a relao de obedincia. Os coronis no so, portanto, parte do estamento poltico-burocrtico que domina o Estado nacional. So um poder auxiliar, subordinado, que lhe serve distncia, concentrado em aspectos da vida local. no mnimo curioso que Faoro passe praticamente ao largo da anlise do municipalismo e das questes relativas ao sistema representativo que constituem o objeto da tese de Leal. Ora, no Portugal patrimonialista e na administrao colonial, os concelhos constituam uma fora representativa da vontade dos muncipes contra a afirmao do poder dos grandes proprietrios rurais. No Imprio brasileiro, houve uma amlgama dessas duas foras que, isoladas dos grandes centros e dos interesses que neles se debatiam, exerciam sua dominao sem incomodar nem serem incomodadas pelo governo central. O poder local era, pois, uma pea-chave na sustentao da ordem estamental. Na Repblica, o municpio enfraquecido e o coronelismo dependente so o combustvel do poder das oligarquias estaduais, estas, sim, foras emergentes a confrontar o governo central e o estamento. O terceiro livro que expe o tema do coronelismo tambm se converteu em um clssico. Coronel, Coronis, de Marcos Vincios Vilaa e Roberto Cavalcanti de Albuquerque (1965), texto de leitura bastante agradvel, reproduz os mesmos argumentos de Leal. Restrito ao ambiente do Nordeste, o trao original dessa pesquisa a construo de perfis sociobiogrficos de quatro remanescentes, cada um com seu estilo, da mais pura estirpe do coronelismo nordestino. Constituiu ento uma novidade na cincia social brasileira, pois introduzia, moda dos pioneiros de Chicago, a histria de vida como mtodo de pesquisa qualitativa. Chico Romo, Z Ablio, Chico Herclio e Veremundo so bem diferentes entre si, mas, mesmo em suas particularidades, configuram um modelo geral que, devidamente estilizado, poderia evoluir para a formulao do ideal-tipo weberiano.
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O ensaio introdutrio e os quatro perfis constituem a crnica de uma morte anunciada, como de resto tambm o fazem os outros textos clssicos. Os autores pernambucanos descrevem a dependncia dos coronis com relao ao governo estadual e registram a decadncia do sistema que lhes d sustentao. O voto mercadoria acaba por se enquadrar na lei da oferta e da procura, podendo ser vendido a quem por ele pagar mais. Por outro lado, os benefcios que o coronel precisa levar para sua comunidade para demonstrar prestgio e assegurar legitimidade se transformam em armas contra a prpria estrutura de dominao. Escolas, estradas, estaes de rdio, empreendimentos industriais, tudo isso contribui para acelerar os processos que transformam a estrutura socioeconmica e minam as bases do coronelismo. O estudo sobre o coronelismo e o mandonismo ganhou novo alento com os trabalhos de Maria Isaura Pereira de Queiroz. Tomado em perspectiva histrica, o coronelismo se inscreve em uma longa tradio de mandonismo local, presente na vida poltica brasileira desde a colonizao. Sua permanncia se deve conservao na estrutura social do latifndio e da famlia grande, em um jogo de ao e reao com o poder central que progressivamente se afirma plido ainda na Colnia; imbricado com o mandonismo local no Imprio; independente e fortalecido na Repblica, sobretudo a partir de 1930. Seria ocioso retomar todo o desenvolvimento de seu raciocnio e seus argumentos para mostrar a fora do mandonismo em quatrocentos anos de histria. Na Colnia, as sesmarias latifundirias, a famlia patriarcal, o trabalho escravo e as cmaras plenipotencirias constituam a base da dominao senhorial. No Imprio, um dbil governo central, longe da numerosa populao rural, apoiava-se nos mandes, em um jogo de laisser-faire, de no intervenincia nos assuntos internos de um e outro, legitimando sua autoridade com as dragonas das patentes da Guarda Nacional. Na Repblica Velha, a emergncia do coronelismo se deve ao enfraquecimento da autonomia municipal, que era compensado pela forma peculiar de funcionamento do sistema representativo, requerendo a chancela do voto para confirmar as escolhas dos representantes. Todas essas transformaes histricas so minuciosamente descritas no ensaio sobre O Mandonismo Local na Vida Poltica Brasileira e Outros Ensaios (Queiroz, 1976). Nem a libertao dos escravos, nem o advento da Repblica, nem o aumento da dependncia municipal imposto pelo regime de 1891 deram
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cabo do mandonismo. Ao contrrio, os chefes locais souberam se adaptar ao trabalho livre de camponeses sem terra e de imigrantes estrangeiros, ampliao da participao poltica com a extenso do direito de voto e ao sistema de transao com o poder emergente das oligarquias estaduais. Agora, a ideologia do favor dava sustentao ao mecanismo de barganha que mantinha o coronel no centro da intermediao. O singular no estudo de Queiroz a ideia de permanncia, de sustentabilidade do poder coronelista: O centro da poltica continuava, malgrado todas as limitaes estabelecidas por lei, o municpio, e dentro do municpio, o coronel, do mesmo modo que durante o Imprio (1976:117). Ele se interpunha entre a massa votante e o chefe poltico estadual, distribuindo favores, conciliando interesses, arrebanhando eleitores. Vigia um acordo tcito: [...] o governo no se metia no municpio, onde o coronel tinha carta branca para fazer o que quisesse, e em troco recebia o apoio do coronel (ibidem:118). O caso mais extremado de exerccio do mandonismo, relatado por Queiroz, e tambm citado por Leal e Faoro, o do padre Ccero Romo Batista. Figura emblemtica de lder poltico e religioso, exerceu durante mais de cinquenta anos o domnio do municpio de Juazeiro do Norte e de toda a regio sul do Cear. Por doze anos prefeito da cidade, foi eleito e reeleito vice-presidente do Estado e, com o apoio de outros coronis, derrubou o presidente do Cear, Franco Rabelo, para restaurar o poder da oligarquia tradicional. Em seu territrio agia sobranceiro, indiferente aos ditames do governo estadual, que enviava embaixadores para cortej-lo. Trs presidentes estaduais5 foram a Juazeiro visit-lo, em uma penosa viagem por estradas de terra de mais de 600 km. Em sua praa-forte, acolhia com hospitalidade quem o procurasse em misso de paz, at mesmo bandidos de honra, como Lampio e seu bando. Tornou-se clebre o pacto firmado em 4 de outubro de 1911, sob sua direo, por dezessete chefes polticos do Vale do Cariri para fazer cessar hostilidades e impor a pax romana. O documento estabelecia o desarmamento, o apoio mtuo contra as tentativas de golpe, a via do acordo para superar desavenas e o poder moderador do chefe supremo do partido (Faoro, 2001:724). No ensaio especfico sobre o coronelismo, alm da recuperao histrica, h a perspectiva sociolgica, a preocupao conceitual e o estabelecimento de categorias de anlise. O coronelismo visto como uma
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forma especfica de poder poltico brasileiro que floresceu durante a Primeira Repblica, e cujas razes remontam ao Imprio (Queiroz, 1976:163). O fenmeno persiste; forma um sistema em que o coronel o elemento polarizador em torno do qual os indivduos se distribuem no espao social segundo diferentes nveis hierrquicos, mas so todos gente do coronel. , portanto, um sistema de poder, apoiado nas relaes pessoais, diretas ou indiretas, que distribui proteo e controla votos, convertidos em bens de troca. Embora estratificada, a estrutura permite certa mobilidade ascendente, que se d pela aquisio de fortuna ou pela aproximao ao centro do sistema ou subsistema regional ou local. Assim, existem coronis em vrios graus, desde os pequenos, dominando diretamente certo nmero de eleitores, at os grandes, liderando um grupo de outros coronis. Os pequenos quase se equiparam aos cabos eleitorais, que mantm contato direto com os eleitores e intermedeiam os favores que recebem dos coronis. Essa multiplicidade de nveis constitua, na viso de Queiroz, uma singularidade da poltica brasileira durante a Primeira Repblica, trao de sua estrutura socioeconmica apoiada em grupos de parentela consangunea ou econmico-poltica. Esse aspecto se transformou com o tempo, perdendo relevncia depois da Revoluo de 1930. Por isso, Queiroz prefere designar os chefes polticos, proprietrios de terras ou no, que dominaram o meio rural desde a Colnia de mandes locais:
O coronelismo se integra, pois, como um aspecto especfico e datado dentro do conjunto formado pelos chefes que compem o mandonismo local brasileiro datado porque, embora aparecendo a apelao de coronel desde a segunda metade do Imprio, na Primeira Repblica que o coronelismo atinge sua plena expanso e a plenitude de suas caractersticas. O coronelismo , ento, a forma assumida pelo mandonismo local a partir da Proclamao da Repblica: o mandonismo local teve vrias formas desde a Colnia, e assim se apresenta como o conceito mais amplo com relao aos tipos de poder poltico-econmico que historicamente marcaram o Brasil (ibidem:172).
Trata-se, pois, de uma estrutura de dominao em que os dominantes dispem de vrios instrumentos, principalmente o econmico, mas tambm de armas como a opresso, a violncia e a crueldade, to empregados e to usuais quanto os favores e os benefcios, para captar e conservar votos (ibidem:174). O regime de proteo e coero, pouco a pouco, cede lugar barganha, na medida em que a igualdade entre
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os eleitores e entre eles e os eleitos transformam o voto em um valioso bem de troca. Para Queiroz, o coronelismo est em declnio, vitimado pelo avano do crescimento demogrfico, da industrializao, da urbanizao. O aumento do nmero de eleitores, o surgimento de camadas mdias urbanas, a elevao dos nveis educacionais, a melhoria do sistema de transportes e a ampliao do acesso aos meios de comunicao so processos que concorrem para arruinar a estrutura coronelista, uma vez que intensificam a diferenciao social. De fato, eles encurtam distncias sociais e geogrficas, despersonalizam as relaes sociais e aumentam a conscincia crtica, dificultando o exerccio de uma autoridade extralegal. A anlise de Queiroz mostra, portanto, que vrios fatores conjugados determinaram a decadncia da estrutura coronelista, fazendo-se sentir de forma diferente segundo as caractersticas de cada regio. Mas o coronelismo, ou alguns de seus aspectos, ainda persistia na vida poltica brasileira. Muitos outros trabalhos foram escritos na esteira desses clssicos pioneiros, sempre tomando como referncia maior o Coronelismo, de Victor Nunes Leal, conforme j repertoriava o trabalho de Carone (1971) e a bibliografia do texto de Jos Murilo de Carvalho (1997). So diferentes nuanas, perspectivas de anlises e, sobretudo, estudos de caso que mostram, se no a permanncia do fenmeno, pelo menos o interesse por seu estudo. Convm mencionar, ainda que de forma muito breve, trs desses trabalhos, tomados quase ao acaso a partir do fato de serem mais recentes. Joo Gualberto (1995) relata o caso do Esprito Santo tomando como exemplo a presena de Jernimo Monteiro na vida poltica de um estado caracterizado pela ocupao territorial por meio da imigrao de europeus. O oligarca governou o Esprito Santo de 1908 a 1912, mas influenciou a poltica do estado at sua morte, em 1933, tendo elegido seu irmo, Bernardino Monteiro, presidente do estado em 1916 e, ele mesmo, senador em 1918 e constituinte em 1933. O trabalho de Gualberto tambm trata das heranas do coronelismo, oferecendo um breve panorama da poltica estadual at meados dos anos 1960, destacando o capital poltico transmitido aos populistas e tecnocratas. O principal legado a inscrio do coronelismo no imaginrio poltico brasileiro, manifestando-se na literatura e informando as representaes sociais do poder local.
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Joo Morais de Sousa (1995) estudou a vida poltica do municpio de Malta, no interior da Paraba, de 1953 a 1992, onde constata a conservao do poder poltico nas mos dos chefes locais, que se mantm mediante prticas de cunho assistencialista, paternalista e clientelista. Entre vrios outros aspectos, pode-se questionar, nesse trabalho, a prpria apresentao do caso de Malta como uma estrutura coronelista, descrita de forma semelhante s de centenas de outros municpios do Nordeste. No entanto, convm registrar as prticas que indicam fazerem parte do repertrio coronelista assistncia mdica, empreguismo, crimes eleitorais, perseguies, relaes de compadrio, rituais fnebres e celebraes religiosas, e a converso de direitos sociais, como a aposentadoria rural, em favores. As categorias so confusas, pois embaralham espcies, gneros e famlias, mas oferecem bons exemplos do clientelismo que preside as relaes polticas no nvel local. Um dos trabalhos mais recentes sobre o tema do coronelismo o de Arajo (2006), uma tese de doutorado que, entre outros temas, trata da trajetria poltica de Jos Sarney. A partir do Estado do Maranho, fez-se deputado, senador, presidente do Congresso e presidente da Repblica. , ainda hoje, senador, chefe de cl familiar e poltico, pai da ex-governadora e senadora pelo Maranho e figura proeminente da Repblica. O emprego do conceito de coronelismo parece inadequado ao ser aplicado ao caso especfico dos Sarney, uma oligarquia poderosa, sim, que se alimenta do sistema baseado no mandonismo local. A propsito, Carvalho (1997) procura, sem muito sucesso, desfazer os equvocos conceituais no uso das noes de mandonismo, coronelismo e clientelismo, cuja distino fundamental para o estudo das relaes entre o poder local e o poder nacional, inclusive para este artigo. Valendo-se da releitura do clssico de Leal, Carvalho procura acentuar as diferenas entre o coronelismo e o mandonismo. Conforme assinalara Leal (1997), o coronelismo aparece como um sistema poltico, datado da Primeira Repblica, que descreve uma complexa rede de relaes que vai desde o coronel at o presidente da Repblica, nascida da convergncia de dois fatos o surgimento da figura forte dos governadores estaduais e a decadncia econmica dos fazendeiros. O mandonismo, conceito que se aproxima do caciquismo hispano-americano,
refere-se existncia local de estruturas oligrquicas e personalizadas de poder. O mando, o potentado, o chefe, ou mesmo o coronel como in-
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divduo, aquele que, em funo do controle de alguns recursos estratgicos, em geral, a posse da terra, exerce sobre a populao um domnio pessoal e arbitrrio que a impede de ter livre acesso ao mercado e sociedade poltica. O mandonismo no um sistema, uma caracterstica da poltica tradicional (Carvalho, 1997:3).
Enquanto o coronelismo morreu em 1930 e foi enterrado em 1937, o mandonismo existe desde a colonizao e sobrevive, ainda hoje, em regies isoladas, embora tenda a desaparecer com a ampliao dos direitos de cidadania. O uso das expresses sistema e estrutura para designar um e outro acaba por manter a confuso. Apesar disso, a distino proposta indica que o coronelismo designa um sistema poltico, e o mandonismo uma caracterstica pessoal do chefe poltico, embora seja difcil distinguir um do outro. Parece razovel supor que determinados sistemas polticos favorecem a emergncia de tipos especficos de chefia. Nesta anlise, preferiu-se considerar, como o faz Queiroz, o coronelismo uma variedade de mandonismo, um momento particular do mandonismo, como tambm anotou Carvalho a respeito da viso de Leal. Nesse caso, o mandonismo tambm um sistema, que se transforma historicamente, e no o exerccio do poder absoluto, como pretendia Eul-Soo Pang (1979), mas sim um sistema de dominao clientelista em que o poder pessoal e a arbitrariedade ainda do algumas cartas. O fato de o mandonismo aparecer como uma caracterstica do coronelismo s confirma a proximidade entre as duas categorias. Se a histria da decadncia do mandonismo confunde-se com a histria da formao da cidadania (Carvalho, 1997:3), identifica-se tambm com a histria do desenvolvimento da poliarquia, da burocratizao do Estado e do declnio do coronelismo. Considerado dessa perspectiva, o mandonismo um sistema que permanece. O coronel, o patriarca do serto, vestido em bluses de linho e calado em alpercatas, cercado de jagunos, tangendo gado, posseiros e eleitores, distribuindo favores e fazendo justia, vendo o rebanho e o mundo a partir dos alpendres de suas casas de fazenda, no existe mais. Mas a poltica municipal continua comandada por chefetes personalistas muitas vezes arbitrrios no exerccio de seus limitados poderes. O coronel, proprietrio de terras, transfigurou-se no comerciante, no mdico, no gerente de banco, que entram na poltica local para moderniz-la e acabam por adotar as mesmas prticas daqueles que
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substituem. Eles apoiam as oligarquias estaduais e o partido da situao. Seus representantes no Congresso Nacional formam a maioria parlamentar de todos os governos de ontem e de hoje. O trao forte dessa poltica o clientelismo. Nesse sentido, mais do que o mandonismo, o coronelismo subsiste como representao social do Brasil profundo. Existindo como dado de realidade ou como representao coletiva, o coronelismo tambm informa os projetos de reforma do Estado. Com a viso do coronelismo como uma fora do atraso a sustentar o patrimonialismo e a solapar a eficincia da administrao pblica, os reformistas tendem a ser apolticos e centralizadores. Acreditam que o poder local pode ser facilmente capturado pelos mandes locais. Assim, convm manter polticas apoiadas na centralizao de recursos e no controle rgido sobre os repasses aos nveis inferiores de governo. Munidos de novos conceitos (rent-seeking society), atualizam estratgias de insulamento (ps-)burocrtico (Nunes, 1997), defendendo a criao de agncias autnomas, organizaes sociais e outros instrumentos imunes influncia nefasta da poltica partidria. Comprometidos com o iderio do gerencialismo, engajam-se em governos modernizadores apoiados pelas mesmas foras que dizem querer eliminar.
PERSONALISMO
Utiliza-se, aqui, o personalismo (ou pessoalidade) para caracterizar uma forma particular de hierarquizao social baseada na distino entre indivduos e pessoas proposta por Louis Dumont e introduzida na sociologia do dilema brasileiro pelo antroplogo Roberto DaMatta (1980). s clssicas anlises do patrimonialismo e do coronelismo vem se somar uma interpretao do Brasil que coloca em primeiro plano a cultura e suas manifestaes. Trata-se de Carnavais, Malandros e Heris, de DaMatta, livro tambm j convertido em clssico, que tenta desvendar o dilema brasileiro como um drama, a partir do estudo de seus rituais e de seus personagens principais. O autor se prope a discutir as peculiaridades de nossa sociedade, o que faz o Brasil, Brasil, o pas de carnavais e hierarquias, igualdades e aristocracias, com a cordialidade do encontro cheio de sorrisos cedendo lugar, no momento seguinte,
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terrvel violncia dos antipticos voc sabe com quem est falando? (ibidem, 1980:14). Para construir essa interpretao, DaMatta apresenta um conjunto de ensaios em que trata dos ritos do Carnaval e do Dia da Ptria, dos mundos da Casa e da Rua, da comparao entre os carnavais do Rio de Janeiro e de New Orleans, do ritual do voc sabe com quem est falando?, da figura do malandro e da literatura de Guimares Rosa, destacando as personagens emblemticas da malandragem, da vingana e da renncia. So diversas ocasies para chamar a ateno para o carter relacional da sociedade brasileira. Todas as sociedades estabelecem formas de hierarquizar seus membros. No Brasil, a hierarquizao se reproduz em mltiplos planos, com critrios outros alm do eixo econmico dominante. Serve para compensar e complementar diferenciaes sociais bsicas, incorporando classificaes para cor, origem, educao, relaes pessoais etc.: Aqui, as relaes pessoais mostram-se muito mais como fatores estruturais do sistema do que como sobrevivncias do passado que o jogo do poder e das foras econmicas logo ir colocar de lado e marginalizar (ibidem:192). Na sociedade relacional, os requisitos do domnio racional-legal, ou seja, os elementos que conferem racionalidade e legitimidade dominao burocrtica, como a igualdade perante a lei, a universalidade na aplicao da norma e o princpio da isonomia, esto sujeitos hierarquizao social que distingue indivduos de pessoas e posiciona seus membros de acordo com o peso de seus relacionamentos. Por isso, a todo momento somos levados a introduzir elos personalizados em atividades basicamente impessoais. A presente anlise se vale, sobretudo, dos insights apresentados no captulo Voc Sabe com Quem Est Falando?. Essa expresso, de uso cada vez menos frequente, sempre foi utilizada no Brasil para destacar a posio social de quem a enuncia em uma situao na qual se sente rebaixado ou posto em igualdade de condies em um momento em que esperava tratamento diferenciado ou obter privilgios. Constitui um ritual que (r)estabelece a hierarquia em um universo que tende ao igualitarismo. Coloca em primeiro plano uma hierarquia que se deseja esconder, at por se considerar desnecessria, pois cada qual deve saber o seu lugar. o contraponto do jeitinho (nossa maneira especial de resolver as coisas), da malandragem e da cordialidade, caractersti-
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cas sempre tomadas como referncia para definir o modo de ser brasileiro. , portanto, um ritual que no se percebe como dramatizao da afirmao das hierarquias, atualizao de valores e princpios estruturais de nossa sociedade (ibidem:142), mas como uma manifestao de caractersticas pessoais indesejadas. O ritual chama a ateno para conflitos reais ou latentes em uma sociedade que tem averso aos conflitos, concebidos
como pressgios do fim do mundo, e como fraquezas o que torna difcil admiti-los como parte de nossa histria, sobretudo nas suas verses oficiais e necessariamente solidrias. Tomamos, ento, o partido de sempre privilegiar nossas vertentes mais universalistas e cosmopolitas, deixando de lado uma viso mais percuciente e genuna de nossos problemas (DaMatta, 1980:141).
Note-se que o ritual hierarquizante tambm utilizado por camadas sociais supostamente desprovidas de posies que possam evocar dominncia. Essa possibilidade destaca o aspecto relacional da posio de superioridade, pois o subalterno pode se valer da posio do chefe, o empregado da do patro, o parente humilde da do patriarca poderoso, agindo como se nelas estivessem. Nesse sentido,
a hierarquia parece estar baseada numa intimidade social. [...] As relaes podem comear como marcadas pelo eixo econmico do trabalho, mas logo depois adquirem uma tonalidade pessoal, definindo-se tambm no plano de uma forte e permanente moralidade. [...] Numa sociedade assim constituda, onde as relaes de trabalho somam-se a um conjunto de laos pessoais regidos por valores tais como a intimidade [...], a considerao, o favor [...], o respeito [...] e apreciaes ticas e estticas generalizantes (como as categorias de limpo, bem-apessoado, correto, sagaz, bom, de fino-trato, etc...), existem possibilidades para uma hierarquizao contnua e mltipla de todas as posies no sistema, mesmo quando elas so radicalmente diferenciadas ou formalmente idnticas (ibidem:148; nfases do autor).
Assim, alm do eixo econmico dominante que prevalece nas sociedades de mercado, incorpora-se o capital de relaes sociais como um elemento fundamental na hierarquizao social, criando-se um sistema mltiplo que serve para estabelecer compensaes e complementaridades e, ao mesmo tempo, reforar a estratificao. Essa dialtica do sistema dificulta a tomada de conscincia das posies sociais e atuali-
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za o mito da democracia racial, da mobilidade instantnea e da cordialidade nas relaes entre dominantes e dominados. Na busca de construir uma compreenso da sociedade relacional, com base no ritual do voc sabe com quem est falando?, DaMatta introduz a distino entre indivduo e pessoa que recupera da literatura antropolgica, sobretudo de Marcel Mauss e Louis Dumont. Embora no fique explcito, parece claro que a noo de pessoa est mais associada s sociedades tradicionais, e a noo de indivduo s sociedades modernas. Pessoas so englobadas por comunidades totalizantes, expressam sentimentos coletivos, obedecem a regras tradicionais, tm reduzida capacidade de escolha. Os indivduos so livres, expressam subjetividades, fazem as regras do mundo onde vivem e suas possibilidades de escolha constituem direitos. Considerada nesses termos, a distino conceitual parece separar dois mundos estanques, quando o que caracteriza a apropriao que dela faz DaMatta justamente sua dinmica e as mltiplas possibilidades de combinao e gradao. Assim como existem pessoas nas sociedades igualitrias de mercado, como os Estados Unidos (very important people), h, em carter excepcional, indivduos nos sistemas tribais, pessoas que se individualizam pela recusa da totalidade. Existe, desse modo, uma complexa dialtica entre o indivduo e a pessoa, havendo sistemas que privilegiam um ou outro. O Brasil caracteriza-se pela importncia atribuda s duas noes, quer dizer, pelo valor conferido s leis universalizantes que promovem a igualdade dos indivduos e, ao mesmo tempo, aos critrios morais e afetivos que hierarquizam as pessoas. DaMatta acredita que
por termos leis geralmente drsticas e impossveis de serem rigorosamente acatadas, acabamos por no cumprir a lei. E, assim sendo, utilizamos o clssico jeitinho que nada mais do que uma variante cordial do Voc sabe com quem est falando? e outras formas mais autoritrias que facilitam e permitem burlar a lei ou nela abrir uma honrosa exceo que a confirma socialmente (ibidem:184).
Esses escapismos acabam por gerar desconfiana com relao s regras universalizantes e atualizar a vigncia do formalismo (Riggs, 1964; 1968), quer dizer, a discrepncia entre as normas prescritas legalmente e o comportamento efetivo dos sujeitos.
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O formalismo, entretanto, pode ser visto tambm como a expresso de um ideal de sociedade e, portanto, como uma estratgia de mudana social: A fora da lei , pois, uma esperana. Para os destitudos, ela serve como alavanca para exprimir um futuro melhor (leis para ns e no contra ns) e para os poderosos, ela serve como um instrumento para destruir o adversrio poltico. Num caso e no outro, a lei raramente vista como lei, isto , uma regra imparcial (DaMatta, 1980:185). No universo das relaes pessoais, a lei no a expresso da ordem igualitria, mas sim uma sano generalizada, da qual no escapam aqueles que conseguem flexibilizar sua vigncia pela especificidade do caso. Quem se apresenta como indivduo no um cidado completo; um z-ningum, uma no pessoa, algum que no possui uma identidade que possa ser hierarquizada em uma escala relacional filho do ministro, amigo do deputado, irmo do coronel, motorista do governador. Esse indivduo, para quem est dos dois lados do balco a burocracia pblica, no percebido como o patro, o cliente e a prpria razo de ser do Estado e dos servios pblicos. um incmodo, um estorvo. Uma das crticas que se faz ao trabalho de DaMatta a mesma que se dirige s teses de Faoro. Segundo essa perspectiva, as anlises desses intrpretes da realidade brasileira acabam por identificar a permanncia de traos das sociedades tradicionais, sobretudo em seus aspectos culturais, vale dizer, a ao afetiva (Weber, 1994), as caractersticas da comunidade (Tnnies, 1947), as formas de solidariedade mecnica (Durkheim, 1991) e outros elementos holsticos. A crtica a essas concepes se refere a uma sociologia da inautenticidade, que negaria a completude do processo de modernizao brasileira, deixando por toda parte as sombras e os escombros do passado tradicional. Souza (2000) aprofunda essa crtica em duas direes. Primeiro, mostra que as noes de indivduo e pessoa e os valores a elas associados no esto vinculados a um esquema de estratificao social que os hierarquize, ou seja, no permitem explicar a imbricao entre domnio ideolgico e acesso diferencial a bens ideais ou materiais escassos (ibidem:191). Segundo, nega a nitidez da distino entre os espaos da casa e da rua, onde transitam conjuntos diferentes de valores, afirmando a ubiquidade dos valores veiculados pelas instituies do Estado e do mercado. O mundo da casa no seria infenso lgica da economia monetria e internalizao do controle das pulses imposta pelo conti-
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nuado exerccio do monoplio da violncia por parte do Estado (ibidem:194-195). Escapa aos objetivos deste artigo aprofundar esse debate. Para a discusso do personalismo, suficiente assinalar que a crtica de Souza pertinente ao identificar uma confuso entre esferas de ao e espaos sociais distintos, o que permitiria mudar a percepo das formas de insero do indivduo (s vezes, convertido em pessoa) na vida social. No entanto, exclui a possibilidade de que se possa pensar as noes de indivduo e pessoa e de casa e rua como categorias, cuja gramtica opera no mundo das representaes, ora estabelecendo vinculaes com classes e grupos sociais, situaes de gnero e geraes, ora transitando com relativa autonomia entre esses espaos. Por outro lado, os valores veiculados pelo Estado e pelo mercado, ainda que assimilados por toda a sociedade, por vezes de forma antropofgica, podem s-lo de maneira diferenciada, segundo aquelas mesmas formas de segmentao social que definem diferentes representaes do mundo. Essa observao importante porque coloca em primeiro plano a forma ambgua com a qual o personalismo se apresenta sociedade brasileira e informa a maneira como ela define a si mesma. Nesse caso, as situaes concretas em que o elemento relacional evocado em uma relao impessoal so numerosas e, conforme o caso, podem ser encaradas, com maior ou menor tolerncia, como recursos hierarquizao ou como sinal de flexibilidade e cordialidade. Do ponto de vista dos reformadores, embora muitos deles possam se prevalecer da posio privilegiada que ocupam na administrao pblica para fazer render seu capital de relaes pessoais, no h ambiguidade o personalismo sempre visto de forma negativa. De todos os clssicos das teorias do Brasil, DaMatta provavelmente o menos lido entre os reformadores, embora, em anos recentes, venha crescendo o nmero de analistas que incluem a sociedade relacional no contexto da reforma do Estado. verdade que a dimenso cultural sempre esteve presente nas cogitaes dos estudiosos da mudana institucional, desde Visconde do Uruguai, Alberto Torres, Oliveira Vianna, Guerreiro Ramos e Hlio Beltro, mas, alm de reconhecerem a impossibilidade de mudar a cultura por decreto, pouco oferecem em termos de proposies que no se circunscrevem no plano das transformaes estruturais ou da prpria mudana institucional.
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Se certo que as instituies no se reproduzem da mesma maneira acima e abaixo do Equador, quais consequncias poderia ter para as propostas de reforma administrativa a conscincia de que vivemos em uma sociedade que distingue indivduos de pessoas, utiliza mltiplos critrios de hierarquizao social e se vale de prticas rituais como o voc sabe com quem est falando? e o jeitinho? Qualquer que seja a disposio relativista dos estudiosos, certo que a pessoalidade e os rituais que a atualizam podem ser tomados como aspectos da cultura brasileira que se projetam sobre a administrao pblica e se contrapem a princpios de universalidade, isonomia e equanimidade que devem presidir as relaes entre a administrao pblica e os cidados. Nesse sentido, os esforos de reforma realizados at 1980 sempre se orientaram na direo da burocratizao do Estado, tentando impor o princpio da impessoalidade e afastar dos negcios pblicos quaisquer influncias estranhas a seu universo. A partir de ento, as propostas de reforma de cunho gerencialista tm se orientado para a flexibilizao da gesto pblica e a incorporao de organizaes no governamentais prestao de servios pblicos, em uma tentativa de superar o modelo burocrtico. O problema que, ao abrir espao para a atuao de organizaes de carter particularista, com compromissos de carter moral, poltico ou religioso especficos, a reforma gerencial pode ameaar o universalismo de procedimentos. Quando ainda h tantos dficits de institucionalidade democrtica, a superao do modelo burocrtico deve ser feita com muita cautela. A burocracia, fundada na isonomia e na neutralidade, est na base dos sistemas igualitrios. Querer substituir de chofre o universalismo burocrtico pelo particularismo das organizaes no governamentais pode ser uma temeridade em uma terra onde ainda h fortes traos de mandonismo, clientelismo, nepotismo e fisiologismo. Querer trocar a tica burocrtica por pseudoincentivos pecunirios pode ser um disparate. Por outro lado, desde que no se imponha como um mecanismo de hierarquizao e discriminao, a pessoalidade, enquanto representao de uma relao menos formal, fria e distante, pode ser vista como um elemento importante para quebrar a rigidez dos sistemas burocrticos. No mundo privado, as estratgias orientadas para a fidelizao de clientes passam por um processo de pessoalizao das relaes entre produtor e consumidor. No mundo dos servios pblicos, a instituio
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da figura do mdico de famlia uma forma de estabelecer uma relao baseada no conhecimento mtuo, uma relao pessoalizada. O desafio que se impe aos reformadores reconhecer a pessoalidade como uma representao das relaes entre indivduos, propor medidas de carter universalista para reduzir seus impactos hierarquizantes e discriminatrios e tirar proveito de sua valorizao como elemento capaz de humanizar as relaes entre a burocracia e os cidados (diferenciados em suas necessidades).
PRTICAS, REPRESENTAES, TEORIZAES E REFORMAS

O estudo das categorias centrais da sociologia poltica brasileira, usadas para definir as relaes entre o Estado e a sociedade, revela que o patrimonialismo, o coronelismo e o personalismo constituem referncias importantes para o debate sobre a reforma do Estado. Elas informam as atitudes intelectuais, os diagnsticos e as propostas de mudanas dos reformadores de todas as latitudes conceituais e ideolgicas. So conceitos curinga que se prestam a variados usos e servem, algumas vezes, para apoiar at mesmo teses conflitantes. Tanto podem se referir a aspectos da realidade observvel quanto a reminiscncias histricas e apreciaes ligeiras sobre a sociedade brasileira. So categorias sociolgicas e representaes sociais. No caso do patrimonialismo, verificou-se que constitui o conceito mais frequentemente lembrado em todas as anlises histricas e diagnsticos sobre o Estado e a administrao pblica brasileira. A maioria dos estudos o toma como uma etapa do desenvolvimento administrativo que teria deixado resduos patrimonialistas presentes em determinadas prticas de privatizao da esfera pblica ou como um dado cultural que se entranhou na mentalidade brasileira. Alguns poucos trabalhos, por causa do uso impreciso do conceito, confundindo-o com o clientelismo, o corporativismo e at mesmo com a simples corrupo, asseguram tratar-se de dado de realidade verificvel em inmeras evidncias. No primeiro caso, a atitude intelectual de reconhecimento da superao do patrimonialismo leva a polticas de reforma orientadas para a desburocratizao e a flexibilizao da gesto pblica. No segundo caso, a atitude de denncia da presena do patrimonialismo leva a estratgias focadas na intensificao dos controles administrativos, polticos e sociais. Uma terceira posio reconhece a superao do patrimonialismo, mas constata as fragilidades dos direitos de cidada-
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nia, do funcionamento de determinadas instituies e dos mecanismos de controle poltico e social, o que implica assegurar a vigncia de alguns princpios da administrao burocrtica a universalidade, a isonomia e a equanimidade. Em todos os casos, o patrimonialismo, como imagem simblica e representao, paira como uma sombra sobre o passado, o presente e o futuro. Com relao ao coronelismo, embora ainda apaream muitos estudos destinados a comprovar sua permanncia, seu uso como categoria de base para informar anlises e diagnsticos sobre a administrao pblica mais implcito do que manifesto. Mais uma vez, a confuso conceitual leva alguns analistas a tomarem por coronelismo ou mandonismo manifestaes de clientelismo municipal. A existncia dessas prticas e os dficits de institucionalidade e competncia gerencial das administraes locais muitas vezes tm orientado a adoo de estratgias centralizadoras na formulao e na implementao de polticas pblicas, com impactos na organizao governamental e na distribuio de competncias entre nveis de governo. Os fantasmas do patrimonialismo e do coronelismo informam reformas e estratgias despolitizadas, polticas concentradoras e controles centralizados apoiados no insulamento burocrtico (Nunes, 1997). Como os demais conceitos, o personalismo s vezes objeto de impreciso conceitual, sendo confundido com compadrio, filhotismo, nepotismo e outros vcios supostamente herdados da sociedade tradicional. A no ser nos casos de combate direto ao nepotismo, em geral fica implcito no discurso moralizante dos reformadores. Tomado ora como um dado quase natural da sociabilidade brasileira, ora como uma distoro a ser combatida (em geral, quando confundido com outras formas de privilgio e favorecimento), o personalismo est situado em um plano inconsciente, encoberto pelo manto do naturalismo ou pelo mecanismo freudiano da projeo. Todos buscam valer-se de seu capital de relaes pessoais para evitar uma fila, acelerar um processo, obter uma concesso. Na forma como est aqui descrito, o personalismo no pode ser superado por projetos de reforma ou novas leis universalistas. As reformas e as polticas pblicas podem atenuar seus efeitos hierarquizantes e discriminatrios e tirar proveito da valorizao positiva que lhe conferida para estabelecer relaes menos frias e distantes entre burocratas e usurios de servios pblicos.
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Essas trs categorias constituem expresses de prticas sociais e diferentes formas de representar as relaes entre o Estado e a sociedade, entre os domnios pblico e privado. Suscitam atitudes mentais com relao autoridade e seus limites, distribuio do poder poltico, res publica, burocracia e cidadania. Informam julgamentos e atitudes de polticos, reformadores, burocratas e cidados. Situar esses conceitos no contexto da reforma do Estado significa examin-los no s enquanto categorias definidoras de aspectos da realidade, mas tambm como representaes do mundo social e poltico. Significa desvendar as mscaras impostas pelo naturalismo, revelar atitudes intelectuais implcitas em diagnsticos aparentemente neutros e consistentes e identificar as respostas, em termos de propostas de mudana, dos reformadores a suas prprias formas de assimilao dessas noes. Significa, ainda, avaliar o alcance da influncia das prticas e representaes que elas definem sobre o funcionamento da administrao pblica brasileira e sobre as propostas para reform-la. Patrimonialismo, coronelismo e personalismo designam manifestaes extintas ou em vias de extino que continuam a existir nos coraes e mentes de governantes, reformadores e cidados, instruindo comportamentos e projetos de mudana e, aqui e acol, ensejando prticas.
(Recebido para publicao em julho de 2008) (Verso definitiva em maro de 2009)
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NOTAS
1. A imagem simblica um dos dois instrumentos bsicos da poltica simblica definida por Lucien Sfez, que compreende a fabricao de imagens e as operaes de ruptura-reunificao. sempre uma representao da realidade, construda por intelectuais e artistas, polticos e politiclogos, ficcionistas e jornalistas, a partir de uma determinada comunidade cultural e lingustica (Lebenswelt). A fabricao dessas imagens (funcionais ao discurso e prtica poltica) , pois, tarefa cotidiana. A operao simblica marca os momentos de crise ou mudana (troca de poder), de reunificao, de coeso, de reconstruo da identidade, e articula smbolo e ao (poltica), nos termos da Eucaristia, uma espcie de speech act real em suas consequncias (cf. Sfez, 1988:48 e 89). 2. A histria da longa durao uma das manifestaes da Nova Histria movimento de renovao da historiografia que nasceu na Frana no fim da dcada de vinte do sculo passado, tendo como fundadores Marc Bloch, Lucien Febvre e Fernand Braudel que vai acentuar essa tendncia temporal. A histria das mentalidades tem sido criticada por sua excessiva abrangncia, sendo, pouco a pouco, substituda pela histria das representaes, ou histria cultural, que d conta das singularidades de classe sociais, gneros e faixas etrias (Chartier, 1988). 3. Jaguno ou capanga a designao dada ao homem armado que, agregado a um chefe poltico ou fazendeiro, age a seu servio para impor sua vontade. 4. Essa expresso designa o conjunto de votos controlados por pequenos chefes locais (os chamados cabos eleitorais) que dado a vereadores, prefeitos ou deputados em troca de benefcios pessoais ou coletivos. 5. Na Repblica Velha, assim eram designados os atuais governadores.
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ABSTRACT Relations Between State and Society in Brazil: Representations for Use by Reformers
The main analysts of Brazilian reality have highlighted that the roots of our underdevelopment are planted in the countrys historical formation, generating a series of determinants that condition the political system, the state, and its relations with society and the economy. These peculiarities constitute ways of being, proceeding, or thinking that characterize our institutions, social relations, and representations of the social and political world. Patrimonialism, abuse of authority, and personalism are examples of the diseases used to describe aspects of Brazilian reality that purportedly constitute the causes of limited effectiveness in government action. The analysis allows characterizing these phenomena as structure and function, indicating their influence on social, political, and administrative practices and evaluating their impact on the states functioning and reform strategies. These categories inform the intellectual attitudes, diagnoses, and proposals for changes by reformers of all conceptual and ideological latitudes. Key words: patrimonialism; abuse of authority; personalism
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Les grands interprtes de la ralit brsilienne font remarquer que les racines de notre sous-dveloppement dcoulent de notre formation historique, engendrant une srie de caractres qui commandent le systme politique, ltat et ses rapports avec la socit et lconomie. Ces particularits fabriquent des faons dtre, dagir ou de penser qui dfinissent nos institutions, relations sociales et reprsentations du monde social et politique. Patrimonialisme, autoritarisme et personnalisme sont des exemples des pathologies utilises pour dcrire des aspects de notre ralit qui seraient les causes de la faible efficacit de laction gouvernementale. Cette analyse permet de caractriser ces phnomnes comme structure et fonction, dindiquer leur influence sur les pratiques sociales, politiques et administratives et dvaluer leur impact sur le fonctionnement de ltat et ses stratgies de rforme. Ces catgories informent des attitudes intellectuelles, des diagnostics et des propositions de changements des rformateurs de toutes les latitudes conceptuelles et idologiques. Mots-cl: patrimonialisme; autoritarisme; personnalisme
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estamental imprime um carter altamente estereotipado ao tipo de administrao (Weber, 1994:132).

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