Sachwald

La mondialisation comme facteur d'intgration rgionale

In: Politique trangre N2 - 1997 - 62e anne pp. 257-264.

Citer ce document / Cite this document : Sachwald. La mondialisation comme facteur d'intgration rgionale. In: Politique trangre N2 - 1997 - 62e anne pp. 257-264. doi : 10.3406/polit.1997.4638 http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/polit_0032-342X_1997_num_62_2_4638

Frdrique SACHWALD

La mondialisation comme facteur d'intgration rgionale

Depuis une dizaine d'annes, l'conomie mondiale connat deux processus d'intgration, la mondialisation et la rgionalisation. L'ampleur de cha cun d'eux est conteste et doit tre prcisment value. Au-del, il s'agit de comprendre quelles sont les modalits de gouvernance1 qui mergent la suite des bouleversements techniques, conomiques et politiques dont les effets se dveloppent depuis une vingtaine d'annes. L'intgration rgionale peut-elle constituer une rponse aux dfis et aux tensions que subissent les Etats-nations et les conomies nationales ? D'un point de vue plus directement politique, la mondialisation signifie une recomposition gopolitique qui comporte en particulier une redfinition des alliances, o l'appartenance une mme rgion gographique joue un rle important, mais non exclusif. La mondialisation s'inscrit dans le contexte de l'aprs-guerre froide, o les logiques conomiques sont plus prgnantes et s'ap pliquent la quasi-totalit de la plante dans la mesure o l'idologie commun iste a t dfaite. Le libralisme conomique est n en Occident et s'panouit tout particulirement dans les pays anglo-saxons. L'un des enjeux de la rgional isation, en Asie ou en Europe, est ainsi d'chapper en partie au libralisme le plus pur et de s'opposer l'hgmonie de la seule superpuissance contempor aine, les Etats-Unis. Mondialisation ou rgionalisation ? Ampleur et limites de la mondialisation La mondialisation n'est pas la simple poursuite du mouvement d'internationalisa tion l'uvre depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, sinon depuis la fin du XIXe sicle2. La mondialisation est un processus d'intgration des conomies qui se caractrise non seulement par l'accroissement du commerce entre pays, mais aussi par une trs forte croissance des flux financiers transfrontire. Ces mouve-

: " Matre de recherche Plfri, professeur associ l'universit Paris XIII. 1. Dans le domaine de l'conomie politique, la notion de gouvernance a t dveloppe par la litt rature anglo-saxonne pour dsigner des systmes de rgles qui n'manent plus ncessairement des Etats ou d'eux seuls. La gouvernance, comme le gouvernement, assure l'ordre, mais elle repose sur l'accord renouvel d'une majorit et peut avoir des domaines de comptence restreints commerce international, normalisation... Mme en anglais, la notion est loin d'tre stabilise (Rosenau et Czempiel 1992, Cable 1995, Strange 1996). 2. Avec l'interruption protectionniste de l'entre-deux-guerres.

258 / POLITIQUE TRANGRE ments de capitaux, et les investissements qu'ils portent, impliquent une interpn tration plus profonde des conomies nationales et une concurrence plus directe entre les entreprises. La seconde caractristique majeure de la priode actuelle est la diversification des acteurs de l'conomie internationale. Certains pays en dve loppement sont devenus des exportateurs importants de produits manufacturs et participent de plus en plus aux mouvements d'investissements internationaux. L'importance prise par les oprations internationales de commerce et d'investiss ement rsulte aussi du fait qu'un nombre toujours plus grand d'entreprises y pren nent part mme si les acteurs majeurs restent de grandes multinationales. La mondialisation se dveloppe, non pas du fait d'un seul facteur favorable, comme la baisse des cots de transport et de communication, mais partir d'un faisceau d'volutions. Le progrs technique dans de nombreux domaines est bien sr un facteur dterminant, comme il l'a t pour l'internationalisation aupara vant. Le contexte lgal et rglementaire constitue un second lment fondament al et plus rcent. L'accroissement des oprations internationales et le progrs technique ont pouss la drglementation, qui a suscit un degr croissant de concurrence sur les diffrents marchs. Les exigences de la concurrence dans cer tains secteurs ou segments d'activit engendrent souvent leur tour des demandes de drglementation de la part de certaines entreprises3. Aprs la priode d'identification de la mondialisation au cours des annes 80, les analyses se sont approfondies et ont en particulier cherch valuer l'ampleur exacte du phnomne. Depuis la fin des annes 80, divers travaux ont abouti deux conclusions complmentaires. Les entreprises globales, qui concevraient vraiment leur stratgie et leurs oprations l'chelle mondiale et seraient dotes d'une quipe dirigeante rellement cosmopolite sont extrmement rares, mme si les multinationales tentent de tirer parti de leur prsence sur de nombreux marchs et de leur accs divers sites de production4. Le second rsultat porte sur l'ensemble du processus : la mondialisation est en cours, mais les espaces nationaux et rgionaux conservent leur pertinence, et surtout, les autorits publiques ne sont pas impuissantes face au processus. Les gouvernements natio naux n'ont pas perdu toute capacit de choix dans les domaines de la politique conomique et sociale, mme si le contexte libral tend imposer certaines rformes . Par ailleurs, diverses instances internationales mettent en place des rgles susceptibles de rpondre aux besoins de contrle des activits transfront ires. C'est notamment le cas pour les changes de biens et de services (avec FOMC) et dans le domaine financier. Le mouvement de rgionalisation Depuis la seconde moiti des annes 80, les accords d'intgration rgionale se multiplient6. L'Acte unique, puis le trait de Maastricht, ont renforc les inst itutions europennes. En Amrique du Nord, l'ALENA (Association de librechange nord-amricaine) cre un vaste march intgr et en Amrique du Sud 3. L'augmentation de la pntration trangre et la concurrence accrue a ainsi eu des rpercussions sur la rglementation des marchs du travail et la protection des salaris. 4. Voir sur ce point (Bartlett et Ghoshal 1989, Sachwald 1994, Ruigrok et Tulder 1995). 5. Voir notamment (Cohen 1996, Hirst et Thompson 1996). 6. Pour une analyse d'ensemble de ce mouvement et des modalits des accords rgionaux, voir notamment (OMC 1995, Sachwald 1996).

LA MONDIALISATION, FACTEUR D'INTGRATION RGIONALE / 259 le Mercosur (March commun du Sud) a entam un processus similaire. En AsiePacifique, le dveloppement rapide de certaines conomies a stimul les changes rgionaux et certains pays ont entam un processus plus institutionnel. C'est le cas de l'Australie et de la Nouvelle-Zlande, et surtout des pays de 1' ASEAN7. L'ASEAN, d'abord forme sur une base politique et diplomatique, a mis en place des droits de douane prfrentiels pour certains produits la fin des annes 70. Cette approche progressive s'est acclre en 1991 avec la conclusion d'un accord prvoyant la cration d'une zone de libre-change d'ici 2003. Les accords d'intgration ne progressent pas uniquement par extension gogra phique, mais aussi par extension des domaines de ngociation. L'Acte unique, sign en 1986, avait pour objectif l'achvement du march intrieur, c'est--dire la ralisation de l'ensemble du projet de 1957, qui prvoyait la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes au sein du March commun. Ce projet supposait l'abolition de l'ensemble des barrires non tari faires qui pouvaient persister entre les pays-membres, et donc l'harmonisation de quantit de rglementations8. Les accords amricains et asiatiques, s'ils sont beaucoup moins complets, prvoient aussi des procdures d'harmonisation de diverses rglementations au niveau rgional. Lorsque le March Commun a t cr, l'analyse conomique de l'intgration identifiait deux types d'effets : la cration et la destruction d'changes. La suppression des droits de douane et des quotas au sein de la zone d'intgration suscite la cration de nouveaux flux d'changes entre pays-membres. Elle s'accompagne d'une destruction d'changes dans la mesure o elle rsulte de la rorientation de flux de commerce qui existaient auparavant avec des pays non membres, et qui continuent, eux, d'tre soumis des barrires douanires9. Cette approche a logiquement entran une mfiance de la part des responsables du processus multilatral de libralisation des changes. Le GATT a ainsi mis des conditions la reconnaissance des accords rgionaux. Il s'agissait de veiller ce que le phnomne de dtournement des changes au dtriment des pays tiers soit minimal10. L'exprience des groupements rgionaux, et en particulier de la Communaut europenne, amne remettre en question l'approche traditionnelle des cons quences de l'intgration. Le double mouvement de cration et de destruction d'changes n'a en fait pas entran une fermeture de la zone intgre l'gard des partenaires extrieurs11. Une telle fermeture signifierait en effet que les changes avec l'extrieur reprsentent une part dcroissante de l'activit cono mique. Or cette volution a t contrecarre par un accroissement de l'impor tancede l'ensemble des flux de commerce international dans l'activit

7. Association of South-East Asian Nations, Association des nations du Sud-Est asiatique. 8. Harmonisation est un terme gnrique ; la suppression des obstacles que pouvaient constituer les rglementations nationales est largement passe par le principe de la reconnaissance mutuelle entre les pays-membres. 9. Cette rorientation sera d'autant plus forte que la politique commerciale de la zone est modifie au dtriment des pays non membres. 10. Voir sur ce point (OMC 1995). 11. Sauf dans les cas o l'intgration avait t conue comme un prolongement de politiques de substitution l'importation, et donc dans une optique protectionniste, en Amrique latine dans les annes 60 notamment.

260 / POLITIQUE TRANGRE conomique (mesure par la part des exportations et des importations dans le PIB). Depuis les annes 50, l'ouverture aux changes internationaux progresse de faon trs gnrale. En Europe, depuis le trait de Rome, la part des changes intrargionaux dans le PIB a sensiblement augment, alors que la part des changes extrargionaux tait maintenue12. L'analyse des flux d'investissements internationaux suggre aussi que l'existence d'un processus d'intgration rgio nale n'empche pas les entreprises de rester ouvertes aux opportunits extra rgionales. C'est actuellement le cas des entreprises europennes, qui investissent de faon croissante dans les pays mergents d'Asie et d'Amrique latine, et donc relativement moins au sein de l'UE (Sachwald 1997). Les progrs dans l'adoption de rgles multilatrales, que ce soit les rductions de droits de douane jusqu' la conclusion de l'Uruguay Round en 1993 ou les accords dans les domaines des services ngocis dans le cadre de l'OMC (tech nologie de l'information, tlcommunications notamment), suggrent que les craintes mises l'gard des regroupements rgionaux pourraient avoir t par trop pessimistes. L'OMC reste cependant proccupe par la diversit des dispos itifs que les accords rgionaux mettent en place, et qui pourraient compliquer la ngociation de rgles rellement multilatrales dans le futur. Par ailleurs, la mise en place d'institutions rgionales par certains pays en dveloppement ne signifie pas ncessairement, comme cela a t le cas de l'Union europenne, l'adoption de politiques de libralisation vis--vis de l'extrieur. A cet gard, le Mercosur suscite certaines craintes. La rgionalisation comme rponse la mondialisation L'analyse des changes et des relations conomiques internationales en gnral suggre donc que l'intgration rgionale n'est pas contradictoire avec la mondialis ation. Les articles de ce dossier tendent en fait montrer que les projets de rgio nalisation constituent en partie des rponses la mondialisation. Dans cette perspective, loin d'tre en contradiction avec la mondialisation, la rgionalisation en serait une composante, un facteur d'adaptation qui la rendrait plus supportable au niveau national. Les diffrents points de vue adopts par les contributions de ce dossier permettent de souligner les interactions entre les interdpendances cono miques croissantes et les recompositions gopolitiques rendues ncessaires par la fin de la guerre froide. Dans le contexte de la mondialisation et de l'aprs-guerre froide, les gouvernements cherchent s'insrer dans des regroupements plus vastes, la fois pour accrotre leurs marges de manoeuvre en matire conomique et pour affirmer des identits rgionales comme vecteurs ncessaires de l'affirma tion de la puissance nationale sur la scne internationale. Pierre Veltz montre que la fin de la guerre froide et les politiques de libralisation ont suscit un retour de la gographie comme principe structurant de localisa tion des activits conomiques. Dans ce contexte, son article explique, d'une part, que la mondialisation rencontre des limites gographiques et techniques et, d'autre part, que les logiques d'organisation des entreprises sont parfois infrargionales, voire infranationales. En fait, la libralisation des changes et des flux de facteurs de production, en permettant aux entreprises d'organiser leurs activi12. L'ouverture aux changes extra-rgionaux est particulirement nette pour les produits indust riels ; la PAC a entran des destructions d'changes pour les produits agricoles.

LA MONDIALISATION, FACTEUR D'INTGRATION RGIONALE / 261 ts en fonction des contraintes techniques et commerciales, suscite surtout un mouvement de mtropolisation , de concentration autour de grandes mtrop oles, qui peuvent tre transfrontires. La polarisation des territoires distend les liens de solidarit traditionnellement tisss au niveau national, mais Pierre Veltz rappelle que les Etats nationaux restent les premiers responsables de la redistribu tion. Les tentations rgionalistes qui s'expriment dans l'arne politique, en Europe notamment, reprsentent donc un danger pour la cohsion sociale. Une Europe des rgions ne parat pas crdible et la poursuite de la construction euro penne ne saurait se fonder sur un dmembrement des Etats. Richard Higgott, qui analyse le processus de rgionalisation du point de vue de l'conomie politique, confirme le rle persistant des Etats dans les diffrents niveaux de gouvernance qui se dveloppent l'chelle internationale. Il montre en particulier qu'en Asie, le processus de rgionalisation est conu comme un moyen pour de petits pays dont les conomies sont en voie de dveloppement de mieux s'affirmer sur la scne internationale. Et ce non seulement dans les ngociations conomiques internationales, mais aussi plus gnralement sur le plan politique. Les dispositifs de dialogue intercontinentaux ns avec l'APEC en 1989 sont d'ailleurs rvlateurs du rle que peut jouer la rgionalisation dans le contexte de la mondialisation. L'APEC {Asia-Pacific Economie Cooperation) est ne dans le contexte des difficults rencontres par les ngociations commerciales multi latrales du cycle de l'Uruguay (1986-1993) et a d'abord t interprte comme la constitution d'un bloc rgional concurrent de l'UE. Cette approche a pu tre conforte dans la mesure o les membres de l'APEC ont dclar Bogor (Indo nsie) en 1994 vouloir constituer une zone de libre-change. Pourtant, l'horizon de cette libralisation est lointain et les progrs depuis la dclaration de Bogor ont t minces. En fait, les Etats-Unis souhaitaient utiliser l'APEC, non seul ement comme instrument de ngociation vis--vis de l'UE, mais aussi pour acc lrer la libralisation des conomies asiatiques. Les membres asiatiques entendent eux s'intgrer l'conomie mondiale tout en prservant ce qu'ils considrent tre des institutions et des politiques nationales ncessaires leur dveloppement. Plus gnralement, ils entendent se protger de l'influence trop forte des Etats-Unis. D'o l'accord entre Europens et Asiatiques pour l'ouver ture d'un dialogue qui s'est concrtis partir de 1996 avec l'ASEM {Asia/Europe Meeting). La simultanit des initiatives de regroupement rgional dans diffrentes zones et de forums interrgionaux est un signe supplmentaire de l'interdpendance entre rgionalisation et mondialisation ; dans un monde plus incertain aprs la disparition de l'antagonisme Est-Ouest et o la libralisa tion favorise la diversit des changes, les diffrents pays recherchent de nou veaux espaces de stabilit sans remettre en cause leur ouverture. L'analyse conomique comparative de la rgionalisation en Asie et en Amrique latine que propose Franoise Nicolas confirme le rle des institutions rgionales comme facteur d'intgration aux courants d'changes mondiaux. Elle montre cependant que la situation des deux zones est sensiblement diffrente. La rgional isation en Asie n'a t un souci qu'aprs que les pays en dveloppement rapide eurent largement entam leur intgration l'conomie mondiale travers des politiques favorables aux exportations ds la fin des annes 60. L'ASEAN a d'abord eu des objectifs politiques avant de promouvoir l'intgration conomique de la rgion partir des annes 80. Les pays d'Amrique latine, et notamment les

262 / POLITIQUE TRANGRE membres du Mercosur, attendent eux que le processus d'intgration rgionale acclre leur intgration aux courants de commerce et d'investissement mond iaux. L'article de Franoise Nicolas est complmentaire de celui de Richard Higgott en ce qui concerne l'Asie : le souci d'intgration conomique va de pair avec celui de l'affirmation d'une identit politique rgionale. L'accroissement du niveau de dveloppement des pays de l'ASEAN et le contexte de l'aprs-guerre froide stimulent leurs ambitions sur la scne internationale, mais ces ambitions ne peuvent se raliser isolment. D'o les efforts notamment de la Malaisie pour constituer un groupe de pays asiatiques soud et internationalement reconnu. Maria Green Cowles aborde la dynamique des interactions entre mondialisation et rgionalisation du point de vue des politiques d'influence que dveloppent les multinationales auprs des autorits publiques. Elle s'appuie sur l'exprience du programme d'achvement du march intrieur europen pour montrer que les entreprises ont contribu renforcer la construction rgionale partir de proccupations d'ordre global. Au dbut des annes 80, les grandes entreprises europennes considraient que la fragmentation persistante des marchs euro pens constituait un obstacle l'accroissement de leur comptitivit face aux concurrentes amricaines et japonaises. Elles ont donc activement promu l'ide du march unique. Maria Green Cowles montre que, ce faisant, les entreprises ont fortement accru leur prsence et leur influence directe auprs des autorits europennes. Cette exprience est dsormais prcieuse pour la phase de ngo ciations transatlantiques propos de la libralisation des services et de la rduc tion des obstacles non tarifaires aux changes. L'article d'Alain Joxe analyse l'volution de la pense stratgique des Etats-Unis, seule puissance dominante dans la priode de l'aprs-guerre froide. Il montre que dans ce nouveau contexte, le caractre rgional des alliances a perdu de son import ance. Les paradigmes dvelopps aux Etats-Unis pour analyser les alliances ou les regroupements pertinents font une large place aux dterminants de la mondialisat ion, et notamment aux volutions technologiques et l'mergence de nouvelles puissances conomiques. L'auteur souligne que les paradigmes qui inspirent la stratgie amricaine ne s'appuient pas sur des dcoupages du monde en rgions, mais plutt en termes de civilisations , de vagues technologiques ou de de gr de dveloppement du couple conomie de march/dmocratie. Dans ce contexte, les alliances locales ne sauraient avoir une valeur fixe, mais sont appeles fluctuer en fonction des intrts amricains. Selon Alain Joxe, la vision monop olaire du monde que dveloppent les Etats-Unis aprs le naufrage de l'ennemi idologique contribue l'affaiblissement du rle des Etats-nations, notamment dans les zones instables de l'aprs-guerre froide. Gopolitique et goconomie La combinaison des perspectives conomiques et politiques que propose ce dos sier permet d'expliciter les diffrentes interactions entre mondialisation et rgio nalisation. Le dveloppement d'initiatives d'intgration rgionale peut s'expliquer par l'volution de la gographie conomique mondiale. Mais, d'une part cette perspective n'est pas indpendante des vnements politiques13 et, d'autre part,

13. Au premier rang desquels la fin de la guerre froide, comme l'avait soulign Fred Bergsten ds 1990.

LA MONDIALISATION, FACTEUR D'INTGRATION RGIONALE / 263 elle n'est pas suffisante. C'est ce que montrent de faon complmentaire les articles de Richard Higgott avec une approche d'conomie politique et celui d'Alain Joxe qui analyse les fondements de l'volution de la stratgie amricaine. Les contributions de ce dossier s'inscrivent ainsi dans un courant d'analyse relat ivement rcent de la mondialisation et de ses consquences, qui, au-del de la comprhension des interdpendances conomiques, aborde les ractions des acteurs, et notamment celles des Etats-nations. Ces derniers, tout en ayant en part ie perdu leur statut et leur rle central dans la dtermination du destin des peuples et des activits conomiques prsents sur leur territoire, conservent suff isamment de lgitimit dans les pays dmocratiques pour mettre en oeuvre des choix politiques relativement autonomes14. Dans ce contexte, les institutions rgionales mises en place par des processus d'intgration peuvent reprsenter un appui complmentaire, mais ne sauraient prtendre remplacer PEtat-nation dans ses diffrentes fonctions la rgionalisation n'est pas une solution miracle aux dfis que la mondialisation lance l'Etat. Ces diffrentes rflexions suggrent qu'il est sans doute possible de dfendre un modle europen d'conomie de march... condition de le dfinir. En effet, le modle rhnan de l'conomie sociale de march, qui a pu tre cit en exemple de bon compromis entre libra lisme, intervention de l'Etat et participation des reprsentations professionnelles (Albert 1991), ne peut gure tre copi. Tout d'abord car, pour des raisons histo riques et sociologiques, les modles ou systmes nationaux ne peuvent pas tre simplement transfrs d'un pays l'autre. Ensuite, dans le contexte de la mondiali sation, le modle rhnan doit lui-mme voluer ; les difficults conomiques et politiques que connat l'Allemagne la fin des annes 90 soulignent que le proces sus est douloureux.

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