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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

Jorge Verdeja Lpez

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO 1970-2000 DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

INSTITUTO POLITCNICO NACIONAL MXICO

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

Primera edicin 2001 D.R. 2001, INSTITUTO POLITCNICO NACIONAL Tresguerras 27, 06040, Mxico, D.F. ISBN: 970-18-4295-2 Impreso en Mxico / Printed in Mexico

NDICE

Presentacin ..................................................................................................................13 INTRODUCCIN.................................................................................................. 17 CAPTULO I POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES....................................................21 A. LA POBREZA: VISIN MUNDIAL.......................................................................23 B. CONCEPTOS Y MEDICIONES DE LA POBREZA................................................... 26 C. EL DESARROLLO SOCIAL DE MXICO EN EL MBITO LATINOAMERICANO.... 29 1. Pobreza y desarrollo humano ..........................................................................30 2. Avances o retrocesos en el progreso social, segn el IDH, el IPH y el ingreso ....36 3. Pobreza e indigencia ....................................................................................... 39 CAPTULO II POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO .................................................................................... 45 A. DISTRIBUCIN REGIONAL DE LA POBREZA .................................................... 47 B. MEDICIN DE LA POBREZA ............................................................................. 62 C. EXTREMA POBREZA EN EL MEDIO URBANO .................................................. 68 D. EXTREMA POBREZA EN EL MEDIO RURAL ..................................................... 76 CAPTULO III POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA (1970-2000) ...................................... 89 A. EL CONTEXTO ECONMICO Y POLTICO ....................................................... 91 1. Luis Echeverra lvarez (1970-1976) ......................................................... 92 2. Jos Lpez Portillo (1976-1982) ................................................................... 96

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3. Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) ..................................................99 4. Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) ...................................................... 105 5. Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000) ............................................... 109 B. LA POLTICA SOCIAL 1. EL MARCO GENERAL .................................................................................. 111 2. EL GASTO EN DESARROLLO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA ..................................................................................112 a) PIDER ...........................................................................................................113 b) Coplamar .....................................................................................................114 c) SAM ..............................................................................................................115 d) Pronasol .......................................................................................................118 e) Ramo General 26 .........................................................................................119 f) Ramo Administrativo 20 ..............................................................................120 g) Progresa ....................................................................................................... 121 C. EVOLUCIN DE LOS INDICADORES DE POBREZA .......................................... 129 CAPTULO IV REVISIN DEL PROGRESA, PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA ...........................................................133 A. DESCRIPCIN DEL PROGRESA ........................................................................135 Objetivos .......................................................................................................... 135 Estrategia ........................................................................................................ 136 Componentes .................................................................................................... 139 Cobertura .........................................................................................................141 B. EVALUACIN E IMPACTO DEL PROGRESA .......................................................143 Evaluacin del sistema de seleccin de familias beneficiarias en el Progresa ......... 143 Evaluacin sobre la precisin en la focalizacin ................................................. 143 Evaluacin del impacto del Progresa en el combate a la pobreza en comparacin con otros mtodos de focalizacin y con esquemas alternativos de transferencia .............................................................................. 145 Evidencia preliminar del impacto del Progresa en la inscripcin a la escuela en 1997 y 1998 .............................................................................148

NDICE

Atencin a la salud en localidades rurales altamente marginadas ....................... 152 El impacto del Progresa en el consumo de las familias beneficiarias .................... 153 Progresa y la participacin de la fuerza laboral en las comunidades rurales pobres ............................................................................... 154 Resultados del impacto del Progresa en la participacin de la fuerza laboral ...........................................................................................156 Participacin de la mujer en la fuerza laboral .................................................... 160 Participacin de los hombres en la fuerza laboral ............................................... 160 C. ANEXO METODOLGICO ...............................................................................161 CAPITULO V LA EXPERIENCIA CHILENA ........................................................................163 A. LA REFORMA TRIBUTARIA ............................................................................. 166 B. LA REFORMA LABORAL .................................................................................. 166 C. REAJUSTE DEL SALARIO MNIMO ...................................................................167 D. IMPACTO DE LA CONCERTACIN ....................................................................168 E. POLTICAS SOCIALES Y REDUCCIN DE LA POBREZA ................................... 168 F. RESULTADOS ....................................................................................................169 CAPTULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .............................................173 A. DESVENTAJAS DE LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS ........................................175 B. PROCEDIMIENTOS DE SELECCIN Y EVALUACIN DEL PROGRESA: PROBLEMAS DETECTADOS ..............................................................................177 C. DEBILIDADES DE LOS PROGRAMAS DE COMBATE A LA POBREZA EN MXICO ....................................................................................................180 D. CONSIDERACIONES PERTINENTES ..................................................................182 E. RECOMENDACIONES ....................................................................................... 186 F. CONCLUSIONES FINALES .................................................................................188 LISTA DE SIGLAS ..............................................................................................195 LISTA DE CUADROS ........................................................................................ 197 LISTA DE GRFICAS ....................................................................................... 201 BIBLIOGRAFA .................................................................................................. 203

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Por quienes debo seguir creyendo en la humanidad, a mis hijos: Sofa, Guillermo y Jorge. Con todo mi amor

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res dcadas de pobreza en Mxico, indican con grave seguridad que por lo menos han de ser cuatro, o cinco. Jorge Verdeja Lpez, egresado de la Escuela Superior de Economa del IPN, y doctor en Economa por la Sorbona de Pars, presenta en este magistral estudio un balance objetivo del comportamiento de la economa mexicana durante los ltimos treinta aos, con un sello importante al hacerlo al margen de consideraciones partidistas, no carente de enfoque poltico. Jorge Verdeja nos ofrece un documento obligado de consulta para los estudiosos de la realidad mexicana, en dos vertientes centrales, ampliamente documentadas, y presentando cuadros y grficas inditos en estudios semejantes. La primera, basndose en valiosa informacin internacional, especialmente de Naciones Unidas y organismos que la integran, nos presenta un enfoque distinto para el anlisis del desarrollo econmico, al incorporar y preparar informacin que definitivamente deja en claro la aguda concentracin de la riqueza y la amplia distribucin de la pobreza, con todas sus graves caractersticas. Para hacerlo se apoya en los ndices de desarrollo humano y no en simples porcentajes del PIB, contribuyendo a romper la falacia del seguimiento de patrones en trminos de este indicador. Terrible resulta que aun en trminos del PIB, los indicadores para los pases pobres sean alarmantes. En la segunda, demuestra, ao por ao, la cada del salario real en Mxico, analiza en detalle los programas de ayuda social, demuestra sus escasos resultados en beneficio de la poblacin y ms importante todava: demuestra la tendencia creciente de la pobreza en nuestro pas, as como el lamentable lugar que, en desarrollo humano, ocupa el segundo socio comercial de los Estados Unidos, en el cuadro de naciones, incluso en Latinoamrica, por debajo de Panam, Costa Rica y otros.

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Muy importante tambin, ubica con detalle los niveles de pobreza en general en nuestro pas, globales, regionales, rurales, urbanos; y su distribucin por entidades federativas. Es este un magnfico y brillante estudio, a pesar de que revela la parte ms oscura de la sociedad mexicana; la pobreza en que sobremueren millones de mexicanos para los cuales ninguna demagogia alcanza. Queda claro, a su vez, que el libre juego del mercado y la globalizacin se han convertido en la ley del ms fuerte. Pretender que en la misma pecera puedan nadar juntos y revueltos peces grandes y chicos, slo favorece que los primeros tengan alimento seguro. Tambin es manifiesto que las engaosas tesis de que primero hay que crear la riqueza para luego repartirla, adolecen de un tremendo defecto de definicin: nadie dice, nunca, con qu volumen de concentracin de riquezas un individuo se da por satisfecho para empezar a repartir. Tres dcadas de pobreza creciente en Mxico tanto en el deterioro del nivel de vida como en el aumento en el nmero de pobres, dejan claro, que el neoliberalismo y la globalizacin entreguista se han convertido en los peores enemigos de la nacin y de los mexicanos.

Arturo Salcido Beltrn

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INTRODUCCIN

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xico se encuentra en el comienzo de una nueva centuria, cuyo escenario se caracteriza por un intenso y creciente proceso de mundializacin de las telecomunicaciones, la robtica, la informtica, las corrientes comerciales y las financieras, impulsado y enlazado por efecto de sorprendentes y vertiginosos avances en los diversos campos del conocimiento cientfico y tecnolgico que por la lgica del funcionamiento libre de los mercados y las indeseadas desigualdades distributivas que lo acompaan ha situado a los pases de mayor desarrollo econmico en la cspide del progreso social, y a los de menor desarrollo relativo en la difcil pendiente de escape del atraso y la pobreza para alcanzar mejores niveles de bienestar y desarrollo humano. Antes que todo, debe reconocerse que el Mxico actual dista mucho del de dos o tres dcadas atrs, en el que el crecimiento econmico y el desarrollo dependan de una decisin del Estado benefactor. El Mxico de hoy en relativamente corto tiempo ha logrado transformar su economa antes orientada hacia el mercado interno, en una economa abierta cada vez ms articulada al sistema econmico mundial, mediante acuerdos de cooperacin y tratados bilaterales y multilaterales de libre comercio con potencias econmicas como los Estados Unidos de Amrica y el Canad o el grupo de pases que integran la Unin Europea. Sin embargo, tambin debe admitirse que detrs de esos avances, en la competitividad comercial internacional y en los logros macroeconmicos nacionales, existe una gran inequidad social, producto tanto de la desigual distribucin del ingreso, del empleo y subempleo como de los bajos salarios y la consecuente prdida del poder adquisitivo de la mayor parte de la poblacin. Situacin que ha conducido al aumento de la pobreza y extrema pobreza que han caracterizado al Mxico de ayer y que lastima al Mxico de hoy.

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Este fenmeno de polarizacin entre un grupo cada vez ms reducido de mexicanos que disfruta de altos niveles de bienestar y otro grupo creciente que sobrevive con dificultad a los duros embates de la pobreza en un pas con importante crecimiento econmico, con autorizada viabilidad para la inversin extranjera y abultadas cifras de comercio exterior nos ha llevado a estudiar las causas y los efectos de tal polarizacin a partir de: sus caractersticas y tendencias, su ubicacin territorial y su evolucin en las ltimas tres dcadas, a travs del contexto econmicopoltico que la ha generado, as como las polticas sociales y los programas de lucha contra la pobreza instrumentadas durante ese periodo. Dado que la manifestacin de la pobreza no es un mal social exclusivo de la nacin mexicana, sino que tambin es mundial y su nivel de gravedad y magnitud aunque no es axiomtico depende en gran medida de la etapa del estadio de desarrollo econmico y social alcanzado por cada pas; en el captulo I se procedi a examinar los principales conceptos y mediciones de la pobreza, tales como: desarrollo humano, pobreza humana e ingresos, as como a analizar y comparar las cifras disponibles en el tema a fin de determinar en qu posicin y condiciones se ubica Mxico en el mbito internacional, particularmente en el contexto latinoamericano. Enseguida con el propsito de tener un conocimiento ms objetivo de la gravedad de dicha problemtica en el territorio nacional en el captulo II se aborda el estudio de las desigualdades inter e intrarregionales, en trminos de bienestar, a travs de las condiciones econmicas y sociales existentes en cada una de las entidades federativas. En el captulo III, se aborda el anlisis del tratamiento gubernamental aplicado mediante las diversas polticas sociales y programas de lucha contra la pobreza que se disearon y ejecutaron en los ltimos 30 aos, as como el escenario econmico y poltico en que se suscitaron. Visto que el diagnstico indica que el padecimiento de la pobreza no fue debidamente atendido a pesar de los diferentes planes y programas instrumentados para erradicarla y que actualmente en la poltica de desarrollo social de combate a la pobreza, diseada por el gobierno federal en 1997, se puso en marcha, entre otros, el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) para ampliar las oportunidades y complementar el ingreso de millones de familias mexicanas que viven en condiciones de extrema pobreza, en el captulo IV se presenta una descripcin de dicho programa, as como los logros alcanzados durante su aplicacin. Dada la gran utilidad que se deriva del anlisis comparativo sumado a los insistentes comentarios de expertos en la materia en el sentido de que la economa

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mexicana sigue, o imita en parte, al modelo econmico y de poltica social chileno en el captulo V se examinan cinco de los principales componentes que integran dicho modelo, de los cuales tres de ellos estn en plenitud vigentes en Mxico. No obstante los conflictos poltico-ideolgicos propiciados por partidos polticos rivales o poderosos grupos de inters entre o durante los periodos de transicin (democracia-dictadura-democracia) la experiencia chilena aporta valiosos elementos desde la ptica del diseo de la poltica social y los programas asistencialistas. Por ltimo con el objeto de abrir el cauce a la reflexin, definir nuevas lneas de accin, potenciar los actuales esfuerzos y plantear soluciones viables a la compleja problemtica planteada por el crecimiento de la pobreza en las zonas urbanas y rurales en el captulo VI se presentan las conclusiones y recomendaciones a las que se llegaron en este estudio, as como las recomendaciones y propuestas pertinentes para avanzar en la cruzada contra la pobreza en nuestro pas. Para terminar, cabe rescatar algunas ideas expresadas por el presidente Vicente Fox Quesada, que resumen el propsito fundamental del presente trabajo: La responsabilidad gubernamental acumulada es enorme en materia social... Mxico ya no quiere ni puede sobrevivir entre islas de riqueza y prosperidad rodeadas por mares de miseria. Desde hace mucho tiempo, millones de mexicanos resisten la sobrecarga de la marginacin y la pobreza. Quienes la padecen tienen justos reclamos que formular a la sociedad y al Estado. Estoy convencido de que la economa debe recuperar su dimensin moral y humanista para darle sentido y rumbo. Estoy convencido tambin de que la calidad de vida de una sociedad no se mide nicamente por su capacidad para generar riqueza sino, sobre todo, por la equidad para distribuirla.1

Discurso del licenciado Vicente Fox Quesada, ante el Poder Legislativo, al asumir la Presidencia de la Repblica, el 1 de diciembre del 2000.

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A. LA POBREZA: VISIN MUNDIAL La verdadera riqueza de una nacin est en su gente. El objetivo bsico del desarrollo es crear un ambiente propicio para que los seres humanos disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa. sta puede parecer una verdad obvia, aunque con frecuencia se olvida debido a la preocupacin inmediata de acumular bienes de consumo y riqueza financiera. on estas lneas inicia el primer Informe sobre Desarrollo Humano, publicado en 1990. Cinco dcadas han transcurrido desde que se pro clam la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, pero actualmente en el planeta hay casi 1,500 millones de personas que subsisten con menos de un dlar diario y ms de 2,000 millones que disponen de menos de dos dlares diarios.1 La dimensin de la pobreza en el umbral del siglo XXI es una verdadera afrenta a la dignidad humana, cuando casi 12 millones de nios mueren antes de cumplir cinco aos y ms de 800 millones de personas pasan hambre.2 El prestigioso Instituto Worldwatch de Washington ha sealado que uno de cada tres nios est subalimentado, 1,220 millones de personas carecen de agua segura, tres millones de infantes mueren por ao de enfermedades prevenibles con
Banco Mundial 2000, Informe sobre el desarrollo mundial, 1999-2000, p. 172. En 1990, muchos representantes de los organismos de desarrollo confiaban en que la mera vitalidad del capitalismo de mercado sacara de la pobreza a miles de millones de personas, para integrarlos en una nueva era de desarrollo sostenible. Estas expresiones no se materializaron. 2 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)1998, Informe del PNUD sobre la pobreza 1998, pp. 5 y 16. En los pases en desarrollo, aproximadamente el 30 por ciento de todos los nios de menos de cinco aos estn mal nutridos y el 38 por ciento de todas las mujeres adultas son analfabetas.
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vacunas, un milln de mujeres muere cada ao por problemas de salud vinculados con la reproduccin, y 1,000 millones de adultos no saben leer ni escribir.3 La desigualdad entre pases ricos y pobres tambin ha aumentado. En 1997 el 20 por ciento ms rico de la poblacin mundial que viva en los pases de ms altos ingresos concentraba el 86 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) mundial, el 82 por ciento de las exportaciones de bienes y servicios, el 68 por ciento de la inversin extranjera directa, y el 74 por ciento de las lneas telefnicas mundiales; en tanto el 20 por ciento ms pobre de la poblacin mundial slo tena el uno por ciento del PIB, el uno por ciento de las exportaciones, el uno por ciento de la inversin extranjera y el uno por ciento de las lneas telefnicas. Pese a que algunos expertos haban previsto que habra reduccin de la brecha entre ricos y pobres, se puede constatar un aumento de la concentracin del ingreso, los recursos y la riqueza entre gente, empresas y pases, acentundose este fenmeno con el proceso de globalizacin. La diferencia de ingreso entre el 20 por ciento de la poblacin que vive en los pases ms ricos y el 20 por ciento que vive en los pases ms pobres era de 74 a uno en 1997, superior a la relacin de 60 a uno de 1990 y a la de 30 a uno de 1960. En suma, las disparidades entre ricos y pobres en cuanto a oportunidades a escala mundial se incrementaron 2.5 veces.4 As, los pases de la Organizacin de Cooperacin y de Desarrollo Econmicos (OCDE) con el 19 por ciento de la poblacin mundial detentan el 71 por ciento del comercio mundial, el 58 por ciento de la Inversin Extranjera Directa (IED) y el 91 por ciento de todos los usuarios de la Internet. Por su parte, las 200 personas ms ricas del mundo duplicaron su activo neto, en los cuatro aos anteriores a 1998, a ms de un billn de dlares. Los activos de los tres principales multimillonarios son superiores al Producto Nacional Bruto (PNB) combinado de todos los pases menos adelantados y sus 600 millones de habitantes.5 Frente al problema de que la pobreza es la forma ms cruel y ms extendida de negacin de las oportunidades, as como de su capacidad de eleccin, y de que sta adems de atentar contra los derechos humanos al mantener a grandes ncleos de poblacin en situacin de desempleo, desnutricin y marginalidad extrema com3 4 5

Bernardo Kliksberg (comp.), Pobreza: un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial, p. XXI. PNUD 1999, Informe sobre desarrollo humano 1999, pp. 2-3. Ibid., p. 3.

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promete seriamente la estabilidad poltica y democrtica, 185 gobiernos de la comunidad internacional reunidos en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague en 1995, manifestaron su decisin de erradicar la pobreza absoluta mediante el establecimiento de objetivos y la formulacin de planes y programas concretos. En el informe surgido de dicha cumbre se sostiene que la mejor forma de abordar el problema de la pobreza es con una gama muy amplia de polticas: La pobreza no es una cuestin sectorial. No es un problema meramente social que puede tratarse en forma espordica o residual. La erradicacin de la pobreza debe convertirse ms bien en el objetivo central y rector de todos los esfuerzos en pro del desarrollo.6 En este sentido, las polticas sociales basadas en el criterio de que la pobreza puede ser eliminada por cuenta exclusiva del crecimiento econmico o aquellas que privilegian el ajuste macroeconmico, el control de la inflacin y la estabilidad del tipo de cambio sin importar el costo social y abandonan el inters por instrumentar esquemas equitativos de distribucin del ingreso contribuyen, con ello, a acentuar las desigualdades y ahondar la indignante pobreza. Si bien el capitalismo de este siglo ha logrado potenciar la capacidad productiva de la humanidad, no ha tenido igual xito en imprimir mayor equidad en la distribucin de la riqueza y mejorar las condiciones de vida de la poblacin.7 El crecimiento es una condicin necesaria para elevar el nivel de vida de la gente; sin embargo, de ninguna manera resulta una condicin suficiente en s misma para lograrlo; para ello es indispensable que ste venga acompaado por una distribucin ms equitativa de la riqueza que se genera.8
1998, op. cit., p. 11. Joan Robinson, La segunda crisis de la teora econmica, Contribuciones a la teora econmica moderna, p. 33. ...un aumento de la riqueza no equivale, ni mucho menos, a una disminucin de la pobreza. Se mont un coro universal de alabanzas al crecimiento. ste resolvera todos los problemas. La pobreza no deba preocupar a nadie. El crecimiento mejorara la situacin de todos y la pobreza desaparecera por s sola sin necesidad de prestarle especial atencin. Los economistas, que deban haber estado mejor informados, se unieron al clamor general. Los economistas solan saber (pero sin duda lo haban olvidado) que, en cualquier sociedad, el nivel que se considera decente y aceptable corresponde ms o menos a la medida de lo que proporciona esa sociedad. Por ley natural, mucho ms de la mitad de la poblacin (ya que los ingresos bajos son ms numerosos) vive siempre por debajo del nivel considerado decente, sea cual sea su nivel absoluto de consumo. 8 Ibid., p. 34. El crecimiento no slo no permite superar nunca la pobreza relativa, sino que acenta la pobreza absoluta. El crecimiento requiere progreso tcnico y el progreso tcnico modifica la composicin de la fuerza de trabajo, creando ms puestos para los trabajadores calificados y menos para los no calificados, pero las oportunidades de adquirir una formacin profesional estn reservadas (con algunas excepciones para los talentos excepcionales) a las familias que ya cuentan con ella. El crecimiento, en la cspide va acompaado del descenso de un nmero cada vez mayor de familias a los escalones ms bajos. La miseria absoluta va en aumento a la par que crece la riqueza. La conocida expresin, pobreza en medio de la abundancia, adquiere un nuevo significado.
PNUD

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Frente al criterio reduccionista de evaluar el desarrollo de los pases en funcin del comportamiento de unas cuantas variables econmicas y medir los niveles de pobreza nicamente por el ingreso,9 excluyendo otros indicadores sensibles tales como salud, nutricin, educacin, poder adquisitivo real, cultura, proteccin del medio ambiente, libertad, entre otros; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) por mandato de los gobiernos que conforman la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) hizo extensiva su iniciativa sobre Desarrollo Humano. B. CONCEPTOS Y MEDICIONES DE LA POBREZA El primer Informe sobre Desarrollo Humano, elaborado bajo la direccin de Mahbub ul Haq, fue publicado en 1990 despus de un prolongado periodo de crisis e incertidumbre durante el cual la preocupacin por la gente era reemplazada por la angustia del equilibrio macroeconmico, el pago de la deuda o los ajustes estructurales y con l haba llegado la posibilidad de emplear un mtodo general que permitiera, adems de captar en un nmero simple la realidad compleja del desarrollo y privacin humanos, mejorar el nivel de bienestar humano. Mediante el concepto de desarrollo humano se trata de identificar con mayor precisin en qu consiste el progreso, como medirlo, cundo saber si existen avances o retrocesos sociales; de cuyos resultados debern surgir propuestas de polticas, programas y proyectos que contribuyan a elevar la calidad de vida de las personas. Hay progreso general cuando mejoran las condiciones de vida de la gente, cuando realmente se prospera en el desarrollo humano. El desarrollo humano no slo es un concepto, es un proceso de ampliacin de las opciones de la gente mediante el aumento o potenciacin de las capacidades humanas, y su forma de medicin se hace a travs del ndice de Desarrollo Humano (IDH)10 el cual a pesar de sus limitaciones porque muchas dimensiones vitales del
Vase Paul Streeten, en PNUD 1999, op. cit., pp. 16-17. Contar con un ingreso es slo una de las cosas que la gente pobre desea. La nutricin adecuada, el acceso a agua limpia, mejores servicios mdicos, ms y mejor escolaridad para sus hijos, transporte econmico, vivienda digna, empleo permanente, etc., no son evidentes en el mayor ingreso per cpita, al menos no por algn tiempo. 10 El IDH se basa en tres indicadores: longevidad, medida en funcin de la esperanza de vida al nacer; nivel educacional, medio en funcin de una combinacin de alfabetizacin de adultos (ponderacin, dos tercios) y tasas de matriculacin combinada primaria, secundaria y terciaria (ponderacin, un tercio) y nivel de vida medio por el PIB per cpita real Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) en dlares. Para el clculo de los ndices y valores vase PNUD 1999, Nota Tcnica, op. cit., p. 107.
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desarrollo humano no son cuantificables mide el progreso general alcanzado por un pas a partir de tres dimensiones esenciales para el desarrollo humano: la longevidad, los conocimientos y un nivel decente de vida. Segn Amartya Sen (quien ayud a Mahbub a formularlo): El ndice de desarrollo humano (IDH)... ha tenido xito en servir de medicin alternativa del desarrollo, complementando el PNB. Sobre la base de sus tres componentes distintos indicadores de longevidad, educacin e ingreso per cpita no se concentra exclusivamente en la opulencia econmica (como el PNB). Dentro de los lmites de esos tres componentes el IDH ha servido para ampliar sustancialmente la atencin emprica que recibe la evaluacin de los procesos de desarrollo.11 Si la gente sin importar el grado de desarrollo de su pas no logra esas capacidades bsicas, simplemente no podr contar con variadas opciones y mejores oportunidades, sean stas polticas, econmicas, sociales o culturales. Situacin que permite constatar, en la mayora de los casos, que a pesar de que un pas alcance buenos indicadores macroeconmicos el nivel de vida de la mayor parte de sus habitantes tienda a empeorar. Es por ello que el desarrollo humano actual ofrece un marco y traza perspectivas que coinciden con la realizacin de los derechos humanos, la preocupacin por el bienestar colectivo, la equidad en los procesos y la sostenibilidad de dicho desarrollo. El ingreso es un medio fundamental para ampliar las opciones y el bienestar general, pero no es la preocupacin total en la vida de la gente. En este sentido, la inquietud por no limitar la pobreza a la simple falta de ingresos hizo que se introdujera el concepto integral de pobreza humana, el cual se opone a la negacin de las posibilidades y opciones centrales del desarrollo humano: vivir una vida larga, sana y productiva que permita un nivel decente de vida, con libertad, dignidad, respeto por s mismo y los dems.12 La diferencia entre ambos ndices radica en que el IDH mide el progreso general en un pas en cuanto a los avances o retrocesos del desarrollo humano y el ndice de Pobreza Humana (IPH) expresa la distribucin social de dicho progreso y mide la persistencia de privaciones que limitan el desarrollo humano (longevidad, conocimiento y nivel decente de vida).
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Ibid., p. 23. PNUD 1998, op. cit., pp. 14-15. Desde este ngulo, en vez de centrar la atencin en las deficiencias de las personas pobres, el enfoque se orienta hacia las capacidades, habilidades y recursos que las familias pobres movilizan para liberarse de la pobreza; dejando de esta forma de ser vctimas pasivas en espera de asistencia, para convertirse en los protagonistas de la lucha contra el proceso de empobrecimiento.

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De la variada gama de definiciones existentes sobre la pobreza, para efectos prcticos cabe retomar las mencionadas en el Informe del PNUD sobre la pobreza 1998.13 Pobreza Humana: Carencia de las capaci- sera, el umbral de pobreza establecido dades humanas esenciales, como la alfa- en la mitad del ingreso medio per cpita; betizacin y una nutricin suficiente. lo que significa que el umbral puede suPobreza de Ingreso: Falta de ingresos o gas- bir a medida que suban tambin los intos mnimamente suficientes. gresos. En muchos casos, este trmino Pobreza Extrema: Indigencia o miseria, se utiliza en sentido menos riguroso normalmente entendida como como sinnimo de pobreza general. incapacidades alimentarias mnimas. Pobreza Absoluta: Pobreza entendida de Pobreza General: Nivel menos grave de acuerdo con un criterio fijo. Un ejempobreza, entendido normalmente como plo sera el umbral de pobreza internaincapacidad de atender las necesidades cional de un dlar diario, cuyo objetivo alimentarias y no alimentarias esenciales. es comparar el alcance de la pobreza en La definicin de necesidades no distintos pases. Otro ejemplo es un umalimentarias esenciales puede variar bral de pobreza cuyo valor real se mansignificativamente de unos pases a otros. tenga sin cambios a lo largo del tiempo Pobreza Relativa: Pobreza entendida de con el fin de determinar la evolucin de acuerdo con criterios la pobreza en un determinado pas. En que pueden cambiar entre distintos pa- muchos casos este trmino se utiliza ses y a lo largo del tiempo. Un ejemplo tambin en sentido menos riguroso para referirse a la pobreza extrema. Debido al carcter multidimensional de la pobreza, adems del mtodo para medir el desarrollo humano, existen otras metodologas convencionales para medir la pobreza y los avances y retrocesos en el progreso social tales como el de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)14 el de niveles de ingreso o lneas de pobreza
Para un anlisis ms profundo sobre esquemas conceptuales de diversos autores y una discusin de las concepciones absoluta y relativa de la pobreza, uno de los temas ms discutidos por los expertos ms destacados en el mundo, vase Julio Boltvinik y Enrique Hernndez Laos, Pobreza y distribucin del ingreso en Mxico, pp. 30-41. 14 El NBI permite identificar los hogares y personas pobres, sus deficiencias habitacionales, la carencia de servicios bsicos, falta de oportunidades educativas e insuficiencias econmicas en los hogares. Este mtodo ha sido utilizado en Amrica Latina desde la dcada de 1970. Ver INDEC, La pobreza argentina, 1984. Buenos Aires. En Mxico el mtodo NBI fue aplicado por COPLAMAR (1976-1982) y los resultados se publicaron en Macroeconoma de las necesidades esenciales en Mxico. Situacin actual y perspectivas al ao 2000 con los cinco tomos relativos a alimentacin, educacin, vivienda, salud y geografa de la marginacin 1983. Mxico, Siglo XXI Editores.
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(LP) utilizado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL)15 o el de la lnea de pobreza aplicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de dos dlares diarios por persona y tambin empleada por el Banco Mundial (BM) de un dlar por persona en sus informes anuales. Por tal razn dado el mejoramiento alcanzado por los datos y series estadsticas elaborados por la ONU, y el propsito de este captulo de realizar comparaciones internacionales se efectuar un balance general de la situacin social de Mxico en el contexto latinoamericano a partir de los ndices de medicin IDH, IPH de PNUD y LP de CEPAL.16 C. EL DESARROLLO SOCIAL DE MXICO EN EL MBITO LATINOAMERICANO El anlisis detallado de las estadsticas internacionales sobre los principales indicadores que miden el desarrollo humano y la pobreza humana17 muestran contradicciones que permiten constatar que muchos pases, a pesar de contar con enorme disponibilidad de recursos y elevado potencial econmico, proporcionan a su poblacin un desarrollo humano muy restringido. Esto evidencia que no siempre los beneficios del crecimiento econmico se derraman automticamente. Por el contrario, en gran cantidad de pases, particularmente en aquellos menos desarrollados, hace falta una distribucin ms equitativa del ingreso, as como polticas sociales bien concebidas y diseadas para que el bienestar llegue a las grandes mayoras.18
Las lneas de pobreza representan el monto del ingreso que permite a cada hogar satisfacer las necesidades esenciales de sus miembros. La lnea de pobreza de cada pas o zona geogrfica se calcula a partir del costo de una canasta bsica de alimentos, que cubre las necesidades nutricionales de la poblacin, tomando en consideracin sus hbitos de consumo, la disponibilidad efectiva de alimentos y sus precios relativos. Luego, al valor de dicha canasta se le adiciona una estimacin de los recursos requeridos por los hogares para satisfacer el conjunto de necesidades bsicas no alimentarias. La lnea de indigencia (pobreza extrema) corresponde al costo de la canasta alimentaria. Consultar Oscar Altimir, La dimensin de la pobreza en Amrica Latina, serie Cuadernos de la CEPAL. Para un estudio ms actualizado del tema en Magnitud de la pobreza en Amrica Latina en los aos ochenta, Estudios e Informes de la CEPAL, pp. 13-35. 16 Para el estudio y aplicacin de mtodos de cuantificacin de la pobreza, as como una revisin general de los existentes, vase Julio Boltvinik y Enrique Hernndez Laos, op. cit., pp. 44-80. 17 Para el clculo del IDH se utilizan los ndices de esperanza de vida, escolaridad y PIB. En lo que concierne al IPH se emplean los relativos a la poblacin que se estima no sobrevivir hasta los 40 aos de edad, tasa de alfabetizacin de adultos, poblacin sin acceso a agua potable, servicios de salud, saneamiento, nios menores de cinco aos con peso insuficiente, PIB real per cpita y poblacin por debajo del lmite de la pobreza. Vase PNUD 1999, op. cit., 159-163. 18 Bernardo Kliksberg, op. cit., p. XVI.
15

30

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

1. Pobreza y desarrollo humano La clasificacin internacional del desarrollo humano abarca 174 pases y se divide en tres categoras: pases de alto, mediano y bajo desarrollo humano.19 Para fines del presente estudio slo se analizar el bloque de pases correspondiente a Amrica Latina, de los que se dispone de datos estadsticos. El cuadro 1.C.1 muestra claramente el lugar que ocupa cada uno de los pases y la categora a que pertenecen segn el valor del IDH.20 Mxico, con un IDH de 0.786 ocupa el nada envidiable nmero 50 de la clasificacin internacional, situndose por debajo de Panam y Venezuela en la categora de pases de mediano desarrollo humano.21 Como se puede observar, los pases que ocupan mejor posicin en la clasificacin del IDH y estn en la categora alta son, en orden de importancia: Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica. Estos pases destacan con la excepcin de Argentina en el ndice de esperanza de vida y Costa Rica en el relativo a PIB real per cpita por tener mejores ndices de Desarrollo Humano en Amrica Latina. En el extremo opuesto se ubican los pases de bajo desarrollo humano, como son El Salvador, Bolivia, Honduras, Guatemala, Nicaragua y como caso particular Hait, el pas ms pobre de la regin, que ocupa el lugar 152 de la clasificacin despus de Bangladesh y Zambia y presenta los ndices de longevidad, alfabetizacin e ingreso ms crticos de Amrica Latina. Como se desprende del cuadro 1.C.1, no siempre existe una relacin directa entre el ingreso (PIB real per cpita) y los indicadores de esperanza de vida y/o tasa de alfabetizacin. Por ejemplo, Costa Rica, que cuenta con un ingreso per cpita 48 por ciento menor que el de Chile, 35 por ciento menor que el de Argentina y 28 por ciento menor que el de Uruguay, su poblacin goza de una esperanza de vida al
El IDH es un promedio simple del ndice de esperanza de vida, el ndice de nivel educacional y el ndice del real per cpita convertido a dlares utilizando las PPA, por lo que se calcula dividiendo por tres la suma de los tres ndices. Para ms detalles vase PNUD 1999, Nota Tcnica, op. cit., pp. 159-160. 20 PNUD 1999, op. cit., p. 28. En cuanto al valor del IDH, ste va de cero a uno e indica la distancia que ya ha recorrido un pas hacia el valor mximo de uno, lo que permite hacer comparaciones con otros pases. La diferencia entre el valor alcanzado y el valor mximo posible (uno) revela la insuficiencia de un pas por lograr un progreso social ms avanzado; por lo que la tarea de cada pas es de acortar la distancia mediante la reduccin de su insuficiencia. 21 Para efectos de dar mayor objetividad, el grupo de pases se subdividi en las mismas tres categoras mediante cortes en la clasificacin del IDH: los pases que se ubican del uno al 45 se agrupan en la categora alta; del 46 al 90 en la mediana; y la del 91 en adelante en la categora baja.
PIB

19

CUADRO 1.C.1 NDICE DE DESARROLLO HUMANO EN AMRICA LATINA 1997 ESPERANZA DE VIDA AL NACER (aos) 1997 74.9 72.9 73.9 76.0 72.4 73.6 72.2 70.4 75.7 69.5 66.8 68.3 69.6 69.1 61.4 69.4 64.0 67.9 53.7 69.5 64.4 77.7 66.7 71.4 98.7 78.0 59.0 92.0 63.0 77.0 83.6 70.7 66.6 63.4 45.8 87.2 64.0 70.0 58.0 47.0 63.0 24.0 72.0 88.7 92.4 78.0 64.0 4 680 3 980 2 880 2 880 2 220 4 100 1 997 1 270 6 868 3 240 23 741 6 332 90.7 84.0 73.0 80.0 4 940 6 480 0.74 0.70 0.72 0.74 0.74 0.61 0.74 0.65 0.71 0.48 0.74 0.66 0.88 0.69 92.0 91.1 90.1 90.9 95.9 67.0 73.0 70.0 71.0 72.0 8 860 7 168 8 370 6 810 3 100 0.79 0.81 0.79 0.76 0.84 0.84 0.85 0.83 0.84 0.88 0.85 0.83 0.85 0.83 0.73 0.79 0.66 0.60 0.63 0.39 0.82 0.67 0.96 0.73 95.2 96.5 97.5 95.1 77.0 79.0 77.0 66.0 12 730 10 300 9 200 6 650 0.83 0.80 0.82 0.85 0.89 0.91 0.91 0.85 (porcentaje) 1997 (porcentaje) 1997 (PPA en dlares) 1997 TASA DE ALFABETIZACIN DE ADULTOS TASA BRUTA DE MATRICULACIN (primaria, secundaria y terciaria combinada) 1997 0.844 0.827 0.826 0.801 0.792 0.791 0.786 0.768 0.765 0.747 0.739 0.739 0.730 0.674 0.652 0.641 0.624 0.616 0.430 0.756 0.637 0.919 0.706 PIB REAL PER CPITA** NDICE DE ESPERANZA DE VIDA INDICE VALOR DE NDICE DE DE DESARROLLO ESCOLARIDAD HUMANO (IDH)

CLASIFICACIN SEGN EL IDH*

ALTA

34 39 40 45

CHILE ARGENTINA URUGUAY COSTA RICA

MEDIA

48 49 50 57 58

VENEZUELA PANAM MXICO COLOMBIA CUBA

72 79

ECUADOR BRASIL

80 84

PER PARAGUAY

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES

BAJA 107 SALVADOR 112 BOLIVIA 114 HONDURAS 117 GUATEMALA 121 NICARAGUA 152 HAIT AMRICA LATINA***

TODOS LOSPASES EN DES. PASES INDUSTRIALIZADOS TOTAL MUNDIAL

31

FUENTE: PNUD 1999, Informe Sobre Desarrollo Humano 1999, Cuadro 1 del, pp.134-137. * La clasificacin del IDH est hecha para 174 pases; los de Amrica Latina se ubican entre las categoras de desarrollo humano alto o medio (excepto Hait que con el nmero 152 se le sita en bajo). En este cuadro con el propsito de obtener una clasificacin ms precisa, los pases fueron instaladosen las categoras alta, media y baja. ** Las estimaciones de ingreso utilizadas para el clculo del IDH consisten en el PIB convertido a dlares utilizando las paridades del poder adquisitivo (PPA) calculadas por el Banco Mundial sobre la base de resultados de encuestas del Proyecto de Comparaciones Internacionales. *** Con el fin de tener una idea de las magnitudes que distancian a Amrica Latina, hacia arriba o hacia abajo, del resto de pases en la clasificacin del IDH se incluyeron los valores promedio de todos los pases en desarrollo, los pases industrializados y el total mundial.

32

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

nacer de 76 aos superior a la de los tres pases citados y es la ms elevada del subcontinente. Otro caso similar es el de Cuba,22 pas que a pesar de estar en el nmero 54 de la clasificacin y tener un ingreso de 3,100 dlares, sus habitantes tienen una esperanza de vida (75.7 aos) casi similar a la de Costa Rica, y su tasa de alfabetizacin de adultos (95.9 por ciento) o ndice de escolaridad (0.88) casi igualan a los de Chile, Argentina y Uruguay y supera al de Costa Rica. En lo que concierne al ndice de Pobreza Humana de los pases en desarrollo (IPH-1)23 segn se observa en el cuadro 1.C.2, Mxico ocupa el treceavo lugar en la clasificacin del IPH en los pases en desarrollo, y el octavo entre los pases de Amrica Latina y El Caribe, s se incluye en la clasificacin a las islas de Barbados y Cuba, que ocupan el primero y quinto lugar en la tabla del IPH. Si se agrega la medicin de pobreza segn el ingreso (ver cuadro 1.C.3) y se comparan los tres ndices,24 se advierte que la posicin relativa de los pases en cuanto a pobreza y progreso social vara en la clasificacin pero no deja de haber una correlacin estrecha entre Uruguay, Costa Rica, Argentina y Chile que presentan los ndices de desarrollo humano ms altos, los de pobreza humana ms bajos y el menor porcentaje de familias pobres, segn sus ingresos; lo que revela que esos pases han superado niveles graves de pobreza. En cambio, Mxico junto con Venezuela y Colombia se clasifica en la no muy deseable categora media tanto del IDH como del IPH. Pero al aplicar la medida del ingreso dichos pases pasan a situarse en la categora alta por causa del elevado porcentaje de familias pobres. Categora en la que se ubican pases con menor desarrollo como El Salvador y Ecuador. En pases con alto ndice de pobreza humana y bajo desarrollo humano, tales como El Salvador, Bolivia, Honduras, Guatemala y Nicaragua, tambin se observa
22 Cuba, aunque pertenece a los pases del Caribe, fue incluida en la clasificacin del IDH y el IPH por ser de gran utilidad para fines comparativos con pases de la regin latinoamericana. 23 El IPH de los pases en desarrollo (IPH-1) se concentra en la privacin de tres elementos esenciales de la vida humana que ya se reflejan en el IDH: la longevidad, los conocimientos y un nivel decente de vida. La primera privacin se refiere a la supervivencia, la vulnerabilidad ante la muerte a una edad relativamente temprana. La segunda relativa a los conocimientos, quedar excluido del mundo de la lectura y la comunicacin. La tercera hace referencia a un nivel decente de vida en trminos del aprovisionamiento econmico general. Ver nota 17. 24 Cabe reconocer que los indicadores hasta ahora mencionados, as como los empleados en otras metodologas de medicin tienen una buena dosis de unilateralidad y criterios diversos en su confeccin; por lo que dados los objetivos del estudio deben ser interpretados con reserva y utilizados como herramientas complementarias para el anlisis.

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES


CUADRO 1.C.2 NDICE DE POBREZA HUMANA EN AMRICA LATINA 1997 CLASIFICACIN SEGN EL IDH NDICE DE POBREZA HUMANA (IP(IPH-1) (A) 1997 Valor (porcentaje) MENOS DEL 10% 4.0 4.1 4.7 4.8 4.9 (c) 9.0 ENTRE 10% Y 20% 57 50 48 79 72 COLOMBIA MXICO VENEZUELA BRASIL ECUADOR 12 13 16 19 25 ALTA 10.5 10.6 12.4 15.8 16.8 ENTRE 20% Y 30% 20.6 21.1 24.8 28.1 28.3 14.5 10.9 18.4 11.5 12.4 15.6 9.9 23.0 16.4 29.3 36.6 33.4 12.8 34 37 24 38 23 22 .. .. 38 .. 40 .. 10.1 8.3 6.5 11.5 11.1 9.1 9.9 8.0 16.0 9.3 15 `15 21 24 32 13 9 .. .. 20 5.1 4.0 4.5 4.5 5.6 6.4 2.5 4.9 4.1 4.8 3.5 8.9 5 (e) 4 7 9 29 7 0 (e,f) 3 0 5 .. 18

33

Clasificacin BAJA

POBLACIN QUE SE ESTIMA TASA DE POBLACIN SIN ACCESO A NO SOBREVIVIR HASTA LOS ALFABETIZACIN AGUA SERVICIOS SANEAMIENTO 40 AOS DE EDAD DE ADULTOS POTABLE DE SALUD (porcentaje de (porcentaje) (porcentaje) (porcentaje) (porcentaje) la poblacin total) 1997 1997 1990-1997 (d) 1981-1992 (d) 1990-1997 (d)

40 45 58 34 39 49

URUGUAY COSTA RICA CUBA (b) CHILE ARGENTINA PANAM

3 4 5 6 7 (c) 8 MEDIA

.. 16 34 .. 32 17

15 28 42 30 24

107 112 114 121 117

SALVADOR BOLIVIA HONDURAS NICARAGUA GUATEMALA

35 36 41 48 50

10 42 26 65 17 29

AMRICA LATINA

34
CUADRO 1.C.2 (Cont.)

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

NDICE DE POBREZA HUMANA EN AMRICA LATINA 1997 CLASIFICACIN SEGN EL IDH NIOS MENORES DE 5 AOS CON PESO INSUFICIENTE (porcentaje) 1990-1997 (d)
PIB REAL PER CPITA (PPA EN DLARES) 20% 20% RELACIN ENTRE EL MS POBRE MS RICO 20% MS RICO Y EL 20% MS POBRE

1980-1994 (d)

1980-1994 (d)

1980-1994 (d)

40 45 58 34 39 49

URUGUAY COSTA RICA CUBA (b) CHILE ARGENTINA PANAM

5 2 9 1 .. 7

.. 1.136 .. 1.558 .. 589

.. 14.399 .. 27.145 .. 17.611

.. 12.7 .. 17.4 .. 29.9

57 50 48 79 72

COLOMBIA MXICO VENEZUELA BRASIL ECUADOR

8 14 5 6 17 (b)

1.042 1.437 1.505 578 1.188

16.164 19.383 24.411 18.563 11.572

15.5 13.5 16.2 32.1 9.7

107 112 114 121 117

SALVADOR BOLIVIA HONDURAS NICARAGUA GUATEMALA

11 16 18 12 27 10

.. 703 399 .. 357 ..

.. 6.049 6.027 .. 10.710 ..

.. 8.6 15. .. 30.0 ..

AMRICA LATINA

FUENTE: PNUD 1999, Informe Sobre Desarrollo Humano 1999, Cuadro 1 del, pp. 146-148. .. Dato no disponible. (a) El (IPH-1) es el que se aplica a los pases en desarrollo. El (IPH-2) corresponde a los pases industrializados. (b) Cuba forma parte del Caribe, pero fue incluido con fines comparativos. (c) Con base a estimaciones propias. (d) Los datos se refieren al ao ms reciente disponible durante el periodo especificado en el encabezamiento de la columna. (e) Los datos se refieren a un ao o periodo distinto al especificado en el encabezamiento de la columna, difieren de la definicin normal o se refieren a slo una parte del pas. (f) Estimacin de la OIDH basada en fuentes nacionales.

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES


CUADRO 1.C.3 CLASIFICACIN DE PASES DE AMRICA LATINA SEGN EL NDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) EL NDICE DE POBREZA HUMANA (IPH) Y SEGN EL INGRESO CLASIFICACIN SEGN EL IDH PNUD, 1997 ALTA (ENTRE 1 Y 45) CHILE ARGENTINA URUGUAY COSTA RICA MEDIA (ENTRE 45 Y 90) PANAM MXICO COLOMBIA ECUADOR BRASIL BAJA (MS DE 90) SALVADOR BOLIVIA HONDURAS GUATEMALA NICARAGUA 107 112 114 117 121 49 50 57 72 79 34 39 40 45 CLASIFICACIN SEGN EL IPH (porcentaje de pobreza humana) PNUD, 1997 BAJA (MENOS DEL 10%) URUGUAY COSTA RICA CHILE ARGENTINA PANAM 4.0 4.1 4.8 4.9** 9.0

35

CLASIFICACIN SEGN EL INGRESO (porcentaje de familias pobres )* CEPAL, 1990-1997 BAJA (HASTA 20 %) URUGUAY ARGENTINA CHILE COSTA RICA 6.0 13 20 20

MEDIA (ENTRE 10% Y 20%) COLOMBIA MXICO VENEZUELA BRASIL ECUADOR 10.5 10.6 12.4 15.8 16.8

MEDIA (ENTRE 20% Y 40%) PANAM BRASIL PER 27 29 37

ALTA (ENTRE 20% Y 30%) EL SALVADOR BOLIVIA HONDURAS NICARAGUA GUATEMALA 20.6 21.1 24.8 28.1 28.3

ALTA (ENTRE 40% Y 60%) VENEZUELA MXICO COLOMBIA EL SALVADOR ECUADOR 42 43 45 48 50

FUENTE: IDH e IPH con base en cuadros 1.C.1 y 1.C. 2; pobreza segn el ingreso de CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 1998. Cuadro 1.2. Naciones Unidas, p.138. *Las cifras sobre Argentina, Ecuador y Uruguay, segn el ingreso de CEPAL, corresponden a hogares bajo la lnea de pobreza de rea urbana; las dems al total del pas. **Estimacin propia.

un alto grado de correlacin, pero en los niveles nada apreciables de la clasificacin. Lo que indica que a dichos pases an les falta una gran distancia por recorrer para reducir sus altos ndices de pobreza. Por lo anterior, se puede inferir que los pases latinoamericanos han logrado aventajar ms en la disminucin de la pobreza humana, medida por el IPH, que en la reduccin de sta va ingreso. Hecho que hace admitir que no siempre el crecimiento econmico se traduce en ms o mejores ingresos para la poblacin, particularmente la que se encuentra en extrema pobreza.

36

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

2. Avances o retrocesos en el progreso social, segn el IDH, el IPH y el ingreso En este sentido, es claro que la relacin entre prosperidad econmica y bienestar social o desarrollo humano no es directa ni axiomtica. La derrama del producto o beneficios del crecimiento, por lo menos en la mayora de los pases de Amrica Latina, son altamente concentrados en reducidos ncleos de poblacin o aplicados en programas o proyectos que no impulsan suficientemente el desarrollo social ni hacen decrecer los ndices de pobreza. Por ejemplo, en la columna de PIB real per cpita del cuadro 1.C.2 se puede ver que algunos pases presentan enormes brechas entre el 20 por ciento ms pobre y el 20 por ciento ms rico de la poblacin; como es el caso de Brasil en donde la diferencia es de 32 veces, comparable con las de Guatemala y Panam que son de 30 veces. Mxico presenta una diferencia de 13.5 veces, por lo menos hasta 1994. Otro ejemplo se da cuando dos o ms pases tienen ingreso per cpita semejante, pero ndices de desarrollo humano diferentes, o por el contrario, cuando los pases tienen ndices de desarrollo humano semejantes y niveles de ingreso diferentes (ver cuadros 1.C.4 y 1.C.5). En efecto, el cuadro 1.C.4 muestra que mientras Uruguay tiene un IDH (0.826) muy cercano al de Qatar (0.814) este ltimo dispone de un ingreso (20,987 dlares) 2.3 veces superior al del primero. Cuba que cuenta con un IDH (0.768) an ms cercano con Mauricio (0.765) su ingreso es tres veces inferior. Lo mismo sucede entre Filipinas y Arabia Saudita, los que tienen un IDH idntico, con la diferencia de que el ingreso per cpita de Arabia Saudita casi triplica el de Filipinas. En cambio, en el cuadro 1.C.5 se observa el fenmeno inverso en el que Costa Rica, con un ingreso per cpita parecido al de Brasil, posee una esperanza de vida (76 aos) 9.2 aos superior a la de Brasil y una tasa de alfabetizacin 11 por ciento mayor. Por su parte, Paraguay, con un ingreso ligeramente inferior al de Guatemala, su poblacin tiene una esperanza de vida (69.6 aos) que excede en casi seis aos a la de Guatemala y una tasa de alfabetizacin de adultos 25.8 por ciento superior. En cuanto a El Salvador y Bolivia, que cuentan con un ingreso per cpita homogneo, el Salvador aventaja a Bolivia en casi ocho aos en la esperanza de vida de su poblacin, misma que tiene una tasa de alfabetizacin de 6.6 por ciento inferior a la de Bolivia.

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES


CUADRO 1.C.4 IDH SEMEJANTE, INGRESO DIFERENTE 1997 PAS* VALOR DEL IDH PIB REAL PER CPITA (PPA en dlares) 9 200 20 987 3 100 9 310 3 520 10 120

37

URUGUAY QATAR CUBA MAURICIO FILIPINAS ARABIA SAUDITA

0.826 0.814 0.768 0.765 0.740 0.740

FUENTE: Con base en datos tomados del valor del ndice del PNUD 1999, Informe Sobre Desarrollo Humano 1999, pp. 134-137. *Con la finalidad de ilustrar ms ampliamente las semejanzas y diferencias se hacen comparaciones con pases de fuera de la regin latinoamericana.

Si bien se podra sostener que en los pases industrializados, generalmente, el


IDH y el ingreso o viceversa avanzan paralelamente precisamente porque el ingreso

y los beneficios derivados del desarrollo se distribuyen con mayor equidad en el caso particular de los pases de Amrica Latina no es posible sustentar dicha tesis por la simple razn, entre otras, de que el crecimiento es una condicin necesaria pero insuficiente por sus propios mecanismos de inequidad para dotar a la poblacin de escasos recursos de un mayor bienestar y desarrollo humano. Cierto es que para distribuir riqueza, primero, hay que generarla, pero la lgica de funcionamiento del mercado, las polticas macroeconmicas y la globalizacin a ultranza hacen que los mecanismos de distribucin intrnsecos del modelo econmico imperante operen ms a favor del crecimiento econmico per se que del progreso social con rostro humano. Situacin sistemtica dominante que en vez de contribuir a disminuir la pobreza generalizada tiende a incrementarla, poniendo as en riesgo la estabilidad poltica y social de algunos pases. Por ltimo, dado que el ndice de pobreza humana es una medicin multidimensional de la pobreza (privaciones)25 la comparacin de los valores del IDH y el IPH-1 revela la distribucin de los logros en materia de desarrollo humano
25
PNUD 1999, op. cit., pp. 130-131. Para los pases en desarrollo la(s) privacin(es) en cuanto a una vida larga y saludable se mide por el porcentaje de habitantes que no se espera sobreviva hasta la edad de 40 aos; la privacin en cuanto a conocimientos, por el analfabetismo; y la privacin en cuanto al aprovisionamiento econmico, por el porcentaje de habitantes que carecen de acceso a servicios de salud y agua limpia, as como el porcentaje de nios menores de cinco aos que tienen peso insuficiente en forma moderada a severa.

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CUADRO 1.C.5

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

INGRESOS SEMEJANTES, DESARROLLO HUMANO DIFERENTE PAS COSTA RICA BRASIL PARAGUAY GUATEMALA EL SALVADOR BOLIVIA NGRESO PNB PER CPITA (dlares) 6 650 6 480 3 980 4 100 2 880 2 880 ESPERANZA DE VIDA (aos) 76.0 66.8 69.6 64.0 69.1 61.4 TASA DE ALFABETIZACIN DE ADULTOS (porcentaje) 95.1 84.0 92.4 66.6 77.0 83.6 NDICE DE DESARROLLO HUMANO 0.801 0.739 0.730 0.624 0.674 0.652

FUENTE: Con base en datos tomados del valor del ndice del PNUD 1999, Informe Sobre Desarrollo Humano 1999, pp. 134-137.

entre pases o al interior de ellos. As los pases o regiones pueden tener valores del IDH semejantes y valores del IPH diferentes. Retomando algunos componentes del IPH, del cuadro 1.C.2, para comparar los avances en cuanto a desarrollo humano entre Mxico y Uruguay, se puede observar que a pesar de que los valores del IDH de ambos pases son muy cercanos (Mxico 0.786, Uruguay 0.826) los del IPH-1 son lejanos, porque mientras que la poblacin uruguaya que se estima no sobrevivir hasta los 40 aos de edad representa el 5.1 por ciento del total, y los nios menores de cinco aos con peso insuficiente slo el cinco por ciento; la poblacin mexicana tiene tasa de 8.3 por ciento (poco menos de dos veces) y de 14 por ciento (casi tres veces ms) respectivamente. Si la comparacin se efecta con Costa Rica, se ver que aunque los valores del IDH de los dos pases son todava ms cercanos (Mxico 0.786, Costa Rica 0.801) los del IPH-1 son tambin ms lejanos, debido a que la poblacin costarricense que se estima no sobrevivir hasta los 40 aos de edad nicamente equivale al cuatro por ciento (dos veces menor) y los nios menores de cinco aos con peso insuficiente solamente el dos por ciento del total (siete veces menor que el de Mxico). Ahora bien, si en la comparacin se agrega a la poblacin privada del acceso a los servicios bsicos, se advertir que en tanto en Costa Rica el cuatro por ciento de su poblacin no tiene acceso a los de agua potable, el tres por ciento a los de salud y el 16 por ciento a los de saneamiento; en Mxico, del total, la poblacin que no tiene acceso a los servicios de agua potable es el 15 por ciento (casi cuatro veces ms), de salud el nueve por ciento (tres veces ms) y a los de saneamiento el 28 por ciento (casi dos veces ms).

POBREZA Y DESARROLLO HUMANO: ALGUNAS COMPARACIONES INTERNACIONALES

39

En suma, a pesar de que los valores del IDH de Mxico estn cercanos a los del de Uruguay y Costa Rica, los del IPH-1 mantienen importante distancia; lo que indica, a primera vista, que por un lado Mxico la economa que por su PIB ocupa el quinceavo lugar en la clasificacin mundial26 no ha alcanzado significativos logros en cuanto a desarrollo humano concierne y, por otro lado, que a pesar de los esfuerzos, recursos, polticas y programas orientados a erradicar la pobreza extrema mediante un equitativo desarrollo social, han sido del todo insuficientes, sobre todo si uno de los compromisos a escala mundial ha sido el de establecer una nueva prioridad de los gobiernos: la erradicacin de la pobreza.27
IDH

3. Pobreza e indigencia El anlisis de la evolucin de la pobreza en Amrica Latina28 indica que contrariamente a la denominada dcada perdida de los ochenta durante el periodo 19901997 la pobreza disminuy en la mayora de los pases debido a que el porcentaje de hogares en esa situacin se redujo de 41 a 36 por ciento, recuperando el nivel de 1980 que fue de 35 por ciento (ver grfica 1.C.1). Cabe destacar que, en cuanto a volumen se refiere, en 1980 la poblacin pobre era de 135.9 millones, la que ascendi a 200.2 millones en 1990 y a 204 millones en 1997. Es de llamar la atencin que mientras que en el decenio 1980-1990 la poblacin pobre aument en 64.3 millones, en ocho aos transcurridos entre 1990 y 1997 slo lo hizo en 3.8 millones. Respecto al porcentaje de hogares indigentes (ver grfica 1.C.2) sucedi algo similar, ya que entre 1980 y 1990 el porcentaje pas de 15 por ciento (62.4 millones) a 18 por ciento (93.4 millones) respectivamente, y en 1997 se redujo a 15 por ciento (89.8 millones). Como se muestra en ambas grficas, la mayor parte de los 64.3 millones de pobres se estableci en las ciudades, aumentando con ello la proporcin de pobres urbanos, que pas de representar el 25 por ciento de los hogares urbanos (62.9
26 Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), Producto Interno Bruto a precios de mercado, 1988-97, Anuario estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, p. 652. 27 PNUD 1998, op. cit., p.14. Las conferencias mundiales de los aos noventa han... propugnado que el desarrollo debe ser sostenible... y han establecido como nueva prioridad: la erradicacin de la pobreza. La manifestacin ms solemne de esta nueva orientacin fue la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, de 1995, en la que 117 jefes de Estado y de gobierno y los representantes de 186 pases calificaron la erradicacin de la pobreza como un imperativo tico, social, poltico y econmico de la humanidad . 28 CEPAL, Naciones Unidas, Panorama social de Amrica Latina, pp. 35-41.

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GRFICA 1.C.1

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

POBREZA EN AMRICA LATINA* 1980 - 1997 (EN VOLUMEN DE POBLACIN Y PORCENTAJE DE HOGARES)

Fuente: En bases a datos estimados por CEPAL para 19 pases, op. cit. * Volumen de poblacin y porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta bsica de alimentos.

GRFICA 1.C.2 POBREZA EN AMRICA LATINA* 1980 - 1997 (EN VOLUMEN DE POBLACIN Y PORCENTAJE DE HOGARES)

Fuente: Idem Grafica 1.C.1. * Volumen de poblacin y porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta bsica de alimentos.

POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO

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millones de personas) en 1980 a 35 por ciento (121.7 millones) en 1990 y a 30 por ciento de esos hogares (125.8 millones de personas) en 1997. Paralelamente, el porcentaje de hogares indigentes urbanos que era de nueve por ciento (22.5 millones) en 1980, pas a ser de 12 por ciento (45 millones) en 1990 y de 10 por ciento (42.7 millones de personas) en 1997.29 En cuanto a los hogares rurales pobres, stos pasaron de 54 por ciento en 1980, a 58 por ciento en 1990 y nuevamente a 54 por ciento en 1997. Por su parte, los hogares rurales indigentes que representaban el 28 por ciento en 1980 y el 34 por ciento en 1990, su proporcin se redujo a 31 por ciento en 1997.30 Esto significa que, a pesar de que la mayora de la poblacin pobre se aglutina en reas urbanas, la indigencia se concentra en el medio rural, en donde la gravedad de la pobreza es an mayor que en el urbano. Aunque las cifras porcentuales expuestas presentan tendencias generales aparentemente positivas en el periodo 1990-1997, deben ser examinadas con cautela ya que apenas los hogares pobres (e indigentes) estn retomando los niveles relativos que tenan en 1980, pero an, no se ha logrado revertir el nmero absoluto de 64.3 millones que aument entre 1980-1990, ni el de 3.8 millones de pobres e indigentes que surgieron entre 1990-1997. Frente a este panorama latinoamericano cul ha sido la evolucin y magnitud de la pobreza y la indigencia en Mxico? De acuerdo con las cifras presentadas en el cuadro 1.C.6, se puede advertir que en el intervalo 1984-198931 como en el resto de Amrica Latina tanto el porcentaje de hogares pobres como el de indigentes se incrementa de 34 por ciento a 39 por ciento en los primeros, y de 11 a 14 por ciento en los ltimos. Este incremento general se da con mayor fuerza en el rea urbana, en la que los hogares pobres pasan de 28 por ciento a 34 por ciento, y los del rea rural de 45 a 49 por ciento, en dicho lapso. Respecto a los hogares indigentes, los del rea urbana pasan de siete a nueve por ciento, y los del rea rural de 20 a 23 por ciento. En cambio, durante el periodo 1990-1997 mientras el conjunto de la regin ve bajar el porcentaje de hogares pobres e indigentes, Mxico (1989-1996) los ve au29 30

Ibid., Cuadro 1, p. 18. Ibid., p. 18. 31 Por no contar con cifras confiables para los aos 1980, 1990, y 1997, se tomaron como base de comparacin los aos 1984, 1989 y 1996, cuyos porcentajes no discrepan en gran medida de los correspondientes a la tendencia presentada en esa dcada.

42
CUADRO 1.C.6

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

MAGNITUD DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA EN MXICO 1970-1996 (PORCENTAJES) HOGARES BAJO LA LNEA DE POBREZA* TOTAL REA URBANA REA RURAL 1970 1984 1989 1994 1996 34 34 39 36 43 20 28 34 29 38 49 45 49 47 53 HOGARES BAJO LA LNEA DE INDIGENCIA** TOTAL REA URBANA REA RURAL 12 11 14 12 16 6 7 9 6 10 18 20 23 20 25

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe. Edicin del bienio 1998-1999, p.27. *Porcentaje de los hogares cuyo ingreso es inferior al doble del costo de una canasta bsica de alimentos. Incluye hogares en situacin de indigencia. ** Porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta bsica de alimentos.

CUADRO 1.C.7 AMRICA LATINA VARIACIN DE LA POBREZA EN LOS AOS NOVENTA* (QUINCE PASES) PERIODO 1990-1994 BAJ BRASIL BOLIVIA** CHILE ECUADOR** PANAM COSTA RICA URUGUAY** ARGENTINA** MXICO SE MANTUVO AUMENT NO SE DISPONE DE INFORMACIN SOBRE 1990-1994 PARAGUAY HONDURAS VENEZUELA COLOMBIA PER EL SALVADOR PERIODO 1994-1997 SE MANTUVO AUMENT NIVEL DE 1997 RESPECTO A 1990 MENOR MENOR MENOR MENOR MENOR MENOR MENOR MENOR MAYOR MENOR IGUAL MAYOR

BAJ

FUENTE: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina. 1998, p. 40. *Los pases estn clasificados de acuerdo con la variacin de la pobreza a nivel nacional. ** Corresponde a los cambios estimados en las reas urbanas, salvo en el caso de Argentina en el que se limita al Gran Buenos Aires.

POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO

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mentar. En efecto, en tanto que en Amrica Latina la proporcin de pobres disminuye de 41 por ciento en 1990 a 36 por ciento en 1997, en Mxico aumenta de 39 por ciento en 1989 a 43 por ciento en 1996. Igual sucede con los hogares indigentes; mientras que en la regin su porcentaje disminuye de 12 por ciento en 1990 a 10 por ciento en 1997, en Mxico ste pasa de 14 por ciento en 1989 a 16 por ciento en 1996. Como se observa en el cuadro 1.C.6, en Mxico, entre 1989 y 1994 como sucedi para Amrica Latina en 1990-1994 la proporcin de hogares pobres e indigentes decreci de 39 a 36 por ciento (-3 puntos) y de 14 a 12 por ciento (-2 puntos) respectivamente. Pero, de 1994 a 1996, se incrementaron de 36 a 43 por ciento (siete puntos) y de 12 a 16 por ciento (cuatro puntos) agravndose tal situacin tanto en el medio urbano como en el rural. En suma y tomando en cuenta que las tendencias generales presentan diferencias en cada pas hay pases en los que los niveles de pobreza e indigencia bajaron en el periodo 1994-1997 (ver cuadro 1.C.7) como es el caso de Brasil, Bolivia, Chile, Ecuador y Panam; o en los que se mantuvieron como Costa Rica y Uruguay. Pero tambin en los que dichos niveles de pobreza aumentaron en menor o mayor grado, como es el caso de Argentina (menor) Venezuela (mayor) y Mxico (mayor).32

32

Para mayores detalles sobre la evolucin de la pobreza e indigencia en cada uno de los pases o en el conjunto de la regin, vase CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, op. cit., pp. 17-56.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO

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CAPTULO II POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO

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on el propsito de tener una aproximacin ms objetiva a las des igualdades tanto intrarregionales cuanto interregionales en materia de bienestar, en este apartado se examinan las condiciones econmicas y sociales existentes en cada una de las entidades federativas, las que constituyen un soporte imprescindible para el estudio de la pobreza y extrema pobreza en el territorio nacional. Por lo tanto, el trabajo se elabor de tal forma que pudieran identificarse las diferencias que se dan entre los distintos estados y regiones del pas, destacando los aspectos ms relevantes que inciden en sus niveles de bienestar. Los indicadores para su medicin corresponden a los de uso ms frecuente en los estudios de niveles de desarrollo, bienestar y pobreza. El mtodo utilizado para estimar la magnitud de la pobreza se basa en la comparacin del ingreso de los hogares con el costo de satisfaccin de sus necesidades bsicas, el cual es conocido como mtodo del ingreso y es ampliamente utilizado en el mbito internacional. Por ltimo, se trat de caracterizar las condiciones de pobreza tanto en el medio rural como en el urbano, recurriendo a las fuentes estadsticas oficiales del pas. A. DISTRIBUCIN REGIONAL DE LA POBREZA Sobre la base de la informacin del XI Censo General de Poblacin y Vivienda en el cuadro 2.A.1 se presenta los indicadores ms significativos relacionados con los aspectos bsicos del nivel de vida de la poblacin y del nivel alcanzado en el aspecto social y econmico en el ao 1990. Para la elaboracin del estudio, los municipios se clasificaron desde el punto de vista global de niveles de bienestar, lo que permiti, a su vez, obtener una

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

panormica de las similitudes y diferencias existentes entre las entidades federativas, de acuerdo a los indicadores utilizados, que muestran las diferencias progresivas a partir del nivel ms bajo en trminos de bienestar nivel 1 hasta el ms alto nivel 7. Cabe destacar que para obtener esta clasificacin de las entidades federativas, segn sus caractersticas de nivel socioeconmico, se utilizaron 24 indicadores.1 Nivel 1 Este nivel est integrado principalmente por los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla y Veracruz, que en su conjunto conforman el 71.85 por ciento de las personas que se les clasifica en el nivel 1 (ver cuadros 2.A.2 y 2.A.3). El 53.57 por ciento del total de la poblacin de Chiapas est incluida en este nivel; el 33.79 por ciento en Guerrero; el 44.24 por ciento en Oaxaca, el 23.01 por ciento en Puebla y el 23.91 por ciento en Veracruz (ver cuadro 2.A.4). La tasa de fecundidad o promedio de hijos por mujer presenta un valor ms alto que el reportado en al mbito nacional, lo cual est estrechamente relacionado al hecho de que, aproximadamente, las dos terceras partes de la poblacin residen en localidades menores a 5,000 habitantes; esta mayora absoluta de poblacin rural no vuelve a presentarse en ninguno de los otros niveles. El 10.93 por ciento de la poblacin nacional se ubica en este nivel de bienestar. Educacin: el alfabetismo se sita 15.85 por ciento por debajo del indicador nacional (87.39 por ciento) y la escolaridad promedio es la ms baja, no alcanza ni siquiera los cinco aos de educacin primaria. Adems la asistencia escolar de nios entre seis y 11 aos es 9.54 por ciento inferior a la del nivel nacional. Ocupacin e ingresos: es el nico nivel en donde el total de la poblacin dedicada a actividades diferentes a las agropecuarias no llega al 50 por ciento de la ocupacin total; nicamente el 8.24 por ciento de personas tienen su fuente laboral en la industria de la transformacin o manufacturera. Se acenta, adems, la baja participacin de la mujer en las actividades econmicas al constatarse que por cada cinco hombres ocupados slo hay una mujer ocupada. Lo anterior, aunado a una estructura de poblacin joven, resulta en una elevada relacin de dependientes econmicos por individuo econmicamente activo, que es la ms alta entre todos los dems niveles.
1

INEGI, Niveles de Bienestar en Mxico, 1993.

CUADRO 2.A.1 INDICADORES SOCIOECONMICOS POR NIVEL N I V E L NACIONAL 2.55 17.2 4.93 87.39 98.44 78.59 41.92 6.59 42.5 2.31 22.65 73.92 26.53 7.61 63.63 79.39 87.52 21.16 10.49 1.46 34.38 8.17 57.45 22.11 2.76 4.56 2.19 71.54 79.9 71.47 34.68 4.67 25.81 2.81 50.44 46.43 51.12 3.71 36.16 57.83 73.52 58.32 19.75 2.06 64.51 9.62 25.87 50.34 2.66 9.28 3.55 82.22 87.68 75.99 40.2 5.73 34.36 2.53 36.15 60.81 37.23 5.07 50.67 65.35 79.32 36.62 14.8 1.64 49.53 11.01 39.45 35.69 2.87 8.06 3.25 85.08 87.52 68.27 29.61 5.56 31.24 2.73 29.5 66.53 28.66 6.7 55.99 80.67 87.28 21.92 6.88 1.55 46.54 9.2 44.26 28.56 2.72 13.68 5.31 88.33 91.19 78.88 42.16 6.56 41.53 2.35 31.87 64.74 20.39 7.88 56.73 82.9 90.17 17.24 8.56 1.52 44.54 11.52 43.95 30.7 2.35 55.47 22.5 87.4 87.84 77.37 35.12 6.49 42.31 1.88 19.62 74.32 21.71 10.23 57.27 88.56 84.53 26.98 26.53 1.81 33.39 6.65 59.96 19.16 2.48 26.79 7.23 91.99 92.5 82.51 43.49 7.08 47.28 2.17 13.55 83.08 17.91 9.03 72.01 86.38 91.71 9.28 8.04 1.34 21.91 7.51 70.58 12.89 1 2 3 4 5 6 7 2.1 23.8 4.08 95.7 96.01 91.15 57.14 8.62 62.59 1.79 2.08 94.12 18.83 10.3 90.38 95.38 98.46 1.6 6.42 1.15 2.83 1.95 95.22 1.94

POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO

INDICADORES

HIJOS POR MUJER MIGRACIN MIGRACIN RECIENTE ALFABETISMO ASISTENCIA ESCOLAR INFANTIL ASISTENCIA ESCOLAR 12 A 14 AOS ASISTENCIA ESCOLAR JUVENIL ESCOLARIDAD POBLACIN CON POSPRIMARIA DEPENDIENTES ECONMICOS OCUPADOS EN EL SECTOR PRIMARIO OCUPADOS EN EL SECTOR NO PRIMARIO INGRESOS MENORES AL SALARIO MNIMO INGRESOS SUPERIORES A CINCO SALARIOS MNIMOS DISPONIBILIDAD DE DRENAJE DISPONIBILIDAD DE AGUA ENTUBADA DISPONIBILIDAD DE ELECTRICIDAD USO DE LEA Y CARBN VIVIENDA CON UN CUARTO OCUPANTES POR CUARTO POBLACIN RURAL POBLACIN SEMIRURAL POBLACIN URBANA TRABAJADORES EN LABORES AGROPECUARIAS

FUENTE: INEGI, Niveles de Bienestar en Mxico, 1993, p.129.

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CUADRO 2.A.2 PARTICIPACIN ESTATAL POR NIVEL (NMERO DE PERSONAS) ESTADOS AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS TOTAL 36 271 1 719 979 181 485 64 961 135 555 885 542 413 571 33 454 411 750 275 143 41 849 68 177 1 335 831 949 621 109 452 25 179 428 788 37 988 22 000 41 925 1 489 493 166 721 5 085 8 879 820 144 899 746 399 275 264 121 212 131 973 536 678 54 482 845 726 131 771 63 546 5 783 583 372 852 203 175 213 293 419 033 515 539 879 765 618 771 98 541 160 480 140 231 405 507 579 765 254 351 63 201 397 542 444 350 190 355 389 332 199 914 180 626 765 287 110 583 476 708 8 785 198 81 430 1 164 125 293 597 151 962 84 591 74 985 260 850 356 156 7 162 107 464 13 433 219 466 294 451 116 332 99 165 38 528 65 741 47 048 57 386 117 056 138 480 63 654 89 234 95 708 193 227 289 208 690 398 711 627 646 224 283 060 140 896 113 583 520 171 21 859 10 666 157 337 115 272 73 036 141 492 236 185 545 668 204 611 207 905 6 056 352
FUENTE: INEGI, Niveles de Bienestar en Mxico, 1993. Elaborado con base a cuadros pp.206-256.

NIVEL 1 64 021 48 440 41 092 33 781 118 266 136 034 205 159 110 481 412 896 147 584 94 324 675 265 204 535 263 885 695 508 251 045 518 636 178 531 70 709 189 485 316 632 209 115 172 563 38 060 304 058 70 027 93 922 133 891 51 989 686 834 103 508 331 753 6 818 476

NIVEL 2

NIVEL 3

NIVEL 4

NIVEL 5

NIVEL 6 26 051 173 645 330 968 89 335 259 944 646 577 1 708 765 830 443 139 784 735 461 1 393 018 735 674 33 646 24 347 244 396 342 338 427 194 201 536 971 340 687 844 386 776 231 505 190 241 570 142 88 927 82 770 11 552 667

NIVEL 7 506 274 1 660 855 160 970 1 182 536 247 210 295 608 1 419 929 8 172 090

POBLACIN TOTAL

210 923 2 547 738 6 093 605 492 901 601 281 241 463 2 532 349 1 057 454 456 458 221 668 658 712 314 345 760 108 1 446 372 102 236 1 325 089 556 819 108 556 33 373 549

719 659 1 660 855 317 764 535 185 1 972 340 428 510 3 210 496 2 441 873 8 235 744 1 349 378 3 982 593 2 620 637 1 888 366 5 302 689 9 815 795 3 548 199 1 195 059 824 643 3 098 736 3 019 560 4 126 101 1 051 235 493 277 2 003 187 2 204 054 1 823 606 1 501 744 2 249 581 761 277 6 228 239 1 362 940 1 276 323 81 249 645

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

CUADRO 2.A.3 PARTICIPACIN ESTATAL POR NIVEL (PORCENTAJE) NIVEL 1 0.7287 0.4085 19.3695 2.0438 0.7316 1.5266 9.9725 4.6574 0.3767 4.6369 3.0985 2.5054 12.9055 4.7594 2.0958 2.2819 9.2793 0.9420 14.6229 2.2784 1.0987 100.00 8.5889 0.3609 0.1761 2.5979 0.4713 0.7678 15.0434 10.6941 1.2326 0.2836 4.8288 0.4278 0.2478 0.4721 16.7739 1.8775 0.0573 100.00 100.00 1.9033 1.2059 2.3363 3.8998 9.0098 3.3785 3.4328 100.00 1.4080 20.1281 5.0764 2.6275 1.4626 1.2965 4.5102 1.3834 9.9035 2.9997 3.8701 10.2003 3.6818 7.6063 2.6183 1.0370 2.7790 4.6437 3.0669 2.5308 0.5582 4.4593 1.0270 1.3775 1.9636 0.7625 10.0731 1.5181 4.8655 100.00 6.1581 0.7733 2.2501 0.0815 1.2232 0.1529 2.4981 3.3517 2.0114 1.7146 1.7345 1.9951 3.0089 1.6203 6.0555 2.1645 1.5031 2.8649 0.8375 0.6785 0.4954 0.2255 1.5170 4.9766 0.4823 3.5433 0.7407 0.8858 4.2547 24.4867 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4 NIVEL 5 NIVEL 6 NIVEL 7 TOTAL

ESTADOS

0.6362 1.0855 0.7768 0.9475 1.9328 2.2865 1.0510 1.4734 1.5803 3.1905 4.7753 11.3996 11.7501 10.6702 4.6738 2.3264 1.8754 5.5968 14.7911 7.1883 1.2100 6.3662 12.0580 6.3680 0.2912 0.2107 2.1155 2.9633 3.6978 1.7445 8.4079 5.9540 3.3479 2.0039 1.6467 4.9352 0.7698 0.7165 100.00 3.1685 1.3677 0.6642 1.9738 0.9419 2.2776 4.3339 0.3036 3.9705 1.6684 0.3253 100.00

POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO

AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS 4.2441 2.3127 2.4279 4.7698 5.8683 10.0142 7.0433 1.1217 1.8267 1.5962 4.6158 6.5993 2.8952 0.7194 4.5251 5.0579 2.1668 4.4317 2.2756 2.0560 8.7111 1.2587 5.4263 0.6320 7.6340 18.2588 1.4769 1.8017 0.7235 7.5879

0.8857 2.0441 0.3911 0.6587 2.4275 0.5274 3.9514 3.0054 10.1363 1.6608 4.9017 3.2254 2.3242 6.5264 12.0810 4.3670 1.4708 1.0149 3.8138 3.7164 5.0783 1.2938 0.6071 2.4655 2.7127 2.2444 1.8483 2.7687 0.9370 7.6656 1.6775 1.5709 100.00

TOTAL

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CUADRO 2.A.4 PORCENTAJE DE LA POBLACIN ESTATAL EN CADA NIVEL ESTADOS AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATN ZACATECAS 6.7773 53.5736 7.4322 4.8141 3.4037 33.7911 21.9010 0.6309 4.1948 7.7544 5.0748 2.2002 44.2393 23.0150 10.4118 5.1044 21.4053 1.7236 1.4650 1.8637 23.9152 12.2325 0.3984 10.9291 17.5711 24.7188 6.6713 6.0510 5.9877 35.7370 2.4219 13.5789 9.6681 4.9788 10.8126 7.1183 27.6314 5.1016 8.1390 22.1902 9.7222 8.9627 17.4390 8.2457 19.4605 4.5254 13.4293 14.0512 24.1954 12.8125 19.8455 20.1606 10.4384 25.9253 8.8867 23.7267 12.2874 8.1136 37.3501 6.0346 29.2303 11.2033 8.0473 1.5952 0.7639 7.3516 11.0935 1.3382 5.4486 3.1348 6.8359 12.0584 21.7368 5.0278 12.1247 12.2838 2.3854 13.3920 3.6460 5.6711 0.07729 6.613 2.4032 7.3733 15.3153 13.0198 7.2498 18.2127 23.6859 17.0857 3.6655 12.6068 2.0794 2.1623 7.8543 6.3211 4.8634 6.2897 31.0248 8.7612 15.0125 16.2894 7.4540 TOTAL 8.8960 6.7310 5.7099 NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4 NIVEL 5 4.6940 37.2182 25.4181 10.4018 25.7826 12.8608 6.0439 6.9902 16.9554 7.8048 13.9743 13.1161 2.5576 14.6169 14.9391 8.5745 6.2753 7.6739 19.8923 34.983 1.9000 13.7954 3.8400 6.2542 5.9518 6.8292 11.0277 7.5945 25.9929 8.3920 NIVEL 6 3.6199 32.4458 16.7805 2.7826 10.6453 47.9167 42.9058 31.6886 7.4024 13.8696 14.1916 20.7337 2.8154 2.9524 7.8870 11.3373 10.3535 10.0608 44.0706 37.7189 25.7551 10.291 24.9897 9.1541 6.5246 6.485 14.2187

NIVEL 7

TOTAL

70.3492 100.00 50.6571

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

59.9560 57.6906 9.2075 58.1492 99.2271

11.1696 48.0462 62.0796 13.8916 50.3139 29.2809 81.7220

25.6284 43.4211 44.9378 32.8832 14.2621 41.6816

64.2952 13.4295 21.2755 40.8543 8.5054

100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

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41.0753

100.00

POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO

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A esta situacin se aade que ms de la mitad de las personas ocupadas recibe menos del salario mnimo vigente en el lugar de su residencia, proporcin de casi dos veces ms que la de todo el pas, reflejo de una estructura econmica en donde el sector agrcola tradicional domina, caracterizado por un bajo valor agregado generado. Por lo tanto, no es sorprendente que el porcentaje de perceptores de ms de cinco salarios mnimos sea menor que la mitad del porcentaje nacional. Vivienda: el hacinamiento es el ms elevado de todos los niveles. En cuanto a la dotacin de servicios a la vivienda, la disponibilidad de drenaje es un poco ms de la mitad del valor nacional y es el rubro de mayor rezago; le sigue el agua entubada con un 21.56 por ciento menor al nivel nacional; la cuarta parte del total de los hogares no cuenta con electricidad; y por ltimo la proporcin de viviendas en donde se utiliza lea o carbn para cocinar es 2.75 veces mayor que la nacional. Nivel 2 Est bsicamente formado por los estados de: Mxico, Michoacn, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca, Puebla, San Luis Potos, Sinaloa, Veracruz y Zacatecas, que acumulan el 62.63 por ciento de la poblacin en este nivel (vase cuadros 2.A.2 y 2.A.3). En el Estado de Mxico el 8.96 por ciento de la poblacin se coloca en este nivel de bienestar; en Michoacn el 17.44 por ciento; en Hidalgo el 22.19 por ciento; en Jalisco el 9.72 por ciento; en Oaxaca el 13.43 por ciento; en Puebla el 14.05 por ciento; en San Luis Potos el 19.85 por ciento; en Sinaloa el 20.17 por ciento; en Veracruz el 12.29 por ciento y en Zacatecas el 37.35 por ciento. Es necesario sealar que en el estado de Tlaxcala, aunque el porcentaje que representa con respecto al total de la poblacin en este nivel es relativamente bajo (2.06 por ciento) un 23.72 por ciento de su poblacin se halla en estas condiciones de bienestar. Lo mismo sucede con los estados de Durango, Quertaro y Tabasco en donde el 27.63, 24.19 y 25.92 por ciento de su poblacin, respectivamente, se ubica en este nivel. En lo relativo a la tasa de fecundidad del nivel 2 si bien es inferior a la del nivel 1 es superior a la nacional. El total de poblacin rural es ligeramente inferior al 50 por ciento, aunque mayor en 10.08 por ciento al porcentaje de poblacin en localidades urbanas (15,000 y ms habitantes). El 10.81 por ciento de la poblacin nacional vive en estas condiciones de bienestar.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

Educacin: este grupo de entidades presenta una situacin peculiar porque los indicadores de educacin no slo son superiores a las del nivel anterior sino tambin a los del siguiente nivel 3 con excepcin del indicador de alfabetismo. An as, los seis indicadores utilizados registran valores inferiores a los nacionales: la proporcin de alfabetos es ms de cinco puntos porcentuales menor a la nacional y el promedio de escolaridad no alcanza los seis aos de primaria. La asistencia escolar infantil es menor en 2.6 por ciento a la nacional y la proporcin de individuos que tienen estudios posprimarios es inferior en 8.14 por ciento a la nacional. Ocupacin e ingresos: se registra una de las diferencias ms subrayadas respecto al nivel 1: la proporcin de ocupados en actividades diferentes a la del sector primario pasa del 46.43 por ciento en el nivel 1 al 60.81 por ciento en el nivel 2, lo cual sita a este ltimo nivel a la mitad de la distancia que separa al grupo socioeconmico ms bajo respecto al indicador nacional (73.92 por ciento). La poblacin ocupada en el sector primario desciende hasta el 36.15 por ciento, aun cuando dicho valor es todava muy superior al total del pas. La relacin de dependientes econmicos es la ms baja, entre los tres niveles de menor bienestar, y la proporcin de poblacin que recibe menos de un salario mnimo (37.23 por ciento) se asemeja a la de ocupados en actividades agropecuarias. Vivienda: todos los indicadores vinculados con la dotacin de servicios a la vivienda presentan una mejora con respecto al nivel 1, sin embargo, son menores a los promedios nacionales. Comparativamente, el indicador con mayor avance es el de dotacin de drenaje, ya que ms de la mitad de los hogares cuentan con este servicio y el de disponibilidad de agua entubada. Tambin se aprecia un relativo avance con respecto a las viviendas que tienen un cuarto, al pasar de 20 por ciento a menos de 15 por ciento; asimismo, el hacinamiento por cuarto disminuye aunque se mantiene superior al promedio nacional. Nivel 3 Del total de la poblacin inserto en este nivel, los estados de Guanajuato, Veracruz, Oaxaca, Tabasco, Chiapas y Guerrero representan el 68.17 por ciento (ver cuadros 2.A.2 y 2.A.3). En Guanajuato el 29.23 por ciento de su poblacin forma parte de este nivel; en Veracruz el 13.58 por ciento; en Oaxaca el 24.72 por ciento; en Tabasco el 35.74 por ciento; en Chiapas el 11.09 por ciento y en Guerrero el 11.20 por

POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO

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ciento. Aqu debe sealarse, como se indica en el cuadro 2.A.3, que a pesar de que la participacin de la poblacin de los estados de Campeche, Nayarit y Yucatn acumulan un porcentaje menor en el total nacional de poblacin en este nivel de bienestar, el porcentaje de la poblacin de cada uno de estos estados en este nivel es significativo: 21.74, 17.57 y 9.67 por ciento, respectivamente. As el 7.12 por ciento de la poblacin nacional se coloca en este nivel de bienestar. Con respecto a los niveles anteriores ste presenta mejoras en diversos indicadores, aunque no en todos. Se trata de un nivel bajo en trminos de bienestar al compararse con los indicadores nacionales y puede decirse que est ms prximo al nivel 2 que al nivel 4. En el aspecto demogrfico resaltan dos caractersticas: la primera es que presenta el promedio de hijos por mujer ms alto de todos los niveles; y la segunda es que la proporcin de poblacin rural y la de poblacin urbana se hallan casi equilibradas, con una ligera diferencia de la rural sobre la urbana. Educacin: los indicadores relativos a la educacin son el punto dbil de este nivel al registrar retrocesos, excepto en la tasa de alfabetismo. El indicador de asistencia escolar juvenil es ms bajo que el del nivel nacional, lo cual significa que, en 1990, ni la tercera parte de la poblacin entre 15 y 19 aos recibi los beneficios que otorga la educacin; se corrobora la misma situacin en la poblacin entre 12 y 14 aos cuya asistencia escolar es tambin la ms baja. El hecho de que, al menos, la proporcin de personas que tienen un grado de educacin formal superior a primaria sea mayor a la del nivel 1 pero no a la del nivel 2 sugiere que los bajos ndices de asistencia escolar sea un fenmeno reciente. Ocupacin e ingresos: el porcentaje de ocupados que perciben menos de un salario mnimo retrocede 8.57 por ciento con respecto al nivel 2 y excede en tan solo 2.13 por ciento al nacional. El sector de la poblacin que percibe ms de cinco salarios mnimos muestra un avance al colocarse a menos de un punto porcentual del valor nacional. La estructura ocupacional, en donde dos de cada tres personas estn ocupadas en actividades diferentes de las del sector primario, seala una mayor diversidad de opciones que se refleja en los niveles de ingresos. Vivienda: los correspondientes indicadores no slo acercan el nivel 3 a los valores de los indicadores nacionales sino que llega a superarlos en algunos casos. Ms de las cuatro quintas partes de las viviendas cuentan con agua entubada (1.3 por ciento ms que el valor nacional). La dotacin de electricidad iguala a la nacio-

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nal y nicamente la disponibilidad de drenaje no alcanza la proporcin del total del pas. En cuanto a las caractersticas de las viviendas, el porcentaje de aqullas que tienen un cuarto es 3.6 por ciento menor al nacional, aunque el nivel de hacinamiento es 0.09 por ciento mayor que el del pas. Lo mismo sucede con el porcentaje de hogares que utilizan lea o carbn para cocinar. Nivel 4 Los estados de Mxico, Jalisco, Michoacn, Puebla y Veracruz representan el 51.42 por ciento del total de poblacin incluido en este nivel de bienestar (vase cuadros 2.A.2 y 2.A.3). En el estado de Tlaxcala el 31.02 por ciento de la poblacin forma parte de este nivel; en el estado de Morelos el 23.69 por ciento; en Michoacn el 18.21 por ciento; en el estado de Nayarit el 17.09 por ciento; en el estado de Zacatecas el 16.29 por ciento; en el estado de Hidalgo el 15.31 por ciento; en el estado de Yucatn el 15.01 por ciento; en el estado de Colima el 13.39 por ciento; en Jalisco el 13.02 por ciento; en Puebla el 12.61 por ciento; en el estado de Campeche el 12.28 por ciento; y en el estado de Baja California Sur el 12.12 por ciento. El 7.45 por ciento de la poblacin total del pas se sita en este nivel. La tasa de fecundidad es mayor que la nacional, 2.72 por ciento contra 2.55 por ciento, respectivamente. Las dimensiones de poblacin en localidades rurales y urbanas se encuentran muy equilibradas pero registran la proporcin ms alta de poblacin en localidades semirurales (entre 5,000 y menos de 15,000 habitantes). Una peculiaridad de este nivel es que el porcentaje de residentes provenientes de otras partes del pas presenta valores superiores a los nacionales, lo cual denota que este grupo ejerce una atraccin significativa en los inmigrantes. Educacin: este rubro separa claramente el nivel 4 de los anteriores. Cuatro de los seis indicadores utilizados sobrepasan los correspondientes nacionales: la tasa de alfabetismo alcanza el 88.33 por ciento; los niveles de asistencia escolar infantil ascienden al 91.19 por ciento; la asistencia escolar de 12 a 14 aos llega al 78.88 por ciento; y la asistencia escolar juvenil logra el 42.16 por ciento. En consecuencia, este nivel, prcticamente, representa el promedio nacional de escolaridad aunque ello no se traduzca en un nivel de educacin posprimaria igual o superior a la del total del pas.

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Ocupacin e ingresos: la proporcin de ocupados en el sector primario es ligeramente menor que la del nivel 3. Los niveles de ingreso son mejores al recibir el 20.39 por ciento de los empleados remuneraciones inferiores al salario mnimo vigente en su lugar de residencia (8.3 por ciento). El 7.88 por ciento de los ocupados perciben ms de cinco salarios mnimos (contra un 6.70 por ciento en el nivel 3). En cuanto al indicador de dependientes econmicos (2.35 por ciento) es muy similar al nacional (2.31 por ciento). Vivienda: la disponibilidad de agua entubada y electricidad presentan porcentajes superiores a los de los niveles anteriores e incluso superiores a los respectivos del nivel nacional; la dotacin de drenaje es tambin superior a los niveles anteriores pero menor que la nacional. El grado de hacinamiento est rezagado y la proporcin de viviendas con un cuarto es menor que el indicador para todo el pas, pero mayor que la del nivel previo. Nivel 5 Los estados con mayor participacin de poblacin dentro de este nivel son: Jalisco, Veracruz, Guanajuato, Michoacn, Chiapas, Zacatecas, Puebla y Sinaloa que en conjunto alcanzan el 57.81 por ciento del total (ver cuadros 2.A.2 y 2.A.3). El porcentaje de la poblacin en el estado de Baja California Sur incluido en este nivel de bienestar es de 37.22 por ciento; en el estado de Quintana Roo es de 34.98 por ciento, en Zacatecas es de 25.99 por ciento; en el estado de Colima es de 25.78 por ciento; en el estado de Campeche es de 25.42 por ciento; en Quertaro es de 19.89 por ciento; en Guanajuato es de 16.96 por ciento; en el estado de Morelos es de 14.94 por ciento; en Michoacn es de 14.62 por ciento, en el estado de Hidalgo es de 13.97 por ciento; en el estado de Sinaloa es de 13.79 por ciento y en el estado de Jalisco es de 13.12 por ciento. El 8.39 por ciento de la poblacin total del pas presenta este nivel de bienestar. El porcentaje de poblacin urbana es mayoritario por primera vez en toda la clasificacin y solo uno de cada tres individuos residen en localidades inferiores a los 5,000 habitantes. Educacin: el porcentaje de alfabetos es prcticamente idntico al nacional. Los indicadores de asistencia escolar son inferiores e incluso superan los del nivel 4; la asistencia escolar juvenil presenta una proporcin ligeramente mayor a la del nivel

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socioeconmico ms bajo. La escolaridad promedio y el porcentaje de personas con grados mayores a los de primaria son indicadores ligeramente inferiores a los nacionales. Ocupacin e ingreso: tres de cada cuatro ocupados se dedican a actividades distintas de las del sector primario, lo cual indica que las fuentes de empleo son aprovechadas incluso por personas cuya residencia est ubicada en localidades pequeas y dispersas. La percepcin de ingresos presenta una estructura ms polarizada que en el nivel 4, al mostrar que si bien es mayor en cuanto al total de ocupados que perciben ms de cinco salarios mnimos, tambin es mayor en cuanto al nmero de ocupados con remuneracin menor al salario mnimo. A la vez, disminuye considerablemente el nmero de dependientes por individuo de la poblacin econmicamente activa. Vivienda: presenta mejoras respecto a los niveles anteriores en cuanto a dotacin de agua entubada y drenaje, a pesar de que este ltimo es inferior al del nivel nacional; y se aprecia una disminucin respecto a la disponibilidad de energa elctrica. El hacinamiento y la proporcin de viviendas con un cuarto son los dos indicadores ms rezagados en este nivel, ya que ste ltimo ms que duplica el valor nacional. Nivel 6 En el nivel 6 tienen mayor participacin de poblacin los estados de Guanajuato, Estado de Mxico, Sinaloa, Guerrero, Michoacn, Jalisco, Sonora y Durango, que en conjunto integran el 66.73 por ciento del total (ver cuadros 2.A.2 y 2.A.3). El 47.92 por ciento de la poblacin de Durango se incluye en este nivel de bienestar; el 44.07 por ciento en Sinaloa; el 42.91 por ciento en Guanajuato; el 37.72 en Sonora; el 32.45 por ciento en Campeche; el 31.69 por ciento en Guerrero; el 25.75 por ciento en Tabasco; el 24.99 por ciento en Tlaxcala; el 20.73 por ciento en Michoacn; el 16.78 por ciento en Coahuila; el 14.19 por ciento en el Estado de Mxico; el 13.87 por ciento en Jalisco; y el 11.34 por ciento en el estado de Oaxaca. El 14.22 por ciento de la poblacin nacional se encuentra en este nivel de bienestar, por lo que puede considerarse al nivel 6 como el segundo mejor del pas. Aproximadamente uno de cada cuatro habitantes reside en una entidad diferente de aqulla en donde naci; la tasa de fecundidad es la mayor de los tres mejores niveles socioeconmicos del pas; y ms del 70 por ciento de la poblacin est

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concentrada en reas urbanas y nicamente una quinta parte radica en localidades rurales o menores de 5,000 habitantes. Educacin: todos los indicadores de educacin se ubican por arriba de los valores nacionales y es superado tanto el porcentaje nacional de alfabetismo como el de escolaridad promedio, al contar la mayora de la poblacin con el primer grado de secundaria aprobado. Hay que hacer notar que es hasta este nivel en donde se supera la proporcin de individuos con educacin posprimaria, la cual se sita en un 4.78 por ciento arriba del indicador nacional. Ocupacin e ingresos: ms de las cuatro quintas partes de los ocupados se dedican a las actividades relacionadas con la industria de la transformacin, al comercio y a los servicios; la mayor parte se ocupa en la manufactura. Los perceptores de menos de un salario mnimo representan 17.91 por ciento, dejando de ubicarse en una quinta parte o ms. Sin embargo, los remunerados con ms de cinco salarios mnimos disminuyen en 1.2 por ciento con respecto al nivel anterior. La cantidad de dependientes econmicos experimenta un ligero aumento, lo cual sucede a medida que se incrementan los porcentajes de asistencia escolar y el promedio de permanencia dentro del sistema educativo. Vivienda: Al analizar los cambios en los porcentajes de poblacin entre lo urbano y lo rural el nmero de viviendas que cuentan con servicio de drenaje, que alcanza un incremento de 8.38 por ciento con respecto al ndice nacional, representa uno de los aumentos ms altos del conjunto de 24 indicadores. El hacinamiento y la proporcin de viviendas con un cuarto (1.34 y 8.04 por ciento respectivamente) se sitan por debajo del ndice nacional. La disponibilidad de electricidad es superior a la nacional, sin embargo, no sucede lo mismo con el agua entubada cuya disponibilidad es mayor que la nacional pero menor a la del nivel anterior. Nivel 7 Las entidades con mayor participacin de poblacin en este nivel son: Distrito Federal, Estado de Mxico, Jalisco, Nuevo Len, Baja California, Tamaulipas, Chihuahua, Veracruz, Coahuila y Puebla, mismos que llegan a totalizar el 82.21 por ciento de personas que viven en este nivel de bienestar en el pas (ver cuadros 2.A.2 y 2.A.3). Es necesario sealar que en Baja California el 100 por ciento de la poblacin constituye este nivel; en el Distrito Federal el 99.23 por ciento; en Nuevo Len

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el 81.72 por ciento; en el estado de Aguascalientes el 70.35 por ciento; en Tamaulipas el 64.29 por ciento; en el Estado de Mxico el 62.08 por ciento; en Coahuila el 59.96 por ciento; en Chihuahua el 58.15 por ciento; en Colima el 57.69 por ciento; en el estado de Baja California Sur el 50.66 por ciento; en el estado de Morelos el 50.31 por ciento; en Jalisco el 48.05 por ciento; en el estado de Quintana Roo el 44.94 por ciento; en el estado de Quertaro el 43.42 por ciento; en el estado de Sonora el 41.68 por ciento y en el estado de Yucatn el 40.85 por ciento. El 41.07 por ciento de la poblacin total del pas est inserta en este nivel (ver cuadro 2.A.4). El promedio de hijos por mujer es el ms bajo de todos los niveles y se registra un 95.22 por ciento de residentes urbanos, lo que casi cuadriplica la proporcin del nivel socioeconmico en el extremo opuesto. El flujo de atraccin de inmigrantes si bien en trminos acumulados rebasa claramente el promedio nacional, parece experimentar un cambio hacia mediados de los aos ochenta, pues el porcentaje de personas que provenan de otras entidades cinco aos antes del censo de 1990, es inferior al promedio nacional. Educacin: el nmero de alfabetos sobrepasa en 8.31 por ciento al indicador nacional y en 3.71 por ciento al valor del indicador ms prximo que corresponde al nivel 6 y en 24.23 por ciento al del nivel 1; contrasta tambin con los cuatro aos de escolaridad promedio del nivel 1 con los ms de ocho aos alcanzados en este nivel. De hecho el Distrito Federal y Nuevo Len incluyen los dos nicos municipios con un promedio superior al de secundaria concluida que son: la delegacin Benito Jurez con un promedio equivalente al segundo ao de preparatoria y San Pedro Garza Garca con un promedio equivalente al primer ao de preparatoria. La poblacin con educacin posprimaria es 2.4 veces mayor que la del nivel 1. Ocupacin e ingresos: en este nivel por cada dos hombres ocupados en actividades econmicas hay una mujer ocupada, a diferencia de la relacin cinco a uno existente en el nivel 1, lo cual determina la tasa de ocupacin ms alta de todos los niveles. Con relacin a la estructura ocupacional y a diferencia del nivel 6 se manifiesta una acusada terciarizacin de la actividad econmica con ms del 68 por ciento de los ocupados en el giro del comercio o en los servicios. Los comparativamente elevados niveles educativos y la marcada vinculacin a actividades de mayor y creciente generacin de valor agregado se refleja en el ms alto nmero de personas que perciben ms de cinco salarios mnimos. Sin embargo,

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tambin la proporcin de remunerados con menos de un salario mnimo es ms alta respecto al nivel anterior. Aun cuando el mayor nivel de escolaridad mantiene por ms tiempo a las personas dentro de la poblacin econmicamente inactiva, la mayor incorporacin de la mujer en las actividades econmicas y las menores tasas de fecundidad se traducen en un ms bajo nmero de dependientes econmicos por individuo activo. Vivienda: el porcentaje de viviendas dotadas del servicio de drenaje es 2.5 veces superior al nivel 1, mientras que el porcentaje que dispone de agua entubada es 1.6 veces mayor; lo cual implica que el primer indicador supera en 54.22 por ciento al del nivel 1 y el segundo en 37.55 por ciento. El porcentaje de vivienda con energa elctrica es, a su vez, mayor en ms de 24 puntos. En lo que respecta a las caractersticas de las viviendas, el porcentaje de las que tienen un cuarto es tres veces inferior al del nivel socioeconmico ms bajo del pas y el promedio de habitantes por vivienda es el menor de todos los niveles. Los grupos vinculados a los dos niveles socioeconmicos ms altos tienen tres ejes geogrficos: en el centro del pas Distrito Federal, Estado de Mxico y el estado de Morelos los estados de la frontera norte y los estados de Baja California Sur y Baja California Norte, y una porcin centro-occidental los estados de Aguascalientes, Jalisco y Colima. En tanto que los dos niveles de menor bienestar involucran estados del sur y sureste y entidades de la porcin centro-oriental del pas. El mejoramiento en cuanto al bienestar de la poblacin est estrechamente ligado al grado de urbanizacin y, en menor rango, a las actividades relacionadas al sector primario en el mbito ocupacional. Estos factores establecen una diferencia ms clara que los indicadores de educacin en los tres niveles ms bajos. Debe sealarse que los indicadores de alfabetismo y promedio de escolaridad slo superan a los indicadores nacionales en los dos mejores niveles socioeconmicos del pas, de igual modo sucede con los indicadores de ingresos considerados personas con ingreso menor a un salario mnimo y aquellas con ingresos superiores a cinco salarios mnimos. Se observa que del nivel 1 al 7, los individuos que perciben menos de un salario mnimo disminuyen 2.7 veces, y la proporcin de remunerados con ms de cinco salarios mnimos aumenta 2.8 veces. Con relacin a los indicadores de vivienda, el de disponibilidad de energa elctrica es el primero en ser superado a partir del nivel 3, y el ltimo es el de dotacin

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de drenaje. El indicador de hacinamiento solamente sobrepasa el nivel nacional por el nivel 7. Cabe destacar que el estado de Chiapas, en 13 de los 24 indicadores de nivel socioeconmico utilizados, posee los ndices ms bajos de todo el pas y en el lado opuesto est el Distrito Federal que tiene los mejores ndices promedio de la repblica en 18 de los 24 indicadores utilizados. B. MEDICIN DE LA POBREZA Para estimar la pobreza en Mxico se utiliza el mtodo de ingreso, que se basa en la comparacin del ingreso que tienen los hogares con el costo de satisfaccin de sus necesidades bsicas. A su vez, este mtodo, se sustenta en el clculo de las denominadas lneas de pobreza, que representan el monto mnimo que permite a un hogar disponer de recursos suficientes para satisfacer las necesidades esenciales de sus miembros. La metodologa de lneas de pobreza consiste en determinar los requerimientos nutricionales de la poblacin, para lo cual toma en consideracin su estructura por edad y sexo, adems de las actividades fsicas que realizan los miembros del ncleo familiar. De esta forma se calcula el requerimiento de caloras y protenas de una persona de acuerdo a las recomendaciones actuales de los organismos internacionales especializados en la materia. La informacin de las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGHS) permiti examinar en detalle los hbitos alimenticios de la poblacin y sus cambios en el tiempo, as como evaluar el acceso a la amplia variedad de bienes y servicios bsicos no alimentarios. Con estos elementos se construye una canasta bsica de alimentos con los contenidos proteicos requeridos para cubrir las necesidades nutritivas de la poblacin y, que a la vez, toma en cuenta la disponibilidad de aqullos y de sus precios. El valor monetario de la canasta se utiliza para fijar el lmite de ingresos por el cual se considera a una familia en situacin de pobreza extrema. A este valor se le adiciona una estimacin de los recursos requeridos por los hogares para satisfacer otras necesidades no alimentarias y de esta manera se obtienen valores que se aplican para determinar los diversos niveles de carencias y bienestar de la poblacin. Es importante sealar, que los valores de las lneas de pobreza evolucionan en la medida que se modifican algunos de los parmetros que intervienen en su clculo.

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Mediante este mtodo se proceder a definir un marco de referencia, a fin de determinar las causas que inciden en el comportamiento y evolucin de la pobreza. Como corolario, cabe mencionar que se realiz un anlisis exhaustivo de los antecedentes de las siguientes temticas: a) estructura y costo de la canasta bsica de alimentos; b) monto de los recursos necesarios para atender las necesidades no alimentarias; y c) el monto y estructura del ingreso y el gasto en los distintos contextos geogrficos. La informacin necesaria para definir los requerimientos individuales ponderados se obtuvo a partir de las variables sociodemogrficas incluidas en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) correspondientes al tercer trimestre de 1984. 1. Construccin y valoracin de la canasta bsica de alimentos. Con el propsito de elaborar canastas alimentarias para las zonas urbanas y rurales se analiz la estructura del gasto de los hogares por rea geogrfica. Para ello, se aplic la informacin sobre las cantidades fsicas de cada artculo adquiridas por el ncleo familiar para especificar el nivel total de nutrientes contenidos en la dieta; igualmente se incluy informacin sobre los precios pagados por los hogares en la adquisicin de alimentos. 2. Estrato poblacional de referencia. Los hogares se ordenaron en forma ascendente conforme al valor de su ingreso per cpita. Posteriormente, la ubicacin del estrato de referencia en esa escala de ingreso y su tamao, se determinaron con base a dos criterios generales: a) Que dicho grupo fuese de un tamao significativo para garantizar que su patrn de gasto pudiera considerarse suficientemente representativo de la poblacin en su conjunto. b) Que los hbitos de consumo del grupo fuesen la expresin de decisiones adoptadas por los hogares en un marco presumiblemente exento de una restriccin significativa de recursos. El grupo de referencia qued ubicado entre los percentiles 20 y 50 de la distribucin del ingreso per cpita. En cuanto al gasto alimentario observado se elabor un registro pormenorizado de ste, se identificaron los artculos que representaron una proporcin signifi-

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cativa dentro de cada subgrupo de alimentos, as como el nmero de hogares que declararon haber comprado el producto; y se agrup en el rubro otros aquellos de menor participacin en el gasto alimentario de los hogares. En general, se supuso que el costo de los nutrientes aportados por dicho rubro era equivalente a tres veces el costo promedio de los nutrientes contenidos en los alimentos consumidos en el hogar y que la composicin calrica de ese componente del gasto era similar a los tambin ingeridos en el hogar. 3. Contenido de las canastas bsicas de alimentos. Los diferentes artculos que conforman la canasta se calcularon conforme al perfil global de la oferta y demanda de alimentos en el pas. Por lo tanto se compar el consumo promedio del conjunto de los hogares obtenido de la encuesta, con la informacin sobre la oferta agregada de alimentos elaborada a partir de las hojas de balance publicadas por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) en Mxico. La canasta propuesta a pesar de que se elabor con base al patrn de consumo efectivo de los hogares de un grupo de referencia se considera normativa debido a que las dietas se ajustaron a los requerimientos numricos de energa y protenas establecidos como a la disponibilidad interna de alimentos. Sin embargo, es importante enfatizar que no se deben considerar, en ningn caso, como canastas de costo mnimo. 4. Costo de la canasta bsica de alimentos. Para establecer el costo de la canasta bsica se aplicaron los precios que las familias reportaron en la encuesta, asimismo se consider el consumo alimenticio realizado fuera del hogar. Criterio adoptado para determinar el costo de satisfaccin de las necesidades bsicas no alimentarias Un procedimiento para trazar lneas de carencia o bienestar sobre la base de presupuestos mnimos de alimentacin, se sustenta en establecer normativamente relaciones entre los gastos de alimentacin y otros gastos de consumo. En las reas urbanas se consider adecuado admitir un presupuesto de consumo privado igual al doble del presupuesto bsico en alimentacin; mientras que en las reas rurales el factor utilizado fue de 1.75.

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Para estas ltimas reas se supuso la proporcin del gasto en alimentos con relacin al gasto total de los hogares cercana al 57 por ciento (coeficiente de Orschansky igual a 1.75). Estimacin de los ingresos Para tal efecto se consider un mayor desglose del excedente de explotacin y se incorporaron algunas partidas adicionales como: el alquiler imputado de vivienda; las prestaciones sociales en especie; el autoconsumo agropecuario; el consumo final; y los impuestos sobre las remuneraciones al trabajo. Procedimiento general de estimacin El mtodo de estimacin de los ingresos, para cada ao, consisti en incorporar las discrepancias observadas entre las encuestas y los valores estimados en las cuentas nacionales de cada uno de los rubros de ingreso investigados. Del mismo modo se estipularon las proporciones en que los totales de los distintos tipos de ingreso discrepaban de los respectivos agregados de las cuentas nacionales. Para efectos prcticos, estas proporciones fueron consideradas como la medida en que las encuestas subestiman los ingresos, ya sea por no declaracin, subdeclaracin o cobertura incompleta de los conceptos investigados. Los diferentes tipos de ingreso, tanto de la encuesta como del marco de referencia, se expresaron en trminos per cpita y de la comparacin de ambos promedios se derivaron coeficientes de imputacin para cada fuente de ingreso. Medicin de la pobreza en Mxico El levantamiento de la informacin se situ durante los meses de agosto a noviembre; de esta manera se busc eliminar factores estacionales que pudieran ocasionar distorsiones en los patrones de gasto e ingresos de la familia, ya que la unidad de anlisis tomada es el hogar. La dimensin de la muestra en 1984 fue, aproximadamente, de 5,000 viviendas; y en el caso de las ENIGHS de los aos 1989 y 1992 se seleccionaron un total de, aproximadamente, 10,000 viviendas.

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La zona de alta densidad de poblacin est constituida por los municipios del pas que cumplieron, en los aos sealados, con alguna de las siguientes caractersticas: - Tener una localidad de 15,000 o ms habitantes. - Que el total de poblacin haya sido mayor o igual a 100,000 habitantes. - Contener a la capital de la entidad. - Formar parte de las reas metropolitanas consideradas en la Encuesta Nacional de Empleo Urbano. La zona de baja densidad de poblacin se forma con todos los municipios del pas que no estn considerados en ninguna de las categoras anteriores. La zona de alta densidad se denominar rea urbana, mientras que se entender como rea rural la zona de baja densidad de poblacin. Canasta bsica de alimentos En todos los hogares y para cada uno de los bienes alimentarios se determin el total de caloras, protenas y grasas, lo cual permiti inferir sobre el consumo efectivo de los miembros del hogar. Para la determinacin del estrato de referencia, y toda vez que la poblacin se dividi en urbana y rural, los ncleos familiares fueron agrupados en deciles conforme a su ingreso per cpita. Se identificaron aquellos grupos de hogares cuyo consumo per cpita fuese ligeramente superior al parmetro de referencia; de esta manera el estrato de referencia se ubic entre los percentiles 20 y 50 para los diferentes aos considerados. En 1992 se aplic la misma estructura de consumo per cpita definida para 1989, tanto para el rea urbana como para la zona rural, porque los consumos recomendados prcticamente permanecieron constantes. Para determinar el costo de la canasta se manejaron los precios medios registrados para el estrato de referencia. Es importante mencionar que la utilizacin de los precios medios en lugar de los precios mnimos, para la valoracin del costo de la canasta alimentaria, implica que el valor de la lnea de pobreza extrema sea relativamente ms alto. En este sentido, el uso de los precios mnimos habra derivado en la definicin de canastas que a pesar de cubrir los requerimientos nutricionales de la poblacin, se hubieran considerado de costo mnimo.

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Valores de la lnea de pobreza En primer lugar, se fijaron los precios para cada 100 gramos de todos y cada uno de los alimentos incluidos en la canasta, para este efecto se tomaron los precios unitarios que los ncleos familiares reportaron haber pagado durante el periodo de referencia de la encuesta. En segundo lugar, se hizo uso de esta informacin y del contenido fsico de la canasta y como resultado se obtuvo el costo diario por persona del conjunto de la dieta bsica. Este costo multiplicado por 30 da el valor mensual de la canasta bsica alimentaria que se considera como lnea de indigencia o de pobreza extrema. Si este valor se multiplica por el total de miembros del hogar se logra determinar el mnimo de ingresos que debe disponer, ese hogar, para garantizar a sus integrantes el acceso a una dieta variada y de buena calidad nutricional, as como la satisfaccin del conjunto de sus necesidades bsicas. Las mayores diferencias se presentan cuando se analizan los vectores de precios que reflejan la evolucin de la inflacin en los diferentes periodos en que se realizaron las encuestas. Para las reas urbanas se estim una lnea igual al doble de la canasta alimentaria (que equivale a un coeficiente de Engel de 50 por ciento) como presupuesto mnimo necesario para que los miembros de la familia tengan acceso a satisfacer las necesidades alimentarias y no alimentarias. Por lo tanto, los hogares que tienen un ingreso superior a este valor cubren todas sus necesidades bsicas, y aquellos cuyos ingresos no son suficientes para adquirir la canasta alimentaria estn en situacin de extrema pobreza. En el caso rural la lnea de indigencia se multiplica por el factor 1.75, se consider, en este caso, que los gastos no alimentarios representan el 75 por ciento del valor del presupuesto que utilizan los ncleos familiares para su alimentacin. Las encuestas de ingresos y gastos tienen como propsito fundamental proveer informacin que permita conocer el nivel de bienestar de las familias, a travs de la composicin del ingreso y sus gastos, as como los factores sociodemogrficos que inciden en su comportamiento. Entre los objetivos de las encuestas, se considera el anlisis de las transacciones econmicas de ingresos y gastos que realizan los miembros del hogar, como un proceso de acciones, individuales o colectivas, de intercambio de bienes y servicios por dinero.

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Definiciones operacionales Se definieron los siguientes grupos poblacionales: Hogares en pobreza extrema: cuando el ingreso total del hogar es menor al valor de la canasta alimentaria, es decir, los ingresos totales del hogar no son suficientes para atender las necesidades alimentarias del grupo familiar. Hogares intermedios: cuando el ingreso del hogar es superior al valor de la canasta alimentaria, pero inferior a dos veces dicha cantidad. Hogares con nivel de bienestar superior al intermedio: cuando el ingreso del hogar es mayor a dos veces el valor de la canasta alimentaria (ver cuadro 2.B.1). C. EXTREMA POBREZA EN EL MEDIO URBANO En el pas se ha estimado que, aproximadamente, el 1.5 por ciento de las localidades urbanas2 (de 2,500 o ms habitantes) son de alta y muy alta marginacin. En 1984 en las zonas urbanas se encontraban en situacin de pobreza extrema 0.6 millones de hogares, equiparable a 4.3 millones de personas que representaban el 9.6 por ciento de la poblacin urbana del pas en ese ao (ver cuadro 2.C.1). En 1989 el total de hogares urbanos en circunstancia de pobreza extrema aument a 1.0 milln, equivalente a 6.5 millones de personas en esta condicin. Por lo tanto, el incremento de las personas en extrema pobreza urbana fue de 8.6 por ciento anual entre los aos 1984 y 1989. En 1992, los hogares urbanos en situacin de pobreza extrema alcanzaron la cifra de 0.8 millones, lo que se tradujo en 4.8 millones de personas. Esto indica que entre los aos 1989 y 1992 el nmero de pobres extremos urbanos se redujo en 1.7 millones de individuos, con ello se consigui una disminucin del 26.2 por ciento en un periodo de tres aos. En 1995 el nmero de hogares urbanos en pobreza extrema iguala la cifra del ao 1989, lo que hizo que, aproximadamente, 6.0 millones de personas se encontraran en esa situacin. Para el ao 2000 se estima que el nmero de hogares urbanos en esta circunstancia ascienda a 1.3 millones, lo que colocara a casi 8.0 millones de personas en estado de pobreza extrema en nuestro pas.
2
INEGI, Encuesta de Caractersticas Socioeconmicas de los Hogares-96. (ENCASEH).

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CUADRO 2.B.1 PRESUPUESTOS MNIMOS MENSUALES POR PERSONA* REA GEOGRFICA URBANA RURAL HOGARES EN POBREZA EXTREMA 1984 4 969 4 233 1989 86 400 68 810 1992 167 955 124 751 HOGARES EN NIVEL INTERMEDIO** 1984 9 938 7 408 1989 172 800 120 418 1992 335 910 218 314

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FUENTE: Elaboracin con base a las ENIGHS 1984, 1989 y 1992. *Valores a precios corrientes del tercer trimestre de cada ao. Cabe mencionar que el periodo 1987-1992 es de alta inflacin. **Se obtiene multiplicando por dos la lnea de pobreza extrema del rea urbana y por 1.75 en el rea rural.

Dichas cifras permiten constatar que las polticas puestas en prctica no han logrado su objetivo principal que es el de disminuir la pobreza. En lo que respecta a las zonas urbanas en extrema pobreza, en 1984, el ndice de bienestar fue de 2.54 por ciento, mientras que en 1989 disminuy a 2.45, lo cual muestra una reduccin de -3.5 por ciento anual (ver cuadro 2.C.2). En 1992 esta tendencia se revierte y el valor del ndice se recupera al nivel observado en 1984. Para los aos 1995 y 2000 la tendencia es a disminuir, 2.51 y 2.47 por ciento, respectivamente, por lo tanto el nivel de bienestar de la poblacin urbana ha bajado durante estos ltimos aos. En el cuadro 2.C.3 se observa como los hogares en situacin de indigencia con ingresos inferiores al costo de una canasta bsica se han incrementado de una manera ms acentuada en los periodos ms recientes. De acuerdo con las cifras del cuadro 2.C.4, el tamao medio de los hogares urbanos mengu de 1984 a 1996 al pasar de cinco personas en promedio a 4.3 en el pas y conforme el nivel de ingreso es ms bajo su tamao es mayor. Por otro lado, la poblacin urbana analfabeta en el ao 1997 era de 5.3 por ciento, en el mbito nacional, cuya mayor parte la formaban los grupos de edad ms avanzada (ver cuadro 2.C.5). En lo que concierne al porcentaje de asistencia escolar en las reas urbanas, ste es mayor cuanto ms alto es el nivel de ingreso de las familias en todas las edades consideradas (ver cuadro 2.C.6). En cuanto a la distribucin del ingreso en los hogares urbanos, que se presenta en el cuadro 2.C.7, se observa que, mientras que en el decil de ingreso ms alto el porcentaje de su participacin decrece al pasar de 36.9 por ciento en 1989 a 33.7 por ciento en 1996, los deciles 1 a 4, aunque levemente, la aumentan. Siendo ste el nico nivel en donde ocurre este fenmeno.

CUADRO 2.C.1 MAGNITUD Y EVOLUCIN DE LA POBREZA EN EL MEDIO URBANO MXICO 1984-2000 HOGARES (millones) 1984 POBREZA EXTREMA NACIONAL URBANA 1.6 0.6 3.1 1.9 9.1 6.4 13.8 8.9 15.9 10.2 9.6 6.7 11.4 7.8 17.8 11.1 4.0 2.5 4.3 2.5 4.7 2.7 12.1 8.3 19.3 12.0 2.3 1.0 2.1 0.8 2.5 1.0 INTERMEDIOS NACIONAL URBANA SUPERIOR AL INTERMEDIO NACIONAL URBANA TOTAL NACIONAL URBANA 1989 1992 1995* 2000* 3.0 1.3 5.0 2.9 12.9 9.0 20.9 13.2 1984 11 4.3 19.4 11.9 41.0 28.7 71.4 44.9 1989 14.9 6.5 22.9 14.1 41.3 28.3 79.1 48.9 POBLACIN (millones) 1992 13.6 4.8 23.6 13.5 47.1 31.6 84.3 49.9 1995* 16.2 6.0 25.8 14.8 49.2 33.7 91.2 54.5

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2000*

19.4 7.9

27.4 15.9

52.1 35.6

98.9 59.4

FUENTE: ONU, CEPAL, INEGI, Magnitud y Evolucin de la Pobreza en Mxico, 1984-1992. Informe Metodolgico. CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe. Edicin de bienio 1998-1999. * Estimaciones hechas con base a proyecciones del CELADE y la CEPAL.

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CUADRO 2.C.2 MAGNITUD Y EVOLUCIN DE LA POBREZA EN EL MEDIO URBANO 1984-2000 POBLACIN (porcentaje) 1984 1989 1992 POBREZA EXTREMA NACIONAL URBANA INTERMEDIOS NACIONAL URBANA SUPERIORES AL INTERMEDIO NACIONAL URBANA TOTAL NACIONAL URBANA NDICE DE BIENESTAR NACIONAL URBANA 15.4 9.6 27.1 26.5 57.5 63.9 100.0 100.0 2.41 2.54 18.8 13.3 28.9 28.8 52.3 57.9 100.0 100.0 2.33 2.45 16.1 9.6 27.9 27.1 56.0 63.3 100.0 100.0 2.40 2.54

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1995 17.8 11.0 28.3 27.2 53.9 61.8 100.0 100.0 2.36 2.51

2000 19.6 13.3 27.7 26.8 52.7 59.9 100.0 100.0 2.33 2.47

FUENTE: ONU, CEPAL, INEGI, Magnitud y Evolucin de la Pobreza en Mxico, 1984-1992. Informe Metodolgico, p.69. * IB = P1 + 2P2 + 3P3 IB = ndice de bienestar. P1 = porcentaje de poblacin en pobreza extrema. P2 = porcentaje de poblacin en situacin intermedia. P3 = porcentaje de poblacin con nivel de bienestar superior al intermedio.

En lo referente a la participacin de la poblacin urbana en la actividad econmica, el cuadro 2.C.8 permite constatar que el porcentaje de mujeres involucradas, en todas las edades, es alrededor de la mitad o menor a la participacin de los hombres. En lo relativo a la estructura ocupacional, segn el cuadro 2.C.9, la mayora de la poblacin urbana ocupada es asalariada, le sigue en importancia las personas que trabajan por cuenta propia. La tasa de desempleo abierto urbano a partir del ao 1995 ha descendido, aunque hay evidencias de que un porcentaje elevado de los empleos creados anualmente son temporales y con sueldos bajos (ver cuadro 2.C.10). Por su parte, la proporcin de personas que no trabajan respecto a las que s participan econmicamente da lugar, en los hogares, a un ndice de dependencia econmica. Segn se infiere del cuadro 2.C.11, este ndice es ms elevado entre los hogares pobres que entre los que no lo son; igualmente sucede con los nios meno-

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CUADRO 2.C.3

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

HOGARES EN SITUACIN DE INDIGENCIA AREA URBANA* (PORCENTAJES) AO 1970 1984 1989 1992 1994 1996 TOTAL 12 11 14 12 12 16 URBANA 6 7 9 7 6 10

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe. Edicin del bienio 1998-1999, p.27. * Porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta bsica de alimentos.

CUADRO 2.C.4 TAMAO MEDIO DE HOGARES URBANOS SEGN QUINTILES DE INGRESO* (PERSONA) QUINTILES DE INGRESO AO 1984 1996 TOTAL 5.0 4.3 1 6.6 5.7 2 5.5 4.7 3 4.9 4.3 4 4.3 3.7 5 3.5 3.0

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe. Edicin del bienio 1988-1999, p.49. * Ordenados segn el ingreso por persona. El quintil uno corresponde a los ingresos ms pobres y el quintil cinco a los hogares ms ricos.

CUADRO 2.C.5 POBLACIN URBANA ANALFABETA POR SEXO Y GRUPOS DE EDAD 1997 (PORCENTAJE DE POBLACIN EN CADA GRUPO DE EDAD) GRUPOS DE EDAD NACIONAL HOMBRES MUJERES TOTAL 5.3 3.6 6.8 15-24 1.4 1.4 1.4 25-34 2.0 1.2 2.7 35-44 4.8 3.5 6.0 45-59 8.1 5.1 10.7 60 y ms 22.3 15.7 27.4

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe. Edicin del bienio 1998-1999, p. 37.

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA


CUADRO 2.C.6 ASISTENCIA ESCOLAR EN REAS URBANAS POR NIVEL DE INGRESO FAMILIAR Y GRUPOS DE EDAD Y SEXO 1997* (PORCENTAJE DE POBLACIN DE LA MISMA EDAD) GRUPOS DE EDAD 7-12 NACIONAL HOMBRES MUJERES 94.3 95.5 93.1 QUINTIL 1 13-19 51.7 54.2 49.0 20-24 10.2 11.5 9.2 7-12 98.8 99.2 98.5 QUINTIL 3 13-19 68.4 69.8 67.0 20-24 19.7 20.5 18.8 7-12 99.6 100.0 99.2 QUINTIL 5 13-19 89.0 86.3 92.0 20-24 48.2 53.8 41.6

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FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe. Edicin del bienio 1998-1999, p.40. * Ordenados por quintil segn su ingreso por habitante. El quintil uno corresponde a los hogares ms pobres y el quintil cinco a los hogares ms ricos.

CUADRO 2.C.7 DISTRIBUCIN DEL INGRESO DE LOS HOGARES URBANOS POR QUINTILES* (PORCENTAJES) AO 1989 1996 QUINTIL 1 DECIL 1 2.5 2.9 DECIL 2 3.7 4.1 QUINTIL 2 10.1 10.6 QUINTIL 3 13.4 14.4 QUINTIL 4 19.0 19.7 QUINTIL 5 DECIL 9 14.4 14.6 DECIL 10 36.9 33.7

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe. Edicin del bienio 1998-1999, p. 29. * Ordenados por quintil segn su ingreso por habitante. El quintil uno corresponde a los hogares ms pobres y el quintil cinco a los hogares ms ricos.

CUADRO 2.C.8 TASAS DE PARTICIPACIN DE LA POBLACIN URBANA EN LA ACTIVIDAD ECONMICA POR SEXO Y GRUPOS DE EDADES 1997 TASAS ESPECFICAS* 15-24 HOMBRE MUJER 60.1 35.6 25-34 HOMBRE MUJER 97.3 49.7 35-44 HOMBRE MUJER 97.9 52.3 45-59 HOMBRE MUJER 90.6 38.7 65 ms HOMBRE MUJER 50.8 14.5

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe. Edicin del bienio 1988-1999, p.20. * Porcentaje de la PEA de un grupo de edad y sexo, sobre el total de la poblacin de ese mismo grupo de edad y sexo.

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CUADRO 2.C.9

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

ESTRUCTURA DE LA POBLACIN OCUPADA URBANA POR SEXO SEGN CATEGORA OCUPACIONAL 1997* (PORCENTAJE TOTAL DE LA POBLACIN OCUPADA URBANA RESPECTIVA) HOMBRES TOTAL 100.0 EMPLEADOS 5.9 ASALARIADOS 75.3 MUJERES TOTAL 100 EMPLEADOS 2.1 ASALARIADOS 70.7 CUENTA PROPIA 27.2 SERVICIO DOMSTICO ** CUENTA PROPIA 18.8 SERVICIO DOMSTICO **

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe. Edicin del bienio 1998-1999, p. 21. * Comprende a la poblacin de 15 aos de edad en adelante. ** Incluido en asalariados.

CUADRO 2.C.10 TASA DE DESEMPLEO ABIERTO URBANO 1980-1998 TASAS MEDIAS ANUALES * 1980 4.5 1985 4.4 1990 2.7 1992 2.8 1993 3.4 1994 3.7 1995 6.2 1996 5.5 1997 3.7 1998 3.3**

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe. Edicin del bienio 1988-1999 , p.23. * Principales reas urbanas. ** Cifra preliminar, promedio enero-octubre.

CUADRO 2.C. 11 PROMEDIO DE PERSONAS POR HOGAR DE NIOS MENORES DE 12 AOS E NDICE DE DEPENDIENTES SEGN CONDICIN DE POBREZA Y LUGAR DE RESIDENCIA 1994 HOGARES PERSONAS POR HOGAR TOTAL POBRES NO POBRES 5.8 4.3 URBANO 6 4.3 NIOS MENORES DE 12 AOS POR HOGAR TOTAL 2.4 1 URBANO 2.5 1 NDICE DE DEPENDENCIA TOTAL 3.3 2.1 URBANO 3.5 2.1

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa) p.16.

POLARIZACIN REGIONAL DE LA EXTREMA POBREZA EN MXICO


CUADRO 2.C.12 CARACTERSTICAS DE LA VIVIENDA SEGN CONDICIN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA 1994 HOGARES HOGARES SIN AGUA EN LA VIVIENDA TOTAL POBRES NO POBRES 49.2 7.9 URBANO 33.3 5 HOGARES CON PISO DE TIERRA TOTAL 50.2 3 URBANO 3.7 2.5 PROMEDIO DE PERSONAS POR CUARTO TOTAL 3.8 2 URBANO 3.9 2

75

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 17.

CUADRO 2.C.13 ATENCIN PRENATAL SEGN CONDICIN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA 1990-1995 POBLACIN SIN REVISIN PRENATAL DE NINGN TIPO TOTAL POBRES NO POBRES 13.3 3.5 URBANO 9.0 3.3 REVISIN PRENATAL CON MDICO TOTAL 70.5 95.0 URBANO 83.1 95.5

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 24.

res de 12 aos por hogar y con el nmero de personas por hogar. La consecuencia de lo anterior radica en que en los hogares pobres el ingreso que cada trabajador aporta tenga que distribuirse entre ms personas. Por cuanto a las condiciones de las viviendas, el 33.3 por ciento de los hogares carecen de agua; el 37 por ciento tiene piso de tierra y un promedio de 3.9 personas habitan por cuarto (ver cuadro 2.C.12). De las mujeres pobres de las zonas urbanas el 9.0 por ciento no tienen acceso a revisin prenatal de ningn tipo y solamente el 83.1 por ciento se realiza una revisin prenatal con profesional mdico (ver cuadro 2.C.13). Las mujeres en situacin de pobreza extrema tienen una fecundidad de 5.1 hijos, que equivale a 2.5 hijos ms que el resto de las mujeres. La fecundidad de las mujeres pobres urbanas, que en promedio tienen 4.7 hijos, es menor a la del total de

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

pobres en el pas. El 67.8 por ciento de ellas utiliza anticonceptivos y tienen su primer hijo a los 19.6 aos en promedio (ver cuadro 2.C.14).
CUADRO 2.C.14 TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD EN 1994 EDAD AL PRIMER HIJO Y PLANIFICACIN FAMILIAR EN 1995 SEGN CONDICIN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD TOTAL 5.08 2.6 URBANA 4.7 2.6 EDAD MEDIANA AL PRIMER HIJO TOTAL 19.7 22.5 URBANA 19.6 22.6 MUJERES UNIDAS QUE USAN ANTICONCEPTIVOS (porcentaje) TOTAL 56.3 70.8 URBANA 67.8 72.1

POBRES NO POBRES

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 25.

D. EXTREMA POBREZA EN EL MEDIO RURAL En el medio rural localidades con menos de 2,500 habitantes la pobreza extrema es una condicin predominante; como se puede observar en el cuadro 2.D.1, durante el periodo 1984-2000 del total nacional de hogares en extrema pobreza, en promedio, casi el 60 por ciento de los hogares sufre de manera aguda ese flagelo, ms an que en el medio urbano. En 1984 existan 6.7 millones de personas en situacin de pobreza extrema que representaban el 25.4 por ciento de la poblacin en el medio rural. En 1989 el nmero de hogares en esta condicin se increment a 1.3 millones, equivalente a 8.4 millones de personas; lo que significa que la poblacin en extrema pobreza, en el rea rural, aument 1.7 millones entre 1984-1989 a una tasa anual de 4.6 por ciento. En el lapso 1989-1992 el crecimiento observado fue de 0.4 millones de personas, que se tradujo en un menor ritmo de crecimiento, equivalente a la tercera parte del que hubo en el ciclo 1984-1989. Esta disminucin se logr a pesar de las elevadas tasas de crecimiento poblacional que se observaron en las zonas rurales del pas. En 1995 se suma a la poblacin en extrema pobreza 1.4 millones de personas, cifra que super a la poblacin en estas circunstancias en aos anteriores. Desafortunadamente las estimaciones realizadas para el ao 2000 sealan que, en el medio rural, las personas en condiciones de extrema pobreza aumentarn en 1.3 millones respecto al ao 1995.

CUADRO 2.D.1 MAGNITUD Y EVOLUCIN DE LA POBREZA EN EL MEDIO RURAL MXICO 1984-2000 HOGARES (millones) 1984 1.6 1.0 2.3 1.3 2.1 1.3 2.5 1.5 3.0 1.7 11.0 6.7 14.9 8.4 1989 1992 1995* 2000* 1984 1989 1992 13.6 8.8 POBLACIN (millones) 1995* 16.2 10.2 2000* 19.4 11.5

POBREZA EXTREMA NACIONAL RURAL

INTERMEDIOS 3.1 1.2 4.0 1.5 4.3 1.8 4.7 2.0 5.0 2.1 19.4 7.5 22.9 8.8 23.6 10.1 25.8 11.0 27.4 11.5

NACIONAL RURAL

SUPERIORES AL INTERMEDIO 9.1 2.7 9.6 2.9 11.4 3.6 12.1 3.8 12.9 3.9 41.0 12.3 41.3 13.0 47.1 15.5 49.2 15.5 52.1 16.5

NACIONAL RURAL

TOTAL 13.8 4.9 15.9 5.7 17.8 6.7 19.3 7.3 20.9 7.7 71.4 26.5 79.1 30.2 84.3 34.4 91.2 36.7 98.9 39.5

NACIONAL RURAL

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

FUENTE: ONU, CEPAL, INEGI, Magnitud y Evolucin de la Pobreza en Mxico, 1984-1992. Informe Metodolgico, p. 69. * Estimaciones hechas con base a proyecciones del CELADE.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

Ahora bien, con relacin al ndice de bienestar de las reas rurales, como se ilustra en el cuadro 2.D.2, en 1984 su valor fue de 2.21; disminuy a 2.14 en 1989, y volvi a crecer en 1992 a 2.19; sin embargo, en 1995 el valor de este ndice iguala al 2.14 que se present en 1989; y las proyecciones elaboradas para el ao 2000 indican que nuevamente disminuir a 2.13. Lo anterior ensea que lo hecho durante estos ltimos aos en materia de desarrollo social no ha logrado amortiguar la pobreza extrema en las zonas rurales del pas. Como es necesario considerar las diferencias al interior de los grupos de poblacin en condiciones de pobreza extrema, se adopt el ndice de profundidad de la pobreza3 , el cual se define como una medida agregada de la brecha suma de las distancias que existe entre el ingreso de los hogares pobres y el ingreso que corresponde a la lnea de pobreza. As se constata que la profundidad de la pobreza es casi siete veces mayor en el contexto rural que en el medio urbano (ver grfica 2.D.1). La ubicacin de localidades y microregiones donde se concentra la poblacin rural en circunstancias de extrema pobreza es un reto muy complejo porque la poblacin del pas est distribuida en ms de 200 mil localidades. Por ello, se prepar un ndice que se basa en indicadores agregados de la poblacin de las comunidades sobre analfabetismo, ocupacin, tamao de los hogares, y caractersticas del equipamiento y servicios de las viviendas.4 Este ndice tiene cinco estratos de marginacin: muy baja, baja, media, alta, y muy alta. De acuerdo con la distribucin de las localidades, como aparece en el cuadro 2.D.3, el 54 por ciento de las localidades rurales corresponde al nivel de muy alta marginacin, y el 21.2 por ciento a aquellas con alta marginacin; ambos casos se caracterizan por ser poblaciones con menos de 500 habitantes. En estos lugares es en donde se estima que dos terceras partes de los hogares (66.7 por ciento)5 se encuentra en extrema pobreza y en ellas se localiza al 76 por ciento de la poblacin (ver grfica 2.D.2). Debe sealarse que conforme aumenta el grado de marginacin de las localidades rurales tambin se incrementa la proporcin de sus familias en pobreza extrePoder Ejecutivo Federal, Elaborado por el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) de acuerdo con los resultados de la ENIGH-94, p.17. 4 Ibid., p.13. 5 Poder Ejecutivo Federal, Elaborado por el Progresa sobre la base de la ENCASEH -96.
3

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

79

ma (ver grfica 2.D.2). Estas cifras contrastan con lo que sucede en localidades urbanas de 2,500 o ms habitantes donde slo 1.5 por ciento de ellas son de alta y muy alta marginacin. Los hogares en situacin de indigencia en el rea rural aquellos cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta bsica de alimentos entre 1970 y 1996 se incrementaron al pasar de 18 por ciento a 25 por ciento, lo cual revela que a pesar de los diferentes programas6 puestos en marcha por los gobiernos en ese periodo, no se ha logrado el objetivo de disminuir la pobreza en el pas (ver cuadro 2.D.4). Las familias en pobreza extrema en el rea rural estn integradas, en promedio, por 5.7 personas, de ellas 2.3 son nios menores de 12 aos como puede leerse en el periodo 1984-2000 del total nacional de hogares en extrema pobreza, en el cuadro 2.D.5; cifra que explica, en parte, el mayor tamao de estos ncleos familiares. Por lo que lamentablemente de esta informacin puede concluirse que, en trminos agregados, la pobreza se concentra principalmente en los nios. Desde otro ngulo, el ndice de dependencia, en el rea rural, es mayor en los hogares con pobreza extrema (3.2) que en los no pobres (2.1). A esto se agrega el hecho de que los ingresos que reciben son, en promedio, un 23 por ciento menores del monto promedio que obtienen los no pobres, lo que agrava todava ms su situacin (ver grfica 2.D.3). Una caracterstica adicional, que se destaca en la grfica 2.D.4, es que en los hogares con jefatura femenina, el ingreso promedio que perciben es mucho menor que el de los hogares con jefe hombre. Uno de los factores que influyen en esta situacin es que la mayor proporcin de las mujeres pobres, jefes de familia, nunca asisti a la escuela en comparacin con los varones que dirigen hogares en la misma condicin (62 y 24 por ciento, respectivamente)7 lo que repercute en las oportunidades de trabajo a las que tienen acceso. Adems, el nmero de horas que las mujeres pueden permanecer fuera de su hogar es limitado debido a sus responsabilidades en las tareas domsticas y en el cuidado de los hijos. Por esta razn, en las familias pobres encabezadas por una mujer, en general, se hace necesario ocupar una mayor proporcin de sus miembros en las actividades econmicas si se compara con los hogares con jefe varn, lo cual repercute en
6 7

Programas tales como PIDER, COPLAMAR, SAM, PRONASOL, etc. Poder Ejecutivo Federal, Elaborado por el Progresa, de acuerdo a la ENCASEH-96.

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CUADRO 2.D.2

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

MAGNITUD Y EVOLUCIN DE LA POBREZA EN EL MEDIO RURAL 1984-2000 POBLACIN (porcentaje) 1984 POBREZA EXTREMA NACIONAL RURAL INTERMEDIOS NACIONAL RURAL SUPERIORES AL INTERMEDIO NACIONAL RURAL TOTAL NACIONAL RURAL NDICE DE BIENESTAR* NACIONAL RURAL 15.4 25.4 27.1 28.1 57.5 46.5 100.0 100.0 2.41 2.21 1989 18.8 27.9 28.9 29.1 52.3 43.0 100.0 100.0 2.33 2.14 1992 16.1 25.7 27.9 29.2 56.0 45.1 100.0 100.0 2.40 2.19 1995 17.8 27.8 28.3 30.0 53.9 42.2 100.0 100.0 2.36 2.14 2000 19.6 29.1 27.7 29.1 52.7 41.8 100.0 100.0 2.33 2.13

FUENTE: ONU, CEPAL, INEGI, Magnitud y Evolucin de la Pobreza en Mxico, 1984-1992. Informe Metodolgico, pp. 69, 71-72. * IB = P1 + 2 P2 + 3P3 IB = ndice de bienestar. P1 = porcentaje de poblacin en pobreza extrema. P2 = porcentaje de poblacin en situacin intermedia. P3 = porcentaje de poblacin con nivel de bienestar superior al intermedio.

GRFICA 2.D.1 NDICE DE LA PROFUNDIDAD DE LA POBREZA

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA


CUADRO 2.D.3 DISTRIBUCIN DE LAS LOCALIDADES DE MXICO SEGN NIVEL DE MARGINACIN Y TAMAO DE LA LOCALIDAD 1995 (PORCENTAJE) NIVEL DE MARGINACIN DE LAS LOCALIDADES MUY BAJA TOTAL DE LOCALIDADES DE 1 A 99 HABITANTES DE 100 A 499 HABITANTES DE 500 A 999 HABITANTES DE 1 000 A 2 499 HABITANTES TOTAL 4.0 47.9 22.6 12.7 16.8 100.0 BAJA 6.2 39.0 30.8 15.4 14.8 100.0 MEDIA 14.6 39.0 36.8 14.4 9.7 100.0 ALTA 21.2 47.0 38.0 10.3 4.7 100.0 MUY ALTA 54.0 63.6 30.0 4.7 1.7 100.0 TOTAL 100.0 54.4 32.4 8.3 4.9 100.0

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FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 14.

GRFICA 2.D.2 PROPORCIN DE HOGARES EXTREMOS SEGN GRADO DE MARGINACIN LOCALIDADES RURALES DE ALTA Y MUY ALTA MARGINACIN 1996

CUADRO 2.D.4 HOGARES EN SITUACIN DE INDIGENCIA REA RURAL* (PORCENTAJE) AO 1970 1984 1989 1992 1994 1996 TOTAL 12 11 14 12 12 16 RURAL 18 20 23 20 20 25

FUENTE: CEPAL, Indicadores Sociales Bsicos de la Subregin Norte de Amrica Latina y El Caribe 1988-1999. * Porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta bsica de alimentos.

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CUADRO 2.D.5

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

PROMEDIO DE PERSONAS POR HOGAR DE NIOS MENORES DE 12 AOS E NDICE DE DEPENDENCIA SEGN CONDICIN DE POBREZA Y LUGAR DE RESIDENCIA 1994 HOGARES PERSONAS POR HOGAR TOTAL POBRES NO POBRES 5.8 4.3 RURAL 5.7 4.5 NIOS MENORES DE 12 AOS POR HOGAR TOTAL 2.4 1.0 RURAL 2.3 1.1 NDICE DE DEPENDENCIA TOTAL 3.3 2.1 RURAL 3.2 2.1

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 16.

GRFICA 2.D.3 INGRESO MEDIO MENSUAL POR PERCEPTOR Y PER CPITA SEGNCONDICIN DE POBREZA EN LOCALIDADES DE ALTA Y MUT ALTA MARGINACIN 1996

GRFICA 2.D.4 INGRESO MEDIO MENSUAL POR PERCEPTOR SEGN SEXO DEL JEFE DEL HOGAR Y CONDICIN DE POBREZA 1996

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

83

las oportunidades de desarrollo de los miembros ms jvenes. Igualmente, estos ltimos, por estar menos escolarizados son trabajadores mal remunerados. En los hogares rurales con pobreza extrema, la proporcin de jvenes de ambos sexos que trabaja es el doble de la observada en el resto de los ncleos familiares. De igual forma se registra que alrededor del 11 por ciento de los varones pobres estudia y trabaja, hecho que compromete su aprovechamiento escolar (ver cuadro 2.D.6). En lo que respecta a las nias, el porcentaje que no estudia ni trabaja es casi tres veces mayor al de los nios, esto explica que todava prevalecen las pautas culturales en todos los niveles socioeconmicos, que contribuyen a arraigar a las mujeres en su casa desde edades muy tempranas. La desercin escolar tiende a crecer significativamente a partir de los 12 aos y es ms acentuado en las nias, ya que al llegar a los 15 aos nicamente el 33 por ciento de ellas permanece en la escuela en comparacin con el 45 por ciento de los varones (ver grfica 2.D.5). Los niveles de desnutricin de la poblacin rural menor de cinco aos son ms elevados en los estados que presentan las mayores proporciones de hogares pobres Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla y Yucatn. La relacin peso-edad, que es un estimador de la desnutricin existente en los menores, indica que en ellos se constata una desnutricin moderada y severa superior al 20 por ciento, mientras que en las entidades con menor marginacin como los estados de Sonora y Baja California sta es inferior al 8 por ciento (ver grfica 2.D.6). En cuanto al equipamiento y servicios en las viviendas, la proporcin de hogares en situacin de pobreza extrema, en el medio rural, que carece de agua es casi seis veces mayor que en aquellos que no lo son. Adicionalmente, el promedio de personas por cuarto es prcticamente el doble que en las familias no pobres, es decir, hay un mayor hacinamiento (ver cuadro 2.D.7). En lo referente a los servicios de salud, un indicador til es la vigilancia prenatal porque el embarazo no slo tiene repercusiones sobre la madre sino en el recin nacido. Sobresale, entonces, que el 17.2 por ciento de las mujeres en pobreza extrema, en el medio rural, no tiene acceso a recibir consulta prenatal y el 58.9 por ciento tampoco tiene una revisin prenatal con mdico (ver cuadro 2.D.8). Otro indicador que refleja, claramente, las diferencias en las condiciones de salud entre la poblacin pobre y no pobre es la tasa de morbilidad infantil: la primera

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CUADRO 2.D.6

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LAS PERSONAS DE 12 A 15 AOS SEGN CONDICIN DE ACTIVIDAD CONDICIN DE POBREZA Y SEXO EN LOCALIDADES RURALES DE ALTA Y MUY ALTA MARGINACIN 1996 POBLACIN HOMBRES POBRE HOMBRES NO POBRE MUJERES POBRE MUJERES NO POBRE SLO ESTUDIA SLO TRABAJA TRABAJA 20.1 10.6 10.7 5.1 ESTUDIA Y Y NO ESTUDIA 10.9 7.8 4.3 3.6 NO TRABAJA TOTAL

59.1 74.5 56.1 66.9

9.9 7.9 28.9 24.4

100.0 100.0 100.0 100.0

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 22.

GRFICA 2.D.5 ASISTENCIA A LA ESCUELA, SEGN EDAD, SEXO Y CONDICIN DE POBREZA EN LOCALIDADES RURALES DE ALTA Y MUY ALTA MARGINACIN 1996

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA


CUADRO 2.D.7 CARACTERSTICAS DE LA VIVIENDA SEGN CONDICIONES DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA 1994 HOGARES HOGARES SIN AGUA EN LA VIVIENDA TOTAL POBRES NO POBRES 49.2 7.9 RURAL 58.8 26.8 HOGARES CON PISO DE TIERRA TOTAL 50.2 3.0 RURAL 58.2 6.1 PROMEDIO DE PERSONAS POR CUARTO TOTAL 3.8 2.0 RURAL 3.7 2.2

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FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 17.

CUADRO 2.D.8 ATENCIN PRENATAL SEGN CONDICIN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA 1990-1995 POBLACIN SIN REVISIN PRENATAL DE NINGN TIPO TOTAL POBRE NO POBRE 13.3 3.5 RURAL 17.2 4.5 REVISIN PRENATAL CON MDICO TOTAL 7.05 95.0 RURAL 58.9 91.6

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 24.

GRFICA 2.D.7 TAZA DE MORTALIDAD INFANTIL, SEGN CONDICIN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA 1991-1995

GRFICA 2.D.6 DISTRIBUCIN DE LOS NIOS MENORES DE 5 AOS DE LOCALIDADES RURALES CON DESNUTRICIN MODERADA DE ACUERDO CON EL PESO PARA LA EDAD POR ENTIDAD FEDERATIVA 1991-1995

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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presenta un nivel de morbilidad en menores de un ao de ms del doble que la segunda, 61 y 29 defunciones por cada mil nacidos vivos, respectivamente (ver grfica 2.D.7). Las mujeres en situacin de pobreza extrema tienen una fecundidad de 5.3 hijos, esto es casi el doble de hijos de las mujeres no pobres (2.7). El 46.1 por ciento de ellas emplea algn mtodo anticonceptivo para regular su fecundidad, por lo que no es de sorprender que tengan su primer hijo a una edad relativamente temprana, 19.9 aos, mientras en las mujeres no pobres el promedio es de 22.5 aos. La diferencia de casi tres aos, al estar concentrada en las edades de mayor fecundidad provoca un tamao familiar significativamente ms alto, lo cual tiene un importante efecto demogrfico para este estrato de la poblacin (ver cuadro 2.D.9). Para concluir, se estima que los estados en los cuales la proporcin de hogares pobres, con respecto al total de hogares, llega cerca de 40 por ciento son tres: Chiapas, Guerrero y Oaxaca; en tanto que en otros siete sta asciende a poco ms de 30 por ciento y son: Hidalgo, Guanajuato, Michoacn, Puebla, San Luis Potos, Veracruz y Zacatecas. En estas 10 entidades se concentra el 36 por ciento del total de los hogares del pas, pero ms de la mitad de ellos (55 por ciento) estn en condicin de pobreza a pobreza extrema. Por otra parte, los grupos de estados prximos a los dos niveles de bienestar ms altos se encuentran ubicados como sigue: centro del pas (Distrito Federal, Estado de Mxico y Morelos); frontera norte (Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo Len, Tamaulipas, Baja California Norte y Baja California Sur); en el centrooccidente del pas (Aguascalientes, Jalisco y Colima). Esta segmentacin geogrfica en los niveles de bienestar muestra una fuerte tendencia a la polarizacin regional entre el norte crecientemente desarrollado y democrtico con altos ndices de bienestar (con excepcin de numerosas comunidades indgenas empobrecidas y marginadas) y el sur an subdesarrollado, con tintes antidemocrticos, brotes de violencia, creciente desigualdad social y bajos niveles de bienestar. En suma, por razones de equidad e inclusive de gobernabilidad debera dedicarse ms apoyo y una mayor proporcin del gasto social y de inversin a los estados con ms retraso: Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Hidalgo, Michoacn, Veracruz, Puebla, San Luis Potos y Zacatecas. De no hacerlo seguirn vigentes las opciones

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CUADRO 2.D.9

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD EN 1994 EDAD AL PRIMER HIJO Y PLANIFICACIN FAMILIAR EN 1995 SEGN CONDICIN DE POBREZA Y LOCALIDAD DE RESIDENCIA TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD TOTAL POBRES NO POBRES 5.08 2.6 RURAL 5.3 2.7 EDAD MEDIANA AL PRIMER HIJO TOTAL 19.7 22.5 RURAL 19.9 21.7 MUJERES UNIDAS QUE USAN ANTICONCEPTIVOS (%) TOTAL 56.3 7.08 RURAL 46.1 62.9

FUENTE: Poder Ejecutivo Federal, Progresa, p. 25.

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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CAPTULO III POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA (1970-2000)

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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A. EL CONTEXTO ECONMICO Y POLTICO esde el inicio de la dcada de los cuarenta hasta principios de los ochen ta, el pas transit por una importante fase de expansin econmica sostenida;1 particularmente el periodo de 1960-1970, conocido como el del "desarrollo estabilizador", en el que el pas alcanz una tasa de crecimiento anual promedio superior al siete por ciento y que se caracteriz por una intervencin creciente del Estado en la economa, en la que la inversin pblica lleg a representar poco ms del 33 por ciento de la inversin total.2 En realidad, el principal logro del desarrollo estabilizador fue haber alcanzado un equilibrio econmico interno completo (crecimiento con estabilidad de precios) pero a costa de un permanente desequilibrio externo, financiado con ahorro externo, y un creciente dficit gubernamental financiado con el endeudamiento interno y externo.3 Durante el periodo 1970-1982 el proceso de sustitucin de importaciones se desarroll a la sombra de una rigurosa poltica proteccionista4 que permiti que las nuevas empresas y en muchos casos ineficientes empresas industriales, nacionales e internacionales, fijasen precios por encima de los imperantes en el mercado mundial y se aduea1
INEGI, Estadsticas histricas de Mxico, 1999. Tomo I. Durante este periodo el PIB (a precios de 1970) pas de 70,000 millones de pesos en 1940, a 4,470 mil millones de pesos en 1980. 2 INEGI, Sistema de cuentas nacionales, varios aos. 3 Vase A. Ortiz Mena, El desarrollo estabilizador. Conferencia presentada en la sede del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), pp. 505-525. 4 Aldo R. Flores Quiroga, Proteccionismo versus libre cambio. La economa poltica de la proteccin comercial en Mxico, 1970-1994, pp. 411-412. A fines de la dcada de 1970 las presiones de los sectores orientados hacia dentro, amenazados por la penetracin de importaciones y motivados por el deseo de conservar para s el creciente mercado interno, orillaban al gobierno a fijar aranceles ms altos; contribuyendo con esto a crear sentimientos contrarios a la liberacin comercial y a postergar la decisin oficial de ingresar al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

sen de mercados cautivos; lo que daba lugar a la obtencin de rentas monoplicas y, por consecuencia, a la concentracin de parte significativa del ingreso nacional.5 Paralelamente, se instrumentara una deliberada poltica de transferencia sectorial de ingresos de las actividades agropecuarias a las industriales y comerciales a travs del mantenimiento de precios de garanta decrecientes para los principales productos agrcolas; lo que mostraba, en gran medida, la naturaleza socialmente excluyente del modelo adoptado.6 Dicho proceso se acompa de un masivo xodo del campo a las ciudades, aumentando con ello la proporcin de poblacin marginada en las zonas urbanas,7 misma que demandaba en forma creciente los satisfactores bsicos para mejorar sus condiciones de vida. 1. Luis Echeverra lvarez (1970-1976) En el sexenio del presidente Luis Echeverra lvarez (1970-1976) la economa mexicana se caracteriz por un crecimiento semilento e inflacionario, respecto a la dcada anterior, un incremento expansivo del gasto y de la inversin pblica, as como por la permanencia del desequilibrio externo, el cual no slo continu sino que alcanz niveles significativamente altos. Adems, cabe destacar que este escenario se da bajo un contexto de inflacin y depresin mundiales ocurrido en el transcurso de los aos 1973-1974. En efecto, durante el periodo 1970-1975 la tasa de crecimiento econmico promedi un ritmo anual de 5.7 por ciento,8 que se hizo acompaar de una inflacin promedio de 12 por ciento anual.9 Uno de los campos donde el efecto del Estado se dej sentir con mayor peso fue el de la inversin pblica, la cual pas de representar el 6.8 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), en 1970 a 10.9 por ciento en
Enrique Hernndez Laos y J. Crdoba Chvez, "La distribucin del ingreso en Mxico", Cuaderno del Centro de Investigacin para la Integracin Social (CIIS), pp. 12-14. Mientras que el 10 por ciento de los hogares ms pobres perciba slo el uno por ciento, el cinco por ciento de las familias ms ricas concentraban cerca del 25 por ciento del mismo; es decir, 50 veces ms elevado que el de las familias pobres. 6 Vase COPLAMAR y Siglo XXI, Macroeconoma de las necesidades esenciales en Mxico. Situacin actual y perspectivas al ao 2000, pp. 11-12. 7 INEGI, Estadsticas histricas de Mxico, op. cit., pp. 30-31. El porcentaje de poblacin urbana (localidades mayores de 2,500 habitantes) pas de representar el 35.1 por ciento del total nacional en 1940, a 66.3 por ciento en 1980. Por su parte, la poblacin rural (localidades hasta con 2,500 habitantes) pas de 64.9 a 33.7 por ciento, respectivamente. 8 Banco de Mxico, Indicadores econmicos, varios aos. Producto Interno Bruto (PIB) a precios de 1960. 9 Ren Villarreal, Industrializacin, deuda y desequilibrio externo en Mxico. Un enfoque neoestructuralista (19291997), pp. 208-209.
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POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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1975, y su participacin en la inversin total ascendi de 33 por ciento en 1970, a 41 por ciento en 1975.10 En cuanto al gasto total ejercido por el gobierno federal, ste se quintuplic pasando de 104 mil millones de pesos en 1970, equivalentes a 23.45 por ciento del PIB, a 506 mil millones de pesos en 1976, 36.9 por ciento del PIB (ver cuadro 3.A.1) lo que contribuy a agudizar el desequilibrio externo al incrementar el dficit en cuenta corriente a una tasa promedio anual de 27 por ciento, y pasar de un mil 115 millones de dlares en 1970 a 4, 332 millones de dlares en 1975, teniendo como consecuencia un dficit acumulado en dicho lapso de casi 15,000 millones de dlares.11 Para hacer frente a tal problemtica el gobierno recurra al endeudamiento externo; el cual pas de representar el 12 por ciento del PIB en 1970 a 22.4 por ciento del PIB en 1976 (ver cuadros 3.A.2 y 3.A.3) periodo durante el cual la crisis econmica y poltica se haca cada vez ms latente, manifestndose en la reduccin de la afluencia de capitales extranjeros y la contraccin de las inversiones locales propiciadas por la incertidumbre de los empresarios ante el rumbo econmico y poltico que habra de seguir el gobierno.12 El ambiente reinante de crisis prohij un fenmeno que los economistas denominaron "atona econmica" que se caracterizaba por una alta inflacin, creciente desempleo y subempleo, disminucin de inversiones, escasez de circulante y, sobre todo, una fuerte dependencia del capital externo. Como respuesta, el gobierno en vez de reorientar a fondo la poltica econmica la que requera para su estabilizacin de una profunda reforma fiscal, compresin del gasto y la inversin pblica, as como de la eliminacin del excesivo proteccionismo comercial recurri a la expansin del gasto y la inversin pblica con el ya tradicional endeudamiento externo.13 La continuidad de dichas polticas torn insostenible el desequilibrio externo, que a mediados de 1976 alcanzaba la cifra de 4,500 millones de dlares, y una deuda
10 11

Julio Boltvinik y Enrique Hernndez Laos, op cit., pp. 123-124. Ren Villarreal, op. cit., pp. 209-210. 12 Vase Lorenzo Meyer y J. Zoraida Vzquez, Mxico frente a Estados Unidos. Un ensayo histrico, 1976-1980, pp. 216217. Adems del intervencionismo estatal el sector privado censuraba la poltica exterior presidencial independiente y de alianzas con el Tercer Mundo, particularmente con los pases socialistas. Lo que tuvo como resultado que tanto Estados Unidos como los principales organismos financieros internacionales desconfiaran del gobierno y suspendieran los apoyos crediticios a Mxico. 13 Para ampliar el examen sobre los efectos de la crisis econmica en este periodo, vase Leopoldo Sols (comps.) Mxico en busca de una nueva estrategia de desarrollo.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

CUADRO 3.A.1 PARTICIPACIN DEL GASTO DE DESARROLLO SOCIAL EN EL GASTO TOTAL EJERCIDO DEL GOBIERNO FEDERAL (MILLONES DE PESOS)* AO GASTO TOTAL DESARROLLO SOCIAL GASTO EN DESARROLLO SOCIAL/GASTO TOTAL (porcentaje) 11.88 12.63 14.40 12.16 12.08 12.27 12.75 13.22 12.99 13.35 21.53 19.96 16.94 12.65 15.82 14.91 10.43 10.30 9.16 14.79 17.37 24.06 22.77 33.67 35.54 31.35 32.95 33.46 23.74 20.52

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999**

104.203 115.711 141.601 197.678 268.490 389.474 506.315 713.118 915.581 1 178.768 909.988 1 557.689 3 381.792 5 600.868 8 257.724 13 659.879 37 022.745 79 219.279 172 131.920 129 895.700 156 816.300 160 907.500 235 475.800 202 770.000 232 138.500 322 955.300 423 247.600 541 593.300 601 609.400 345 398.400

12.382 14.617 20.392 24.037 32.445 47.811 64.587 94.297 118.959 157.396 195.902 310.922 572.975 708.631 1 306.284 2 037.597 3 860.451 8 160.025 15 761.312 19 216.200 27 238.500 38 722.100 53 618.300 68 269.100 82 508.400 101 246.700 139 458.900 181 241.700 142 821.900 70 873.300

Fuente: INEGI, Estadsticas Histricas de Mxico, Tomo II, 1999. Mxico. Gasto total ejercido del gobierno federal segn clasificacin administrativa 1980-1996. Cuaderno de Informacin Oportuna, Nmero 320, Noviembre 1999, 2000. Mxico. Clasificacin administrativa del gasto programable del gobierno federal. * Cifras redondeadas. ** Seis meses.

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA


CUADRO 3.A.2 DEUDA NETA DEL SECTOR PBLICO CONSOLIDADA CON EL BANCO DE MXICO* (MILLONES DE PESOS)** AO 1970 1976 1982 1988 1994 1999*** DEUDA TOTAL 99.013 460.259 7 778.000 266 718.400 451 265.100 954 779.300 DEUDA INTERNA 45.728 152.732 3 564.000 78 209.900 67 406.700 431 332.500 DEUDA EXTERNA 53.285 307.527 4 214.000 188 508.500 383 858.400 532 446.800 PIB 444.271 1 370.968 9 769.581 416 305.236 1 420 159.456 4 482 648.600

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Fuente: Banco de Mxico. * Deuda neta menos depsitos y disponibilidades del sector pblico y activos internacionales del instituto central. ** Cifras redondeadas. *** Cifras preliminares al mes de junio.

CUADRO 3.A.3 PORCENTAJE RESPECTO AL PIB** AO 1970 1976 1982 1988 1994 1999*** DEUDA TOTAL 22.29 33.57 79.61 64.07 31.77 21.30 DEUDA INTERNA 10.29 11.14 36.48 18.79 4.75 9.62 DEUDA EXTERNA 11.99 22.43 43.13 45.28 27.02 11.68

externa de 20,000 millones de dlares; que tuvo como desenlace el 31 de agosto de 1976 el cambio de paridad y la flotacin del peso, devaluando la moneda de 12.50 a 19.70 pesos por dlar, y terminando as con 22 aos de estabilidad cambiaria en el pas.14 El caos provocado por el agotamiento de la poltica econmica arrastr detrs de s una grave crisis poltica que se expres en una, prcticamente, total prdida de confianza en el gobierno por parte de los distinto sectores sociales; sobre todo por las clases medias urbanas15 que durante el desarrollo estabilizador haban sido muy favorecidas por una poltica estatal de franco apoyo a renglones como educacin, vivienda,
14 Vase Ren Villarreal, op. cit., pp. 291-293. Despus de la devaluacin de 1976, Mxico suscribi un convenio de facilidad ampliada con el Fondo Monetario Internacional (FMI) de 1976 a 1978 y que conduca a la instauracin de polticas de ajuste al desequilibrio externo. 15 Vase Carlos Pereyra, "Estado y Sociedad", en Pablo Gonzlez Casanova y Enrique Florescano (coords.) Mxico Hoy, pp. 289-362.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

salud y tambin por el crecimiento inusitado de la burocracia (que pas de 600 mil a 2.2 millones de personas en el sexenio)16 y que en esos momentos vieron amenazados sus intereses. Dado que la administracin del presidente Echeverra haba adquirido fuertes compromisos con el movimiento sindical y el del sector social quienes demandaban ms empleos y mejor remunerados, entre otros tuvo que asumirlos. Prueba de ello es la innovadora creacin de la Comisin Nacional Tripartita, mediante la que se buscaba crear un canal de comunicacin directo entre trabajadores, empresarios y gobierno para solucionar problemas de orden laboral17 y recuperar el control sobre la poltica social. Entre sus aciertos la Comisin Nacional Tripartita logr la creacin del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT)18; del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE)19; y del Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores (FONACOT); cuyos objetivos eran proporcionar facilidades para comprar casa o departamento y bienes de consumo a los obreros y empleados del gobierno. En diciembre de 1976 el cuadro que presentaba el pas era de una gran inestabilidad: el descrdito del gobierno como administrador, la disconformidad del sector empresarial y las disputas entre los grupos sociales por espacios de poder; por lo que era imperativo rectificar el rumbo para acabar con la incertidumbre, recuperar la confianza en el rgimen, dar fin a la desestabilizacin poltica y sortear la crisis econmica. 2. Jos Lpez Portillo (1976-1982) Cuando Jos Lpez Portillo asumi la Presidencia de la Repblica en 1976, el pas se encontraba inmerso en una crisis econmica y poltica, por lo que era evidente,
Enrique Krauze, "El Sexenio de Luis Echeverra", pp. 54-55. "Si al terminar sus estudios universitarios los jvenes no encontraban en empleo acadmico, podan acogerse al rbol ms frondoso en el sector pblico". 17 Vase Ren Milln, Sindicalismo y poltica en Mxico. Crnicas de una central: la CTM, 1970-1978, pp.3-56. Acciones todas stas que no fueron gratuitas, sino respuestas a presiones reales promovidas por la llamada "insurgencia sindical" (fortalecida por el mismo presidente como un intento para renovar toda la dirigencia sindical) y el movimiento obrero organizado. 18 Vase Diario Oficial de la Federacin, 14 de febrero de 1972. 19 Vase Diario Oficial de la Federacin, 24 de abril de 1972.
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POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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que para conservar la estabilidad poltica y lograr la recuperacin econmica era imprescindible delinear un proyecto diferente al de su predecesor: planificacin econmica, racionalidad administrativa en el gasto e inversin y una reforma poltica que relegitimara al gobierno ante la sociedad.20 As, con la finalidad de ofrecer alternativas viables que permitieran conciliar los intereses y demandas del conjunto de la sociedad con los objetivos de desarrollo y justicia social del Estado "renovado", para sortear la crisis que convulsionaba a la nacin como estrategia popular y democrtica el gobierno propuso la Alianza para la Produccin, la que tuvo un impacto positivo y restableci la confianza en los agentes de la produccin durante el inicio de su gestin.21 Bajo este replanteamiento, las relaciones entre Estado, empresarios y trabajadores en el marco de una economa mixta deban supeditarse a la rectora econmica del primero para liberar la crisis. En este sentido, el gobierno entrante dise una serie de reformas,22 planes y programas para recuperar la estabilidad econmica, poltica y social.23 Sin embargo, la administracin de Lpez Portillo, dando curso al estilo del "desarrollo compartido" el que se basaba en el principio de que la intervencin del Estado en la economa deba de ser el eje del desarrollo econmico y social volvi a una poltica de crecimiento econmico que no tena sustento en un equilibrio sano de las finanzas pblicas. En este contexto tuvo lugar el auge petrolero de 1978-198124 que reactiv la economa con una tasa promedio anual de crecimiento de 8.4 por ciento y ubic a
20

Vase Jos Lpez Portillo, "Discurso de toma de posesin" y "Primer Informe de Gobierno", El Ejecutivo ante el Congreso 1976-1982, pp. 12, 43. En su toma de posesin como presidente Jos Lpez Portillo asevero: "entendamos que la agona de la estrategia econmica seguida por Mxico desde la segunda guerra mundial revel insuficiencias para estimular la produccin y la capacidad de inversin. Reclamo ahora delinear nuevas polticas.... A la larga, la peor poltica es convertir la economa en utopa. El populismo no resuelve sino enreda y agrava los problemas. O los tomamos por donde se debe o iremos de mal en peor por indecisin o vano afn de publicidad". 21 En el plano econmico, la Alianza para la Produccin rescat la credulidad de los empresarios, quienes pusieron en marcha diversos proyectos de inversin industrial y, en el plano poltico, reconcili las relaciones entre las agrupaciones sociales y el gobierno para "nuevas negociaciones". 22 Jos Lpez Portillo, op. cit., p 17. Con el objeto de enfrentar la crisis, el gobierno de Lpez Portillo plante las reformas: econmica, administrativa y poltica; la creacin de cinco secretaras de Estado, entre las que destaca la Secretara de Programacin y Presupuesto. 23 Vase R. M. Mirn y G. Prez, Lpez Portillo: auge y crisis de un sexenio, pp. 68-79. Con la finalidad de racionalizar la economa del pas, el gobierno dise los siguientes planes nacionales de: Desarrollo Agropecuario (1978) Desarrollo Urbano (1978) Empleo (1979) Turismo (1980) Desarrollo Industrial y, sobre todo, el Plan Global de Desarrollo 1980-1982. Uno de los esfuerzos ms notables de la gestin de Lpez Portillo por sacar de la pobreza a los marginados rurales y urbanos fueron los programas COPLAMAR (1977) y SAM (1980). 24 P. Garca Alba y J. Serra Puche, Causas y efectos de la crisis econmica en Mxico, p. 54; y Lpez Portillo, Quinto Informe de Gobierno.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

Mxico como la cuarta potencia petrolera mundial; permitiendo con ello renegociar los trminos de la poltica econmica acordada con el Fondo Monetario Internacional (FMI) a finales de 1976 y, a la vez captar recursos frescos en los mercados internacionales para financiar el desarrollo industrial y elevar la plataforma de explotacin petrolera. La "fiebre" del petrleo condujo a que la participacin de la inversin pblica llegara a representar el 43 por ciento del total en 198025 y el gasto pblico total casi se septuplic al pasar de 506 mil millones de pesos en 1976 a 3,382 mil millones de pesos en 1982 (ver cuadro 3.A.1) pero a costa de que la deuda total del sector pblico pas de representar el 33.6 por ciento a 79.6 del PIB en dicho periodo, y la deuda externa asumida por el gobierno se elev de 22.4 a 43.1 por ciento del PIB, respectivamente (ver cuadros 3.A.2 y 3.A.3) Consecuentemente, al final del sexenio, como aconteci en el anterior, el desequilibrio externo trajo consigo una nueva crisis precipitada por: el dficit en la balanza comercial, que en 1981 fue de 17,591 millones de dlares; el dficit en la balanza de servicios (pago de intereses sobre deuda externa) que alcanz las cifras de 10,819 y 12,240 millones de dlares en 1981 y 1982; y la cuantiosa fuga de capitales que ascendi a 13,307 y 7,000 millones de dlares, respectivamente.26 Dicho de otra manera, entre 1981 y 1982 crecieron los dficits en las cuentas con el exterior en forma preocupante y, a pesar de ello, no se corrigieron sino que se siguieron financiando con inversin extranjera y deuda externa, con los excedentes de la exportacin petrolera y la prdida de reservas del Banco Central. Desdichadamente las condiciones internas en dicho periodo agravaron la situacin econmica: el crecimiento acelerado de la demanda (10.2 por ciento), la sobrevaluacin del tipo de cambio (32 por ciento), el dficit fiscal (17 por ciento del PIB)27, y la inflacin (35.7 por ciento anual promedio durante el sexenio);28 adicionadas a las externas: la cada del precio internacional del petrleo; la elevacin de las tasas de inters internacionales y la recesin de la economa mundial; slo contribuyeron a aumentar el peso de la deuda externa ya que los acreedores internacionales se negaron a seguir otorgando crditos a Mxico.
25 26 27 28

Julio Boltvinik y Enrique Hernndez Laos, op. cit., p. 119. Ren Villarreal, op. cit., pp. 290-300. Ibid., p. 298. Aldo R. Flores Quiroga, op. cit., p. 398.

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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En suma, el caos de las finanzas pblicas y el creciente desequilibrio externo se tradujeron en especulacin, dolarizacin de la economa, fuga de capitales y, finalmente, en otra devaluacin de la moneda que llev la paridad de 27 pesos a 47.25 pesos por dlar. As, en lo econmico se deterioraron las finanzas, la produccin, la inversin, el empleo y los salarios. En lo poltico y social las repercusiones tomaron la forma de desempleo, depresin y contencin salariales, prdida del poder adquisitivo, reduccin del gasto pblico y, por ende, del gasto social, que pas de representar el 5.86 por ciento del PIB en 1982 a 3.96 por ciento en 1983 (ver cuadro 3.A.4). En realidad, la crisis de 1981-1982 demostr que no obstante haber tenido un periodo de auge (1978-1981) con una tasa real de crecimiento anual promedio superior al ocho por ciento, el patrn de desarrollo estabilizador o crecimiento hacia dentro basado en un frreo proteccionismo comercial y amparado por una creciente intervencin estatal en lo econmico a costa de un permanente desequilibrio externo no logr impedir el recrudecimiento de los problemas estructurales del pas y, en lo poltico y social, la prdida de confianza y credibilidad en el gobierno. El estallamiento y la generalizacin de la crisis haban vulnerado nuevamente la capacidad del Estado como rector de la economa nacional. Entonces, lo que seis aos atrs haba sido "Alianza" se transformaba en enfrentamiento. En este contexto y con el apoyo del movimiento obrero organizado el presidente Lpez Portillo, haciendo valer la razn del Estado, al final de su ltimo informe al Congreso, decret la nacionalizacin de la banca y el control generalizado de cambios. 3. Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) El transcurso del bienio 82-83, que inicia con Miguel de la Madrid, puede sealarse como el de la ruptura del modelo de desarrollo hacia dentro, o como el de la transicin hacia la apertura del mercado mexicano; y el trienio 83-86 puede reconocerse como la fase de la poltica de ajuste, compuesta por dos etapas diferenciadas de poltica econmica: reordenacin financiera y reactivacin del crecimiento econmico.29 En 1983 la inflacin llegaba a 80.8 por ciento (ver cuadro 3.A.5) y, junto a una cada del producto, el dficit del sector pblico, como porcentaje del PIB, se ubicaba
29

Julio Boltvinik y Enrique Hernndez Laos, op. cit., p. 120. A finales de 1982 los principales indicadores econmicos eran desalentadores: la inflacin bordeaba el 100 por ciento; el PIB de tener crecimiento positivo caa a (-) 0.5 por ciento; el servicio de la deuda absorba poco ms de 76 por ciento de las exportaciones.

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CUADRO 3.A.4

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GASTO TOTAL EJERCIDO DEL GOBIERNO FEDERAL EN DESARROLLO SOCIAL (MILLONES DE PESOS)* AO EDUCACIN SALUD OTROS**

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998*** 1999

7.817 9.445 11.760 15.140 20.795 31.115 42.496 61.761 77.562 102.955 139.940 220.466 368.608 488.667 826.712 1 332.034 2 112.674 5 034.274 10 120.060 12 998.200 17 702.400 25 039.300 34 998.500 22 972.300 27 610.900 34 600.600 46 539.700 50 635.800 60 180.500 29 143.800

1.649 1.701 2.543 3.164 3.892 5.088 6.237 9.494 12.460 16.030 19.626 28.468 45.313 60.646 103.000 169.555 308.776 737.359 1 527.825 1 884.700 2 489.700 3 670.800 4 597.300 5 323.800 6 285.300 7 703.600 10 641.500 19 591.200 11 919.100 5 102.200

2.916 3.471 6.089 5.733 7.758 11.608 15.854 23.042 28.937 38.411 36.336 61.988 159.054 159.318 376.572 536.008 1 439.001 2 388.392 4 113.427 4 333.300 7 046.400 10 012.000 14 022.500 39 973.000 48.612.200 58.942.500 82 277.700 111 014.700 70 722.300 36 627.300

Fuente: INEGI, Estadsticas Histricas de Mxico, Tomo II, 1999. Mxico. Gasto Total Ejercido del Gobierno Federal, segn Clasificacin Administrativa, para el periodo 1980-1999. Secretara de Programacin y Presupuesto, Informacin Econmica y Social Bsica, Volumen I, Nmero 3, octubre 1977. Mxico. Y Presupuesto de Egresos del Gobierno Federal por Ramos Administrativos 1925-1979, para el periodo 1970-1979. INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, 1970-1987. Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, 1998. Cuaderno de Informacin Oportuna, noviembre 1999, Nmero 320, para la elaboracin de la columna del PIB. INEGI, Cuaderno de Informacin Oportuna, noviembre 1999, Nmero 320, para el ao 1999, cifras del primer semestre.

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CUADRO 3.A.4 (Cont.) GASTO TOTAL EJERCIDO DEL GOBIERNO FEDERAL EN DESARROLLO SOCIAL (MILLONES DE PESOS)* DESARROLLO PIB PARTICIPACIN DEL DESARROLLO SOCIAL EN EL PIB (porcentaje) 2.79 2.98 3.61 3.48 3.60 4.35 4.71 5.10 5.07 5.13 4.38 5.07 5.86 3.96 4.44 4.32 4.90 4.22 3.79 3.50 3.69 4.08 4.76 5.43 5.81 5.51 5.57 5.70 3.77 1.58

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12.382 14.617 20.392 24.037 32.445 47.811 64.587 94.297 118.959 157.396 195.902 310.922 572.975 708.631 1 306.284 2 037.597 3 860.451 8 160.025 15 761.312 19 216.200 27 238.500 38 722.100 53 618.300 68 269.100 82 508.400 101 246.700 139 458.900 181 241.700 142 821.900 70 873.300

444.271 490.011 564.726 690.891 899.706 1 100.049 1 370.968 1 849.262 2 347.453 3 037.526 4 470.077 6 136.723 9 769.581 17 882.351 29 402.022 47 167.497 78 786.886 193 161.635 416 305.236 548 857.974 738 897.516 949 147.624 1 125 334.287 1 256 195.971 1 420 159.456 1 937 019.067 2 503 813.536 3 178 953.900 3 791 191.100 4 482 648.600

*Cifras redondeadas. ** Incluye desarrollo urbano y ecologa, aportaciones a seguridad social, aportaciones para educacin bsica en los estados, desarrollo regional, y superacin de la pobreza. ***Cifras preliminares.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

en (-) 16.9 por ciento.30 Bajo esta perspectiva, desde el inicio de su gestin el objetivo del presidente Miguel de la Madrid se centr en abatir la inflacin, remontar el producto, acabar con la especulacin monetaria; y, sobre todo, lograr la disminucin del creciente dficit pblico mediante la reduccin del gasto pblico31 y el aumento de los ingresos. Para tales fines el gobierno elabor el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, el que propona en tres de sus cuatro ejes fundamentales: vencer la crisis (a travs del reordenamiento econmico y la correccin de sus grandes desequilibrios); recuperar la capacidad de crecimiento; y avanzar en el cambio estructural.32 Todo esto respaldado en la implementacin del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y la puesta en marcha del Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE, 1983-1985) y, posteriormente el Programa de Aliento y Crecimiento (PAC, 1986).33 Durante 1984 se registr una recuperacin del crecimiento del producto cuya tasa fue de 3.6 por ciento (ver cuadro 3.A.5) para luego caer y tener un crecimiento negativo en 1986 (-3.8 por ciento). En ese periodo la tasa anual de inflacin promedi 76.2 por ciento34 y el gasto pblico (como porcentaje del PIB) a pesar de haber descendido de 52.1 por ciento en 1982 a 44.2 por ciento en 1985, en 1986 aument nuevamente a 52.5 por ciento del PIB35 retomando los niveles de 1982. Este difcil proceso de transicin indujo al cambio del modelo de desarrollo industrial basado en la sustitucin de importaciones. En efecto, de la etapa de despegue y crecimiento de la monoexportacin petrolera (1976-1982) se transita al de la sustitucin de exportaciones (manufacturas)36 el que cobra fuerza a partir de 1984 con el cuestionado proceso de apertura y liberalizacin comercial para pro30 31
ONU, CEPAL, INEGI, Magnitud y evolucin de la pobreza en Mxico, 1984-1992. Informe Metodolgico, p. 65.

El recorte del gasto trajo consigo considerables costos econmicos y sociales para la poblacin, tales como drsticas reducciones salariales y el deterioro de los niveles de bienestar. Para un amplio anlisis de la crisis y su impacto social en este periodo, vase Nora Lustig, "Crisis econmica y niveles de vida en Mxico: 1982-1985", Estudios Econmicos. 32 Vase Secretara de Programacin y Presupuesto, Antologa de la Planeacin En Mxico, 1917-1985. Plan Nacional de Desarrollo. Informe de Ejecucin 1986. 33 Para profundizar en los resultados y acuerdos alcanzados en los programas del gobierno del presidente Miguel de la Madrid, como el PIRE y el PAC, consultar Pedro Aspe, "Estabilizacin macroeconmica y cambio estructural. La experiencia de Mxico", en Carlos Bazdrech, Nisso Bucay, Soledad Loaeza y Nora Lustig (comps.) Mxico: auge, crisis y ajuste. 34 Manteniendo la tendencia, en 1987 la inflacin borde 160 por ciento. 35 Secretara de Programacin y Presupuesto, Antologa de la planeacin en Mxico, 1917-1985, op. cit., pp. 140141. El incremento del gasto total como porcentaje del PIB se explica, entre otros, por el aumento en el pago de intereses y amortizacin que pasaron de representar el 18 por ciento del PIB en 1985 a 26.7 por ciento en 1986. 36 Vase Ren Villarreal, op. cit., pp. 300-302. Se puede considerar que la sustitucin de exportaciones fue incentivada por la brusca cada de los precios internacionales del petrleo en 1986. En trminos de valor se estima que en 1987 las

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CUADRO 3.A.5 EVOLUCIN DEL CRECIMIENTO Y LA INFLACIN (VARIACIN ANUAL) AO CRECIMIENTO REAL PIB (porcentaje) -0.6 -4.2 3.6 2.6 -3.8 1.9 1.2 3.3 4.4 3.6 2.8 0.6 3.5 -6.2 5.1 6.8 4.8 3.7 INFLACIN (porcentaje) 98.8 80.8 59.2 63.7 105.8 159.2 51.7 19.7 29.9 18.8 11.9 8.0 7.1 52.0 27.7 15.7 18.6 12.3

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1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: Banco de Mxico, varios aos, para el periodo 1982 a 1994. Banamex Accival, Examen de la Situacin de Mxico , Nmero 891, marzo 2000, para el periodo 1995 a 1999.

mover una mayor competitividad de la industria en el mercado nacional e internacional, lo que culmina con el ingreso de Mxico al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1986. Por otra parte, dado que la liberalizacin de la economa no slo implicaba la apertura comercial sino que requera tambin del adelgazamiento del abultado aparato estatal, el gobierno entrante se dio a la tarea de privatizar todas aquellas empresas estatales que por su ineficiencia significaban un costo adicional al erario pblico. As, de un total de 1,115 empresas pblicas en 1982, a finales de 1986 su nmero se haba reducido a 502.37
exportaciones manufactureras fueron 10.5 por ciento superiores al valor de las exportaciones petroleras y superaron en un 60 por ciento el monto de divisas que sumaron el turismo, la maquila y las exportaciones agropecuarias y extractivas. En 1976 la exportacin de crudo generaba 543 millones de dlares y en 1981 lo haca en 15,000 millones de dlares, equivalentes al 72 por ciento de los ingresos totales de exportacin, los que aportaban el 50 por ciento de los ingresos fiscales del gobierno federal. 37 Vase Secretara de Programacin y Presupuesto, Antologa de la Planeacin en Mxico, 1917-1985, op. cit., pp. 65.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

A pesar de los esfuerzos empeados por el gobierno para reordenar la economa y corregir los grandes desequilibrios internos y externos que la desestabilizaban, acontecimientos como la catstrofe producida por el terremoto de 1985, la brusca cada del precio internacional del petrleo,38 el aumento de la inflacin,39 el continuo deterioro del poder adquisitivo de los trabajadores,40 el colapso de las finanzas pblicas, describan un escenario econmico nacional de crisis parecido al de 1982. No obstante, que en 1987 se alcanz un ligero repunte en la recuperacin del crecimiento del PIB, el cual pas de -3.8 por ciento en 1986 a 1.9 por ciento en 1987 (ver cuadro 3.A.5), sta fue interrumpida por la crisis financiera provocada por la estrepitosa cada de las bolsas de valores de los principales centros financieros internacionales, incluida la mexicana, acontecimiento que aceler la inflacin, la fuga de capitales y, finalmente, desencaden otra gran devaluacin en el mes de noviembre que llev el tipo de cambio a 2,400 pesos por dlar.41 Ante los fracasos de los diversos programas de ajuste y el creciente descontento social, el presidente de la Repblica y representantes de los sectores campesino, obrero y empresarial, en diciembre de 1987, firmaron el Pacto de Solidaridad Econmica (PSE)42; el que garantizara la concertacin social como marco de la poltica econmica y la regulacin de la inflacin mediante el control de precios, salarios y tipo de cambio. En sntesis, el periodo 1983-1988 se singulariz por haber tenido un ritmo de expansin econmica inferior al de la tasa de crecimiento de la poblacin, cada del producto por habitante y elevados ndices de inflacin, lo cual ocasion que un considerable segmento de la poblacin enfrentara situaciones de pobreza extrema como
La cada de los precios del petrleo signific para Mxico una prdida de ingresos de divisas cercana a 8,500 millones de dlares en 1986. 39 Banco de Mxico, op. cit. En 1986 los precios registraron una fuerte tendencia alcista que alcanz 105.7 por ciento y en 1987 159.2 por ciento. Julio Boltvinik y Enrique Hernndez Laos, op. cit., p. 150. "...los precios en el sexenio 1983-1988 se multiplicaron casi 56 veces, frente a seis veces en el sexenio del presidente Lpez Portillo, y 2.3 veces durante la gestin del presidente Echeverra". 40 Secretara de Programacin y Presupuesto, Antologa de la Planeacin en Mxico, 1917-1985, op. cit., pp. 17-18. En materia de salarios, las acciones instrumentadas para frenar el deterioro del poder adquisitivo de los trabajadores propiciaron que durante 1986 se ajustaran en tres ocasiones los salarios mnimos, lo que redujo su poder de compra. 41 El 13 de octubre de 1987 se inici una baja pronunciada en la Bolsa Mexicana de Valores y el 19 de octubre en las bolsas de valores de New York, Tokio, Londres, etc. En este contexto, el 18 de noviembre el Banco de Mxico se retir del mercado cambiario, devalundose el tipo de cambio 32 por ciento (de 1,700 a 2,275 pesos por dlar) y para el 19 de noviembre la devaluacin haba llegado a 41 por ciento (2,400 pesos por dlar). Informes varios; tipo de cambio libre e ndice de Precios al Consumidor (IPC) (variacin mensual 1986-1987) del Banco de Mxico. 42 Nacional Financiera (NAFIN), Mercado de valores, diciembre 1987. El PSE se inici el 15 de diciembre de 1987 y concluy el 31 de diciembre de 1988, el cual se renov en tres ocasiones. Su finalidad fue la de evitar que el pas cayera en la hiperinflacin y que la poblacin de bajos recursos viera reducido an ms su poder adquisitivo o sus condiciones de empleo.
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resultado de otra coyuntura desfavorable,43 generadas directamente por la tasa negativa de crecimiento acumulada del salario mnimo real que pas de -19.8 por ciento en el periodo 1977-1982 a -30.7 por ciento en el 1983-1988 de una parte y, de otra, el crecimiento del ndice de la canasta bsica en ambos periodos (ver cuadros 3.A.6 y 3.A.7). 4. Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) De entrada, la gestin del presidente Salinas de Gortari se enfrentaba a complejos y difciles retos: despresurizar la burbuja inflacionaria que entre 1983 y 1988 haba promediado 86.7 por ciento anual (ver cuadro 3.A.5); detener las frecuentes devaluaciones que en el mismo periodo promediaron anualmente 77.2 por ciento;44 reactivar el crecimiento econmico que en dicho lapso promedi 0.2 por ciento (ver cuadro 3.A.5); y, sobre todo, no volver a incurrir en el desequilibrio externo ya que la deuda externa del sector pblico en 1988 representaba el 45.3 por ciento del PIB. Frente a este panorama y con base en los logros alcanzados por el PSE tales como haber contribuido al objetivo de disminuir la inflacin, la cual se redujo de 159.2 por ciento en 1986 a 51.7 por ciento en 1988 el gobierno prepar y puso en marcha el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE)45 que tuvo vigencia entre 1989 y 1992, mismo que contaba con todo el beneplcito de la iniciativa privada, que durara todo el sexenio, y se sustentaba en los tres pilares de la nueva administracin: recuperacin econmica, ampliacin de la vida democrtica y bienestar popular. Las reformas econmicas promovidas e instrumentadas por Salinas de Gortari expresaban un vuelco de las polticas estatistas de los presidentes Echeverra y Lpez Portillo e infundan confianza en los grandes inversionistas, particularmente los nacionales.46 Prueba de ello fue la acentuacin del proceso de privatizacin denominado desincorporacin de empresas pblicas, las que, a excepcin de petrleo, energa elctrica y ferrocarriles, el gobierno liquid, cerr y vendi.47
ONU, CEPAL, INEGI, op. cit., p. 66. "Por otra parte, el inters del Gobierno de Mxico por establecer una estrategia econmica que le permitiera recuperar el crecimiento, disminuir el dficit fiscal y reducir los altos ndices de inflacin, gener una serie de acciones de amplia concertacin entre los sectores productivos, sindicatos y gobierno, quienes acordaron la realizacin de un conjunto de medidas encaminadas a reorientar la evolucin de la economa". 44 Banco de Mxico, op. cit. 45 NAFIN, Mercado de Valores, diciembre de 1988. 46 Esta etapa es bien descrita por Enrique Krauze, "El Sexenio de Carlos Salinas", pp. 60-61.

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CUADRO 3.A.6

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TENDENCIA DEL SALARIO MNIMO REAL POR PERIODOS SEXENALES (1970-1999)* PRESIDENTES PERIODO TASA DE CRECIMIENTO DEL SALARIO MNIMO REAL 31.2 -19.8 -17.8 -30.7 -18.5 -11.3 TASA DE CRECIMIENTO EL NDICE DE LA CANASTA BSICA .. .. 96.2 2463.9 115.6 131.9

LUIS ECHEVERRA LVAREZ JOS LPEZ PORTILLO MIGUEL DE LA MADRID HURTADO CARLOS SALINAS DE GORTARI ERNESTO ZEDILLO PONCE DE LEN

1971-1976 1977-1982 1980-1982** 1983-1988 1989-1994 1995-1999***

Fuente: Cuadro 3.A.7. *Cifras redondeadas. **Se considera nicamente este periodo, ya que el ndice de la Canasta Bsica se elabora a partir de 1980. ***Se considera hasta el ao 1999, fecha hasta la cual se dispone de datos.

Paralelo a la desincorporacin de empresas pblicas cobr vigor la reprivatizacin de la banca mexicana revirtiendo la nacionalizacin decretada por Lpez Portillo en 1982 de cuya licitacin y venta se obtuvieron 22,500 millones de pesos, con los cuales se buscaba equilibrar el presupuesto gubernamental para reducir la inflacin.48 Otros aspectos sobresalientes de la reforma econmica consistieron en la restitucin de la autonoma del Banco Central, la negociacin del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos y el Canad49 y las modificaciones al artculo 123 de la Constitucin.50 En cuanto a los retos, destacaba el de detener la inflacin persistente, que en 1987 se haba elevado a casi 160 por ciento, acelerar el ritmo de crecimiento que en 1988 haba cado a 1.2 por ciento, por tanto, las metas prioritarias apuntaban a alcanzar la estabilidad de precios y acelerar la expansin de la economa, y para alcanzarlas el instrumento fundamental empleado fue el tipo de cambio apoyado en una poltica de mayor liberalizacin comercial.51
47 48

Vase Poder Ejecutivo Federal, 5 Informe de Gobierno, 1 de septiembre, 1999, Anexo, 1999, p. 81. Vase Enrique Krauze, "El Sexenio de Carlos Salinas", op. cit., pp. 42-43. 49 Secretara de Comercio y Fomento Industrial, El TLC con Estados Unidos de Norteamrica y Canad. El TLCcon Estados Unidos y Canad se aprob en 1993 y entr en vigor el 1 de enero de 1994. La negociacin del tratado abri las posibilidades de un mayor acercamiento de Mxico con Estados Unidos y un cambio radical en la poltica exterior. 50 Con las reformas al artculo 123 se trataba de dar al campesino la oportunidad de decidir libremente el rgimen de propiedad que le conviniese, fuera del colectivo (ejidal o comunal) o el individual (propiedad privada).

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CUADRO 3.A.7 TASAS DE CRECIMIENTO DEL SALARIO MNIMO REAL Y DEL NDICE DE LA CANASTA BSICA* AO TASA DE CRECIMIENTO DEL SALARIO MNIMO REAL** TASA DE CRECIMIENTO DEL NDICE DE PRECIOS DE LA CANASTA BSICA .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 21.11 62.03 105.73 70.62 56.83 96.95 136.78 105.46 11.89 28.92 23.17 16.57 8.50 7.37 40.99 39.05 22.41 15.46 17.98

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1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

.. -4.92 13.28 -6.11 9.49 1.27 11.18 -0.54 -3.44 -2.09 3.26 -7.20*** -11.47 -15.78 -6.57 -1.34 -8.79 -5.91 -12.37 -6.04 -9.29 -4.34 -4.62 -1.52 0.000014 -12.89 -7.62 -1.22 0.004629 -3.29

Fuente: Secretara del Trabajo y Previsin Social, con datos de la Comisin Nacional de Salarios Mnimos. * Cifras redondeadas. **Los salarios mnimos reales se obtuvieron deflactando los nominales por el ndice Nacional de Precios al Consumidor. ***El ndice de la Canasta Bsica se elabora a partir de 1980, por ello en los aos anteriores no es posible hacer la comparacin.

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Esta poltica macroeconmica tuvo efectos positivos, pero temporalmente. Como se observa en el cuadro 3.A.5, en el lapso 1989-1994 el crecimiento anual promedio presenta una tasa relativamente moderada (tres por ciento del PIB) caracterizada por altibajos en su evolucin; ya que en 1989, 1990 y 1991 comienza una tendencia creciente de reactivacin econmica: 3.3, 4.4 y 3.6 por ciento, respectivamente; y en 1992 y 1993 la tendencia se invierte desactivando el crecimiento: 2.8 por ciento y 0.6, respectivamente; y en 1994 vuelve a crecer 3.5 por ciento, para terminar en el drstico ajuste recesivo de -6.2 por ciento del PIB en 1995.52 Respecto a la poltica antinflacionaria, sta tuvo xito ya que, a pesar de que el ndice de inflacin en 1989 era de 19.7 por ciento y en 1990 ascendi a 29.9 por ciento, desde este ltimo ao descendi hasta el nivel de 7.1 por ciento (ver cuadro 3.A.5). Bajo este clima econmico interno favorable en buena parte por el efecto de la reduccin negociada de la deuda pblica externa en 1990, y los ingresos extraordinarios por la desincorporacin de entidades pblicas el sector pblico estuvo en posibilidad de disminuir (respecto al PIB) tanto su deuda neta total como su dficit financiero. La deuda total se rebaj de 64 por ciento en 1988 a 32 por ciento en 1994 (ver cuadro 3.A.3); y el dficit financiero que en 1989 lleg a -5.2 por ciento, en 1994 fue de solo 0.2 por ciento.53 A la vez, la recuperacin econmica permiti que el gasto total ejercido del gobierno federal en desarrollo social se expandiera, as, ste pas de representar el 3.5 por ciento del PIB en 1989 a 5.8 por ciento en 1994, manteniendo un promedio anual durante el periodo de 4.5 por ciento. Por su parte, la participacin porcentual del gasto en desarrollo social sobre el gasto total del gobierno se triplic al incrementarse de 11.8 por ciento a 35.5 por ciento en el mismo periodo (ver cuadros 3.A.1 y 3.A.4). Sin embargo, todo esto fue transitorio dado que el dficit de la balanza de pagos en cuenta corriente se elev de casi 6,000 millones de dlares en 1989 a alrededor de 30,000 millones de dlares en 1994 (equivalentes a ocho por ciento del PIB). A este enorme desequilibrio contribuyeron, por un lado, el dficit de la balanza
51 52

Ren Villarreal, op. cit., p. 622. Grupo Financiero Banamex Accival, Examen de la situacin econmica de Mxico. Estudios econmicos y sociales, Marzo 2000, p. 124. 53 Vase Poder Ejecutivo Federal, 5 Informe de Gobierno, op. cit., p. 80.

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comercial, que en 1989 presentaba signo positivo de 405 millones de dlares y en 1994 negativo en 18.5 mil millones de dlares; y por otro, el pago de intereses por la deuda externa (servicios factoriales) cuyo dficit aument en 8.3 mil millones de dlares en 1989 a 13,000 millones dlares en 1994.54 En suma, el dficit acumulado en cuenta corriente alcanz la monumental cifra de 109.5 mil millones de dlares entre 1989 y 1994. Por la propia lgica del modelo de crecimiento, en el que se utiliz el tipo de cambio como instrumento antinflacionario y el financiamiento del dficit en cuenta corriente con capital extranjero, voltil y de corto plazo, el pas cerr el ao 1994 con una macrodevaluacin de 95 por ciento, cuya paridad del peso pas de 3.9 a 7.7 pesos por dlar y comenz 1995 con una inflacin anual de 52 por ciento.55 5. Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000) Ante la crisis desencadenada en diciembre de 1994 la administracin entrante del presidente Ernesto Zedillo plante corregir los desequilibrios con un programa de ajuste y estabilizacin macroeconmica capaz de recuperar el crecimiento econmico en el corto plazo, el cual estableci cinco grandes lneas de poltica a saber: fiscal, para lograr el equilibrio presupuestal; monetaria, con el fin de utilizar el crdito interno neto como instrumento antinflacionario en lugar del tipo de cambio; cambiaria, para adoptar un sistema de tipo de cambio flexible; comercial, para mantener la apertura comercial; y de reestructuracin de la deuda de corto plazo.56 Entre las medidas internas para lograr la reactivacin econmica y el crecimiento sostenido destacan: fomento a la inversin nacional y extranjera, como motor del crecimiento para la generacin de empleos; inversin en educacin, capacitacin y salud, para aumentar el bienestar de las familias; promocin del ahorro y financiamiento competitivo para el crecimiento; el desarrollo del campo mexicano
Ibid., p. 110. Grupo Financiero Banamex Accival, op. cit., p. 123. 56 Ren Villarreal, op. cit., pp. 655-656. El gran obstculo al programa de ajuste era el dficit en la balanza de pagos, provocado por el dficit en cuenta corriente (de casi 30,000 millones de dlares) y el dficit en la cuenta de capitales de corto plazo generado por el vencimiento de Tesobonos (30,000 millones de dlares) y la deuda lquida interbancaria de corto plazo (20,000 millones de dlares). El que por su gravedad y efectos adversos en el sistema financiero internacional, tuvo que ser financiado con un aporte crediticio del FMI por 17,000 millones de dlares, y un "paquete" financiero por 50,000 millones de dlares otorgado por diversos organismos internacionales mediante un crdito "puente".
55 54

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para aumentar la productividad en el sector rural, etc. Esta sera la va para lograr ms empleos, mayores remuneraciones y, particularmente, sustentar la lucha contra la pobreza57 durante su mandato. La crisis de diciembre de 1994, adems de la devaluacin del peso, tuvo un efecto adverso en el crecimiento del PIB que lo llev a mostrar una tasa de -6.2 por ciento en 1995; pero debido a que los efectos del ajuste econmico comenzaron a darse en corto tiempo y las exportaciones a tener aumentos significativos,58 la economa retom la senda del crecimiento, presentando una variacin real anual promedio de 5.1 por ciento en el intervalo de los aos 1996-1999; sobresaliendo el ao 1997 con una tasa de 6.8 por ciento, y achicando el de 1999 a 3.7 por ciento.59 El crecimiento de la economa nacional estuvo acompaado de un ndice de inflacin anual promedio de 25.2 por ciento en el periodo 1995-1999, cuyo pico ms alto (52 por ciento) se present en 1995, y el ms bajo (12.3 por ciento) en 1999. De cualquier forma a pesar de que los salarios y el poder adquisitivo siguieron vindose afectados la trayectoria de la inflacin, a partir de 1996, fue decreciente. Entretanto, el tipo de cambio se desliz de 7.70 a 9.41 pesos por dlar,60 respectivamente. En lo relativo a finanzas pblicas, la adecuada conduccin de la poltica fiscal permiti mantener un supervit en el balance econmico primario, el cual, aunque se redujo al pasar de 4.6 por ciento (como porcentaje del PIB) en 1995 a 1.7 por ciento en 1998,61 hizo posible mantener una situacin financiera equilibrada. Por su parte, la deuda neta total del sector pblico (respecto del PIB) tambin sostuvo un trazo descendente que la hizo pasar de 31.8 por ciento en 1994 a 21.3 por ciento en 1999. Sin embargo, mientras que la deuda externa declin de 27 a 11.7 por ciento (2.4 veces) en igual periodo, la deuda interna se duplic al aumentar de 4.7 a 9.6 por ciento, respectivamente, (ver cuadro 3.A.3). A la vez, el sector externo mantuvo un sano equili57

Ernesto Zedillo, Propuestas y Compromisos, p. 61. En uno de sus discursos de campaa deca: "...he subrayado que el combate a la pobreza ser parte fundamental de mi gobierno. Por esta razn pronto ofrecer a la consideracin de la ciudadana una estrategia firme, participativa, para promover el desarrollo social". 58 Grupo Financiero Banamex Accival, op. cit., p. 124. Entre 1995 y 1999 el volumen de exportaciones aument 72 por ciento (14.4 por ciento anual promedio) pasando de 79.5 mil millones de dlares a 136.7 mil millones de dlares, respectivamente. 59 Para los aos 1995-1998 vase Poder Ejecutivo Federal, 5 Informe de Gobierno , op. cit., pp. 28-29; y para el ao 1999 a Grupo Financiero Banamex Accival, op. cit. 60 Vase Grupo Financiero Banamex Accival, op. cit., p. 123. 61 Vase Poder Ejecutivo Federal, 5 Informe de Gobierno, op. cit., p. 80.

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brio en balanza de pagos entre la cuenta corriente y la de capital, evitando as los sobresaltos econmicos del pasado. As, el crecimiento del producto que super ms de dos veces la tasa de crecimiento de la poblacin el equilibrio de las finanzas pblicas, la reduccin de la inflacin, la estabilizacin de la tasa de cambio y el auge exportador, durante el lapso 1995-1999, propiciaron un clima econmico favorable que, como se ver ms adelante, permiti mantener el monto del gasto federal destinado a desarrollo social, aunque decreciente, en un nivel aparentemente razonable con el objeto de mejorar las condiciones de vida de un importante nmero de mexicanos de las zonas urbanas y rurales del pas a travs de diversos programas para la "superacin de la pobreza".62 B. LA POLTICA SOCIAL 1. El marco general Durante las ltimas tres dcadas (1970-2000) Mxico transit del crecimiento sostenido al auge econmico, y de ste al estancamiento de la economa nacional y a la crisis generalizada (1970-1982), la que vulnera la capacidad del Estado como conductor del sistema econmico y poltico del pas y abre la posibilidad de cambio. El transcurso del periodo que va de 1983-1994 puede dividirse en dos etapas: la primera (1983-1988) se identifica como la fase de transicin del intervencionismo del Estado hacia la apertura del mercado interno y la libre competencia, en la que, con el apoyo de pactos sociales con los empresarios y trabajadores, se aplica una severa poltica econmica de ajuste, mediante la reordenacin financiera y la reactivacin del crecimiento econmico; metas que no son alcanzadas y que, finalmente, desencadenan una nueva crisis. En la segunda fase (1989-1994) con la renovacin del pacto social se promueven reformas econmicas orientadas a lograr la estabilizacin y el crecimiento econmico; se acenta el proceso de privatizacin de empresas pblicas y bancos y se renegocia la deuda externa, pero las inconsistencias coyunturales y estructurales del
62

Programas de Desarrollo Social y Productivo (Ramo General 26), programas de Desarrollo Social (Ramo Administrativo 20), y programas Intersectoriales (PROGRESA, PROCAMPO, etc.).

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modelo macroeconmico de estabilizacin aplicado se vuelve insostenible y, a finales de 1994, se presenta un nuevo colapso econmico que conduce a la crisis. Por ltimo, el periodo 1995-1999, que inicia con un ndice de crecimiento negativo, pone en marcha un programa de ajuste y estabilizacin macroeconmica que se propone corregir los desequilibrios y recuperar el crecimiento econmico en el corto plazo, apoyndose en un cuantioso "crdito puente" otorgado por diferentes organismos financieros internacionales. As, a pesar de la magnitud de la crisis, puede decirse que en trminos macroeconmicos el problema se enfrent con relativo xito, pero en trminos sociales el costo fue muy elevado, pues la cantidad de pobres e indigentes aument significativamente. Como aconteci, el escenario econmico y poltico que tom forma y contenido en cada periodo sexenal dio lugar al surgimiento de polticas sociales y programas prioritarios para dar respuesta a las crecientes demandas de la poblacin en situacin de pobreza. Aunque los contenidos fundamentales de los programas difieren entre s, los objetivos generales de las polticas sociales coinciden en cuanto a que stos fueron creados con el solo propsito de mejorar los niveles de vida de la poblacin rezagada, mediante la oferta de satisfactores esenciales como empleo, educacin, vivienda, servicios de salud, seguridad social, infraestructura bsica, abasto social, etc. Bajo este esquema, el anlisis de cada programa al interior del contexto econmico y poltico en que fue concebido y operado permitir identificar tanto las caractersticas centrales que los asemejan o diferencian como sus logros o fracasos. De ello se podr inferir que circunstancias o elementos contribuyeron a favorecer sus resultados o a limitar su impacto en la ya ancestral lucha contra la pobreza. 2. El gasto en desarrollo social y los programas de lucha contra la pobreza No obstante el acelerado proceso de concentracin del ingreso y el impacto econmico nocivo derivado del aumento desmedido del gasto pblico, la inflacin, las devaluaciones y el endeudamiento excesivo que tuvieron lugar durante los sexenios de Luis Echeverra y Jos Lpez Portillo, el marcado dinamismo de la tasa de expansin de la economa nacional y el incremento del gasto en desarrollo social ayudaron a amortiguar los efectos de la crisis en el mbito social. El alcance efectivo de las polticas y programas de desarrollo social emprendidos por cada administracin en materia de empleo, vivienda, educacin, servicios de salud,

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seguridad social, abasto e infraestructura bsica, produjo un mejoramiento aunque paulatino persistente del nivel de vida de la poblacin. En efecto, como se puede observar en el cuadro 3.A.4, la participacin del gasto en desarrollo social, con relacin al PIB, entre 1971 y 1982 se duplic; pasando de 2.98 por ciento a 5.86 por ciento y, respecto al gasto total ejercido del gobierno lo hizo de 12.63 a 16.94 por ciento, respectivamente (ver cuadro 3.A.1), aumentando ms de cuatro puntos porcentuales. Por su parte, el gasto en educacin tambin se duplica aumentando de 1.9 por ciento en 1971 a 3.8 por ciento del PIB en 1982; y el aplicado en salud pasa de representar el 0.37 al 0.46 por ciento del PIB, en los aos respectivos. Durante este periodo se genera una sinergia positiva en los diferentes componentes del bienestar social, debido a que las polticas pblicas tienen como objetivo primordial mantener el crecimiento econmico y la creacin de empleos bien remunerados. En este sentido la poltica social buscaba proteger los salarios reales que hasta el ao 1976 alcanzan su punto mximo de participacin en el PIB.63 Como se expresa en el cuadro 3.A.6, mientras que la tasa de crecimiento del salario mnimo real, al final del periodo 1971-1976, alcanz 31.2 por ciento, al trmino del lapso 1977-1982 cambi de signo y lleg a menos 19.8 por ciento; lo que obedeci a que en el intervalo 1980-1982 el poder adquisitivo cay menos 17.8 por ciento. Agravando esta situacin el movimiento inverso de la tasa de crecimiento del ndice de precios de la canasta bsica que en 1982 remont a 96.2 por ciento. Es decir, en tanto que la tendencia del salario real era descendente, la de la canasta bsica era ascendente (ver cuadro 3.A.7). En medio de este escenario surgen tres importantes programas prioritarios para atender a la poblacin marginada, a saber: el Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural (PIDER); la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR); y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) (ver cuadro resumen). a) Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural (PIDER) Este programa nace en 1973 y opera hasta 1984, teniendo como propsito alcanzar un desarrollo rural integral mediante la explotacin racional y productiva de los recursos naturales de las localidades ms rezagadas del pas; buscando arraigar a la
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Julio Boltvinik y Enrique Hernndez Laos, op. cit., p. 132.

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poblacin en su lugar de origen, incrementar la produccin agropecuaria y construir infraestructura social para reducir el desempleo y la marginalidad, sobre todo en el medio rural. Los recursos para evitar duplicidades provenan de la inversin coordinada de diversos sectores, de los cuales el 70 por ciento se destinaba al fomento productivo, el 20 por ciento a obras de infraestructura, y el 10 por ciento restante a bienestar social.64 Una de las grandes innovaciones institucionales del PIDER fue la consolidacin de formas ms eficaces de coordinacin entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados a travs de sus delegaciones regionales en el marco de los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmicos (COPRODES). Otra fue la de otorgar prioridad al objetivo de lograr que la poblacin alcanzara niveles mnimos de bienestar en cuanto a alimentacin, salud, educacin y vivienda, mediante la autosuficiencia de alimentos bsicos y su adecuada distribucin. Entre los principales resultados del PIDER pueden destacarse: importantes avances en la planificacin regional; impulsar por vez primera el proceso de descentralizacin de la administracin pblica al incorporarse al Convenio nico de Coordinacin (CUC), instrumento de planeacin, programacin, presupuestacin y ejecucin de los diferentes programas sociales entre la Federacin y los estados. Sin embargo, dej de operar en 1984 al ser absorbido por un rubro denominado "Programas de Desarrollo Regional".65 b) Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) La COPLAMAR es concebida en 1977 para coordinar acciones orientadas a que las zonas rurales deprimidas y grupos marginados pudieran disponer de los medios materiales y de organizacin para obtener una participacin ms equitativa de la riqueza nacional y una mayor intervencin en el diseo y gestin de los programas elaborados para su propio beneficio. Asimismo, lograr que las comunidades indgenas, campesinos de zonas marginadas, nios en edad escolar de localidades aisladas y habitantes de zonas ridas obtuvieran mnimos de bienestar en materia de alimentacin, salud, educacin y vivienda.
64

Secretara de Programacin y Presupuesto, Mxico, Desarrollo regional y descentralizacin de la vida nacional, 1988. Mxico. 65 Ibid.

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De los logros alcanzados por la COPLAMAR pueden distinguirse: los convenios con instituciones o dependencias pblicas (SEP, SARH, SAHOP, STPS, IMSS, CONASUPO) para llevar a cabo las obras programadas en el mbito de la salud, educacin, abasto alimentario, agua potable, construccin de caminos, electrificacin rural, desarrollo agroindustrial, y servicios de apoyo a la economa campesina, desde el crdito hasta la asistencia tcnica y la comercializacin de sus productos; los estudios sobre las regiones ms pobres y los mnimos de bienestar, estableciendo con ellos las bases de diagnstico sobre la geografa de la pobreza en el territorio nacional.66 En 1983 deja de operar y pasa a formar parte de "Programas de Desarrollo Regional". Si bien los recursos administrados por la COPLAMAR se hacan llegar a las zonas marginadas y su aplicacin era controlada por ella, la realizacin y la operacin de un elevado nmero de obras quedaban a cargo de las entidades contratadas. Entre sus principales limitaciones radic la de una direccin predominantemente centralizada de las decisiones, justificada por la premura de tener resultados. c) Sistema Alimentario Mexicano (SAM) El SAM fue creado en 1980 con el fin de lograr la autosuficiencia alimentaria en granos bsicos para atender a una poblacin objetivo de 35 millones de mexicanos con dficit nutricional. Para cubrir los mnimos nutritivas requeridos el SAM desarroll una estrategia que una todos los eslabones de la cadena de produccin y consumo de alimentos bsicos. Para ello tena que fortalecer la industria de bienes de capital agroalimentaria, as como la investigacin y desarrollo tecnolgico de procesos de alimentos altamente nutritivos, proyectos en los que podra participar la pequea y mediana empresa.67 En cuanto a los resultados sobresalen: el apoyo a productores de alimentos bsicos mediante crditos, semillas mejoradas, fertilizantes, equipo y maquinaria agroindustrial, asistencia tcnica y mayor cobertura en el combate de plagas y enfermedades, con especial atencin a las zonas de temporal; se fortaleci la asesora y capacitacin campesina para elevar la productividad en el medio rural, lo cual se reflej en 1980, ao en que se inici el SAM obteniendo las cosechas ms altas del
66 67

Presidencia de la Repblica, Coplamar, Memoria de Actividades 1976-1982. Casio Luiselli F, "El Sistema Alimentario Mexicano", en Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, Documentos de trabajo para el Desarrollo Agroindustrial.

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pas;68 y con los aumentos en la produccin ganadera y pesquera se respald el acceso a la canasta bsica en mejores condiciones de calidad, oportunidad y precio. Sin embargo, a pesar de sus notables avances, el SAM tuvo escaso impacto redistributivo en la poblacin objetivo porque, si bien asociaba el logro de la autosuficiencia a la superacin de la pobreza rural, las acciones no se articularon adecuadamente entre el fomento productivo y la proteccin de los recursos naturales, lo que contribuy a deteriorar el medio ambiente en el mbito rural.69 Por otra parte a pesar de haber creado fideicomisos para otorgar financiamiento y asistencia tcnica a la pequea y mediana empresa el proyecto de fortalecer la fabricacin de bienes de capital agroindustriales para la fabricacin de productos alimenticios de consumo bsico no se consolid. En lo que corresponde al espacio 1983-1994, su primera etapa (1983-1988) que es identificada como la de la transicin de una economa "cerrada" cuya dinmica econmica operaba bajo la tutela del Estado hacia una economa "abierta" sujeta a las leyes del mercado y a la libre competencia se da inicio al proceso de apertura y liberalizacin comercial para promover una mayor competitividad en el mercado nacional e internacional. En ese periodo en que la preocupacin del gobierno se centraba ms en abatir la crisis, recuperar altos ndices de crecimiento y avanzar en el cambio estructural, la participacin del gasto en desarrollo social (en relacin con el PIB) en 1983 decae dos puntos porcentuales respecto a 1982, pasando de 5.9 a cuatro por ciento, respectivamente, (ver cuadro 3.A.4) manteniendo una tasa promedio anual de 4.3 por ciento durante el sexenio 1983-1988. Sin embargo, la participacin del gasto en educacin, en el PIB; se reduce levemente (2.7 a 2.4 por ciento) y el destinado a salud se mantiene en 0.5 por ciento en ambos aos. Simultneo al desplome del gasto social, la alta tasa de inflacin que promedi 87 por ciento anual durante el sexenio, provoc un derrumbe del salario al final del periodo de -31 por ciento, lo que aunado a la tasa de crecimiento del ndice de precios de la canasta bsica que lleg a 2464 puntos (ver cuadro 3.A.6), hizo que el poder adquisitivo de la poblacin continuara su trayectoria descendente de manera
68 69

Casio Luiselli F., op. cit., y Luz Mara Bassoco, Memoria del IV Congreso Nacional sobre Estadsticas Agropecuarias. Presidencia de la Repblica, Informe de Mxico sobre desarrollo social, 1995, presentado en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, Copenhague, 1995.

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preocupante. Por lo tanto, las cifras y los niveles de pobreza y extrema pobreza, en vez de disminuir, siguieron aumentando a lo largo y ancho del pas. Durante el periodo observado, y frente al escenario econmico y poltico descrito, el gobierno puso mayor nfasis en la concertacin de pactos sociales con el sector privado y los sindicatos para hacer frente a la crisis que en la instrumentacin de programas sociales. El nico dato importante es que, desde el inicio de su gestin, el presidente de la Madrid dio curso a la integracin de los recursos del PIDER, COPLAMAR y otros programas estatales de inversin en el rubro que se denominara "Desarrollo Regional" (Ramo Presupuestal 26); cuyo atributo sera hacer compatibles las acciones sectoriales con las necesidades regionales en un marco de coordinacin entre los tres rdenes de gobierno para subsanar las desigualdades econmicas entre las regiones.70 En la segunda etapa (1989-1994) con el arribo a la presidencia de Salinas de Gortari dando continuidad a la poltica econmica de su predecesor y la puesta en marcha del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico, se promueven reformas econmicas dirigidas a disminuir la inflacin, recuperar el crecimiento, ampliar la vida democrtica y el bienestar popular. Las primeras manifestaciones de los objetivos del gobierno se traducen en un aumento de ms de dos puntos porcentuales en la participacin del gasto en desarrollo social en el PIB: que se acrecenta de 3.5 por ciento en 1989 a 5.8 por ciento en 1994, promediando en el mismo periodo 4.5 por ciento anual (ver cuadro 3.A.4); lo que se proyecta en el incremento de la participacin de dicho gasto en el gasto total ejercido del gobierno federal, el cual triplica al pasar de 11.8 a 35.5 por ciento, respectivamente. En lo que concierne al gasto en educacin y salud, respecto al PIB, mientras que el primero se comprime de 2.4 a 1.9 por ciento, el segundo se expande de 0.34 a 0.44 por ciento en el mencionado periodo. Infortunadamente, el salario mnimo real prosigue su tendencia a la baja, finalizando el periodo con un porcentaje de -18.5 y aunque relativamente menor que en el sexenio anterior el precio de la canasta bsica contina su escalada llegando a 116 por ciento (ver cuadro 3.A.6), lo que nuevamente deteriora la capacidad de compra de los ms abrumados por la ya insostenible pobreza.

70

Enrique del Val, Los programas contra la pobreza en Mxico, p. 18.

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d) Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) El PRONASOL es dado a conocer en diciembre de 1988 y, en forma similar a los programas que lo antecedieron, se propona instrumentar una poltica de combate a la pobreza dirigida a comunidades indgenas, campesinos y colonos urbano-populares, a partir del desarrollo de acciones complementarias en el plano del bienestar (alimentacin, salud, y educacin) de dotacin de infraestructura bsica (agua potable, alcantarillado, drenaje y electricidad) y de promocin de proyectos productivos que contribuyeron a la disminucin de rezagos sociales.71 Entre los aos 1990-1994, el PRONASOL instrument 46 programas, 16 de ellos se orientaban a regiones especficas. Se estima que, en cuanto a resultados, en el marco del programa se realizaron ms de 500 mil obras y acciones que permitieron avances significativos en la construccin de infraestructura fsica y servicios bsicos que deben haber beneficiado a ms de 20 millones de personas en estado de pobreza. Adems de haber tenido una participacin social muy alta, el programa contribuy a la consolidacin del proceso de descentralizacin a estados y municipios. En efecto, con la creacin de la Comisin del Programa Nacional de Solidaridad la coordinacin de polticas y acciones se institucionaliz junto con el Convenio de Desarrollo Social entre los tres rdenes de gobierno. Tambin debe marcarse la instauracin de la figura de la Contralora Social como rgano de vigilancia en la asignacin y manejo de los recursos del programa. Entre otros, debe subrayarse haber establecido el Fondo Nacional de Apoyo a las Empresas Sociales (FONAES), que mediante la aportacin de capital de riesgo, capacitacin y asistencia tcnica a proyectos productivos sociales, y programas de empleo productivo, ha creado y apoyado ms de 20 mil empresas sociales en el pas.72 No obstante sus avances, el PRONASOL no logr la integralidad en la poltica para superar la pobreza extrema ni la concurrencia plena de todas las instituciones pblicas en la ejecucin de las acciones en tiempos, lugares e intensidad. Tampoco fue posible ampliar y afianzar el esquema productivo para tener efectos ms directos en el empleo y los ingresos de la poblacin. Por otra parte, el respeto invariable a las decisiones comunitarias en la definicin de las prioridades de las obras sociales indujo a que stas no siempre se sujetaran al criterio estricto de superacin de la pobreza extrema. Adems, el PRONASOL
71 72

Enrique del Val, op. cit., pp. 20-24 Ibid.

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dej pendiente, entre otros, una descentralizacin de recursos creciente y la formacin de compromisos para profundizar este proceso entre las tres instancias de gobierno, particularmente en la complementacin de inversiones y en el diseo y ejecucin de programas y proyectos integrales. Por ltimo, el periodo 1995-1999, cuya gestin presidencial corresponde a Ernesto Zedillo Ponce de Len, empieza el primer ao con un entorno adverso: alta inflacin y una tasa de crecimiento negativo; por lo que la administracin entrante propone corregir los desequilibrios con un severo programa de ajuste y estabilizacin macroeconmica susceptible de retomar el crecimiento econmico en el corto plazo. Programa que hasta 1999 y lo que va del 2000 ha dado buenos resultados, al menos en el plano macroeconmico. Entre tanto, el monto del gasto pblico destinado a desarrollo social, entre 1995 y 1998, fue equivalente a poco ms de cinco por ciento del PIB. En efecto, en los aos 1995, 1996 y 1997 ste represent 5.5, 5.6 y 5.7 por ciento del PIB, respectivamente, pero en vez de continuar su tendencia ascendente, en 1998 declin a 3.8 por ciento y, aparentemente, mantendra una lnea descendente en 1999 (ver cuadro 3.A.4). Idntico comportamiento sostuvo la participacin del gasto social en el gasto total ejercido del gobierno federal al disminuir de 31.3 por ciento en 1995 a 23.7 por ciento en 1998 (ver cuadro 3.A.1). Igual aconteci con la tendencia del gasto en educacin, que decreci su participacin en el PIB, pasando de 1.9 por ciento en 1995 a 1.6 por ciento en 1998, y el de salud de 0.42 a 0.31 por ciento, en los mismos aos. Con relacin a la tendencia del salario mnimo real y del ndice de precios de la canasta bsica, como en los tres sexenios anteriores, el primero se redujo -11.3 por ciento y el segundo aument 131.9 por ciento, al final del periodo (ver cuadro 3.A.6). Concluyendo con esto que de 1977 a la fecha el poder adquisitivo del salario mnimo real muestra una tendencia decreciente, en tanto que el ndice de precios de la canasta bsica mantiene una escalada permanente (ver cuadro 3.A.7). La prdida del poder adquisitivo, como consecuencia, ha repercutido de manera drstica en los niveles de vida de la poblacin, especialmente la ms desvalida, la que tiene un acceso cada vez ms restringido a la canasta bsica de satisfactores para su propia subsistencia. e) Ramo General 26 (Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza) El origen de este rubro o captulo presupuestal data de 1982 y, con la denominacin de "Desarrollo regional"73, se propone el objetivo de integrar los recursos del PIDER,

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COPLAMAR, SAM y otros programas estatales de inversin de los CUC, para hacer compatibles las acciones sectoriales con las necesidades regionales, en un marco de coordinacin entre la Federacin, los estados y municipios a fin de superar los desequilibrios y rezagos econmicos y sociales intraregionales. Entre las ventajas del Ramo 26 es que, en la actualidad, abarca desde programas especficos para regiones prioritarias con serios problemas de atraso hasta programas operativos, tanto para construccin de infraestructura bsica como para la generacin de fuentes de trabajo e ingresos que demanda la poblacin en circunstancias de pobreza y extrema pobreza. En materia institucional, el Ramo 26, a partir de 1995 ha contribuido a consolidar el proceso de descentralizacin de recursos para desarrollo social, de la Federacin a los estados y municipios. Otro avance, asociado a la modernizacin de la administracin pblica, es la edicin de las Reglas de Operacin de los Programas de Desarrollo Social y Combate a la Pobreza de 1999, cuya aplicacin garantizar, primero, que los recursos sean destinados preferentemente a la poblacin en pobreza extrema y, segundo, que se monten mecanismos pblicos de supervisin, seguimiento y evaluacin peridica sobre el manejo de dichos recursos, as como de los beneficios econmicos y sociales que se generen.74

f) Ramo Administrativo 20 (Desarrollo Social) Este rubro que se integra a partir de 1980, tiene como finalidad realizar acciones asistenciales para asegurar el suministro de productos de la canasta bsica en zonas rurales y urbanas marginadas en condiciones de suficiencia, oportunidad, calidad y precio, para apoyar a las familias pobres en el mejoramiento de sus patrones de consumo bsico, a travs de una red nacional de puntos de distribucin y venta.75 Los resultados saltan a la vista, entre LICONSA, DICONSA y FIDELIST abastecen a ms de 30 millones de personas que habitan en reas rurales y urbanas de escasos recursos, as como a zonas deprimidas y grupos marginados.
73

De 1988 a 1994 el rubro presupuestal cambi a "Desarrollo Regional y Solidaridad"; de 1995 a 1998 se le nombr "Superacin de la Pobreza"; y para 1999 se denomina "Desarrollo Social y Produccin en Regiones de Pobreza". 74 Secretara de Desarrollo Social, Reglas de Operacin 1999, Ramo General 26, Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza, Ramo Administrativo 20, Desarrollo Social, 1999. Mxico. 75 Ibid.

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g) Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) En agosto de 1997 el gobierno federal puso en marcha el PROGRESA, teniendo como objetivo "...ampliar las oportunidades y complementar el ingreso de millones de familias mexicanas que viven en condiciones de pobreza extrema. Progresa busca remover los obstculos que impiden a las familias pobres acceder a niveles suficientes de nutricin y cuidado de su salud, as como beneficiarse de la formacin y capacidades que se adquieren a travs de una educacin bsica adecuada. En esencia, se busca asegurar que estas familias tengan a su alcance oportunidades genuinas de satisfacer las necesidades bsicas que representan la educacin, la salud y la alimentacin para el desarrollo de sus miembros y el bienestar familiar".76 En suma, con este programa se busca fomentar la formacin de capital humano. En principio los efectos han sido positivos, empezando porque el propio programa como no se haba visto antes concibi la evaluacin como un elemento consustancial del mismo, a fin de proporcionar los elementos necesarios para verificar continuamente el cumplimiento de sus propsitos; as como informar y dar cabal cuenta de los resultados alcanzados y, de ser el caso, mejorar los aspectos operativos. En sntesis y como se indica en el cuadro resumen los ndices de matriculacin de los nios ms pobres en primaria y secundaria muestran incrementos marcados en las localidades atendidas por el programa. La asistencia en los centros de salud aument, especialmente de nios y madres. Los apoyos monetarios incrementaron tanto el ingreso promedio de los beneficiarios cuanto el consumo de alimentos protenicos y de ropa y calzado, sobre todo para los infantes. Se redujo la participacin de los nios y de las mujeres en la fuerza laboral remunerada; por lo que un porcentaje ms alto de nios se dedica slo a estudiar y de madres a prestar mayor atencin al cuidado de sus hijos. Resumiendo, si bien por un lado, la estabilidad macroeconmica y el crecimiento del producto alcanzados en el periodo 1995-1999 han contribuido a recuperar la confianza tanto del sector privado como de los organismos financieros internacionales,77
76

Secretara de Desarrollo Social, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances, 1999, p. 1 77 "Bastante bueno, el escenario macroeconmico de Mxico: FMI". As titula su seccin de finanzas el diario El Financiero (13/04/2000 p. 4) y, en voz del economista en jefe y director del Departamento de Investigacin del FMI, contina: "La perspectiva macroeconmica de Mxico es positiva, pero se requieren pasos adicionales para dar sostenibilidad a la estrategia de crecimiento en el mediano plazo. Entre ellos, concluir una reforma fiscal que ample la base de contribuyentes, terminar el proceso de reestructuracin del sistema bancario y 'afinar y mejorar la eficiencia del gasto pblico dirigido a programas sociales'".

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CUADRO RESUMEN

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA DURANTE EL PERIODO 1970-2000

PROGRAMA

PIDER (1973-1984) *Lograr un desarrollo rural integral mediante el aprovechamiento racional de los recursos naturales y el arraigo de la poblacin en sus localidades. *Incrementar la produccin agropecuaria, crear y diversificar fuentes de empleo; y construir infraestructura social para superar el desempleo y la marginalidad social. *Mayor integracin territorial y mejor distribucin del ingreso y la riqueza nacional.

COPLAMAR (1977-1982) *Articular acciones que permitieran que las zonas rurales y grupos marginados contaran con los medios materiales y de organizacin para lograr obtener una participacin ms equitativa de la riqueza nacional. *Lograr que la poblacin alcance Mnimos de Bienestar en materia de alimentacin, salud, educacin y vivienda, y una situacin de mayor equilibrio en el juego de fuerzas de la nacin.

SAM (1980-1983) *Lograr la autosuficiencia alimentaria en granos bsicos para atender a la poblacin objetivo de 35 millones de mexicanos con dficit nutricional. *Alcanzar mnimos nutricionales para la poblacin ms necesitada mediante el incremento de la produccin y consumo de alimentos bsicos.

OBJETIVOS

POBLACIN BENEFICIARIA

Ejidatarios, comuneros, jornaleros y agricultores minifundistas organizados. Se calcula que se benefici a 7.5 millones de personas.

Comunidades indgenas, campesinos de zonas marginadas, nios en edad escolar de localidades aisladas y habitantes de zonas ridas. La poblacin beneficiada fue de 4 millones de personas.

Campesinos de tierras de temporal, poblacin en condiciones nutricionales crticas y trabajadores del sector primario. Se estima que se beneficiaron 13 millones de habitantes en zonas rurales y 6 millones en zonas urbanas.

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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PRONASOL (1989-1994) *Consolidar las experiencias de los programas anteriores mediante la operacin de una poltica de combate a la pobreza dirigida a indgenas, campesinos y colonos urbano-populares, con base al desarrollo de acciones complementarias en materia de bienestar (alimentacin, salud y educacin) de dotacin de infraestructura bsica (agua potable, alcantarillado, drenaje y electricidad) y de promocin de proyectos productivos.

RAMO GENERAL 26 (1995-2000) *Desde 1982, sera el de integrar los recursos del PIDER, Coplamar, Programas Estatales de Inversin de los Convenios nicos de Coordinacin y otros de alcance regional. *Hacer compatibles las acciones sectoriales con las necesidades regionales, en un marco de coordinacin entre los tres rdenes de gobierno, y orientarlos bsicamente a corregir las desigualdades econmicas y sociales entre las regiones.

RAMO ADMINISTRATIVO 20 (1998) *Acciones en materia asistencial para asegurar el suministro de productos de la canasta bsica a los habitantes de las zonas rurales y urbano marginadas en condiciones de suficiencia, oportunidad, calidad y precio. *Contribuir a que las familias de escasos recursos mejoren sus patrones de consumo bsico.

PROGRESA (1997-2000) *Ampliar las oportunidades y complementar el ingreso de las familias que viven en extrema pobreza a travs del mejoramiento sustancial de las condiciones de educacin, salud y alimentacin, particularmente de los nios, nias y de sus madres, brindando suficientes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad, as como ayudas alimentarias. *Promover la participacin y el respaldo comunitario para que dichas acciones beneficien al conjunto de las familias de las localidades donde opera el programa. *Fomentar la formacin de capital humano.

Poblacin indgena, ejidatarios, trabajadores migrantes, minifundistas de reas temporaleras, habitantes de zonas desrticas y grupos marginados de colonias populares. Se considera que atendi a 12 millones de personas en bienestar social y 9 millones en desarrollo regional.

Poblacin urbana y rural en condiciones de extrema pobreza y grupos vulnerables, como indgenas, nios, mujeres embarazadas y en lactancia y personas de la tercera edad con bajos ingresos.

Ncleos sociales marginados en zonas rurales y urbanas: LICONSA abastece leche a 4.2 millones de personas; DICONSA a 33 millones de beneficiarios y FIDELIST con tortillas a 1.2 millones de familias (5.7 millones de personas).

Poblacin en pobreza extrema que se beneficia de servicios educativos, de salud y alimentacin que suma a 11 millones de mexicanos.

124
CUADRO RESUMEN (CONT.)

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA DURANTE EL PERIODO 1970-2000

MECANISMOS DE SELECCIN

Combinacin de criterios poblacionales, socioeconmicos y productivos.

Integracin de componentes socioeconmicos, factores sectoriales de desarrollo y efectos multiplicadores en regiones contiguas.

Identificacin de la poblacin que no alcanza a satisfacer los mnimos normativos nutricionales, mediante la aplicacin de una encuesta en el medio rural y urbano.

DESCONCENTRADO DESCENTRALIZADO

Descentralizacin gradual a gobiernos estatales.

Desconcentracin alta.

Desconcentracin alta.

PARTICIPACIN SOCIAL

Baja.

Regular.

Regular.

FOCALIZACIN

Alta.

Alta.

Alta.

COORDINACIN INSTITUCIONAL E INTERGUBERNAMENTAL

Se crearon un equipo central y equipos estatales PIDER que se coordinaban con los organismos sectoriales y gubernamentales participantes.

Se form una coordinacin interinstitucional bajo la responsabilidad de la Oficina de la Presidencia de la Repblica.

Se estableci coordinacin con los estados mediante los Coprodes, quienes articularon las acciones de los sectores agropecuario, pesquero, industrial y comercial.

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

125

Definicin de la proporcin de la poblacin en situacin de pobreza y priorizando obras en el seno de los Consejos de Desarrollo Municipal.

Dimensionando la magnitud de la poblacin que se encuentra imposibilitada de acceder a una canasta bsica de alimentos por su pobreza extrema.

Integrando un padrn de familias en pobreza extrema con nios menores de 12 aos, mediante la aplicacin de cdulas de informacin socioeconmica y un sistema de puntajes.

Determinacin de localidades con mayor marginacin, informacin socioeconmica de cada familia para seleccionar los beneficiarios y asamblea en las comunidades para depurar o sugerir inclusiones en el padrn.

Descentralizacin gradual a estados y municipios.

Alto grado de descentralizacin a municipios va gobiernos estatales.

Muy alto grado de desconcentracin a travs de miles de establecimientos de distribucin y venta.

No descentralizado.

Muy alta.

Alta.

Alta.

Baja.

Alta.

Alta.

Alta.

Muy alta.

Se cre la Comisin del Programa Nacional de Solidaridad para coordinar acciones de las entidades federales y se institucionaliz el Convenio de Desarrollo Social entre los tres rdenes de gobierno.

A partir de la firma del Convenio de Desarrollo Social, los gobiernos estatales suscriben Convenios de Desarrollo Municipal y Convenios de Concertacin con la sociedad.

Se apoya en la coordinacin entre las instituciones y organismos que intervienen en los programas de abasto y en los compromisos establecidos en los Convenios de Desarrollo Social.

Se sustenta en acciones institucionales de carcter intersectorial (educacin, salud y alimentacin) y en la coordinacin necesaria establecida en los Convenios de Desarrollo Social con los estados.

126
CUADRO RESUMEN (CONT.)

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA DURANTE EL PERIODO 1970-2000

RESULTADOS

*Importantes avances en la planificacin regional. Aun cuando enfrent algunos obstculos para su consolidacin como fueron los retrasos en la transferencia de recursos y normas poco claras que dificultaban su aplicacin en las regiones. *Favoreci por primera vez el proceso de descentralizacin de la Admn. Pblica al incorporarse al Convenio nico de Coordinacin. Instrumento de Planeacin, programacin, presupuestacin y ejecucin de los diferentes programas sociales entre la Federacin y los estados. *A finales de 1981 el programa abarc 133 microregiones en 1,117 municipios donde habitaban 7.5 millones de personas y su cobertura alcanzaba el 54 por ciento de la superficie del territorio nacional.

*Las instituciones pblicas realizaron un gran nmero de obras para dar atencin a grupos marginados en materia de proteccin a la salud rural, por medio de unidades mdicas, infraestructura de caminos rurales, agua potable, electrificacin; servicios bsicos de vivienda, educacin y alimentacin a nios con el Programa Casas-Escuela, tareas de reforestacin. *Programas del Instituto Nacional Indigenista y la Comisin Nacional de Zonas ridas, para dar apoyo a comunidades marginadas y aisladas. *Una aportacin importante de la Coplamar al conocimiento de la pobreza en esos aos fueron sus estudios sobre las regiones ms pobres y los Mnimos de Bienestar, sentando las bases de diagnstico sobre la geografa de la pobreza del pas.

*Se apoy a los productores de alimentos bsicos mediante crditos, semillas mejoradas, fertilizantes, equipo y maquinaria agroindustrial, asistencia tcnica y mayor cobertura en el combate de plagas y enfermedades, con especial atencin a zonas temporaleras. *Se fortaleci la asesora y capacitacin campesina con programas televisivos y telecapacitacin rural. *Se cre el Fideicomiso de Riesgo Compartido. *En 1980, ao en que se inici el SAM, se obtuvieron las cosechas ms altas del pas, y con los incrementos en la produccin ganadera y pesquera se respald el acceso a la canasta bsica en mejores condiciones.

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

127

*Entre 1990-1994 contaban con 46 programas, entre los cuales haba 16 destinados a regiones especficas. En total, en dicho periodo se llevaron a cabo ms de 500 mil obras y acciones que permitieron avances significativos en la construccin de infraestructura fsica y servicios bsicos como agua entubada, drenaje, energa elctrica, etc., contribuyendo a la disminucin de rezagos sociales. *Destaca la creacin de la figura de la Contralora Social. *Con el objeto de impulsar el trabajo productivo de los campesinos, indgenas y grupos populares urbanos, en diciembre de 1991 se cre el Fondo Nacional de Empresas Sociales, que a la fecha ha creado y consolidado ms de 5,000 empresas sociales.

*La creacin del nuevo ramo presupuestal ha permitido contar con un programa especfico para Regiones Prioritarias y 15 Programas operativos que van desde la creacin de infraestructura bsica hasta la generacin de fuentes de trabajo e ingresos para la poblacin ms desvalida. *Convertirse, a partir de 1995, en uno de los principales instrumentos de la descentralizacin del gasto social, especialmente a partir de la creacin del Fondo de Desarrollo Social Municipal que en 1988 pasara a formar parte del nuevo Ramo 33.

*Avances en la coordinacin de acciones asistenciales que desarrollan DICONSA, LICONSA y FIDELIST en la distribucin y venta de productos de la canasta bsica a la poblacin en condiciones de pobreza y extrema pobreza. *Atender las necesidades de consumo bsico de los habitantes de zonas rurales y urbanas en condiciones de suficiencia, oportunidad, calidad y precio.

*Las tasas de inscripcin de los nios ms pobres, en primaria y secundaria, muestran incrementos marcados en las localidades atendidas por el Progresa, 2.2 por ciento y 4.9 por ciento, respectivamente. *La asistencia a los centros de salud aument 26 por ciento, particularmente de nios y madres. *Los apoyos monetarios otorgados por el programa increment en 22 por ciento el ingreso promedio de los beneficiarios, teniendo un impacto positivo en el nivel de consumo de alimentos con alto contenido de protenas y de ropa y calzado, particularmente para los nios. *Reduccin de ms de 25 por ciento de la participacin de los nios entre 13 y 14 aos en la fuerza laboral remunerada, y la participacin de la mujer en la fuerza laboral tambin disminuy. *Un porcentaje ms alto de nios se dedica slo a estudiar.

Fuentes: Siglo Veintiuno Editores, Coplamar, Macroeconoma de las necesidades esenciales en Mxico. Situacin actual y perspectivas al ao 2000, 1983. Mxico. Poder Ejecutivo Federal, Plan Global de Desarrollo 1980-1982, 1980. Mxico. Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, 1983. Mxico. Poder Ejecutivo Federal, Plan Global de Desarrollo 1989-1994, 1989. Mxico. Poder Ejecutivo Federal, Programa para Superar la Pobreza 1995-2000, 1995. Mxico. Enrique del Val, Los programas contra la pobreza en Mxico, Documento 8, Agosto 1998. Mxico. Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A.C.

CUADRO 3.C.2 REMUNERACIONES Y PRODUCTIVIDAD DE LOS TRABAJADORES DE MXICO Y DE OTROS PAISES (a) CONCEPTO DLARES POR HORA SALARIOS EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA MXICO (c) ESTADOS UNIDOS DE AMRICA FRANCIA CHILE 1.32 10.44 5.84 0.94 1.48 10.78 6.95 1.06 1.73 11.14 7.00 1.18 2.07 11.41 7.75 1.37 2.10 11.70 7.46 1.43 REMUNERACIONES EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA MXICO (c) COREA JAPN (d) CANAD 2.67 3.14 13.53 11.39 3.05 3.59 13.39 12.22 3.70 4.04 14.88 13.13 NDICES 1993=100 COSTO UNITARIO DE LA MANO DE OBRA EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA (e) MXICO (c) (f) ESTADOS UNIDOS DE AMRICA (d) 66.50 99.45 PRODUCTIVIDAD DE LA MANO DE OBRA EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA (g) MXICO (c) (f) ESTADOS UNIDOS DE AMRICA (d) 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

1997

1998*

1999 (b)

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

2.13 12.01 7.84 1.60

1.29 12.32 8.79 1.91

1.34 12.72 8.74 2.11

1.56 13.11 7.87 2.26

1.60 13.43 7.98 2.22

1.70 13.67 8.53 2.20

4.50 4.39 16.17 12.76

4.53 4.74 18.80 12.21

4.65 5.47 20.90 11.64

2.92 6.26 23.20 11.75

2.97 6.74 20.44 12.21

3.40 5.99 18.64 12.13

3.45 3.99 17.19 11.56

3.63 5.02 19.53 11.39

71.41 101.1

81.49 102.9

94.21 100.5

100.00 100.00

93.83 99.73

56.23 97.12

52.29 96.44

57.43 93.36

56.28 92.53

58.71 90.59

77.58 89.76

82.48 91.23

87.19 95.24

92.16 97.12

100.00 100.00

109.9 103.1

115.3 108.50

125.7 112.8

130.89 120.10

135.9 124.3

137.06 129.12

Fuente: Poder Ejecutivo Federal, 5 Informe de Gobierno, 1 de Septiembre, 1999. Anexo, p. 168. * Cifras preliminares a partir del ao que se indica. a) Las cifras se refieren al promedio del periodo. b) Para Mxico, Chile y Estados Unidos de Amrica las cifras corresponden a mayo, para Canad las cifras son a marzo, en tanto que para Japn los datos son a febrero y para Francia se refieren a enero. c) La informacin de 1989 a 1993 corresponde a la Encuesta Industrial Mensual con 129 clases de actividad. A partir de 1994 la informacin corresponde a la Encuesta Industrial Mensual con 205 clases de actividad. Para 1997 cifra revisada y actualizada por el INEGI. d) Para 1997 cifra revisada y actualizada por el INEGI. Con base en dlares. Para 1997 cifra revisada y actualizada por el INEGI. f) En diciembre se incluyen las prestaciones del ao. g) Por hora-hombre trabajada.

128

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

129

y la viabilidad de Mxico como pas rentable y seguro para captar mayores inversiones; por el otro, estos aparentes xitos econmicos78 an no se han traducido en incrementos sostenidos y generalizados en el bienestar social de la gran mayora de la poblacin que vive en medio de la pobreza.79 C. Evolucin de los Indicadores de Pobreza Visto el contexto econmico y poltico en el que se crearon e instrumentaron las polticas de desarrollo social y los programas de lucha contra la pobreza desde 1970 hasta 1999, as como sus contenidos, alcances y resultados; en esta ltima parte, de manera suscinta, se describir la tendencia de las pobrezas por ingresos, educacin y salud, con el propsito de ver la interrelacin existente entre stas y la evolucin tanto del salario mnimo real como del gasto del gobierno federal destinado al desarrollo social y al combate a la pobreza. Como se contempla en el cuadro 3.C.1, durante el periodo que abarca de 1970 a 1982 la evolucin de las tasas de participacin del gasto en desarrollo social, educacin y salud (en relacin con el PIB) sin excepcin, es ascendente: la de desarrollo social se duplica al pasar de 2.8 a 5.9 por ciento; la de educacin tambin se duplica de 1.8 a 3.8 por ciento; y la de educacin, aunque ligeramente, sube de 0.37 a 0.46 por ciento. En cuanto al salario mnimo real (ver cuadros 3.A.6 y 3.A.7) mantiene una tendencia positiva hasta 1976 (31.2 por ciento) y en adelante, salvo el ao 1980, cambia lentamente de signo hasta llegar al fin del periodo con una prdida de -19.8 por ciento.80 As, la trayectoria de estos indicadores demuestra que, en este periodo, la incidencia de las pobrezas por educacin, salud e ingresos disminuye y las oportunidades para mejorar el bienestar social aumentaron. En cambio, el lapso que va de fines de 1982 a 1998 presenta variados contrastes: mientras que la participacin de desarrollo social (en el PIB) cae muy rpido de
Por otra parte, el mismo diario, El Financiero (11/04/2000 p. 3 A) comenta en su seccin de anlisis econmico: "Mxico transfiri 41 mil 258 millones de dlares entre 1995 y 1999, por concepto de la deuda externa bruta. La cifra pudo ser canalizada al sector laboral y generar 9.5 millones de empleos formales... Este hecho limit la capacidad de nuestro pas para poder tener un mayor crecimiento econmico y mejores niveles de bienestar para la poblacin". 79 Poder Ejecutivo Federal, 5 Informe de Gobierno, op. cit., p. 149. "... el crecimiento econmico por s mismo tardara muchos aos en crear oportunidades suficientes para todos los mexicanos y especialmente para quienes viven en condiciones de pobreza". 80 Julio Boltvinik y Enrique Hernndez Laos, op. cit., p. 132. Desde 1960 hasta 1977, el ingreso mnimo legal se increment de manera sostenida a una tasa anual promedio de 4.8 por ciento en trminos reales. Durante el auge petrolero (1977-1980) su poder adquisitivo se redujo a una tasa anual promedio de 3.3 por ciento.
78

130
CUADRO 3.C.1

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

PARTICIPACIN DEL GASTO PBLICO EN DESARROLLO SOCIAL EDUCACIN Y SALUD EN EL PIB (1970-1998) (PORCENTAJE) AO 1970 1976 1982 1988 1994 1998 Fuente: Cuadro 3.A.4 DESARROLLO SOCIAL 2.79 4.71 5.86 3.79 5.81 3.77 EDUCACIN 1.76 3.09 3.77 2.43 1.94 1.59 SALUD 0.37 0.45 0.46 0.36 0.44 0.31

5.9 por ciento en 1982 a 3.8 por ciento en 1988, sta remonta tambin aceleradamente a 5.8 por ciento en 1994, y cae de nuevo a 3.8 por ciento en 1998, retornando al nivel alcanzado en 1988 y siendo mucho menor que el de los aos 1976 (4.7 por ciento) y 1982 (5.9 por ciento). En lo que concierne al gasto en educacin y salud, el primero cae continuamente de 3.8 por ciento en 1982 hasta llegar a 1.6 por ciento en 1998; en cambio, el segundo decrece de 0.46 por ciento en 1982 a 0.36 por ciento en 1988, repuntando a 0.44 por ciento en 1994 y volviendo a disminuir a 0.31 por ciento en 1998; porcentaje inferior al alcanzado en 1970. Relativo a los salarios (como se registra en los cuadros 3.A.6 y 3.A.7) stos continan desvalorizndose a lo largo del periodo 1982-1998, acumulando su mayor prdida durante el sexenio 1982-1988 en el que la inflacin consigui los niveles ms altos la que desemboc en -30.7 por ciento en 1988 y, aunque prdida tambin, se redujo a -18.5 por ciento en 199481 y a -11.3 por ciento en 1998. Agravando esta merma del poder adquisitivo el alza permanente del ndice de precios de la canasta bsica (ver tendencia en cuadros 3.A.6 y 3.A.7) multiplicando con esto la pobreza por ingresos. De acuerdo con lo anterior, en tanto que la pobreza por educacin tiende a incrementarse a lo largo del periodo 1982-1998, la pobreza por salud aumenta entre 1982-1988, y disminuye hasta 1994; pero, en contraste, vuelve a crecer en 1998. Por su lado, la pobreza por ingresos, inducida por la prdida del poder adquisitivo, no
81

Ibid., p. 135. "En conjunto, entre 1981 y 1992, el salario mnimo perdi 68.1 por ciento de su poder adquisitivo... Entre 1981 y 1989, las remuneraciones reales promedio en el sector agropecuario haban perdido 43.4 por ciento de su poder adquisitivo, mientras en el sector industrial la prdida alcanzaba 31 por ciento y los servicios enfrentaban una prdida de 43.4 por ciento".

POLTICAS PBLICAS SEXENALES Y PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA


CUADRO 3.C.3 SUPERACIN DE LA POBREZA 1982-1999 (MILLONES DE PESOS) (a) AO SUPERACIN DE LA POBREZA (b) 60.225 84.071 229.175 319.781 1 046.583 1 281.966 1 818.644 1 306.400 2 809.900 4 349.200 6 055.300 7 354.000 7 945.000 9 058.200 11 068.500 13 063.400 3 465.000 835.100 PIB SUPERACIN DE LA POBREZA/PIB 0.62 0.47 0.78 0.68 1.33 0.66 0.44 0.24 0.38 0.46 0.54 0.58 0.56 0.49 0.44 0.41 0.09 0.02

131

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 (c) 1999 (d)

9 769.581 17 882.351 29 402.022 47 167.497 78 786.886 193 161.635 416 305.236 548 857.974 738 897.516 949 147.624 1 125 334.287 1 256 195.971 1 420 159.456 1 837 019.067 2 503 813.536 3 178 953.900 3 791 191.100 4 482 648.600

Fuente: INEGI, Estadsticas Histricas de Mxico, Tomo II, 1999. Mxico. Gasto Total Ejercido del Gobierno Federal, segn Clasificacin Administrativa. Cuaderno de Informacin Oportuna, noviembre 1999, Nmero 320, para los aos 1997,1998 y 1999. (a) Cifras redondeadas. (b) De 1982 a 1988 se denomin Desarrollo Regional; de 1988 a 1994 Desarrollo Regional y Solidaridad; de 1995 a 1998 Superacin de la Pobreza; y para 1999 Desarrollo Social y Produccin en Regiones de Pobreza. (c) Cifras preliminares. (d) Hasta junio de 1999.

cesa de aumentar algunas veces en menor y otras en mayor proporcin a lo largo del trayecto 1982-1998, acentundose por el rigor de la poltica de contencin salarial vigente,82 sustentada en gran medida por criterios de productividad laboral y competitividad internacional. Para demostrar lo insostenible de tales criterios se recurri a cifras oficiales sobre remuneraciones y productividad de los trabajadores de Mxico y de otros
82

El Financiero, viernes 7 de abril del 2000, p .12. "Alarmante, el desgaste del salario". En conferencia de prensa, al trmino de la inauguracin del 28 periodo de sesiones de la CEPAL, el secretario de Hacienda, Jos ngel Gurra, lament que las crisis no slo impactan en los niveles de pobreza actual sino que hacen ms difcil la superacin definitiva de sta. Tambin calific como dramtico el hecho de que Mxico no haya podido alcanzar los niveles salariales reales que existan en 1994.

132

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

pases.83 Como se observa en el cuadro 3.C.2, mientras que el salario dlar/hora pagado en la industria manufacturera en Mxico era de 1.32 en 1989, en Estados Unidos era de 10.44 y en Francia de 5.84. Esto es, una diferencia de ocho menos que en Estados Unidos y poco ms de cuatro veces menos que en Francia. En 1999, 10 aos despus, la relacin no vara, se mantiene. Sin embargo, en el mismo periodo, la productividad por hora-hombre en dicha industria pas de 77.6 en Mxico y de 89.8 en Estados Unidos a 137.0 y 129.1, respectivamente. Adems, el costo unitario de la mano de obra en esa industria, para Mxico pas de representar el 66.5 en 1989 a 59.7 en 1999 y en Estados Unidos pas de 99.5 a 90.6, en los mismos aos. Es decir, que a pesar de que la productividad media del trabajador mexicano es superior a la del estadounidense y el costo unitario del primero es equivalente a casi la mitad del segundo, al mexicano, como premio, se le concede un salario ocho veces inferior. Esto, sin duda explica, en gran medida, el "xito" y los grandes nmeros de la industria maquiladora, por un lado y, por el otro, el empobrecimiento por ingresos de un gran segmento de la poblacin. Adems, no obstante el preocupante crecimiento de las pobrezas por ingresos, educacin y salud, los recursos destinados al alivio y superacin de la pobreza (ver cuadro 3.C.3) tienden a disminuir respecto al PIB. En efecto, entre 1982 y 1988 su monto cae de 0.62 a 0.44 por ciento y, aunque en 1994 sube a 0.56 por ciento, en 1997 vuelve a caer hasta 0.41 por ciento.84 As, aunque parezca inconcebible, a pesar de que la pobreza y pobreza extrema aumentan ao con ao, los recursos pblicos para combatirla disminuyen.

83 84

Vase Poder Ejecutivo Federal, 5 Informe de Gobierno, op. cit., p. 168, cuadro de remuneraciones y productividad. Las cifras de los aos 1998 y 1999 no son mencionadas por ser preliminares.

REVISIN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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CAPTULO IV REVISIN DEL PROGRESA PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

REVISIN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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ste captulo presenta en su primera parte una descripcin de lo que es el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) de acuerdo con lo que el gobierno mexicano propone que debe aplicarse en las reas de pobreza extrema del pas, as como los alcances que podrn obtenerse. De la evaluacin del programa realizada por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL)1 se expone una sntesis y algunos de los resultados ms importantes alcanzados, haciendo notar que el periodo elegido para esta evaluacin es muy corto, por lo cual los resultados alcanzados no pueden considerarse del todo como concluyentes. A. DESCRIPCIN DEL PROGRESA El programa inici sus actividades el 8 de agosto de 1997 y se ha aplicado por etapas; a fines de ese ao se haban incorporado al PROGRESA 400 mil familias de ms de 10,000 localidades de 466 municipios en 12 estados. Un ao despus atenda a 1.9 millones de familias beneficiarias de 30 estados. En septiembre de 1999 el nmero de familias que reciban sus apoyos ascenda a 2.3 millones, de tal manera que el programa ya operaba en 31 estados de la Repblica y abarcaba 48,734 localidades altamente marginadas en 1,984 municipios. Objetivos En la estrategia para la superacin de la pobreza dirigida al desarrollo de las capacidades y potencialidades de las personas, el PROGRESA persigue los siguientes objetivos:
1

Secretara de Desarrollo Social, Ms oportunidades para las familias pobres, op. cit.

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a) Mejorar de modo sustancial las condiciones de educacin, salud y alimentacin de las familias pobres, en particular, de los nios, nias y de sus madres, brindando suficientes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad, as como ayudas alimentarias. b) Integrar estas acciones para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por la falta de salud o la desnutricin de los nios y jvenes, ni porque realicen labores que dificulten su asistencia escolar. c) Procurar que los hogares dispongan de medios y de recursos suficientes para que sus hijos completen la educacin bsica. d) Inducir la responsabilidad y la participacin activa de los padres y de todos los miembros de las familias en favor del beneficio que significa para los nios y los jvenes mejorar su educacin, salud y alimentacin. e) Promover la participacin y el respaldo comunitario en las acciones del PROGRESA para que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familias de las localidades donde opera, as como sumar los esfuerzos e iniciativas comunitarias en acciones similares o complementarias al programa. Estrategia El programa sustenta sus acciones en las siguientes orientaciones estratgicas: 1. Se concentra en la familia. Procura oportunidades genuinas para satisfacer las necesidades bsicas de educacin, salud y alimentacin de las familias que viven en condiciones de pobreza extrema, para el desarrollo de sus miembros y el bienestar familiar. 2. Tiene un enfoque de gnero. Busca mejorar la condicin de la mujer y potenciar el papel decisivo que desempea a favor del desarrollo familiar y comunitario. Promueve la igualdad de gnero, coadyuva a la reduccin de las disparidades sociales que prevalecen entre hombres y mujeres. Se procura que la madre de familia sea la depositaria y titular de los beneficios econmicos dirigidos a su hogar. 3. Fomenta la corresponsabilidad de los padres. La participacin activa de los padres de familia es insustituible para alcanzar una buena educacin de los hijos; tambin lo es para mejorar su salud y su nutricin. Es responsabilidad

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de los padres de familia dar un buen uso a las ayudas econmicas que reciben y destinarlas a mejorar la alimentacin y la educacin de sus hijos, as como asegurar condiciones adecuadas de higiene familiar e individual con pleno respeto a las decisiones de las familias. 4. Tiene un enfoque integral. Educacin, salud y alimentacin. Los esfuerzos que se empleen en la educacin no rendirn los mismos frutos si no van acompaados del combate a la desnutricin que garantice el adecuado desempeo fsico de los individuos. Tampoco aprovecharn de manera ptima los intentos para mejorar la salud si stos no estn a la par de una educacin integral que promueva el combate y la prevencin de las enfermedades. 5. La ayuda que brinda es estructural. Busca de manera primordial aumentar las capacidades bsicas de las personas que viven en pobreza extrema, facilitar su acceso a los bienes y servicios sociales que les permitan adquirir las habilidades y aptitudes necesarias para que, mediante su esfuerzo personal, alcancen una vida plena y autosuficiente. Para las familias en condicin de pobreza extrema el trabajo es el principal recurso y muchas veces el nico con el que cuentan para hacerse de un ingreso, por lo que la inversin en el desarrollo de sus capacidades bsicas es una va estratgica para mejorar su condicin y que accedan a mejores oportunidades de bienestar. 6. Es un programa focalizado. Pretende concentrar los recursos disponibles en la poblacin identificada mediante criterios objetivos. 7. La seleccin de beneficiarios se realiza con transparencia y objetividad. La identificacin de las familias beneficiarias del PROGRESA consta de tres etapas: en primer lugar, hay una focalizacin geogrfica a travs de la cual se determinan las localidades con mayor marginacin y se verifica su acceso a servicios de educacin bsica y salud; en segundo lugar, en todas las localidades seleccionadas se recolecta, a modo de censo, informacin socioeconmica de cada hogar, con la cual es posible identificar las familias beneficiarias; y en tercer lugar, una vez hecha la identificacin, la relacin de las familias resultante se presenta a las comunidades en asamblea para que, en su caso, emitan opiniones para su depuracin o sugerencias de inclusiones. 8. Fomenta el apoyo comunitario y de las autoridades locales. Impulsa la participacin corresponsable de la sociedad con pleno respeto a la pluralidad y par-

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ticularidades sociales y culturales de las comunidades en donde opera, apoyando y promoviendo la participacin comunitaria organizada en el seguimiento y evaluacin de las acciones. Un valioso apoyo para la operacin del PROGRESA lo constituyen las promotoras voluntarias, quienes colaboran en prcticamente todas las localidades donde opera el programa y que junto con las autoridades locales, municipales y estatales dan seguimiento a las acciones y son importante vnculo para exponer dudas y comentarios de las familias participantes. 9. Se basa en una estrecha coordinacin entre los tres rdenes de gobierno. Federal, estatal y municipal. En la operacin del PROGRESA participan, en el mbito federal, las secretaras de Desarrollo Social, de Educacin Pblica y de Salud. En el mbito estatal, los gobiernos de las entidades federativas son los responsables de los servicios de educacin bsica y de la atencin a la salud de la poblacin abierta. Las autoridades municipales participan en la revisin de localidades a incorporar al programa, verifican que cuenten con acceso adecuado a servicios de educacin y salud a localidades sin acceso a estos beneficios, impulsan la oferta de productos bsicos y el abasto en comunidades de difcil acceso; disponen de personal que sirve de apoyo y enlace en el mbito municipal para las acciones del PROGRESA, y facilitan los operativos de entrega de los apoyos a las familias beneficiadas. 10.Propicia la complementariedad con otros programas. Busca complementarse con otros programas sociales para el desarrollo de infraestructura social bsica, en beneficio de las localidades y regiones en que opera, como son las acciones de mejoramiento de vivienda, acceso a agua potable, electrificacin, ampliacin de caminos y telecomunicaciones, entre otros. 11.Sus impactos se evalan peridicamente. La evaluacin es una pieza fundamental, ya que permite no slo medir los resultados e impactos del programa sino proponer medidas de correccin o reorientacin de las acciones, mejorar la funcionalidad de los procesos y, en general, aumentar la efectividad y eficiencia del uso de los recursos asignados para el logro de los objetivos planteados.

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Componentes El PROGRESA est integrado por tres componentes estrechamente vinculados entre s: a) Apoyos educativos para facilitar que los nios y jvenes cursen la educacin bsica completa; fomentar su matriculacin y asistencia regular a la escuela, y que los padres participen en su mejor aprovechamiento escolar. b) Atencin bsica a la salud de todos los miembros de la familia para fomentar un cambio en la orientacin y utilizacin de los servicios de salud con la participacin tanto de los hogares como de las instituciones proveedoras de servicios, que derive en una actitud preventiva mediante el fomento al autocuidado de la salud y la adecuada vigilancia de la nutricin familiar. c) Apoyos para mejorar el consumo alimenticio y el estado nutricional de los ncleos familiares pobres; hacer hincapi en que esto tiene como propsito mejorar la ingesta familiar de alimentos, principalmente de nios y nias, as como de las mujeres quienes por lo general son los miembros de los hogares que ms sufren carencias nutricionales. La conveniencia de proporcionar de manera conjunta estas tres acciones se desprende de las interacciones e influencias mutuas que existen entre ellas, por lo que el apoyo a cada una en forma asilada o parcial puede ser insuficiente para lograr el objetivo de fomentar el desarrollo de las capacidades y potencialidades de los individuos. Componentesdeeducacin Estn integrados por dos apoyos fundamentales: a) Becas educativas para cada uno de los miembros del hogar menores de 18 aos que cursen grados escolares entre el tercero y de primaria y el tercero de secundaria. b) tiles escolares o apoyos para su adquisicin para los hijos inscritos entre tercero de primaria y tercero de secundaria. Componentes de salud En este rubro se destacan los siguientes apoyos: a) Proporcionar de manera gratuita un Paquete Bsico de Servicios de Salud. b) Prevenir y atender la desnutricin de los nios menores de cinco aos de edad.

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c) Fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante informacin y capacitacin en materia de salud, nutricin e higiene. d) Reforzar la oferta de servicios de salud para satisfacer la demanda adicional. Componentesdealimentacin Los apoyos ms importantes en el mbito alimenticio son: a) Otorgar suplementos alimenticios a aquellos integrantes del ncleo familiar con mayores condiciones de riesgo de sufrir deterioros en su estado nutricio. b) Apoyar monetariamente a las familias beneficiarias para contribuir a que mejoren la cantidad y la diversidad de su consumo de alimentos y, por esta va, elevar su estado nutricional. El monto de este apoyo es el mismo para todo el pas sin importar la ubicacin, tamao y composicin del hogar. Este monto es actualizado de forma peridica para mantener su valor de compra y se entrega de manera directa a las familias beneficiarias. Para poder recibir el apoyo monetario, estos ncleos familiares deben completar sus visitas peridicas de cuidados a la salud, y las madres de familia asistir a las sesiones de educacin para la salud. El lmite de apoyos econmicos que puede recibir una familia, al sumar los apoyos por becas educativas y para alimentacin, no puede exceder la cantidad de 750 pesos al mes. En el clculo de este monto mximo no se incluye el correspondiente al apoyo de tiles escolares. Los apoyos monetarios se actualizan cada seis meses, en enero y julio de cada ao, y se toma en consideracin el incremento acumulado a partir de julio de 1997 hasta el mes inmediato anterior de la actualizacin del ndice Nacional de Precios a la Canasta Bsica, que publica cada quincena el Banco de Mxico en el Diario Oficial. Este incremento se aplica a los montos que fueron asignados al arranque del programa. Las familias que se integran al PROGRESA se comprometen a las siguientes corresponsabilidades: a) Inscribir a los nios menores de 18 aos en las escuelas de educacin primaria o secundaria y apoyarlos para que asistan en forma regular a clases y mejoren su aprovechamiento.

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b) Registrarse en la unidad de salud que les corresponda y cumplir con las citas peridicas que les indique el personal de salud para seguir las acciones del Paquete Bsico de Servicios de Salud. c) Asistir a las plticas mensuales de educacin para la salud, convocadas por la unidad de salud. d) Destinar los apoyos monetarios para el mejoramiento del bienestar familiar, en especial la alimentacin de los hijos y para su aprovechamiento escolar. El programa opera en mil 290 municipios de los 1,418 (90 por ciento) que conforman las 91 regiones prioritarias en las que se concentran los programas de desarrollo social. Cobertura La mayora de las localidades en el pas (78,097) se encuentran en alta y muy alta marginacin, es decir, siete de cada 10 centros de poblacin presentan un perfil de severas carencias sociales. Es necesario considerar que se trata de localidades con pocos hogares y nicamente se concentran en ellas dos de cada 10 unidades domsticas. Por el contrario, en las categoras de baja y muy alta marginacin, constituidas por el 11.7 por ciento de las comunidades, se concentran el 74 por ciento de los hogares. Una caracterstica de los asentamientos de alta y muy alta marginacin es que se trata de localidades con menos de 1,500 habitantes, aunque la gran mayora son localidades que no llegan a 100 habitantes. En trminos de hogares la mayor marginacin se concentra en poblados donde habitan entre 100 y 1,500 personas. As puede sealarse que mientras el tamao de la localidad es mayor existe una tendencia gradual a disminuir el ndice de marginacin. La poltica social debe enfrentar un universo de necesidades de atencin caracterizado por una gran dispersin en el territorio y una relativamente baja densidad poblacional que obstaculizan la viabilidad de los proyectos de atencin; aunado a ello el 43.1 por ciento de las 105 mil localidades del pas no cuentan con un acceso a una carretera pavimentada en un radio de cinco kilmetros o menos. Del total de comunidades que atiende el PROGRESA, la mayora (96.6 por ciento) tiene menos de 1,500 habitantes pero se concentra de manera notable en poblaciones que oscilan entre 100 y 499 habitantes. Segn su grado de marginacin, el 86.8 por ciento de estas comunidades son altamente marginadas y el 12.5 por ciento se

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clasifica como de media marginacin. De hecho tres cuartas partes de las comunidades en el programa se caracteriza por ser altamente marginadas y menores de 500 habitantes. Cabe sealar que el grupo de media marginacin al que se hace referencia se compone de las localidades que, dentro del grado de marginacin medio, tienen un ndice de marginacin muy similar al que integra el grupo de alta marginacin. Por otro lado, entre las localidades incorporadas al PROGRESA se encuentra un pequesimo conjunto, un poco ms de medio punto porcentual del total, que se clasifica como de baja y muy baja marginacin. En este caso, su inclusin en el programa responde a que han experimentado situaciones que deterioraron su condicin de marginacin. Debido a que la gran mayora de las familias beneficiarias del programa se concentran en localidades que tienen entre 100 y 1,499 habitantes, se aprecia las complejas condiciones de dispersin en las que se realiza la operacin del mismo. A esta dispersin se suma un marcado aislamiento como se refleja en la alta proporcin de localidades cuya poblacin recibe los apoyos del PROGRESAy no se encuentran prximas a alguna carretera. An con la estricta aplicacin de los procedimientos utilizados, la identificacin de posibles localidades para ser incorporadas al programa no est libre de imprecisiones. Por lo que se insiste en una permanente y continua evaluacin del mtodo de focalizacin geogrfico por medio de una consulta para validar y verificar el acceso a servicios de educacin y salud que son indispensables para la adecuada operacin del programa. Han quedado fuera del PROGRESA 18,220 localidades altamente marginadas, en las que se estima se encuentran 127 mil 048 hogares pobres extremos, debido a que no existen condiciones de acceso mnimo a los servicios de educacin y salud. Es indispensable subrayar que cualquier tipo de focalizacin que se adopte es imperfecto e implica costos como los relacionados a la obtencin de informacin para efectuar la focalizacin (administrativos); los que surgen como resultado en cambios en las actitudes de las personas beneficiarias ya sea para ser elegible o para mantener sus beneficios (incentivos); y los costos que resulten de dirigir los beneficios de un programa a cierto sector de la poblacin en vez de a otro (polticos y sociales).

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B. EVALUACIN E IMPACTO DEL PROGRESA Evaluacin del sistema de seleccin de familias beneficiarias en el Progresa La metodologa de seleccin de hogares del PROGRESA se hace en tres etapas: 1. La identificacin de localidades. 2. La identificacin de familias beneficiarias dentro de las localidades seleccionadas. 3. La lista final de beneficiarios que es corroborada con la asamblea comunitaria. El objetivo principal es evaluar qu tan exitoso es el mecanismo de focalizacin del programa en identificar a los hogares en condicin de pobreza extrema, y qu tanto contribuye este sistema de seleccin a disminuir la pobreza entre las familias. El marco conceptual de esta evaluacin est centrado en tres elementos: a) un objetivo social; b) un conjunto de restricciones econmicas, polticas y sociales bajo las cuales debe operar la poltica social; y c) la serie de instrumentos disponibles para alcanzar estos objetivos. El consumo mide aquello que las personas reciben, por lo que si se est interesado en medir las condiciones de vida de los individuos, entonces sta puede ser una mejor medida que el ingreso. Por estas razones, se utilizan indicadores de consumo (en lugar de ingreso) en el siguiente anlisis como la medida sobre el bienestar del hogar. Evaluacin sobre la precisin en la focalizacin Con la focalizacin que utiliza el PROGRESA, la tasa de fuga porcentaje de hogares que reciben beneficios pero que no deberan estar recibindolos es, en general, mucho menor a la obtenida con un esquema de transferencia uniforme o con un esquema de focalizacin a nivel localidad. Los hogares, que son incorporados al programa, considerados no pobres bajo el criterio de consumo, con el esquema de focalizacin del PROGRESA estn mucho ms cercanos a la lnea de pobreza en comparacin con los hogares que son incorporados con la focalizacin uniforme o basada en la marginacin de la localidad (ver cuadros 4.B.1 y 4.B.2).

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CUADRO 4.B.1

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TASAS DE SUBCOBERTURA UTILIZANDO EL ESQUEMA DE FGT CAMBIO PORCENTUAL EN NDICE CON RELACIN A LAS TRANSFERENCIAS CON FOCALIZACIN EN PROGRESA* U (0) TRANSFERENCIA UNIFORME (SIN FOCALIZACIN) TRANSFERENCIA CON FOCALIZACIN DE PROGRESA FOCALIZACIN A NIVEL DE LOCALIDAD (BASADA EN NDICE DE MARGINACIN) 0 0.264 0.383 (44.96) U (1) 0 0.063 0.101 (60.00) U (2) 0 0.022 0.37 (69.59)

FUENTE: Sedesol, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances, 1999. * Mtodo de medicin de pobreza Foster-Greer-Thorbecke o medida FGT, el cual cumple con todos los axiomas deseados en las medidas de pobreza basadas en consumo y contiene un parmetro a que puede establecerse de acuerdo con la sensibilidad de la sociedad hacia la distribucin del ingreso entre los pobres. q P ( ) = (1/N) (Z - Ci/Z) i=1 N = nmero total de hogares en la poblacin. Ci = consumo per cpita del i-simo hogar. Z = lnea de pobreza. q = nmero de hogares pobres. = peso asignado a la severidad de la pobreza en el hogar. Cuando a = 0, la medida FGT se convierte en la proporcin de hogares de la poblacin que se encuentra por debajo de la lnea de pobreza (tasa de pobreza).

CUADRO 4.B.2 TASAS DE FUGA UTILIZANDO EL ESQUEMA DE PONDERACIN FGT CAMBIO PORCENTUAL DE LAS TRANSFORMACIONES CON RELACIN A TRANSFERENCIAS UNIFORMES L (0) TRANSFERENCIA UNIFORME (SIN FOCALIZACIN) TRANSFERENCIA CON FOCALIZACIN DE PROGRESA FOCALIZACIN A NIVEL DE LOCALIDAD (BASADA EN NDICE DE MARGINACIN) 0.4799 0.264 -(44.99) 0.383 -(20.19) L (1) 0.239 0.066 -(72.22) 0.152 -(36.28) L (2) 0.228 0.033 -(85.7) 0.115 -(49.47)

FUENTE: Sedesol, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances, 1999.

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Evaluacin del impacto del Progresa en el combate a la pobreza en comparacin con otros mtodos de focalizacin y con esquemas alternativos de transferencia El impacto de los mtodos de focalizacin del PROGRESA en las diferentes medidas de pobreza es comparado contra una serie de alternativas; como es el caso donde no hay un programa de transferencias monetarias y existe un presupuesto fijo; y se examin el decremento en la tasa de pobreza si las transferencias monetarias fueran uniformes en el sentido de que todo el presupuesto disponible fuera asignado a todos los hogares sin distinguir entre pobres y no pobres. Posteriormente se compar el impacto del PROGRESA, dado su mtodo de seleccin de beneficiarios, con el impacto de un programa de transferencias monetarias que tiene la misma estructura de beneficios esto es basado en sexo y edad y que distribuye los mismos recursos pero selecciona a los beneficiarios segn un indicador alternativo. En la simulacin con un esquema de transferencia uniforme, cada hogar recibe el mismo monto monetario con independencia de su condicin de pobreza. La transferencia monetaria recibida por hogar es igual a la razn del presupuesto total entre el nmero total de hogares en la muestra. El consumo del hogar posterior a la transferencia que se equipara al nivel de consumo previo a la transferencia ms el monto recibido es entonces dividido entre el nmero de unidades de adulto equivalente en el hogar. Para el caso de la focalizacin basada en el consumo, primero se identifica a los hogares pobres basados en la comparacin entre el consumo del hogar por adulto equivalente y el percentil 52 de la distribucin del consumo por adulto equivalente en la muestra total de hogares. Por construccin, el nmero total de hogares pobres clasificados con la lnea de pobreza utilizada equivale al nmero obtenido con el criterio del PROGRESA. Esto facilita la comparacin entre el mtodo de focalizacin del PROGRESA y el mtodo basado en el consumo al examinar si los mismos hogares son clasificados como pobres o no. En el cuadro 4.B.3 se presentan los resultados de las simulaciones sobre el impacto de los ndices de pobreza. Es importante sealar que para todo esquema de transferencias los ndices de pobreza alternativos no son comparables. Las comparaciones slo tienen sentido para un ndice de pobreza dado es decir, un valor dado de a travs de los diferentes esquemas de focalizacin y transferencia.

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CUADRO 4.B.3

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NDICE DE POBREZA BAJO VARIOS ESQUEMAS DE TRANSFERENCIA FOCALIZACIN CON UN PRESUPUESTO FIJO E INCLUYENDO COSTOS ADMINISTRATIVOS Y DE FOCALIZACIN (CAMBIO PORCENTUAL EN EL NDICE DE POBREZA DEL CASO SIN TRANSFERENCIA) P (0) SIN TRANSFERENCIA UNIFORME (SIN PROGRAMA CONTRA LA POBREZA) TRANSFERENCIA UNIFORME (SIN FOCALIZACIN) TRANSFERENCIA CON FOCALIZACIN BASADA EN CONSUMO TRANSFERENCIA CON FOCALIZACIN DE PROGRESA FOCALIZACIN EN LAS LOCALIDADES (BASADA EN NDICE DE MARGINACIN) 0.5200 0.4682 -(9.95) 0.5188 -(0.23) 0.4776 (8.16) 0.4757 -(8.51) P(1) 0.1514 0.1273 -(15.94) 0.1114 -(26.42) 0.1157 -(23.61) 0.1187 -(21.61) P (2) 0.0588 0.047 -(20.11) 0.0340 -(42.22) 0.0385 -(34.52) 0.0406 -(30.99)

FUENTE: Sedesol, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances, 1999.

Si el objetivo es disminuir el nmero de hogares pobres como porcentaje de la poblacin total tasa de pobreza entonces de acuerdo a las simulaciones una transferencia uniforme ser la manera ms efectiva; la focalizacin de localidades quedar en segundo lugar; la focalizacin del PROGRESA en un cercano tercer lugar; y la focalizacin ideal en el ltimo. La razn de ello radica en que con transferencias uniformes ms hogares cercanos a la lnea de pobreza reciben beneficios que son lo suficientemente cuantiosos para ayudarlos a cruzar la lnea de pobreza. Como la tasa de pobreza indica la proporcin de hogares por debajo de la lnea de pobreza despus de las transferencias, sin considerar el grado de pobreza de estos ncleos familiares antes de las transferencias, el esquema de transferencias uniformes resulta ser el mtodo ms eficiente en disminuir la tasa de pobreza. Estos resultados de modo claro indican los lmites de usar una tasa de pobreza como una manera con la cual evaluar el xito de la focalizacin en reducir la pobreza. Si el objetivo social estuviera concentrado en disminuir la profundidad de la pobreza el escenario, como se mide por la Brecha de la Pobreza P(1) o la intensidad de la

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pobreza medida por el ndice de Severidad P(2), cambiara de forma dramtica. Con cualquiera de estos objetivos sociales, podemos observar que la focalizacin del PROGRESA es el segundo esquema ms efectivo despus de la focalizacin ideal basada en el consumo. En este caso, las transferencias uniformes terminan por ser el esquema menos efectivo para reducir la severidad o la profundidad de la pobreza en Mxico. Dado que el impacto de la focalizacin del PROGRESA en la profundidad e intensidad de la pobreza es mayor que el de la focalizacin basada en localidades, implica que la focalizacin del programa tiene beneficios asociados a ello, lo cual significa que los beneficios de la focalizacin sobrepasan a los costos de llevarla a cabo. Por ltimo, se observa que la reduccin de la pobreza asociada al PROGRESA es mucho mayor bajo las medidas de profundidad y severidad de la pobreza. Estos resultados indican que el programa est reduciendo en un 25 por ciento la profundidad y, aproximadamente, 35 por ciento la severidad de la pobreza en las comunidades donde opera. Esto confirma que el PROGRESA parece ser la focalizacin ms efectiva para los ms pobres de la poblacin y aun ms, intenta reducir la pobreza de manera significativa en los hogares, a pesar de que los resultados no son tan elevados como los que se podran tener bajo la focalizacin basada en el consumo. La recopilacin de la informacin de consumo con fines de focalizacin para un programa de la magnitud y cobertura del PROGRESA es prohibitivamente costoso y, por lo tanto impracticable. En sntesis, de las opciones de focalizacin analizadas el mtodo del PROGRESA parece ser la mejor. La principal conclusin es que este programa utiliza un mtodo efectivo para la seleccin de hogares. La precisin del mtodo de focalizacin empleado es buena tanto en trminos de seleccin de localidades donde es ms probable encontrar hogares pobres, como en trminos de seleccionar hogares pobres dentro de las localidades. La focalizacin del PROGRESA no es perfecta, pero es efectiva en identificar a los hogares ms pobres dentro de las localidades seleccionadas. Pero, es menos efectiva cuando se trata de seleccionar hogares que son moderadamente pobres. No obstante, de acuerdo a las simulaciones realizadas, es muy probable que la focalizacin del PROGRESA, como se practica en la segunda fase del programa, sea, dentro de todo el conjunto de posibles esquemas de transferencia, la ms efectiva

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en reducir la profundidad y la intensidad de la pobreza. La focalizacin del PROGRESA procura cumplir la meta de identificar los hogares en pobreza extrema en Mxico. Evidencia preliminar del impacto del Progresa en la inscripcin a la escuela en 1997 y 1998 Uno de los objetivos del PROGRESA es reducir la desigualdad en las oportunidades de educacin de los nios mexicanos y el avance hacia la obtencin del mismo se observa en el cuadro 4.B.4, donde se plasman las diferencias en lo relativo a la inscripcin escolar entre los nios de familias pobres y el resto de los hogares en las localidades en que opera el programa. Las estimaciones, al utilizar la informacin despus de que se inici el PROGRESA, sugieren que la diferencia en las tasas de inscripcin entre ambos grupos se ha reducido sustancialmente y en la mayora de los grados se eliminaron por completo; lo que representa una reversin significativa de las diferencias en las tasas de inscripcin en las localidades. Antes de la aplicacin del PROGRESA, segn el cuadro 4.B.5, la proporcin de hijos de las familias en condicin de pobreza que asistan a la escuela era menor que la de los hijos de los hogares no pobres extremos. Sin embargo, el primer ao de actividades del programa, las tasas de inscripcin de los nios ms pobres muestran incrementos marcados en las localidades atendidas por ste. Entonces, si la falta de educacin es uno de los principales medios para perpetuar la desigualdad, las becas de este programa han revertido esa situacin en su primer ao de operacin. El anlisis hecho estima que la inscripcin del tercero al sexto grado de primaria es de 2.2 por ciento mayor a lo que hubiera sido sin la presencia del programa. En secundaria las tasas de inscripcin para todos los grados son 4.9 por ciento ms altas. De manera clara, el mayor impacto en la inscripcin se aprecia en aquellos nios y nias que deciden continuar con sus estudios de secundaria. Se comprob un modesto pero significativo incremento en las probabilidades promedio asociadas con la puesta en marcha del PROGRESA, de alrededor de uno por ciento para tercero a sexto grado, donde el promedio de las tasas de inscripcin es ya relativamente alto 92 por ciento. En secundaria, cuyas tasas de inscripcin promedio son de 65 por ciento, el impacto del programa, una vez que se calculan los efectos ajustados por otras variables, es incrementar las inscripciones en 8.4 por ciento.

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CUADRO 4.B.4 DIFERENCIAS EN LAS LOCALIDADES QUE ATIENDE PROGRESA Y CONTROL EN LA PROPORCIN DE NIOS INSCRITOS EN LA ESCUELA AOS DE ESCOLARIDAD APROBADOS 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 ms D1* 0.0046 0.0207 0.0104 0.0402 0.0434 0.0463 0.1168 0.1426 -0.0025 -0.0675 DD1** -0.0258 0.0169 0.0110 0.0165 0.0261 0.0350 0.0839 0.0325 0.0299 -0.0740 D2*** -0.0291 -0.0428 -0.0173 -0.0291 -0.0542 -0.0203 -0.0522 0.0236 -0.0036 0.0276 DD2**** 0.0190 -0.0298 -0.0094 -0.0136 -0.4856 -0.0019 -0.0916 -0.0320 -0.0275 0.0700

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FUENTE: Sedesol, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances, 1999, p. 172. *Diferencia entre la tasa de inscripcin de los nios beneficiarios en las localidades atendidas por el Progresa y las de los nios en las localidades no beneficiadas por el programa. **Estimados de efectos fijos del programa. ***Reduccin de la brecha de escolaridad entre los nios pobres y no pobres en las comunidades. ****Diferencial entre los hogares pobres y el resto de ellos desde antes de la entrada en operacin (si stas representan fuentes persistentes de variacin regional) y despus de la implementacin del programa.

La escolaridad de la madre y del padre tiene un fuerte efecto en la inscripcin de los nios a la escuela, como se ha encontrado en otros pases. Los planteles a los que asisten los beneficiarios del PROGRESA son, en su mayora, telesecundarias que tienen en promedio ms alumnos que las escuelas adonde no concurren los beneficiarios del mismo. Respecto al nmero de profesores, en los centros escolares asistidos por los beneficiarios del programa la relacin alumnos por profesor es superior a la que prevalece en el resto de estos centros educativos, es decir, que cada profesor debe atender a un mayor nmero de alumnos. Una situacin similar se presenta con respecto al indicador de estudiantes por aulas; la diferencia en la cifra promedio de estudiantes en escuelas telesecundarias ha pasado a ser de 10.8 alumnos ms en aqullas en donde asisten los beneficiarios del PROGRESA. Dentro del tema divisin de la matrcula por sexo, en el ciclo 98-99, la cantidad de mujeres por cada 100 hombres era menor en las escuelas donde asistan los beneficiarios del programa que en el resto de stas; sin embargo, se produjo un crecimiento con respecto a ciclos previos en donde haba 84 mujeres inscriptas por cada 100 hombres contra 86 mujeres, por cada 100 hombres, en el ciclo 98-99.

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CUADRO 4.B.5

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

PROPORCIN DE NIOS ENTRE 6 Y 16 AOS INSCRITOS SEGN AOS DE ESCOLARIDAD APROBADOS ELEGIBILIDAD PARA RECIBIR BECAS DEL PROGRESA POR LOCALIDADES EN PROGRESA Y UN CONTROL ANTES Y DESPUS DE LA IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA AOS DE EDUCACIN CURSADOS (TIPOS DE ESCOLARIDAD) NO ELEGIBLE 0 CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL TOTAL: CONTROL PROGRESA TOTAL 0.872 0.854 0.862 0.985 0.976 0.979 0.969 0.960 0.964 0.945 0.954 0.951 0.944 0.955 0.951 0.943 0.932 0.936 0.466 0.539 0.510 0.968 0.958 0.962 0.954 0.945 0.949 0.492 0.591 0.549 0.851 0.861 0.857 ANTES DE LA IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA (OCTUBRE 1997-MARZO 1998) ELEGIBLE POBRE 0.786 0.816 0.804 0.968 0.972 0.970 0.950 0.949 0.949 0.914 0.938 0.929 0.919 0.937 0.930 0.919 0.930 0.926 0.461 0.494 0.482 0.950 0.931 0.939 0.963 0.930 0.942 0.458 0.599 0.546 0.848 0.861 0.856 TOTAL 0.808 0.825 0.818 0.972 0.973 0.972 0.955 0.952 0.953 0.923 0.943 0.935 0.928 0.943 0.937 0.928 0.931 0.930 0.463 0.510 0.493 0.958 0.943 0.949 0.958 0.938 0.946 0.477 0.595 0.547 0.849 0.861 0.856

9 ms

REVISIN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA


CUADRO 4.B.5 (cont.)

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AOS DE EDUCACIN CURSADOS (TIPOS DE ESCOLARIDAD) NO ELEGIBLE 0 CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL CONTROL PROGRESA TOTAL TOTAL: CONTROL PROGRESA TOTAL 0.624 0.599 0.610 0.979 0.957 0.966 0.967 0.960 0.963 0.925 0.937 0.932 0.942 0.931 0.936 0.907 0.933 0.922 0.462 0.526 0.501 0.932 0.922 0.925 0.912 0.906 0.908 0.467 0.562 0.522 0.786 0.806 0.800

DESPUS DE LA IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA (NOVIEMBRE 1998) ELEGIBLE POBRE 0.659 0.664 0.662 0.958 0.959 0.971 0.940 0.951 0.947 0.905 0.946 0.931 0.800 0.943 0.927 0.895 0.941 0.924 0.432 0.549 0.505 0.938 0.952 0.947 0.935 0.923 0.934 0.475 0.542 0.518 0.801 0.848 0.830 TOTAL 0.650 0.649 0.649 0.964 0.974 0.970 0.948 0.953 0.951 0.911 0.943 0.931 0.914 0.940 0.929 0.899 0.938 0.923 0.443 0.541 0.503 0.935 0.939 0.938 0.923 0.921 0.922 0.470 0.552 0.520 0.796 0.835 0.820

9 ms

FUENTE: Sedesol, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances, 1999, p. 174.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

Por otro lado, en los dems centros educativos el cambio fue menor, de 92 a 93 mujeres por cada 100 hombres. Este resultado refleja un mayor registro de matrcula femenina en las escuelas concurridas por los beneficiarios del PROGRESA, particularmente en las telesecundarias en donde la cifra pas de 83 a 87 mujeres por cada 100 hombres. Cabe destacar que estos cambios se dan de manera principal en el primer grado de secundaria cuyo nmero ascendi de 83 a 91 mujeres por cada 100 hombres; y todava ms, en las escuelas de nuevo registro el nmero de mujeres por cada 100 hombres es de 107, un resultado muy diferente a lo que en general se observa en los centros educativos. En sntesis, los cambios en la matrcula femenina con respecto a los varones son muy evidentes, por lo que el objetivo de incentivar con mayor fuerza el registro de las nias en las escuelas al integrar becas diferenciales por sexo y grado escolar se cumple. Los efectos ms salientes se aprecian en el registro a primero de secundaria, aqu los cambios son de mayor magnitud que en el resto de la matrcula escolar. De acuerdo con los resultados obtenidos, el ausentismo escolar tiende a ser superior cuando los hogares son de mayor tamao, cuando el hogar est encabezado por un miembro de sexo femenino, y cuando este jefe no habla lengua indgena. Asimismo es notorio que un gran nmero de varones no asiste de manera regular a la escuela y de ellos, la mayora, trabaja adems de estudiar. Con relacin al tiempo de pertenencia al programa, se verific que aun cuando la tasa de inasistencia se reduce en los grupos de reciente incorporacin, a medida que pasa el tiempo de permanencia se incrementa la tendencia a no cumplir con el mnimo de asistencias. Este incumplimiento es ms marcado durante el invierno y en el ciclo agrcola de primavera; lo cual apunta que para una porcin de beneficiarios el estmulo econmico de la beca no resulta suficiente para que se cumpla con el compromiso de asistencia escolar continua. Atencin a la salud en localidades rurales altamente marginadas Seis meses despus del inicio del PROGRESA, se sondean diferencias entre el comportamiento de las familias beneficiarias y el de las familias pobres en las localidades no incluidas en el programa, en lo relacionado al cuidado de la salud; entre las primeras la asistencia al centro de salud se increment 26 por ciento.

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En cuanto a las pruebas de tipo preventivo, en los hogares beneficiarios se comprob un aumento en la proporcin de familias donde algn miembro acudi, al centro de salud, a realizarse la prueba de diabetes y de hipertensin arterial equivalente a 61 y 48 por ciento, respectivamente. El nmero de nios de ncleos familiares beneficiarios que concurri al centro de salud a ser valorado, en el crecimiento de peso y talla, aument en 12.2 por ciento con respecto a lo observado en el periodo previo al inicio del programa. El impacto del Progresa en el consumo de las familias beneficiarias En marzo de 1998 las familias beneficiarias del programa tenan un ingreso medio mensual de 963 pesos y destinaban la mayor parte al consumo de alimentos (73 por ciento). El resto de su ingreso lo dedicaban a la compra de ropa y zapatos (siete por ciento), a gastos relacionados con la escuela (1.7 por ciento), a la salud (4.6 por ciento), y a la higiene personal y del hogar (6.5 por ciento). Los apoyos que otorg el PROGRESA a estos hogares, en el periodo de marzo a noviembre de 1998, fueron en promedio de 210 pesos mensuales, lo que significaba para estas familias un incremento de 22 por ciento sobre el ingreso promedio. De acuerdo con las investigaciones efectuadas, existe evidencia de que el programa tuvo un impacto positivo en lo que se refiere al nivel de consumo al interior de las localidades en donde opera y de igual forma redujo la desigualdad en el consumo. Se comprob que en todos los rubros del gasto en consumo de los hogares beneficiarios fueron mayores a excepcin de la salud. Se observa un cambio positivo en el consumo de alimentos con un alto contenido de protenas, como son la leche, el queso y la carne. El gasto de los hogares beneficiarios en leche y queso es 33 por ciento mayor que el de los no beneficiarios, en carne es 24 por ciento ms alto; en cuanto a frutas y verduras es 19 por ciento ms alto y en pan 32 por ciento. Mientras tanto, en el consumo de otro tipo de alimentos como tortilla, frijol, maz y arroz no se identificaron cambios, asimismo el nmero de das en que consumen verduras y frutas tiene un cambio positivo, lo cual no sucede con el consumo de tortilla y aceite. Las familias beneficiarias del programa gastaron 58 por ciento ms en ropa de nios que las no beneficiarias y de igual modo gastan un poco ms en ropa y zapa-

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

tos de adultos (ocho y cuatro por ciento, respectivamente). Estos resultados indican que los ncleos familiares beneficiarios han orientado su gasto a favor de los nios. Progresa y la participacin de la fuerza laboral en las comunidades rurales pobres En el cuadro 4.B.6 se examina la participacin en el mercado laboral de los nios entre las edades de ocho y 15 aos, antes de la instrumentacin del programa tanto en trabajos remunerados como no remunerados. Los nios y nias en pobreza extrema comienzan a laborar en actividades remuneradas y no remuneradas a edades muy tempranas. A los 11 aos, ms del 10 por ciento de los nios desempean actividades remuneradas o no, en comparacin con el cuatro por ciento de las nias. Despus de los 12 aos edad en que en general terminan la escuela primaria la tasa de participacin incrementa rpidamente. A los 15 aos ms de la mitad de los nios en pobreza extrema cumple con una actividad laboral y ya no asisten a la escuela si se coteja con el 17 por ciento de las nias. De los varones que participan slo en las actividades del mercado laboral, casi la mitad trabaja como jornalero y un 25 por ciento como empleado no remunerado en el negocio familiar. El resto, en su generalidad, labora como empleado en negocios no agrcolas.
CUADRO 4.B.6 PARTICIPACIN LABORAL DE NIOS Y NIAS SEGN EDAD Y TIPO DE TRABAJO ANTES DE LA ENTRADA EN OPERACIN DEL PROGRESA EDAD TRABAJO REMUNERADO 08 09 10 11 12 13 14 15 1.3 1.3 1.6 1.9 4.0 6.3 13.8 8.2 NIAS TRABAJO NO REMUNERADO 1.3 1.9 1.8 2.1 3.6 3.5 3.7 4.7 TRABAJO REMUNERADO 2.0 2.6 1.9 4.9 8.0 16.1 24.7 41.3 NIOS TRABAJO NO REMUNERADO 2.1 2.8 3.2 5.3 6.5 6.3 9.3 9.6

FUENTE: Sedesol, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances, 1999, p. 339.

REVISIN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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En cuanto a las nias que trabajan, una minora se desempea como jornalera; ms de la mitad es empleada en empresas no agrcolas, y al igual que en el caso de los varones casi una cuarta parte de ellas realiza trabajos no remunerados para el ncleo familiar. En el cuadro 4.B.7 se presenta la distribucin de la participacin de la fuerza laboral para hombre y mujeres por grupos de edad en la muestra antes del inicio del PROGRESA. Los datos verifican de manera clara una participacin muy baja de las mujeres de todas las edades. En ningn grupo de edad las tasas de participacin exceden el 12 por ciento en el trabajo remunerado y el cuatro por ciento en el no remunerado. Los hombres laboran principalmente como jornaleros (63 por ciento) en tanto, y una cuarta parte de las mujeres participa en las actividades agrcolas (24 por ciento). Es mucho ms probable que las mujeres desempeen actividades no remuneradas en el negocio familiar, por su cuenta o en cualquier otro trabajo agrcola. Ambos sexos en labores remuneradas y no remuneradas trabajan en promedio ms de cinco das a la semana; los remunerados laboran en promedio 7.5 horas al da y los no remunerados ligeramente menos de 7 horas diarias. Los hombres trabajan un nmero mayor de horas al da que las mujeres. El ingreso mensual promedio para las mujeres es cercano a los 600 pesos y para los hombres 870 pesos. Muy pocos trabajadores 2.3 por ciento de las mujeres

CUADRO 4.B.7 TASAS DE PARTICIPACIN LABORAL DE HOMBRES Y MUJERES SEGN TIPO DE TRABAJO POBLACIN EN POBREZA EXTREMA GRUPOS DE EDAD 08-11 12-17 18-45 46-65 Mayores de 65 TOTAL N MUJERES TRABAJO REMUNERADO 1.5 9.8 11.7 11.2 8.1 9.1 26 642 TRABAJO NO REMUNERADO 1.8 3.7 3.3 3.7 2.8 3.1 HOMBRES TRABAJO TRABAJO REMUNERADO NO REMUNERADO 2.8 28.5 87.5 85.1 56.0 55.9 26 488 3.3 8.4 5.3 6.2 6.0 5.8

FUENTE: Sedesol, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances, 1999, p. 341.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

con empleo remunerado, y 5.2 por ciento de los hombres con remuneracin tienen prestaciones de salud asociadas con su empleo. Para un grupo sustancial de hombres y mujeres el trabajo es estacional, dado que no laboran todo el ao, en especial, en ocupaciones no remuneradas, 62.6 por ciento. El 73 por ciento de los hombres y, aproximadamente las dos terceras partes de las mujeres que realizan trabajos remunerados reportan actividad todo el ao en contraste con aquellos que laboran unos cuantos meses o de vez en cuando; el 61 por ciento de los hombres y un poco ms de las mujeres en trabajos no remunerados reportan actividad todo el ao. Estas tendencias indican el carcter precario del trabajo en las reas marginadas. Resultados del impacto del Progresa en la participacin de la fuerza laboral En lo que se refiere al trabajo remunerado para los varones entre los 12 y 13 aos, como se plasma en el cuadro 4.B.8, se observa un fuerte impacto negativo en la probabilidad de conseguir una actividad. En cuanto a la referencia de la edad, 12 y 13 aos, sta corresponde a la etapa anterior a la instrumentacin del programa; de manera que despus de su entrada en vigor, el grupo corresponde a personas de 13 y 14 aos. La magnitud del impacto, del PROGRESA, implica que logr una reduccin de ms de 25 por ciento en la incidencia de la participacin de la fuerza laboral remunerada para los nios comprendidos entre las edades mencionadas. En los grupos ms jvenes no hay un impacto visible del programa. En el grupo de nios mayores, entre los 14 y 15, el efecto no es significativo. En el sector femenino, no se presenta un impacto importante en las nias de 12 y 13 aos, pero, cabe mencionar que la participacin de este grupo en la fuerza laboral es muy baja y tiende a disminuir con el tiempo en las comunidades que atiende el PROGRESA, de cinco por ciento a tres por ciento. Para el grupo de nias mayores, el programa se manifiesta con un efecto positivo, esto es, que hay un aumento en su participacin econmica. Las nias de 14 a 15 aos antes de la instrumentacin del PROGRESA y de 15 y 16 en la segunda observacin tienen la edad en la que muy probable estn por culminar sus estudios de la secundaria, por lo que el apoyo del programa les puede proporcionar algn tipo de financiamiento para cubrir los costos de la bsqueda de trabajo.

CUADRO 4.B.8 TRABAJO REMUNERADO DE NIOS Y NIAS DE 8 A 15 AOS ANTES Y DESPUS DEL PROGRESA BENEFICIARIOS DEL PROGRESA ANTES DESPUS ANTES DESPUS CAMBIO PROGRESA (porcentaje) 5.4 4.8 0.6 t = 0.02 0.6 t = 0.48 -25.8 t = 1.70* 11.8 -12.0 -7.6 t = 1.05 15.6 t = 1.37 -53.3 -39.2 0.092 16.5 -50.0 -2.0 -16.4 3.3 t = 0.50 -37.2 t = 1.52 32.9 t = 1.80* CAMBIO CONTROL (porcentaje) CONTROL ELEGIBLES PARA EL PROGRESA IMPACTO DEL PROGRAMA DOBLE DIFERENCIA CAMBIO DOBLE DIFERENCIA ESTADSTICA(t) (porcentaje)

TRABAJO REMUNERADO 0.154 0.162 0.167 0.175

TODOS LOS NIOS 0.026 0.110 0.313 0.056 0.058 0.056 0.050 3.6 0.326 0.330 0.369 4.2 0.099 0.120 0.139 -10.0 15.8 0.019 0.029 0.021 -27.0 -27.6

POR EDAD 08-11

12-13

14-15

TODAS LAS NIAS 0.015 0.051 0.103 0.121 0.110 0.031 0.050 0.049 0.007 0.012 0.006

POR EDAD 08-11

12-13

REVISIN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

14-15

FUENTE: Sedesol, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances, 1999 , p. 343. * Significativo al 10 por ciento.

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CUADRO 4.B.9 EL IMPACTO DEL PROGRESA SOBRE EL TRABAJO REMUNERADO DE LAS MUJERES 18 AOS O MS BENEFICIARIOS DEL PROGRESA CONTROL ELEGIBLES PARA EL PROGRESA ANTES DESPUS CAMBIO PROGRESA (porcentaje) 0.112 0.106 0.103 0.089 -5.4

IMPACTO DEL PROGRAMA

DOBLE DIFERENCIA

TRABAJO REMUNERADO TODAS LAS MUJERES

ANTES

DESPUS

CAMBIO CONTROL ESTADSTICA(t) (porcentaje) -13.6

CAMBIO DOBLE DIFERENCIA

(porcentaje)

8.2 t = 0.4 0.091 0.086 0.070 -2.6 -18.4 -2.9 -13.2 -18.1 -22.2

TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

POR EDAD 18-45 0.116 0.114 0.068 0.066 0.090 0.093 0.105 0.113 0.103 46-65 Mayor de 65 POR NIVEL DE ESCOLARIDAD SIN ESCOLARIDAD PRIMARIA INCOMPLETA PRIMARIA COMPLETA SECUNDARIA Y MS POR NMERO DE HIJOS MENORES DE 18 AOS 0.108 0.110 0.140 0.098 0.111 0.179 0 1-2 3-4 0.110 0.102 0.114 5 y ms 0.119 0.116 0.101 0.102 0.110 0.114 0.099 0.111 0.093 0.098 0.120

10.6 t = 0.32 -0.3 t = 0.2 19.3 t = 0.40

0.088 0.084 0.099 0.091

-13.2 -9.2 0.9 27.8

-21.6 -9.7 1.0 -24.2

8.4 t = 0.1 0.5 t = 0.27 -0.1 t = 0.07 52.0 t = 2.44*

0.119 0.094 0.102 0.107

0.131 0.079 0.092 0.084

5.4 -1.0 -10.5 -7.6

10.1 -16.0 -9.8 -21.5

-4.7 t = 0.20 15.0 t = 1.25 -0.7 t = 0.25 13.9 t = 1.32


FUENTE: Sedesol, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances, 1999, p. 345. * Significativo al 10 por ciento.

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CUADRO 4.B.10 EL IMPACTO DEL PROGRESA SOBRE EL TRABAJO REMUNERADO DE LOS HOMBRES 18 AOS O MS BENEFICIARIOS DEL PROGRESA ANTES (porcentaje) 0.839 0.874 0.863 0.862 4.2 -1.2 (porcentaje) DESPUS ANTES DESPUS CAMBIO PROGRESA CAMBIO CONTROL CONTROL ELEGIBLES PARA EL PROGRESA IMPACTO DEL PROGRAMA DOBLE DIFERENCIA CAMBIO DOBLE DIFERENCIA ESTADSTICA (t) (porcentaje) 5.4 t = 5.16* -0.8 -0.5 1.6 3.1 -2.4

TRABAJO REMUNERADO

TODOS LOS HOMBRES 0.816 0.908 0.848 0.548 0.565 0.582 0.568 0.888 0.856 0.870 5.2 0.935 0.931 0.926 3.0 0.858 0.848 0.841 5.2

POR EDAD 18-29

30-45

46-65

Mayor de 65

6.0 t = 3.49* 3.5 t = 3.36* 3.6 t = 1.67* 5.5 t = 1.14

POR NIVEL DE ESCOLARIDAD 0.763 0.878 0.883 0.778 0.831 0.766 0.906 0.894 0.900 0.891 0.822 0.825 0.818 0.885 0.880 0.842 7.7 2.5 2.6 6.8 -0.8 -0.6 -1.6 9.9 8.5 t = 4.39* 3.1 t = 3.22* 4.2 t = 2.22* -3.1 t = 1.20*

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SIN ESCOLARIDAD PRIMARIA INCOMPLETA PRIMARIA COMPLETA SECUNDARIA Y MS

FUENTE: Sedesol, Ms oportunidades para las familias pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin . Primeros Avances, 1999 , p. 346. * Significativo al 10 por ciento.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

Adems, estas nias, posiblemente sustituyan en el trabajo a sus hermanos y hermanas ms jvenes. Despus de la puesta en marcha del programa, un porcentaje ms alto de nios en el grupo de hogares beneficiarios se dedica slo a estudiar o bien estudian y trabajan. Situacin que contrasta con el grupo que no recibe beneficios, pues aqu se detect un porcentaje ms alto de nios que trabaja y no asiste a la escuela, adems de otro gran porcentaje que no realiza ninguna de las dos actividades. Si bien las diferencias no son grandes apuntan hacia tendencias positivas potenciales al convencer a los nios, o a sus padres, para que se concentren de un modo nico en la escuela, adems de poner de manifiesto que reducir la participacin laboral de los nios que estudian y trabajan es una tarea ardua. Participacin de la mujer en la fuerza laboral En el cuadro 4.B.9 se presentan los cambios de la participacin de la mujer en la fuerza laboral remunerada antes y despus de recibir los beneficios del PROGRESA; en general, esta participacin disminuy ligeramente con el tiempo en las comunidades beneficiarias, por lo que se deduce que el programa no ha tenido un impacto significativo en la participacin de la fuerza laboral femenina remunerada. Participacin de los hombres en la fuerza laboral Los resultados del impacto del PROGRESA en la participacin de los hombres en la fuerza laboral remunerada se muestran en el cuadro 4.B.10. Al analizar el impacto en los grupos por edades, el programa parece tener un fuerte efecto en todos ellos, con excepcin de los ancianos en donde se aprecia un impacto no significativo. Desde el punto de vista del tamao del impacto es mayor para los hombres jvenes, entre los 18 y 29 aos, al incrementarse la participacin de la fuerza laboral, entre los beneficiarios del PROGRESA, en seis por ciento; y con relacin a los niveles de educacin todos los grupos, a excepcin de los hombres con algn tipo de educacin secundaria o ms, muestran tambin un impacto positivo en esta materia. Hay que sealar que los impactos son fundamentales debido al hecho de que antes del programa la mayora de los hombres ya tena una ocupacin (85 por ciento); lo que significa que este porcentaje est cercano al lmite de participacin en la

REVISIN DEL PROGRESA. PROGRAMA FOCALIZADO DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

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fuerza laboral, por lo cual, un incremento de cinco o seis por ciento debe considerarse significativo. C. ANEXO METODOLGICO El anlisis del PROGRESA se basa de modo fundamental en establecer algunos contrastes relevantes, y para ello compara la situacin que guardaban las familias beneficiadas antes de la puesta en marcha del programa (condicin base en el momento inicial t0) y los cambios que dichas familias muestran atribuibles a los beneficios del programa (medidos en un momento posterior t1). Por otro lado, para ganar especificidad en la comparacin, los resultados anteriores se contrastan con otras mediciones similares (hechas tambin en los momentos t0 y t1) pero realizados en una poblacin de familias que si bien en todo es similar a las familias beneficiadas, no reciben las acciones del programa. A esta segunda poblacin se le denomin poblacin de control. As, para un indicador particular B medido entre la poblacin beneficiaria, el impacto del programa est dado por la diferencia de las dos mediciones Bt1-Bt0. Si se asigna como C al mismo indicador pero ahora medido en la poblacin de control, la diferencia Ct1-Ct0 indica los cambios que pueden haber ocurrido en tal indicador por razones ajenas a las acciones del programa. Para obtener el efecto neto del programa, usualmente se resta esta ltima diferencia de la primera con lo que se obtiene (Bt1-Bt0)(Ct1-Ct0) ndice al que se le denomina como doble diferencia. Al sustraer los cambios que son atribuibles al programa de los que se observan en la poblacin beneficiaria se obtiene una medida razonable de su impacto especfico. Asimismo, al sustraer la diferencia Ct1-Ct0 se ajusta o corrige el efecto observado al programa Bt1-Bt0 removiendo los posibles cambios que otros factores puedan haber inducido en el indicador B y que no son atribuibles al programa. En total, los resultados de algunos de los trabajos de la evaluacin reflejan la experiencia de casi 24,000 familias distribuidas en 506 localidades; 186 de control y 320 beneficiarias del programa durante al menos 18 meses. Para llevar a cabo esas comparaciones se dispuso de la Encuesta de Evaluacin de Hogares (ENCEL). La lnea basal de la ENCEL (t0) se obtuvo en marzo de 1998 y el primer punto de seguimiento (t1) se realiz en octubre y noviembre de ese mismo ao.

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

La ENCEL se aplica mediante la recoleccin de observaciones repetidas sobre un mismo conjunto de hogares a fin de comparar los cambios que se registran en la poblacin beneficiaria y en el grupo de control. La encuesta se levanta en siete estados del pas y permite obtener datos representativos para hacer inferencias estadsticamente significativas sobre los impactos del programa. La evaluacin del PROGRESA persigue varios propsitos, entre los que destacan: cuantificar y medir el grado y la orientacin de sus impactos, las distintas fases de consolidacin de los mismos, las interrelaciones que vinculan y potencian entre s las acciones en alimentacin, salud y educacin, y como todo redunda en genuinas oportunidades para que las familias pobres afronten y puedan superar su condicin, con miras a que esta superacin sea sostenida y con frutos tanto de corto plazo como intergeneracionales

LA EXPERIENCIA CHILENA

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CAPTULO V LA EXPERIENCIA CHILENA

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

LA EXPERIENCIA CHILENA

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e ha comentado que la economa mexicana sigue el modelo econmico y de poltica social chileno, por ello es pertinente considerar qu elementos caracterizan a este modelo: 1. La eliminacin de los subsidios generalizados a la poblacin. 2. La privatizacin del sistema de pensiones. 3. La privatizacin del sistema de salud para las clases media y alta. 4. La reactivacin y creacin de nuevos programas dirigidos a los ms pobres, a travs de mecanismos de focalizacin a hogares. 5. La operacin privada de la educacin bsica, manteniendo su gratuidad. De estos cinco elementos centrales, en Mxico, estn plenamente vigentes tres de ellos, los que figuran en los literales a), b) y d). Ahora bien, para profundizar ms en el modelo chileno es necesario conocer algunos de los principales componentes que lo constituyeron y dieron validez.1 Hacia 1990, ao de la transicin de la dictadura militar al primer gobierno democrtico, en Chile se haba logrado cierto consenso poltico sobre la necesidad de mantener la economa abierta y no romper los equilibrios macroeconmicos. Tambin se reconoci la importancia de lograr acuerdos entre los agentes econmicos que permitieran incrementar los recursos del Estado, mejorar las remuneraciones y aumentar el gasto social sin generar dficit y presiones inflacionarias. Se entendi que la estabilidad del desarrollo econmico se fundamentaba no slo en el libre funcionamiento del mercado y una economa abierta sino que era imprescindible lograr algunos acuerdos entre los diversos agentes econmicos respecto a las reglas de juego dentro de este esquema.
1

Mariana Schkolnik y Fernando Salamanca; Reduccin de la pobreza en Chile: el impacto de las polticas pblicas, en PNUD, Estrategias para reducir la pobreza en Amrica Latina y El Caribe, p. 200.

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Se consideraba que para el restablecimiento y desarrollo de la democracia era necesario combatir la pobreza y marginalidad social, ya que eventualmente ambas podan convertirse en amenazas para la estabilidad econmica y poltica del pas. A partir de estos puntos de consenso se iniciaron procesos simultneos de concertacin econmico-social entre los distintos actores. Un primer acuerdomarco permiti llevar a cabo la reforma tributaria, cuyo objetivo explcito fue incrementar el gasto social. Este acuerdo fue el fruto de la negociacin entre los partidos polticos representados en el Congreso Nacional. Un segundo acuerdo de gran relevancia fue el reajuste del salario mnimo. Ambos acuerdos tuvieron importantes efectos en la reduccin de la pobreza y no incidieron mayormente en la inflacin. A. LA REFORMA TRIBUTARIA La negociacin introdujo modificaciones sustanciales a la propuesta inicial del gobierno y permiti dedicar 600 millones de dlares del presupuesto fiscal a programas sociales y elevar el gasto social a una tasa anual de 10 por ciento, en trminos reales, durante 1990-1994. Se acord aumentar en 15 por ciento la tasa tributaria sobre las utilidades de las empresas durante un periodo de cuatro aos, elevar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) de 16 al 18 por ciento y mantener la tributacin sobre la renta presunta de algunos sectores productivos, incluyendo la agricultura. El gobierno se comprometi a dedicar los nuevos recursos fiscales a programas sociales. B. LA REFORMA LABORAL Los trabajadores plantearon algunas modificaciones en el Cdigo del Trabajo con el fin de lograr mayor poder de negociacin y los empresarios estuvieron dispuestos a dialogar. A menos de dos meses de haberse iniciado el periodo democrtico se firm el acuerdo-marco entre el gobierno, la principal central obrera y la mayor organizacin empresarial. El acuerdo logr un compromiso amplio y trascendental sobre el futuro de las relaciones entre el sector laboral y empresarial. Como consecuencia se modific la legislacin para lograr una mayor equidad en las relaciones laborales, fortalecer la autonoma de las organizaciones sindicales

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y permitir una negociacin colectiva ms equitativa y a la que pudiese acceder una mayor cantidad de trabajadores. Las acciones concretas acordadas en el corto plazo implicaron aumentos en el ingreso mnimo, en la asignacin familiar y en las pensiones mnimas. La reforma dio lugar a importantes conquistas laborales. Reconoci el derecho a la formacin de centrales sindicales, cre mecanismos adecuados para financiarlas y otorg fuero a sus dirigentes. Adems, elimin la prohibicin de que los trabajadores de temporada y eventuales constituyeran sindicatos, as como el plazo fijo para la duracin de una huelga. Se dict una nueva ley sobre asociaciones de funcionarios pblicos que reconoci a los trabajadores del Estado el derecho de constituir las organizaciones que creyeran pertinentes sin autorizacin previa. Otro avance importante fue la ampliacin de la funcin fiscalizadora del Estado en materia de cumplimiento de leyes laborales y previsionales. Tambin se aprobaron reformas para promover la igualdad de oportunidades entre los sexos. Cabe resaltar tambin la eliminacin de regulaciones que prohiban a las mujeres realizar determinados trabajos. As, la poltica laboral contribuy al logro de una mayor equidad al permitir que los beneficios del crecimiento econmico fueran parcialmente traspasados a los trabajadores, ya sea en forma directa a travs de incrementos en las remuneraciones o por medio de mejoras en las condiciones de trabajo y de contratacin. Estos resultados se obtuvieron gracias al aumento del poder de negociacin de los trabajadores, que se haba debilitado durante el periodo autoritario. El fortalecimiento del movimiento sindical no slo permiti mejorar las condiciones de los trabajadores afiliados a gremios sino que gener beneficios para el resto de los asalariados. La tasa sindical creci en ms de 40 por ciento, con lo cual los gremios llegaron a agrupar a cerca de 25 por ciento de los trabajadores. C. REAJUSTE DEL SALARIO MNIMO Para lograr un reajuste del salario mnimo, la negociacin se realiz entre el gobierno, empresarios y trabajadores. El salario mnimo haba perdido en los 15 aos previos ms del 50 por ciento de su poder adquisitivo; pero, el gobierno consider oportuno reajustarlo sin antes proceder a una negociacin entre las partes afecta-

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das. El principal objetivo de las autoridades fue limitar el efecto inflacionario del alza salarial, lo cual se logr. Se lleg al acuerdo de elevar el salario mnimo en 1990 y 1991 para que recuperara parte del valor perdido en los aos anteriores e incrementarlo posteriormente con base a nuevas negociaciones. El acuerdo permiti aumentar de modo significativo el poder adquisitivo del salario mnimo, lo cual benefici de modo especial a los trabajadores ms pobres. El carcter gradual de la poltica limit su efecto inflacionario. D. IMPACTO DE LA CONCERTACIN A travs de estas medidas, el retorno a la democracia permiti realizar pactos y acuerdos vinculados a temas econmico-sociales que tuvieron efectos directos sobre el nivel de vida de los ms pobres. La reforma tributaria financi un incremento del gasto social de 40 por ciento, en trminos reales, en el periodo 1990-1994, sin generar mayores presiones inflacionarias. El reajuste del salario mnimo benefici a 30 por ciento de los trabajadores del pas, el estrato ms pobre de la fuerza laboral. De esta forma la poltica social imprimi al modelo chileno de desarrollo exportador algunos elementos que favorecieron la equidad. El gobierno convoc en 1994 al Foro de Desarrollo Productivo con la participacin de representantes del empresariado nacional y de los trabajadores, en el que se inici el dilogo sobre la apertura econmica y las estrategias para aumentar la productividad y la competitividad en distintos sectores econmicos. E. POLTICAS SOCIALES Y REDUCCIN DE LA POBREZA El crecimiento econmico relativamente estable y prolongado registrado a partir de 1987, se funda no slo en polticas econmicas apropiadas sino tambin en la existencia de un capital humano beneficiado por la inversin social acumulada en dcadas pasadas. En Chile exista mano de obra capacitada y apta para incorporarse al desarrollo exportador debido, en gran parte, al cumplimiento de niveles mnimos de acceso a la salud, a la educacin y a la infraestructura sanitaria. Por esta razn se considera

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que los programas focalizados no siempre son la mejor solucin para el proceso de desarrollo e integracin social de un pas, en particular, cuando no se ha logrado satisfacer las necesidades bsicas de la mayora de su poblacin. Al iniciarse el gobierno democrtico en 1990 se constat que el pas haba crecido de manera sostenida desde 1985, pero que al mismo tiempo el nmero de pobres haba aumentado y los servicios bsicos educacin, salud, vivienda, entre otros haban sufrido un serio deterioro. La experiencia del periodo militar previo demostr, por una parte, que el crecimiento econmico por s slo no permite reducir la pobreza y, por otra, que los desequilibrios macroeconmicos vuelven insustentable la poltica social. El gobierno democrtico foment una estrategia social basada en las lecciones de aos anteriores y en la creencia de que el Estado deba participar activamente en la bsqueda de mayores equilibrios sociales, sin comprometer el proceso de crecimiento ni la estabilidad econmica. Por ello plante una poltica social que combinaba distintos tipos de programas: universales, selectivos y asistenciales focalizados. Gracias a la reforma tributaria fue posible aumentar el gasto pblico social 48.4 por ciento entre 1989 y 1993. El aumento del gasto en educacin alcanz 26.9 por ciento y en vivienda 42.8 por ciento. A pesar de los cambios polticos sufridos el rol del Estado ha sido fundamental en el desarrollo social de Chile, debido a que se ha destinado en forma continua al gasto social una proporcin importante del producto nacional. F. RESULTADOS Reduccin de la pobreza 1. El desempeo econmico satisfactorio estuvo precedido por condiciones de educacin, salud e infraestructura sanitaria que contribuyeron a fortalecer la capacidad interna del pas para insertarse en la economa internacional. As el crecimiento econmico en Chile, se sustenta en polticas econmicas apropiadas y en la existencia de un capital humano beneficiado por la inversin social de varias dcadas. 2. El Estado tuvo un rol fundamental en el desarrollo social. A pesar de los diferentes enfoques ideolgicos de los partidos gobernantes y de la influencia de

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3.

4.

5.

6.

7.

diversos grupos de poder, se destin en forma continua una proporcin importante del producto nacional al gasto social durante los ltimos 50 aos. No obstante, los esfuerzos desplegados han sido insuficientes debido a que un alto porcentaje de la poblacin sigue inmerso en la pobreza y la distribucin de los ingresos es todava desigual. No obstante lo relevante de las cifras macroeconmicas, la simple evidencia emprica demuestra que en Chile el crecimiento econmico por s solo no ha garantizado una mejor distribucin del ingreso ni la eliminacin de la pobreza. Por tal razn, el crecimiento econmico debe ir acompaado de polticas de Estado permanentes en el campo social y de asignaciones presupuestales suficientes para su financiamiento. La reduccin de la pobreza en Chile se ha dado en gran medida por el prolongado periodo de auge econmico y porque una proporcin importante de quienes superaron la pobreza eran pobres coyunturales; es decir, no carecan de educacin o vivienda, por lo que pudieron mejorar su condicin cuando aumentaron las oportunidades de empleo, al crecer la economa se incorporaron rpidamente al trabajo. No ocurre lo mismo en otros pases de la regin, en los cuales la pobreza es de carcter estructural, cuyo crculo vicioso, por un lado, limita las posibilidades de expansin econmica y, por otro, el tipo de modelo econmico adoptado impide la difusin de los beneficios del crecimiento a los pobres que, por carecer de educacin, de no tener una adecuada alimentacin o padecer problemas de salud, no pueden acceder a empleos que mejoren sus ingresos. La reduccin de la pobreza en Chile se vincula estrechamente al crecimiento de las exportaciones. Sin embargo, tal vinculacin no es directa. Los pobres mejoraron sus ingresos obteniendo empleos en sectores que de modo indirecto se dinamizaron a travs del crecimiento exportador. El empleo creci gracias a la inversin en infraestructura regional (puertos, carreteras, puentes, etc.) que fue necesaria para posibilitar las exportaciones. El aumento de stas increment la demanda intermedia del comercio, servicios, transportes y comunicaciones, as como la demanda final que se manifest en el crecimiento del sector de la construccin, de las ventas del comercio y la expansin de los servicios. En suma, a partir de los aos noventa la poblacin pobre pudo beneficiarse del crecimiento de la economa chilena debido al aumento de las fuentes de em-

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pleo y de los niveles de remuneraciones; lo que permiti cierta mejora en la distribucin personal del ingreso. De la concertacin social Dado que la pobreza y la marginalidad amenazaban la estabilidad poltica y econmica del pas, el gobierno, como estrategia, recurri a consensos polticos bsicos como mantener la economa abierta, no romper los equilibrios macroeconmicos y generar acuerdos entre los agentes de la produccin para incrementar los recursos econmicos del Estado, mejorar las remuneraciones y aumentar el gasto social, sin generar dficit ni presiones inflacionarias. 8. La reforma tributaria, cuyo objetivo central era incrementar el gasto social, se convirti en el punto principal de la concertacin social; teniendo resultados favorables en la reduccin de la pobreza, sin provocar efectos inflacionarios. Esto se logr mediante el aumento a la tasa tributaria sobre las utilidades de las empresas, el IVA y la tributacin presuntiva sobre algunos sectores productivos. 9. La concertacin entre gobierno, empresarios y trabajadores permiti mayor equidad en las relaciones laborales, fortaleci la autonoma y la capacidad de negociacin de las organizaciones sindicales, y posibilit que ciertos beneficios llegaran a un mayor nmero de trabajadores. Evolucin de la concepcin poltico-social 10. Los programas sociales respondieron, en general, a los requerimientos del desarrollo humano del pas. La poltica social transit de una estrategia universalista a otra ms asistencialista y focalizada. El cambio ocurri en un momento adecuado y fue benfico para la poblacin ms pobre. Pero, la experiencia chilena sugiere que no conviene poner nfasis en los programas focalizados cuando la mayora de la poblacin todava no ha logrado satisfacer sus necesidades bsicas. 11. Los programas focalizados en Chile tuvieron xito, al menos en parte, porque en las dcadas de los cincuenta y setenta se instauraron polticas sociales dirigidas a satisfacer necesidades bsicas del conjunto de la poblacin. Dichas polticas tenan una cobertura universal privilegiando las reas de salud, nutricin, educacin, vivienda e infraestructura sanitaria.

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12. Se redujo el tamao del Estado y se focaliz el gasto social en los grupos ms pobres de la poblacin, a la vez que se favorecieron procesos de descentralizacin y privatizacin. 13. Se restringieron los servicios a los grupos sociales que podan pagar por ellos. Las clases media y media baja perdieron gran parte de los beneficios conquistados con anterioridad. La accin del Estado se centr en la entrega de subsidios directos de carcter asistencial; todo ello en desmedro de la inversin social en salud y educacin. 14. En el rea de previsin social se crearon las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) Afores en Mxico con las que se integr un sistema privado de capitalizacin individual. En la actualidad, las dos terceras partes de los trabajadores activos pertenecen al sistema privado de AFP, mientras que el presupuesto fiscal paga a la mayor parte de jubilados adscritos al antiguo sistema. 15. El gobierno democrtico adopt en 1990 una estrategia que permite al Estado participar activamente en la bsqueda de equilibrios sociales, sin interrumpir el proceso de crecimiento ni la estabilidad econmica. 16. Los sistemas privados de salud no han solucionado los problemas del sector, puesto que los estratos sociales de ingresos medios, medio-bajos y bajos no han podido acceder a ellos debido a su alto costo. Descentralizacin del sector social 17. El sector social fue sometido a un proceso de descentralizacin territorial y funcional. Los municipios se responsabilizaron de la educacin bsica y de la atencin primaria en salud. Se consagr el manejo presupuestario autnomo. Se asign un fondo de redistribucin financiera y se establecieron otros mecanismos de financiamiento para que la descentralizacin pudiera hacerse efectiva. 18. El gobierno disminuy paulatinamente los aportes destinados al financiamiento de los municipios hasta eliminarlos, sin contar con que tal reduccin se convertira en la principal limitante de la descentralizacin.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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CAPTULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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A. DESVENTAJAS DE LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS l PROGRESA, caracterizado por ser un programa focalizado, es actualmente la punta de lanza del combate a la pobreza; y respecto a este tipo de progra mas el premio Nbel Amartya Sen1 expresa que hay un problema en los programas focalizados de reflexividad. Queremos focalizar hacia alguien que lo consideramos un ente pasivo, pero resulta que ese ente va a reaccionar a la mecnica que pongamos en ejecucin de nuestro programa. Todo programa de pobreza debe tomar nota de las acciones y reacciones de la gente y los costos que los programas focalizados generan. El primer elemento es la distorsin de informacin. Si un subsidio se dirige a los pobres, que son identificados por un criterio metodolgico especfico, aquellos que no lo satisfacen pueden, sin embargo, pretender cumplirlo proporcionando informacin inexacta. Mientras ms enterado est el sujeto de cules son las reglas, ms fcil le ser violarlas. Cualquier sistema de vigilancia que intente atrapar a los tramposos cometer errores, dejar afuera algunos casos de buena fe y desestimular algunos para solicitar los beneficios a los que tienen derecho. Al evitar incluir no pobres entre los pobres, se cometern errores de no incluir algunos realmente pobres, sin duda alguna. ste es el primer problema, el sesgo que se introduce en la declaracin de las personas, lo cual obliga a establecer un sistema de vigilancia para verificar que en efecto la declaracin que se dio corresponde a la verdad. El segundo elemento, que seala Amartya Sen, es la distorsin de incentivos, ya que los subsidios focalizados pueden alterar la conducta econmica de la gente; por
1

Autor citado por Julio Boltvinik, en Polticas pblicas del combate a la pobreza, 25 de mayo de 1999. Mxico. Ponencia en la H. Cmara de Diputados.

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ejemplo, la perspectiva de perder un subsidio, si la persona fuera a ganar ms, puede ser un freno a sus actividades econmicas. El tercer elemento es el estigma, cualquier sistema de subsidios que requiera que la gente sea vista como pobre, tendr efectos en el respeto que la gente tiene consigo mismo y en el respeto que los dems le tengan. Las prdidas administrativas y de invasin constituyen el cuarto elemento, al respecto Amartya Sen expresa que cualquier sistema de focalizacin involucra premios discriminantes, en los cuales algunas personas tpicamente funcionarios gubernamentales juzgan las solicitudes que hacen los aspirantes a beneficiarios. Este procedimiento implica costos administrativos sustanciales, no menos importantes prdidas de privacia individual y autonoma pueden estar implicadas en la necesidad de revelar informacin; mientras ms fina quiera hacerse la focalizacin, ms invasivas sern las investigaciones. Por ltimo, estn los costos sociales de asimetra del poder y de corrupcin, aqu existen ejemplos de autoritarismo oficial acompaando la recoleccin de informacin, donde la posibilidad de corrupcin est presente, siempre que algunos funcionarios tengan un control significativo sobre el proceso de otorgar favores en la forma de beneficios focalizados. Relacionado con este ltimo punto, debe sealarse que en el caso de Mxico esto es grave, ya que los favores se otorgan, en la generalidad de los casos, a cambio del voto, de la politizacin de los programas, al manejarlos clientelsticamente y convertir el programa en un mecanismo de compra del voto.2 Francis Stewart y Andrea Cornia3 han sealado a su vez que: La focalizacin del gasto muestra varias fallas, omite a muchos pobres porque no se presentan o no cumplen el criterio de focalizacin. Los que no merecen el servicio logran en todo caso evitar la exclusin pretendida. Los pobres no se benefician de mayores recursos por persona. Sin excepciones, los esquemas que reemplazan los subsidios generales con subsidios focalizados reducen el gasto total y es tpico que disminuyan los beneficios por beneficiario (son datos empricos analizados en muchos pases).
2 3

Julio Boltvinik, op. cit. Dos de los autores del libro Ajuste con Rostro Humano, UNICEF, publicado en los ochenta, citados en la ponencia de Julio Boltvinik.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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Los subsidios generales bien diseados son preferibles comparados con los subsidios focalizados, desde el punto de vista de llevar recursos a los necesitados de manera sostenida; aun cuando una parte significativa de los beneficios de los subsidios generales llegue a quienes estn por encima de la lnea de pobreza, sin excepcin son ms progresivos que la distribucin original del ingreso y otorgan beneficios reales a los pobres. Adems, los beneficios recibidos por quienes no lo merecen, pueden ser recuperados con facilidad mediante una tributacin progresiva adicional.

B. PROCEDIMIENTOS DE SELECCIN Y EVALUACIN DEL PROGRESA: PROBLEMAS DETECTADOS 1. De acuerdo con los resultados del Conteo de Poblacin y Vivienda de 1995, en Mxico hay aproximadamente 200 mil comunidades, pero se excluyen de las estimaciones aquellas de una o dos viviendas, ya que por razones de confidencialidad no se publica su informacin socioeconmica y demogrfica. Asimismo, no se consideran 113 localidades que slo tienen viviendas colectivas, por lo que nicamente se dispone de la informacin de la poblacin pero no de las viviendas.4 2. La regla de clasificacin utilizada, en el PROGRESA, es el anlisis discriminante lineal, debido a que la informacin disponible proviene de un censo de las localidades donde opera el programa, la distribucin de la poblacin es conocida, por lo que se puede medir el desempeo del anlisis tanto en una muestra como en la poblacin. Al dividir la poblacin en muestras para calcular la regla de clasificacin, se encontr que los estimadores as obtenidos son estables respecto a los estimados a partir de la poblacin, y la tasa de clasificacin obtenida coincidente con la original es superior a 80 por ciento. Es decir, que comparado con la clasificacin inicial obtenida a partir de la aplicacin de la lnea de pobreza sobre el ingreso mensual per cpita, la clasificacin del anlisis discriminante coincide en aproximadamente 80 casos de cada 100 evaluados.5
4 5

Secretara de Desarrollo Social, Ms oportunidades para las familias pobres, op cit., p, 35. Ibid, p. 71.

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De los dos prrafos anteriores cabe la interrogante de qu sucede con los casos que no son tomados en cuenta por este anlisis, y la respuesta sera que debe haber equidad, sobre todo para las personas en estado de pobreza extrema, en los fondos canalizados de esta forma, porque as lo establece la constitucin. 3. No reconoce los usos y costumbres de los indgenas. 4. Se usa la Canasta Normativa Alimentaria (CNA) que se basa slo en el costo de una canasta alimentaria y en las proporciones que los hogares gastan en alimentos, y por tanto cuantifica la pobreza alimentaria.6 5. Mientras en alimentacin se adopta una postura normativa, en el resto de las necesidades se asume una emprica (no normativa). 6. La evidencia emprica demuestra abrumadoramente el supuesto de que los hogares que se hallan por encima del umbral mnimo de alimentacin se encuentran tambin por encima de los umbrales mnimos para otras necesidades bsicas, es falso. 7. La canasta utilizada para 1989 y 1992 es ms barata que la de 1984 puesto que tiene menores cantidades de casi todos los alimentos costosos. Esto significa que la correspondencia con el momento actual se traduce en una disminucin de la norma. Hay que recordar que las normas de 1984 construidas con los datos observados en ese ao corresponden a un momento de crisis, por lo que ya son inferiores a las de 1981 o 1982, incluso probablemente inferiores a las de 1977. 8. Los precios utilizados para evaluar las canastas son los precios medios registrados, los cuales son ms altos en el medio urbano que en el rural. 9. Como resultado de canastas con menores proporciones de alimentos caros y de la utilizacin de precios ms bajos en el rea rural, el costo de la canasta de alimentos lo que se denomina lnea de pobreza extrema es ms bajo en el medio rural que en el urbano. 10. El coeficiente de Engel slo se calcula para el gasto monetario y no para el gasto total. Adems que el inverso de este coeficiente no se mantiene constante a lo largo del tiempo sino que tiende a aumentar. 11. Se utilizan nmeros fijos en lugar de los coeficientes de Engel observados, dando por resultado lneas de pobreza ms bajas en ambos medios rural y
6

Julio Boltvinik y Enrique Hernndez Laos, op cit., pp. 90-118.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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12.

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15.

a)

b)

urbano; es decir, se subestimaron las lneas de pobreza significando una identificacin errnea de la evolucin de la pobreza. Las encuestas de ingresos y gastos, en la medida que subestiman el ingreso de los hogares, y que ste cambia ao con ao, no son particularmente tiles en la tarea de analizar la evolucin del ingreso en el tiempo.7 Las estructuras evolutivas de la poblacin urbana y rural en Mxico aparecen oscurecidas en las encuestas nacionales del ingreso y gastos de los hogares (ENIGHS) como consecuencia de los cambios definicionales, as como por el uso de factores de expansin diferentes en los distintos cuatro trimestres que conforman la ENIGH 84.8 Los resultados de pobreza rural contradicen la eleccin del estrato de referencia y al sin sentido de aplicar el concepto de pobreza extrema a un ingreso que incluye la renta imputada de la vivienda y otros componentes en especie.9 La dieta elegida para el medio rural es una dieta para pobres. En cuanto a la evaluacin hecha del PROGRESA por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) tiene varios problemas, pero destacan los siguientes: Se utiliza el consumo en lugar del ingreso al hacer la evaluacin, siendo que en el anlisis hecho para elaborar el programa se fundamenta en una lnea de pobreza para la cual se utiliz el ingreso, dando la siguiente justificacin: El consumo mide aquello que las personas reciben, por lo que si se est interesado en medir las condiciones de vida de los individuos, entonces sta puede ser una mejor medida que el ingreso.10 El periodo de observacin de la evaluacin no permite saber si los cambios que se dieron sern relativamente permanentes, por lo que habr que esperar nuevos resultados para llegar a conclusiones ms confiables.

7 8 9 10

Secretara de Desarrollo Social, Ms oportunidades para las familias pobres, op. cit., p.71. Ibid. Ibid. Ibid, p. 83.

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C. DEBILIDADES DE LOS PROGRAMAS DE COMBATE A LA POBREZA EN MXICO

Variacin de objetivos centrales a travs del tiempo. Un clarsimo ejemplo de ello se presenta en el PIDER que ha sido el programa con mayor duracin en nuestro pas. En 1973 ao de su inicio, el objetivo principal era lograr un desarrollo integral que permitiera el aprovechamiento racional de los recursos naturales y el arraigo de la poblacin en sus lugares de origen; para 1976 su objetivo central fue la descentralizacin y la participacin social, y en el ao 1980 se otorga prioridad en lograr que la poblacin tenga niveles mnimos de bienestar en materia de alimentacin, salud, educacin y vivienda. Descentralizacin de recursos no de decisiones. Al iniciar sta se dej de lado preparar a las entidades descentralizadas, separar las funciones de financiar y regular servicios sociales de la de entregarlos y al reconstruir o construir las instituciones descentralizadas; establecer un adecuado sistema de control, seguimiento y evaluacin del gasto descentralizado, adems de que al ser centralizadas las decisiones nunca toman en cuenta las necesidades ms urgentes de cada rea en que se aplicaban. Deficiencias institucionales en campos asociados al desarrollo social. No ha habido ninguna capacitacin del personal de estas instituciones, ni una adecuacin de ellas al cambiar los programas establecidos, haciendo que cada vez ms tengan una inapropiada organizacin y personal sin las caractersticas necesarias para llevar a cabo las acciones sealadas. Urgencia por tener resultados. En cada cambio de gobierno se ha ofrecido diferentes soluciones a la problemtica que enfrenta el pas y se ha querido presentar a los ciudadanos resultados en un corto periodo de tiempo en aras de ganar adeptos para el partido en el gobierno. Escaso impacto redistributivo. Debido a lo dicho en el punto anterior, siempre se han realizado acciones que tiendan a crear un ambiente favorable pero no a combatir de fondo este problema y, en cambio, s se ha favorecido a los grupos con mayor poder econmico. No se ha protegido el medio ambiente. En la mayora de los casos, en aras del progreso no se ha dado la debida proteccin a zonas con gran riqueza natural, ni se ha dado la debido importancia en el sistema educativo a sta.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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Fondos etiquetados. Los recursos son usados en tal forma, que en varios casos han sido mal utilizados ya que no han contribuido a beneficiar a la mayora de la poblacin sino a una parte muy pequea de ella. Corrupcin. Mal manejo de recursos o de su uso, asignacin o aplicacin poco transparentes. Uso clientelar de recursos. Los recursos que se debieran usar con transparencia y sin ninguna restriccin a los destinatarios son utilizados como un instrumento poltico. Incomprensin de la dinmica de la pobreza. De acuerdo con lo expuesto en captulos anteriores es claro que se han dado variadas soluciones, de acuerdo a las diversas concepciones de las diferentes personas que han llegado al poder. Los programas, en general, no aplican el concepto de desarrollo humano, cuyo objetivo es el aumento o potenciacin de las capacidades humanas. Muy bajo grado de redistribucin vertical y horizontal, ampliando desigualdades sociales. Salvo en el caso de SOLIDARIDAD y de diversas acciones de abasto del Ramo 26, en el resto de los casos se trata de programas orientados en exclusividad a la poblacin rural. Las lneas principales de la poltica social en Mxico han dependido ms de las tendencias que se observan internacionalmente que de la ideologa del partido en el poder. Esto se puede observar con claridad al considerar las polticas que apoyan las instituciones financieras mundiales como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) y las polticas adoptadas por los diversos gobiernos mexicanos. Nunca las polticas sociales llevadas a cabo se han insertado en una visin de largo plazo, ni tuvieron continuidad o articulacin, por lo cual no ha habido una poltica social de Estado en Mxico. Insuficientes recursos a programas productivos para los campesinos, indgenas y grupos populares de las reas urbanas. Escaso peso presupuestal, ninguno llega a representar ms del cinco por ciento del gasto en desarrollo social. Reducida participacin social. Con excepcin del PROGRESA, ausencia de evaluaciones sobre las coberturas reales de cada uno de los programas y sus impactos en las condiciones de vida

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de la poblacin. La poltica social de alcance general ha ido excluyendo de su cobertura a gran nmero de grupos sociales, sea por su ubicacin geogrfica o bien por su escasa presencia poltica. La equidad no se asume como un objetivo claro. Los objetivos de las polticas sociales, en general, han estado subordinados a objetivos especficos de las polticas macroeconmicas, restndole importancia a la problemtica social del pas. Elementos constantes han sido la poltica restrictiva y la ausencia de una poltica econmica congruente. Las medidas tendientes a crear una mayor produccin y empleos, mejorar el sector pblico, redistribuir el ingreso, combatir a la pobreza, etc., siempre han tenido un carcter residual muy claro: puede pensarse, expresarse e inclusive aplicarse en tanto no entren en conflicto con las primeras. La poltica econmica se ha utilizado para promover a la iniciativa privada en lugar de promover un equilibrio en la sociedad.

D. CONSIDERACIONES PERTINENTES La pobreza no debe considerarse solamente como una condicin econmica para gozar de un estndar de vida aceptado en el pas o para comprar una canasta bsica de alimentos, sino tambin como la ausencia de oportunidades en la sociedad para cambiar esa condicin: la carencia de servicios de salud, la educacin de calidad, el acceso a recursos productivos o a empleos remunerados. Es tambin el sometimiento a la ilegalidad e injusticia, a la discriminacin, al abuso, a la violencia, a la inseguridad pblica, a las adicciones, a la violacin constante de los derechos humanos y a la destruccin de redes sociales de proteccin, de solidaridad familiares y comunitarias.11 Al considerar la pobreza en estos trminos, se puede decir que es un estado de injusticia al cual las respuestas dadas por los gobiernos que se han sucedido en el pas han sido evidentemente escasas como se observ en los captulos anteriores. Combatir la pobreza no es hacer un programa de ayuda desde el poder sin sensibilizarse con la injusticia que la provoca.
11 Clara Jusidman, Retos de la poltica social de cara al nuevo milenio, ponencia presentada en el XIII Congreso Nacional de Economistas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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La teora expresada a travs de los programas elaborados hasta ahora ha servido, pero deja de ser til cuando oculta o desborda la realidad que se vive en el pas. El problema no ha sido de tolerancia o de reconocimiento de nuevas reglas de juego, sino de incapacidad para ejercer el poder en funcin de los intereses de la sociedad. As, el reto en materia de pobreza, por su generalizacin y por la descomposicin social que se observa en las zonas urbanas y rurales, requiere desarrollar programas que reconstituyan el tejido social, construyan la autoestima y den una creciente participacin a los sectores pobres en la economa nacional, as como procurar la generacin de oportunidades para lograr una mejor educacin; una vivienda decorosa con acceso a los servicios bsicos, agua entubada, energa elctrica y drenaje; empleos bien remunerados, suficientes, dignos y legales; y una alimentacin adecuada. En suma, de un nivel de vida mejor para todos los miembros de las familias pobres mexicanas. No hay posibilidades de consolidar la vida democrtica del pas recargados en la pobreza, ni hay posibilidades de enfrentar las exigencias competitivas de la globalizacin a partir de un desarrollo altamente centralizado que provoca una gran desigualdad. Una poltica social que se enfoque nicamente a la solucin material y econmica de la desigualdad y la pobreza resulta limitada e insuficiente, ya que no considera las transformaciones de la sociedad mexicana, por lo tanto es necesario realizar, adems, intervenciones en los campos de la cultura, de las estructuras psicoemocionales y de los derechos. El problema no es slo un asunto de cobertura de servicios, es, en primer lugar, un tema de derechos que deben expresarse en el orden jurdico claramente y, en segundo lugar, es tambin materia de transformacin en la cultura de las instituciones, de tal forma que se sensibilicen y se adecuen para poder incorporar una perspectiva de gnero, de pertenencia tnica y de respeto y aceptacin a la diversidad. Por ello es forzoso implementar una poltica que tenga un objetivo claro y pertinente, integral, coherente, moderno y flexible de combate a la pobreza. No debe confundirse medios con fines. Es a partir de esto y de las ideas consideradas importantes en este trabajo, que se expresan las siguientes observaciones. La democracia es un sistema que est definido en la constitucin poltica de cada estado, y en ella se establece qu tipo de organizacin se adopta, los objetivos que busca y los derechos que preserva; cimienta la ley a la que deben someterse

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autoridades y ciudadanos, as como las reformas y programas econmicos, sociales y polticos de los gobiernos. Al respecto la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en el Ttulo Primero, Captulo I: De las garantas individuales, en el artculo 1 dice: En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garantas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse, ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece. Artculo 3 expresa: La educacin que imparta el Estado tender a desarrollar armnicamente todas las facultades del ser humano y fomentar en l, a la vez, el amor a la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia: I. ...dicha educacin ser laica y por tanto se mantendr por completo ajena a cualquier doctrina religiosa; II.El criterio que orientar a esa educacin se basar en los resultados del progreso cientfico, luchar contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios. Adems: a) Ser democrtico, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino cmo un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. b) Ser nacional en cuanto sin hostilidades ni exclusivismosatender a la comprensin de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia poltica, al aseguramiento de nuestra independencia econmica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura, y c) Contribuir a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la conviccin del inters general de la sociedad, cuando por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religin, de grupos, de sexos o de individuos;... El artculo 4 establece: El varn y la mujer son iguales ante la ley. Esta proteger la organizacin y el desarrollo de la familia... Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud... Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecer los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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En el Ttulo Segundo, Captulo I: De la soberana nacional y de la forma de gobierno, el artculo 39 dice: La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene, en todo tiempo, el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. El artculo 40 establece: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental. En el Ttulo Tercero, Captulo III: Del Poder Ejecutivo, el artculo 87 seala: El Presidente, al tomar posesin de su cargo, prestar ante el Congreso de la Unin o ante la Comisin Permanente, en los recesos de aqul, la siguiente protesta: Protesto guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la Repblica que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unin; y si as no lo hiciere, que la Nacin me lo demande. En el Ttulo Sexto: Del trabajo y de la previsin social, el artculo 123 expresa: Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente til; al efecto, se promovern la creacin de empleos y la organizacin social para el trabajo, conforme a la ley. ... VI ... Los salarios mnimos generales debern ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educacin obligatoria de los hijos... VII. Para trabajo igual debe corresponder salario igual, sin tener en cuenta sexo, ni nacionalidad;... Como lo expresa claramente el artculo 3 constitucional, inciso I, literal a), la democracia no se debe entender nicamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. Por lo cual ste es el objetivo principal que todo gobierno mexicano debe tener como base para llevar a cabo sus polticas (acciones); objetivo que, como se ha visto a travs del presente estudio no se ha cumplido en forma cabal. sta es una gran deuda que todos los gobiernos mexicanos por lo menos durante los ltimos 40 aos tienen con la poblacin que vive en pobreza en el pas. No puede admitirse que se hacen grandes esfuerzos para combatirla cuando

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los recursos para superarla son, en realidad, escasos insuficientes y, ms an, en tiempos de crisis econmicas uno de los renglones ms afectados es el dedicado a combatir la pobreza, el que, por el contrario, debera ser intocable. E. RECOMENDACIONES Con base en lo expuesto, se presentan las siguientes propuestas para que el combate a la pobreza sea eficiente y logre sus objetivos. 1. Nacionalizar la agenda de combate a la pobreza de acuerdo al objetivo central establecido en la Constitucin de tener un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural de todos los mexicanos. 2. Reconocer que la economa, la poltica y la sociedad son un sistema de concurrencias fundamentales y con base a ello elaborar una poltica de Estado a largo plazo, cuyo objetivo prioritario sea alcanzar el constante mejoramiento econmico, social y cultural de la poblacin, sin depender de las circunstancias internacionales ni de las corrientes econmicas en boga. 3. Aceptar que el crecimiento econmico no constituye el propsito del desarrollo sino un medio para alcanzarlo, porque ste no garantiza una mejor distribucin del ingreso ni la reduccin de la pobreza. 4. Destinar por ley federal un porcentaje fijo del PIB para combatir la pobreza y as evitar que en los periodos de crisis sea desatendida esta parte de la poblacin o bien se considere como un instrumento discrecional de la poltica econmica. De esta forma se garantizar la estabilidad en el tiempo y se impedir que estas asignaciones compitan con otras polticas destinadas a diferentes programas. Estos recursos; adems, debern ser administrados con eficacia, es decir, con la capacidad de un determinado arreglo institucional para efectivamente cumplir su propsito; y con eficiencia, mediante la transparencia del uso que se hace de stos y penalizar, en su caso, a toda persona que trate de hacer mal uso de ellos. 5. Los recursos debern ser empleados en programas que sean universales o sea que el derecho de acceso a los beneficios y servicios sociales sea para todos los ciudadanos por el solo hecho de serlo; solidarios en cuanto a que los miembros de la sociedad participen en su ms amplia expresin en ellos; e igualitarios el Estado debe ser garante de los derechos sociales a travs de la

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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7. 8.

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accin pblica, en donde el inters comn y la responsabilidad social estn por encima de lo que es la libertad individual y del mercado. Disear polticas viables de combate a la pobreza que garanticen la satisfaccin de las necesidades esenciales de la poblacin y que, a su vez, sean responsables frente a la sociedad. Las estrategias a implantarse deben incluir tres componentes principales: desarrollo humano, empleo y ciudadana. Los programas deben contemplar los siguientes puntos: a) aumento de la dotacin de infraestructura bsica a las viviendas particulares; b) rediseo de las polticas sociales tradicionales educacin, salud, vivienda, seguridad social, etc., enfocado hacia los sectores pobres bajo una perspectiva especializada (capacitacin para el trabajo); c) desarrollo de la capacidad de gestin de reas, municipios y regiones pobres, igualando las capacidades de los sectores pblicos a cada nivel para evitar posibles desventajas operativas; y d) proyectos productivos: la acumulacin de un programa de superacin de la pobreza tiene relacin con un trabajo estable y bien remunerado para los miembros de las familias pobres. Por lo cual es preciso elaborar proyectos productivos que den autonoma a las regiones marginadas y dignidad a su poblacin. Para lograrlo es primordial disear una metodologa especfica regin por regin y rea por rea con un objetivo fundamental comn establecido en el numeral uno. Tener como instrumento bsico en el ciclo de poltica pblica la participacin social, fortaleciendo su capacidad organizativa, pero tambin la capacidad de influencia de los sectores pobres esencialmente en las decisiones pblicas. Para el logro de un alto nivel de desarrollo econmico y la reduccin de la pobreza es determinante una sociedad civil fuerte y participativa. Reconocer que la instrumentacin del programa de focalizacin empleado en Mxico ha sido til, pero tambin insuficiente con relacin a la magnitud de la pobreza en el pas. Resolver la involucin legislativa en lo relativo a la dispersin e intrincamiento normativo, respecto al marco jurdico en materia de desarrollo social y lucha contra la pobreza. Coordinar con eficiencia las acciones de las instituciones que estn relacionadas con el desarrollo social, en especial con aqullas que ejecutan acciones para combatir la pobreza.

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13. Lograr que los bienes bsicos tengan un valor de uso social, a los que se tenga acceso por ser ciudadano. 14. Hacer conciencia en todos los niveles posibles de la necesidad de un aprovechamiento racional de los recursos naturales y de la proteccin al ambiente. 15. Crear en la sociedad mexicana la plena conciencia de igualdad entre hombre y mujer ante la ley e iniciar un proceso de cambio cualitativo intencionado de la estructura social mexicana en su conjunto. 16. Disear y ejecutar una poltica activa de generacin de empleo y de proteccin al ingreso promoviendo, por ejemplo, un programa de fomento a la pequea y mediana empresa, as como proyectos de desarrollo productivo. 17. En la descentralizacin es tan importante hacerla correctamente como preparar a las entidades descentralizadas para que puedan asumir con xito sus nuevas funciones. 18. El cambio tecnolgico es esencial, pero si es inapropiado o demasiado rpido sus efectos distributivos son negativos y su impacto sobre el crecimiento incierto. Estos riesgos se pueden reducir si ste se complementa con una tasa alta de inversin, una fuerte poltica de formacin de capital humano y una poltica tecnolgica apropiada para las pequeas y medianas empresas. 19. Construir un sistema de evaluacin y seguimiento continuo de los programas de combate a la pobreza que permita corregir errores a tiempo. 20. Aprovechar las acciones de bancos internacionales que estn contribuyendo a una iniciativa del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que ofrece microcrditos a gentes pobres para que inicien sus propios negocios. F. CONCLUSIONES FINALES En sntesis, para enfrentar el desafo de la pobreza en Mxico, es prioritario que se establezcan las siguientes lneas de accin: 1. Hacer que la poltica de combate a la pobreza sea una parte esencial de la poltica de Estado. 2. Dedicar una cantidad sustancial de recursos presupuestales constantes y crecientes durante un largo plazo. 3. Mejorar los sistemas de educacin y capacitacin para aumentar las opciones de empleo para las personas que carecen de las destrezas necesarias.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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4. Apoyar a las pequeas y medianas empresas para aprovechar su potencial como generadoras de empleo; y 5. Instaurar programas ms universales, bien diseados y eficientes de combate a la pobreza. Sin embargo se debe sealar, que no hay frmulas precisas que aseguren buenos resultados y que ser nicamente a travs de los esfuerzos constantes de todos los sectores de la economa hacia el objetivo central (nacional) de lograr un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo, que tienda a erradicar la pobreza y extrema pobreza o, al menos, la reduzca de manera considerable. En forma ms especfica, se sugieren algunas acciones que pueden dar una mejor direccin al combate a la pobreza en nuestro pas. El gobierno mexicano debe efectuar una concertacin o pacto econmico-social en el que intervengan todas los sectores productivos de la economa y puedan fincarse las bases reales de: 1. Una reforma tributaria cuyo objetivo explcito sea incrementar el gasto en desarrollo social. 2. Reajustar el salario mnimo, comprometiendo tanto al sector laboral como a los empresarios a modificar la Ley del Trabajo vigente con el fin de lograr una mayor equidad en las relaciones laborales, fortalecer la autonoma de las organizaciones sindicales y permitir una negociacin colectiva ms equitativa y a la que puedan acceder una mayor cantidad de trabajadores. Que los empresarios estn dispuestos a dialogar y ampliar la funcin fiscalizadora del Estado en materia de cumplimiento de las leyes laborales y de previsin social, tratando que estos cambios no sean inflacionarios. 3. En educacin: de acuerdo con la experiencia emprica, incrementar el gasto en insumos tales como el nmero de profesores y los salarios que reciben, as como su experiencia, no estn asociados a mayores logros educacionales. Tal situacin indica un alto grado de ineficiencia. La baja calidad educativa en Mxico se debe a que los planes de estudio y la preparacin de los maestros de educacin bsica han decrecido y adicionalmente no cumple con los lineamientos establecidos en la constitucin (ya sealados) por lo cual se sugiere: a) Un sistema de promocin flexible en el que los estudiantes avancen a su propio ritmo.

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b) Materiales didcticos que se adapten a situaciones tpicas de las comunidades y promuevan el cuestionamiento y la investigacin. c) Formar y capacitar con regularidad a maestros y supervisores. d) Crear centros regionales de capacitacin. e) Aprendizaje activo y centrado en el alumno. f) Fortalecimiento de la relacin escuela comunidad. g) Implantar en las reas rurales los calendarios escolares de acuerdo a los ciclos agrcolas, ya que no hay razn para no hacerlo as. Adems, facilitar a los estudiantes de estas reas que deseen continuar sus estudios, su colocacin en escuelas mediante becas. h) Dar relevancia en los programas de secundaria a sus contenidos respecto a las necesidades del entorno econmico y social al que pertenecen los estudiantes. 4. Respecto a la salud y vivienda, el objetivo de los programas selectivos debe ser incorporar a la poblacin de escasos recursos a redes de servicios pblicos de salud y vivienda, considerados como un derecho social de todos los ciudadanos. En el combate a la pobreza las palabras no bastan. Hacen falta hechos para que la aspiracin de disfrutar de una vida ms digna de millones de mexicanos se haga realidad presente. Este desafo exige un esfuerzo individual y colectivo sostenido, ni duda cabe. Recapitulando, si bien el crecimiento econmico del pas con todas sus crisis y altibajos padecidos en las ltimas tres dcadas ha logrado potenciar la capacidad productiva y competitiva de algunos sectores de actividad econmica y comercial que le han dado una nueva imagen y presencia en el concierto internacional, no ha tenido semejante xito en lograr mayor equidad en la distribucin del ingreso, y ampliar su principal fuente, que es el empleo, para que los mexicanos ms desposedos tengan acceso a mejores condiciones de vida. No se puede dejar de admitir que el crecimiento econmico es una condicin indispensable para elevar el nivel de vida de millones de mexicanos que ya no pueden ocultar su pobreza, sin embargo, no es una condicin suficiente para lograrlo. De la misma forma, las variables macroeconmicas son necesarias para mesurar el comportamiento y tendencias del sistema econmico, y a eso se reducen salvo excepciones de pases avanzados pero son insuficientes para medir el desarrollo humano o el progreso social de una nacin.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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En realidad, se ha tenido mayor preocupacin por impulsar el crecimiento econmico, con un alto costo social, que por potenciar las capacidades humanas. Mxico se encuentra entre las 15 economas ms grandes del mundo, pero ocupa el lugar nmero 50 en desarrollo humano segn la clasificacin de PNUD en el mbito mundial, y una octava posicin en Amrica Latina. Sin duda alguna, el Mxico de los grandes avances econmicos, el Mxico de las profundas desigualdades y de los grandes contrastes, tiene una enorme deuda con millones de marginados y desposedos que subsisten en el territorio nacional y que aspiran a disfrutar una vida ms digna.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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NOTA SOBRE LAS FUENTES DE INFORMACIN ESTADSTICAS OFICIALES Para la elaboracin del presente estudio se utiliz la informacin proporcionada por el Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI) en sus publicaciones ms recientes; por lo que debe sealarse que existen diferencias en la informacin, dependiendo de la publicacin que se elija y que es emitida por las diferentes secretaras de Estado, lo cual present algunas dificultades para seleccionar los datos requeridos para el trabajo. Por ejemplo: para los aos 1987, 1988, 1994 y 1995, en los que se suscitaron crisis econmicas caracterizadas por altas tasas de inflacin y fuertes devaluaciones, hay diferentes cifras las cuales varan segn la fuente de informacin de donde provengan, propiciando diferencias en magnitud aunque las tendencias mantengan la misma trayectoria, razn por la cual la importancia de las discrepancias disminuy. Para mantener uniformidad en las cifras, en el ajuste se emplearon los propios datos del INEGI por ser la fuente de informacin oficial. En los casos en que no se pudo contar con ella se tuvo que recurrir a la fuente de informacin de la entidad pblica correspondiente para efectuar las correcciones pertinentes.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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LISTA DE SIGLAS AFP BID BM CNA CEPAL COPRODES CUC COPLAMAR ENCEL ENIGH ENIGHS FONACOT FOVISSSTE FMI FONAES GATT IDH IPH IPC INFONAVIT IED LP NAFIN NBI OCDE F AO ONU PSE PECE Administradoras de Fondos de Pensiones Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Canasta Normativa Alimentaria Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmicos Convenio nico de Coordinacin Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados Encuesta de Evaluacin de Hogares Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado Fondo Monetario Internacional Fondo Nacional de Apoyo a las Empresas Sociales Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio ndice de Desarrollo Humano ndice de Pobreza Humana ndice de Precios al Consumidor Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores Inversin Extranjera Directa Lneas de Pobreza Nacional Financiera Necesidades Bsicas Insatisfechas Organizacin de Cooperacin y de Desarrollo Econmicos Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Organizacin de Naciones Unidas Pacto de Solidaridad Econmica Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico

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PPA PIB PNB PAC PIDER PNUD PIRE SEDESOL SAM TLC IVA

Paridad del Poder Adquisitivo Producto Interno Bruto Producto Nacional Bruto Programa de Aliento y Crecimiento Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa Inmediato de Reordenacin Econmica Secretara de Desarrollo Social Sistema Alimentario Mexicano Tratado de Libre Comercio Valor Agregado

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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LISTA DE CUADROS 1.C.1 1.C.2 1.C.3 1.C.4 1.C.5 1.C.6 1.C.7 2.A.1 2.A.2 2.A.3 2.A.4 2.B.1 2.C.1 2.C.2 2.C.3 2.C.4 2.C.5 2.C.6 2.C.7 2.C.8 2.C.9 ndice de Desarrollo Humano en Amrica Latina, 1997. ndice de Pobreza Humana en Amrica Latina, 1997. Clasificacin de pases de Amrica Latina segn el ndice de Desarrollo Humano (IDH) el ndice de Pobreza Humana (IPH) y segn el ingreso. IDH semejante, ingreso diferente, 1997. Ingresos semejantes, desarrollo humano diferente. Magnitud de la pobreza y la indigencia en Mxico, 1970-1996 (porcentaje). Amrica Latina, variacin de la pobreza en los aos noventa (quince pases). Indicadores socioeconmicos por nivel. Participacin estatal por nivel ( nmero de personas). Participacin estatal por nivel (porcentajes). Porcentaje de la poblacin estatal en cada nivel. Presupuestos mnimos mensuales por persona. Magnitud y evolucin de la pobreza en el medio urbano, Mxico 19842000. Magnitud y evolucin de la pobreza en el medio urbano, 1984-2000. Hogares en situacin de indigencia, rea urbana (porcentajes). Tamao medio de hogares urbanos segn quintiles de ingreso (persona). Poblacin urbana analfabeta por sexo y grupos de edad, 1997. (Porcentaje de poblacin en cada grupo de edad). Asistencia escolar en reas urbanas por nivel de ingreso familiar y grupos de edad y sexo, 1997. (Porcentaje de poblacin de la misma edad). Distribucin del ingreso de los hogares urbanos por quintiles (porcentajes). Tasas de participacin de la poblacin urbana en la actividad econmica por sexo y grupos de edades, 1997. Estructura de la poblacin ocupada urbana por sexo segn categora ocupacional, 1997. (Porcentaje total de la poblacin ocupada urbana respectiva).

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TRES DCADAS DE POBREZA EN MXICO

2.C.10 2.C.11 2.C.12 2.C.13 2.C.14 2.D.1 2.D.2 2.D.3 2.D.4 2.D.5 2.D.6

2.D.7 2.D.8 2.D.9 3.A.1 3.A.2 3.A.3 3.A.4 3.A.5 3.A.6

Tasa de desempleo abierto urbano, 1980-1998. Promedio de personas por hogar de nios menores de 12 aos e ndice de dependientes segn condicin de pobreza y lugar de residencia, 1994. Caractersticas de la vivienda segn condicin de pobreza y localidad de residencia, 1994. Atencin prenatal segn condicin de pobreza y localidad de residencia, 1990-1995. Tasa global de fecundidad en 1994, edad al primer hijo y planificacin familiar en 1995 segn condicin de pobreza y localidad de residencia. Magnitud y evolucin de la pobreza en el medio rural, Mxico 1984-2000 Magnitud y evolucin de la pobreza en el medio rural, 1984-2000 Distribucin de las localidades de Mxico segn nivel de marginacin y tamao de la localidad, 1995 (porcentaje). Hogares en situacin de indigencia, rea rural (porcentaje). Promedio de personas por hogar de nios menores de 12 aos e ndice de dependencia segn condicin de pobreza y lugar de residencia, 1994. Distribucin porcentual de las personas de 12 a 15 aos, segn condicin de actividad, condicin de pobreza y sexo, en localidades rurales de alta y muy alta marginacin, 1996. Caractersticas de la vivienda segn condiciones de pobreza y localidad de residencia, 1994. Atencin prenatal segn condicin de pobreza y localidad de residencia, 1990-1995 Tasa global de fecundidad en 1994, edad al primer hijo y planificacin familiar en 1995, segn condicin de pobreza y localidad de residencia. Participacin del gasto de desarrollo social en el gasto total ejercido del gobierno federal (millones de pesos). Deuda neta del sector pblico consolidada con el Banco de Mxico (millones de pesos). Porcentaje respecto al PIB. Gasto total ejercido del gobierno federal en desarrollo social (millones de pesos). Evolucin del crecimiento y la inflacin (variacin anual). Tendencia del salario mnimo real por periodos sexenales (1970-1999).

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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3.A.7

3.A.8 3.A.9 3.A.10 4.B.1 4.B.2 4.B.3

4.B.4 4.B.5

4.B.6 4.B.7 4.B.8 4.B.9 4.B.10

Tasas de crecimiento del salario mnimo real y del ndice de la Canasta Bsica (1970-1999). Cuadro Resumen Programas de lucha contra la pobreza durante el periodo 1970-2000. Participacin del gasto pblico en desarrollo social, educacin y salud en el PIB (1970-1998) (porcentaje). Superacin de la pobreza (1982-1999) (millones de pesos). Remuneraciones y productividad de los trabajadores de Mxico y de otros pases. Tasas de subcobertura utilizando el esquema FGT. Cambio porcentual en ndice con relacin a las transferencias con focalizacin en Progresa. Tasas de fuga utilizando el esquema de ponderacin FGT. Cambio porcentual de las transformaciones con relacin a transferencias uniformes. ndice de pobreza bajo varios esquemas de transferencia, focalizacin con un presupuesto fijo e incluyendo costos administrativos y de focalizacin. (Cambio porcentual en el ndice de pobreza del caso sin transferencia). Diferencias en las localidades que atiende Progresa y control en la proporcin de nios inscritos en la escuela. Proporcin de nios entre 6 y 16 aos inscritos segn aos de escolaridad aprobados, elegibilidad para recibir becas del Progresa por localidades en Progresa y un control antes y despus de la implementacin del programa. Participacin laboral de nios y nias segn edad y tipo de trabajo antes de la entrada en operacin del Progresa. Tasas de participacin laboral de hombres y mujeres segn tipo de trabajo, poblacin en extrema pobreza. Trabajo remunerado de nios y nias de 8 a 15 aos antes y despus del Progresa. El impacto del Progresa sobre el trabajo remunerado de las mujeres, 18 aos o ms. El impacto del Progresa sobre el trabajo remunerado de los hombres, 18 aos o ms.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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LISTA DE GRFICAS 1.C.1 1.C.2 2.D.1 2.D.2 2.D.3 2.D.4 2.D.5 2.D.6 Pobreza en Amrica Latina, 1980-1997. Pobreza en Amrica Latina (indigencia) 1980-1997. ndice de la profundidad de la pobreza. Proporcin de hogares extremos segn grado de marginacin, localidades rurales de alta y muy alta marginacin, 1996. Ingreso medio mensual por perceptor y per cpita, segn condicin de pobreza en localidades rurales de alta y muy alta marginacin, 1996. Ingreso medio mensual por perceptor, segn sexo del jefe del hogar y condicin de pobreza, 1996. Asistencia a la escuela, segn edad, sexo y condicin de pobreza en localidades rurales de alta y muy alta marginacin, 1996. Distribucin de los nios menores de 5 aos de localidades rurales con desnutricin moderada o severa de acuerdo con el peso para la edad, por entidad federativa, 1996. Tasa de mortalidad infantil, segn condicin de pobreza y localidad de residencia, 1991-1995.

2.D.7

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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BIBLIOGRAFA Altimir, Oscar, La dimensin de la pobreza en Amrica Latina, serie Cuadernos de la CEPAL, Nmero 27, 1979. Santiago de Chile. Aspe, Pedro, Estabilizacin macroeconmica y cambio estructural. La experiencia de Mxico, en Carlos Bazdrech, Nisso Bucay, Soledad Loaeza y Nora Lustig (comps.) Mxico: auge, crisis y ajuste, 1992. Mxico, FCE. Banco de Mxico, Indicadores econmicos, varios aos. Banco Mundial 2000, Informe sobre el desarrollo mundial, 1999-2000. Washington, D.C. Bassoco, Luz Mara, Memoria del IV Congreso Nacional sobre Estadsticas Agropecuarias, noviembre 1981. Mxico, SARH. Boltvinik Julio, Polticas pblicas del combate a la pobreza, 25 de mayo de 1999. Mxico. Ponencia en la H. Cmara de Diputados. Boltvinik, Julio y Enrique Hernndez Laos, Pobreza y distribucin del ingreso en Mxico, 1999. Mxico, Siglo XXI Editores. CEPAL, Magnitud de la pobreza en Amrica Latina en los aos ochenta, Estudios e informes de la CEPAL, Nmero 81,1991. Nueva York. Publicaciones de las Naciones Unidas. CEPAL, Naciones Unidas, Panorama social de Amrica Latina, 1998. Santiago de Chile. COPLAMAR y Siglo XXI, Macroeconoma de las necesidades esenciales en Mxico. Situacin actual y perspectivas al ao 2000, 1983. Mxico, Siglo XXI Editores. del Val, Enrique, Los programas contra la pobreza en Mxico, documento de trabajo 8, agosto 1998. Mxico, Fundacin Rafael Preciado Hernndez A.C. Diario Oficial de la Federacin, 14 de febrero de 1972. Diario Oficial de la Federacin, 24 de abril de 1972. El Financiero, 07/04/2000; 11/04/2000; 13/04/2000. Flores Quiroga, Aldo R., Proteccionismo versus libre cambio. La economa poltica de la proteccin comercial en Mxico, 1970-1994, 1998. Mxico, FCE. Garca Alba, P., y J. Serra Puche, Causas y efectos de la crisis econmica en Mxico, 1984. Mxico, El Colegio de Mxico. Grupo Financiero Banamex Accival, Examen de la situacin econmica de Mxico. Estudios econmicos y sociales, marzo 2000, Volumen LXXVI, Nmero 891. Mxico. Hernndez Laos, Enrique y J. Crdoba Chvez, La distribucin del ingreso en Mxico, Cuaderno del Centro de Investigacin para la Integracin Social (CIIS). Nmero 5, 1982. Mxico.

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Impreso en los Talleres Grficos de la Direccin de Publicaciones del Instituto Politcnico Nacional Tresguerras 27, Centro Histrico, Mxico, D.F. Septiembre del 2001. Edicin 2 000 ejemplares CUIDADO EDITORIAL Y CORRECCIN: Alicia Lepre Larrosa FORMACIN: Wilfrido Heredia Daz DISEO DE PORTADA: Marisol Ramrez Trejo y Wilfrido Heredia Daz PROCESOS EDITORIALES: Martha Varela PRODUCCIN: Delfino Rivera DIVISIN EDITORIAL: Manuel Toral Azuela DIRECTOR: Arturo Salcido Beltrn