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CONFEDELCA
Descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad en Centro Amrica

Angel Saldomando Rokael Cardona

GTZ-Diputacin de Barcelona
Julio 2005

Presentacin La IV Conferencia Centroamericana para la Descentralizacin del Estado y el Desarrollo Local (CONFEDELCA), que se realiz en Tegucigalpa, Honduras, del 25 al 27 de octubre de 2004, tuvo como tema central La descentralizacin del Estado y el desarrollo local, como factores de gobernabilidad democrtica en Centroamrica. Las mesas nacionales que participaron en ese evento decidieron que, en el marco de la preparacin y realizacin de dicha conferencia, se impulsara un estudio exploratorio en torno a la relacin existente entre los conceptos y los procesos de desarrollo local, descentralizacin y gobernabilidad democrtica, con el propsito de enriquecer la reflexin y el debate regionales. El estudio estuvo a cargo de los investigadores ngel Saldomando y Rokael Cardona, bajo la direccin general de Alberto Enrquez Villacorta, de la Coordinacin Tcnica de CONFEDELCA; y cont con el asesoramiento de Marcos Rodrguez y Manuel Ortega, del Consejo Asesor de CONFEDELCA, as como de Jaime Idrovo-Murillo, del Programa de Apoyo a la Descentralizacin y el Desarrollo Local (PROMUDE-GTZ). El trabajo, al igual que un estudio anterior sobre Descentralizacin Fiscal, es importante, no slo por la relevancia de su temtica y contenido, sino por la metodologa implementada, que ha constituido un esfuerzo conjunto, articulador y acumulado, lo cual est en consonancia con el espritu, la visin y los objetivos de la CONFEDELCA. El estudio est dividido en cuatro partes. En la primera, se establece un marco conceptual de la relacin entre desarrollo local, descentralizacin y gobernabilidad democrtica. La segunda parte analiza los procesos de descentralizacin en los pases centroamericanos entre 1980 y 2004. A lo largo de la tercera, se reflexiona en torno a las conclusiones que arrojaron los estudios especficos hechos en cada uno de los pases. Para cerrar, la cuarta parte presenta una propuesta de agenda para el debate y la reflexin. La presente publicacin comprende la primera, tercera y cuarta partes, es decir, las que muestran la situacin en su conjunto. La publicacin de los resultados de cada

uno de los pases ser responsabilidad de las respectivas mesas nacionales de la CONFEDELCA. Es importante destacar que este esfuerzo ha sido acompaado y apoyado por la Diputacin de Barcelona y por la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), a travs de su Programa de Apoyo a la Descentralizacin y el Desarrollo Local (PROMUDE/GTZ), que se implementa en El Salvador. Para ellos, nuestro reconocimiento y agradecimiento. Tambin, agradecemos a todas aquellas personas e instituciones que facilitaron la informacin requerida. Esperamos que los hallazgos y reflexiones de este estudio contribuyan a fortalecer los procesos de desarrollo local, descentralizacin y gobernabilidad democrtica en cada uno de los pases de la regin y a crear entre ellos una sinergia positiva, que haga posible abonar a la construccin de una Comunidad Centroamericana que, por una parte, incluya todos los territorios como sujetos del desarrollo y,. por otra, est sostenida en una institucionalidad democrtica que haga de la participacin y la concertacin los factores principales de su construccin.

Secretara Tcnica de CONFEDELCA /GTZ Centroamrica, junio de 2005

ndice

DESCENTRALIZACIN, DESARROLLO LOCAL Y GOBERNABILIDAD EN CENTROAMRICA Introduccin Marco Conceptual de la Relacin Descentralizacin-Desarrollo LocalGobernabilidad La descentralizacin El desarrollo local Cul ha sido, hasta ahora, la relacin de la descentralizacin y el desarrollo local con la gobernabilidad? La gobernabilidad En qu marco conceptual pensar la relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad? Reforma del Estado y descentralizacin El Estado grande-ineficaz-intervencionista El Estado nacional inacabado La crisis del Estado centralizado y del modelo de desarrollo El contexto de una relacin problemtica en Centroamrica Cmo posicionar entonces la relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad?

LA DESCENTRALIZACIN DE LOS ESTADOS CENTROAMERICANOS (1980-2004) Introduccin I. Conceptos y paradigma de la descentralizacin en Centroamrica

1. El paradigma de la descentralizacin poltica-territorial y las realidades centroamericanas 2. Las dificultades de transicin a la democracia en Centroamrica 3. La ciudadana le apuesta a la descentralizacin democrtica del Estado II. Fases polticas del proceso de descentralizacin 1. 2. 3. 4. Costa Rica y Guatemala: similitud y contrastes Panam y Nicaragua El Salvador Honduras

III. Actores del proceso de descentralizacin en Centroamrica Caso 1 Actores en torno a las nuevas leyes de descentralizacin y la poltica de descentralizacin en Guatemala Caso 2 Choque entre el Legislativo y el Ejecutivo en El Salvador Caso 3 Los actores en vas de la integracin regional: la CONFEDELCA IV. Descentralizacin, construccin nacional y cemocratizacin de la sociedad 1. Pobreza y exclusin social generalizada 2. Naciones, Estado y descentralizacin V. Algunos indicadores sobre el avance de la descentralizacin en Centroamrica 1. Reformas constitucionales 2. Leyes de descentralizacin 3. Espacios e instrumentos locales de participacin ciudadana 4. Las mancomunidades de municipios 5. Las mancomunidades transfronterizas 6. Diversas modalidades de consejos locales y municipales de desarrollo 7. Normas e instrumentos de auditora social o contralora ciudadana 8. La planificacin municipal 9. El presupuesto participativo 10. Las asociaciones municipales Bibliografa EN BUSCA DEL ESLABN GOBERNABILIDAD EN LOS CASOS NACIONALES En qu contribuyen la descentralizacin y el desarrollo local a generar arreglos sociales, instituciones y polticas dirigidos a la inclusin social?

En qu aportan la descentralizacin y el desarrollo local al rendimiento democrtico de las instituciones? Aporte a la legitimidad de actores e instituciones Qu conclusiones puede aportar este panorama al debate sobre la relacin entre descentralizacin y gobernabilidad? La descentralizacin avanza pero, cul descentralizacin? Los supuestos en la relacin con la gobernabilidad no se verifican La relacin nacional local sigue quebrada o limitada Los supuestos de los espacios y la participacin Los portadores de un proyecto LOS TEMAS EN DEBATE I. Las expectativas de la reforma del Estado y la descentralizacin, estn en un cuello de botella estratgico? II. Gobernabilidad nacional y gobernabilidad local? III. El modo de gobernabilidad nacional y su relacin con la descentralizacin y el desarrollo local IV. La construccin de una relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad depende del proyecto poltico que la impulsa El desencuentro entre la oferta mnima y la demanda mxima Los actores y los arreglos Los espacios polticos Nuevos ejes de trabajo V. Hacia donde se quiere ir? El debate, a modo de conclusin Descentralizacin como proyecto politico

DESCENTRALIZACIN, DESARROLLO LOCAL Y GOBERNABILIDAD Introduccin La idea inicial para la realizacin de este trabajo fue promover una reflexin especfica sobre los posibles vnculos entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad. La iniciativa surgi de la Secretara Tcnica de la Conferencia para la Descentralizacin del Estado y el Desarrollo Local (CONFEDELCA). As, este trabajo se prepar especialmente para la IV Reunin de CONFEDELCA, que se realiz del 25 al 27 de octubre de 2004, en Honduras, donde fue presentada como ponencia central. Sin duda, la complejidad del desafo fue clara por las dificultades inherentes a cada uno de los conceptos, de por s amplios y diversos en su formulacin. Por otra parte, existi el peligro de enfocarse en uno de ellos en particular y perder de vista la conexin entre los tres, alejndose del objeto esencial del ensayo. Para responder al reto, se tomaron dos decisiones metodolgicas. Una, descartar la existencia de la relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad; se trat de identificar este vnculo introduciendo un enfoque sobre el modo de gobernabilidad. ste es un cierto modo de gobierno del orden social, que se basa en arreglos sociopolticos dominantes, en una respuesta a las demandas y al conflicto, y en la produccin de legitimidad de actores, instituciones y polticas. En este marco, nos interrogamos sobre el aporte particular de la descentralizacin y el desarrollo local a estos componentes del modo de gobernabilidad, para determinar cul es su contribucin especfica. La segunda decisin metodolgica fue diferenciar la gobernabilidad nacional de la posible existencia de una gobernabilidad local, a partir de interrogar la produccin especfica de una contribucin desde este nivel territorial y poltico. Tambin, se tom distancia de los supuestos funcionales que le atribuyen a la descentralizacin, como reforma del Estado central, consecuencias positivas en la produccin de la gobernabilidad local. Estas premisas metodolgicas se aplicaron a los ensayos nacionales en cada uno de los pases, los que sirvieron de base para una reflexin de conjunto en la regin centroamericana, sobre la relacin entre los tres procesos: descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad. El desarrollo del trabajo permiti un aprendizaje colectivo y la apertura de una senda de reflexin ms especfica sobre el tema, que se podr continuar profundizando en el futuro. Por el momento, desde el punto de vista de los resultados de la investigacin, se constat que la descentralizacin es lenta, incipiente y carente de un rumbo estratgico, lo que limita el potencial de integrar el desarrollo local a una estrategia de desarrollo nacional. El modo de gobernabilidad de los pases est determinado nacionalmente por

las condiciones histricas y por los programas estndar de reforma del Estado; no abre los espacios necesarios para desplegar un tipo de descentralizacin integral, que incorpore plenamente la dimensin local en la produccin del modo de gobernabilidad. Ciertamente, lo anterior no impide reconocer que hay algunos avances y que se mantienen las expectativas en torno a los procesos. Es obvio que la dinmica es irregular, matizada por avances, estancamientos y retrocesos. Pero, la construccin de una relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad no tiene fundamentos claros y definidos. Lo anterior lleva a interrogarse sobre algunos temas en perspectiva y a formular la hiptesis de que la propia descentralizacin est un callejn sin salida. Por un lado, vinculada a las reformas del Estado, no logra cubrir sus debilidades histricas de formacin; y, por otro, tampoco logra afianzar la dinmica de un Estado descentralizado, que vaya sustituyendo al anterior. En este impasse, el modo de gobernabilidad queda claramente subordinado a los lmites del proceso. Naturalmente, ello lleva a replantearse la necesidad de depurar el debate sobre la descentralizacin y sus alternativas, el desarrollo local y la gobernabilidad; igualmente, a interrogar la eficacia de las acciones con que se ha impulsado el proceso y las prcticas que lo han acompaado. Sin duda, aun quedan muchos cabos sueltos. Pero, la expectativa es que se haya avanzado en la reflexin y que las principales dificultades que presentaba un tema como el abordado se hayan superado.

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Marco Conceptual de la Relacin Descentralizacin-Desarrollo Local-Gobernabilidad En este texto, el anlisis descarta una relacin positiva, lineal y automtica entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad. Con ello, se separa de una concepcin en la que los elementos instrumentales y funcionales de la descentralizacin y el desarrollo local se deducen automticamente, como parte de una mejora de la gobernabilidad, que se extiende desde la reforma del Estado hasta el nivel local. La realidad demuestra que esa concepcin es incorrecta. Se trata de una suposicin que puede o no verificarse en la realidad. Asimismo, la construccin de la gobernabilidad democrtica es un proceso nacional complejo, que tiene una dimensin estructural y una poltica. Nuestra hiptesis de trabajo es que la posible conexin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad puede establecerse siempre y cuando contribuya, a su vez, a generar procesos conectados local y nacionalmente, que produzcan arreglos sociales y polticos inclusivos, incrementen el rendimiento democrtico de las instituciones y mejoren su legitimidad, en direccin a una construccin equilibrada del territorio y de un tejido institucional y poltico integral del pas. La vinculacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad democrtica carece de una secuencia temporal continua y de contenido fcil, como lo sugiere el ttulo. Por el contrario, es muy compleja y difcil. Los tres son macro conceptos, tienen supuestos propios y, llevados a su desarrollo, implican diseos institucionales y de polticas que pueden ser o no complementarios. Los dos primeros, sobre todo, contribuyen a configurar la institucionalidad estatal del gobierno, las relaciones entre esa institucionalidad, el territorio y la sociedad, configurando sus dinmicas sociales y econmicas. Esto hace necesario identificar qu definicin de gobernabilidad democrtica se utiliza y cul es la relacin con los otros dos macro conceptos. La descentralizacin La descentralizacin, en su vigencia actual, es un proceso que se origina en las concepciones de reforma del Estado, vinculadas a los programas de ajuste estructural. En la versin dominante desde los aos 80, la descentralizacin est destinada a racionalizar la administracin pblica en torno a necesidades, tales como la reduccin del dficit fiscal y del tamao del Estado, as como la ampliacin del espacio del sector privado y de los niveles de gobierno subnacionales en la prestacin de servicios. De este modo, la carga se transfiere a los usuarios para generar recursos locales y descargar las finanzas centrales. Pese a que se desarrolla una sistematizacin conceptual sobre el proceso, existen divergencias sobre el contenido y el papel de la descentralizacin; particularmente, de su relacin con la gobernabilidad. Sin embargo, todos los estudios coinciden en sealar que no hay receta nica. Es imposible definir a priori el punto ptimo de descentralizacin, ya que el proceso est fuertemente influenciado por la historia de formacin del Estado y de los procesos polticos alrededor de l.

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El desarrollo local El desarrollo local, por otra parte, surge inicialmente como un instrumento correctivo del mal desarrollo; es decir, de las tendencias concentradoras y centralizadoras del mercado, agravadas por las dificultades de auto centrar economas dependientes, herederas de una integracin subordinada al mercado mundial. Estas economas se encontraron en una situacin difcil: sin ninguna integracin de sus estructuras productivas, sin medios de difusin de la tecnologa o generalizacin de los servicios, con profundas diferencias sociales y una desarticulacin del territorio, que corresponde a la estructura de las economas de enclave. Todos estos elementos se dan independientemente de los niveles de crecimiento obtenidos. No es una casualidad que la aparicin de las ideas sobre el desarrollo local est vinculada al esfuerzo de desarrollo interno. En efecto, los distintos cuerpos tericos, as como las disciplinas que los inspiraron fueron, en general, una reaccin a los problemas heredados "del mal desarrollo". Estas concepciones, pues, se proponen solucionar los problemas de integracin, diferenciacin territorial y difusin de las infraestructuras institucionales, sociales y econmicas, que se bloquean y se concentran. Eso supone el refuerzo del Estado-nacin y el mercado interno. La relacin entre descentralizacin del Estado y desarrollo local est lejos de ser lineal: es una construccin poltica e institucional difcil. En efecto, las primeras tentativas de desarrollo local no contemplaron procesos de descentralizacin del Estado, estuvieron concebidas jerrquicamente desde el centro haca la periferia y desde arriba hacia abajo, desde una planificacin central. Este planteamiento va en el sentido de un papel intervencionista del Estado, de una movilizacin de fuerzas sociales nacionales, de la consolidacin del mercado interno y de una progresiva integracin social, econmica y territorial, de la difusin de los servicios, de las infraestructuras e instituciones en el conjunto del pas. El cambio de tendencia se oper con los programas de reforma y la globalizacin, con un doble efecto. Por un lado, redujeron y desconcentraron el Estado mucho ms que descentralizaron, facilitando el relevo de algunos niveles de gobierno. Por otro, se increment la exposicin de territorios a los tradicionales desequilibrios nacionales; pero, adems, a los inducidos por las fuerzas transnacionales. Los riesgos se han multiplicado por la fuerza de los cambios tecnolgicos, la depresin de los Estados nacionales, la evaporacin de los compromisos sociales y la concentracin del poder econmico. Sorprendentemente, en medio de esta pesada tendencia, las ideas sobre la descentralizacin y el desarrollo local han cobrado nueva fuerza. Y ocurre como si, una vez desaparecidas las condiciones del desarrollo interno, se tratara de proyectar los conceptos desde el ltimo parapeto social y territorial, para intentar una reconstruccin del Estado-nacin y del tejido social y econmico. As, la tendencia es vincular descentralizacin y desarrollo local, pero desde un enfoque distinto. Por lo mencionado, la descentralizacin, en primer lugar instrumento del ajuste y del abandono de las responsabilidades pblicas por la reforma liberal del Estado, se

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piensa hoy como un instrumento para la apropiacin del territorio, se concibe como un nuevo lugar de democracia y eleccin del tipo de desarrollo. Tambin, el desarrollo local encuentra su sentido con el concepto de desarrollo endgeno, que se opone a la globalizacin rapaz y a los riesgos de los tratados de libre comercio. Por efecto de agregacin, la construccin de una nueva arquitectura econmica y poltica se volvera posible, al abrir la va a un nuevo modelo econmico, socialmente ms justo, territorialmente ms equilibrado y polticamente ms democrtico. Pero esta versin "desarrollista" de la descentralizacin y el desarrollo local tiene su reverso liberal: predica la adaptacin exclusiva del territorio, en todos sus niveles, a la globalizacin. En una economa abierta, los pases, las empresas, las regiones, las ciudades y las localidades estn en competencia. Segn esta visin, la complejidad creciente de los procesos sociales y productivos exige reforzar las capacidades competitivas de las regiones, de las ciudades y de los municipios, independientemente de las polticas nacionales. Se conduce as a la internacionalizacin del territorio y a la participacin directa en el comercio internacional. Como es posible apreciar, la descentralizacin y el desarrollo local han llegado a un punto crtico en sus diversos enfoques. Y cada uno tiene sus exigencias institucionales, polticas y normativas. Cual ha sido, hasta ahora, la relacin de la descentralizacin y el desarrollo local con la gobernabilidad? En este tema, tampoco se puede deducir una relacin lineal. Es tambin una construccin poltica e institucional compleja. En efecto, la relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad democrtica aparece por derivacin; a partir de supuestos que estn integrados en las concepciones de descentralizacin y desarrollo local. Esta derivacin tiene sus fases de evolucin y no la podemos ignorar. En la primera generacin de reformas, los supuestos centrales en el enfoque de descentralizacin fueron los siguientes: Reducir el Estado y descentralizar los servicios pblicos conduca a ms eficacia y eficiencia, y a la desburocratizacin con reduccin de costos. Con ello, se incrementa la satisfaccin del usuario y la legitimidad del Estado. Adems, la descentralizacin permite desconcentrar la demanda, operar selectivamente sobre los conflictos y disminuir la carga sobre el gobierno. El resultado supuesto es un pas ms eficiente, un Estado ms legtimo, menos sobrecargado, lo que se considera un aporte importante a la gobernabilidad nacional. En la siguiente fase, donde se aplicaron reformas de segunda generacin, la relacin con la gobernabilidad se desplaz. La contradiccin entre un Estado disminuido y la mejora de la administracin choc contra los cuellos de botella de los niveles subnacionales y de la privatizacin en la prestacin de servicios. La satisfaccin de los usuarios no se increment y la legitimidad del Estado disminuy. En tanto, la

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desconcentracin de demandas y su seleccin no impidieron la agregacin de conflictos hacia el Estado central.1 Ms bien, activaron tensiones nuevas con los niveles subnacionales, los que no podan asumir las cargas transferidas y tampoco deseaban asumir el papel de amortiguamiento. Frente a esta nueva situacin, se propuso: Acercar el gobierno a la ciudadana. Mejorar la calidad de la administracin y de los niveles subnacionales. Incrementar la autonoma y combinar transferencias y recursos locales para mejorar los servicios. Si esto se lograba, mejorara la gobernabilidad. Como se puede apreciar, el nfasis se puso, sobre todo, en la administracin de servicios y la desconcentracin de demandas; despus, en el reforzamiento de los niveles subnacionales. Mientras, el desarrollo local no apareca muy visible en la relacin durante la primera fase. Se supona que el ajuste y la liberacin del mercado induciran las decisiones correctas en materia de movilidad e implantacin territorial de la inversin. La relacin entre descentralizacin y desarrollo local se conceba ms instrumental, ms como una tecnologa de distribucin territorial del gasto social y de los proyectos de compensacin social, que como estrategias integrales de movilizacin de recursos en el territorio. La evidencia muestra que las disparidades territoriales no se han reducido y que la descentralizacin no ha sido un proceso conducente a una mejor integracin social y espacial. El hecho de que no se obtuvieran mejores resultados sociales y econmicos relanz las propuestas de desarrollo local, como el eslabn perdido de la descentralizacin. El desarrollo local podra contribuir a la integracin social y econmica, y ser ms eficaz en la reduccin de la pobreza, segn unos, o bien, segn otros, en generar mejores condiciones de competitividad, atraccin y generacin de empleos y prestacin de servicios. Es evidente que detrs de ambos posicionamientos est el problema de la integracin social y del territorio, con sus requerimientos de menos pobreza, ms empleos y ms crecimiento. El supuesto es que ello contribuir a cerrar las brechas del desarrollo y las debilidades de las polticas heredadas de la baja gobernabilidad democrtica que produjo la fase actual de democratizacin.

Esto es evidente en las crisis de Argentina, Bolivia, Ecuador, Per, Venezuela, Colombia y Brasil.

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Como se puede observar, en un primer momento, la relacin con la gobernabilidad se genera a partir de cambios en la administracin, de arriba hacia abajo; y, luego, cada vez ms, se combina con aportes de abajo hacia arriba. Lo ms controversial de la relacin con la gobernabilidad est en los resultados que se esperaban en materia de eficiencia y eficacia institucional -con menos recursos-, la desconcentracin de la demanda y de la conflictividad social. La gobernabilidad La gobernabilidad es, de igual forma, un macro concepto surgido de los programas de reforma econmica e institucional. Tambin posee sus supuestos y tiene tres ejes de evolucin. El primero -considerado como ortodoxo- concibe la gobernabilidad como el ejercicio de la autoridad y de las capacidades institucionales para reformar el Estado y la economa. Su xito es auto referido: la buena gobernabilidad equivale al avance de las reformas. El segundo -considerado como neo institucionalista, aunque con diversos maticesconsidera que la gobernabilidad depende de la calidad de las instituciones en su relacin con el desempeo de actores. A su vez, esto determina la calidad de las polticas, de las mediaciones entre el Estado y la sociedad, y de los incentivos y normas que producen. El tercer enfoque de gobernabilidad analiza la relacin entre los arreglos sociales y polticos dominantes, y entre el rendimiento democrtico de las instituciones y su legitimidad, para determinar su impacto sobre la produccin de polticas, el desempeo institucional y la integracin social y poltica. Este ltimo enfoque es el que se privilegia en esta propuesta. Una consideracin final es que la tentativa de triangular descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad se despliega en un contexto particular en Centroamrica, el cual es necesario mencionar. Luego de una prolongada crisis regional, la ms importante del siglo pasado, Centroamrica se encuentra con una doble realidad. Por un lado, la democracia se generaliz, aunque con debilidades. Por otro, se mantienen problemas estructurales en materia de desarrollo econmico e institucional, pobreza y desequilibrio territorial, al mismo tiempo que se adhiere a los tratados de libre comercio (TLC), lo que genera nuevos desafos. Aunque la democracia se generaliz como sistema poltico y como mecanismo de acceso y de renovacin del gobierno en todos los niveles, la gobernabilidad democrtica es un concepto en construccin. Importantes obstculos en la regin tiene an la construccin de un modo de gobierno de orden social, que incremente las capacidades institucionales y polticas para

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fundamentar arreglos sociales inclusivos, una mejor respuesta a las demandas y al conflicto, un reconocimiento pluralista de los actores sociales y la legitimidad de las instituciones. En qu marco conceptual pensar la relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad?

El objetivo de identificar un marco conceptual, que permita el anlisis de esta relacin, plantea inmediatamente interrogantes y problemas sobre cmo posicionarse. Existe una tendencia bastante afirmada a conferirle a esta relacin una connotacin positiva. Sin embargo, este a priori favorable, encubre un consenso conceptual para pensar esta relacin? Se creera que no. Y por esta razn, el problema del posicionamiento, traducido aqu como la opcin por un determinado marco conceptual, se convierte en una cuestin espinosa que trasciende el academismo del problema, para tornarlo especialmente poltico. Lo dicho se debe a una razn de fondo. Si todas las formas de relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad fueran igualmente positivas, con independencia del contenido de cada uno de los conceptos, el debate sera puramente acadmico. La realidad es diferente. El contenido de cada uno de los tres conceptos, como procesos polticos y segn las formas de relacionarse, puede llevar a objetivos y resultados muy distintos. La cuestin de cmo pensar la relacin y posicionarse se convierte, entonces, en una cuestin de opcin que debe verificarse por sus resultados. El consenso blando, en torno a ideas generales, deja de existir en ese momento y se transforma en una cruda toma de decisiones, segn las lecturas que se hagan de la realidad y de la pertinencia de las propuestas. Sin embargo, el consenso blando puede ser una manera de madurar un debate sin precipitar conflictos, hasta que se definan posiciones ms claras o se detecten los resultados que sancionan las ideas implcitas con que unos y otros avanzaban encubiertos. Expresin de este estado de cosas es la baja identificacin poltica de las diversas concepciones acerca de la descentralizacin, el desarrollo local y la gobernabilidad. Es sintomtico que se citen diversas fuentes y definiciones sin discriminacin entre ellas, como si todas fueran equivalentes. Lamentablemente no es as. En los tres temas objeto de este anlisis existen diferentes lecturas y proposiciones sobre cmo resolver los problemas que se identifican en cada uno de ellos. Si al final hay consenso ser porque se han constituido acuerdos estructurantes, y no por derivacin de pretendidos modelos nicos. No hay cmo saber cul es el punto ptimo de centralizacin o descentralizacin del Estado, cul es el mejor modelo de desarrollo local para integrar social y equitativamente el territorio. Adems, no hay un solo modo de gobernabilidad, como no hay un solo modelo de relacin entre los tres.

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El rescate de la trascendencia poltica de la relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad se hace necesario por la continua resignificacin de los conceptos. En efecto, en este tema se asiste a un proceso de acumulacin de sucesivas capas de contribuciones que avanzan sin clarificar coincidencias y distancias, y por sobre todo, desconectndose, muchas veces, de lo que est en juego. 2 El problema comn de fondo, que a nuestro juicio atraviesa el debate, es el de la reforma del Estado. A partir de ah, tres enfoques proponen un marco conceptual a la relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad, como formas de resolver los problemas de la reforma del Estado. Sin embargo ese problema comn, como mueca rusa, esconde a su vez diferentes visiones sobre la crisis del Estado y sobre cul es la contribucin de la descentralizacin. Y esto, a juicio del autor, establece una jerarqua poltica en el abordaje de la relacin entre los tres conceptos. Parece que la cuestin central es la relacin entre las visiones de la crisis del Estado y su reforma, y el papel de la descentralizacin en ella. Esta entrada en el anlisis es inevitable, dado que la vinculacin entre la reforma del Estado y la descentralizacin fue especficamente planteada en torno a este objetivo. Sus consecuencias configuran un nuevo marco institucional y poltico. Los modelos de descentralizacin generan consecuencias especficas para el modo de gobernabilidad, a travs de la reforma del Estado; y, con ello, generan el marco para los posibles procesos de desarrollo local. Entonces, stos se ubican al final de la cadena y generan, en retorno, exigencias particulares a la descentralizacin y al modo de gobernabilidad.

Los macro conceptos se tornan polismicos, y su relacin con el ncleo duro de un posicionamiento se hace difcil de precisar, detrs de los supuestos positivos aparentemente compartidos.

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NIVEL NACIONAL

NIVEL LOCAL

DESCENTRALIZACIN

REFORMA DEL ESTADO

DESARROLLO LOCAL

MODO DE GOBERNABILIDAD EFECTOS NACIONALES LOCALES

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Reforma del Estado y descentralizacin La descentralizacin, en su nueva significacin, ha sido un componente esencial de los programas de reformas del Estado. Estos ltimos han sido orientados, a su vez, hacia una lgica de reduccin del Estado y de privilegio del mercado (lgica mercadocntrica). La reforma estatal que acompaa a los programas de ajuste y a la reforma econmica busca redefinir sus dimensiones y funciones, eliminar el dficit pblico, orientar la administracin pblica hacia una relacin de mercado entre la oferta de servicios y la satisfaccin del cliente, por medio de nuevas formas de produccin de servicios (privatizacin, subcontratacin, descentralizacin). En torno a esto, haban supuestos favorables, de lograr objetivos de ms eficacia y eficiencia en la funcin estatal, como la transparencia y la rendicin de cuentas, y el acercamiento de los servicios a consumidores. Durante el proceso de reforma, los aspectos tcnicos, funcionalistas y de ingeniera institucional ocuparon parte importante de la accin y del debate. Se evita esta discusin, porque no se considera como lo esencial 3, y porque a juicio del autor ya qued establecido que no solamente no es fundamental, sino que adems oculta el debate sobre el tipo de Estado necesario detrs de un concepto de modernizacin estndar. La reforma del Estado propuesta representaba la respuesta al quiebre del modelo de desarrollo endgeno y el abandono de un Estado nacional desarrollista. Plante la sustitucin hacia un modelo econmico abierto y desregulado, donde el Estado facilitaba las reformas necesarias y generaba una nuevo tipo de relacin entre la democracia y el mercado y, por lo tanto, entre el Estado y la sociedad. Por consiguiente, la descentralizacin se inserta en un proceso de ruptura y reconfiguracin de un tipo de Estado que se crea necesario en Amrica Latina, con enfoques y resultados muy diversos, para fundamentar la construccin nacional, tanto econmica como poltica. El consenso desarrollista se sustituy por el liberal. Su aplicacin se generaliz. En materia de estandarizacin, los programas de reforma del Estado y de la economa conocieron un nivel importante. Todos los pases de Amrica Latina tienen programas de reforma en ambos campos. Pero, pngase atencin en dnde est el

Saldomando, A. (2002) Gobernabilidad y Reforma del Estado, en Gobernabilidad Entre la Democracia y el Mercado, pg. 126.

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nfasis, entre 1990 y 2002, al tomar una muestra de 12 pases 4, para los cuales se ha rastreado la composicin de la reforma. Fortalecimiento institucional Reforma administrativa 1990-2002

12 pases

Reforma econmica Implementacin de paquetes fiscales Renegociacin deuda Reforma comercial Reforma financiera Flexibilizacin de rgimen de cambio Desindexacin de la economa Reforma tributaria Fondos de pensiones Incorporacin a pactos regionales Privatizaciones Derogacin monopolios estatales Eliminacin de subsidios estatales Liberalizacin sector energa

12 pases

Rediseo y desarrollo institucional Creacin de ministerios y servicios Desburocratizacin Modernizacin de la gestin Marcos reguladores, concesiones y servicios Participacin ciudadana Transparencia Descentralizacin Reordenamiento territorial Gobiernos regionales Gobiernos municipales Fortalecimiento de territorial municipal la gestin

8 6 5 10 7 3 1 1 4 7 7 7

10 1 6 6 3 1 8 2 9 11 3 1 1

Aunque hay obvias diferencias en la profundidad e impacto de las reformas entre pases, el cuadro anterior muestra claramente en dnde estaban los nfasis. Lo que resalta en esta informacin, y esto ha sido sealado por varios analistas, es la alta concentracin en los aspectos administrativos de la reforma del Estado, en varios niveles de gobierno, en busca de una eficiencia gestionaria con menos recursos. Pero, sorprendentemente, la descentralizacin en Amrica Central, como proceso integral, aparece muy rezagada en relacin al nfasis casi exclusivo en el municipalismo. Ms parece que, como eslabn de la reforma del Estado se ve como un instrumento para reducir el tamao del Estado y favorecer a los municipios. Sin duda, esto abre ms problemas que soluciones y, por ello, el debate est ms abierto que antes, pese al embate de las reformas estndar. Con relacin a la reforma del Estado, se identifican tres posiciones principales que generan una respuesta desde la descentralizacin, con repercusiones en la
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Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. Este cuadro excluye a pases que ya han avanzado en reformas anteriores a este periodo o que estn todava pendientes. No se incluyen reformas polticas, jurdicas y laborales.

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gobernabilidad y en el diseo de un marco condicionado de los procesos de desarrollo local. El Estado grande-ineficaz-intervencionista El primer posicionamiento se estructura detrs de las crticas al tipo de Estado heredado de la fase desarrollista hacia adentro, cuestionado por grande, ineficaz e intervencionista. El concepto de grande es difcil de definir en trminos polticos e institucionales. Pero, la respuesta se estructura en torno a la dimensin del equilibrio fiscal y a la disminucin del empleo pblico, de los servicios y de las actividades productivas. Sin embargo, a partir de un cierto momento, la reduccin del Estado puede ser contraproducente, ya que las necesidades y las demandas de la sociedad se mantienen. Quien se ocupa de atenderlas se convierte en un problema. Dos respuestas se articulan con el proceso de reforma del Estado: la privatizacin y la descentralizacin. Si la privatizacin es la transferencia de activos y servicios a manos privadas y la entrada de empresarios a la prestacin de servicios pblicos, la descentralizacin es, en su primera fase, desconcentracin estatal y traslado de una creciente cantidad de prestacin de servicios a nivel de gobierno local. Por esta va, se pretendi responder a las exigencias de eficacia y eficiencia. Pero, si la lgica privatizadora es clara, la de la descentralizacin no lo es. En efecto, hasta dnde y qu descentralizar es una cuestin espinosa, si esto abarca aspectos administrativos, polticos, fiscales etc. No obstante, ms all de las dificultades propias del debate sobre la descentralizacin, subsiste una que es central para el anlisis: el abandono de la descentralizacin, en tanto proceso poltico, que debe redefinir la naturaleza del centro del poder y, desde ah, el nuevo modelo institucional para articular el pas, para retomar el carcter instrumental que pone nfasis en la descarga del Estado y en la contribucin de la descentralizacin a la creacin de mercados y competencia local en la provisin de servicios. El nfasis en este proceso y la relegacin de la dimensin poltica de la descentralizacin se origina en la lgica mercado-cntrica. En sta se afirma que, si bien hay descentralizacin, subsiste un remanente del viejo Estado, y es que los fondos continan siendo pblicos. Es decir, la descentralizacin y la descarga del Estado contina financindose por fondos captados centralmente y asignados por el gobierno central. Se considera que tal situacin rie con el equilibrio fiscal, con la creacin de mercados y de la competencia y con la reduccin de la presin poltica sobre el Estado, lo que deja abierta la posibilidad del populismo. La solucin debera ir en el sentido de una autonoma total, incluida la financiera y de decisin, de las instancias descentralizadas y de los niveles locales de gobierno. En

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esta dinmica, el Estado debera asegurar y facilitar la privatizacin, la competencia y la autonoma de las instancias locales. De esta manera, la eficiencia y la eficacia se trasladan al mercado, a la capacidad de recaudacin fiscal local y a su uso en condiciones de competencia, en las que los ciudadanos locales, en tanto consumidores, pueden elegir entre diversas ofertas de servicios locales operados privadamente. La idea de fondo es que se debe liberalizar la descentralizacin y el desarrollo local, para que el riesgo efectivo sea transferido a la comunidad. De este modo, se espera que en forma espontnea y negociada se llegue a acuerdos reales sobre la pertinencia y viabilidad de las opciones de poltica y de inversin locales. As, los riesgos asumidos a travs de costos individuales y de la formacin del inters a travs de la competencia generan un orden social espontneo, que se basa en la estabilidad y la moderacin de expectativas; es decir, en una gobernabilidad endgena y sostenible. Tres supuestos fuertes sostienen esta visin. El primero plantea que, en el marco de la competencia, el inters individual es el motor de la racionalidad y que el Estado debe crear los incentivos para que aquella se fomente y surja el desarrollo institucional, necesario para la gobernabilidad local. El segundo supuesto implcito es que la nocin de reparto o redistribucin induce inestabilidad, dado que alimenta la pugna por los recursos, y el Estado no puede administrar la inestabilidad. El tercero es que la relacin entre riesgos individuales y competencia genera las externalidades que demandan, efectivamente, la creacin de los recursos institucionales de gobernabilidad local. O sea, se ancla en una demanda efectiva que termina por orientar recursos hacia ella. La mejora de las condiciones de competencia y del entorno facilitador de la localidad se combina con una administracin eficaz y con la generacin de gobernabilidad local. De esta manera, se crean incentivos sistmicos para el desarrollo econmico local. Es decir, la atraccin de agentes econmicos generadores de empresas.

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El Estado nacional inacabado Esta visin plantea la descentralizacin vinculada a un Estado que no logra completarse como nacional. Se trata de un Estado de construccin inacabada, lo que plantea un problema particular, puesto que, cmo descentralizar un Estado nacional en construccin o incompleto? El reverso de esta situacin son territorios fragmentados, muy desiguales, con profundas carencias institucionales y sociales que les impiden constituirse en actores de la descentralizacin. Con relacin al papel de la descentralizacin, las respuestas se refieren al aumento de la capacidad de administracin del Estado, de la relacin centro-regin, de la construccin social y poltica del territorio, en donde la regin -lo local- se constituye en un marco de accin para la penetracin estatal. Necesariamente, esta concepcin de la relacin Estado-descentralizacin combina recursos locales y transferencias centrales, incremento de la cobertura institucional estatal mediante reformas descentralizadas, planificacin y ordenamiento territorial descentralizado, y presencia de actores sociales y polticos locales. La direccin de la descentralizacin va en un doble sentido: permitir la construccin del Estado nacional y generar nuevas capacidades territorialmente localizadas, para construir una relacin -hasta ahora insuficiente, por no decir inexistenteentre el Estado central y la regin, e institucionalizar las nuevas relaciones y capacidades creadas. La idea principal es que la descentralizacin es un instrumento adecuado para terminar la construccin del Estado nacional. La gobernabilidad es el aumento de la capacidad de gobierno; es decir, acrecentar la capacidad de administracin del Estado, incrementando su cobertura y su presencia en todo el territorio. Esto se combina con la construccin social e institucional del territorio y con nuevas capacidades de articulacin con el Estado central. En definitiva, las posibilidades del desarrollo local estn condicionadas por inversiones centrales y locales, acciones de fomento e inversin privada y por un cierto nivel de planificacin central. La crisis del Estado centralizado y del modelo de desarrollo En esta visin, el punto de partida es ms complejo y fundamental, en el sentido de que intenta plantear un contra modelo. El diagnstico de la reforma del Estado y del papel de la descentralizacin en ella se deriva de una lectura de crisis terminal, de la matriz Estado-cntrica del modelo de desarrollo. Esta visin se quebr por el nivel insuficiente de retencin del ahorro interno, la distribucin del ingreso regresivo, la tributacin desigual y los programas de ajuste.5

Adems de las causas internas, otros agregan el impacto de la globalizacin.

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Su fracaso democrtico, territorial y social se expresa de mltiples maneras: incapacidad notoria para profundizar la democracia, desde el nivel central al local; informalidad social dominante; pobreza; ausencia de difusin de servicios; desigualdad; en algunos casos, abandono de territorios; e incapacidad de manejar el problema tnico. Pero tampoco se acepta el simple reemplazo del Estado por el mercado. Desde este punto de vista, la descentralizacin est lejos de ser es un aditivo de algo que es inmejorable; ms bien, se trata de un nuevo modelo de desarrollo. Es una nueva manera de comprender y construir cada pas, segn palabras de Enrique Gallicchio6. Lo fundamental aqu no es descentralizar el Estado por descentralizarlo. Se trata de construir desde el territorio una institucionalidad y unas capacidades locales y nacionales nuevas, para articular un modelo de desarrollo humano integral. El papel del Estado es entonces de articulacin estratgica, de federacin y bsqueda de una coherencia nacional de las estrategias territoriales. Se necesita, pues, una nueva institucionalidad de representacin y de decisin poltica acorde con la nueva estrategia. Tal institucionalidad implica la bsqueda de nuevos diseos, que permitan la capitalizacin de los territorios y la retencin del excedente que generen junto con los aportes externos. Sin duda, esta tarea es ms compleja que las transferencias centrales o que el aumento de la recaudacin de impuestos por los municipios. La bsqueda de gobernabilidad se representa como una refundacin nacional de la institucionalidad poltica y administrativa sobre una base territorial, que incluye descentralizacin del poder. Por lo tanto, no se trata de hacer ms eficiente un Estado en crisis. La relacin con el desarrollo local combina las fuentes posibles de recursos nacionales, locales y privados, articulndolas en una visin de integracin del territorio en base al desarrollo endgeno, donde la competitividad es sistmica, pertenece al territorio y no es slo de las empresas. Esto implica niveles altos de concertacin local y de asociatividad de actores. Como se puede apreciar, las diferentes visiones de reforma del Estado y del papel de la descentralizacin determinan una visin de la gobernabilidad que gira esencialmente en torno al papel de las institucionalidad poltica de toma de decisiones, de la administracin y del tipo de relacin local-nacional que establece.

Director del Programa de Desarrollo Local del Centro Latinoamericano de Economa Humana. Uruguay.

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El contexto de una relacin problemtica en Centroamrica La relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad tiene un contexto difcil en la regin. Esta relacin -en absoluto automtica, como ya lo sealamospuede aparecer sin embargo ms naturalmente cuando los Estados nacionales han alcanzado un cierto nivel de madurez en trminos de viabilidad financiera, cobertura territorial, desempeo institucional, equilibrios socio polticos y estabilidad poltica. En caso contrario, la construccin de esa relacin ser necesariamente ms forzada, voluntarista y convulsionada. De hecho, los procesos de descentralizacin en diferentes momentos histricos han tenido un nacimiento agitado. Tal como lo seala Rokael Cardona, lo relevante es que, desde sus orgenes, los procesos de descentralizacin en Centroamrica han estado vinculados a los procesos revolucionarios, lo que a la vez destaca la naturaleza eminentemente poltica que caracteriza histricamente a la descentralizacin de los Estados modernos. El nico pas que escapa relativamente a esta gnesis de la descentralizacin en la regin es Honduras, coincidentemente uno de los pases ms rezagados en este proceso, que en la actualidad parece ser el de mayor pobreza de ingreso en la regin. Pero pese a todo, a grosso modo los pases de la regin se han sincronizado en los ltimos 15 aos, en torno al reconocimiento y a la puesta en marcha de la descentralizacin. Con obvias diferencias en el desarrollo del proceso, es posible afirmar que est en marcha y afirmndose. Como evidencia, se citan 12 temas relacionados: 1. Reformas constitucionales en todos los pases que descentralizacin. 2. Avances en leyes de descentralizacin. 3. Elaboracin de cdigos y reglamentos municipales. 4. Avance en trasferencias financieras. 5. Incremento de espacios de participacin locales. 6. Incremento de mancomunidades y asociaciones municipales. 7. Generacin de mancomunidades transfronterizas. 8. Creacin de consejos locales y municipales de desarrollo. 9. Desarrollo de instrumentos de control y de auditora. 10. Desarrollo de la planificacin municipal. 11. Presupuestos participativos. 12. Alcaldes electos democrticamente. reconocen la

No cabe duda de que la naturaleza misma de estos avances en la descentralizacin es parte del debate. Pero, en cuanto al desarrollo local y la gobernabilidad existen brechas muy grandes que difcilmente pueden ser cubiertas con los avances actuales citados. La confrontacin de la descentralizacin con los mltiples desafos planteados por procesos que estn relacionados con ella muestran la magnitud de las brechas.

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Desafos, relaciones y resultados del proceso de descentralizacin Proceso Descentralizacin Desafos Poltico Relacin con Democratizacin Resultados Relegitimacin Municipios Alcaldes electos Poco avance en la re-estructuracin del Estado

Descentralizacin

Institucional

Descentralizacin

Econmico

Descentralizacin

Gobernabilidad

Modernizacin Reforma del Estado Viabilidad financiera Servicios pblicos locales Impulso de desarrollo local Pasar de la gobernabilidad autoritaria a la democrtica nacional y local

Pocos avances

Poco avances

Como se aprecia, las brechas estn determinadas por condiciones estructurales y polticas nacionales, frente a las cuales la capacidad de remocin de ellas por parte de la descentralizacin son potencialmente importantes, pero se encuentran bloqueadas por los modos de gobernabilidad nacionales y por la fuerza relativa de los actores para alterarlo. En estas condiciones, el aporte de la descentralizacin a una gobernabilidad local se revela como una esperanza, en contradiccin con las determinantes nacionales. La reivindicacin de una gobernabilidad democrtica local frente a modelos centralistas y autoritarios es vlida, pero es difcil imaginar que sta pueda existir como apndice de un cuerpo estatal y poltico, que sigue funcionando con una lgica centralizada y autoritaria. Sin embargo, como en todo proceso existen tendencias, contra tendencias y puntos de quiebre o de inflexin estratgica. La cuestin es dnde estn y qu posibilidad existe de que se vuelvan realidad. Por el momento, agreguemos ms elementos a la relacin entre las brechas y las condicionantes estructurales, para desembocar en la relacin con la gobernabilidad. La descentralizacin tiene un desafo importante en su aporte a la democratizacin. En primer lugar, porque debe acompaar el desarrollo mismo de la democratizacin como proceso que naci -en tres pases del rea- de la salida del conflicto, las negociaciones de paz y la transformacin de regmenes autoritarios. La democratizacin alcanz para instaurar la norma democrtica en funcionamiento del sistema poltico y, sin duda lo ms importante: gener un marco convivencia poltica otrora inexistente, aunque con fuertes limitaciones. descentralizacin aport a la relegitimacin del nivel de gobierno local; esto queda el de La de

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manifiesto al verificarse que la eleccin directa de alcaldes es una realidad en todos los pases centroamericanos, como se muestra en el cuadro de abajo. Aunque, en trminos globales, el proceso democrtico no alcanz para fundar nuevas capacidades de inclusin social y poltica, ni nuevas capacidades de manejar el conflicto social sin violencia y coercin. Tampoco alcanz para descentralizar el poder.

AOS DE ELECCIN DEMOCRTICA DIRECTA DE ALCALDES 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1995 2001 2002 2003 2004 CR X X X ES X X X X X X X X X X GU X X X X X X X X X X HO X X X X X X X X X X X X X X NI X X X X X X PA X X X X X La descentralizacin y la reforma del Estado es una relacin aun ms compleja. La descentralizacin aparece hasta ahora como una mecnica aditiva de un Estado que no alcanza a ser un Estado nacional maduro (salvo en Costa Rica, pero en crisis larvada), y tampoco es un Estado en proceso de reconstruccin a travs de la descentralizacin. Adems, en ninguno de los dos casos la viabilidad financiera del Estado est asegurada para su maduracin institucional. TASA DE IMPOSICIN EN RELACIN AL PIB CA CR ES GU HO NI PA 1960 9.3 10.0 10.9 7.8 10.1 9.4 1970 9.7 12.1 10.3 7.8 11.2 9.4 1980 10.9 11.8 11.3 7.5 13.2 18.5 1990 11.6 14.0 9.1 6.8 14.8 13.5 2001 13.7 13.4 10.5 9.9 16.6 21.6 10.2

Fuente: Informe de Desarrollo Humano-Centroamrica. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2003.

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Mientras, la evolucin del gasto per cpita de los gobiernos centrales revela situaciones que contrastan entre los pases de la regin, pero que no representan evoluciones espectaculares. NDICE DE GASTO TOTAL REAL PER CPITA DE LOS GOBIERNOS CENTRALES (Base: ES 1970=100) CR ES GU HO NI PA 1970 264 100 123 102 148 458 1980 660 213 264 261 340 809 1990 359 126 90 143 106 404 2000 499 231 165 168 141 560 Fuente: Informe de Desarrollo Humano Centroamrica. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2003. Esta evolucin cuestiona la capacidad del Estado para enfrentar los temas de financiamiento del desarrollo y la mejora en la distribucin del ingreso. En tanto estructura de administracin del poder, la dimensin institucional sigue centralizada, pero las competencias y capacidades de regulacin de los Estados siguen bastantes disminuidas. No se encuentra un esquema institucional que articule el territorio, le d coherencia a polticas nacionales y realidades territoriales, redefina los equilibrios geogrficos y sociales, y contribuya a generar las condiciones de un modelo descentralizado de Estado, lo cual no es lo mismo que la desaparicin del Estado, la fragmentacin o la pulverizacin de instancias nacionales. Lo ms grave es que esta situacin no contribuye a desarrollar las condiciones polticas de la descentralizacin. Es decir, a fundar un espacio de autonoma local para el desarrollo de una vida poltica y de una sociedad civil local, sin lo cual no podrn desarrollarse la constitucin de movimientos con base territorial y de un nuevo anclaje de los partidos o la creacin de nuevas formas de representacin. Ms all de procesos polticos e histricos complejos, el asunto aqu es que, despus de todo, quines son los grupos portadores de un proyecto de descentralizacin democrtico y sostenible y qu entienden por ello? La descentralizacin sin sujetos claramente posicionados en ella se convierte en una cuestin tecnocrtica y elitista, pero no en una cuestin social y poltica que concierne las relaciones verticales y horizontales de la organizacin de la sociedad. Y como es imposible saber cul es el punto ptimo de descentralizacin o centralizacin del Estado y su configuracin territorial, la poltica es indispensable para dirimir la prueba y el error, y los intereses en juego. La descentralizacin y su aporte a una nueva economa es quiz el elemento ms complejo, porque cualquiera que sea el avance en la dimensin poltica e institucional su aporte no es unvoco. Aunque se pretende que la descentralizacin d respuesta a la demanda de servicios pblicos y de infraestructura social y econmica para el desarrollo, las visiones y

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estrategias del desarrollo local se encuentran tironeadas en distintas direcciones. Es probable que cada una de esas direcciones tenga sus propias exigencias en materia de institucionalidad y, casi seguro, de gobernabilidad. ENFOQUES DE DESARROLLO LOCAL 1960 / 1970 1980 1990 Planificacin Descentralizacin Adecuacin a la del desarrollo Participacin liberalizacin y a regional Democratizacin la mundializacin

Definicin

1990 / 2000 Desarrollo endgeno

Estrategia

Polo de desarrollo

Fortalecimiento de instituciones de la gestin local

Desarrollo econmico competitivo por cluster

Contratos de desarrollo Planificacin territorial Selectividad segn impacto Articulacin con estrategia econmica nacional Participativo Concertacin pblico-privadoasociativa Municipalidadesregin Coordinacin con gobierno

Modo de planificacin

Normativo centralizado

Participativo local

Planificacin estratgica segn escenario de competitividad

Nivel institucional

Corporacin de planificacin

Municipalidad

Regiones urbanas Interconexin de ciudades

Mientras se avanza en este campo, la atencin ha estado exclusivamente centrada en las transferencias a las municipalidades, para asegurar su viabilidad financiera. Como se sabe, los avances en este campo son bien lentos. Si bien este punto es clave para la sostenibilidad de las instancias de gobierno local, el nfasis en las transferencias y en la autonoma financiera de los municipios no son suficientes para el financiamiento del desarrollo local. En otras palabras, desborda la capacidad de los municipios para financiarlo. Es decir, se hace necesario la descentralizacin del presupuesto, de la estructura del sistema financiero, de la distribucin de la cooperacin y del comportamiento del sector privado nacional e internacional. Dadas las disparidades territoriales, la concentracin geogrfica y social del ingreso y el carcter masivo de la economa informal y de las pequeas y medianas empresas, el desarrollo local requiere articular un esquema de financiamiento con estrategias de crecimiento sostenible territorialmente localizadas. Este esquema es ms amplio y complejo que las transferencias municipales. La descentralizacin y la gobernabilidad. Llegados a este punto y teniendo en cuenta los desafos estructurales de la descentralizacin, la pregunta normalmente se

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formula de esta manera: cul es la contribucin de la descentralizacin en materia de gobernabilidad? Muy rpidamente, se tom como resultado de la descentralizacin la creacin de una gobernabilidad local. Y, por aadidura, a medida que el proceso avanzara, la suma de resultados aportara nacionalmente, con un efecto de escala. Con ello, quedaba algo importante en la indefinicin: existe una gobernabilidad local y una nacional?; o, se articulan las dos en algn lugar y modo a precisar? Se cambi entonces la manera de situarse en relacin al problema, y se pregunta: Qu papel le da a la descentralizacin el modo de gobernabilidad dominante? La razn de esta manera de abordar el problema merece una explicacin, que se desarrolla a continuacin. Algunas ideas muy difundidas, pero falsas, han contribuido a generar una confusin sobre el concepto de gobernabilidad. Han pretendido que es nico, instrumental, no poltico e invariable. De esta manera, se ha convertido en un concepto normativo sobre el buen gobierno, y describe cul debe ser la modalidad de funcionamiento ptima, segn ciertos criterios de eficiencia y eficacia. Las concepciones de gobernabilidad planteadas por los enfoques de reforma del Estado, citados anteriormente, tampoco responden al problema, por su nfasis exclusivo en la relacin capacidad de gobierno-diseo institucional. Este concepto gestionario de la gobernabilidad no se pregunta qu polticas se aplican, cmo fueron generadas, qu impacto tienen, cmo influyen en el comportamiento de las instituciones, ni si mejoran la inclusin social y poltica. Evitando estas preguntas, por su modo de funcionamiento el buen gobierno nacional puede reproducirse a nivel local, aplicando los mismos criterios, con lo que se tiene al final una buena gobernabilidad local. 7 Es aqu donde la relacin nacional-local aparece instrumentada desde el programa mismo de reforma. Vase esto: luego de que la descentralizacin estuviera ligada en sus orgenes a la planificacin regional y local y a las tentativas de penetracin del Estado, su nuevo auge se liga intrnsicamente a los programas de reforma econmica e institucional aplicados en Amrica Latina. Estos programas elaboraron su propio modo de gobernabilidad, y le asignaron a la descentralizacin un doble papel: por un lado, como dispositivo institucional de reforma del Estado; por otro, un papel poltico. Este doble rol hizo que la descentralizacin no pudiera producir otro tipo de gobernabilidad, aparte del que centralmente acompaaba a los programas de reforma. O,

As lo evidencia el Programa de Gestin Urbana y Municipal del Banco Mundial: Estrategia Municipal y Gobernabilidad. Mayo 2002.

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dicho de otro modo: se tiene la descentralizacin que el programa de reformas centralizado determina, y no al revs. Las pretensiones de otros modos de gobernabilidad a travs de ese tipo descentralizacin se revelan ilusorias. Otra cosa es que sus resultados hayan sido negativos y contradictorios, que se hayan abierto espacios no previstos y que se est ahora intentando redefinir el proceso. Cul es el descentralizacin? modo de gobernabilidad vigente y qu papel tiene la

En la primera generacin de polticas de gobernabilidad, desde mediados de los 80 hasta mediados de los 90, se consider que el buen gobierno -y la buena gobernabilidad- era aquel que lograba hacer pasar las reformas econmicas liberales, surgidas del consenso de Washington, en condiciones de estabilidad poltica. Los gobiernos eran premiados segn su habilidad poltica y segn la autoridad que ejercan para mantener el ritmo de las reformas sin retroceder o ceder ante consideraciones como costo social, protesta u oposicin. Puesto que la mayora de las reformas estaban condicionadas y no se discutan pblica o democrticamente -aunque se realizaran elecciones-, pasaba que no existan consideraciones acerca de corrupcin, eficiencia institucional, integridad o transparencia. Tal caracterstica llev a un tipo de gobernabilidad dura, sin capacidad de organizar consensos amplios; favoreci burocracias autnomas, grupos de inters sin control e instituciones sin capacidad de regulacin y elaboracin de poltica, con altos grados de corrupcin. En la mayora de los pases, esta modalidad todava est en operacin, conduce a un Estado dbil, capturado por grupos de inters que se han fortalecido o surgido en una economa desregulada, no hay consensos amplios o en expansin, el nivel de organizacin social disminuye, la poltica tiene la exclusiva funcin de mantener la continuidad de las reformas, se da un bajo reconocimiento del conflicto. La democracia se formaliza en una mecnica poltica y su legitimidad disminuye en la poblacin.8 La gobernabilidad dura es la capacidad del gobierno para hacer pasar las reformas liberales. La eficacia es la capacidad de las instituciones de administrarlas segn sus enfoques de Estado mnimo y recursos escasos. En cuanto resultado, la gobernabilidad est ligada al grado en que las reformas facilitan el mercado. Esto quiere decir la posibilidad de hacer negocios con seguridad jurdica y poltica, sin restricciones burocrticas y costos por regulaciones, y sin una corrupcin alta. En esta visin, la buena gobernabilidad es constatar que hay elecciones, que la ley se cumple sobre todo en los contratos (ms seguridad jurdica), que hay estabilidad poltica (pocos conflictos sociales) y que se han producido las reformas favorables a la desregulacin del mercado (nivel de apertura, reduccin de las regulaciones estatales,
Esto fue reconocido en el Informe sobre Desarrollo Humano 2002, del PNUD. Los malos resultados econmicos y la descomposicin social, poltica e institucional han generado un ola de crticas, incluso en el seno de los propios organismos multilaterales.
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privatizacin). El conjunto supone un pas ordenado, institucionalmente capaz de asegurar la ley y la estabilidad y con facilidades para los negocios. Esta es la visin de un pas bien gobernado, de un buen gobierno, durante la fase ms drstica de aplicacin de los programas de reforma. La descentralizacin se insert en este esquema de una manera doble: para viabilizar la reduccin del Estado y el enfoque de recursos escasos para la poltica pblica; y para sostener la gobernabilidad de las reformas. Por una parte, desde la perspectiva econmica la descentralizacin deba disminuir la presin sobre el presupuesto y el gasto pblico, transfiriendo los costos a otros niveles de gobierno y a los usuarios. Y por otra, desde el punto de vista poltico, deba desviar las demandas y los conflictos hacia los gobiernos locales. Como claramente lo seala Ivn Finot: Interesaba sobre todo asegurar la gobernabilidad democrtica para poder canalizar la participacin popular de carcter reivindicativo en una participacin constructiva .9 (Las comillas en el interior de la cita son nuestras). Esta participacin constructiva en el marco de la descentralizacin impuesta por la reforma del Estado implica una redefinicin de los espacios de regulacin de las demandas y los conflictos. Intenta encauzarlos e insertarlos en la periferia del sistema de decisiones y en los efectos de las polticas, pero no en su concepcin y aplicacin a travs de toda la cadena poltica institucional, desde el centro hasta lo local. La descentralizacin en este esquema es un claro dispositivo de separacin entre la ciudadana y el gobierno y del Estado. 10 Para el ajuste y el programa de reformas, la gobernabilidad centralizada y autoritaria restringa la variable democrtica y, de este modo, obligaba a la descentralizacin a acoplarse en un dispositivo nico de baja intensidad en trminos de democracia. En esas condiciones, el potencial de integracin social y poltica de la descentralizacin quedaba reducido en su totalidad; se acomodaba perfectamente a la formalizacin democrtica del rgimen poltico y al accionar de gobiernos que no deseaban ampliar la democracia ni abrir flancos sobre la conduccin de las reformas. Cuando a la mala administracin y a las bajas capacidades institucionales de los Estados y los gobiernos se le atribuyeron los pobres resultados econmicos, sociales y democrticos de las reformas, se inici una fase de transicin. Se intent entonces introducir aspectos que hicieran contrapeso a una mala administracin, como la creacin de espacios para la expresin de la opinin pblica, la
Finot Ilpes, I. (2003). Descentralizacin en Amrica Latina. Cmo Hacer Viable el Desarrollo Local. CEPAL. 10 Esto conduca a la utopa espeluznante de un Estado tecnificado y despolitizado, y de un proceso poltico limitado bsicamente al debate vecinal. Von Haldenwang, C. (1999) Descentralizacin y Democracia Local, en Sociedad Civil en Amrica Latina. Representacin de Intereses y Gobernabilidad, pg. 380. Editorial Nueva Sociedad. Venezuela.
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rendicin de cuentas, el control de la corrupcin y de la capacidad institucional del gobierno. Haba que hacer pasar las reformas, pero tambin haba que mejorar la calidad del gobierno y las instituciones, para que las mismas tuvieran un mejor desempeo. Los frutos en cuanto a descentralizacin tampoco han sido muy sobresalientes y, aunque se intenta abrir nuevos caminos para reactivar el proceso, los malos resultados inevitablemente abrieron espacios nuevos de debate. El dispositivo institucional de la descentralizacin se haba convertido en un mecanismo de asignacin territorial de fondos de proyectos, con nfasis en infraestructura. Pero, no se haba mejorado la cobertura de los servicios ni la sostenibilidad de las instituciones locales. La descentralizacin sin recursos, para sostener la austeridad fiscal, se revirti en una reivindicacin sobre la asignacin presupuestaria, fondos locales y descentralizacin del presupuesto. En vez de desviar las demandas y los conflictos, la suma de lo anterior los mantuvo conectados a las decisiones del gobierno central. A ello se agreg el hecho de que las disparidades territoriales y las desigualdades sociales se profundizaron. Tampoco haba ms eficiencia ni se haba reforzado la legitimidad del Estado, reas golpeadas duramente por el propio manejo de la gobernabilidad para las reformas y el impacto de stas. Desde el punto de vista de los propios criterios de gobernabilidad adoptados por uno de sus organismos impulsores, el Banco Mundial, los avances no son una tendencia segura y en varios casos se experimentan retrocesos.

Valor Promedio 1996-2002

100 80 60 40 20 0 CR ES HON GU NIC PAN

1996 2002

Fuente: Banco Mundial La tentativa de recomponer la legitimidad del Estado, por la va de desviar su centralidad en la poltica, y la respuesta a las demandas ciudadanas hacia los municipios no ha sido exitosa.

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El Gobierno y el Estado en la Opinin

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 NI CR PA HO GU

El gobierno es reponsable de problemas econmicos. El Estado puede resolver algunos problemas. El Estado no puede resolver ningn problema.

Por otro lado, la reforma ms emblemtica: las privatizaciones, que involucran transversalmente a los gobiernos centrales y a los municipales no han podido generar ms legitimidad.
Privatizacin Beneficiosa para el Pas

PAN ES NIC GU HON 0 10 20 30 40 2003 2002

El conjunto de pases ha tenido graves repercusiones sobre la satisfaccin con la democracia y con los partidos, que no slo animan el sistema poltico, sino que son parte fundamental del modo de gobernabilidad.

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Satisfaccin Democracia (96-03) Confianza en Partidos (03)

100 80 60 40 20 0 ES PAN NIC CR GU HON 1996 2003 2003

Este contexto centroamericano y sus principales brechas son parte de una tendencia pesada, que ha vinculado reformas y modo de gobernabilidad. Esta tendencia limita el potencial de la descentralizacin y la construccin de un modo acorde de gobernabilidad. La reaccin a esta tendencia en el marco la descentralizacin incorpor objetivos democratizadores y sociales, con la intencin de abrir el proceso y darle un mayor contenido participativo. No es casual que las nuevas exigencias en materia de descentralizacin y gobernabilidad democrtica se hayan revigorizado a mediados de los 90. Por ello, la descentralizacin, en primer lugar instrumento del ajuste y el abandono de las responsabilidades pblicas por la reforma liberal del Estado, se piensa hoy como un instrumento para la apropiacin del territorio. Se concibe como un nuevo lugar de democracia y eleccin del tipo de desarrollo. El desarrollo local encuentra tambin su sentido en el concepto de desarrollo endgeno, que se opone a la globalizacin depredadora y a los tratados de libre comercio. Por aadidura, la construccin de una nueva arquitectura econmica y poltica se volvera posible al abrir la va a un nuevo modelo econmico, socialmente ms justo, territorialmente ms equilibrado y polticamente ms democrtico. Pero esta versin "desarrollista" tiene su reverso liberal. Predica la adaptacin exclusiva del territorio, en todos sus niveles, a la globalizacin liberal. Segn esta visin, la complejidad creciente de los procesos sociales y productivos en un mundo de economa abierta, en el cual estn en competencia los pases, las empresas, las regiones, las ciudades y las localidades, exigen reforzar las capacidades competitivas de las regiones, de las ciudades y municipios rurales, independientemente de las polticas nacionales. As, se conduce a la internacionalizacin del territorio y a la participacin directa en el comercio internacional.

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La palabra clave aqu no es desarrollo endgeno, sino "sistema productivo local" (cluster), que designa un conjunto de empresas que explotan las condiciones de competitividad de un territorio, vinculadas a la inversin transnacional o a los grandes grupos nacionales ms internacionalizados. Fuerzas polticas y sociales confrontan respecto a estos dos modelos de desarrollo local. El desarrollo endgeno se apoya, en distintos grados, en redes asociativas locales, en organizaciones no gubernamentales (ONG), en organizaciones tnicas, en pequeos y medianos productores, as como en los municipios interesados. Tal es el caso en Ecuador, Bolivia, Per, Mxico y Nicaragua. Al igual que toda alianza, este conjunto heterogneo posee a veces una expresin poltica articulada, como es el caso en Ecuador, Brasil y Bolivia. Pero, por todas partes, intenta constituirse en interlocutor ante los gobiernos y en el marco de acuerdos de comercio regionales. En tanto, el modelo de adaptacin a la globalizacin liberal se basa en las fuerzas econmicas y polticas ms internacionalizadas, y en la enorme presin ejercida por los tratados de libre comercio, en los acuerdos bilaterales impulsados por los Estados Unidos y la condicionalidad administrada por los organismos multilaterales, lo que implica un modelo de descentralizacin que extiende la privatizacin y la autofinanciacin de las colectividades locales, en un marco de competencia y desregulacin. Las oportunidades de cada uno de estos modelos dependen de la evolucin de algunos aspectos esenciales, que vamos solamente a enunciar. Las reformas institucionales, en cuanto a descentralizacin, pueden ir en el sentido de una renovacin institucional, o hacia ms fragmentacin. El proceso de descentralizacin, tal como se despliega, no implica en s una estrategia de democratizacin y, an menos, un modelo de articulacin entre el nivel local y el nivel nacional. Segn sea la estrategia que se adopte, variar el peso que se ponga en la importancia de la relacin necesaria entre los planes locales y las polticas nacionales: eso es lo que est en juego. Por consiguiente, las estrategias elegidas condicionarn la evolucin del espacio local: o harn de ste exclusivamente un polo de acumulacin, frecuentemente transnacional, donde se supeditar al Estado y a las instituciones locales; o bien, se inscribirn en un planteamiento de apropiacin democrtico y socialmente ms justo del territorio. La instauracin de una estrategia de planificacin territorial es comn a todas las visiones relativas al desarrollo local. La cuestin consiste en saber si estas visiones conducen a establecer una selectividad de la inversin y una evaluacin de impacto en los objetivos de desarrollo, que sean reconocidas por las instituciones nacionales, ante la desregulacin y el impacto del mercado internacional. Este asunto es esencial ante los tratados de libre comercio y la desregulacin, ya que las nuevas disposiciones internacionales protegen la inversin transnacional, ante las legislaciones locales y nacionales. Pases como Mxico, Argentina y Canad han probado

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una experiencia amarga cuando han intentado limitar algunas prcticas nocivas del capital transnacional. Del mismo modo, la mayora de las regiones y municipios de los pases latinoamericanos se han visto desarmadas ante el acoplamiento de la descentralizacin y la privatizacin de los servicios pblicos. La estrategia de inversin adaptada al desarrollo local versus la competencia exacerbada entre territorios: he aqu otro asunto esencial. El financiamiento del desarrollo, sea local o nacional si bien el primero no va sin el segundo-, debe encontrar medios innovadores. En primer lugar, porque la descentralizacin se encontr enmarcada por los programas de estabilizacin y reduccin del dficit pblico; por lo tanto, las magras capacidades de autofinanciacin, fuera de algunos grandes centros urbanos, pesan excesivamente sobre las posibilidades de desarrollo local. En segundo lugar, porque en materia de gobernabilidad, las necesidades de los diferentes procesos de descentralizacin y de sus diversas concepciones interrogan de manera radical las posibilidades de desarrollo. En efecto, el modelo de gobernabilidad para el ajuste y la reforma del Estado estndar, adaptada a la nueva arquitectura poltica y econmica liberal, gener un tipo particular de descentralizacin. Hasta ahora, ha ampliado el reconocimiento del municipio y ha apoyado espacios de participacin hacia abajo, pero no ha ofrecido nada consistente hacia arriba, en trminos de un nuevo tipo de conexin entre el nivel nacional y el local. No puede ofrecer descentralizacin del poder, nuevos diseos institucionales y un nuevo estilo de desarrollo. Basado en arreglos sociales conservadores, el modo de gobernabilidad mantiene la exclusin y la centralizacin poltica y del poder. La respuesta institucional cierra el sistema para la entrada de demanda y desconoce el conflicto que all se genera, y por ltimo, no proporciona aportes como nueva fuente de legitimidad. De otro lado, las nuevas exigencias polticas democratizadoras de la descentralizacin y del desarrollo local endgeno requieren nuevos arreglos sociales nacionales, respuestas institucionales que incorporen polticas nacionales de desarrollo local, una efectiva redistribucin del poder y una dinmica poltica local que sea el sustento del proceso y de su legitimidad. Entre estos dos extremos de la cadena se encuentra entrampada la descentralizacin. Pero con acumulacin de factores en segmentos diferentes. La descentralizacin de baja intensidad genera una contradiccin cada vez ms fuerte entre las expectativas locales y la baja respuesta nacional, lo que conlleva conflictos nuevos y dinmicas nuevas. La descentralizacin es un proceso poltico y un soporte institucional e instrumental para las metas que se fijen como estratgicas. El punto es: cules son esas metas? La Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA), en su conferencia de septiembre 2004, en Guatemala, expresa lo siguiente:

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El gobierno local requiere de capacitacin y asistencia tcnica que lo prepare para los retos del desarrollo en un marco de globalizacin. Se deben superar los altos ndices de pobreza, de violencia y corrupcin, la creciente exclusin social econmica y poltica; lo que es ms grave, prepararse para lo que es la apertura social y los frecuentes desastres ambientales a los que estn expuestos los gobiernos locales de la regin para enfrentar los retos de la apertura comercial. 11 Vasto programa. Lamentablemente la respuesta se limita completamente a temas de reforzamiento institucional de los municipios y al nfasis en la autonoma financiera. Aunque estos dos grandes temas son indispensables, la brecha es inmensa si se los contrasta con los desafos identificados. Primero, porque no aporta nada a la conexin local-nacional, que le d la escala necesaria y la coherencia estratgica al reforzamiento municipal con otros procesos de la descentralizacin. Quin puede imaginar que los municipios podrn realizar ese vasto programa? Segundo, porque el nfasis en la autonoma financiera es una trampa, si no est conectado con un rediseo nacional del financiamiento para el desarrollo. Si bien en principio, todos los sectores estn de acuerdo con el aumento de las asignaciones a los municipios y lo sitan ms como un problema de voluntad poltica que tcnico o de limitaciones financieras, la capacidad de recaudacin tiene una contrapartida en la situacin econmica adversa de los municipios, que conecta con varios problemas conexos: La centralizacin del sistema financiero no est adecuada para habilitar actividades econmicas en los municipios. Sin una descentralizacin tributaria la municipalidades carecen de algn margen de maniobra. La va del desarrollo local no garantiza las finanzas municipales sin una revisin de los recursos nacionales. Las recomendaciones clsicas sobre el municipalismo mantienen la descentralizacin en un exclusivo papel instrumental, dentro del modelo poltico y econmico centralizado y excluyente; con ello, bloquean su potencial democrtico y de desarrollo. El recurso a comisiones nacionales de descentralizacin -que existen en casi todos los pases- y a polticas nacionales ciertamente ofrece un marco institucional y poltico para abordar estos problemas, pero esas instancias o mecanismos no tienen el peso poltico necesario, .y adems, se encuentran limitado por la propia concepcin de la descentralizacin que sostienen. Cmo posicionar entonces la relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad?

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FEMICA, Guatemala. (2004). Anlisis de Situacin de los Procesos de Descentralizacin en Nicaragua, Honduras y El Salvador. Pg. 3.

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La relacin depende de la interseccin del modo de gobernabilidad nacional con un modo de gobernabilidad local que sea compatible. Sin embargo, ciertas condiciones deben evolucionar positivamente. La clarificacin del debate y el posicionamiento de coaliciones locales y nacionales, en la construccin de esa compatibilidad nacional-local. La construccin de un acuerdo de fondo y ms sistmico sobre el papel de la descentralizacin. La identificacin de espacios polticos e institucionales donde elaborar la compatibilidad de polticas nacionales de desarrollo local con planes territorializados. La coordinacin local nacional en materia de respuesta a las demandas y a los conflictos. El reconocimiento y la legitimidad de actores locales y de la institucionalidad que articula lo local y lo nacional. Es necesario identificar productos concretos que permita una interrelacin entre la modificacin de los modos de gobernabilidad nacional y la gobernabilidad sectorial en una perspectiva de creciente anclaje territorial. No obstante, dadas las condiciones de maduracin lenta de los procesos, en ausencia de nuevos arreglos dominantes en materia de descentralizacin, el avance en materia de relacionar descentralizacin y gobernabilidad podra quedar truncado. Sin embargo es posible imaginar las fases de evolucin de la situacin actual hasta una construccin ms sistmica. La situacin actual de descentralizacin de baja intensidad se representa en el Esquema 1, que se presenta ms adelante. En l, se trata de una relacin desequilibrada, donde el nfasis es la descarga del Estado y del municipio. No hay nuevos arreglos sociopolticos determinantes de una descentralizacin sistmica productora de nuevos espacios de legitimidad En el Esquema 2, se visualizan los principales aspectos en los cuales hay consenso y conflictos, y muestra hasta dnde se ha avanzado. En los Esquemas 3 y 4, se muestran los componentes de gobernabilidad nacional; mientras que en los esquemas 5 y 6, se seala la necesidad de una relacin sistmica entre lo nacional y lo local, para construir un modo de gobernabilidad. Por ltimo, el Esquema 7 muestra lo que podra ser en perspectiva un modo de relacin sistmico entre descentralizacin, desarrollo local y las intersecciones donde se aporta al modo de gobernabilidad.

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La descentralizacin de los Estados centroamericanos (1980-2004)

Introduccin En los Estados centroamericanos existen nicamente dos mbitos de gobierno: el nacional y el municipal. En la provincia o departamento no existe gobierno, sino una desconcentracin de la administracin central, poco articulada a un concepto moderno de la gestin del Estado. Tambin, de la administracin central se deriva la descentralizacin funcional de competencias especficas, generalmente con jurisdiccin en todo el territorio del Estado. La administracin de justicia es totalmente centralizada, a lo ms que se llega es a la desconcentracin de algunas competencias hacia ciertos territorios del Estado. A diferencia de otros Estados, en Centroamrica no estn reguladas constitucionalmente las competencias exclusivas de cada mbito de gobierno y de administracin, a pesar de que, por lo mismo, podra resultar ms simple. La existencia de nicamente dos mbitos de gobierno ha resultado disfuncional para dos pases de caractersticas multitnicas y sociolingsticas muy particulares, como son Nicaragua y Guatemala. A partir de las transiciones polticas iniciadas a principios de la dcada de los ochenta, los pases centroamericanos han vivido un variado proceso de descentralizacin poltica-territorial, el cual va afirmndose progresivamente en la regin, aunque con muchos rezagos democrticos e institucionales, comparado con los pases que mejor han institucionalizado estos procesos. Este estudio pretende situar en una dimensin histrica y, a la vez, en una visin actual y prospectiva los procesos de descentralizacin, que son vistos como aspectos sustantivos para el avance de la democracia y el logro de la gobernabilidad nacional y regional. De ninguna manera se pretende agotar los temas, sino ms bien formularlos y provocar otras opiniones que enriquezcan el diagnstico y las propuestas. I. Conceptos y paradigma de la descentralizacin en Centroamrica En la primera dcada del siglo XXI, los seis pases de Centroamrica12 han avanzado un poco en construir un paradigma de descentralizacin poltica-territorial, con diferencias significativas en el grado de avance en cada realidad nacional. Si comparamos la realidad emprica de los pases con el modelo terico de la descentralizacin poltico-territorial, se puede decir, a grandes rasgos, que los pases ms avanzados de Centroamrica (Guatemala y El Salvador) no pasan, como mucho, del 40 % de lo que han logrado los pases democrticos ms avanzados en Europa Occidental. Tal situacin se debe a los factores estructurales que impiden la existencia de economas
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Belice es tambin parte de Centroamrica, pero no se incluye en este informe por falta de informacin.

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desarrolladas y democracias slidas, as como a la debilidad estructural, financiera y poltica de los Estados centroamericanos; tambin, tiene un peso enorme la herencia de la cultura de los regmenes autoritarios y, dentro de stos, la herencia del centralismo presidencialista y la concentracin del poder de decisin en las ciudades capitales. Por ahora, el autor se ocupar de estos dos temas para dar una visin general; luego, pasar a los aspectos que constituyen tendencias del proceso de descentralizacin; al final, concluir con la exposicin analtica de la situacin actual. 1. El paradigma de la descentralizacin poltica-territorial y las realidades centroamericanas Hablar de descentralizacin en una sociedad democrtica es hablar de la descentralizacin poltica, es decir, de la autonoma poltica de las entidades locales y las regionales; o bien, de los Estados (si se trata de un Estado federal) que integran territorialmente a los Estados democrticos, sean estos unitarios o federales. Es hablar del derecho de los ciudadanos/as a elegir su propio gobierno, en su territorio, y, a la vez, gozar de una serie de normas del derecho constitucional que vigilan y protegen el derecho a la autonoma. Ruiz Robledo dice que la autonoma no es poder originario, ni es tampoco mera descentralizacin administrativa; la autonoma de la que hablamos es una descentralizacin poltica. Afecta al problema de la integracin poltica del Estado. Por ello, ha de tener una base constitucional13. En Centroamrica, todos los Estados han incorporado el concepto de la autonoma dentro de sus constituciones polticas, lo que implica que tal autonoma es parte de su integracin poltica. No obstante, la fuerza y la autenticidad del contenido de la misma en los textos constitucionales es variable, con indicadores de mayor a menor calidad para este concepto. Por ahora, se profundizar en este anlisis. Dada la enorme importancia que tiene la descentralizacin poltica para la democratizacin de los Estados, veremos las caractersticas que le son propias, a travs de un anlisis preliminar de cmo las mismas se presentan en la realidad centroamericana. Primera. Todo ente descentralizado cuenta con un gobierno de eleccin popular, democrtica. Lo que caracteriza a un proceso de descentralizacin es una estructura deliberante y representativa, un gobierno de eleccin popular democrtica con facultades legislativas y ejecutivas. Se trata del autogobierno, entendido como la facultad del ente descentralizado (el municipio, la regin, la comunidad autnoma) de dotarse a s mismo de sus gobernantes, reconociendo en los sujetos sociales del territorio (los ciudadanos/as) el derecho de elegirlos libre y democrticamente. Centroamrica es una regin de Estados unitarios centralizados, de regmenes presidencialistas14. La eleccin popular de gobiernos locales es una caracterstica del
Ruiz Robledo, A.: El Estado Autonmico. Instituto de Administracin Pblica (INAP) - Centro de Estudios Municipales y de la Cooperacin Internacional (CEMCI). Granada, Espaa, 1989. 14 En 1838 fue sepultada la Repblica Federal de Centroamrica (la Federacin centroamericana), que dur apenas 14 aos (1824-1838).
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siglo XX; se inicia primero en Guatemala (1945) y en El Salvador (1945). Pero, la persistencia de los regmenes autoritarios en esos pases impidi que los gobiernos democrticos en los municipios se consolidaran. No obstante, en el caso de Guatemala, las bases polticas que sent la Revolucin de Octubre de 1944 an perduran, como parte de la autonoma municipal; se conserva como una conquista popular que ha implicado grandes sacrificios a los pueblos de Guatemala, dentro de los que tambin se incluye a los pueblos indgenas. En general, en Centroamrica, la existencia de gobiernos municipales por medio de elecciones democrticas es parte y resultado de la transicin poltica, que se inicia en la dcada de los 80y que ha transcurrido progresivamente en cada pas. Se observa que El Salvador y Nicaragua cuentan con elecciones municipales separadas de las elecciones generales; en tanto, Honduras, Guatemala y Panam tienen elecciones generales que incluyen, en un mismo proceso, la eleccin presidencial, la de diputados y la de alcaldes y dems miembros de las corporaciones municipales. Mientras que Costa Rica15 est en una situacin de transicin por el carcter ms reciente de la eleccin de alcaldes en elecciones separadas de las generales-, pero la eleccin de regidores sigue siendo parte de las elecciones generales. Y el alcalde contina existiendo como una figura administrativa, sin ser una autoridad poltica como en el resto de pases centroamericanos. Panam es un caso muy particular, pues tambin la figura del alcalde es de autoridad administrativa; pero, en ese pas, la eleccin de autoridades locales desciende al nivel del corregimiento: es un modelo descentralizado ms democrtico, en trminos polticos. En la Tabla 1, vemos diferencias claras en el surgimiento de gobiernos democrticos municipales. Guatemala es el pas con mayor antigedad; Costa Rica, el ms reciente. En la dcada de los 90, del siglo XX, se produce la modernizacin del Estado en materia del rgimen municipal con autonoma. Tambin, se dan variaciones significativas en cuanto al nmero de aos que dura cada gobierno: El Salvador, tres aos; Honduras, Guatemala y Costa Rica, cuatro aos; Nicaragua y Panam, cinco aos. Adems, en la mayora de regmenes polticos hay reeleccin de los gobiernos locales. TABLA 1 CENTROAMRICA: Aspectos bsicos de la eleccin democrtica de los gobiernos municipales por pas desde la transicin poltica de los aos 80 del siglo XX CLASE ELECCIONES ELECCIONES SEPARADAS El Salvador Primera DE eleccin democrtica Duracin del gobierno municipal 3 aos Existe reeleccin Figura del alcalde como autoridad

1994

Autoridad de gobierno y administracin

En Costa Rica, adems de que las elecciones municipales separadas de las generales solamente aplican para la eleccin de alcaldes, la figura del alcalde tambin es nueva. Slo se incorpora al gobierno del municipio despus de la primera eleccin de alcaldes, del 2 de diciembre de 2002. Anteriormente, en su lugar estaba la figura del Ejecutivo municipal, nombrado por los regidores, que eran electos, aunque no gozaban de representacin nominal en las elecciones.

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Nicaragua Costa Rica ELECCIONES GENERALES Guatemala Honduras Panam

1995

5 aos

S S

2002 (Slo 4 aos alcaldes) 1985 1983 1994 4 aos 4 aos 5 aos

Autoridad de Gobierno y administracin Autoridad administrativa Autoridad de gobierno y administracin Autoridad de gobierno y administracin Autoridad administrativa

S, indefinida S S

Fuente: Elaboracin personal La tabla anterior est simplificada al mximo, pues los contextos polticos han cambiado mucho desde mediados del siglo XX, con periodos de ascenso y decadencia del rgimen municipal, lo cual ameritara un anlisis especfico. Lo importante es que Centroamrica avanza hacia una descentralizacin poltica, que parte de lo ms importante: gobiernos locales electos por mecanismos polticos democrticos, si bien en la regin la cultura y los regmenes democrticos estn en un proceso de lenta y difcil construccin y consolidacin. Por otra parte, todos los gobiernos municipales de Centroamrica tienen facultades legislativas y ejecutivas, aunque el contenido de las mismas es variable en cada contexto nacional. Las funciones legislativas le corresponden a las corporaciones municipales (tambin llamados concejos municipales) integradas por los alcaldes, los concejales o regidores y los sndicos; las mismas tambin son elementos importantes del concepto de gobierno, dentro de su territorio; el alcance de estas funciones depende del marco de competencias que les corresponden a los municipios. La distribucin de las funciones ejecutivas es regulada por la corporacin municipal y las ejerce el alcalde, por medio de la alcalda y las dependencias del rgano ejecutivo de la municipalidad. Por lo general, las dependencias ejecutivas estn bajo la autoridad administrativa del alcalde y bajo la autoridad poltica del concejo municipal. La naturaleza de las funciones ejecutivas est en razn del marco de competencias que establecen las leyes municipales; pero, tambin son importantes aspectos como las capacidades financiera y de los recursos humanos, y la naturaleza del municipio (ciudad, ciudad metropolitana, municipio rural, etc.). En Centroamrica, el concepto de gobierno municipal autnomo, con sus facultades legislativas y ejecutivas, e incluso judiciales en algunos de sus aspectos, se encuentra en proceso de construccin y modernizacin. Hacen falta grandes y visionarias polticas pblicas de descentralizacin democrtica del Estado para encaminar a profundidad tal concepto clave para el arraigo de la democracia local, sobre todo la democracia participativa en la gestin pblica de los municipios.

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Lo ms importante en la construccin democrtica local es la capacidad de gobernar, de tomar decisiones democrticas en el marco de la autonoma para hacer valer los derechos y deberes de los ciudadanos. Esa capacidad corresponde a momentos de desarrollo cualitativo de la cultura democrtica, la cual an es dbil en el conjunto de la sociedad civil y en los partidos polticos. Segunda. El ente autnomo descentralizado tiene la facultad de definir una poltica propia y de carcter global, sobre la diversidad de materias del desarrollo en el territorio local. En los pases centroamericanos, esta facultad propia de los municipios, comunidades autnomas, regiones y otros entes territoriales descentralizados difiere sustantivamente de las llamadas instituciones descentralizadas del Estado tambin de base constitucional-, en las cuales ste delega una competencia o funcin especfica, a la vez que conserva la potestad de nombrar a sus autoridades y de ejercer sobre ellas un control administrativo, tcnico y poltico. Esas entidades descentralizadas tienen, sin excepciones, una especializacin en determinada funcin (agua, energa, banca, seguridad social, etc.), y por lo general, su jurisdiccin abarca a todo el territorio del Estado. Por lo dicho, no gozan de autonoma poltica ni tienen jurisdiccin sobre un territorio especfico y, en consecuencia, no se so meten a la evaluacin popular por medio de las urnas. En Centroamrica, la mayora de las constituciones polticas le otorgan a los municipios la facultad de definir su poltica propia y de carcter global; esta facultad es de enorme trascendencia para el impulso a procesos de desarrollo local con carcter integral y sostenible, como base de una descentralizacin que se asiente en estructuras locales democrticas en lo econmico, lo social, lo cultural y lo poltico. Esa facultad de definir una poltica propia y de carcter global tambin es aplicable a otros entes descentralizados, como las regiones autnomas de la Costa Atlntica en Nicaragua, las comarcas indgenas en Panam y las mancomunidades de municipios en Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. Los pases ms avanzados en la legislacin constitucional, en cuanto a esta segunda caracterstica de la descentralizacin poltica, son El Salvador y Guatemala. Tercera. Las competencias del ente descentralizado territorialmente deben ser de carcter decisorio -autonoma en la toma de decisiones- en las materias sustantivas que les corresponden -competencias propias o exclusivas- y, a la vez, que les deben permitir participar en la toma de decisiones en materias que les afectan y que competen a mbitos superiores del gobierno, aunque no sean de su competencia directa. En todos los pases existe algn grado de autonoma en la toma de decisiones en ciertas materias, aunque hay muchas diferencias entre los mismos por el distinto grado de avance de la descentralizacin o por el predominio de la cultura y los mtodos de gobierno presidencialistas centralizados.

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El punto nodal de esto es que en todos los pases faltan diseos claros y precisos de la divisin de competencias propias y de competencias concurrentes, entre los mbitos centrales y los mbitos descentralizados. Por otra parte, las competencias propias de carcter exclusivo de los municipios, en este caso, son en algunos pases ms limitadas que en otros. En algunos casos no existen regulaciones que impidan que mbitos superiores de administracin del Estado anulen las decisiones de los municipios en determinadas materias. Al hacer un balance general sobre esta caracterstica en Centroamrica, los pases ms avanzados en la legislacin sobre la materia son, en su orden: Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Honduras est en un proceso de transformacin, pero lento; Costa Rica es el ms rezagado, junto a Panam. Finalmente, los municipios casi nunca participan en las decisiones de programas y proyectos que son ejecutados en su territorio por instituciones del gobierno central, lo cual se debe no slo a la falta de normas, sino a las actitudes del personal de las instituciones del gobierno central, o a la falta de inters y capacidad de las autoridades municipales. Este es un tema pendiente en la reforma de las competencias del Estado, dentro de los procesos de descentralizacin. Cuarta. El ente descentralizado debe contar con la facultad y la capacidad de coaccin para ejecutar las decisiones que tome. En este sentido, Ruiz Robledo -ya citadoafirma: El concepto de autonoma va unido a la capacidad de producir un derecho propio, de dictar la propia ley, que lleva aparejada la posibilidad de aplicarla. Autonoma es autogobierno en el sentido amplio de la palabra. En coherencia con esta definicin, las constituciones polticas de Centroamrica configuran la autonoma de los municipios, como entes jurdico-polticos dotados de las facultades o funciones y de los rganos propios necesarios para crear un orden jurdico territorial propio, facultades de legislacin y de gobierno que, en su estructura interna, las asemejan al Estado. As es porque en el municipio coexisten las funciones legislativa, ejecutiva e incluso judicial. En este aspecto, como ya se dijo antes, todos los municipios centroamericanos tienen funciones legislativas, con la facultad de producir un derecho propio en las materias que son de su competencia. Tambin, cuentan con estructuras bsicas para hacer cumplir sus propias leyes, por ejemplo: el Juzgado de Asuntos Municipales, en Guatemala. En general, por una diversidad de factores, los municipios no desarrollan todas sus potencialidades para producir leyes propias. Aunque tambin sus capacidades de coaccin son precarias. Estos temas requieren de un vigoroso proceso de modernizacin de los municipios y las municipalidades. Quinta. Los entes descentralizados cuentan con autonoma para la gestin pblica en su territorio. Esta independencia comprende las facultades propias para planificar, programar, dirigir y ejecutar sus propias atribuciones, sin tutela alguna de los organismos del Estado; incluye, adems, la autonoma para formular el presupuesto de ingresos y egresos, y controlar y evaluar su ejecucin.

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Esta caracterstica est suficientemente desarrollada en la legislacin sobre el rgimen municipal en Centroamrica, como resultado de los cambios de la ltima dcada, sobre todo en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, pases que presentan la mayor dinmica sociopoltica e institucional sobre el tema. En los tres destaca la autonoma presupuestaria, de la que gozan los municipios. La diferencia la hace el grado de institucionalizacin que han alcanzado las transferencias fiscales del Estado y la capacidad de recaudacin de ingresos propios, para darle valor efectivo a la posibilidad de la autonoma presupuestaria. No obstante, la legislacin es slo un punto de partida, pues se requiere de procesos graduales, sostenibles y profundos para que la gestin pblica municipal arraigue como una cultura permanente de los gobernados y los gobernantes en los municipios. Sexta. Los entes territoriales descentralizados deben contar con autosuficiencia econmico-financiera para gozar de verdadera autonoma. sta es caracterstica que slo puede ser factible si se dan simultnea y necesariamente dos condiciones irrenunciables y mutuamente complementarias: 1) De una parte el derecho de los entes autnomos a recibir transferencias fijas exclusivas, de las instituciones nacionales y de recibir transferencias de otros ingresos provenientes de su coparticipacin tributaria. 2) De otra parte, la potestad de gozar de autonoma tributaria para dotarse de sus propios recursos econmicos, lo cual incluye: a) la facultad autnoma para normar y cobrar tributos o impuestos locales; y, b) la facultad autnoma para definir las tasas o los precios de los servicios pblicos locales. En Centroamrica, este atributo de la descentralizacin es el ms dbil. Y es aqu en donde es ms claro el indicador del gran centralismo y el presidencialismo de los Estados. La situacin se presenta en la forma siguiente: 1) Solamente uno de los atributos de la autosuficiencia financiera se da en todos los pases: el derecho a recibir transferencias del Estado. 2) Hace falta, en todos, la autonoma tributaria. Actualmente los municipios son dependientes de los gobiernos centrales en materia financiera, lo cual debilita la cultura tributaria de los ciudadanos y su compromiso con el financiamiento al desarrollo local en un marco de justicia tributaria. 3) nicamente Guatemala tiene el mandato constitucional de promulgar un cdigo tributario municipal (Constitucin de 1985); pero, 18 aos despus, este cdigo no ha sido an promulgado, aunque la iniciativa de esta ley ya pas por dos lecturas en el Congreso Nacional. 4) El derecho a recibir transferencias slo existe con rango constitucional y se cumple de alguna manera, aunque con muy diferentes polticas, en Guatemala y Nicaragua. En Costa Rica tambin existe en la Constitucin, luego de las reformas de 1997; pero, hasta el 2004 no se ha aplicado en ningn ao. 5) En Honduras, las transferencias estn contempladas en la Ley de Municipalidades. En El Salvador, las transferencias estn reguladas en una

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ley especfica. En Panam, no existe una estructura jurdica clara en materia de transferencias. 6) Se dan enormes diferencias en los montos de las transferencias y en las responsabilidades de los rganos centrales encargados de hacerlas efectivas a los municipios. En general, las instituciones del gobierno central administran el presupuesto del Estado. El gobierno tiene la facultad de decidir sobre el 92% de los recursos del Estado, en Guatemala; sobre el 95%, en El Salvador; y, en los dems pases, sobre el 98% y, an, hasta el 99%. Por el contrario, las municipalidades en Guatemala tienen el poder de decidir apenas sobre un 8% de todos los recursos del Estado; en El Salvador, sobre el 5%; en Nicaragua, sobre el 3%; en Honduras, sobre el 3%; y sobre menos del 2%, en Costa Rica y Panam. En esas condiciones de gran centralizacin financiera, es inviable un verdadero proceso de democratizacin desde los espacios locales y regionales. En la Tabla 2, se ilustra brevemente la situacin en materia de transferencias. El caso de mayor inters en este tema es Guatemala, pas que desde 1986 hace efectivo anualmente un porcentaje de ingresos corrientes a las municipalidades. No solamente lo ha incrementado, sino que ha mejorado notablemente el marco normativo para la asignacin y distribucin de las transferencias. Hasta 2004, el proceso guatemalteco lleva 18 aos de estar en vigencia, de manera sostenida. En este cuadro, los datos de la gran centralizacin financiera de los Estados centroamericanos, se expresan por s mismos. Del presupuesto total, las instituciones de los gobiernos centrales disponen del 92% y ms de todos los recursos del Estado; mientras, los municipios, cuando mucho, disponen del 8%, en Guatemala; del 5%, en El Salvador; del 2%, en Honduras y Nicaragua; o del 1%, en Costa Rica. La situacin es totalmente diferente a los pases democrticos descentralizados, tanto de Europa como de Amrica Latina, como veremos ms adelante. TABLA 2: CENTROAMRICA: Aspectos bsicos de las transferencias financieras por pas a los municipios desde la transicin poltica de los aos 80 del siglo XX Ao de Porcentaje Ley que % del presupuesto del Estado para las TIPO DE REGULACIN Y inicio y de las establece del PAS reformas transferenci normas de instituciones as sobre asignacin gobierno central16 (2004) ingresos y corrientes distribucin CONSTITUCIN POLTICA Y LEY DEL IMPUESTO AL VALOR

16

Se refiere al presupuesto total de ingresos y egresos. Incluyen funcionamiento, inversin y deuda pblica.

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AGREGADO Guatemala 1986 (8%) 1994 (10%) 18% 1996 (1% IVA)17 2001 (1.5% IVA) Cdigo Municipal 92%

SOLO CONSTITUCIN POLTICA Nicaragua 2004 Costa Rica LEY MUNICIPALIDADES Honduras LEY ESPECFICA El Salvador 1997 DE 1990 1998 2003 4% 2% (anual)

Ley de 98% Transferencias Ninguna 99% 98%

5% ingresos Ninguna corrientes 6% 7%

95% Ley del Fondo para el Desarrollo Econmico y Social (FODES)

Fuente: Elaboracin personal Sptima. Los recursos que le pertenecen pueden ser utilizados por el ente descentralizado, sin ningn condicionamiento o fin especfico. Esto implica: a) la autonoma de gasto de las transferencias fijas exclusivas que les corresponden; b) la autonoma de gasto de sus propios recursos. Octava. Los entes territoriales descentralizados tienen la facultad de coordinar o darle seguimiento a las actuaciones de las instituciones del gobierno nacional en su territorio, y muestran una progresiva tendencia a asumir la gestin directa o a participar mediante la gestin indirecta- en la prestacin de los servicios dirigidos a la poblacin residente en su territorio. Estos aspectos solamente estn normados en Guatemala, por medio de la Ley General de Descentralizacin, que establece un concepto compatible con la autonoma municipal; asimismo, establece un marco especfico de reas o materias a descentralizar, en un proceso gradual, y el mandato de que toda competencia afectada se acompae de los recursos financieros para su viabilidad.

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Normada en la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), reformada el 1ro. de enero de 1996 y el 1ro. de julio de 2001.

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En conclusin, en Centroamrica, poco a poco y de manera diferenciada, se ha institucionalizado la descentralizacin poltico-territorial como forma jurdicopoltica de los Estados. Pero, el paradigma vigente an presenta rezagos con respecto a las necesidades de democratizacin territorial de las sociedades centroamericanas, urgidas de ms y mejores capacidades locales para afrontar la pobreza y la exclusin social y tnica. Los bajos niveles de descentralizacin que se han alcanzado constituyen un indicador global del poco avance de la democracia social y de que el Estado autoritario centralizado an est muy presente en la regin, con la enorme carga histrica del centralismo presidencialista en la organizacin y distribucin del poder poltico, fiscal y administrativo. 2. Las dificultades de transicin a la democracia en Centroamrica Descentralizacin y democracia son dos procesos convergentes e indisolubles en una sociedad democrtica. La descentralizacin del Estado en una democracia es un paradigma para la equidad y la justicia social, que se fundamenta en una real autonoma territorial, poltica, de competencias, financiera, administrativa y normativa de las entidades locales descentralizadas. En lo inmediato, este propsito no siempre es posible. En Centroamrica, desde los aos 70, los regmenes polticos autoritarios, sin excepcin, se derrumbaron progresivamente, comenzando por la dictadura de la familia Somoza en Nicaragua, aunque el derrumbe en este caso ocurri por condiciones diferentes. No obstante, en trminos polticos ha habido una recomposicin de rasgos del autoritarismo promovida por las medidas del ajuste econmico y poltico del neoliberalismo; en ningn caso se ha logrado la consolidacin de la democracia. La democratizacin, en consecuencia, es un proceso en el que la sociedad logra la emancipacin del rgimen autoritario; pero, adems, la instauracin de un rgimen democrtico, lo que requiere de grandes procesos de cambio estructural. Cada sociedad en Centroamrica vive una situacin diferente, debido a las condiciones histricas propias de cada pas. La idea de proceso, de gradualidad, parece imponerse ante la complejidad de los factores internos y su relacin con los factores externos. En esta lnea de pensamiento, es importante recordar el libro del socilogo brasileo Francisco Weffort. Lo caracterstico de Centroamrica en materia de regmenes polticos es que las democracias son muy jvenes, sobre todo si tambin recordamos los tres siglos de dominacin colonial y sus profundas herencias en la exclusin social y la pobreza; aparte del siglo y medio de dictaduras o regmenes formalmente democrticos. Tal como lo afirma Weffort, en el ltimo cuarto de siglo ha surgido en Centroamrica un proceso de formacin de nuevas democracias, pero nacen como democracias conflictivas18 pues, al mismo tiempo que deben construir o consolidar la institucionalidad de la democracia -tanto nacional como local- y transformar la cultura poltica, deben enfrentar las grandes desigualdades econmicas y sociales, replantear el papel y las funciones del Estado en la economa, consolidar el respeto a los derechos humanos y cumplir con los objetivos de la pacificacin regional. Es en este contexto estructural en el que han de transitar los procesos de descentralizacin del Estado.

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Weffort, Francisco: Cul Democracia?. FLACSO. San Jos, Costa Rica. 1993.

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3. La ciudadana le apuesta a la descentralizacin democrtica del Estado La persistencia de un Estado altamente centralizado y centralista en Centroamrica contrasta notablemente con las necesidades, opiniones y percepciones de los ciudadanos centroamericanos con respecto a la descentralizacin, la participacin ciudadana en los municipios y la alta valoracin sobre los gobiernos locales y la autonoma municipal. La tendencia positiva sobre estos procesos ha crecido como resultado de la puesta en prctica de medidas descentralizadoras, y sobre el mejor desempeo de los gobiernos locales, dentro del proceso de transicin democrtica de los ltimos 20 aos. As se percibe en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, segn los siguientes indicadores. a) Valoracin sobre la descentralizacin del Estado. La valoracin que los centroamericanos tenan en 1999 era muy alta (alrededor del 76% en promedio), con el mejor indicador en Guatemala. En su mayora, los encuestados coincidieron en que la descentralizacin debe dirigirse hacia las municipalidades y los vecinos, aunque un porcentaje relevante de alrededor del 20% considera que debe enfocarse solo en las municipalidades. En conjunto, la valoracin positiva hacia las municipalidades y/o los vecinos se sita en un promedio de 72%. Esta apreciacin refuerza la necesidad de una descentralizacin democrtica, con el rol protagnico de los municipios y los gobiernos locales. La importancia de la descentralizacin fiscal tambin ha crecido en la conciencia y en el conocimiento de los ciudadanos. En Guatemala, el 66% de los encuestados dijo conocer que anualmente se traslada el 10% de los ingresos del Estado a las municipalidades, y el 77% est de acuerdo o muy de acuerdo con que exista tal transferencia. Asimismo, ms del 80% valor como buenos o muy buenos los efectos de transferirles ms recursos a las municipalidades. b) Conocimiento del gobierno local y valoracin de las municipalidades19. Ms del 50 % por ciento de los ciudadanos encuestados conoce al alcalde, un porcentaje menor sabe sobre el periodo para el cual son elegidos los gobiernos locales. La valoracin del trabajo realizado por el gobierno municipal es ms alta que la valoracin del trabajo realizado por el gobierno central; tres de cada cinco encuestados considera que las municipalidades pueden hacer mejor las cosas que el gobierno central y ms del 50 % por ciento est de acuerdo con que se les debe dar ms dinero a las municipalidades. Este dato es significativo en Guatemala, en donde los ciudadanos ya saben que las municipalidades reciben la transferencia constitucional. Ms del 50% cree que sus intereses estn representados en el gobierno municipal (desafortunadamente este indicador no fue medido en el estudio sobre Guatemala). c) Mejor valoracin de la respuesta de las municipalidades a los problemas de la comunidad. A la pregunta acerca de quin ha respondido mejor para resolver los problemas de la comunidad, la valoracin ms alta corresponde a las
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FLACSO-El Salvador: Cultura poltica, gobierno local y descentralizacin. San Salvador, El Salvador, 2001. Tomos III, IV y V.

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municipalidades. En El Salvador, esta valoracin es mayor. En este pas y en Nicaragua esa valoracin duplica a la del gobierno central. Pero llama la atencin que la respuesta ninguno es significativa en los tres pases. El proceso de descentralizacin hacia las municipalidades y los vecinos podra llenar ese vaco. d) Alta valoracin de la necesidad de participacin ciudadana en el municipio. Existe un notable contraste entre los bajos niveles de participacin ciudadana y la alta valoracin que los ciudadanos tienen sobre la misma. Este contraste refuerza la necesidad de desarrollarla integralmente: normas, informacin, instrumentos y capacitacin; adems de institucionalizarla para fortalecer la democracia local y la gobernabilidad. Solamente alrededor de uno de cada cinco entrevistados dijo tener conocimiento de la convocatoria a un cabildo abierto; entre el 35 y el 45% afirm que el alcalde y la corporacin municipal han promovido la participacin ciudadana. Entre el 65 y el 70% cree que los esfuerzos de las municipalidades para promover la participacin ciudadana han sido insuficientes. Pero, al contrario, un alto porcentaje -el ms alto en Guatemala, con el 80%- afirma que los cabildos abiertos son una buena instancia de participacin de los vecinos para definir prioridades en los municipios. Asimismo, en materia electoral, por lo menos un 55% participa en las municipales en Guatemala. La ms alta participacin se refleja en Nicaragua, con un71%. Alrededor de ocho de cada 10 entrevistados se declara de acuerdo con que la comunidad organizada es la mejor forma de promover sus intereses o hacer valer sus derechos frente a las municipalidades; nueve de cada 10 entrevistados considera la participacin de la gente como la mejor forma de resolver los problemas; y alrededor del 95% piensa que los vecinos deben participar en las decisiones del presupuesto municipal. Como conclusin, se deduce que en Centroamrica el potencial para impulsar la descentralizacin del Estado es alto, mediante la participacin ciudadana democrtica desde los municipios, bajo varias modalidades. Para desarrollar ese potencial, se requiere de un trabajo estratgico con los gobiernos municipales y con los dirigentes sociales de los municipios, as como con los dirigentes polticos locales de los diferentes partidos polticos y los dirigentes sociales de las diversas expresiones econmicas y socioculturales de la sociedad civil. II. Fases polticas del proceso de descentralizacin Como hemos dicho anteriormente, los Estados centroamericanos son unitarios, pero los procesos de descentralizacin son muy heterogneos, tanto en sus orgenes como en los conceptos orientadores, los actores y las correlaciones de fuerzas sociales y polticas que los promueven, las nuevas estructuras del poder que los hacen viables, lo que se manifiesta de manera diferenciada en el tiempo y en la cultura poltica. De ah tambin que los avances logrados en la descentralizacin, como factor estratgico para el progreso de la democracia y la construccin de la gobernabilidad, son tambin heterogneos entre los pases.

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Lo relevante es que desde sus orgenes los procesos de descentralizacin en Centroamrica han estado vinculados a los procesos revolucionarios, lo que a la vez destaca la naturaleza eminentemente poltica que caracteriza histricamente a la descentralizacin de los Estados modernos. El nico pas que escapa relativamente a esta gnesis de la descentralizacin en la regin es Honduras, coincidentemente uno de los pases ms rezagados en este proceso y que en la actualidad parece ser el de mayor pobreza de ingreso en la regin. En el siguiente texto se expone una breve periodizacin de las fases polticas del proceso de descentralizacin y se clasifica a los pases por sus tendencias ms relevantes. 1. Costa Rica y Guatemala: similitud y contrastes

Estos dos pases vivieron su revolucin democrtica en los aos 40 del siglo XX; ambos impulsaron con fuerza la descentralizacin del Estado, aunque por vas diferentes. 1.1 La Revolucin de 1948 en Costa Rica promovi al Estado de Bienestar centralizado, con una vigorosa descentralizacin de competencias, incluidas la banca nacionalizada y las empresas pblicas de servicios en sectores estratgicos. Ese modelo excluye la autonoma poltica territorial-municipal; no obstante, transform las relaciones de poder al ampliar sustantivamente la democracia social y poltica, adems de lograr en gran medida la erradicacin de la pobreza y atenuar las desigualdades territoriales. La autonoma municipal qued postergada por ms de 50 aos, pues es slo a finales del siglo XX y principios del XXI que se ponen en marcha mecanismos de poltica estatal para encaminar aspectos aislados que favorecen la descentralizacin poltica. 2.2 La Revolucin de 1944 en Guatemala impuls amplias reformas democrticas y encamin al pas hacia una modernizacin institucional del Estado y una transformacin inicial de la estructura social; sin embargo, no logr vencer al poder oligrquico tradicional ni modernizar al ejrcito para las tareas de una sociedad democrtica. El proceso revolucionario que sobrevivi slo diez aos (1944-1954) opt por la descentralizacin polticaterritorial, promovi la autonoma municipal e instaur, desde entonces, la eleccin popular de alcaldes y dems miembros de las corporaciones municipales. La Constitucin Poltica de 1945, la Ley de Municipalidades de 1946, la Ley de Gobernaciones y la Ley del Organismo Ejecutivo promulgadas ese mismo ao constituyeron el marco jurdico bsico para la descentralizacin del poder. Al hacer una analoga con Costa Rica, el modelo de la Revolucin de Octubre se orient a construir un Estado democrtico de bienestar, con descentralizacin polticaterritorial. Naturalmente, entre ambos pases las diferencias son enormes en cuanto a su origen colonial, el peso de la clase oligrquica criolla, el grado de incidencia de la Iglesia catlica y el ejrcito en la estructura del poder, la estructura de las clases sociales, la composicin tnica de la poblacin, la distribucin rural y urbana de los habitantes y la geografa.

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En sntesis, an cuando en el tiempo las revoluciones y los proyectos de reforma del Estado coinciden, son dos sociedades radicalmente diferentes, con regmenes polticos distintos y grandes diferencias en cuanto a la naturaleza y fortaleza institucional del Estado. Costa Rica logr consolidar los objetivos de la Revolucin de 1948 mediante la promulgacin de una nueva constitucin poltica en 1949 y la ejecucin de las reformas econmicas, sociales y polticas contenidas en la misma. A la fecha, la Constitucin de 1949 sigue vigente y ha sido reformada varias veces por la Asamblea Legislativa; se le introdujeron cambios que consolidaron el modelo de Estado centralizado. No obstante, con la crisis de los aos 80 y la puesta en prctica de las polticas de ajuste estructural, el modelo de Estado centralizado apoyado en la descentralizacin funcional de competencias, comenz a perder legitimidad y disminuy su capacidad de respuesta a los problemas sociales y a las demandas polticas de los ciudadanos. El ao de ruptura de ese modelo fue 2002, cuando se acaba la hegemona del bipartidismo de medio siglo y surge una tercera fuerza poltica. En este contexto emerge en Costa Rica la necesidad de transitar por la descentralizacin poltica-territorial: por primera vez los ciudadanos eligieron alcaldes, justamente en diciembre de 2002. Para los efectos de este trabajo, es importante mencionar las reformas constitucionales de 1997, que representan el inicio de un proceso reciente por definir una poltica de descentralizacin del Estado costarricense, aunque no existe un planteamiento oficial al respecto, sino solamente la puesta en marcha de determinadas medidas legislativas y polticas. stas se vern al final de este captulo. En Guatemala, en cambio, la contrarrevolucin de 1954 en adelante configura un modelo de Estado oligrquico-militar, de fachada constitucional, eminentemente autoritario. La Constitucin de 1945 fue derogada y en su lugar se promulgaron dos constituciones polticas conservadoras (1956 y 1965) diseadas para viabilizar polticas de Estado de la guerra fra. El centralismo estatal se fortalece de nuevo, cada vez ms concentrado en el poder militar. Los municipios pierden los pocos espacios de autonoma poltica que haban ganado. El conflicto sociopoltico emerge como un rasgo permanente, la sociedad civil dbilmente articulada durante la revolucin es desmembrada y reprimida, especialmente en las ciudades y en los departamentos en los que oper la reforma agraria. A partir de 1960, se dan dos tendencias sociopolticas contradictorias en Guatemala: a) Por una parte, se extiende el conflicto armado, se convierte en rasgo permanente de la realidad sociopoltica de Guatemala y se prolonga hasta diciembre de 1996, con secuelas que, en el ao 2004, an no terminan, como

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b)

por ejemplo, las patrullas de autodefensa civil (PAC), un producto autoritario tpico del conflicto armado. Por otra parte, la sociedad civil impulsa la va armada y la va poltica para transformar el nuevo Estado autoritario. Las luchas por la autonoma municipal y por la descentralizacin del Estado van a ser una constante durante esos aos, a tal grado que estos temas constituyeron parte sustantiva de la agenda de la Asamblea Nacional Constituyente, que se instal en 1984 y promulg una nueva constitucin poltica en marzo de 1985; asimismo, forman parte de los contenidos sustantivos de los Acuerdos de Paz, que se firmaron el 29 de diciembre de 1996.

Como resultado de estos procesos polticos, resurge en Guatemala la descentralizacin poltico-territorial del Estado, fundamentada en la bsqueda de una autonoma municipal basada en la participacin ciudadana, la multiculturalidad, la interculturalidad y la inclusin de nuevos actores como los pueblos indgenas y las mujeres, principalmente rurales e indgenas. Cul es el perfil de la descentralizacin del Estado que ha resultado de estos procesos es un tema que se ver ms adelante. 2. Panam y Nicaragua En Panam y Nicaragua los procesos de descentralizacin del Estado se inician en los aos 70 del siglo XX, tambin como resultado de procesos revolucionarios. 2.1 Panam antecede a Nicaragua con la Revolucin Nacionalista del General Omar Torrijos, que realiza cambios estructurales a lo largo de la dcada de los 70. El rgimen torrijista configura un modelo de descentralizacin con gran protagonismo poltico de la poblacin rural, por medio de las asambleas de los corregimientos y la eleccin popular de sus representantes. El modelo es ms comunal que municipalista, pero siembra la semilla poltica de una estrategia que, a la larga, podra culminar con un rgimen municipalista con gran sostenibilidad democrtica. Tras muerte del General Torrijos se restaura el Estado autoritario y la descentralizacin entra en un largo periodo de estancamiento, que se prolonga hasta el presente. La aplicacin de las polticas de ajuste estructural contribuyen a reforzar el centralismo estatal y a debilitar sus competencias y la disponibilidad de sus recursos. 2.2 En Nicaragua, la Revolucin Sandinista de 1979 es la va para la liberacin de los municipios despus de tantos aos de dictadura, pero an no emerge la autonoma municipal, pues el rgimen poltico sandinista es altamente centralista, con rasgos de autoritarismo poltico e ideolgico. A la cada de este rgimen se implantan fuertemente las medidas de ajuste econmico neoliberal y se generan dos procesos convergentes: por una parte, se impulsa una descentralizacin funcional por servicios hacia las comunidades, excluyendo a los gobiernos municipales (el modelo seguido es bastante similar al de El Salvador y al de Guatemala, por esos mismos aos); por otra, el Estado recarga a los municipios de competencias, pero sin dotarlos de recursos. No obstante, la lucha de los lderes municipales y los movimientos sociales logra progresivamente la instauracin de una descentralizacin con enfoque en la autonoma municipal, que se produce entre finales del siglo XX y comienzos del XXI.

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En Nicaragua, es curioso mas no inexplicable que an el rgimen sandinista no haya tenido apertura a un modelo de descentralizacin democrtica ni a la descentralizacin fiscal que le es inherente; menos apertura han tenido los gobiernos conservadores que han sido hegemnicos desde 1990. La transferencia unilateral de funciones a los municipios por parte del gobierno central ha descapitalizado a los gobiernos municipales y los ha sumido en una crisis crnica de liquidez, que atenta a la gobernabilidad de los territorios. De hecho, el gobierno ha trasladado a los gobiernos locales 14 nuevas responsabilidades que eran del gobierno central, sin el correspondiente traslado de recursos. Esta situacin se ve agravada porque hasta el 2003, el gobierno central de Nicaragua transfera a los gobiernos municipales apenas un porcentaje cercano al 1% del presupuesto gubernamental, el ms bajo de la regin. 3. El Salvador En este pas, el proceso de descentralizacin del Estado es ms tardo -los aos 90- y est asociado a la revolucin poltica plasmada en los Acuerdos de Paz, pero tambin a las polticas de ajuste estructural neoliberal. Los procesos son contradictorios entre el Estado y los municipios-sociedad civil. En El Salvador, el Estado impulsa una poltica de descentralizacin neoliberal, mientras los municipios y la sociedad civil pugnan y luchan por una descentralizacin democrtica fundamentada en la autonoma municipal y en el protagonismo de la ciudadana, a travs de diversos mecanismos de participacin ciudadana. Por esta razn, se ha extendido una descentralizacin funcional desde el Estado, con mayor fuerza que en otros pases; pero, a la vez, se observa una mejor organizacin de la sociedad civil y una lucha ms consistente y coherente con los objetivos de la democratizacin local, por medio del fortalecimiento de la autonoma de los municipios; parte de ello es la lucha por lograr mayores recursos financieros para las municipalidades. Es por eso que en ese pas es ms vivo el proceso de descentralizacin del Estado, porque hay una poltica y una estrategia de la sociedad civil y de los gobiernos municipales. 4. Honduras En Honduras existe una tradicin de reivindicacin y de lucha municipalista desde los municipios, con una representacin fuerte y de largo tiempo en la Asociacin de Municipalidades de Honduras (AMHON). Pero el Estado nunca se ha planteado una poltica de descentralizacin democrtica. Ms bien, en los ltimos aos ha predominado una visin neoliberal, con acciones puntuales en determinados servicios que se transfieren a las comunidades. III. Actores del proceso de descentralizacin en Centroamrica La convergencia de actores y fuerzas sociales y polticas en una coyuntura histrica determinada es siempre la que promueve los procesos de descentralizacin, pero sus resultados varan de acuerdo con la agenda en cuestin y con la capacidad de los mismos actores para viabilizar sus objetivos.

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Desde mediados del siglo XX han surgido actores sociales, tnicos y polticos que han promovido ideas, polticas y leyes de descentralizacin en Centroamrica. Dentro de estos actores siempre se han destacado dirigentes de la sociedad civil municipal, entre los que se incluye a dirigentes de organizaciones no gubernamentales, alcaldes municipales, dirigentes indgenas, lderes de partidos polticos, determinadas instituciones del organismo Ejecutivo y tambin comisiones especficas de los organismos legislativos. El momento histrico y el modo en que estos actores han participado y de qu manera han incidido en los procesos de descentralizacin son muy variables. Depende de los momentos polticos, de la correlacin de fuerzas polticas para abordar las agendas, del grado de liderazgo alcanzado por los gobiernos municipales, de la capacidad de presin e incidencia de los actores de la sociedad civil, as como de la voluntad poltica de los gobiernos de turno. Cada pas de Centroamrica se destaca por la relevancia que en determinados periodos ha tenido el proceso de descentralizacin, con caractersticas muy particulares en la participacin de los actores. En muy pocos casos el Estado ha sido el actor ms importante por la voluntad poltica puesta en prctica en el proceso de descentralizacin. En otros, la falta de voluntad poltica del Estado ha sido un obstculo fundamental; el caso paradigmtico en este sentido es el de Costa Rica. En una rpida mirada a los procesos ms significativos en Centroamrica, se nota que la naturaleza, el papel y el peso especfico de los actores ha ido cambiando cualitativamente. En sus inicios, cuando la prioridad era la institucionalizacin de gobiernos democrticamente electos en los municipios20 (en muchos casos en contextos de autoritarismo) los actores principales fueron sectores de avanzada dentro del propio Estado (legisladores nacionales, actores del organismo Ejecutivo), partidos y movimientos de las clases medias urbanas, representantes de la burguesa nacional emergente de la poca y, en menor medida, dirigentes rurales. Por aquellas pocas, era evidente la ausencia de los pueblos indgenas, de las organizaciones campesinas, de las organizaciones no gubernamentales y de los medios de comunicacin social. O, al menos, tenan poqusima relevancia. Un segundo momento de los procesos de descentralizacin es la experiencia de Panam en los aos 70, bajo el liderazgo del General Omar Torrijos: ah, los actores relevantes fueron el Estado, el movimiento campesino y los dirigentes municipales de los corregimientos, con el apoyo de la clase media urbana. Un tercer momento est dado por la recuperacin de la autonoma municipal (Guatemala y El Salvador) y la profundizacin de la democracia poltica en los aos 80 y 90, lo que perfila mejor al paradigma de la descentralizacin poltica-territorial.

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Me refiero ac a los dos pases que llevaron adelante estos procesos en un periodo que se sita entre 1945 y 1960: Guatemala y El Salvador. El proceso de mayor profundidad fue el guatemalteco, a la luz de la Revolucin Democrtica de 1944.

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La negociacin poltica defini nuevos actores en El Salvador, donde los Acuerdos se suscriben en 1992; en Guatemala, donde se suscriben en 1996; y en Nicaragua, en donde las reformas constitucionales de finales de la dcada de los 90 fueron decisivas. La novedad de los actores en estos tres pases est en la participacin de las fuerzas insurgentes revolucionarias, cuyos intelectuales conjuntamente con nuevos actores como dirigentes de partidos polticos progresistas, los alcaldes, organizaciones no gubernamentales (ONG) y representantes de pueblos indgenas, promueven importantes reformas para el avance de la descentralizacin democrtica y la participacin social. Un ejemplo ilustrativo es el proceso guatemalteco de los ltimos 10 aos, que implic la inclusin de los consejos locales de desarrollo en la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural; y asumi compromisos para la nueva institucionalidad de las comunidades indgenas, incluida en el Cdigo Municipal, y la participacin de los pueblos indgenas, tambin dentro de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Pero los aos 80 y 90 fueron tambin tiempos del ajuste estructural y del neoliberalismo, en cuyo marco se propugnaba por una descentralizacin directa hacia la comunidad, al transferir determinados servicios pblicos. Los actores ms influyentes de ese proceso fueron los organismos financieros internacionales, especialmente el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sectores locales de las clases altas identificadas con las polticas y la ideologa neoliberal, representantes de partidos polticos conservadores y algunos sectores de la burocracia estatal , inclusive. Hoy da estos contrastes entre las dos modalidades divergentes de la descentralizacin se pueden apreciar mejor en El Salvador, como se expone en otro apartado de este estudio. A la luz de los procesos de cambio que emergen de la sociedad centroamericana y que implican cambios polticos y orgnicos en los Estados, un elemento relevante es la emergencia de actores de los pueblos indgenas en el proceso de descentralizacin, tales como los pueblos y comunidades indgenas de Guatemala, Nicaragua y Panam, que han constituido sus propias instituciones sociales y polticas y han incidido en la creacin de nuevas instituciones descentralizadas del Estado. Este es el caso, por ejemplo, de la Asociacin Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indgenas (AGGAI), la Comisin Paritaria de Reforma y Participacin de los Pueblos Indgenas creada por los Acuerdos de Paz. Ambas tuvieron una incidencia fundamental en las reformas al Cdigo Municipal y a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. En forma similar, se destacan las organizaciones del pueblo miskito en Nicaragua, que tuvieron una incidencia directa en la formacin de las comunidades autnomas de la Costa Atlntica. Y los kuna, en Panam, el cual incidi de manera directa en el reconocimiento de la autoridad poltica y la forma de gobierno del pueblo Kuna Yala. Para ilustrar mejor el variado e innovador papel de los actores de los procesos de descentralizacin, se seleccionaron tres casos que son importantes para entender las nuevas dinmicas nacionales y centroamericanas.

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El primer caso es el ms complejo de la regin, porque representa un esfuerzo de negociaciones de ms de quince aos en Guatemala, que culmin con la promulgacin de las nuevas leyes de descentralizacin que se pusieron en vigencia desde el 1ro. de julio de 2002, hecho que estuvo estrechamente vinculado a la consecucin de los Acuerdos de Paz. El segundo caso es muy especfico: la confrontacin entre el rgano Ejecutivo y el Legislativo en El Salvador, a partir de un incremento de la transferencia a las municipalidades, durante el 2003. Este caso ilustra las posiciones encontradas de los actores y visiones diferentes sobre la descentralizacin y el poder local. El tercer caso es el de la creacin de la Conferencia Centroamericana por la Descentralizacin y el Desarrollo Local (CONFEDELCA), una experiencia innovadora que est abriendo nuevas rutas para nuevos actores y una nueva incidencia poltica. Caso 1 Actores en torno a las nuevas leyes de descentralizacin y la poltica de descentralizacin en Guatemala El 1ro. de julio de 2002 entraron en vigencia las tres nuevas leyes de descentralizacin en Guatemala. Ese hecho fue la culminacin de un largo proceso de negociaciones y concertacin poltica que se remonta al papel jugado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1984 que, al promulgar una nueva constitucin poltica, restaur la autonoma municipal -que se haba violentado entre 1974 y 1984, con el fraude y los golpes de Estado- e introdujo como una novedad el situado constitucional del ocho por ciento, una transferencia financiera que por obligacin cumplen los gobiernos de turno desde 1986. Para llegar a las leyes de descentralizacin, el proceso de negociaciones y concertacin poltica estuvo ligado directamente al alcance de los Acuerdos de Paz, cuyo proceso se inicia con Esquipulas II, Guatemala, 1987, y culmina con la firma de los Acuerdos el 29 de diciembre de 1996. Paralelamente a esas negociaciones, en el seno del Congreso de la Repblica surgi, all por 1995, la idea de formular una ley marco de descentralizacin, aunque con una visin conservadora; finalmente fue desechada en el nuevo instrumento jurdico. 1. Influencia de los Acuerdos de Paz en las nuevas leyes Los Acuerdos de Paz que ms se vinculan con el espritu y los objetivos de las nuevas leyes de descentralizacin son los siguientes, segn cada una de las leyes: 1.1. En las reformas a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, influyeron principalmente los contenidos del Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, especialmente en la inclusin de la nueva figura de los consejos locales de desarrollo. Estas instancias constituyen una innovacin fundamental en la participacin ciudadana y en la organizacin de los vecinos desde el nivel inferior en el municipio, y abarcan a una diversidad de entidades locales. Tambin son una novedad en lo que concierne al concepto de una democracia participativa para la bsqueda de consensos locales sobre las estrategias de desarrollo. Del mismo modo, tuvieron un impacto en cuanto a que los Consejos Locales de

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1.2.

1.3.

Desarrollo y los Consejos Municipales de Desarrollo constituyen espacios complementarios -con voz, pero no con voto- de participacin de la sociedad civil a la corporacin municipal, cuyos integrantes son electos popularmente. Pero tambin tuvo influencia fundamental en la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, especialmente en la normativa para incluir a las poblaciones indgenas como miembros activos de esos consejos, e incluir, asimismo, la participacin de las mujeres indgenas rurales. En las reformas al Cdigo Municipal influy fundamentalmente el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, en todas las materias nuevas que sobre este tema tiene el Cdigo Municipal, y que implican el reconocimiento del derecho consuetudinario, la alcalda comunitaria, las comunidades indgenas, la participacin de las comunidades en los asuntos que les conciernen, las formas propias de la autoridad local indgena, aspectos que fueron decisivos para la inclusin de elementos nuevos en el concepto de municipio. Tambin tuvo influencia en las reformas al Cdigo el Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, especialmente en lo que concierne a revalorizar al municipio como base territorial del Estado y espacio de participacin social. La Ley General de Descentralizacin es nueva. Sus fundamentos estn en la Constitucin Poltica de 1985, pero tambin en sus contenidos se nota la influencia de los Acuerdos de Paz. De stos, figura una influencia directa del Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, el cual expresamente se refiere a la descentralizacin de la educacin y la salud, e indirectamente lo contempla en lo que tiene que ver con la espiritualidad maya y la gestin de los templos ceremoniales, as como en lo que concierne al tema de los derechos sobre la tierra, de parte de los pueblos indgenas. El Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria tambin hace referencia al fortalecimiento municipal, dentro del marco de la reforma del Estado. Finalmente, el Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y la Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica constituye una base ideolgica por cuanto que, con la descentralizacin del Estado, se fortalece la institucionalidad pblica nacional y municipal, a la vez que se establece un nuevo marco de competencias estatales y municipales, y define un marco institucional para formular una poltica nacional de descentralizacin.

2. Actores histricos con respecto a las nuevas leyes de descentralizacin En un primer anlisis, ha de reconocerse en Guatemala a los actores histricos que tuvieron la visin de anticiparse a la idea de estas nuevas leyes. Entre ellos se destaca una diversidad de actores de la sociedad civil, tanto urbana, como rural e indgena, quienes participaron en las diferentes etapas y fases de la negociacin: sindicatos, sectores acadmicos, organizaciones campesinas, sectores religiosos, partidos polticos, organizaciones de mujeres y otros. Tambin, se destacan la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) y el Gobierno de Guatemala, como los actores polticos relevantes en las negociaciones de paz, con el acompaamiento en todo momento de la Misin de Verificacin de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA), que estuvo en el pas a lo largo de 10 aos (1995-2004).

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Todo el proceso de los actores histricos concluye con la firma de los Acuerdos de Paz, en 1996. Despus de ese acontecimiento, se incorporaron gradualmente nuevos actores. 3. Actores en la coyuntura para la formulacin, negociaciones y aprobacin de las leyes de descentralizacin La coyuntura en la formulacin, negociaciones y aprobacin de las nuevas leyes tiene dos fases: preparatoria, entre 1998 y 1999; e intensa, durante dos aos y medio, entre el 2000 y el 2002. En la fase preparatoria se elaboraron los primeros borradores de las reformas a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y al Cdigo Municipal, principalmente por parte de dos actores fundamentales: la Comisin Paritaria de Reforma y Participacin, instituida por el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, en la que participaron representantes de los pueblos indgenas y representantes del gobierno de turno; el otro actor fue la Asociacin Nacional de Municipalidades (ANAM). Paralelamente, en el seno del Congreso de la Repblica, la Comisin de Descentralizacin de ese organismo elabora el primer borrador de la que se denomin Ley Marco de la Descentralizacin. Con la instalacin de un nuevo gobierno el 14 de enero de 2000, se inicia la fase intensa, muy intensa, con el objetivo de lograr la promulgacin de las nuevas leyes. Diversos factores concurrieron en esta particularidad de la coyuntura: la descentralizacin fue tema de campaa y ofrecimiento del partido que gan las elecciones21; el Presidente del Congreso de la Repblica estaba comprometido explcitamente con el tema desde el proceso electoral de 1995, aunque su concepto fuera distinto al que finalmente qued en las leyes. El Presidente de la Repblica22 fue uno de los ms convencidos en impulsar la descentralizacin y el que ms compromiso asumi ante la poblacin, por haberla ofrecido personalmente durante la campaa poltica. En coherencia con ese ofrecimiento, en el discurso de toma de posesin del 14 de enero, el Presidente se comprometi por escrito para impulsar la descentralizacin y para crear una comisin de reforma del Estado con ese objetivo y otros ms amplios23 ; igualmente, para encaminar la modernizacin nombr al Comisionado Presidencial para la Modernizacin y
El Frente Republicano Guatemalteco, partido que tuvo mayora simple en el Congreso a lo largo de los cuatro aos de gobierno. La voluntad poltica de este partido fue decisiva para el logro de estas leyes. 22 Alfonso Portillo Cabrera. (Enero 2000-Enero 2004). 23 Esta comisin se constituy, mediante acuerdo gubernativo, el 24 de enero de 2002. Pero, de hecho, haba funcionado con tal propsito bajo el marco de la antigua Oficina del Comisionado Presidencial para la Modernizacin del Estado, que se constituy despus de los Acuerdos de Paz, en 1997. El cargo de Comisionado Presidencial en el nuevo gobierno lo asumi Rokael Cardona, por nombramiento del Presidente de la Repblica; se mantuvo en el mismo desde el inicio y durante los cuatro aos de esa gestin gubernamental. Cardona fungi como un idelogo activo en la promocin de las leyes, en las negociaciones con los partidos polticos en el Congreso y con actores de la sociedad civil, y tuvo influencia directa en gran parte de los contenidos de las leyes, especialmente en los temas relativos a la modernizacin del municipio y las municipalidades del nuevo Cdigo Municipal y en la Ley General de Descentralizacin; un poco menos en la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Fue el negociador directo por parte del Ejecutivo en las etapas finales para lograr la aprobacin del Cdigo Municipal y de la Ley General de Descentralizacin. Para esta tarea, cont con la anuencia del Presidente del Congreso de la Repblica.
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Descentralizacin del Estado, quien fungi como representante del Ejecutivo a lo largo del proceso que culmin con la aprobacin de las nuevas leyes y cont con el apoyo directo del Presidente. Adicionalmente, varios diputados distritales del partido de gobierno estaban convencidos de la necesidad de aprobar las leyes. Cuatro comisiones del Congreso fueron decisivas en el proceso de aprobacin de las leyes: la Comisin de Descentralizacin, la Comisin de Asuntos Municipales, la Comisin de Finanzas y la Comisin de Legislacin y Puntos Constitucionales. Entre tanto, en el Ejecutivo jugaron un papel determinante, adems del Presidente de la Repblica, la Comisin Presidencial de Reforma del Estado, la Descentralizacin y Participacin Ciudadana (COPRE); el Ministerio de Finanzas Pblicas; y la Secretara General de la Presidencia de la Repblica. Este proceso permiti lograr lo ms difcil: la voluntad poltica del Gobierno para hacer realidad el objetivo. Esa voluntad poltica se fortaleci con la participacin de instancias no gubernamentales de la sociedad civil y el acompaamiento de la Misin de Verificacin de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA), mediante el dilogo y la discusin, que se prolongaron dos aos y tres meses; se lograron consensos fundamentales en torno al contenido de las leyes. Dentro de estos consensos, se destacan: incluir temas sustantivos de los Acuerdos de Paz; lograr coincidir en un concepto de municipio como espacio inmediato para la participacin ciudadana, que necesita ser modernizado y fortalecido en sus instituciones de gobierno y administracin; ser reconocido como la base sociocultural y lingstica de la nacin multitnica guatemalteca; y ser fortalecido en los aspectos de planificacin, finanzas, gestin del presupuesto, recursos humanos, ordenamiento territorial, instrumentos de participacin ciudadana, etc.; a la vez, se consigui la incorporacin de un concepto de alcance superior al mbito municipal, como es el de las mancomunidades de municipios; se reconoci adems la necesidad de los consejos locales de desarrollo, como instancias fundamentales para la planificacin participativa, y la participacin ciudadana desde las entidades locales ms pequeas que conforman la organizacin territorial del municipio, con una presencia muy fuerte de las poblaciones y comunidades indgenas. Del mismo modo se destacan los consensos acerca de la naturaleza y la importancia de los consejos municipales de desarrollo, como foros multisectoriales de participacin social para la planificacin participativa en el municipio, como instancias complementarias a la funcin poltica de las corporaciones municipales, en cuya integracin haba que incorporar a nuevos actores como las comunidades indgenas, las mujeres, los jvenes y los nios; con estos actores, los mtodos de representacin social y participacin ciudadana deben innovarse; se deben alcanzar acuerdos fundamentales sobre nuevas estrategias de desarrollo que sean autnticamente incluyentes e impidan la exclusin social y tnica, as como las variadas formas de discriminacin que han caracterizado a las relaciones sociales en Guatemala. Y para darle un marco estratgico a todo el proceso de modernizacin del poder local y mancomunado, se logr el consenso bsico para contar con una ley general de descentralizacin. Esta ley deba contener un concepto de descentralizacin acorde con la autonoma municipal y, ms ampliamente, con el concepto y el paradigma de la descentralizacin poltica-territorial, que implica la relacin estrecha entre la construccin

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de la democracia y la descentralizacin, y se aparta del concepto neoliberal en boga en ese momento en el pas y en la regin centroamericana. Asimismo la ley deba contener los objetivos y los principios fundamentales para la descentralizacin de la gestin pblica territorial, el procedimiento para la descentralizacin, las competencias del Estado a descentralizar; y deba contener un captulo fundamental para inducir al Estado a contar con una poltica y un programa de descentralizacin; esa ley deba ser enftica en la necesidad de acompaar el proceso de transferencia de competencias con la necesaria asignacin de recursos financieros y comprometer a los Ministerios de Estado para cumplir con estos objetivos. El proceso inici el 26 de diciembre de 1999, inmediatamente despus de haber ganado la segunda vuelta electoral, y se prolong durante el ao 2000, el 2001 y los primeros meses del 2002. La primera ley en ser aprobada fue la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en marzo de 2004; la segunda fue el Cdigo Municipal, en abril; y la tercera fue la Ley General de Descentralizacin, en mayo, la nica que fue aprobada de urgencia nacional en un solo debate. Lo ms importante es que las tres fueron aprobadas por mayora calificada: ms de dos tercios de los votos, por el Congreso de la Repblica, lo que significa que se logr un amplio consenso, incluido el apoyo de los partidos de oposicin de la izquierda y algunos del centro derecha. Las tres leyes tienen una gran coherencia en temas, objetivos y estrategia para la descentralizacin, por lo que son mutuamente complementarias y precisas en sus contenidos, se constituyen en un marco jurdico-poltico innovador para la construccin de la democracia local y nacional de Guatemala e incorporan la naturaleza sociolingstica de sus pueblos. De esa cuenta, estas leyes han sido de las ms ampliamente discutidas en la etapa democrtica de Guatemala, en la que es relevante la apertura poltica que tanto el partido mayoritario en el Congreso tuvo, a la par del Presidente del mismo, como tambin del Presidente de la Repblica, y el apoyo de la mayora de los partidos polticos de oposicin. El 1ro. de julio de 2002 marca un hito en la historia de Guatemala, porque en esa fecha entraron en vigencia las tres leyes de descentralizacin. Caso 2 Choque entre el Legislativo y el Ejecutivo en El Salvador Hemos reconstruido otro caso sobre la descentralizacin que ilustra la participacin de los diversos actores, en un sentido o en otro; es evidente que al calor de la construccin democrtica el papel de los actores adquiere relevancia en la bsqueda de un nuevo poder local, o bien, en mantener una actitud conservadora que se constituye en un obstculo que, al final, el mismo curso de la historia se encargar de derrumbar, dados los nuevos senderos de la democracia local en Centroamrica.

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En El Salvador, la viabilidad de una poltica de descentralizacin democrtica se ve obstaculizada por la posicin ideolgico-poltica del gobierno. Desde esa postura, todas las responsabilidades y competencias del Estado deben estar a cargo del gobierno central y no de las municipalidades; a la vez, considera que una poltica de tal naturaleza favorece los intereses del principal partido de oposicin, el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN)24, un partido histrico de la izquierda revolucionaria de ese pas. El 30 de julio de 2003, los diputados de la oposicin en la Asamblea Legislativa25 ratificaron el decreto para aumentar el Fondo para el Desarrollo Econmico y Social (FODES). Esa decisin permiti que el Congreso Nacional aprobara el aumento del presupuesto nacional destinado a las municipalidades, del 6% al 8%. Este hecho significa que por primera vez la oposicin poltica en la Asamblea Legislativa supera un veto del entonces presidente Francisco Flores26. Este caso es interesante porque muestra claramente las posiciones polticas de los actores. 1. Posicin del Ejecutivo La posicin del Ejecutivo es consecuente con la visin antimunicipalista de la descentralizacin. Ante la decisin del organismo Legislativo, el Ejecutivo acude a la Corte Suprema de Justicia. Sus representantes y voceros dan declaraciones al respecto, con una clara posicin ideolgica. Bajo el argumento de que el decreto de la Asamblea carece de legalidad, el Ejecutivo acudi a la Corte Suprema de Justicia, ya que cuando se trata de decisiones presupuestarias, debe de haber acuerdo entre los poderes polticos, aclar a la prensa Francisco Bertrand Galindo, Secretario Jurdico de la Presidencia. Un da despus de que la Asamblea Legislativa superara el veto del Presidente, el Ministro de Hacienda, Juan Jos Daboub, calific a los partidos de oposicin, de irresponsables, hemos visto cmo ellos quieren transferir recursos tributarios para los polticos municipales con fines electoreros (La Prensa Grfica, 01/08/03). Al mismo tiempo, Daboub anunci a la poblacin que las consecuencias de un incremento del FODES implicaran recortes en los presupuestos para la educacin, la salud y la seguridad.

2. Posicin de las municipalidades Todas las municipalidades, independientemente del signo partidario, estn de acuerdo con el incremento al FODES. La Corporacin de Municipalidades de El Salvador

De las 262, municipalidades el FMLN gobierna en 73; entre ellas se encuentran las ms importantes del pas, como: San Salvador, Santa Tecla y Santa Ana. El 54% de la poblacin vive en los municipios gobernados por el FMLN. Inforpress Centroamericana. No. 1504.
25 Los partidos de oposicin son el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN), de izquierda; el Centro Democrtico Unido (CDU), de centro izquierda; y el Partido de Conciliacin Nacional (PCN), de derecha. Para superar el veto presidencial al aumento del presupuesto para las alcaldas, ueron los diputados de oposicin quienes dieron su voto La decisin pas a planos jurdicos, a manos de la Corte Suprema de Justicia. 26 Inforpress Centroamericana 15 de agosto de 2003.

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(COMURES), incluidas las municipalidades del partido de gobierno, Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), apoyan la iniciativa parlamentaria. Para las municipalidades, el presupuesto del FODES es slo una pequea parte de lo que necesitan27. Oscar Ortiz, alcalde de Santa Tecla, ha asegurado al respecto que lo poco que se va alcanzando, se ha presionado; y lo poco que se va construyendo, se ha hecho a partir de generar distintas correlaciones, tanto dentro de las estructuras del Estado como fuera de ellas. El alcalde del municipio de Guazapa, Miguel Anaya Rojas, del partido ARENA, quien tambin es directivo de COMURES, aadi que los 111 alcaldes su partido estn a favor del incremento y que el Ministro de Hacienda lamentablemente no entiende lo que es el municipalismo. El Director Ejecutivo de COMURES, Carlos Pinto, dijo a Inforpress que COMURES apoya la iniciativa de la Asamblea, porque hemos visto buenos resultados con los ingresos del FODES. Entre todos los 262 municipios, se han realizado en los ltimos cinco aos 4,800 obras de pequeo y mediano alcance. 3. Posicin de los partidos polticos de oposicin. Los partidos de oposicin tienen una concepcin municipalista de la descentralizacin y apoyan fuertemente el fortalecimiento del poder local, en el marco de la autonoma municipal. Ante las declaraciones del Ejecutivo, alegaron que en lugar de hacer recortes en las reas ms sensibles, el Ministro de Hacienda, Juan Jos Daboub, debera hacerlos en los ministerios con funciones comunes a las alcaldas, como es el de Obras Pblicas y de Gobernacin (La Prensa Grfica, 01/08/03). El programa del FODES existe desde hace cinco aos, como parte del proyecto de modernizacin de los gobiernos locales, con el cual se fortaleceran las competencias y la democracia de las municipalidades. Pero, como en toda Centroamrica, la constitucin de la democracia local ha caminado ms rpido que las polticas de descentralizacin del Estado. En conclusin, se ve claramente la posicin diferente de actores clave, frente a las visiones de la descentralizacin del Estado en El Salvador. Caso 3 Los actores en vas de la integracin regional: la CONFEDELCA Lo nuevo en los primeros aos del siglo XXI es que ahora los actores del proceso de descentralizacin no solamente estn ms definidos, sino que han constituido dos espacios complementarios para el debate, la propuesta y la incidencia: por una parte, la multi-institucionalidad y la inter-sectorialidad de la participacin; por otra, la constitucin
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En el presupuesto total de la Alcalda de San Salvador, que suma los US $49 millones de dlares, slo US $1.2 millones provienen del 6% del FODES, segn explica a Inforpress Carolina Recinos, Gerente General de esa alcalda. En el presupuesto de la alcalda de Santa Tecla, de US $8.8 millones de dlares, solamente US $400 mil provienen de este aporte. Lo que asegura el ingreso de esas municipalidades, que son las ms grandes del pas, son los tributos y las tasas por los servicios pblicos municipales. Esta recaudacin genera entre el 60% y 70 % del presupuesto. Inforpress Centroamericana. 15 de agosto de 2003.

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de un espacio centroamericano bastante original, que es la Conferencia Centroamericana por la Descentralizacin y el Desarrollo Local (CONFEDELCA). Con este esfuerzo centroamericano, las instancias nacionales se articulan en una dimensin que poco a poco recupera el espritu de la integracin centroamericana, a la luz de lo que fue la Repblica Federal de Centroamrica; pero ello responde ante todo al grado de desarrollo alcanzado por la regin y a las necesidades de descentralizar el Estado, en funcin de articular procesos nacionales de desarrollo democrtico que permitan la globalizacin. Al mismo tiempo, los actores de la descentralizacin en Centroamrica han comenzado a articularse a espacios ms amplios e innovadores, como por ejemplo, la Red Interamericana de Autoridades de Alto Nivel la Descentralizacin y la Participacin de la Sociedad Civil (RIAD) y la Cumbre Latinoamericana por la Descentralizacin y el Desarrollo Local, que surge en Arequipa, Per, en junio del 2003, y que tendr una continuidad en una segunda cumbre, en San Salvador, en 2005. En los primeros aos del siglo XXI, progresivamente la Conferencia Centroamericana se va convirtiendo en referente obligado, donde confluyen autoridades gubernamentales ejecutivas, legislativas, municipales, actores de la sociedad civil -en especial ONG-, asociaciones municipalistas, representantes de movimientos sociales y lderes empresariales. Con una comisin multi-institucional en cada pas -las mesas nacionales- y una conferencia anual rotativa -entre los seis pases-, es un importante espacio de incidencia e intercambio, as como de medicin sobre los progresos del desarrollo democrtico descentralizado. 1. Caractersticas de la CONFEDELCA La CONFEDELCA es de relevancia como espacio estratgico para la convergencia de los actores sociales y polticos, tanto por la estrecha relacin que genera la temtica, como por la flexibilidad orgnica del espacio institucional que representa, su relativo bajo costo, la trascendencia que puede alcanzar en la participacin de los actores, el efecto multiplicador que puede lograr y por los niveles de consenso e incidencia en las polticas que le son propias. Lo que es muy importante sobre el tema es que la CONFEDELCA es una experiencia exitosa por su carcter de espacio institucional abierto, con una convergencia de todas las instituciones y actores clave del proceso, que constituye su razn de ser; con participacin voluntaria de las partes y un proceso metodolgico efectivo para garantizar mrgenes mnimos de concertacin, incidencia y seguimiento. Es un espacio que constituye un proceso autnomo de las instituciones centroamericanas que, a lo largo de cuatro aos, ha logrado una etapa de consolidacin muy importante y con tendencia a desencadenar procesos complementarios. El xito que ha tenido la CONFEDELCA ha sido de tal relevancia, que fue incluida como una buena prctica a seguir en el marco de la II Conferencia de la Red

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Interamericana de Autoridades de Alto Nivel (RIAD)28: La Descentralizacin y la Participacin de la Sociedad Civil, realizada en Mxico, Distrito Federal, en septiembre de 2003; asimismo sirvi de base para el lanzamiento de la Primera Cumbre Latinoamericana por la Descentralizacin y el Desarrollo Local, realizada en Arequipa, Per, en junio de 2003. La CONFEDELCA se define como un espacio multi-institucional abierto, no es una estructura burocrtica jerrquica, es de libre participacin y representacin de todas las instituciones y los actores directamente interesados en la incidencia efectiva, de los actores que la integran, en la descentralizacin y el desarrollo local en Centroamrica. Asimismo, la CONFEDELCA es un espacio de naturaleza horizontal, de convergencia, de concertacin y bsqueda de acuerdos entre las diversas instituciones y actores. Mediante la participacin ciudadana efectiva, busca lograr la institucionalizacin, el fortalecimiento y la consolidacin de polticas y estrategias de descentralizacin y el desarrollo local. Estas polticas y estrategias deben permitir la construccin de la democracia y el desarrollo sostenible desde los espacios locales, pero con una visin de nacin y Estados democrticos, dentro del contexto de una globalizacin que debe ser redefinida. Esta definicin renovada debe estar en funcin de las necesidades de los pases de menor desarrollo relativo, que hacen grandes esfuerzos por superar la pobreza, la desigualdad social y la exclusin poltica, como nicos mecanismos para instaurar la gobernabilidad democrtica. 2. Actores e instituciones participantes La CONFEDELCA es un espacio en el cual confluyen la multiplicidad de actores e instituciones que tienen relacin directa con el propsito de promover, construir y consolidar la descentralizacin del Estado y el desarrollo local, y a la vez propiciar un clima estable de gobernabilidad democrtica. Por lo tanto, en dicho espacio confluyen prioritariamente: Organizaciones representativas de las municipalidades, como las asociaciones y las mancomunidades de municipios. Representantes de movimientos sociales que se identifican y luchan por la descentralizacin. Representantes de asociaciones de autoridades y alcaldes indgenas. Representantes de organizaciones de mujeres urbanas, rurales e indgenas. Representantes de la sociedad civil y ONG que trabajan prioritariamente en temas asociados a la descentralizacin y el desarrollo. Autoridades gubernamentales de instituciones estrechamente vinculadas a la ejecucin de polticas y programas que tienen que ver con la descentralizacin del Estado. Representantes de comisiones de los organismos legislativos vinculadas a la temtica de la CONFEDELCA, por ejemplo, las comisiones de asuntos municipales, las de descentralizacin de los organismos legislativos, etc. Lderes empresariales con inters en la descentralizacin.
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La RIAD fue constituida por los Estados del continente americano, en La Paz, Bolivia, en 2001. Cuenta con el apoyo y acompaamiento de la Unidad para la Promocin de la Democracia, de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA).

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Sectores acadmicos. Comunicadores sociales y otros actores. La CONFEDELCA se expresa en cada pas con una mesa nacional multiinstitucional e intersectorial. Como ejemplo, se tienen los casos de El Salvador y Guatemala, pases que organizaron las dos primeras conferencias regionales. La Primera Conferencia Centroamericana por la Descentralizacin del Estado y el Desarrollo Local se realiz en San Salvador, los das 12, 13 y 14 de noviembre de 2001. Participaron principalmente actores locales y nacionales de cada uno de los cinco pases centroamericanos, as como tambin personalidades de organismos internacionales. La actividad fue organizada por una mesa nacional formada por instituciones como la Alcalda de San Salvador, COMURES, la Fundacin Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) y la Fundacin Nacional para el Desarrollo (FUNDE) y la Diputacin de Barcelona. Es importante recordar los objetivos de esa primera conferencia, porque los mismos constituyen el horizonte hacia el cual se encaminan las siguientes. Estos son: a) Fortalecer la descentralizacin del Estado y el desarrollo local en agendas nacionales centroamericanas, en el marco de procesos democrticos incluyentes. b) Elevar el nivel de intercambio a partir de las realidades municipales y nacionales, adems de elaborar propuestas en torno a la temtica del encuentro, que combinen elementos polticos, cientficos y tcnicos. c) Crear un espacio para el establecimiento de contactos y relaciones entre las principales entidades municipales, nacionales, regionales e internacionales que se encuentran comprometidas con la descentralizacin del Estado y el desarrollo local. La Segunda Conferencia Centroamericana por la Descentralizacin del Estado y el Desarrollo Local se realiz en la ciudad de Guatemala, durante los das 24, 25 y 26 de octubre de 2002. Cont con la participacin de representantes de todos los pases centroamericanos, as como de organismos internacionales. Su organizacin estuvo a cargo de la mesa nacional integrada por la Comisin Presidencial de Reforma del Estado, Descentralizacin y Participacin Ciudadana (COPRE), el Foro de ONG, la Asociacin Guatemalteca de Autoridades y Alcaldes Indgenas (AGAAI), la Asociacin Nacional de Municipalidades (ANAM) y la Municipalidad de la capital de Guatemala, tambin junto con la participacin de la Diputacin de Barcelona. En conclusin, los procesos de descentralizacin y desarrollo local en Centroamrica son posibles por la convergencia de actores polticos y sociales, los cuales en determinados contextos y coyunturas se convierten en fuerzas polticas para hacer posible los cambios que se necesitan para alterar las viejas estructuras del poder ultra centralizado en las ciudades capitales y en determinados grupos y clases sociales, entre los que se incluye tambin a la burocracia estatal, en muchos casos. La situacin actual se caracteriza por la presencia de nuevos actores y por la creacin de nuevos e innovadores espacios de participacin para la incidencia social y poltica a corto y mediano plazo, los cuales paulatinamente van superando los estrechos

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marcos nacionales, para avanzar en una real dimensin centroamericana y latinoamericana. IV. Descentralizacin, construccin nacional y democratizacin de la sociedad Existe una diferencia sustantiva entre los pases centroamericanos, que tiene que ver con la historia poltica, la forma de Estado, la estructura de clases sociales, la correlacin de fuerzas polticas y el rgimen poltico resultante, la territorialidad estatal, la composicin tnica de la poblacin y las formas particulares que asume la ruralidad en cada pas. Asimismo, en la experiencia poltica de la sociedad civil, tanto en el mbito nacional como local y en los niveles intermedios. Estas diferencias tienen que ver con las races indgenas, con la herencia colonial, con el modo particular en que impact en cada pas la separacin de la Repblica Federal de Centroamrica y las particulares etapas y procesos de construccin de los regmenes polticos de democracia representativa y los Acuerdos de Paz. Las modalidades diferentes de descentralizacin del Estado responden a las diferencias histricas entre los pases. 1. Pobreza y exclusin social generalizada En todos los pases, el contexto socioeconmico analizado muestra la tendencia a mantener o acentuar las desigualdades econmicas y sociales y los niveles de pobreza. La pobreza alcanza tales dimensiones, que se ha dicho que Centroamrica ha perdido la batalla contra el hambre29, pues segn las estadsticas recientes, ms de siete millones de centroamericanos sufren de hambre30. El retraso de Centroamrica en la lucha contra el hambre se debe a una combinacin de condiciones histricas de desigualdad y marginacin; una serie de desastres naturales, sociales y econmicos; y la falta de preparacin frente a las fuerzas del mercado global. La prdida de capital humano por la situacin de pobreza y hambre en que vive un gran porcentaje de la poblacin centroamericana es un obstculo al potencial de los pases. Para revertirla, los expertos recomiendan la implementacin de polticas de seguridad alimentaria, como eje transversal en las estrategias de desarrollo del Estado. Pero eso no es suficiente, pues se requiere de una profunda reforma del modelo econmico acompaada por la reforma estructural del Estado. En este proceso, la descentralizacin es uno de los ejes indispensables. La situacin de crisis del modelo econmico, concentrador de la riqueza y el ingreso, altamente excluyente y orientado hacia la apertura comercial en la globalizacin, genera un cuadro de pobreza y desigualdad creciente. Este panorama muestra que los peores indicadores del desarrollo humano se encuentran en lugares de poblacin rural,
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Inforpress Centroamericana. No. 1565. 25 de junio de 2004. Segn estadsticas de la Organizacin de Alimentos y Agricultura (FAO, por sus siglas en ingls) de las Naciones Unidas, el porcentaje de desnutridos en la regin ha aumentado en un 3% entre la poblacin, en la ltima dcada.

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donde los habitantes indgenas son mayora y la mujer que carga en su mecapal31 la triple dimensin de la exclusin: por indgena, por campesina y por mujer, es especialmente afectada. Los pases con dimensiones ms complejas y magnitudes ms altas en cuanto a la pobreza, de moderada a severa, son Guatemala y Honduras. La convergencia entre las polticas para la erradicacin de la pobreza y la descentralizacin democrtica del Estado es una cuestin comprobada histricamente en los Estados de Bienestar europeos. No se podrn reducir los ndices de pobreza si no se avanza en una profunda descentralizacin del Estado. La situacin se presenta dramtica en Guatemala, en el sector agrario, debido a mltiples factores, entre ellos la crisis estructural del modelo agro exportador tradicional. En Honduras, los datos y los fenmenos presentan una situacin similar. En todos los casos, el diagnstico de la pobreza y las polticas impulsadas por el Estado no dan resultados alentadores para resolver los problemas estructurales. La poltica oficial de reduccin de la pobreza no tiene un enfoque de desarrollo integral de los municipios ni se plantea de manera descentralizada. Si bien se constata estadsticamente un leve mejoramiento para el segmento ms pobre de la poblacin en los ltimos aos, del mismo modo se comprueba una fuerte tendencia a la concentracin del ingreso. Esto provoca una ampliacin y profundizacin de la brecha de inequidad, de manera que se convierte en el obstculo social ms grande para el desarrollo. Una de las caractersticas relevantes y distintivas de Centroamrica es la diversidad tnica y cultural, debido a la capacidad de sobrevivencia y resistencia de los pueblos indgenas, especialmente del pueblo maya, que representa alrededor del 70% de toda la poblacin indgena de la regin y cuya existencia data de ms de cinco mil aos. Estimaciones hechas en el ao 2,000 indican que en Centroamrica existen entre seis y siete millones de indgenas, relativamente concentrados en las tierras altas de Guatemala, en concentraciones pequeas en la frontera entre Honduras y Guatemala, en el Atlntico norte de Nicaragua y en el Atlntico sur de Panam. Mientras que en Costa Rica los pueblos indgenas estn ms dispersos en el territorio. En Guatemala, alrededor de la mitad de la poblacin es indgena (48% segn la Encuesta de Ingreso y Gastos del ao 2002). 2. Naciones, Estado y descentralizacin

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Cinta de cuero o tela que se usa alrededor de la frente para sujetar una carga en la espalda.

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En el concepto del autor de estas lneas, las naciones indgenas precedieron al Estado monocultural y monolinge, que se impuso con la colonizacin sobre Meso Amrica, a sangre y fuego, y por medio de la religin. En Guatemala, existan al menos cuatro grandes naciones indgenas: los kiches, los mames, los kakchiqueles y los kekchies, que habitan Guatemala desde tres mil aos antes de Cristo, por lo menos. Estos pueblos en conjunto representan en la actualidad el 80.2% de toda la poblacin indgena (maya, garfuna y xinca). Esas naciones fueron desarticuladas en sus instituciones estatales, pero han logrado sobrevivir en un 60 % del territorio de Guatemala. Aunque, con habilidad fueron fragmentados polticamente por el Estado monocultural no indgena y hasta divididos artificialmente por las fronteras de los Estados, como en el caso de Chiapas y Guatemala, Honduras y El Salvador, y El Salvador y Guatemala. Despus de casi cinco siglos de dominacin autoritaria y fragmentacin cultural, ideolgica y poltica, es imposible la restauracin de las naciones indgenas. Lo posible es la construccin de la nacin multitnica: una sola, unida por la diversidad de las culturas, de los idiomas y de los territorios; pero, esencialmente, por el reconocimiento a la identidad y los derechos de los pueblos indgenas, y la aceptacin de stos como parte sustantiva de la Nacin y el Estado. Por otra parte, el Estado monocultural ha de dar paso al Estado multicultural e intercultural, como complemento necesario para la identidad nacional multitnica y la autenticidad de esa nacin multitnica. Este trabajo propone que la descentralizacin democrtica del Estado sea convertida en la estrategia de articulacin entre ambas entidades: la nacin multitnica y el Estado multicultural e intercultural. Ello implica reivindicar el carcter poltico-territorial de la descentralizacin democrtica y, como parte de la misma, no solamente fortalecer la autonoma poltica de corte occidental, sino tambin la autonoma de gobierno y administracin de los pueblos y comunidades indgenas; reconocer plenamente sus idiomas, sus instituciones, su cosmovisin, su espiritualidad y la proteccin y preservacin integrales de los territorios en los cuales estos pueblos habitan. Para que la descentralizacin del Estado cumpla este cometido, debe ser construida como proceso desde las comunidades tnicas y rurales, incluidas las poblaciones no indgenas, hacia los espacios regionales, de distinto tamao, como por ejemplo, las mancomunidades de municipios; y debe ser construida hacia el Estado central, de nuevo contenido multicultural e intercultural; con una nueva visin, incluyente, solidaria y subsidiaria, desde el Estado Central -redimensionado por el concepto de nacin multitnica y pluricultural- hacia las regiones y comunidades. Es decir, una estrategia de doble direccin, que abandone para siempre la tradicional visin de los conquistadores: de arriba hacia abajo, de la cspide a la base, con toda una carga ideolgica de superioridad y con mtodos de dominacin coercitiva, ideolgica o por la violencia, que tanto desarticularon el tejido social y las instituciones de los pueblos indgenas. Un pas tpico del fracaso de la homogenizacin del Estado es Guatemala. La supuesta homogeneidad solamente se ha podido mantener a base de la violencia y la fuerza, bajo la creencia, en las fases iniciales de la llamada Conquista, de que los indgenas no son seres humanos; o de que s son humanos, pero son seres inferiores; o

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de que los indgenas tienen que ser sirvientes, mozos o sbditos del Estado, que les es ajeno. A pesar de los distintos mtodos de dominacin, exclusin y discriminacin, los pueblos indgenas han logrado sobrevivir con sus costumbres, idiomas y formas de gobierno propio en muchas comunidades, y han mantenido el carcter particular de su cultura. Por otra parte, existen abundantes evidencias, argumentos y datos que demuestran la gran injusticia social, econmica y poltica que ha significado el modelo neocolonial de dominio y exclusin de los pueblos indgenas, lo que impide que la nacin guatemalteca y el Estado en su conjunto tengan viabilidad en la construccin de una democracia plena y en su insercin exitosa en la globalizacin. Sobre este punto, el autor propone que debe reconocerse a fondo la raz maya, como la primera gran raz milenaria de la nacin multitnica, del ser guatemalteco, de la Guatemala que debera cambiar su nombre por el de GuatemaYa, para tener un lugar propio y ms digno en el concierto de las naciones y en la filosofa de la historia, con grandes proyecciones del mestizaje de sus culturas. Esto significa para Guatemala volver a mirar a la nacin y el Estado desde lo local, desde las comunidades, desde los municipios y desde las regiones. De esa manera, para que dentro de un reencuentro armnico con el Estado central, o con la centralidad del Estado (de nuevo tipo), se pueda construir un proyecto histrico nacional multitnico, multicultural e intercultural. Se esperara que este proyecto le d a lo local, lo municipal y lo regional un espacio propicio y efectivo para la subsidiariedad, como estrategia de la descentralizacin; que d el espacio propicio a la solidaridad como elemento humanista irrenunciable de una verdadera democracia, en el que la unidad en la diversidad, como aspecto filosfico e ideolgico garantice la plena convivencia pacfica y genere las capacidades efectivas de prevencin y de resolucin de los conflictos. La importancia de lo local-municipal-regional se constata, entre otras cosas, por el arraigo territorial y cultural de los pueblos indgenas. stos se sienten, en parte, sujetos sociales, ms incluidos en sus derechos e identidades en el municipio, no as dentro del Estado monocultural en su conjunto. Esta realidad le da una gran fuerza a la autonoma como elemento sustantivo de la descentralizacin del Estado. Las luchas y demandas de los pueblos indgenas cristalizaron en parte dentro de los Acuerdos de Paz. Guatemala ha sentado bases, ha rediseado primariamente a la nacin multitnica. Algunos de los Acuerdos de Paz de mayor relevancia contienen los elementos fundamentales de este rediseo. Pero tambin la poltica y las normas de la descentralizacin del Estado han sentado bases, hasta cierto punto irreversibles, para avanzar en la construccin de un Estado multicultural-intercultural descentralizado. Los Acuerdos de Paz y las nuevas leyes de descentralizacin constituyen polticas para crear el concepto plural de ciudadana, incluida la ciudadana tnica y la intercultural, lo cual es esencial para hacerle frente, desde una estrategia renovada del Estado, a la gran pobreza econmica, a la gran exclusin social, a la discriminacin y el racismo, que

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tanto se extendieron y arraigaron en las estructuras del poder y en la conciencia ingenua de los guatemaltecos. V. Algunos indicadores sobre el avance de la descentralizacin en Centroamrica Es importante realizar un inventario analtico de los indicadores especficos del proceso de descentralizacin y desarrollo local alcanzados hasta ahora en Centroamrica, sin pretender agotar estos temas. 1. Reformas constitucionales Desde los aos 80 hasta el ao 2004 -Panam realiz en este ao reformas constitucionales-, todos los pases de la regin centroamericana han promulgado nuevas constituciones, o bien, han realizado reformas constitucionales que de manera directa han incidido en la creacin de mejores espacios constitucionales para el avance de los procesos de descentralizacin. No obstante, se reconoce que dentro de dicho proceso faltan por realizarse otras reformas, especialmente en materia fiscal. 2. Leyes de descentralizacin Desde los aos 80, todos los pases han creado nuevas leyes, o bien han realizado reformas a las mismas, las cuales se relacionan directamente con la autonoma local y la descentralizacin. 2.1 Todos los municipios cuentan con un cdigo municipal nuevo o reformado (El Salvador, Costa Rica, Panam, Guatemala); el ms nuevo y con importantes innovaciones es el de Guatemala (julio 2002). Honduras cuenta con la Ley de Municipalidades (1990) y Nicaragua con la Ley de Municipios (1995). Todas estas leyes amplan las competencias de los municipios, aunque en forma variable, y constituyen instrumentos de fortalecimiento de los gobiernos locales. 2.2 Guatemala ha dado un paso muy importante al contar, desde el 1ro. de julio de 2002, con la Ley General de Descentralizacin (Decreto 14-2002), la cual es pionera en la regin. Entre otras cosas, esta ley establece la obligacin del organismo Ejecutivo, de formular una poltica y un programa de descentralizacin. 2.3 Igualmente, Guatemala hizo dos reformas a la Ley del Impuesto al Valor Agregado (1996 y 2001) para poner en marcha una transferencia de recursos fiscales a los municipios, como parte de los Acuerdos de Paz. 2.4 Nicaragua, por su parte, promulga durante el ao 2003, la Ley de Transferencias que concretiza el mandato constitucional en materia de transferencias fiscales a los municipios, con lo que se inicia el proceso durante el ao 2004. 3. Espacios e instrumentos locales de participacin ciudadana En cuatro pases centroamericanos se han formulado e institucionalizado instrumentos de participacin ciudadana, que es importante conocer en su filosofa, funcionalidad y operacin, para promover la descentralizacin del Estado y el desarrollo

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local, desde los espacios de la sociedad civil y la construccin de la ciudadana, fomentando al mismo tiempo la gobernabilidad democrtica local. Esos instrumentos forman parte de la promulgacin de las nuevas leyes municipales o sus reformas y, en algunos casos, se complementan con leyes especficas, tal como aparece en el Cuadro 1. En el caso de Guatemala, bastantes espacios e instrumentos favorecen la participacin ciudadana. Los diferentes instrumentos legales se refieren a la participacin de diversidad de actores; se incluyen a las comunidades indgenas, a las mujeres rurales e indgenas, a los jvenes y los nios, entre otros. Pero es necesario analizar a fondo cmo estn siendo utilizados por las organizaciones locales, cul es su funcionalidad real y qu lecciones se pueden obtener de su puesta en prctica. 4. Las mancomunidades de municipios Las mancomunidades han empezado a tomar fuerza poltica y financiera como espacios subregionales y regionales del poder local y la descentralizacin del Estado. En Honduras, las mancomunidades estn incluidas en la Ley de Municipalidades de 1990; se crean con el fin de buscar solucin a problemas comunes que tienen dos o ms municipios. En algunos casos, se promueve la participacin de instancias de sociedad civil, lo que le confiere un carcter ms democrtico e incluyente. Las mancomunidades ofrecen posibilidades de coordinacin entre corporaciones municipales, para tener incidencia poltica; as como posibilidades de gestionar y obtener recursos y apoyos. En Guatemala, las mancomunidades son mucho ms recientes, constituyen una novedad de la gestin municipal territorial. Cuentan con una base jurdica actualizada y estn reguladas por un captulo especfico dentro del Cdigo Municipal (Decreto 12-2002), adems de otros artculos que se refieren esas nuevas instancias, en ese texto legal. Tambin, Nicaragua y El Salvador cuentan con una base legal y experiencia en mancomunidades. 5. Las mancomunidades transfronterizas Las propias necesidades y las dinmicas de articulacin del territorio para atender problemas comunes, a pesar de las fronteras, han llevado a procesos nuevos de creacin de mancomunidades transfronterizas con objetivos muy variados. Estas formas de articulacin binacional o trinacional constituyen semillas valiosas para la integracin poltica de Centroamrica y de Meso Amrica. Cabe resaltar las figuras siguientes: a) La mancomunidad Copn-Chorti, que une a cuatro municipios del oriente de Guatemala con un nmero similar del occidente de Honduras. b) La mancomunidad binacional de municipios de Honduras y El Salvador, promovida por el programa de Ibis, Dinamarca, sobre la gobernabilidad local.

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c) La mancomunidad trinacional entre Honduras, Guatemala y El Salvador, que une a los municipios comprendidos dentro de lo que ha sido el Programa Trifinio. d) La mancomunidad entre varios municipios de varios departamentos de Guatemala con municipios de Chiapas, Mxico.

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CUADRO 1 Principales espacios e instrumentos de participacin ciudadana en los pases de la regin centroamericana - 2004 Pas Guatemala Espacios e instrumentos de participacin ciudadana 1) Consejos locales de esarrollo (LCDUR)32 2) Consejos municipales de desarrollo (LCDUR) 3) Informacin a los ciudadanos (CM) 4) Cabildos abiertos (CM)33 5) Consulta a los vecinos (CM) 6) Consulta a las comunidades indgenas (CM) 7) Auditora social (CM y LGD)34 8) Oficina de planificacin municipal (CM) 9) Presupuesto participativo para prioridades de los consejos locales de desarrollo (CM) 10) Comisiones municipales sobre polticas y servicios pblicos (CM) 11) Mancomunidades de municipios (CM) 1) Cabildos abiertos (CM)35 2) Consulta popular (CM) 3) Asociaciones comunales (CM)36 4) Consulta ciudadana para el Plan de Inversin Participativa (PIP)37 5) Ordenanzas municipales de participacin ciudadana 6) Ordenanzas municipales de contralora social 1) Consejos de desarrollo locales, an no institucionalizados en la legislacin 2) Consejos de desarrollo municipal (Ley de Municipalidades) 3) Mancomunidades de municipios (Ley de Municipalidades) 1) Cabildos abiertos 2) Ley de Participacin Ciudadana 3) Comits de desarrollo municipales (LPC)38 4) Planificacin estratgica participativa (LPC) 5) Ley de Rgimen Presupuestario Municipal

El Salvador

Honduras

Nicaragua

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LCDUR: Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002. CM: Cdigo Municipal, Decreto 12-2002 34 LGD: Ley General de Descentralizacin, Decreto 14-2002. 35 CM: Cdigo Municipal (El Salvador). 36 Las asociaciones comunales constituyen la forma como los habitantes de barrios, colonias, cantones y caseros pueden participar organizadamente en la solucin de sus necesidades. (CM, Art.118). 37 La metodologa de consulta ciudadana para el Plan de Inversin Participativa (PIP) incluye peticiones comunitarias, visitas de las autoridades municipales a las comunidades y la realizacin de cabildos abiertos. 38 Ley de Participacin Ciudadana.

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Fuentes: Programas Temticos de Guatemala; El Salvador-Honduras; Nicaragua. Ibis, 2004. Leyes municipales. 6. Diversas modalidades de consejos locales y municipales de desarrollo Los consejos locales y municipales de desarrollo son espacios de participacin ciudadana que se han creado y desarrollado con alto reconocimiento social y relativa fuerza en los pases centroamericanos. Progresivamente, se han constituido en parte de la institucionalidad pblica local, para promover el desarrollo local y la gobernabilidad democrtica.

Guatemala: Los consejos locales y los consejos municipales de desarrollo En Guatemala, el sistema de consejos de desarrollo, entendido como espacios de interaccin entre el Estado, la sociedad civil y los agentes del mercado, se estructura en el mbito comunitario y municipal; es una de las instancias con mayor potencial para canalizar las demandas ciudadanas39. Honduras: Los consejos de desarrollo comunitarios y los consejos de desarrollo municipal En Honduras, un paso importante ha sido la conformacin, en algunas comunidades, de ciertos espacios de participacin local, como los consejos de desarrollo comunitarios (CODECOS) o patronatos, que agrupan a hombres y mujeres de la comunidad en juntas de agua, sociedad de padres y madres de familia, comits agropecuarios y otros, a travs de los cuales se buscan soluciones a los problemas comunitarios. Para los gobiernos locales, una respuesta nueva a los problemas y debilidades ha sido la formacin de los Consejos de Desarrollo Municipal (CODEM), instancia contemplada en la Ley de Municipalidades que, aunque dirigidos por los alcaldes, se consideran espacios de encuentro y articulacin entre la sociedad civil local y los gobiernos locales. El Salvador: Las asociaciones comunales y los comits de desarrollo local Las asociaciones comunales, reguladas en el Cdigo Municipal, constituyen la forma como los habitantes de barrios, colonias, cantones y caseros pueden participar organizadamente en la solucin de sus necesidades (CM, Art.118). Para ello, tales
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La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural fue reformada sustantivamente y cobr vigencia a partir del 1ro. de julio de 2002, a la par de las reformas sustantivas al Cdigo Municipal y la promulgacin de la nueva Ley General de Descentralizacin.

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asociaciones gozan de personera jurdica otorgada por el concejo municipal respectivo (CM, Art.119). Las asociaciones comunales se constituirn con no menos de 25 miembros de la comunidad (CM, Art.120) y el acuerdo de aprobacin de sus estatutos deber ser publicado en el Diario Oficial (CM, Art.121). El concejo municipal est obligado a reunirse peridicamente con las asociaciones (...) para analizar y resolver los problemas, elaborar y ejecutar obras de toda naturaleza de beneficio comunal (...) (CM, Art.124). El Cdigo Municipal tambin prev que miembros representantes de las asociaciones pueden ser convocados por el concejo municipal para participar en comisiones de asesora, permanentes o temporales; en comisiones o juntas administrativas para gestiones especficas de orden material, cultural, cvico, moral; y otras (CM, Art.125). En cuanto a los llamados comits de desarrollo local (CDL), no existe un marco legal nacional que los considere en s mismos, sino que stos se han impulsado en la prctica de varios municipios del pas. Surgen alrededor del ao 1994, vinculados al seguimiento a los planes de desarrollo local, que en la mayor parte del pas se promovieron inicialmente por ONG, con fondos de cooperacin internacional. Los CDL son, en definitiva, organismos de coordinacin y cooperacin entre entidades locales (organizaciones comunitarias), instituciones del gobierno nacional (unidad de salud, distrito escolar, casa de la cultura) y organizaciones no gubernamentales. El marco legal que se ha construido son ordenanzas municipales para la participacin ciudadana. Nicaragua: Los comits de desarrollo municipales En materia de participacin ciudadana, los comits de desarrollo municipales nacen por iniciativa del Ministerio de Accin Social, en 1994. En esos comits no se contemplaba la inclusin de los alcaldes, y las obras de progreso no estaban en conocimiento de las autoridades locales, en la mayora de los casos. Con las reformas a la Constitucin de 1995, los comits de desarrollo municipal fueron abandonados por las instituciones del gobierno central, lo que fue providencial para el desarrollo de aquellos. En algunos casos, fueron asumidos por los gobiernos municipales. Los casos de Estela y El Sauce son paradigmticos, y muchos municipios del pas aprendieron de esas experiencias. La Ley de Participacin Ciudadana recin aprobada en el ao 2004 institucionaliza estas experiencias y crea en el mbito jurdico los comits de desarrollo municipal, ya existentes en la prctica en ms de la mitad de los municipios del pas; les da un rol especfico en el proceso presupuestario: Conocer y emitir opinin anualmente sobre la propuesta del Presupuesto Municipal. Conocer y emitir opinin sobre las transferencias de fondos del Gobierno Central al Gobierno Municipal y de su ejecucin a fines de cada periodo, de conformidad con la Ley de Rgimen Presupuestario Municipal. (Art. 52, incisos 4 y 7).

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7. Normas e instrumentos de auditoria social o contralora ciudadana Una de las formas de participacin ciudadana que es de gran importancia ante las exigencias sociales de transparencia y anticorrupcin en los asuntos pblicos es la auditora social que, en algunos casos, se denomina contralora ciudadana. sta se define como la capacidad de la sociedad civil organizada para monitorear la gestin pblica, el desempeo de las instituciones del Estado y la representatividad delegada de los polticos en cargos de eleccin democrtica. Tambin, la auditora social se ejerce en funcin de los impactos sociales y ambientales por parte de los agentes del mercado. Este concepto es relativamente nuevo, pero va estrechamente acompaando a los procesos de descentralizacin del Estado y de la transferencia de competencias tradicionalmente pblicas al sector privado o a la sociedad civil. Se considera tambin un proceso de aprendizaje cvico para los ciudadanos y un aprendizaje institucional para funcionarios y entidades del Estado. (...) por eso, la auditoria social no es un mapeo del descontento ciudadano, no expide facturas ni busca culpables. Es una mirada penetrante y crtica de la democracia que somos y una incursin a la democracia que queremos ser. Es necesario reconocer que las prcticas para incorporar a la poblacin en el control de la gestin municipal son recientes. En todos los pases se carece de un marco nacional especfico; lo que hay son normas que forman parte del Cdigo Municipal o de otras leyes, tal es el ejemplo de Guatemala. En todo caso, lo que s existe y es relevante son ordenanzas municipales que establecen los mecanismos y formas de contralora ciudadana en el municipio. 8. La planificacin municipal La planificacin municipal forma parte de la institucionalidad pblica, en el marco de la autonoma municipal de varios pases. En Guatemala, este concepto constituye una novedad como poltica general que debe ser incorporada por todas las municipalidades. 9. El presupuesto participativo La experiencia ms desarrollada en la regin es la de Nicaragua, en donde existe una norma legal que se constituye en un instrumento especfico de gran valor, para asegurar mecanismos bsicos de transparencia de la gestin pblica local. Existen otras experiencias iniciales en los otros pases, que es importante fortalecer y de paso trabajar por lograr la voluntad poltica en autoridades locales y nacionales.

10. Asociaciones municipales En Nicaragua, adems de las mancomunidades, los municipios han hecho en los ltimos aos avances al asociarse como entidades gremiales para, de esa manera, encontrar soluciones y, sobre todo, establecer negociaciones con el gobierno central,

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como es el ejemplo de los Acuerdos de Achuapa40. Estas iniciativas representan un nuevo espacio entre lo local y lo nacional, lo que ha resultado en la formacin de varias asociaciones municipales, algunas de las cuales aglutinan a todos los municipios de un departamento; y otras que representan sub-regiones. De importancia similar es el papel de COMURES en El Salvador, de la AMHON en Honduras, de la AMUPA, en Panam; y de la propia AMUNIC, en Nicaragua.

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Los Acuerdos de Achuapa definieron una serie de compromisos en dos mbitos, el productivo y el social, por parte de las instituciones del gobierno central. Los acuerdos fueron firmados el 18 de octubre de 2002, entre los 11 alcaldes de los municipios de Len Norte y Chinandega Norte, y representantes de alto nivel del Poder Ejecutivo.
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Programa temtico de Honduras-El descentralizacin local. Ibis-Dinamarca. (2003).

Salvador:

Democratizacin

Programa temtico de Guatemala: Gobernabilidad local, descentralizacin y participacin ciudadana. (2004). Ibis-Dinamarca. Versin definitiva. Guatemala. Programa temtico de Nicaragua: Fortalecimiento de la democracia y el poder local. (2003). Ibis Dinamarca. Nicaragua. Segundo informe sobre el desarrollo humano de Centroamrica y Panam. (2003). Proyecto Estado de la regin - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). San Jos, Costa Rica. Menjvar Larn, R.; Kruijt, D.; y Van Vucht Tijssen, L. (Editores). Pobreza, exclusin y poltica social. (Septiembre de 1997). FLACSO-UNESCO-Universidad de Utrecht. Primera edicin. San Jos Costa Rica. Ruiz Robledo, A. El Estado autonmico. (1989). Instituto de Administracin Pblica (INAP) - Centro de Estudios Municipales y de la Cooperacin Internacional (CEMCI). Granada, Espaa. Solrzano Martnez, M.; Glvez, V. y Cardona, R. (1995) Transicin y gobernabilidad. Materiales de estudio y trabajo. No. 6. Fundacin Friedrich Ebert Stiftung. Guatemala. Weffort, F. Cul democracia? (1993). FLACSO. San Jos Costa Rica.

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En busca del eslabn gobernabilidad en los casos nacionales En el marco de este estudio, la elaboracin y el anlisis de los casos nacionales tienen una doble misin. Por una parte, explorar la relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad a partir de su especificidad, en los respectivos contextos nacionales. Por otra, el ejercicio pretende realizarse desde un marco conceptual nico. La intencin no es que esta visin sea compartida o consensuada, dado que existen aproximaciones distintas y los investigadores no contaban con tiempo suficiente, ni el plazo establecido para realizar el estudio permitieron avanzar en esta direccin. El anlisis de los casos nacionales pretende identificar los elementos ms significativos de la relacin entre la descentralizacin, el desarrollo local y la gobernabilidad. La perspectiva comparativa pretende identificar los posibles componentes de una generalizacin que le den sentido a una dinmica de proceso en la regin. En otras palabras, los casos nacionales exploran la posibles relaciones entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad, a partir de componentes clave de esta ltima. La comparacin busca identificar hasta dnde esta relacin se encuentra en construccin y qu problemas plantea en trminos de proceso y agenda. El anlisis de los casos nacionales no es una sntesis de ellos, ni pretende obtener un comn denominador41. Se trata de una interpretacin especfica en direccin a visualizar si hay o no en marcha un proceso conducente a construir la relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad. El objetivo de los estudios de casos nacionales es, entonces, interrogar la existencia de factores clave para esta relacin, y no darla como supuesta, para generar una reflexin sobre la situacin en cada pas. En este sentido, los estudios de caso deben explorar la posible articulacin de la descentralizacin y el desarrollo local, con elementos constitutivos de la gobernabilidad democrtica. El punto de vista que se sugiere a los estudios nacionales, es que la construccin de gobernabilidad democrtica es un proceso poltico nacional y que la descentralizacin y el desarrollo local se conectan con ella siempre y cuando a su escala sean capaces de contribuir a procesos que: Produzcan arreglos sociales y polticos inclusivos. Incrementen el rendimiento democrtico de las instituciones. Mejoren la legitimidad de las instituciones y la participacin de los actores. Aporten a la construccin integral del territorio Aporten a una conexin institucional y poltica integral del pas.

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La informacin disponible en los estudios nacionales, en publicaciones separadas, permitir a cada lector hacerse una idea propia.

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Estos elementos deben ser cuestionados no solamente en la direccin local; tambin deben ser cuestionados en direccin de su articulacin con la institucionalidad nacional. Si ellos nos dan luces sobre los procesos locales, tambin nos darn elementos de carcter nacional que, inevitablemente, acotan a su vez la dinmicas locales. La pregunta central propuesta para el estudio y los casos nacionales es: cul es la relacin de la descentralizacin y el desarrollo local con la gobernabilidad? Dada la diversidad temtica de los temas descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad, la respuesta est acotada en torno estos a tres elementos clave que estructuran el concepto de gobernabilidad que se utiliza en este estudio: Los espacios polticos e institucionales para producir arreglos sociales, polticas e instituciones dirigidos a reducir la exclusin. Se considera que la descentralizacin y el desarrollo local pueden aportar en la elaboracin del inters pblico, desde lo local. El rendimiento democrtico de las instituciones, basado en la respuesta a las demandas y los conflictos en condiciones de integridad y eficacia. Se considera que el nivel local tiene una parte del trabajo, pero la conexin institucional con el nivel nacional es clave. La produccin del reconocimiento de actores generadores de legitimidad y de la mejora de las relaciones entre instituciones y ciudadanos. Se considera que la descentralizacin y el desarrollo local pueden ser espacios de construccin de ciudadana y de legitimidad.

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En qu contribuyen la descentralizacin y el desarrollo local a generar arreglos sociales, instituciones y polticas dirigidos a la inclusin social? Los arreglos sociopolticos dominantes son fundamentales en las prioridades polticas y, por lo tanto, en la construccin de sentido y direccin en la accin de los niveles de gobierno y del conjunto de la institucionalidad estatal. Los arreglos se forman en diferentes tipos de espacios polticos, sociales y econmicos. El punto es si son inclusivos, democrticos, legtimos. La dimensin local y la descentralizacin pueden aportar a este proceso, ese es el supuesto positivo. Los estudios nacionales reflejan la tendencia dominante en este campo. En qu contribuye la descentralizacin y el desarrollo local a generar arreglos sociales, instituciones y polticas dirigidas a la inclusin social? Incidencia Espacios Institucionalidad Polticas Actores Conexin local/nacional participacin Reconocimiento inclusin locales local Informacin social Participacin nacional concertacin operativo Opinin local Los espacios son parte de un dispositivo antiguo, complejo y masivo. Pese a su reconocimiento institucional, carecen de recursos y operatividad suficientes, tienen Costa Rica poca autonoma y capacidad de incidencia. Los programas de inclusin son nacionales y centralizados, no estn articulados con una estrategia descentralizada. La opinin local se articula con conflictos y demandas nacionales. Los espacios no se han materializado. Poco reconocimiento y apoyo institucional. Las polticas de inclusin no son prioritarias. nfasis en infraestructura fsica, Guatemala conexin local nacional muy dbil. Poca presencia de actores locales. Baja incidencia, poca informacin local, existen dispositivos legales e institucionales que no se aplican. Existen espacios reconocidos y programas nacionales de reduccin de pobreza. Honduras Articulacin territorial insuficiente, actores locales embrionarios, baja conexin institucional local y de la incidencia, baja informacin local. Existen espacios reconocidos, dbil proyeccin para relacionarse con polticas El nacionales, nfasis en infraestructura, actores locales participan, baja conexin local Salvador nacional, incidencia en aumento, poca informacin local. Existen espacios, estn reconocidos, hay programas nacionales, actores participan Nicaragua con poco reconocimiento, baja conexin local nacional, poca incidencia y poca informacin local. Existen espacios, estn reconocidos legalmente, polticas nacionales, no hay Panam organizaciones con base local, poca conexin local nacional, baja informacin local. Los espacios de participacin existen y por lo general estn reconocidos jurdicamente; su potencial para organizar procesos de negociacin dirigidos a concertar arreglos sociales inclusivos parece bastante grande. Sin embargo, este potencial que podra generar dinmicas de construccin de gobernabilidad nacional-local choca con otras situaciones y tendencias.

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La dinmica institucional de la descentralizacin est instalada, pero no logra activar su potencial socio-poltico; en parte, porque los arreglos sociales dominantes a nivel nacional siguen compartiendo una preferencia por la centralizacin del poder. En condiciones de fragilidad poltica y de legitimidad deficiente, toda apertura es percibida ms como una amenaza que como un progreso. Esta situacin es funcional al control de economas muy concentradas y de procesos de reforma institucionales y econmicos cerrados a procesos de negociacin amplios. Es bastante comn que la formulacin e instrumentacin de polticas descentralizadoras obedezca, sobre todo, a las reglas de la primea fase de ajuste, en el sentido de que se lleva a cabo por procesos de decisin jerarquizados, autoritarios y poco transparentes. Eso de debe en parte al hecho de que es la propia descentralizacin en cuanto reforma poltica- la que crea los actores polticos territoriales que entran en proceso de negociacin con el gobierno central. Sin embargo, este a posteriori puede revelarse un lugar indefinido si la sociedad civil no se fortalece nacional y localmente. En tal sentido, esta transicin desde el movimiento inicial hacia la construccin social y poltica del territorio no aparece como un componente en desarrollo dinmico. La informacin disponible en los casos nacionales muestra que la constitucin de actores locales es lenta y frgil, la incidencia de lo local en lo nacional es marginal y la informacin y opinin pblica local es dbil. La imagen que sugiere esta informacin no es desconocida ni debe sorprender. Sin embargo, no siempre se dimensiona su impacto. En primer lugar, debera disipar un supuesto forzado; y ste es: la descentralizacin tiene un actor local preexistente, o en desarrollo, inducido por la municipalizacin; y que asumir el proceso, lo animar y le dar sustento social y poltico. Lo segundo es que esto ha llevado a un error estratgico no reconocido, y ste es el considerar el fortalecimiento del municipio como la va real para el desarrollo de actores locales. Nadie niega el necesario fortalecimiento de los gobiernos locales, pero la constitucin de actores sociales depende de dinmicas nacionales, econmicas y polticas, en ausencia de dinmicas e identidades territoriales preexistentes, que requieren un nivel de cristalizacin local. Esto escapa al municipio, aunque l sea parte del proceso. En estas condiciones, los esperados resultados de la descentralizacin y el desarrollo local no se pueden verificar. La descentralizacin, entonces, deja a los municipios como islas, en un mar socialmente fragmentado, lo que es funcional a un cierto modelo de descentralizacin. La baja conexin local-nacional encuentra aqu su explicacin, aunque en contra tendencia, las redes y el asociativismo municipal sean ms visibles que antes.

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La posibilidad de articular poltica local y polticas nacionales inclusivas encuentra un obstculo mayor en la dbil construccin social y poltica del territorio, aunque algunas experiencias particulares merecen ser discutidas en su potencial. La contribucin esperada de la descentralizacin a la generacin de nuevos arreglos sociales inclusivos, como base de una gobernabilidad democrtica en expansin, no se verifica en la magnitud esperada que le atribuyen los supuestos positivos. En qu aportan la descentralizacin y el desarrollo local al rendimiento democrtico de las instituciones? El rendimiento de las instituciones es una de las capacidades fundamentales que debe incrementar el modo de gobernabilidad. Si la respuesta a las demandas y a los conflictos en la sociedad carece de recursos polticos, institucionales y econmicos en el nivel nacional, la gobernabilidad se ver reducida y la ausencia de recursos deber ser compensada por medios que generalmente afectan la variable democrtica de la gobernabilidad. La idea de que la descentralizacin puede jugar un papel de reemplazo mediante la desviacin de la demanda y el conflicto implica, sin embargo, una reestructuracin bastante profunda de los medios disponibles y de los dispositivos polticos e institucionales. Este proceso no se verifica en la realidad.

En que aportan la descentralizacin y el desarrollo local aportan al rendimiento democrtico de las instituciones? Marco Competencias Recursos Problemas Conflictos Respuestas poltico suficientes principales adecuadas locales nacional Intervencin institucional Regulacin territorial Rol econmico Marco poltica nacional Mecanismos integracin y equidad territorial Tendencia a reforzar los municipios, los recursos no son suficientes, deficiente prestacin de servicios, descontento popular, tentativa de coordinacin institucional, experiencias de desarrollo local pero Costa Rica fragmentadas, sin concertacin, brecha entre gobierno nacional y gobierno municipal Dbil aporte de la descentralizacin y el desarrollo local, modelo de manejo centralizado. Competencias adecuadas, pero no funcionan, difcil de evaluar; hay ms recursos pero sin efecto por incapacidad tcnica y poltica, servicios y gestin deficiente, no hay marco de poltica nacional, conflictos con Guatemala organizaciones de la sociedad civil, dbil intervencin de otros niveles, poca capacidad de regulacin y de jugar un papel econmico, hay dispositivos para el equilibrio territorial pero no se conocen, no hay descentralizacin econmica. Posible relacin con plan de reduccin de pobreza.

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El Salvador

Honduras

Nicaragua

Panam

Confusin en competencias, lento crecimiento de recursos, conflictos con el nivel central, marco de poltica ha mejorado, respuestas limitadas, intervienen diferentes niveles, rol en desarrollo econmico y regulacin territorial limitado, hay experiencias, no hay marco de poltica. Competencias compartidas, tensin entre Estado y municipios por capacidad, falta de articulacin local-nacional, lento aumento de recursos, falta de polticas claras, falta de financiamiento, falta de recursos humanos, hay marcos nacionales como plan maestro reconstruccin y reduccin de pobreza, respuesta en base a objetivos del milenio, conflictos tierras, sociales, ambientales, espacios de negociacin interviene gobierno central, poca capacidad de regulacin y de desarrollo econmico, no hay marco de poltica en esto, aunque hay una ley de ordenamiento territorial. Competencias contradictorias entre nivel nacional y local, falta de recursos, conflictos por tierra, ambiente, servicios, tensin entre planes nacionales y desarrollo local, hay planes locales en expansin, poca capacidad de regulacin y de desarrollo econmico, no hay mecanismos de integracin y equilibrio. El gobierno central comparte competencias, municipio como agente ltimo, pocos recursos, servicios locales deficientes, no hay polticas, conflictos con tierras, poca intervencin central, dbil capacidad de regulacin experiencias de concertacin territorial, no hay instrumentos para disparidad territorial.

La redistribucin de competencias entre el gobierno central y otros niveles de gobierno, que es el primer paso del rediseo de los recursos y los dispositivos, ha progresado de manera muy desigual en la regin. Ese avance va desde una situacin confusa y contradictoria a una adecuacin progresiva. Sin embargo, la falta de financiamiento y de recursos tcnicos y humanos complica el proceso de transferencia. Pese a que los recursos financieros transferidos a la municipalidades se encuentran en progreso, de lento a importante, como en el caso guatemalteco, las repercusiones no parecen ser de un gran impacto. En consecuencia, los principales problemas que aparecen son justamente aquellos para los cuales las transferencias de competencias imaginaban solucionar; es decir, la provisin de servicios pblicos. El marco de poltica nacional en este campo parece avanzar ms en reglamentar el municipalismo que en abordar los problemas de coordinacin, inversin y escala de los servicios en su doble dimensin local nacional. En esta dinmica, la demanda y los conflictos, aunque en algunos casos se expresan localmente, siguen estando esencialmente dirigidos al gobierno central. La situacin descrita deja a medio camino del problema a las instituciones nacionales y a las locales. Otras dimensiones como las capacidades de ordenar el territorio, enfrentar problemas ambientales y asumir un papel en el desarrollo econmico son an muy embrionarias en la descentralizacin y no colman el vaco existente a nivel nacional. Es importante sealar que el intento de vincular la descentralizacin a la ejecucin local de

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los programas nacionales de reduccin de la pobreza aparece como una tendencia de sustitucin. Sin embargo, esto aparece muy limitado y en un cierto sentido, instrumental, para viabilizar localmente la inversin central en obras fsicas o la reconversin ms amplia de los viejos fondos sociales. Aporte a la legitimidad de actores e instituciones El reconocimiento y la legitimidad de actores e instituciones es una dimensin que el modo de gobernabilidad debe construir para facilitar la relacin entre ambos. La dimensin nacional de la gobernabilidad es determinante en esto, dado que ningn reconocimiento o legitimidad local puede tener validez nacional sin los recursos del Estado nacional.

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Aporte a la legitimidad de actores e instituciones Legitimacin local/nacional Condiciones funcionamiento Poco reconocimiento, dinmica de asociativismo municipal, bajo reconocimiento de gobiernos locales, baja legitimidad, Costa Rica impotencia del nivel local. Bajo reconocimiento nacional o muy condicionado, alguna experiencia de redes y auto convocatoria local aportan, ms Guatemala legitimidad local que nacional, procesos de apoyo tcnico, cooperacin refuerzan, heterogeneidad de funcionamiento de gobiernos locales. El Crecimiento de reconocimiento, participacin en auge aporta, se reconoce validez de gobiernos locales, asociativismo Salvador en auge, legitimidad media de alcaldes, probidad en auge, ms dinmica poltica en el nivel local. Reconocimiento poltico de alcaldes, polticas tradicionales que permanecen generan descontento, asociativismo es Honduras reconocido, poca participacin y escepticismo local, no hay un sistema coherente de funcionamiento, experiencias de transparencia en aumento. Bajo reconocimiento de actores locales, contradicciones entre alcaldes y organizaciones de sociedad civil por prcticas Nicaragua tradicionales, contradicciones entre alcaldes y gobierno central, auge de auditora social. Actores locales reconocidos, experiencias participativas aportan, el reconocimiento por ley de niveles subnacionales, Panam poca claridad en condiciones de funcionamiento. Reconocimiento actores locales Procesos de reconocimiento Reconocimiento gobiernos Locales Reconococimiento asociaciaciones municipales Procesos institucionales

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La tendencia muestra resultados diferenciados entre los avances de reconocimiento y la legitimidad en progreso de los municipios, y el rezago de los actores sociales. El asociativismo municipal es el proceso ms dinmico en el avance de los gobierno locales. Pero la distancias polticas e institucionales entre los nivele locales y los nacionales se mantienen, sin que se articulen en una dinmica de nuevos espacios de construccin de legitimidad nacional local. Paralelamente las condiciones de funcionamiento, con nfasis en los municipios, tienen una gran diversidad y zonas grises, aunque los temas integridad, auditora social y transparencia se encuentran en progreso muy visible. Pero hay una gran distancia todava con diseos institucionales que expresen niveles de funcionamiento agregado. Qu conclusiones puede aportar este panorama al debate sobre la relacin entre descentralizacin y gobernabilidad? Plantearemos este aspecto como una serie de temas que por razones de tiempo y espacio es imposible agotar en este texto. La descentralizacin avanza pero, cul descentralizacin? Dadas las informaciones disponibles, el proceso de descentralizacin en marcha, en su tendencia general dominante, est limitado a una doble dinmica: Rediseo instrumental de la institucionalidad para la ejecucin local de cierto tipo de recursos de proyectos, conservando inalterada las formas de gobernabilidad central. Reconocimiento lento pero progresivo del municipalismo desconectado de otros procesos vinculados a la descentralizacin poltica y a polticas nacionales de desarrollo local . Esta descentralizacin restringida de baja intensidad es funcional a un modo de gobernabilidad en que la variable democrtica sigue limitada. Los supuestos en la relacin con la gobernabilidad no se verifican La consecuencia que se verifica en los estudios nacionales es que este tipo de descentralizacin se acopla al modo de gobernabilidad nacional, sin que se generen nuevos arreglos sociales locales nacionales, que incidan en el rendimiento democrtico de las instituciones y en nuevas fuentes de legitimidad. La descentralizacin queda confinada del Estado central, en su papel funcional y de descarga. La asunto es que no por ello los problemas, las demandas y los conflictos desaparecen; la cuestin, entonces, sigue planteada: quin se har cargo de manera sistmica e integrada, de resolver la paradoja de una sociedad en la que finalmente todos vivimos mal y unos pocos ganan.

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La relacin nacional local sigue quebrada o limitada La idea de una contribucin de la descentralizacin a la gobernabilidad queda a la deriva, ante la ausencia de construccin de una conexin local nacional, de un modo sistmico. El supuesto siguiente queda particularmente disminuido: Se cree que la creacin de espacios de coordinacin y concertacin entre los principales actores locales del desarrollo municipal aportarn a la concrecin del plan de desarrollo municipal con participacin ciudadana y, con ello, a la gobernabilidad municipal. Sobre esta base, la expectativa de gobernabilidad local intenta abordar un problema macro, nacional, en el nivel local, en el supuesto de que el espacio local es una oportunidad para mejorar la situacin. Se intenta disminuir las carencias polticas nacionales, a travs del nivel local. Ello supone que en el nivel local se pueden generar condiciones autnomas de las tendencias dominantes en la economa y la poltica en el plano nacional. La confusin reside en que la generacin de demandas y propuestas puede implicar un cierto nivel de concertacin local exitosa, como es el caso en numerosas experiencias. Pero es muy poco probable que ello pueda concretizarse a la escala requerida, sobre todo cuando implica problemas de empleo, ingreso o redistribucin de actividades productivas, y de equilibrio territorial, por citar algunos. La realidad indica que es imposible generar ms gobernabilidad democrtica a travs de la descentralizacin, sin conexin con otros procesos nacionales. Aqu es, quiz, donde se revelan de manera ms critica las debilidades de las comisiones de descentralizacin y de las polticas de descentralizacin. Segn el diagnstico de la conferencia de FEMICA: Por lo tanto, se puede inicialmente aseverar que en la ltima dcada el avance ha sido lento, burocrtico y, en algn caso, desalentador; no obstante lo anterior, se ha logrado avanzar a nivel poltico al obtener el respaldo por parte de los mandatarios al proceso de descentralizacin. Una de cal y una de arena. Sin embargo, los arreglos sociales locales necesitan no slo de un espacio donde generarse, sino que tambin requieren productos concretos donde cristalizar. Aqu aparecen varios dilemas que muestran a su vez el potencial y los lmites. Presupuestos participativos con recursos limitados? Planes de desarrollo municipal autocentrados y sin posibilidades? Planes de desarrollo local sin compatibilidad nacional? La respuesta a estos dilemas pasa por la va de la construccin de una conexin compatible entre los arreglos sociales dominantes en el nivel nacional y los arreglos locales. Este vnculo no excluye el conflicto, necesita de espacios de negociacin y concertacin, pero sobre las cuestiones fundamentales que vinculen lo local y lo nacional.

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El anclaje de estos arreglos en la institucionalidad nacional y local deben darle el contenido principal al funcionamiento de las instituciones, a las polticas y a la legitimidad. Sobre esta base es posible pensar en una conexin nacional local que articule descentralizacin, Estado nacional y otras dimensiones, como las regionales o las internacionales. En el mundo actual, ningn problema serio puede tratarse convenientemente en un nico nivel, ya sea que se trate de la educacin, el agua, la energa, la cohesin social, la investigacin, el desarrollo. Toda poltica eficaz, pues, moviliza las relaciones entre niveles de gobernabilidad. Las modalidades de cooperacin entre los niveles de gobernabilidad se vuelven centrales en la construccin de un modo de gobernabilidad local-nacional. El enfoque territorial no es mantener la ilusin de autonoma, de una autarqua de cada territorio. Al contrario, cada uno ellos es parte de una configuracin local-regionalnacional que se asume en cada nivel, bajo condicin de un modelo concertado y un modo de gobernabilidad democrtico. Todo lo contrario de una visin de propietario, donde cada uno -propietario privado, gobierno local, gobierno de un Estado- podra hacer lo que quiere, en nombre del carcter consagrado de la propiedad, la autonoma y la soberana. Los distintos niveles de gobernabilidad, entonces, comparten una responsabilidad comn. La parte fundamental no es saber cmo cada uno administra los problemas de su competencia en su rincn, sino cmo los distintos niveles de gobernabilidad cooperan, cada uno con sus medios, a la gestin de retos comunes, del local al mundial. Cada territorio debe encontrar las respuestas especficas ms pertinentes a principios directores definidos conjuntamente: es la idea, confirmada por mltiples ejemplos, que las sociedades tienen retos comunes, que reflejan la unidad; pero, las soluciones ms adaptadas son cada vez especficas, lo que refleja la diversidad. Ninguna comunidad, de ningn nivel, dispone de una soberana absoluta en un territorio: cada una es gerente y responsable de esta gestin ante la comunidad local, nacional e internacional42. Los supuestos de los espacios y la participacin La exploracin de los espacios sociales y polticos para fundamentar una participacin local, que desarrolle una sociedad civil de carcter local, muestra la enorme dificultad encontrada. No es por falta de esfuerzos que este proceso no se haya acelerado pero, sin l, cmo estructurar arreglos sociales locales poderosos? La debilidad de este factor clave indica por qu -ms all de las voluntades polticas centrales ramificadas hasta lo local, que conservan prcticas polticas tradicionales- la constitucin de actores de la descentralizacin sigue estando limitada.

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Algunas de estas ideas se inspiran de la sntesis del debate sobre gobernabilidad, de la FDPH. Pierre Calame. 2001.

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Hasta ahora existe mucha distancia e incomprensin entre los espacios nacionales y locales, y los actores que los determinan. Las dificultades se incrementan porquen dependen de la voluntad poltica y de la calidad de los ambientes institucionales. Las apreciaciones sobre dnde poner los nfasis, dnde reforzar procesos, divergen considerablemente entre actores de gobierno y los actores de sociedad civil. Esto hace que la construccin de procesos donde convergen la poltica, las instituciones y los arreglos sociales para producir regulaciones que apuntalen la gobernabilidad democrtica, incluida la descentralizacin sea fragmentada, con dbil retroalimentacin y sostenibilidad de las acciones. Ejemplos abundan en temas grandes, como la propia descentralizacin, o la reduccin de la pobreza. Pero tambin ocurre en temas aparentemente ms tcnicos o focalizados, como los ambientales. La dificultad y las limitaciones se incrementan si el trabajo en la sociedad civil en participacin no identifica y concibe acciones que desde el inicio la vinculen con espacios institucionales y normativos pblicos43. Por ello, quiz el criterio de utilidad de las acciones debera asociarse a la medida en que contribuyan en los siguientes aspectos: Desarrollar institucionalidad. Reforzar los niveles de organizacin sectorial y territorial de organizaciones sociales o grupos de inters ciudadano y asociaciones locales, vinculados a acciones prcticas claramente identificables, junto con su relacin institucional. Apoyar el desarrollo de arreglos sociales normativos, tanto en el mbito local como en el mbito nacional, cuando sea posible, a travs de la multiplicacin de las oportunidades de participacin, para que no dependan de un solo interlocutor institucional y de sus eventuales restricciones. Los portadores de un proyecto En la construccin de gobernabilidad figura un elemento ineludible: la construccin de arreglos sociopolticos dominantes. Ellos dependen, a su vez, de la fortaleza de los actores y del grado de apertura o inclusin poltica. La primera es una variable de modificacin lenta y estructural; la segunda es una variable que incorpora elementos histricos lentos y elementos ms dinmicos vinculados al conflicto y a sus desenlaces. La descentralizacin se encuentra confrontada a un dilema en esta materia. Impulsada por una aproximacin de intereses distintos, vinculados con los programas de reformas, el apoyo internacional y las expectativas de democratizacin, el principal punto de cruce y consenso difuso ha sido el apoyo al municipalismo. En l se concentraron los recursos, los esfuerzos, la legislacin, los conflictos y la evolucin de los principales compromisos sociopolticos. Esta primera fase posicion la descentralizacin en la agenda poltica y logr dinamizar el proceso.
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Se entiende como espacios pblicos la articulacin entre instituciones estatales y organizaciones sociales.

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Iniciada y animada por exigencias y enfoques diversos, la descentralizacin ha estado, sin embargo, sometida a tensiones constantes por la reforma del Estado, la municipalizacin y el desarrollo local. Cada uno de estos componentes tiene exigencias propias de enfoque, de estrategias, de polticas y de actores que, si bien pueden tener zonas de complementariedad y articulacin, no son iguales y reductibles entre ellos. Estas dimensiones de la descentralizacin han quedado postergadas, es decir, el municipalismo no alcanza para darles un sentido y una coherencia nacional; y la reforma del Estado no logra articularse a travs de la descentralizacin en un nuevo modelo de direccin poltica de la nacin y de toma de decisiones sobre el desarrollo. El manejo de estas tensiones en un constante inmediatismo, diversidad de proyectos e iniciativas ha obstaculizado la elaboracin de una estrategia ms sistmica capaz de articular en su diversidad y especificidad cada uno de los componentes de la descentralizacin. A ello se agregan nuevas exigencias y tensiones sobre la descentralizacin, tales como la estrategia de reduccin de pobreza o el tratado de libre comercio (TLC). Por otra parte, la carga se hace ms pesada si no son resueltas carencias importantes, tales como la definicin de los objetivos estratgicos de la descentralizacin, una estrategia de conjunto (sistmica) viable, un diseo institucional apropiado, un compromiso poltico solidamente respaldado, un liderazgo claro e identificado, una mayor coherencia y complementariedad en la accin entre gobierno, actores sociales e institucionales intermedios y, en algunos casos, la cooperacin internacional. Todo parece indicar que una fase histrica de la descentralizacin -caracterizada por objetivos difusos y parciales, ausencia de una estrategia de conjunto, inexistencia de un programa nacional y de una demanda institucional socialmente dbil, junto con una desarticulacin institucional extendida en el territorio- ha llegado a su fin. Existe una percepcin, bastante difundida, en el sentido de que lo que poda hacerse en las condiciones antes descritas ya se hizo y que ahora estn comenzando a pesar ms las inercias de los problemas acumulados, dando lugar a un empantanamiento o bloqueo de la descentralizacin. Continuar de esta manera podra mantener el proceso, pero sus efectos acumulativos ya no tendran el resultado positivo logrado en las condiciones particulares anteriores de experimentacin y de diversidad. Esto aumentara los costos negativos. Y, aunque nadie duda sobre los plazos prolongados del proceso, las exigencias de una mayor consistencia en materia de definiciones y direccionalidad estn en primera prioridad. No se puede evitar, entonces, asumir las cuestiones de fondo. El debate sobre las perspectivas de la descentralizacin ha focalizado su atencin, en los aos recientes, en las trasferencias de responsabilidades a las municipalidades y en las necesidades financieras para responder a ellas. Sin embargo, aunque este aspecto es importante, debe ser ubicado en su justa proporcin junto con otros que son parte de la cadena de puntos crticos del proceso de

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descentralizacin. Esta ubicacin requiere de una visin de conjunto, en la que unas decisiones deben servir de base a otras en una direccin determinada, y buscar la coherencia y la definicin estratgica del proceso. Algunos de estos puntos crticos an no estn resueltos explcitamente como objeto de poltica y como acuerdo entre los diferentes actores del proceso. Por lo tanto, no puede haber arreglos de fondo que modifiquen el modo de gobernabilidad vigente. Existen diversas concepciones de la descentralizacin. Una se orienta a articular la descentralizacin del Estado con una municipalizacin lo ms autnoma posible en lo financiero y en la prestacin de servicios. Esta perspectiva evoluciona en una lgica instrumental y funcional a la necesidades de reduccin del Estado y de achicamiento del dficit pblico. El resultado supuesto es un Estado pequeo, facilitador, con municipios eficientes y financieramente autosostenibles. Los otros aspectos de la descentralizacin, como el desarrollo local en su diversidad econmica y de actores, la participacin social y poltica y los diseos institucionales necesarios, vienen por derivacin; pero no se sabe de dnde saldrn en el nivel local. Otra concepcin de la descentralizacin la concibe como una estrategia de construccin de una nueva administracin pblica capaz de redisear la institucionalidad, en direccin a un nuevo tipo relacin entre el Estado central y las instancias intermedias y locales, capaz de asegurar la coherencia espacial del pas de abajo hacia arriba, la democracia participativa y la puesta en marcha de una estrategia nacional de desarrollo equitativa y solidaria, basada en planes de desarrollo locales pero articulados nacionalmente. El resultado supuesto es un Estado capaz de dirigir, articular y satisfacer la misin estatal nacional en materia de inters pblico, equidad, redistribucin de los recursos, aseguramiento de la coherencia territorial y la solidaridad entre las partes. Un Estado tal supone un diseo institucional adecuado, que conecta los municipios y las estrategias de desarrollo locales con procesos regionales y nacionales de asignacin de recursos y de elaboracin de polticas. Supone una clara articulacin en todos los niveles de las responsabilidades, de las misiones institucionales, de recursos y acciones. Hasta el momento, la primera concepcin es la que ms ha avanzado en su doble dimensin: desconcentracin-descentralizacin del Estado y municipalismo. Pero los temas de desarrollo econmico, de lucha contra la pobreza y participacin han legitimado la necesidad de una concepcin ms integral, como la segunda. Por otra parte. parece que se ha llegado a un punto de bloqueo, en la medida en que el proceso de desconcentracin-descentralizacin parece agotarse por dos lados: el de su racionalidad administrativa, que no est produciendo resultados; y el de la sociedad y los municipios, que ya no pueden soportar ms carga. A este agotamiento debe agregarse la saturacin por agregacin de acciones en diferentes puntos del proceso, lo que comienza a aumentar los costos negativos en trminos de impacto, coherencia, fragmentacin territorial e institucional. Pese a todo, se concluye generalmente que, como dice Rokael Cardona, hay un alto potencial en Centroamrica para impulsar la descentralizacin del Estado mediante la

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participacin ciudadana democrtica desde los municipios, bajo varias modalidades. Ello requiere de un trabajo estratgico con los gobiernos municipales y con los dirigentes sociales de los municipios, as como con los dirigentes polticos locales de los diferentes partidos polticos y los dirigentes sociales de las diversas expresiones econmicas y socioculturales de la sociedad civil. Pero, un trabajo estratgico hacia dnde? El camino del consenso difuso ha trasladado en el tiempo la parlisis poltica y estratgica, en torno a decisiones y polticas sobre el proceso en su conjunto, mientras que ste se acomoda con las acciones canalizadas por proyectos y por la reforma del Estado, lo que termina siendo la nica y verdadera dinmica, sostenida en algunos casos por los fondos de la cooperacin. Sin embargo, esta fase parece llegar a su agotamiento definitivo. El segundo aspecto se deriva del anterior. Si supone que hay consenso, por qu no se da una dinmica claramente estructurada, por qu no existe evidencia emprica de toma de decisiones estratgicas? Aqu, es inevitable reconocer que existen problemas y diferencias, pero se las sita en el cmo. Manuel Ortega, en un debate, sealaba que, despus de todo, (...) es importante destacar que cuando hablamos de consenso hablamos de sociedad civil, de la mayora de los alcaldes, de los sectores de la cooperacin, etc., etc.; pero no debemos olvidar que hay otros sectores con los que no hay consenso(...). El problema se vuelve una crculo vicioso. La situacin podra clarificarse en torno al debate sobre la poltica. Sin embargo, se debe reconocer un aspecto ms de fondo. No slo no hay acuerdo sobre el cmo de la descentralizacin, sino que tampoco sobre su contenido. Y el cmo es, entonces, un debate necesariamente reducido. En trminos de proceso, esta dificultad es paralizante, aunque quiz sea funcional para un cierto estado de la poltica y los actores, donde no hay liderazgos definidos o fuerzas para asumirlos, con los costos que ello supone. As como est planteada la situacin actual, predomina la tendencia al continuismo, con un compromiso poltico errtico central, parapetado en un consenso difuso. El entorno poltico y social de la descentralizacin es ahora la cuestin esencial para impulsar estrategias, compromisos y acciones de parte de los actores interesados. Estos aspectos replantean las lneas dominantes, basadas exclusivamente en el desarrollo tcnico de las alcaldas y la asignacin de recursos. Aunque son indispensables, son insuficientes para una nueva fase de impulso a la descentralizacin, en el actual panorama poltico e institucional. Las alianzas locales parecen ser la va ms importante para continuar estimulando el proceso y para compensar la errtica voluntad poltica. Por otro lado, pueden conducir a potenciar los espacios necesarios para una ventilacin realista de los acuerdos y desacuerdos en torno a la descentralizacin.

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Pero estas alianzas tienen configuraciones y capacidades diversas y, en otros casos, son embrionarias. Entonces, cules son las posibilidades de desarrollo de stas y cules son los puntos de inters que las dinamizan? La respuesta a estas interrogantes son decisivas para cualquier desarrollo del proceso. Esto nos reconecta nuevamente con el principal elemento de la construccin de gobernabilidad: los arreglos sociopolticos determinados por la capacidad y fuerza de los actores y la apertura o uso de los espacios existentes. Las coaliciones portadoras del proyecto de descentralizacin de alta intensidad carecen an de la fuerza suficiente y de la proyeccin poltica necesaria, capaz de ejercer condicionalidad sobre la toma de decisiones. Mientras, los portadores del proyecto de baja intensidad generalmente son parte de un arreglo dominante en torno a este proyecto y conservan el control poltico. Pero las fuerzas pueden acumularse si existe un proyecto que vincule problemas locales con los obstculos nacionales que la descentralizacin puede potencialmente resolver. Esto slo se puede hacer vinculando dinmicas locales y nacionales, construyendo para ello una esfera pblica comn, que conecte a la opinin pblica local en formacin con los debates nacionales en torno a la descentralizacin. Por el contrario, existe el riesgo de que la divisin del trabajo entre la base que participa en el municipio y la lite que posee incidencia reproduzca el aislamiento del municipalismo dentro de la descentralizacin y obstaculice la construccin de una clara referencia poltica nacional en la ciudadana, sobre la descentralizacin como proyecto poltico. Se debe reconocer que en este campo los planes municipales son un primer escaln, pero presentan lmites objetivos. Las transferencias municipales y las capacidades de autonoma financiera poseen lmites y no logran completamente la articulacin entre lo local y lo nacional.

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LOS TEMAS EN DEBATE

La identificacin de los temas en debate sobre la relacin entre descentralizacin y gobernabilidad, con impacto positivo en el desarrollo local, implica interrogar y cuestionar las ideas generales con que esta relacin ha sido pensada. Los temas que se presentan a continuacin se derivan de una agregacin regional que intenta identificar una tendencia general; pero, en cada uno de ellos queda, entonces, planteada su relevancia en el plano nacional. Algunos de los temas estn planteados como preguntas y, en otros casos, como afirmaciones ms especficas. Los temas I. Las expectativas de la reforma del Estado y la descentralizacin, estn en un cuello de botella estratgico? La articulacin de la reforma del Estado y la descentralizacin han acumulado expectativas en varios sentidos, no siempre coincidentes. La acumulacin de preparativos conceptuales, legislativos, documentales y organizacionales refleja estas expectativas. Sin embargo, todos los diagnsticos coinciden en sealar un avance lento, una voluntad poltica dbil y sin gran proyeccin estratgica. Esta contradiccin puede comprenderse como la maduracin natural de un proceso necesariamente parsimonioso y muy complejo. Lo que importara entonces es que se mueva y que la acumulacin sucesiva de avances de diferente importancia produzca resultados, aunque stos sean parciales44. Esta manera de apreciar la relacin entre la reforma del Estado y la descentralizacin dara una respuesta negativa a la pregunta formulada. Ello permite conservar el optimismo estratgico en relacin a la expectativas. El acoplamiento de la reforma del Estado y la descentralizacin tienen como expectativas principales resolver problemas y debilidades estructurales de desarrollo poltico e institucional de los Estados y del desarrollo territorial y social: Estados nacionales incompletos o en crisis, imposibilidad de completarlos por la va central, disparidad territorial y econmica, dficit de representacin poltica-democrtica-territorial. A estas dificultades se agregan otras, ahora que la reforma del Estado y la descentralizacin deben responder a los desafos planteados por la integracin a los

Esta afirmacin se dice desde hace un tiempo: La experiencia de los ltimos quince aos muestra que la descentralizacin es un proceso gradual y no debe ser concebido como algo lineal, sino como un proceso en el que hay avances, estancamiento y retrocesos. Polticas y propuestas de descentralizacin en Centroamrica. (1995). FLACSO. El Salvador. Pg. 49.

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tratados de libre comercio (TLC) y por el pretendido acoplamiento de territorios desregulados nacionalmente, conectados directamente al mercado internacional y a los flujos de capital. Es difcil imaginar que se pueda responder a nuevos desafos cuando no se ha podido responder a los mnimos exigidos. Las estrategias en reforma del Estado y descentralizacin son, sin embargo, muy distintas a la hora de enfrentar estos problemas. 45 La cuestin complicada, para las perspectivas en debate, es que los supuestos descentralizadores de unos y otros sobre la reforma del Estado chocan con la historia y los procesos en curso. Las diferencias deberan, en este caso, fundamentarse y ventilarse concretamente en base a lecturas de cada realidad nacional y no exclusivamente en base al acervo terico reunido por cada enfoque. Dicho de otro modo, habra que responder qu problemas se pretende resolver a travs de la descentralizacin, qu papel juega en la reforma del Estado y qu condiciones polticas e institucionales necesita. El modelo descentralizador dominante que hemos calificado de baja intensidad descarga del Estado ms municipalismo- tiene como caracterstica central, ya sea que avance lenta o rpidamente, el de ser un aditivo a la permanencia de las caractersticas estructurales del modo de gobernabilidad, que histricamente ha dirigido las relaciones entre el sistema poltico y la estructura econmica. Este rasgo se debe no slo al limitado enfoque de la relacin entre descentralizacin y reforma del Estado. La razn de fondo radica en que la dimensin aditiva de la descentralizacin no requiere justamente la transformacin del modo de gobernabilidad. Se acopla perfectamente a la descarga del Estado, el que histricamente nunca se carg con inversin social e integracin territorial. Adems, se acomoda con la concentracin del poder y de la economa, que impide toda reestructuracin de los recursos pblicos y del tipo de acumulacin. Tambin, esconde la inexistencia de espacios de negociacin nacionales que vinculen la poltica y la proyeccin pluralista de intereses sociales, detrs de una municipalizacin de la participacin. La descentralizacin se convierte en un perverso instrumento de cobertura poltica. La descentralizacin de servicios sin un Estado maduro, o en transformacin, que haya finalizado en parte importante la cobertura nacional, descentraliza las carencias y la insostenibilidad financiera. Con ello, termina en la privatizacin o en la desaparicin de servicios. La disparidad territorial se mantiene o se profundiza, en ausencia de mecanismos compensadores y de redistribucin que reduzcan la concentracin social y territorial del producto. Los riesgos de fragmentacin y disparidad territorial aumentan en condiciones de apertura y desregulacin.

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Este aspecto se ha abordado anteriormente; por ello, se avanza directamente en la discusin.

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El dficit democrtico territorial se mantiene pese a la elegibilidad directa46 de los alcaldes, dada la ausencia de organizaciones locales con capacidad de proyeccin y agregacin poltica de sus intereses para condicionar la poltica pblica y el anclaje territorial de los partidos. La concentracin poltica y territorial del poder es funcional a la concentracin del ingreso y de la economa. La descentralizacin, como proceso, no puede disciplinar o someter los arreglos dominantes a una nueva lgica de reforma del Estado y de transformacin de la institucionalidad vertical y horizontal. Las expectativas descentralizadoras de alta intensidad chocan a su vez con las mismas condiciones histricas antes sealadas. Al subdesarrollo poltico e institucional del Estado, se agrega un entorno social en el que se hace muy difcil contar con los esperados procesos de reforzamiento de la sociedad desde lo local y hacia arriba. Adicionalmente, no tiene la fuerza ni una estrategia de acumulacin propia que impulse su proyecto. Pero la dificultad no es slo un problema de voluntad. La lenta acumulacin social, en trminos organizativos y polticos, as como su limitada difusin, obstaculiza la formacin de organizaciones sociales locales con una articulacin territorial especfica. La ausencia de identidad local preexistente, con pocas excepciones, slidamente encarnadas en una historia social y organizativa, disminuye la fuerza de las propuestas ms integrales. El entorno de pobreza, migracin e informalidad debilita estructuralmente el tejido social. Los partidos polticos y los grupos de poder desconfan de la descentralizacin como un eje estratgico de reforma del pas. Los procesos centralizados de cooptacin y control local neutralizan u obstaculizan los posibles liderazgos surgidos de la base. Los modos de proyeccin de los actores sociales y de los actores comunitarios en el territorio difieren entre lo nacional y lo local, sin generar una dinmica de alianza. La debilidad poltica de las propuestas para un replanteamiento de la tendencia del proceso obliga a una estrategia defensiva, disminuye la visibilidad de las diferencias entre propuestas e impide la acumulacin de fuerzas. Por los dos lados de la ecuacin, se producen resultados negativos: ni se completa el Estado nacional por medio de la descentralizacin, ni la descentralizacin es un nuevo modelo de direccin poltica de la nacin y de toma de decisiones sobre el desarrollo. La situacin queda en algo as como entre el imposible Estado nacional maduro y el imposible Estado descentralizado. En ambos casos, los territorios quedan a la suerte de lo que puedan hacer los municipios y a lo que el mercado tenga a bien hacer de ellos.
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En varios pases de la regin, esta elegibilidad se ha dado con una limitada participacin electoral.

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Si se aprecia el proceso desde esta ptica, habra que concluir que la opcin descentralizadora, como salida trascendental de la reforma del Estado se encuentra, entonces, en un callejn sin salida estratgico. Y desde el punto de vista del modo de gobernabilidad, no logra tampoco modificarlo. Sin duda, el intento de delinear la tendencia ms pesada del proceso a este nivel de agregacin puede reducir las diferencias de situacin entre pases y los elementos de contra tendencia. Pero, en todo lo observado, estos elementos de contra tendencia tienen un carcter an embrionario y no logran conformar un camino alterno. En este punto, se considera esencial ventilar las diferencias y disear estrategias para ello. El debate, naturalmente, ha estado concentrado en la desconcentracindescentralizacin de servicios, particularmente educcin y salud; ahora, se agregan otros como el agua, la trasferencia de competencias y de fondos, y la mejora de la capacidad administrativa de los municipios. Paralelamente, se ha incrementado el debate sobre los espacios participativos en el nivel local y sobre la necesidad de formas de agregacin organizativa, tanto de los municipios como de los actores locales. Sin embargo, la descentralizacin ha quedado como poltica sectorial o transversal y se ha perdido la conexin y la visibilidad de sta con la reforma del Estado y sus implicaciones polticas para el modo de gobernabilidad vigente. Este tema de agenda es an ms importante no slo frente a los magros resultados, sino que frente a la creciente contradiccin entre la racionalidad instrumental del manejo, desde arriba, de la descentralizacin de baja intensidad y la imposibilidad de los municipios de asumir el relevo. Cul es, entonces, la posible lnea estratgica de evolucin? Ms y ms poder a los municipios hasta llenar de un nuevo contenido a la descentralizacin? Replantearse la relacin entre los dos actores institucionales principales: gobierno central y municipios, y el papel de las coaliciones sociales, bajo nuevas formas de conexin institucional poltica? II. Gobernabilidad nacional y gobernabilidad local? La sobre determinacin de esta relacin desde el interior de los programas de reforma econmica e institucional, muy influidos por los multilaterales, genera un modo de gobernabilidad nacional que anula la pretensin de generar gobernabilidad local. No se trata de un problema de medios, eficacia funcional, participacin local y planes municipales. Se trata de que la formulacin de polticas pblicas nacionales no se basa en

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arreglos sociopolticos inclusivos, en los que el espacio local pueda convertirse en un eslabn de esa formulacin47. Consecuentemente, la baja admisibilidad del conflicto y las demandas se transmiten por toda la cadena institucional de arriba hacia abajo, sin abrir espacios de legitimidad a actores y demandas locales, las que chocan con la baja respuesta de los municipios y la restriccin de las polticas nacionales. El todo confluye en una muy baja conexin nacional local reforzando la autonoma de los arreglos dominantes nacionales. Es necesario, entonces, llegar a una conclusin: no hay gobernabilidad local posible, y la descentralizacin en el Estado actual de cosas no es un instrumento para llegar al modo de gobernabilidad nacional. III. El modo de gobernabilidad nacional y su relacin con la descentralizacin y el desarrollo local La mayora de los actores, salvo los gubernamentales, subrayan la lentitud y la insuficiencia del proceso de descentralizacin y la falta de densidad estratgica en trminos de solucin sistmica. Esto es algo verificable en todos los estudios nacionales de este ensayo, como en otros estudios que lo han precedido. Sin embargo, nadie descarta o abandona la potencialidad del proceso, en un plazo y con coaliciones que lo hagan posible, pero tampoco nadie se atreve a pronosticar. Es decir, es un proceso que, pese a estar reconocido y en marcha bajo la modalidad que hemos indicado, no tiene una agenda poltica, un calendario y actores con poder claramente comprometidos con ella. A esto se le llama falta de voluntad poltica. Pero, la falta de voluntad tiene su razn, justamente y como hemos sostenido, en el modo de gobernabilidad vigente. La tendencia no sugiere cambios radicales. Cuatro elementos importantes del contexto de gobernabilidad lo sealan. La historia de los arreglos sociales dominantes en Centroamrica y el comportamiento de las actuales coaliciones en el gobierno no sugiere un desplazamiento hacia una mayor apertura poltica y hacia una prdida o cesin de poder poltico. Los resultados de la inversin econmica y poltica no indican la posibilidad de un salto intensivo que acelerar tanto el crecimiento y las posibilidades de distribucin, as como el reforzamiento de estratos sociales que generarn presiones por movilidad social y poltica territorialmente localizadas. Esto hace que el Estado de los actores sociales sean de debilidad con su consiguiente impacto sobre la fortaleza de organizaciones y otros procesos de movilizacin social.

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No se dispone de informacin del contenido de los planes municipales en todos los casos; pero, en los ejemplos que hemos podido analizar, se evidencian sus limitaciones, pese a que se hayan elaborado planes de desarrollo.

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El carcter de los conflictos muestra una tendencia a manifestarse como expresiones de saturacin frente a un problema dado, ms que como un conjunto de acciones articuladas a un proyecto que eventualmente podra incluir demandas claramente dirigidas a modificar el modo de gobernabilidad. Esto es particularmente dbil en la relacin entre lo local y lo nacional. La propuesta de reestructuracin del Estado y de la economa, en profundidad, a travs de la descentralizacin, tiene implicaciones crticas sobre el modo de gobernabilidad. Estas implicaciones estn claramente percibidas por el modelo actual de descentralizacin y gobernabilidad, que las anula y las ahoga en la dimensin instrumental del proceso. Es decir, no abre espacio arriba ni abajo para un proceso poltico de toma de decisiones no acotado e inclusivo y para decisiones estratgicas en la economa, que escapan a la exclusiva lgica empresarial y que requieren un nivel de planificacin y concertacin social. Esta situacin desborda, por arriba, el debate sobre la eficacia, el buen gobierno, los planes de reduccin de pobreza; y, por abajo, a las transferencias, la descentralizacin tributaria y la participacin local. Requiere nuevos arreglos sociales y polticos, una planificacin indicativa, slidos planes integrales a nivel territorial y nacional, una reestructuracin del financiamiento del desarrollo y nuevas capacidades de regulacin local y nacional. Entre esta dimensin mxima del proceso para desplegar toda la potencialidad de la descentralizacin y el desarrollo local, como una solucin nacional y sistmica, y el nivel mnimo en que se encuentra, queda por identificar en cada situacin nacional cules son las posibles lneas de evolucin entre la descentralizacin y el modo de gobernabilidad. En este sentido, la tendencia parece ser la de intensificar hacia abajo, o sea, ms carga en la municipalizacin, que la de ofrecer hacia arriba una articulacin con las decisiones nacionales48. En el primer caso, se incrementa la fragmentacin y el desborde de municipalidades que enfrentan problemas que no pueden resolver como administraciones locales, con el consiguiente desgaste. Esto mantiene la atencin alta sobre el conflicto por las trasferencias. En el segundo caso, aumentara la presin sobre las necesidades de coordinacin en torno a estrategias nacionales, en las que los municipios hacen lo que
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La reciente publicacin, en Nicaragua, de los planes de desarrollo departamentales, ilustra el tipo de acciones admitidas y la distancia existente con los problemas de desarrollo, precisamente enunciados en esos planes, pero que inexplicablemente no aparecen elaborados en el nivel propositivo.

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pueden y deben hacer bien, sin sobrecargarse en temas en que la conexin con el Estado central y eventuales instancias intermedias es capital. Los estudios nacionales sugieren un cierto escepticismo en cuanto a una transicin virtuosa entre el modelo mnimo y el modelo mximo de descentralizacin. Costa Rica: La excesiva concentracin del poder poltico y econmico visualiza la autonoma como un obstculo para el ejercicio del poder central, en donde los polticos superiores consideran a los lderes locales como potenciales bloqueadores polticos; por lo tanto, predomina la marginacin del rol del gobierno local. Los problemas que presenta el desarrollo local en Costa Rica se relacionan con un marco de poltica de orden deficiente, al no relacionarse las polticas pblicas con las necesidades reales de los gobiernos locales; falta de conceptos y planificaciones a largo plazo; comportamiento impredecible de los gobiernos y sus administraciones; mercados de finanzas inestables y acceso difcil al mercado mundial. El Salvador: Se advierte capacidad de elaboracin de polticas mediante procesos graduales, pero selectivos: ninguna transferencia se ha realizado a los gobiernos locales por la va de la aprobacin de una. Cada uno de los ltimos tres gobiernos se ha ocupado de disear una propuesta de poltica. La coordinacin es un rea con muchas dificultades; de hecho, no se aprecian relaciones intergubernamentales con el funcionamiento esperado, en relacin a la ejecucin de polticas y programas. Los gobiernos han demostrado capacidad para formular polticas. Impulsaron procesos de definicin de objetivos pblicos descentralizadores y propugnaron por traspasar competencias y recursos a los gobiernos locales. La poltica no se implement. Se elabor, pero se abandon la accin especfica. Se puede observar, sin embargo, continuidad en cuanto que la poltica se ha estado dejando y rehaciendo de nuevo. Este tipo de poltica tiene costos: disminucin en la confianza en las instituciones, una imagen de ineficiencia, falta de resultados y percepcin de que no se cumple con los compromisos. La prctica, por tanto, tiene sus efectos en las percepciones y creencias de grupos de la poblacin insatisfechos con el modo de actuar del gobierno. No hay suma cero. La ineficiencia erosiona la imagen de capacidad, con efectos en la gobernabilidad. Guatemala: En espacios institucionales, las conexiones estn formal y legalmente creadas en las leyes que abren espacios para la expresin de los intereses locales, principalmente por la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el Cdigo

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Municipal. Sin embargo, ninguna funciona an como canal de comunicacin de estos intereses hacia el inters nacional. En espacios sociales, producidos espontneamente en el seno de la sociedad civil, por su informalidad legal, tienen menos posibilidades de articular conexiones que hagan llegar la expresin de sus intereses y necesidades al nivel nacional. En algunos casos, sirven de insumos a la gestin gubernamental local, sin que ello signifique que van a llegar a ser insumo de polticas nacionales. La informacin es general, en cuanto a que no existe ninguna incidencia de aquellos intereses locales; unas veces, por la falta de funcionamiento de las conexiones institucionales legalmente establecidas; otras, porque los intereses locales, ms de la sociedad civil que del gobierno local, se orientan hacia la definicin de polticas integrales de solucin a problemas sociales. Esto no es del inters gubernamental nacional y, pocas veces, del inters gubernamental local, sobre todo cuando estn ms orientados hacia los proyecto de corto plazo y de obra fsica e infraestructura Por otra parte, muchos de los intereses expresados en el nivel local no llegan ni a lo departamental, en virtud de que el alcalde, que la mayora de veces es el portador del insumo, lo distorsiona o suplanta en el camino, por otros requerimientos de inters propio o porque teme expresar y proponer lo generado en lo local, en el mbito departamental o nacional, en el caso de la superposicin de una conexin de hecho, hasta la Presidencia o la Secretara Ejecutiva Presidencial Honduras: En Honduras, existe una desconfianza histrica entre la sociedad civil y el gobierno. Esto constituye un obstculo de carcter genrico y difuso para la descentralizacin. No obstante, las entrevistas realizadas revelan que no existe una gran divergencia en cuanto a los distintos enfoques que presentan los partidos para la descentralizacin. Sin embargo, existen ideas o intenciones, ms an cuando no hay un verdadero compromiso de los gobiernos para cumplir o impulsar, canalizar, ejecutar y monitorear las ideas o proyectos que surgen desde el nivel ms bajo o desde el tercer sector. Pese a ello, esta diversidad de ideas y de informacin se ve diluida al pasar el tiempo; aparentemente, estos compromisos entre sociedad civil , gobiernos locales y gobierno central quedan en muy buenas ideas, nada ms. Es necesario cumplir de manera responsable con lo planteado en la mesa de negociacin; al parecer, no se terminan de incorporar las propuestas de la sociedad civil en los documentos oficiales. Nicaragua: La relacin existente entre descentralizacin y desarrollo local es percibida de forma diferente por el gobierno central y los actores locales. Desde el punto de vista del gobierno central, la descentralizacin es un medio para que otros actores, especialmente privados, participen en la prestacin de los servicios pblicos y

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faciliten el desarrollo econmico de las localidades49. Para los actores locales, mientras tanto, la descentralizacin es un medio para el desarrollo local, concebido como un proceso que apunte a mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos y permita la integracin del pas50. Este desencuentro en las visiones de los principales actores ha dado lugar al aparecimiento de un conflicto sobre los aspectos sustantivos de la descentralizacin, su relacin con el desarrollo local y la calidad de la participacin en ambos procesos51. En la realidad, prcticamente no existen dinmicas que proyecten a los actores locales hacia los procesos nacionales. Existe, ms bien, una enorme brecha que separa a stos de aquellas. Sin embargo, hay casos en que los actores locales han logrado traspasar la brecha, tal es el de los foros de consulta realizados por la sociedad civil respecto a la Poltica de Descentralizacin y Desarrollo local y, ms recientemente, la consulta sobre el Plan Nacional de Desarrollo. Esta falta de proyeccin tiene que ver con la inexistencia y/o debilidad de las instancias intermedias de concertacin, la falta de reconocimiento de los actores locales por parte del gobierno central y la estrategia de control que prevalece desde ese ltimo nivel hacia abajo.

Panam : En Panam, se tiene la norma, pero no una valoracin de su funcionamiento. Las juntas locales son presididas por el Honorable Representante (concejal), que presenta sus inquietudes ante el Concejo Municipal; ste las presenta ante el Consejo de Coordinacin Provincial para su debate y, de ser necesario, se presenta posteriormente ante la Asamblea Legislativa, como Propuesta de Ley de la Repblica. En los concejos provinciales, dirigidos por una directiva integrada por concejales, participan los directores de las instituciones autnomas y semiautnomas, los alcaldes, los concejales e invitados ministeriales. El examen de estas visiones hace evidente el obstculo para que la descentralizacin y el desarrollo local se conecten con el modo de gobernabilidad nacional, en un sentido distinto. Pero esto quiz revela otro aspecto crtico. La primera fase en la que se coincidi, desde ngulos diversos, en el fortalecimiento y la relegitimacin poltica del municipio, hacia abajo, para dinamizarlo como nivel de administracin en la esfera local, se agota. Y, en retorno, desde el punto de vista de la descentralizacin, aunque quede mucho por hacer en el mbito especficamente municipal, ahora cobran ms importancia los niveles de agregacin intermedios horizontales y hacia arriba, as como los espacios de

Gobierno de Nicaragua. (Abril, 2002). Poltica Nacional de Descentralizacin y Desarrollo Local. Versin pblica inserta en separata en los diarios. Managua.. 50 Red Nicaragense por la Democracia y el Desarrollo Local y AMUNIC. (Febrero, 2003). La descentralizacin que queremos. Una visin desde la sociedad civil y autoridades municipales. Foro Nacional sobre Descentralizacin. Managua. 51 Montenegro, S. y Cuadra Lira, E. (2003). La descentralizacin en Nicaragua. Diagnstico del proceso. CINCO. Managua. Primera impresin.

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negociacin que se logren impulsar entre el gobierno central y el nivel local. Esto incluye incluso a las coaliciones pro-descentralizacin. Los esfuerzos por cimentar la presencia poltico-administrativa del municipio y el despliegue de formas participativas de conexin con la poblacin, sin que se hayan agotado completamente, muestran sus lmites en los productos que los encarnan: infraestructura de base, tipo de proyectos limitados centralmente, planes municipales limitados. La dimensin ms desarrollista de la descentralizacin, relacionada con problemas socioeconmicos y ambientales, rpidamente revela la necesidad de escala territorial y de conexin con el Estado52. En este nivel de exigencia, pocos municipios tienen capacidad de liderazgo, se encuentran concentrados en sus propios problemas de administracin y financiamiento, no logran canalizar las demandas de nivel social y econmico, ni la determinacin poltica de los alcaldes desde el nivel nacional, coartan la promocin de alianzas ms amplias o de compromisos con estrategias de descentralizacin ms profundas, que afectaran los propios centros de poder con los que estn directa o indirectamente ligados. Aunque, ciertamente, esta relacin ha conocido niveles de friccin debido a las restricciones financieras de los municipios. Si este anlisis es acertado, un reposicionamiento en relacin con la descentralizacin sera necesario. ste podra tener consecuencias en el sentido de clarificar el debate en torno a las estrategias de descentralizacin y sus implicaciones en materia de gobernabilidad. Algunas de las implicaciones de este reposicionamiento involucran dimensiones instrumentales, pero tambin de contenido. Posibles puntos que merecen un replanteamiento. Las asociaciones de municipios necesitaran elaborar mucho ms su papel en la agregacin de la demanda social y econmica territorial y estimular las actividades de organizaciones comunitarias y de carcter gremial, en un claro sentido de incrementar la densidad social del territorio. La dimensin territorial agregada necesitara de nuevos instrumentos de negociacin y accin con el gobierno central. Referencias institucionales intermedias en la descentralizacin de programas y acciones se volveran necesarias. Los planes municipales seran redimensionados en su especificidad en el marco de competencias adecuadas que no descarguen al Estado de sus responsabilidades en la fragmentacin. Los planes territoriales agregados seran una escala ms elevada de articulacin de la descentralizacin y el desarrollo local, y no deberan reducirse a la adicin de los planes de gestin municipal.
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El nico que al final puede validar un pacto social en torno a estos temas.

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Las transferencias municipales no deberan sustituir al debate y a la identificacin de mecanismos de financiamiento del desarrollo por el sector pblico. La orientacin de la cooperacin internacional es tambin parte del debate, en los pases en donde sta tiene un peso considerable. La conexin local nacional necesitara pasar de la ejecucin local de una muy limitada, que despus de todo no es ms que la inversin pblica histricamente postergada, a propuestas de una estrategia coordinada de desarrollo econmico y social territorializada. Las coaliciones pro-descentralizacin necesitaran articularse con organizaciones sociales que valoren en una alianza la dimensin territorial. Esto no saldr slo del vnculo municipio-organizacin comunitaria. Las tentativas de incidencia deberan conectarse con una estrategia de construccin de actores sociales, en la demanda descentralizadora ms precisa. La formacin en el terreno, los espacios de informacin y difusin pblicos locales y nacionales, y la conexin de problemas y demandas con el potencial de la descentralizacin como proyecto poltico integral requieren de una accin combinada en una estrategia comn de actores diversos. La descentralizacin puede ser un instrumento de creacin y movilizacin de fuerzas sobre una base territorial, a condicin de que exista un claro proyecto poltico de construccin y transformacin del territorio. IV. La construccin de una relacin entre descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad depende del proyecto poltico que la impulsa Constatadas las limitaciones del actual proceso de descentralizacin, su determinacin por el modo de gobernabilidad nacional, la imposibilidad de una gobernabilidad local, las distancias entre la estrategia de descentralizacin de baja intensidad y la propuesta mxima de reorganizacin del Estado y la economa, el problema ms importante podra formularse de esta manera: cmo avanzar en una transicin entre el modo de gobernabilidad y las expectativas de la descentralizacin de alta intensidad? El desencuentro entre la oferta mnima y la demanda mxima La oferta descentralizadora dominante, orientada por un objetivo instrumental limitado, aparece desfasada en relacin a la demanda mxima, que busca hacer de ella un proceso conducente a una nueva relacin entre Estado y sociedad, que produzca mejores resultados en todos los dficit histricos acumulados en la sociedades centroamericanas. En este sentido, esta demanda es doble, instrumental y finalista a la vez: al transformarse en una propuesta que busca responder a esa demanda, se convierte necesariamente en un proyecto poltico.

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En palabras de Rokael Cardona: (...) se requiere de una profunda reforma del modelo econmico acompaada por la reforma estructural del Estado, siendo la descentralizacin uno de los ejes indispensables en este proceso (...). La situacin de crisis del modelo econmico, concentrador de la riqueza y el ingreso, altamente excluyente y orientado hacia la apertura comercial en la globalizacin, genera un cuadro de pobreza y desigualdad creciente donde los peores indicadores del desarrollo humano se encuentran en lugares de poblacin rural, donde la poblacin indgena es mayoritaria (...). No se podrn reducir los ndices de pobreza si no se avanza en una profunda descentralizacin del Estado. La situacin se presenta dramtica en Guatemala en el sector agrario, debido a mltiples factores, entre ellos la crisis estructural del modelo agro exportador tradicional. En Honduras, los datos y los fenmenos presentan una situacin similar. En todos los casos, el diagnstico de la pobreza y las polticas impulsadas por el Estado no dan resultados alentadores para resolver los problemas estructurales. La poltica oficial de reduccin de la pobreza no tiene un enfoque de desarrollo integral de los municipios, ni se plantea de manera descentralizada. La identificacin de la propuesta descentralizadora mxima como proyecto poltico obliga a decantarla en sus niveles instrumentales y finalistas, de reorganizacin institucional y econmica; pero, adems, implica identificar los intereses y los actores identificados con ella. Hay que reconocer aqu diferencias muy fuertes entre las realidades nacionales. La demanda y las propuestas estn elaboradas mucho ms conceptual que polticamente, en los respectivos pases, en algunos casos, ni siquiera han sido formuladas. Por otro lado, la construccin de intereses y coaliciones es desde muy incipiente a en desarrollo53. Las razones pueden ser identificadas en casos concretos, pero esto nos alejara del problema que se quiere plantear aqu. Si la distancia entre oferta y demanda es grande, hay puntos de cruce posibles que hagan acumular fuerzas en los dos extremos del proceso nacional y local? O, se convierte esta demanda en su proyeccin poltica, necesariamente en una fuerza extra sistmica que, para penetrar como prioridad poltica, debe transformar? Para el modo de gobernabilidad, esta cuestin es fundamental. Dado que, o bien enfrenta un conflicto secundario de bajo costo poltico, negociado ms o menos prolongadamente; o bien enfrenta un conflicto primario de alto costo. Debido a que implicara cambio en los arreglos dominantes, la ampliacin de la admisibilidad de la
En este ensayo se aprecia que: Las coaliciones portadoras del proyecto de descentralizacin de alta intensidad carecen an de la fuerza suficiente y de la proyeccin poltica necesaria, capaz de ejercer condicionalidad sobre la toma de decisiones. Mientras, los portadores del proyecto de baja intensidad generalmente forman parte de un arreglo dominante en torno a este proyecto y conservan el control poltico.
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demanda y el conflicto supondra una transformacin institucional y una creciente legitimidad de los procesos satisfactores de las nuevas demandas y de los actores que las expresan. La informacin disponible indica que nos encontramos en el primer tipo de situacin y que las condiciones de un segundo escenario son dbiles en la regin. El peso y el incremento que tenga la descentralizacin, en trminos de propuesta en relacin al modo de gobernabilidad, se vuelve una cuestin clave. Si se piensa en la descentralizacin como una cuestin estratgica, en su doble dimensin: instrumental y finalista; esto no puede ser eludido. Pero, tal situacin no puede ocurrir de manera abstracta. Debe asumir una forma poltica y socialmente tangible. En el modo de gobernabilidad hay un elemento forzoso: la construccin de arreglos sociopolticos dominantes, capaces de condicionar y disciplinar a los tomadores de decisiones, la respuesta institucional y la produccin de legitimidad. Pero los arreglos sociopolticos dependen a su vez de los actores polticos y sociales, del grado de apertura o inclusin poltica y, en el caso de la descentralizacin, de una dinmica poltica local que sea el sustento del proceso y de su legitimidad. En relacin a este problema, tres temas parecen particularmente relevantes y merecen una discusin.

Los actores y los arreglos Se ha planteado que el ncleo duro de todo modo de gobernabilidad son los arreglos sociopolticos dominantes que lo sostienen y la implicacin, en ellos, de actores e intereses. Es importante entonces caracterizar en cada caso cul es el tipo de arreglo dominante en relacin a la descentralizacin54, quines estn implicados y cules son sus puntos fuertes y dbiles. Esto implicara un estudio en profundidad en cada caso nacional, lo cual desborda el marco de este trabajo. En trminos generales, lo que se identifica como arreglo dominante en la regin es lo que hemos denominado descentralizacin de baja intensidad, cuya forma es adems estndar, producto de la homogeneidad de los modelos importados desde los multilaterales. La posibilidad de que se opere una transicin hacia procesos ms intensivos, si esto es lo que se considera necesario y es algo que habra que dilucidar, est entonces
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Esto no debe confundirse con la produccin de documentos oficiales u otros instrumentos formales de la poltica.

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directamente vinculada con la aparicin de nuevos actores55 y el fortalecimiento de los que ya existen, en torno a promover arreglos ms favorables al proceso de intensificacin. En este punto, conviene discutir si los modelos de organizacin y participacin estndar que acompaan la descentralizacin de baja intensidad pueden y deben ser modificados, en perspectiva de una nueva fase histrica de la descentralizacin; o si esto ya est ocurriendo y en qu direccin. Las alianzas locales parecen ser la va ms importante para continuar estimulando el proceso; pero, la constitucin de actores de la descentralizacin sigue estando limitada. Se sugiere que tres puntos se pongan en agenda: El modelo comunitario parece limitado en la construccin o reforzamiento de actores sociales en aspectos clave de representacin social. Un nuevo modo de asociativismo y proyeccin poltica debera ser discutido. Los contenidos transferidos de formacin y cultura poltica han sido, en genera, funcionales al enfoque de descentralizacin de baja intensidad, ello requiere de una fuerte revisin. Los espacios polticos El problema de los espacios polticos relacionados con la descentralizacin tienen una doble dimensin. Por una parte, se han formalizado, pero no tienen centralidad poltica suficiente; y, por otro lado, a nivel local, la apertura o la admisibilidad es baja56. En general, se constata la insuficiente articulacin de los espacios polticos nacionales formales: parlamento, comisiones de descentralizacin, institutos de fomento municipal; con los niveles locales: asociaciones de municipios nacionales, espacios polticos locales, asociaciones de municipios locales, comits de desarrollo locales, espacios de consulta, organizacin comunitaria, etc., a lo que se debe agregar el peso del sistema poltico controlado nacionalmente por las lites y los efectivos niveles de organizacin y representacin local. Pero, obviamente, el problema no es slo geogrfico: centro-territorios; o de nivel poltico: gobierno central-municipios. Aunque, una articulacin ms equilibrada en lo poltico- representativo sera ciertamente deseable. La cuestin de fondo es la identificacin de cules son los espacios polticos que permiten acumular fuerzas y replantear el modo de gobernabilidad. Puede decirse que, hasta ahora, la tendencia ha sido a actuar en tres niveles. En el nivel nacional, intentando establecer un grupo de influencia parlamentario o en
El concepto de nuevo es relativo, se trata ms bien de un nueva valorizacin de la descentralizacin en actores que no la consideraban, ms que del surgimiento de nuevos grupos sociales. 56 La apertura y admisibilidad no es equivalente a la dimensin del pluralismo participativo. Se determina por el tipo de demandas y conflictos que son procesados y admitidos desde el nivel local hasta el nacional.
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tomadores de decisiones, el dilogo y la participacin en las comisiones de descentralizacin; en el nivel intermedio, fortaleciendo las asociaciones de municipios y la interaccin con las instituciones sectoriales; en el nivel local, la participacin comunitaria y los comits de desarrollo57. El balance de este conjunto de acciones es ambiguo; por un lado, la descentralizacin existe como proceso; por otro, no ha podido asumir desafos estratgicos. Independientemente de la discusin sobre la validez de esta manera de este proceder, existen aspectos que podran ser potenciados. La relacin entre los tres niveles de accin necesita fortalecerse mutuamente para construir un estado de opinin, con mayor poder de condicionamiento de la accin pblica. Las actividades hacia abajo, de organizacin y participacin, han insistido ms en la capacitacin comunitaria 58 que en la deliberacin y en la creacin de instancias de negociacin 59. Existe la necesidad de crear procesos ms dinmicos de estructuracin de intereses locales y de negociacin ascendente. Si bien el ciudadano es la categora bsica de la democracia, los espacios polticos requieren de agregacin colectiva de intereses que le den sustancia a la negociacin, en base a intereses sociales y econmicos, y a la generacin de un inters reconocido como pblico a la escala del municipio, la regin o departamento, las polticas nacionales. La cuestin central de los espacios polticos nacionales y locales es si canalizan demanda -problema de gobernabilidad y respuesta institucional- para darle salida poltica a los niveles de coordinacin, organizacin y, por lo tanto, de interlocucin logrados. Ello facilita una escena social y una escena poltica donde construir un espacio pblico, es decir, un espacio legtimo de encuentro entre la autoridad institucional y las diversas corrientes e intereses sociales, todos a priori legtimos. Sin embargo, no se puede suponer que en todos los casos el tejido social est preparado y que los modelos organizativos y participativos propuestos contribuyen a la formacin de espacios polticos, que le den a la descentralizacin el anclaje necesario hacia abajo y hacia arriba. Nuevos ejes de trabajo El entorno poltico y social es ahora la cuestin esencial para el despliegue de la descentralizacin.
Un balance sobre los resultados podra ser objeto de discusin. Aqu, no se discuten los valores positivos de la participacin como valores constitutivos de la democracia y la ciudadana. El problema es cmo ponerla en prctica y para obtener qu resultados. Por ejemplo: la participacin para difundir tcnicas de produccin o la ejecucin de una obra puede ser muy distinta, y en nada equivalente, a la necesaria para redistribuir el poder, los recursos y la toma de decisiones para permitir el ingreso de sectores postergados o excluidos. Pero si esto es as, debe ser formulado claramente. Intentar hacer pasar todo bajo el manto de la capacitacin deja a estos proyectos en un tipo de accin de fumigacin.
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Sin deliberacin pblica sobre las alternativas de sociedad, no habr aspiraciones colectivas, ni se podr avanzar en la transicin, donde los actores sociales tienen el protagonismo.

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Las lneas dominantes, basadas exclusivamente en el desarrollo tcnico de las alcaldas y la asignacin de recursos, aunque indispensables, son insuficientes para una nueva fase de impulso a la descentralizacin, en el actual panorama poltico e institucional. En particular, destacan la insuficiencia de los planes municipales y el papel que podran jugar las aglomeraciones ms importantes, incluidas las capitales, para impulsar una conexin ms sustantiva entre las realidades locales y las decisiones pblicas. Esto implica abrir tambin, en el nivel local, la admisibilidad de demandas socioeconmicas vinculadas con el desarrollo local e impulsarlas hacia una conexin con el gobierno. En este campo, tres puntos son significativos para la agenda. La conexin entre lo local y lo nacional. La exigencia de un nivel de agregacin mayor. La admisibilidad de los temas del desarrollo econmico y social. V. Hacia dnde se quiere ir? Por ltimo, un debate pblico debera ser promovido en torno a las implicaciones de la descentralizacin, en relacin al modelo de Estado. En la tabla siguiente, se sistematiza las tres principales perspectivas60. Enfoque de la crisis del Estado Estado grande e ineficaz Propuesta de descentralizacin Descarga del Estado Municipalizacin Facilitador del mercado Penetracin del Estado, ramificacin Construccin del territorio Reorganizacin integral del Estado y la economa Policentrismo, eslabonamiento, micro regiones, aglomeraciones urbanas Perspectiva Fragmentacin Privatizacin Estado subsidiario Conexiones intermedias Descentralizacindesconcentracin Deslocalizacin Nuevo contrato social Rediseo institucional Relaciones Estadosociedad Desarrollo endgeno

Estado nacional inacabado

Estado central en crisis terminal

De ello, podra derivarse una visibilidad mayor de la descentralizacin y la identificacin de una agenda poltica ms precisa y exigente.

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No se incluye la perspectiva federalista en las condiciones especficas de Guatemala, enunciada por Rokael Cardona.

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El debate pblico parece encontrarse severamente acotado en el nivel nacional, pero tambin en el nivel local, en una perspectiva muy administrativa e instrumental, a la que ha sido arrastrado por el enfoque de baja intensidad. En la situacin descrita, hay que tener en cuenta que probablemente el impulso exgeno seguir siendo dominante en materia de descentralizacin; es decir, las instancias centrales seguirn determinando el impulso. Pero, en contraste, adquieren importancia como variables clave: El desarrollo social en el territorio, como el incremento de la densidad y la proyeccin de organizaciones locales. El incremento de los espacios polticos locales e intermedios, como construccin del territorio y su proyeccin hacia el nivel nacional. La clarificacin de la descentralizacin y sus implicaciones como proyecto poltico, en el que se redefinen los espacios de toma de decisiones nacionales y territoriales sobre el desarrollo y la redistribucin de responsabilidades polticas y de los recursos. El debate, a modo de conclusin El intercambio de puntos de vista entre investigadores, al final del trabajo de elaboracin, no pretende generar un consenso sobre los temas planteados. Ms bien, se trata de identificar los posicionamientos en torno a ellos. Dos temas se enfatizan. Hay un impasse estratgico? Acerca de la caracterizacin del proceso de descentralizacin, se plantea que sta efectivamente tiene un carcter restringido y que la cuestin central es cmo pasar a una descentralizacin integral. Confrontados a un tipo de reformas del Estado, habra que posicionarse frente a ellas; en donde la descentralizacin pasa a ser un proceso poltico de redistribucin del poder. Esto se identifica: es ms apremiante la falta de un rumbo estratgico de la descentralizacin, donde los diferentes componentes de la sociedad pueden vincular sus expectativas con el proceso. Aspectos importantes a considerar en el futuro son la formacin de actores y organizaciones sociales, y sus relaciones con la descentralizacin; la constitucin de espacios pblicos de debate y de un modelo comunicativo, que profundice la agenda descentralizadora relacionada con su articulacin con gobernabilidad y desarrollo local. Aunque se reconoci la lentitud y la dinmica quebrada del proceso, las opiniones son divergentes sobre el estado de bloqueo del proceso. Descentralizacin como proyecto poltico

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Se seal que la descentralizacin se debate entre dos modelos polticos, lo que supone una clarificacin poltica en torno a ello, donde las cualidades de la descentralizacin se identifiquen claramente. Pero, en cualquier escenario, la constitucin de actores que le den continuidad es fundamental. Sin embargo, las situaciones son muy variadas. Y si algunos ponen nfasis en los partidos, como el complemento indispensable para avanzar; otros sealan que si no hay demanda social y movimientos sociales, las cosas no se movern. Ambos posicionamientos, sin embargo, deben lidiar con la tendencia al continuismo y con impulsos externos al proceso, ms que con un anclaje en dinmicas sociales territoriales, que son an insuficientes, y con las propias debilidades de los gobiernos municipales. En cada realidad nacional se deben identificar los espacios de acumulacin de fuerzas que empujen el proceso. La cuestin es si las estrategias aplicadas, los ejes de trabajo y los modelos participativos son los ms convenientes. Esto seala tambin el problema de quines pueden jugar el papel de agregacin de intereses, como para proyectar polticamente la relacin entre descentralizacin, desarrollo y gobernabilidad. El papel histrico de los partidos, aunque reconocido, es claramente insuficiente, como llenar estos vacos es una cuestin fundamental. El dilema se encuentra en cmo operar una transicin entre el modelo restringido y un modelo integral democrtico, y quines pueden hacerlo. Probablemente, en ausencia de rupturas o crisis, el proceso ser bastante hbrido; pero ello no excluye el problema de quienes lo pueden impulsar. Aunque, existe la impresin de que los principales actores oficiales estn determinados por la oferta restringida. Las posiciones oscilan entre una dinmica de pragmatismo en torno a lo que es posible obtener y una perspectiva de replanteamiento de las relaciones entre los actores del proceso, en base a un paradigma propio de descentralizacin, desarrollo local y gobernabilidad.

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