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TRANSFORMACIONES DE AMRICA LATINA EN EL SIGLO XX

LOS CAMBIOS EN LA INSERCIN MUNDIAL Y SUS CONSECUENCIAS INTERNAS

Todo anlisis concerniente a Amrica latina en su conjunto corre el riesgo de formular proposiciones de tal nivel de generalidad que terminan careciendo de valor explicativo. Los rasgos nacionales, fruto de la manera en que cada pas construy su propia historia, oponen serios obstculos a la elaboracin de proposiciones de alcance regional. Esta observacin es ms pertinente para algunas problemticas que para otras. As, estimamos que para algunos de los temas socioeconmicos que abordaremos en estas pginas hay ms posibilidades de sistematizar proposiciones de carcter general que para otros. Los pases que componen Amrica latina, moldearon originariamente sus economas segn las condiciones diseadas en el marco de la divisin internacional del trabajo, es decir, la distincin entre naciones productoras de artculos industrializados y tecnologa, y pases proveedores de materias primas. De esta forma, en el subcontinente se adopt una dinmica econmica de crecimiento hacia afuera. La conjuncin del progreso europeo con la aparicin de nuevas tcnicas de comunicacin abri el territorio latinoamericano a mercaderas de diverso tipo, de bajo precio e incorpor un caudal importante de inversiones de capital de origen europeo permiti la explotacin de los recursos naturales que Latinoamrica poda ofrecer, orientados a la exportacin hacia el viejo continente. Esas inversiones se destinaron a la construccin de puertos y de lneas frreas para favorecer el ingreso y la salida de los productos, a la provisin de crditos al comercio y a la aplicacin de ciertas innovaciones tecnolgicas en la explotacin de los recursos naturales. El crecimiento hacia afuera defini el perfil monoproductor de los pases latinoamericanos. De acuerdo con esta condicin, resulta posible diferenciarlos en tres grupos: 1. exportadores de productos agrcolas de clima templado (Argentina y Uruguay) 2. exportadores de productos agrcolas tropicales (Brasil, Colombia, Ecuador, la regin de Amrica Central y el Caribe) 3. exportadores de productos minerales (Mxico, Chile, Per, Bolivia y Venezuela). Aun cuando las crisis producidas en los mercados internacionales impactaban en las economas latinoamericanas y podan desequilibrar la balanza comercial de un pas o crear inestabilidad social y poltica, en uno o dos aos la situacin sola volver a los cauces normales. La distorsin producida por la Primera Guerra Mundial tuvo efectos ms duraderos y los principales pases 1

latinoamericanos derivaron una porcin de sus recursos hacia la industrializacin y la diversificacin de sus economas. No obstante, el sector exportador continu siendo el eje del sistema econmico: a fines de la dcada del 20 las exportaciones de bienes primarios representaban an una alta proporcin del Producto Bruto Interno. Si tenemos en cuenta, adems, que aproximadamente el 70 % del comercio exterior se efectuaba solamente con cuatro pases (EE.UU., Gran Bretaa, Francia y Alemania), es fcil comprender la situacin de vulnerabilidad de los pases latinoamericanos. Sobre los factores que favorecieron el mantenimiento del estilo de desarrollo imperante, Gustavo y Hlne Beyhaut plantean una argumentacin que resulta interesante para pensar los aos anteriores a la crisis del 30: Por qu la prdica a veces exitosa en favor de medidas proteccionistas no culmin con la creacin de grandes centros industriales en Amrica latina? Un conjunto de factores influye en ello. La poblacin latinoamericana en su mayora, descenda de mano de obra servil o eran sectores marginales, mantena niveles de vida muy bajos y no haba llegado a incorporarse plenamente a la economa monetaria. La minera estaba en manos de empresarios extranjeros. El sistema de transportes tambin, y el progreso tcnico y la rebaja de los fletes no favorecan el intercambio interregional sino el comercio exterior. Los organismos de gobierno se mostraban totalmente ineficaces para intervenir en la economa. No exista un ingreso monetario capaz de mantener un mercado interno; persista la tendencia suntuaria de las oligarquas locales y su desinters en contribuir a una inversin que pudiera promover el desarrollo. De ah que siempre fuese necesario recurrir a la inversin extranjera que, al colocarse segn sus propias conveniencias, contribua a acentuar la dependencia y la salida hacia el exterior de gran parte del ingreso local. Otros elementos incidan adems en el atraso industrial latinoamericano. Los valores heredados del mundo colonial no eran propicios al progreso industrial, y tampoco la orientacin de los institutos de enseanza (Gustavo y Hlne Beyhaut. Amrica latina: de la independencia a la segunda guerra mundial. Siglo XXI, Mxico, 1985, pg. 189). La crisis de 1930 mostr claramente los lmites del esquema primario exportador. La cada de los precios de los productos primarios que sigui a la retraccin de la demanda internacional fue verdaderamente dramtica y afect a todos los pases latinoamericanos aunque con diferencias en cada caso. La combinacin del descenso de los precios y de los volmenes de exportacin trajo una marcada prdida del poder adquisitivo de las exportaciones.

Las producciones ms golpeadas fueron los minerales mexicanos, los alimentos de zonas templadas como la Argentina y de los frutos tropicales de Amrica Central. Por otra parte, la retraccin en el flujo del movimiento internacional de capitales europeos repercuti directamente en la expansin de la infraestructura destinada a desarrollar los bienes exportables. Dado que todo el sector moderno de las economas latinoamericanas estaba ligado al comercio exterior, los efectos de la crisis incidieron no slo en la baja del nivel de importaciones y de exportaciones, sino que condicionaron el comportamiento de las finanzas pblicas y del sistema monetario. Por otro lado, la devaluacin monetaria, la inflacin y la cada de la recaudacin impositiva fueron acompaados por el desempleo y el deterioro del nivel de vida. Adems, una parte creciente del total de las exportaciones en descenso debi destinarse a pagar los emprstitos contrados previamente. La menor disponibilidad de recursos ejerci una gran presin hacia la restriccin de las importaciones y llev a los gobiernos a adoptar medidas para recuperar los deteriorados ingresos fiscales. Las consecuencias de la crisis incidieron de manera diferente en cada pas, en funcin de las caractersticas de la integracin en el mercado mundial. En algunos casos, la debacle internacional se transform en una oportunidad para el crecimiento de la industrializacin, merced al aprovechamiento de ciertas ventajas, tales como la existencia de una oferta elstica de fuerza de trabajo, con salarios reales relativamente bajos y estables, disponibilidad de cierta tecnologa tradicional y un relativo tamao del mercado interno. En cambio, en otros pases, el excesivamente elevado nivel de dependencia del comercio internacional llev a agravar los efectos de la crisis mundial y a retardar el proceso de industrializacin. De todos modos, Amrica latina en su conjunto se orient, a partir de la cuarta dcada del presente siglo, a un nuevo modelo de desenvolvimiento econmico, que se convino en llamar el proceso sustitutivo de importaciones. Dicho proceso marc de una manera muy caracterstica el desarrollo de la regin no slo en lo econmico sino tambin en el plano social y, como veremos, influy en las transformaciones polticas si no de todos, al menos de una parte de los pases latinoamericanos. POLTICA Y SOCIEDAD A PARTIR DE LOS AOS 30 Uno de los cambios ms importantes provocados por la crisis de 1930 en Amrica latina fue el paso de polticas liberales a la instrumentacin por parte de los gobiernos de diferentes herramientas de intervencin estatal. En Argentina, la confluencia de intereses entre los polticos a cargo del Estado y los sectores econmicamente predominantes, vinculados a las actividades 3

agropecuarias, llev a que se realizara un esfuerzo considerable para preservar el crdito externo y para adaptarse a las condiciones de inestabilidad del mercado mundial de materias primas. En Mxico, en cambio, la estrategia fue distinta: el sector exportador estaba en manos de empresas extranjeras. Esto hizo ms ntida la diferencia entre los intereses del Estado mexicano y los de los grupos exportadores. Varias instituciones mexicanas creadas anteriormente, tales como el Banco Central o la Comisin Federal de Electrificacin, fueron la antesala de una serie de medidas intervencionistas, entre las que cabe destacar la expropiacin de las empresas petroleras en 1938, durante el gobierno nacionalista y reformista de Lzaro Crdenas. Un caso intermedio fue el brasileo pues el gobierno de Getulio Vargas llev a cabo una poltica dual. Por un lado, estableci un compromiso con los tradicionales grupos cafetaleros, cuya produccin era adquirida por el Estado para ser, en gran parte, destruida. Por otro, se tomaron medidas para unificar el mercado nacional, eliminando barreras aduaneras entre las provincias; se cre la Compaa Siderrgica Nacional, que instal la usina de Volta Redonda y se promovi el entrenamiento de mano de obra industrial a nivel nacional. Como consecuencia del hundimiento del patrn oro, la totalidad de los pases de la regin debi disear algn tipo de poltica cambiaria. Varias de las repblicas ms pequeas se inclinaron por vincularse al dlar norteamericano, abandonando as el tipo de cambio como instrumento activo. La mayora de los pases, sin embargo, optaron por los controles de cambio de las divisas. Otros prefirieron sistemas mltiples que les permitiera equilibrar las presiones entre los sectores exportador e importador. Las restricciones del comercio exterior y la implementacin de medidas fiscales, contribuyeron a crear las condiciones objetivas de la etapa de industrializacin que, con mayor o menor intencin preestablecida por parte de los gobernantes segn los pases, llev a las diferentes experiencias industrializadoras. Promediando los aos 30 varios gobiernos reconocieron la necesidad de una intervencin directa del Estado a favor del sector industrial, creando a tales efectos diferentes organismos gubernamentales para promover nuevas actividades manufactureras con economas de escala y maquinaria moderna. Incluso en algunos casos se lleg a formar empresas estatales en diferentes rubros de produccin industrial. Por su parte, el desvo de recursos hacia el sector manufacturero y el aumento de las migraciones internas y la urbanizacin elev la demanda de energa y se hicieron nuevas plantas de electricidad y empresas de exploracin y refinacin petrolera. Tambin crecieron las inversiones en los servicios pblicos y de transporte y en el sector de la construccin. 4

En sntesis, en Amrica latina los aos treinta acaso no representaron una ruptura decisiva con el pasado, pero tampoco fueron una oportunidad perdida. La Segunda Guerra Mundial trajo la desorganizacin de los mercados internacionales y una nueva transicin caracterizada por la profundizacin de un modelo de crecimiento hacia adentro, basado en el desarrollo de la industrializacin sustitutiva de importaciones impulsada y orientada por estados cada vez ms intervencionistas. Con la posguerra, el primer avance global hacia el establecimiento de un nuevo orden econmico internacional fue con la conferencia de Bretton Woods. Estados Unidos, como principal nacin acreedora del mundo y con una economa enormemente robustecida por los aumentos de produccin blica, logr imponer sus propios intereses al conjunto de naciones participantes. Entre las principales medidas adoptadas en la conferencia cabe destacar la creacin de dos nuevas organizaciones internacionales que funcionaran bajo los auspicios de las Naciones Unidas: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo (BIRD o Banco Mundial). En ambas entidades se dio prioridad a la reconstruccin europea. Por ltimo, el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) de 1947 constituy el tercer pilar del nuevo orden econmico internacional y el hecho de que en el mismo no se incluyeran los problemas de comercio internacional de productos primarios fue un factor que influy en los pases de Amrica latina para favorecer las estrategias del desarrollo hacia adentro. El GATT concentr todos sus esfuerzos en reducir o eliminar las diferentes barreras que afectaban el libre comercio de bienes industrializados. Al cabo de varias reuniones se acord la eliminacin progresiva de las barreras arancelarias y no arancelarias impuestas sobre estos bienes. Las medidas redundaron en un aumento sin precedentes de las exportaciones e importaciones mundiales. Fueron varios los factores que contribuyeron al creciente dinamismo con que se desarroll el comercio internacional en el perodo de posguerra. A fines de los cuarenta la ayuda del Plan Marshall haba paliado en gran medida las dificultades de la balanza de pagos de la mayor parte de los pases europeos, y contribuy a elevar la tasa de acumulacin de capital. Entre 1948 y 1973 el valor del comercio internacional creci a un ritmo anual de 9,7 % y el incremento de los volmenes de intercambio fue apenas menor. SOBRE EL FENMENO POPULISTA La poltica latinoamericana conoci importantes transformaciones a partir de la reestructuracin social y econmica provocada primero por la crisis del 30, luego por los procesos de migracin interna y la desarticulacin de las sociedades tradicionales de base rural y, en algunos pases, 5

por el inicio del desenvolvimiento industrial. Una nota caracterstica de esos aos fue el surgimiento de experiencias de movilizacin poltica denominadas generalmente populistas, que si bien no fueron todas semejantes, presentaron rasgos similares. Con la misma ptica global con la que nos referimos a la economa de esos aos, nos centraremos aqu en algunos aspectos de esos cambios registrados en las relaciones de poder destinados en algunos pases, tal el caso de la Argentina, a marcar de manera durable sus relaciones polticas. Los proyectos populistas aparecieron y vieron crecer su influencia en distintos pases de Amrica latina en condiciones de crisis del sistema sociopoltico de dominacin imperante. Esas crisis se produjeron, fundamentalmente, por el debilitamiento de los factores objetivos y de las alianzas polticas que aseguraban la continuidad de las formas de dominacin vigentes y no fueron el resultado de iniciativas o protestas de las clases o sectores populares. El orden social estaba fisurado, pero no en quiebra; en la sociedad poda haber malestar, pero no grandes reclamos de cambios profundos. Prcticamente, entre la crisis econmica de 1930 y mediados de la dcada siguiente existieron condiciones parecidas en muchos pases de la regin como consecuencia de los cambios producidos en las respectivas inserciones internacionales, que de una manera u otra afectaron la dinmica interna de las relaciones polticas y sociales. Lo que para la experiencia brasilea se ha denominado la crisis de la dominacin oligrquica, y que en otros casos nacionales se caracteriz con la nocin de crisis de hegemona, remite a la prdida de capacidad de las clases tradicionales para asegurar la reproduccin de la economa y de la poltica en contextos en los que se haban modificado variables fundamentales, tanto nacionales como internacionales. Como hemos dicho, primero los efectos de la crisis de 1930 y luego la Segunda Guerra Mundial contribuyeron a que perdiera significacin relativa la produccin primaria exportable y aumentara la actividad industrial y se registraran procesos migratorios del campo a las ciudades. A ese nuevo mapa social y econmico, las fuerzas polticas preexistentes se adaptaron de modo diferente segn los pases. Pero el debilitamiento registrado en los sectores econmicos y sociales dominantes y la presencia de nuevos sectores populares urbanos gener las condiciones en las cuales, en algunos casos, se impulsaron combinaciones polticas que significaron un quiebre en la dinmica que hasta entonces haba tenido la lucha por el poder. Segn los diversos pases, pudo jugar de distinto modo la crisis en el modo tradicional de dominacin o aparicin de masas disponibles, como se denomin para el caso argentino. En el Brasil, la experiencia 6

populista de Getulio Vargas, que se desarroll entre 1930 y 1945, mostr cmo el antiguo sistema de dominacin mantena su parte de gravitacin en virtud del carcter predominantemente rural de la estructura social, pero los sectores populares urbanos organizados desde el Estado por los populistas, configuraron un contrapeso en un juego de equilibrios nunca totalmente resuelto, en el cual los intereses tradicionales conservaron una parte de su influencia poltica. En la Argentina, entre 1946 y 1955, el proyecto populista de Pern se apoy bsicamente sobre la movilizacin de los sectores populares urbanos y con ello consigui ms distancia de las clases tradicionales en comparacin con su homlogo brasileo. El ejemplo contrario fue el de Jos Mara Velasco Ibarra en el Ecuador. El velasquismo alcanz el poder por primera vez en 1933 en un contexto global de crisis poltica, con la adhesin de las masas marginales de Quito pero ante la neutralidad de buena parte de las clases tradicionales, lo que llev a algunos autores a caracterizarlo no ya como populista, sino como el ltimo caudillo de la oligarqua. El gobierno de Lzaro Crdenas en Mxico, en la segunda mitad de la dcada del 30, surgi como una construccin populista en condiciones totalmente distintas a todas las mencionadas. La Revolucin Mexicana ya haba puesto fin a la dominacin tradicional que recin entraba en crisis en los otros pases cuando iniciaron las experiencias populistas. Crdenas lleg a la presidencia en 1934 en representacin del partido de la revolucin mexicana, y su obra de gobierno signific una profundizacin de sta para la cual convoc el apoyo activo de los sectores populares. Se trat de un proceso de consolidacin de la revolucin que cabe aproximar conceptualmente al populismo, aunque su clave de lectura principal no puede separarse de la continuidad del estilo de desarrollo poltico que viva ese pas. Al considerarlo desde esa perspectiva, se ha caracterizado al cardenismo como el organizador poltico de la sociedad mexicana, y su accin tuvo por consecuencia el afianzamiento del control del partido oficial sobre la misma. Resumiendo uno de los rasgos en comn de todas las experiencias mencionadas, encontramos que los populismos contaron en sus momentos iniciales con la movilizacin activa de sectores populares urbanos y establecieron compromisos distintos, segn los casos nacionales, con las clases dominantes tradicionales. Las elites que propusieron la convocatoria populista no eran marginales ni debutantes en poltica. ste es uno de los aspectos que resulta til para distinguir los populismos de los fascismos europeos, dado que remite al carcter mucho ms prximo al establishment de los dirigentes latinoamericanos en comparacin con quienes se colocaron a la cabeza de los 7

totalitarismos del viejo continente. Getulio Vargas haba sido gobernador del importante estado de Ro Grande do Sul, y su carrera poltica, iniciada en 1907, se desenvolvi segn los pasos propios de un presidenciable brasileo. Juan D. Pern era coronel del ejrcito argentino y ocupaba la vicepresidencia de la Repblica en el gobierno militar que le sirvi para proyectar su figura a la escena poltica. El ecuatoriano Jos M. Velasco Ibarra haba sido legislador y presidente de la Cmara de Diputados de su pas. Lzaro Crdenas era general del ejrcito mexicano y lleg a la presidencia como candidato del partido oficialista. El MNR boliviano fue un partido moderado que compiti por el poder por va electoral y sum a sus filas a una parte de la intelectualidad del pas. El menos prximo al orden preexistente de todos los dirigentes importantes de los movimientos populistas de Amrica latina fue, probablemente, Jorge Eliecer Gaitn. Dicho lder colombiano tena un origen social ms popular que el de otros jefes del tipo de movimiento poltico aqu analizado. Aun as, Gaitn tuvo en su pas una formacin universitaria en ciencia jurdica y complet sus estudios en Italia. La experiencia populista de Guatemala, presidida primero por el profesor Juan Jos Arvalo y luego por el coronel Jacobo Arbenz, present a la vez las caractersticas de un proceso de modernizacin democrtica y de incorporacin de masas populares a la poltica y su elite no se diferenci mayormente de las observables en los partidos de clase media de la regin. Los elementos muy sintticamente presentados remiten a aspectos polticos de la conformacin de las elites populistas. Esos rasgos corresponden no slo a los altos jefes; tambin en los niveles intermedios y bajos de los elencos partidarios se pueden encontrar personas que provenan de la poltica tradicional de la poca anterior a las experiencias mencionadas. Tampoco estuvieron totalmente cortados los vnculos con los sectores cultural y econmicamente predominantes; algunos de sus miembros se incorporaron a las elites populistas, en las cuales tuvieron un desempeo activo. A todos los populismos se sumaron hombres de la gran burguesa y ejercieron cargos importantes. Menos perceptibles que en las posiciones centrales del Estado, ocuparon funciones en gobiernos regionales y no faltan ejemplos que revelan la continuidad de miembros de los mismos clanes oligrquicos que pasaron de la poltica tradicional a la populista sin modificar prcticamente ninguno de sus comportamientos clientelistas, en especial en zonas sin desarrollo industrial ni sindicatos. Es decir que lo novedoso del populismo no debe buscarse en el arribo a la poltica de personas hasta entonces ajenas a ella ni a los sectores cultural y econmicamente predominantes, sino en el estilo de la convocatoria mediante la movilizacin de sectores populares hasta ese momento 8

total o parcialmente marginados de la accin cvica. En esa dinmica, la elite populista como conjunto se convirti efectivamente en algo nuevo y, en muchos casos, se produjeron distanciamientos entre sus miembros y los de las clases tradicionales que impidieron por largo tiempo, o bloquearon para siempre, la reconciliacin entre actores cuyos origen social, modos de comportarse o visiones de la vida no eran diferentes. A diferencia de los liderazgos totalitarios, como los de Stalin, Mussolini o Hitler, en los casos de los jefes populistas existen mediaciones partidarias mucho ms dbiles e inorgnicas. Este tipo de liderazgo, basado en la idea del encuentro entre un jefe y un pueblo, es distinto, por ejemplo, al ejercido por Hitler, para quien el partido nazi encarnaba al Volk. Aun cuando Hitler creyera que el destino de Alemania se confunda con su persona, la consistencia de las estructuras orgnicas de su partido y de las organizaciones que ste controlaba hacan del liderazgo algo mucho ms institucional. Esa diferencia se proyect, a su vez, en los estilos de puesta en escena de la poltica, que en casos como el de Hitler alcanzaron altos niveles de sofisticacin y elaboracin, en tanto que en los populismos latinoamericanos fueron menos tcnicos y ms personales. Dadme un balcn y triunfar fue una frase empleada por el ecuatoriano Velasco Ibarra que sirve para indicar lo mdico de los recursos que requera para establecer la comunicacin con sus seguidores. Aunque la mayor parte de los partidos latinoamericanos no se distingui nunca por sistematizar sus ideologas y fueron personalistas, el rasgo propio de los populismos fue hacer del personalismo una virtud expresamente asumida. Cuando los populismos controlaron el Estado emplearon muchos recursos para hacer propaganda, pero en tanto sus ideologas eran poco consistentes terminaron poniendo el nfasis en la apologa de los jefes. La Nueva Argentina de Pern o el Estado Novo de Vargas dejaban traslucir, posiblemente ms que otras experiencias, el carcter personalizado de la novedad poltica. En aquellos pases donde los populismos produjeron transformaciones sociales de mayor contenido estructural, como las reformas agrarias boliviana o guatemalteca, el personalismo en la propaganda fue comparativamente menos pronunciado. Las convocatorias populistas apuntaron inicialmente a ganar apoyos en ms sectores de los que finalmente los lograron. La adhesin de los sectores populares urbanos probablemente fue uno de los motivos por los cuales sectores medios o altos, que tambin pudieron ser atrados por ellas, se convirtieron en neutrales u opositores a esas nuevas experiencias polticas. Puede afirmarse que el populismo, pese a abstenerse de invocar expresamente la lucha de clases, agudiz los conflictos entre sectores definidos por su nivel de acceso a la distribucin del 9

ingreso y a la posesin de riqueza. En la medida que nos referimos a los comienzos del populismo, cuando todava no existan polticas sociales distribucionistas sino slo enunciados vagos en favor del pueblo, esta observacin cobra mayor pertinencia. Los sectores populares urbanos que apoyaron a los populismos, incluso cuando se trataba de obreros industriales, parecieron ms dispuestos a incorporarse a la arena poltica que a profundizar el conflicto pero, objetivamente, participaban en una trama de relaciones laborales conflictivas que no permaneci ajena a la lgica de las transformaciones globales que se registraban en la sociedad. Al crear sindicatos, aun aquellos totalmente controlados desde el poder como en el caso brasileo, el populismo gest nuevos actores del conflicto industrial. Si el populismo comparta esos sindicatos con fuerzas de la izquierda, como en Guatemala, sus enfrentamientos con el sector empresario eran mayores. Si se compara con la experiencia mussoliniana, vemos que el sindicalismo que sta impuls estaba destinado a sustituir una accin sindical que haba amenazado el orden social existente, en tanto que en Amrica latina ese poder de contestacin obrero no haba tenido igual potencia cuestionadora. Aun estatalmente controlados, los sindicalismos fomentados por los populismos tenan una dimensin de participacin que, por limitada que fuese, introduca cambios en las relaciones de trabajo. Lo que para los populistas era un medio de control corporativo sobre los sectores populares, fue vivido por una parte de stos como una institucin que tena en cuenta sus demandas. Las leyes de proteccin social o la ampliacin de la esfera de intervencin del Estado en la regulacin de los conflictos laborales fueron, tambin, vas por las que el populismo se vincul orgnicamente con los sectores populares. Para Crdenas, Pern o Arbenz, los sindicatos no slo fueron un medio para amortiguar conflictos sociales, sino que constituyeron un apoyo para enfrentar sectores adversarios. De esta dinmica de la relacin entre Estado y sectores populares, ms all de la aspiracin de los lderes y de las elites populistas por conseguir adhesiones en todo el pueblo, la consecuencia fue una politizacin de los conflictos sociales que les rest a esos proyectos las simpatas de las clases altas o medias, a las que tambin dirigan su convocatoria. Durante las experiencias populistas, la situacin socioeconmica de los sectores populares registr mejoras de distinta importancia segn los diferentes casos nacionales. Las polticas de distribucin de ingresos, la creacin de leyes de proteccin a los asalariados y, ms en general, las inversiones en materia de salud, vivienda y educacin, fueron un rasgo caracterstico de los gobiernos populistas. Estas acciones tuvieron menos profundidad que las emprendidas por los Estados de Bienestar europeos, pero se encuadraron dentro de la misma lgica de solucin de 10

los problemas sociales cuyos efectos se proponan amortiguar. En sentido general, puede afirmarse que el sostn encontrado por los populistas en los sectores populares fue de una importancia que no cabe explicar por la magnitud de las reformas sociales realizadas. Del mismo modo, la animadversin que los populismos despertaron en una parte considerable de las clases propietarias no podra ser interpretada como un efecto de los perjuicios econmicos o la disminucin de ingresos que les ocasionaron. Salvo en Bolivia y en Guatemala, pases donde se implementaron reformas ms estructurales, los populismos no alteraron las pautas centrales de las sociedades y las economas. Si bien en algunos aspectos las reformas sociales impuestas bajo los populismos tuvieron semejanzas con las adoptadas por los gobiernos socialdemcratas europeos, la diferencia consisti en el hecho de que los lderes y las elites populistas latinoamericanas aparecieron para los sectores populares dando desde arriba beneficios sociales para favorecerlos. se fue un elemento clave, ms que la magnitud de los avances econmicos y sociales efectivamente realizados, que contribuy a aumentar la adhesin y el reconocimiento de los populismos en el seno de los sectores populares. Pues, cuando se analizan cuantitativamente los beneficios acordados a dichos sectores surge que no implicaron grandes transformaciones en sus condiciones materiales de existencia. Cabe recordar, adems, que se trat de una poca de crecimiento de las poblaciones urbanas por las migraciones internas, y esto creaba una oferta suplementaria de mano de obra que actuaba negativamente sobre los salarios y, por otra parte, provocaba mayores requerimientos de vivienda y de servicios urbanos que el Estado no consegua satisfacer. De esas carencias fue un indicador elocuente el crecimiento de los cinturones de pobreza que rodearon las grandes ciudades en los pases donde se realizaron las experiencias populistas, fenmeno, por cierto, semejante al observable all donde tales formas de gobierno no se establecieron. Aun as, los lderes y las elites populistas aparecieron, para sus apoyos y para sus adversarios, haciendo poltica con los problemas sociales de un modo como nunca se haba hecho anteriormente. Los gobiernos se preocupaban por los trabajadores o ms globalmente por los pobres, los incluan en sus discursos y en sus anuncios, dando a sus necesidades y a sus carencias una dimensin totalmente nueva. La politizacin de los conflictos sociales constituy un aspecto clave que aument la imagen de los progresos y de las reformas que conoci la situacin de los sectores populares, ms all de su real y concreto alcance econmico.

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Las experiencias populistas de gobierno o los movimientos polticos de esa orientacin oscilaron entre pactar o enfrentarse con los sectores de mayor poder econmico o de ms prestigio social tradicional. En la lgica de la convocatoria populista se hallaba a la vez el conflicto y la conciliacin con esos sectores sociales. En sentido estricto, su nocin ideolgica omniabarcativa de pueblo no exclua a ningn sector social; por eso, de la elite populista formaron parte personas provenientes de las clases altas. Sin embargo, la dinmica poltica coloc, como se ha sealado, a la mayora de los sectores de ms poder econmico o prestigio social tradicional en el bloque contrario al populismo. Si bien los conflictos en algunos momentos fueron planteados por los populistas con un lenguaje singularmente beligerante contra lo que denominaban dueos del poder econmico, minoras oligrquicas, explotadores del pueblo, sin embargo las iniciativas para afectar los intereses de los sectores aludidos de esa manera tan hostil fueron muy limitadas. En las coyunturas ms densas y conflictivas los populistas pudieron parecer revolucionarios, pero sus concepciones acerca del buen funcionamiento de la sociedad no suponan la supresin de los sectores sociales a los que criticaban. En tanto el ideal populista era lograr la conciliacin nacional y la unidad de todos los sectores sociales y no queran realizar transformaciones estructurales totales, no tenan argumentos capaces de legitimar la anulacin de sus adversarios. Su visin de la sociedad los llevaba a evitar rupturas pero, al mismo tiempo, sus polticas para ganar apoyos en los sectores populares y el estilo de su convocatoria les generaba conflictos que, probablemente, se hallaban en contradiccin con sus proyectos ms generales. Los acuerdos y coincidencias de los gobiernos populistas con los sectores de las clases altas existieron ms en el plano econmico y social que en el poltico. Mantener el buen funcionamiento de la economa supona aceptar demandas de dichos sectores e implementar polticas estatales para favorecerlos. Los crditos para lograr el desarrollo econmico, los subsidios ms o menos encubiertos, la proteccin arancelaria del mercado interno, polticas que fueron comunes en la poca populista, beneficiaban a una parte de los principales sectores propietarios y, aun cuando stos pudieran estar en desacuerdo con las polticas sociales favorables a los sectores populares, las ventajas que obtuvieron fueron importantes. DE LA EXPANSIN A LA CRISIS A partir de la segunda mitad de la dcada de 1950 los precios de los productos primarios latinoamericanos comenzaron a caer en relacin con los de los bienes manufacturados 12

importados. Por otra parte, los exportadores latinoamericanos de productos primarios debieron hacer frente a la poltica de proteccin a la agricultura aplicada por los pases desarrollados y a la preferencia de las potencias europeas en lo que hace a sus importaciones de bienes primarios a favor de sus ex colonias. Estas situaciones otorgaron mayor consenso a las tesis de la Comisin Econmica para Amrica latina (CEPAL) sobre la declinacin prolongada y a largo plazo de los trminos del intercambio de las exportaciones de productos primarios. Basados en las concepciones estructuralistas muy aceptadas en la poca a nivel mundial, algunos sectores polticos y sociales propugnaban una industrializacin inducida y dirigida por el Estado a travs de medidas de tipo proteccionista y con la confianza en la llegada de capitales pblicos extranjeros para facilitar, pero no dirigir, ese proceso. Una segunda visin que responda de un modo directo a los intereses de los Estados Unidos y de los sectores ms conservadores de Amrica latina, pregonaba la necesidad del retorno radical a la libertad irrestricta de mercado y de las fuerzas que en l actuaban y pedan la creacin de condiciones polticas para facilitar el ingreso de capitales privados extranjeros. La accin econmica de la mayora de los gobiernos latinoamericanos termin conjugando u oscilando entre ambas posturas. Se establecieron inmejorables condiciones para el arribo de capitales externos atrados por un mercado interno protegido y con una legislacin favorable. La industrializacin por sustitucin de importaciones en los aos cincuenta fue acompaada con el establecimiento de una gran variedad de restricciones arancelarias a las importaciones, mltiples tipos de cambio sumamente fluctuantes y numerosos obstculos burocrticos a la exportacin de bienes primarios. A fines de la dcada, varios pases de Amrica latina evidenciaban problemas en su desarrollo industrial, al mismo tiempo que creca el desempleo y la pobreza. Como respuesta, en varios pases, a instancias de la CEPAL se intentaron ajustes en su estructura econmica. Exista consenso en que el tamao de los mercados internos era demasiado pequeo como para que pudieran desarrollarse las ventajas comparativas propias de las economas de escala para la mayora de los bienes producidos en el continente. Por otra parte, los pases europeos ofrecan el ejemplo de la creciente integracin comercial a travs de la constitucin del Mercado Comn y de la liberalizacin eliminando aranceles dentro del marco del GATT. As fue que comenz a desarrollarse en la prctica un importante proceso de integracin regional entre los pases latinoamericanos. A comienzos de los aos sesenta se conform la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), a lo que siguieron los

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acuerdos del Pacto Andino a finales de esa dcada. Estas iniciativas lograron , sin duda, resultados modestos comparados con las expectativas originales. Sobre aquellas primeras experiencias de integracin regional, Celso Furtado, uno de los ms clebres economistas latinoamericanos, realizaba una reflexin de carcter crtica. Furtado, siguiendo los razonamientos que en la poca acordaban prioridad al desarrollo nacional, resaltaba la necesidad de cada uno de los pases de realizar previamente planificaciones de sus respectivas economas para encarar luego las integraciones: ...el problema es mucho menos de formacin de un espacio econmico unificado mediante una movilidad progresiva de productos y factores de produccin lo que solamente sera practicable si las economas nacionales hubiesen alcanzado un grado de homogeneidad en la estructuracin interna mucho mayor y se encontrasen en similares niveles de desarrollo , que de reorientacin del desarrollo en el plano nacional hacia una articulacin creciente de las economas nacionales en un todo coherente. Las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio son fruto tardo de la ideologa del laissez-faire, al paso que el tipo de integracin que podr beneficiar a las economas latinoamericanas presupone un considerable avance en la planificacin a nivel nacional. Los centros de decisin ms importantes, aquellos que son de naturaleza poltica y estn capacitados para interpretar las aspiraciones de las colectividades, continuarn existiendo por mucho tiempo en el plano nacional. Es de esperar, sin embargo, que la llamada integracin econmica, hoy simple instrumento de la poltica de desarrollo de los gobiernos nacionales, ponga en marcha un proceso evolutivo de las estructuras polticas, lo que, por otra parte, corresponde a una exigencia de las relaciones internacionales (Celso Furtado. La economa latinoamericana desde la Conquista Ibrica hasta la Revolucin Cubana. Editorial Universitaria, Chile, 1970, pg. 242). En el nivel social los cambios registrados en la economa trajeron consecuencias contradictorias que preocupaban a muchos analistas de la regin. Al respecto, el socilogo Marshall Wolfe sintetiz en un documento de trabajo preparado para la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL, de 1972, el siguiente balance, en el que realizaba comparaciones con otros continentes: Las estadsticas del ingreso por habitante que sitan a los pases latinoamericanos en un tramo intermedio entre Europa y Amrica del Norte, por una parte, y frica y Asia, por la otra, y acusan cierto traslado en los extremos, combinan las situaciones muy distintas de las minoras modernas adineradas y del resto de la poblacin. Asimismo, salvo en algunos de los pases ms pequeos y ms rurales, las caractersticas predominantes de la pobreza en Amrica latina 14

se hallan a medio camino entre las caractersticas de la pobreza en los pases de altos ingresos y en los pases de muy bajos ingresos. EnAmrica latina todava hay millones de personas que sufren hambre o profundas privaciones materiales y que no tienen acceso alguno a los servicios de educacin y salud, pero esta pobreza extrema es menos generalizada en esta regin que en gran parte de frica y Asia. Las caractersticas dominantes de la pobreza estn cambiando con la urbanizacin y con la expansin de la accin asistencial del Estado. Estn pasando a primer plano los problemas de inseguridad respecto del empleo y del ingreso, de hacinamiento en viviendas miserables, de imposibilidad de estirar el presupuesto familiar para alcanzar a vivir en condiciones mnimas de decencia (que incluye la adquisicin de artculos de consumo elaborados) y las frustraciones que provoca el acceso limitado y discriminatorio a los servicios educativos, de salud y de bienestar. En los pases ms grandes, los actuales niveles de ingreso permitiran aliviar las privaciones materiales extremas a travs de subsidios estatales, programas especiales de empleo, etc., sin tener que introducir grandes cambios en el estilo de desarrollo; pero esto difcilmente afectara las dimensiones de la pobreza como estado de privacin y discriminacin relativa. La denominada crisis del petrleo de 1973-74 motorizada por el alza del precio del crudo, que cuadriplic su valor, y de otros productos asociados redund en la inestabilidad de muchas de las economas desarrolladas del mundo capitalista. En trminos de crecimiento econmico, la mayora de las economas perifricas fueron capaces de ajustarse mejor a la crisis que las de los pases desarrollados. Sin embargo, la conjuncin de los efectos tardos de la crisis petrolera con el estallido de la crisis financiera de 1982 termin afectndolas notoriamente. A partir de 1982 muchos pases de Amrica latina, experimentaron un drstico descenso en sus niveles de actividad econmica, del cual muchas no se haban recuperado an a comienzos de los aos noventa. En Amrica latina, la crisis del petrleo de 1973-1974 tuvo como efecto el aumento del valor de las exportaciones netas de petrleo (de 7.000 millones de u$s en 1973 a 23.000 millones en 1981). Sin embargo, las crisis alter los trminos de intercambio de los pases exportadores e importadores de crudo en la regin de modo inverso. Ecuador, y ms tarde Mxico, como pases exportadores fueron los ms beneficiados. Per tambin se convirti en exportador de petrleo, aun cuando las reservas identificadas resultaron ser menores que las estimaciones previas. La mayora de los pases latinoamericanos, en cambio, eran importadores netos. El caso de Venezuela, por entonces el principal productor de petrleo de la regin, posee caractersticas 15

singulares desde el momento en que, si bien increment notablemente los ingresos procedentes de la exportacin, adopt la poltica de la OPEP de reducir la produccin para mantener los precios. Hacia fines de la dcada del setenta, tanto los pases exportadores como los importadores de petrleo haban contrado fuertes deudas en el extranjero en el intento por sostener sus dinmicas de crecimiento econmico. A esta poltica se la ha denominado crecimiento basado en la deuda. El flujo de capitales hacia los pases latinoamericanos no slo colabor en algunos casos (los menos, sin duda) a mantener los niveles de crecimiento, sino que fundamentalmente benefici a las economas ms desarrolladas al preservar la demanda agregada global, y sirvi para compensar la masiva transferencia de recursos hacia los pases productores de petrleo de la primera mitad de la dcada. De esta manera, los pases latinoamericanos enfrentaron desde mediados de los 70 una oferta excesiva de capitales extranjeros de bajo costo, con la consiguiente revaluacin real de los tipos de cambio que ocasiona este fenmeno de liquidez. Entre 1973 y 1981, la importacin de bienes por parte de los principales pases de Amrica latina creci en trminos reales (a precios de 1980) de u$s 44.000 millones a u$s 93.000 millones y su dficit por cuenta corriente se elev de u$s 10.000 a u$s 40.000 millones. Luego llegaron los efectos generalizados de la llamada crisis de la deuda. Como en otros momentos tambin crticos para las economas de los pases desarrollados, stos transfirieron parte del coste de su ajuste a la periferia por medio de la combinacin de altas tasas nominales de inters, la interrupcin de prstamos, la contraccin de importaciones y bajas de los precios de los productos bsicos. No obstante, las cifras para la dcada sealan que los exportadores de manufacturas de toda la regin lograron un vigoroso crecimiento, con un volumen que promediaba un alza anual del 12 % a lo largo del perodo (una cifra similar a la de los aos sesenta). La inversin interna bruta (financiada parcialmente por la creciente deuda externa aument un tercio (en trminos reales), mientras que la participacin de la inversin en el PBI aument del 19 % de los aos sesenta al 24 % en la segunda mitad de los aos setenta. A su vez, el PBI creci a una tasa anual promedio del 5,2 % entre 1973 y 1980, aunque cay casi a cero en 1981, debido a la temprana llegada de la recesin a Argentina y Brasil. Sin embargo, los crecientes dficits internos y externos de los pases no podan ser financiados permanentemente con nuevo endeudamiento externo e interno. Con la abrupta interrupcin de 16

los prstamos externos a mediados de 1982 los pases latinoamericanos debieron comenzar a utilizar los ingresos por exportacin para hacer frente a los pagos por los servicios de la deuda externa, desechando el recurso de los ingresos adicionales. Concluy de este modo el crecimiento basado en la deuda y en todo el continente comenz a implantarse un severo ajuste con el fin de recomponer los crecientes desequilibrios. Al finalizar el decenio 1970- 1980, el economista chileno Carlos Ominami haca el siguiente balance de lo que se llam la dcada perdida de la economa latinoamericana: En el campo industrial, considerando a Amrica latina en su conjunto, no ha habido crecimiento industrial en lo que va corrido de esta dcada. Naturalmente hay situaciones muy desiguales segn los distintos pases. Asimismo, conviene indicar que el comportamiento de Amrica latina, si se lo confronta con otras zonas en desarrollo, ha sido particularmente negativo. Claramente, hemos perdido posiciones respecto, en particular, de los pases del Sudeste Asitico. (Carlos Ominani. Amrica latina en la reestructuracin industrial mundial, en AAVV, Industria, Estado y Sociedad. La reestructuracin industrial en Amrica latina y Europa. Editorial Nueva Sociedad, Venezuela, 1989). En sntesis, durante las tres dcadas que van de 1950 a 1980 los pases latinoamericanos evidenciaron en comparacin con la primera mitad de siglo un fuerte crecimiento econmico basado fundamentalmente en la industrializacin por sustitucin de importaciones. El PBI latinoamericano se quintuplic en el perodo. Puede afirmarse que el modelo industrializador result coherente con las condiciones predominantes en los diferentes mercados internacionales luego de la Segunda Guerra Mundial. Del mismo modo, cabe sostener que estuvo en clara sintona con las ideas ms aceptadas en materia econmica y con las crecientes demandas polticas planteadas por los nuevos actores emergentes en las diferentes sociedades. No obstante, existieron numerosos elementos cuestionables en la experiencia: una falta de continuidad en el diseo de las polticas econmicas un patrn muchas veces arbitrario de proteccin efectiva y un descuido respecto de la actividad exportadora un proteccionismo excesivo, combinado con la sobrevaluacin recurrente del tipo de cambio, que desalent las exportaciones primarias no tradicionales y las manufacturadas. Sin embargo, en su conjunto, la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones fue un factor positivo que contribuy al crecimiento del PBI (5,5 % anual promedio) y al desarrollo econmico general durante los aos cincuenta, los sesenta y, en menor medida, los 17

setenta. Durante los aos ochenta, la inversin productiva se vio postergada ante la necesidad de hacer frente al pago de la deuda externa. Asimismo, la intensidad de la crisis desatada por el nivel de endeudamiento llev a las autoridades econmicas a dar prioridad a los objetivos a corto plazo y posterg los de mayor alcance. Desde mediados de los ochenta la casi totalidad de las economas latinoamericanas se encontraron en un proceso de profundas reformas de orientacin neoliberal. Las mismas tuvieron como resultados entre otros: un claro incremento en la actividad financiera, un fuerte descenso en inversin productiva, un magro crecimiento del PBI y una peor distribucin del ingreso. Los costos del ajuste se distribuyeron de un modo desigual en el interior de cada una de las sociedades deteriorando an ms la de por s desequilibrada distribucin de oportunidades, de ingresos y de riqueza, al mismo tiempo que aument el nmero de aquellos que viven por debajo de la lnea de pobreza. LAS DCADAS DEL 80 Y DEL 90: EL NEOLIBERALISMO EN AMRICA LATINA En toda Amrica latina, la ideologa neoliberal (nota: usaremos indistintamente el trmino neoliberal o liberal) que postulaba la disminucin de la esfera de intervencin del Estado en la economa y la consiguiente expansin del dominio del Mercado, se difundi con notable fuerza en el curso de la dcada del 80. Esa perspectiva doctrinaria no era totalmente ajena a los debates de la regin en pocas anteriores, pero fue recin en el curso de los ltimos decenios que mostr una singular capacidad para ganar adhesiones de sectores sociales y polticos que hasta entonces no lo haban apoyado. Por sus consecuencias econmicas, polticas y sociales el neoliberalismo encontr algunas resistencias en los sectores que resultaban perjudicados, pero fue notoria la debilidad relativa de esas reacciones. Es ms, partidos polticos que tradicionalmente haban defendido programas intervensionistas viraron hacia el liberalismo. En el campo intelectual el retroceso de las ideas intervencionistas fue igualmente significativo. La prdida de influencia de la Comisin Econmica para Amrica latina (CEPAL) fue en ese sentido muy reveladora. Tal como lo sealamos anteriormente, la crisis mundial de 1973 introdujo de manera definitiva en los pases centrales una nueva situacin de la cual no saldran impunes las ideas keynesianas. El debate es conocido y, tambin, se sabe cmo se sald. Las ideas del liberalismo volvieron a tomar fuerza en los pases desarrollados; la revalorizacin del mercado corri pareja con las crticas a las burocracias estatales. Amrica latina no poda quedar fuera del nuevo movimiento universal de ideas. 18

Su realidad era distinta bajo mltiples aspectos a la de los pases avanzados, pero el cambio de paradigmas all dominantes siempre haba influido en sus elites polticas e intelectuales. Las instituciones internacionales como el FMI o el Banco Mundial operaban, adems, como difusores de las nuevas ideas. Esta situacin ayud a que las propuestas neoliberales ganaran fuerza en los distintos pases de la regin en los debates que por esa poca se llevaban a cabo en medios acadmicos y polticos. La raz de las discusiones se hallaba en torno a cul deba ser el modelo que permitira solucionar los problemas econmicos y sociales todava no resueltos. Era el neoliberalismo un proyecto econmico que necesitaba ser sostenido mediante el autoritarismo de los gobiernos militares para conseguir contrarrestar el descontento que producan sus efectos en los sectores populares? Muchos creyeron durante la segunda mitad de los aos 70 que caba contestar afirmativamente a esa pregunta. Con el fin de esa dcada se inici el retorno a la democracia. El primer gobierno democrtico del nuevo ciclo poltico que asumi un proyecto econmico liberal fue el peruano, establecido en 1979 y presidido por Fernando Belande Terry; la experiencia termin en un fracaso ya que no consigui resolver ninguno de los grandes problemas que enfrentaba el pas. Su sucesor, Alan Garca, fracasara luego con una propuesta de inspiracin intervencionista; el relevo fue hecho por Alberto Fujimori, quien se inclin a favor de polticas econmicas neoliberales. En la Argentina, Ral Alfonsn lleg al gobierno en 1983 y despus de intentar durante el primer ao aplicar propuestas econmicas de corte intervencionista, opt por desplazarse lenta pero persistentemente hacia un modelo de corte liberal; su sucesor el peronista Menem profundiz an mucho ms esa orientacin favorable al neoliberalismo. En Bolivia, el retorno a la democracia se inici con Paz Estenssoro mediante una poltica econmica intervensionista y no logr solucionar la ya endmica crisis del pas; lo sucedi Adolfo Siles Suazo quien puso en prctica un proyecto de inspiracin liberal, continuado y ahondado por el presidente siguiente, Paz Zamora. En Brasil, despus del fin de la dictadura, primero con Sarney y luego con Collor de Mello, tambin qued demostrado que el liberalismo poda ser el proyecto econmico de los gobiernos civiles de origen democrtico. Algo similar ocurra en Uruguay, donde de un modo ms atenuado con el primer presidente posterior a la dictadura, Sanguinetti, pero de una manera ms decidida con su sucesor, Lacalle, el liberalismo se convirti en el proyecto gubernamental en economa. El caso chileno no fue una excepcin: el presidente Aylwin, respaldado por una alianza integrada por demcratas cristianos y socialistas, instal su gobierno a inicios de la dcada del 90 en una direccin econmica que mantuvo globalmente las mismas orientaciones 19

liberales que su antecesor Pinochet, aun cuando se propuso una correccin tendiente a mejorar la equidad social. Digamos que en los hechos iba a quedar contestada la pregunta sobre la posibilidad de articular el neoliberalismo econmico con el rgimen poltico democrtico en varios pases de la regin que salan de dictaduras. Con tradiciones polticas distintas, el caso colombiano y el mexicano, revelaban una similar opcin por las propuestas de orientacin liberal. En Mxico, bajo la presidencia de Salinas de Gortari, adems de llevar adelante una importante poltica de privatizaciones se encar una integracin econmica con los Estados Unidos destinada a transformar en mltiples aspectos la economa del pas. As, de norte a sur de Amrica latina, la reduccin de la esfera de intervencin del Estado y la ampliacin del dominio del mercado se ha convertido en un proyecto impulsado por todo tipo de gobiernos. Un factor que intervino decisivamente en el avance de las concepciones neoliberales en la regin fue la llamada crisis de la deuda que comenz a principios de la dcada del 80 y coloc a todos los pases frente a las fuertes presiones de los bancos acreedores y de los organismos internacionales como el FMI o el Banco Mundial. El pago de la deuda se planteaba como totalmente asociado con las restricciones del gasto pblico, que llevaba al redimensionamiento del Estado, despojndolo de muchas de sus funciones y reduciendo el personal burocrtico. La apertura de la economa se generaliz como propuesta en la mayora de los pases de Amrica latina; la competencia y no el proteccionismo, fue el lema que mostr lo lejos que se estaba en las ideas de la etapa de desarrollo precedente. El problema del tamao de los mercados y su adecuacin a una economa de escala, invit a pensar en trminos de integraciones regionales. De hecho, las polticas de creacin de mercados comunes tienen mltiples componentes que contribuyen a la liberalizacin de la economa de cada pas, ya que los empresarios locales pierden el privilegio que tenan hasta entonces de actuar sin competencia. El Estado ve reducir sus posibilidades de estimular o subsidiar determinadas producciones; ya que esto implicara en el marco de las integraciones una prctica de dumping, slo queda el dinamismo de los empresarios como motor del desarrollo. Las negociaciones con respecto a la deuda externa implicaron, adems, que en varios pases se encarara un proceso de privatizaciones de empresas pblicas, pudiendo utilizarse ttulos de la deuda como medio de pago. Por esta va se profundiz la liberalizacin de la economa, pasando al mercado recursos hasta entonces en poder del Estado. No faltaron casos de empresas pblicas que fueron directamente cerradas por estimrselas intransferibles al sector privado, como por 20

ejemplo los ferrocarriles uruguayos o el banco oficial de crdito a la vivienda argentino. Si bien esta reduccin del sector pblico suele despertar resistencias de los agentes burocrticos que se desempean en las empresas directamente afectadas, en la mayora de la poblacin las encuestas de opinin suelen revelar una expectativa favorable a este retiro del Estado de la actividad productiva o de servicios. Las reacciones sociales ante la apertura de los mercados internos a la importacin de productos competitivos con los de origen local, fueron y son contradictorias. Aquellos sectores que ven directamente afectada su actividad, sean empresarios u obreros, expresan disconformidad, pero la perspectiva de acceder a bienes de mejor calidad y menos precio de origen importado, favorece en lo inmediato a los consumidores. Aun cuando los perjudicados constituyen grupos de presin importantes, el rasgo ms general de la situacin de los distintos pases latinoamericanos parece ser su incapacidad para cambiar el rumbo de las polticas adoptadas por los gobiernos. Aclaremos que si bien esta afirmacin es vlida globalmente, faltan estudios minuciosos sobre los procesos nacionales que permitan visualizar cmo en cada pas se han resuelto los conflictos surgidos por la apertura de la economa. Un ejemplo elocuente al respecto es el de los ganaderos chilenos, que en el pas de economa ms liberal han conseguido mantener las trabas a la importacin de carne vacuna pues, sin duda, esto hubiera resultado muy perjudicial para sus intereses. Sin ser se el nico factor en presencia, la accin de la corporacin que expresa a los ganaderos chilenos fue uno de los elementos que contribuy a que su pas no se incorporara al acuerdo de conformacion de un mercado comn regional en el cual participan actualmente la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Las mayores consecuencias negativas de las polticas econmicas neoliberales recaen sobre los sectores sociales de menores recursos, aquellos que, adems, se hallaban beneficiados por las funciones sociales del Estado. Pero lo interesante de destacar es que en tanto buena parte de los partidos que expresaban a dichos sectores sociales son los que estn actualmente en el gobierno llevando adelante las reformas liberales (o bien las aceptan desde una oposicin moderada), las demandas y reclamos de los sectores de menores recursos han quedado prcticamente sin representacin poltica. Respecto al tema de los actores polticos que actualmente encaran desde el gobierno polticas econmicas neoliberales en Latinoamrica, resulta importante plantear una reflexin de orden general que, en buena medida, tiende a soslayarse cuando se estudian casos nacionales. Es 21

habitual analizar la implementacin de polticas liberales aludiendo a las condiciones histricas especficas que llevaron a la primaca de esos proyectos en cada pas. Inevitablemente, los anlisis nacionales terminan explicando cmo los grupos econmicos locales, las elites tecnocrticas, los idelogos librempresistas, etc., operaron para lograr predominar. Lo que, en cambio, permite observar un anlisis de alcance latinoamericano es la diversidad de los actores que en cada caso nacional han intervenido decisivamente para orientar las polticas econmicas hacia el liberalismo. No se trata, como se ha visto, de partidos liberales que alcanzaron el gobierno sino que, por el contrario, en la mayora de los pases se ha registrado una conversin al liberalismo de fuerzas polticas que hasta hace relativamente poco eran favorables al intervencionismo estatal y en el caso chileno al socialismo. El abandono de las ideas estatistas y la aceptacin de las concepciones liberales presentan las caractersticas de lo que podra llamarse una verdadera revolucin cultural cuando se centra la atencin en fuerzas polticas como las mencionadas en los aludidos ejemplos, o en el Movimiento de Izquierda Revolucionaria de Bolivia, partido del ex presidente Paz Zamora. En otros casos la mutacin de las ideas econmicas ha sido ms lenta en la democracia cristiana chilena, los radicales argentinos, el PRI mexicano, los partidos tradicionales de Uruguay pero igualmente revelan un cambio muy significativo en comparacin con las propuestas de una dcada atrs. Las explicaciones que suelen dar los actores descontentos con el neoliberalismo remiten invariablemente al tema de la traicin de los principios y la claudicacin ante intereses para dar cuenta de la mutacin. Pero lo que puede ser discutible como aproximacin analtica en cada caso nacional, se hace inaceptable para el estudio de la dimensin latinoamericana, relativizante de toda clase de particularismos. Si se trata de determinar cules fueron las variables comunes presentes en la mayora de los pases de la regin que gravitaron de manera prioritaria en el cambio de paradigma econmico, entendemos que cabe destacar tres: 1. las manifestaciones del agotamiento del modelo de desarrollo cerrado y mercado-internista, que hizo que el decenio pasado haya existido crecimiento cero o negativo; de all que se la denomine en Amrica latina la dcada prdida; 2. la crisis de la deuda que oblig a todos los pases a replantear la dimensin y la dinmica de sus respectivos aparatos estatales, bajo la presin de los acreedores internacionales; 3. el fracaso de los intentos de encontrar soluciones a los problemas econmicos y sociales por la va de polticas intervencionistas, experiencia que se hizo en la mayora de los pases de la regin. 22

Tienen probabilidades altas de xito las polticas econmicas neoliberales en Amrica latina? Evitando una respuesta taxativa, nos acercaremos a la cuestin refirindonos a algunos de los componentes de la situacin sociopoltica y econmica de la mayora de los pases de la regin que deben tenerse en cuenta para abordar ese difcil problema. En primer lugar, cabe destacar que el Estado en casi todos los pases de Latinoamrica se ha caracterizado por tener un tipo de relacin extremadamente prxima con los principales intereses propietarios. Por ello, cuando se habla del fracaso del intervencionismo estatal siempre queda la duda si la causa de lo que sucedi no fue el resultado de las vinculaciones estrechas de los estados con intereses propietarios que orientaban a favor de ellos las decisiones de poltica pblica. Ahora bien, un tipo de Estado articulado de esa manera a intereses sectoriales difcilmente pueda garantizar con eficacia el buen funcionamiento del mercado. Estados cruzados por clientelismo de todo gnero, con burocracias corruptas y poca formacin tcnica, cuyos salarios son insuficientes, no parecen, por cierto, constituir los agentes ideales para impedir que el mercado se convierta en el lugar de constitucin de monopolios poderosos y de manejos contrarios a la competencia esperada. De all que el xito de las polticas econmicas liberales tendra como precondicin la transformacin profunda de la relacin del Estado con la sociedad civil, tomando distancia de los intereses sectoriales. En el plano estrictamente estatal, el cambio de los comportamientos burocrticos y la adopcin de orientaciones ms universalistas supondra, en principio, mejores retribuciones salariales y mayor formacin tcnica. Todo ello impedira que en la relacin entre el Estado y la sociedad, se reproduzcan las distorsiones de pocas anteriores. Con respecto a los empresarios, la pregunta que surge es si estarn a la altura de los desafos de inversin, tecnolgicos y de management que debern afrontar para alcanzar la competitividad en una economa abierta, luego de tanto tiempo de haber actuado en condiciones de proteccin y de continuo apoyo del Estado. Es notorio que las posibilidades de xito de las polticas liberales dependern en gran medida de la aparicin de comportamientos empresarios distintos a los del pasado. Entendemos que, segn la forma en que en cada pas de la regin se puedan combinar los cambios en el Estado y las transformaciones del empresariado, se abrirn mayores o menores posibilidades de xito para los proyectos liberales. Por ltimo, queda el interrogante sobre la capacidad de los actores sociales perjudicados por la nueva forma de relacin entre Estado y Mercado, para tomar iniciativas susceptibles de cambiar el rumbo liberal de la poltica econmica. Sin duda los intereses lesionados son muchos y en los casos en que logren articularse podran proponer otros modelos en la orientacin del Estado. 23

Esto se hace perfectamente imaginable si se tiene en cuenta que en el juego poltico democrtico podran reflejarse todas las tensiones emergentes del descontento de los sectores perjudicados y, en especial, del malestar que provoca la disminucin de las funciones sociales del Estado. Lo que ms limita, sin embargo, a los planteos cuestionadores del neoliberalismo econmico, es la dificultad de pasar de la crtica de los efectos a la formulacin de programas alternativos que se presenten como viables para convertirse en orientaciones gubernamentales. Es en ese aspecto que tambin se expresa la crisis de las ideologas industrialistas y mercado internistas, con su componente de equidad social, que estuvieron en boga en Amrica latina entre la segunda posguerra y comienzos de los 70, condicin que, como hemos visto, favoreci como reaccin el avance de la ideologa liberal. Lo que parece difcil es que el problema de la mayor equidad social no se plantee en las relaciones polticas latinoamericanas a mediano plazo con un renovado vigor. Para la mayora de los pases de la regin la combinacin entre neoliberalismo econmico y democracia poltica o si se prefiere, entre un modo de regulacin de la economa que tiende, en principio, a excluir sectores sociales y a postergar la satisfaccin de sus demandas y una manera de desenvolvimiento de la poltica que acuerda formalmente plena participacin a esos excluidos ser, sin duda, el gran desafo con el que se llega al ao 2000 (...)

Fuente: fragmentos del libro de Ricardo Sidicaro


LAS RACES DEL PRESENTE, IDEAS Y ANCLAJES POLTICOS EN EL SIGLO XX

Fundacin OSDE, Buenos Aires, 1999 - Disponible en la Web

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