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El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe

LA INTEGRACION ECONOMICA AL SERVICIO DE LA TRANSFORMACION PRODUCTIVA CON EQUIDAD

PRESENTACION

En los ltimos aos, frente a los efectos de la prolongada crisis de los aos ochenta y tambin a las transformaciones en el panorama internacional, Amrica Latina y el Caribe han demostrado creciente capacidad de respuesta. Gobiernos y sociedades civiles han buscado nuevas formas de adaptarse a las cambiantes circunstancias y de enfrentar los mltiples desafos que se les plantean. Una de las muchas expresiones de dicho proceso de adaptacin es el renovado inters en las potencialidades de la cooperacin intrarregional, y en especial, en los acuerdos formales de integracin econmica, tanto multilaterales como sobre todo bilaterales.

El fenmeno es atribuible a varios factores, entre los que cabe mencionar el dificultoso y lento avance de las negociaciones multilaterales en el marco del GATT, el ejemplo que ofrecen el perfeccionamiento de la Comunidad Europea y la creacin de una zona de libre comercio entre Canad y Estados Unidos a la cual se suma ahora Mxico, la gradual convergencia de las polticas econmicas aplicadas en Amrica Latina y el Caribe y la creciente afinidad poltica entre gobiernos civiles y democrticamente electos.

Todo lo anterior podra hacer pensar que ya no es preciso persuadir a los gobiernos y a los diversos actores de las sociedades civiles acerca de las bondades de la integracin. Sin embargo, la pltora de compromisos hasta ahora adquiridos dan lugar a numerosas interrogantes que es preciso responder. Algunas de ellas son de carcter general: Por qu se debe favorecer la integracin? Qu tipo de integracin es el que hay que propiciar? Cules son los mecanismos e instrumentos ms idneos para impulsar la integracin en la actual coyuntura?

Otras interrogantes son de carcter ms concreto. Por ejemplo, en qu se diferencian los "nuevos" esquemas de los adoptados en los aos sesenta y setenta? Cmo se concilian los objetivos de la poltica econmica nacional con los compromisos integradores? Conviene promover la gradual convergencia de todos estos acuerdos en uno solo de alcance regional, o es preferible respetar la heterogeneidad de las diversas situaciones y abandonar la pretensin expresa de llegar a configurar una zona de libre comercio latinoamericana?

Estas y otras incgnitas deben ser resueltas para evitar que se traben los acuerdos ya concertados y para continuar avanzando en su instrumentacin. En otras palabras, importa aclarar cul es la mejor forma de apoyar los compromisos adquiridos, para que conduzcan a resultados tangibles; identificar los escollos e incompatibilidades que pudieran surgir de la multiplicidad de acuerdos, a fin de superarlos oportunamente, y, sobre todo, proponer orientaciones para dar continuidad y coherencia a esos compromisos, de modo de aprovechar mejor su potencial aporte en favor de la transformacin productiva con equidad.

En este texto, las respuestas a estas interrogantes se proponen en el marco de una tesis central segn la cual, en los ltimos tiempos, la integracin generalmente ha implicado la interaccin entre dos tipos de fenmenos. Primero, la apertura comercial y las polticas de desreglamentacin que virtualmente todos los pases han emprendido a nivel nacional temas que son objeto de anlisis en un documento separado* han puesto de relieve la importancia relativa del comercio exterior en el conjunto de las economas. Dichos fenmenos tambin han contribuido a incrementar el comercio recproco y la inversin intralatinoamericanos, tomando en cuenta la cercana geogrfica. En segundo lugar, a esa tendencia "natural" y no discriminatoria frente a terceros pases se ha sumado la integracin impulsada por acuerdos o polticas explcitas, que s entraan ciertas preferencias con respecto al trato dispensado a las dems naciones.

Se sostiene aqu que la forma en que ambos fenmenos interactan es de decisiva importancia. Segn cual sea su contenido y alcance, los acuerdos oficiales pueden resultar antagnicos o complementarios al desplazamiento hacia una creciente interdependencia guiada por las seales del mercado y orientada a una mejor insercin en la economa internacional. Lo que cabra perseguir, entonces, sera fortalecer los vnculos recprocos entre ambos elementos, en el marco de lo que aqu se ha denominado "regionalismo abierto", es decir, un proceso de creciente interdependencia econmica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integracin como por otras polticas en un contexto de apertura y desreglamentacin, con el objeto de aumentar la competitividad de los pases de la regin y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economa internacional ms abierta y transparente. Con todo, de no producirse ese escenario ptimo, el regionalismo abierto de todas maneras cumplira una funcin importante, en este caso un mecanismo de defensa de los efectos de eventuales presiones proteccionistas en mercados extrarregionales.

Este estudio se presenta en tres partes, precedidas por una seccin de sntesis y conclusiones. En la primera parte se exploran las relaciones entre multilateralismo y regionalismo; en la segunda, se examinan las bases de un regionalismo abierto, y en la ltima se analizan los mecanismos,

instrumentos, polticas y esquemas institucionales que, a juicio de la Secretara, posibilitaran el avance hacia el cumplimiento de los compromisos de integracin adquiridos.

En sntesis, el propsito del estudio es estimular el debate en torno de la integracin latinoamericana en un contexto cualitativamente distinto al existente en los aos cincuenta y sesenta, poca de los primeros y pioneros esfuerzos realizados en este sentido por los pases de la regin.

SINTESIS Y CONCLUSIONES

1. La integracin y la transformacin productiva con equidad

1. Los efectos de la integracin, tanto de signo positivo como potencialmente adverso, son bien conocidos. Entre los primeros, se encuentra el aprovechamiento de economas de escala, especialmente si las prcticas proteccionistas impiden sacar partido de ellas en el mercado mundial. La integracin tambin contribuye a reducir las rentas improductivas derivadas de la falta de competencia, aunque este efecto tiene una influencia ambigua en trminos de los incentivos necesarios para promover la innovacin. La intensidad de estos efectos aumenta si la envergadura de los socios comerciales es mayor y si el acuerdo contempla niveles reducidos de proteccin frente a terceros.

2. La integracin tambin puede generar beneficios importantes al influir en las expectativas de inversin nacional y extranjera, o al reducir los costos de transaccin, que erosionan la competitividad de los bienes y servicios producidos en la regin, como consecuencia de barreras geogrficas, institucionales, legales y sociales. Asimismo, es posible que una elevacin de la

eficiencia se refleje en mayores niveles en el ahorro, en la inversin y en el crecimiento de la productividad del conjunto de factores de la produccin. Por consiguiente, los efectos que la integracin ejerza sobre las tasas de crecimiento de los pases participantes en el proceso pueden ser considerables y duraderos.

3. Otra de las capacidades importantes de la integracin se encuentra en el mbito de la incorporacin del progreso tcnico y la articulacin productiva. Ello incluye el aumento del rendimiento de las actividades de innovacin, al reducir las barreras comerciales, favorecer la estandarizacin de normas y regulaciones, fomentar la creacin de centros de excelencia y reducir los costos de la investigacin pura y aplicada. La forma en que cada pas aproveche estas oportunidades puede variar significativamente, e incluso en algunos casos existe el peligro de que la integracin refuerce patrones de especializacin en ramas de lento progreso tcnico. Junto con otras acciones dirigidas a reforzar la capacidad nacional y regional de desarrollo tecnolgico, una forma de evitar o reducir este ltimo efecto potencial es incrementar el flujo de informacin tecnolgica entre pases.

4. Para impulsar la transformacin productiva tambin se debe promover la liberalizacin comercial intrarregional para favorecer el proceso de especializacin intraindustrial en curso, si se toma en cuenta que los bienes industriales intercambiados dentro de la regin tienden a ser ms intensivos en tecnologa que los exportados al resto del mundo. Asimismo, el proceso de especializacin puede inducir una mayor eficiencia y generar externalidades como resultado del empleo de fuerza de trabajo calificada, el fortalecimiento empresarial basado en diversas formas de vinculacin con la inversin extranjera y el contacto ms estrecho entre proveedores y usuarios. Este proceso de especializacin adquiere mayor importancia actualmente, debido al conjunto de prcticas empresariales asociadas a la apertura y a la desreglamentacin en un contexto de globalizacin, que incluye la desverticalizacin de empresas y el consecuente incremento de relaciones entre empresas y proveedores independientes de distintos tamaos.

5. Desarrollar estas relaciones, asociadas a una integracin espontnea o "de hecho", conlleva la adquisicin y difusin de informacin, capacitacin y servicios financieros, y supone la constitucin de redes con un potencial de especializacin e innovacin que puede constituirse en motor de la integracin. A su vez implica un creciente flujo recproco de personas, capital, informacin y tecnologa entre empresas y pases, adems de la integracin puramente comercial, basada en el intercambio de bienes, que tenda a predominar en el pasado.

6. La integracin tambin puede contribuir a elevar la produccin y la productividad agrcolas. La expansin del comercio intrarregional de productos agropecuarios sera favorecida por una

liberalizacin simultnea del comercio internacional de estos productos, ya que de lo contrario los subsidios que los mismos reciben en los pases miembros de la OCDE continuaran inhibiendo su produccin regional. En este caso se puede justificar una proteccin selectiva que neutralice el efecto distorsionante de tales subsidios, lo cual ya se ha hecho a travs de sistemas de bandas de precios en varios pases de la regin. Asimismo, sera necesario poner en prctica polticas adicionales de apoyo (cadenas de fro, medios de transporte, agilizacin de los mercados de tierras y de crdito) para evitar los peligros de polarizacin o inequidad que acarrea la liberalizacin del comercio en presencia de mercados imperfectos o incompletos.

7. Los compromisos de integracin tambin pueden contribuir a la estabilidad y al aumento de la inversin al elevar la eficiencia de la adopcin de decisiones de los pases participantes en materia de polticas econmicas. Esto se debe a que, al integrarse con otros, dichas polticas se afianzan. Este efecto potencial podra justificar el apoyo financiero que los organismos internacionales prestaran a procesos de integracin de gran envergadura que con su xito podran fortalecer la credibilidad del conjunto de los pases que los integran.

8. Los efectos beneficiosos de la integracin no se limitan a las empresas, sino que tambin se extienden al sistema econmico e institucional en que stas se insertan. Por ejemplo, al emprender en forma conjunta proyectos de infraestructura fsica y energtica, los pases tambin logran economas de escala y una mayor productividad de su inversin. En el mismo orden de ideas, es igualmente posible obtener ventajas de la cooperacin en campos tan diversos como la educacin y el desarrollo de mercados de capitales.

9. En lo que se refiere a la equidad, en los aos sesenta se sola postular que los compromisos integradores favorecan la modernizacin productiva, pero que la correccin de los rezagos sociales era asunto exclusivo de la poltica interna de cada pas. En la actualidad, si la transformacin productiva con equidad se entiende en los trminos planteados por la CEPAL (CEPAL, 1992a), la integracin puede contribuir a lograr un modelo de desarrollo que impulse, de manera simultnea, el crecimiento y la equidad. En ese sentido, a la par de la ampliacin horizontal de la demanda agregada que significa la integracin de mercados, se sumara la ampliacin vertical de la demanda, derivada de la integracin social a nivel de cada pas (1).

2. Hacia un regionalismo abierto

a) La insercin internacional y los compromisos integradores

10. En los ltimos tiempos, todos los gobiernos de la regin han realizado ingentes esfuerzos por mejorar su insercin en la economa internacional, como respuesta a la creciente globalizacin de la economa y a las insuficiencias demostradas en numerosos casos por la anterior estrategia de industrializacin. En ese marco, la accin pblica se ha orientado a impulsar la competitividad internacional de los bienes y servicios que cada pas puede ofrecer de manera ms eficiente (2).

11. Hacia mediados de los aos ochenta, los acuerdos de comercio intrarregional no desempeaban un papel relevante en ese proceso. En primer trmino, persista la nocin de que eran ms propicios a la industrializacin sustitutiva de importaciones que al esfuerzo exportador. En segundo lugar, para Amrica Latina y el Caribe en conjunto, el mercado regional era limitado, en comparacin con el de las principales economas de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), y de bajo o nulo crecimiento. Eso explica, en parte, que se concentraran los esfuerzos en acceder a los mercados de gran envergadura y dinamismo.

12. Sin embargo, por lo menos desde el punto de vista conceptual, es posible postular que los compromisos integradores entre pases pueden ser no slo compatibles con sino tambin funcionales para el objetivo de lograr crecientes niveles de competitividad internacional. De hecho, ninguno de los pases desarrollados o en desarrollo que han asumido compromisos integradores los han planteado como alternativas a una insercin ms dinmica en la economa internacional, sino como procesos complementarios para cumplir ese propsito. En los pases de ambos grupos se sostiene ms bien que su finalidad es la instauracin de una economa internacional ms abierta y transparente: los procesos de integracin seran los futuros cimientos de una economa internacional libre de proteccionismo y de trabas al intercambio de bienes y servicios.

13. Al mismo tiempo, todos reconocen tambin el riesgo de que la configuracin de bloques econmicos entre pases desarro llados conduzca a un mundo fragmentado, en el que predomine el libre comercio dentro de esas agrupaciones y un comercio ms administrado entre ellas y los dems pases. En esa perspectiva, la integracin sigue teniendo sentido, esta vez como un

mecanismo de defensa para compensar algunos de los costos de un aislamiento an mayor, resultante del eventual aumento del proteccionismo en los pases desarrollados.

14. As, desde el punto de vista regional, la integracin latinoamericana y caribea se justifica si bien por razones distintas en cualquiera de ambas situaciones (CEPAL, 1992a, p. 50). En el primer caso, la integracin regional es consecuente con un ordenamiento ms abierto y transparente de la economa mundial; en el escenario alternativo, se convierte en un mecanismo para diversificar los riesgos en una economa internacional cargada de incertidumbres.

15.El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC debe evaluarse dentro de esta perspectiva. En el caso concreto de Mxico, representa un medio que le permite lograr acceso ms estable a su principal mercado, reforzar la credibilidad de sus polticas y garantizar la incorporacin del pas al proceso de globalizacin. Por tratarse del primer acuerdo recproco de libre comercio suscrito entre un pas desarrollado y otro en desarrollo, el TLC podra constituir un importante antecedente para otros pases de la regin. Cabra esperar la constitucin de un TLC abierto, que facilite el acceso de los pases de la regin de acuerdo con condiciones claras mutuamente convenidas, favoreciendo el acceso conjunto de los pases que forman parte de acuerdos de integracin congruentes con el regionalismo abierto.

b) Integracin "de hecho" e integracin impulsada por polticas

16. En contraste con el ambiente de escepticismo que enfrentaban los esquemas formales de integracin econmica en Amrica Latina y el Caribe durante el decenio de los ochenta, ahora proliferan acuerdos de diversa ndole y muy heterogneos en cuanto a sus modalidades y configuracin geogrfica. As lo demuestra la suscripcin de numerosos convenios de comercio preferencial, normalmente en el contexto de los Acuerdos de Alcance Parcial previstos en el Tratado de Montevideo de 1980, y tambin las iniciativas tendientes a formar zonas de libre comercio recproco (que no necesariamente prevn la adopcin de un arancel comn), uniones aduaneras (zona de libre comercio ms un arancel comn) o mercados comunes (unin aduanera ms el libre movimiento de mano de obra y capitales entre pases, lo cual generalmente da lugar a la necesidad de coordinar algunas polticas macroeconmicas y de migracin).

17. En Amrica Latina y el Caribe, adems de los diversos acuerdos oficiales de integracin, el proceso tambin ha avanzado "de hecho", bajo el influjo de un conjunto de polticas macroeconmicas y comerciales que, sin ser discriminatorias con respecto al comercio con terceros pases, han tenido por efecto la creacin de condiciones similares en un nmero creciente y ya mayoritario de naciones de la regin y alentado as el comercio y la inversin recprocos. El consiguiente incremento de la interdependencia econmica ha sido posible gracias a varios elementos: una misma tendencia hacia la constitucin de un marco macroeconmico coherente y estable, la liberalizacin comercial unilateral, la promocin no discriminatoria de las exportaciones, la desreglamentacin y la eliminacin de trabas a la inversin extranjera, las privatizaciones y la supresin de restricciones de pagos. Esta similitud de tendencias tambin ha sido fortalecida por la cercana geogrfica y la afinidad cultural.

18. En la prctica, la inversin privada y el comercio recprocos entre pases de la regin han aumentado significativamente a partir de comienzos del decenio de 1990. En el marco de un proceso de internacionalizacin, numerosas empresas de los pases ms grandes estn realizando inversiones en el exterior, parte de las cuales se dirige hacia la misma regin; los pases ms pequeos tienden a captar una mayor proporcin de inversiones de origen regional que los de mayor tamao. Tambin es evidente un proceso de racionalizacin y de desverticalizacin de numerosas subsidiarias de empresas transnacionales, congruentes con su mayor grado de especializacin internacional y regional.

19. Si bien los acuerdos oficiales de integracin pueden, a veces, contraponerse a la interdependencia econmica impulsada de hecho por las empresas ante las condiciones descritas, es deseable, y tambin factible, que ambos elementos se complementen. Que as suceda depende, en esencia, de las caractersticas de los acuerdos que se suscriban, cuyo contenido y alcance deber precisamente facilitar que ambos tipos de interdependencia la favorecida por convenios y la impulsada por las fuerzas del mercado se apoyen recprocamente. Las condiciones que para ello debern reunir los acuerdos oficiales se analizarn ms adelante.

c) El regionalismo abierto

20. En este documento se denomina "regionalismo abierto" al proceso que surge al conciliar ambos fenmenos descritos en prrafos precedentes: la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carcter preferencial y aquella impulsada bsicamente por las seales del mercado resultantes de la liberalizacin comercial en general. Lo que se persigue con el regionalismo abierto es que las polticas explcitas de integracin sean compatibles con las polticas tendientes a elevar la competitividad internacional, y que las complementen.

21. Lo que diferencia al regionalismo abierto de la apertura y de la promocin no discriminatoria de las exportaciones es que comprende un ingrediente preferencial, reflejado en los acuerdos de integracin y reforzado por la cercana geogrfica y la afinidad cultural de los pases de la regin.

22. Un objetivo complementario es hacer de la integracin un cimiento que favorezca una economa internacional ms abierta y transparente, en vez de convertirse en un obstculo que lo impida, limitando as las opciones al alcance de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Ello significa que los acuerdos de integracin deberan tender a eliminar las barreras aplicables a la mayor parte del comercio de bienes y servicios entre los signatarios en el marco de sus polticas de liberalizacin comercial frente a terceros, al tiempo que se favorece la adhesin de nuevos miembros a los acuerdos.

23. Con todo, como se indic, de presentarse un escenario internacional menos favorable, el regionalismo abierto contina justificndose como la opcin menos mala para enfrentar un entorno externo desfavorable para los pases de la regin, ya que al menos preserva el mercado ampliado de los pases adherentes a los compromisos integradores.

24. Todo lo anterior significa que abordar la integracin en el marco del regionalismo abierto entraa compromisos con determinadas caractersticas, que contribuyan a una reduccin gradual de la discriminacin intrarregional, a la estabilizacin macroeconmica en cada pas, al establecimiento de mecanismos adecuados de pago y de facilitacin del comercio, a la construccin de infraestructura y a la armonizacin o aplicacin no discriminatoria de normas comerciales, regulaciones internas y estndares. Adems, la reduccin de los costos de transaccin y de la discriminacin al interior de la regin podra reforzarse con arreglos o polticas sectoriales que aprovecharan, a su vez, los efectos sinrgicos de la integracin.

3. Las caractersticas que favorecen el regionalismo abierto

25. Una primera caracterstica que favorece el regionalismo abierto consiste en que los acuerdos deben garantizar una liberalizacin amplia de mercados en trminos de sectores. Esto significa establecer escasas excepciones, para as elaborar listas negativas de bienes y servicios excluidos en vez de listas positivas de aquellos comprendidos en el libre comercio intrarregional, lo cual no impide que se fijen diversos perodos de transicin. Por otra parte, dados los efectos favorables que la liberalizacin ya efectuada unilateralmente ejerce sobre el comercio intrarregional, se hace aconsejable no aumentar las barreras arancelarias y no arancelarias que se le aplican.

26. En segundo lugar, se precisa una liberalizacin amplia de mercados en trminos de pases. Ello supone formular acuerdos con condiciones de adhesin flexibles. Hay por lo menos tres mecanismos que facilitaran la ampliacin de la cobertura geogrfica de los acuerdos de integracin y tambin su armonizacin: primero, promover la adhesin flexible de nuevos miembros; segundo, conciliar las normas, para lo cual se podran aprovechar las surgidas del mbito multilateral; y tercero, otorgar a la inversin de origen intrarregional un tratamiento equivalente al de la nacional.

27. Con la liberalizacin amplia de mercados en trminos de sectores y pases, se reduciran los costos econmicos derivados de acuerdos sectoriales restrictivos, de la polarizacin de inversiones y de compromisos contradictorios que provocan incertidumbre, mientras que se alentara la expansin de la inversin, la incorporacin de progreso tcnico y el aprovechamiento de las economas de escala.

28. En tercer trmino, es necesario que el proceso integrador est regido por normas estables y transparentes, de manera que los acuerdos recprocos de integracin acten claramente como garanta de que no habr eventuales riesgos o incertidumbres respecto del acceso al mercado ampliado. Para que as sea se debe contar con normas ntidas y precisas sobre origen, salvaguardias, derechos compensatorios y resolucin de controversias. En este sentido, los acuerdos negociados en el seno de la Ronda Uruguay deberan servir de referencia para la formulacin de los acuerdos de integracin.

29. En cuarto lugar, a medida que la estabilizacin se consolide en Amrica Latina y el Caribe, perdern peso los argumentos en favor de restringir los acuerdos preferenciales de liberalizacin comercial a aquellos pares de pases que se encuentran ms avanzados en materia de equilibrios internos y externos, por lo que pueden ofrecer un contexto estable, predecible y coherente. Cuando exista un mayor nmero de pases bien encaminados por la senda de la estabilizacin habr mayores posibilidades de llegar a acuerdos de integracin ms amplios, es decir, de multilateralizar el proceso. En este sentido, aun cuando se reconoce la heterogeneidad que

caracteriza los compromisos integradores subregionales en la actualidad, no es utpico plantear la posibilidad de impulsar un proceso de integracin que culmine sin fecha preestablecida en la constitucin de una zona de libre comercio de alcance regional, y acaso hemisfrico.

30. En quinto lugar, en el contexto internacional contemporneo, los aranceles externos comunes y un moderado nivel de proteccin frente a terceros son instrumentos eficientes para reducir los incentivos al contrabando y tambin para evitar acusaciones de comercio desleal relacionadas con el uso de insumos con grados de proteccin distintos. Asimismo, reducen la necesidad de contar con normas estrictas de origen, que pueden representar un obstculo importante a la liberalizacin comercial. Los aranceles comunes pueden introducirse de manera gradual y dar prioridad a aquellos sectores en los que su ausencia provocara mayores distorsiones, as como a los pases cercanos con los que existe un intenso comercio recproco y que poseen estructuras productivas similares.

31. En sexto lugar, ante la posibilidad de que se llegue a una amplia liberalizacin intrarregional del comercio y de las inversiones, conviene tener presente el peligro de que las normas de origen pueden llegar a ser un instrumento proteccionista oculto, que discrimine en mayor medida en contra de los pases con menor capacidad para aprovechar las potencialidades del mercado ampliado o de los que cuentan con una mayor proporcin de inversin de origen extrarregional. Por consiguiente, si bien dichas normas se hacen necesarias, especialmente a falta de un arancel comn, hay consideraciones de competitividad y equidad que aconsejan limitar sus exigencias.

32. En sptimo lugar, la extensin del tratamiento nacional a la inversin intrarregional, tambin contemplada parcialmente en algunos acuerdos de integracin, puede producir el efecto adicional de crear oportunidades de inversin en sectores previamente vedados (en particular en el de los servicios), as como tambin dar una mayor seguridad a las empresas de la regin que pretenden invertir fuera de sus pases de origen. Este aspecto puede reforzarse mediante clusulas o acuerdos destinados a proteger la inversin intrarregional y a evitar la doble tributacin. Dado que los procesos de privatizacin y de desreglamentacin de los servicios pueden ampliar el nmero de empresas en condiciones de suministrarlos, a la vez que abren la posibilidad de aprovechar mejor la cercana geogrfica y la afinidad cultural de los pases de la regin, se fortaleceran las condiciones favorables a un incremento del comercio de servicios y de la inversin de origen intra y extrarregional en este sector en particular.

33. En octavo lugar, la integracin tambin debe contribuir a reducir las trabas o costos de transaccin que, adems de las barreras comerciales arancelarias y no arancelarias, aumentan los costos de los proveedores regionales y obstaculizan el intercambio recproco. Reducir estos costos

de transaccin requiere construir obras de infraestructura que vinculan a los pases, eliminar o armonizar normas y regulaciones y efectuar reformas institucionales que faciliten la integracin de mercados incompletos o segmentados. Estas acciones pueden requerir recursos financieros de consideracin, lo cual justifica evaluarlas y ordenarlas en trminos de sus beneficios netos.

34. En noveno lugar, y dada la existencia de desequilibrios comerciales entre pases de la regin, cabra reconocer que un pas puede tener un dficit (supervit) intrarregional y a la vez un supervit (dficit) global en su balance comercial, sin que un desequilibrio comercial intrarregional necesariamente justifique arreglos especiales. Sin embargo, ante desequilibrios intrarregionales y globales transitorios convendra que las acciones dirigidas a enfrentarlos se decidieran mediante negociaciones o consultas previas, para alejar as la posibilidad de escalada de represalas. Una forma de arreglo cooperativo podra ser que los pases superavitarios a nivel global facilitaran, con la ayuda de diversas medidas, el ingreso a sus mercados de bienes provenientes de las economas deficitarias. Se evitara as que las asimetras macroeconmicas se corrigieran exclusivamente mediante la disminucin del comercio recproco.

35. En dcimo lugar, si se considera la vulnerabilidad del comercio intrarregional ante los dficit globales de carcter transitorio de balanza de pagos (y sus posibles repercusiones sobre las tasas de cambio), cabra reforzar jurdica y financieramente los organismos regionales de apoyo a las balanzas de pagos. Ello contribuira a graduar el ajuste de las cuentas externas de los pases, a facilitar as su participacin en procesos de integracin y a aumentar la confianza en estos ltimos.

36. En undcimo lugar, los sistemas de pago pueden asimismo convertirse en un instrumento fundamental para facilitar la expansin de los flujos recprocos de comercio e inversiones. Su importancia disminuye a medida que se establece la convertibilidad de las monedas, se restablecen los mercados privados de divisas y las monedas nacionales se tornan ms atractivas como medio de pago; sin embargo, en la medida que estas ltimas no sean utilizadas ampliamente para tal fin en la regin, los instrumentos de creacin de liquidez regional adquieren ms vigencia.

37. En duodcimo lugar, para favorecer la incorporacin de progreso tcnico es necesario convertir la armonizacin de normas en un componente fundamental del proceso de integracin. En el marco del regionalismo abierto, los acuerdos de integracin pueden constituir un mecanismo para favorecer la adopcin de reglas internacionales. Entre otros beneficios, es de suponer que la armonizacin libera recursos que las empresas hubieran tenido que dedicar a enfrentar normas diferenciadas, lo que permite invertir en actividades de mayor rendimiento, como las de investigacin y desarrollo, incluyendo aquellas que faciliten la imitacin o la asimilacin de adelantos tcnicos transferidos del exterior.

4. La necesidad de arreglos sectoriales flexibles y abiertos

38. Un proceso de integracin que procure favorecer la incorporacin de progreso tcnico requiere, adems de la liberalizacin amplia de mercados, arreglos sectoriales flexibles al servicio de las empresas que desean aprovechar los beneficios potenciales de la integracin. Correspondera a los gobiernos desempear el papel de catalizador para que se generen estructuras flexibles de coordinacin empresarial que faciliten la intermediacin de la transferencia tecnolgica, la creacin de redes de informacin y la apertura de canales o foros de intercambio, reflexin, construccin de consensos y movilizacin de recursos de apoyo. Estas instancias tambin podran servir para gestar proyectos empresariales conjuntos o propiciar otros tipos de acuerdos entre empresas establecidas en diversos pases de la regin. El Programa Bolvar, por ejemplo, es una propuesta que apunta en esa direccin.

39. En este sentido, convendra reorientar los arreglos sectoriales que forman parte de los acuerdos de integracin para que dejen de ser compromisos que slo se ocupan de la regulacin del comercio (con restricciones cuantitativas, prcticas comerciales restrictivas o normas de origen exigentes) y se vuelvan ms flexibles y abiertos, con propsitos como eliminar obstrucciones por medio de proyectos (por ejemplo en las reas de transporte y energa), o de facilitar el comercio y las inversiones.

40. Estos compromisos constituiran instancias de cooperacin entre los sectores pblico y privado y podran estar dirigidos a cumplir con algunos de los requisitos sistmicos de la competitividad de los pases integrantes. La correccin de ciertas distorsiones, como las prcticas comerciales restrictivas, entre las que se cuenta la distribucin de mercados entre empresas, podra hacer necesaria la aplicacin de polticas sobre competencia. Otras disparidades, como las resultantes del uso de insumos de costos muy diferentes (por ejemplo, el petrleo) o de regulaciones que traban los flujos recprocos de comercio de bienes y servicios podran justificar acuerdos sectoriales de armonizacin.

41. Por otra parte, impulsar la interdependencia requiere facilitar la difusin de tecnologas a nivel regional por diversas vas, como la mayor movilidad de personal calificado entre empresas, la realizacin de inversiones recprocas, el uso comn de infraestructura, la produccin de insumos potencialmente utilizables en diversas industrias, la adopcin de nuevos sistemas tecnolgicos, y el intercambio de informacin tcnica, experiencias y oportunidades. La importancia que adquieren la cercana geogrfica y la afinidad cultural en el contexto de un proceso ms abierto de integracin abre la posibilidad de aprovechar estas oportunidades ms plenamente que en el pasado.

42. El proceso de difusin e innovacin tecnolgicas que se buscara promover mediante la integracin exigira que se facilitaran los vnculos con pases extrarregionales en los que se generan las principales innovaciones en dicho mbito. Para pases como los latinoamericanos y caribeos, que normalmente se ven limitados a seguir estos avances desde cierta distancia, ste es un punto crucial, puesto que la transferencia de tecnologa que trae consigo la apertura comercial es un componente bsico de sus perspectivas de crecimiento. Este hecho reitera la conveniencia de impulsar un proceso de integracin intrarregional que contribuya a fortalecer la relacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe con el resto del mundo.

43. Es necesario crear mecanismos para facilitar el acceso a financiamiento y a tecnologa a las empresas medianas y pequeas, que podran ser uno de los principales beneficiarios del proceso de integracin en Amrica Latina y el Caribe. Este propsito forma parte de los esfuerzos complementarios dirigidos a impulsar la transformacin productiva con equidad, que establece las bases para un pleno aprovechamiento de los beneficios potenciales de la integracin, al tiempo que puede contribuir a reducir algunos de los costos resultantes de ajustarse a la liberalizacin comercial resultante de los acuerdos de integracin.

44. En general, se tratara de generar acciones que estimularan el fortalecimiento de la oferta ante una demanda mayor y ms exigente, producto de mercados ampliados y liberalizados. Conjugar estas actividades de manera que estimulen un proceso dinmico de integracin y a la vez sean nutridas por ste, y que no se restrinjan a medidas especficas aisladas, depender en buena parte de una liberalizacin amplia del comercio de bienes y servicios entre los pases que se integran, as como de la competencia y de expectativas favorables de inversin. Tambin implicar esfuerzos nacionales para mejorar el funcionamiento de los mercados locales de bienes, servicios y factores, al igual que el de los arreglos institucionales necesarios para obtener de la liberalizacin comercial todos los beneficios que sta puede ofrecer.

45. Finalmente, la integracin social a nivel de cada pas, mediante polticas orientadas a reducir la marginacin, constituye un condicionante fundamental de la integracin regional, no slo al ampliar el tamao de los mercados que se integran, sino tambin a travs de la contribucin que hace a procesos ms participativos y slidos de desarrollo de la competitividad internacional. Adems, en la medida en que la integracin resulte funcional a la transformacin productiva con equidad, los procesos de integracin nacional e integracin regional se complementaran y reforzaran de manera recproca.

5. La igualdad de oportunidades para todos los pases

46. En los aos sesenta y setenta, uno de los principales obstculos a la integracin econmica entre pases distintos en dimensin econmica o grado de desarrollo consista en la distribucin desigual de los costos y de los beneficios atribuibles al proceso. Si bien esa preocupacin ha menguado hoy en lo que se refiere a los costos, en el contexto de la liberalizacin comercial, persiste el problema de la igualdad de oportunidades para acceder a los beneficios potenciales de la integracin, ya sea entre pases latinoamericanos y caribeos, o incluso entre un pas de la regin y otro desarrollado. As, frecuentemente los gremios de empresarios de pases que se consideran rezagados por distintos motivos aducen su inferioridad estructural para competir con empresas homlogas de pases que ofrecen condiciones superiores en materia de economas de escala, acceso a tecnologa, acceso a insumos o las condiciones sistmicas en que se insertan las empresas. Este argumento es pertinente en distintos contextos, sea de los pases latinoamericanos frente a los desarrollados del hemisferio, o de los pases de menor desarrollo relativo o menor dimensin econmica frente a los que renen caractersticas opuestas.

47. Una primera forma de conciliar estas consideraciones consiste en aplicar el proceso de desgravacin que conllevan los acuerdos de integracin de manera gradual y progresiva para facilitar los acomodos de las actividades productivas a las nuevas circunstancias. Implicara, adems, que el ajuste de los pases o sectores que se consideren con menor capacidad para aprovechar el potencial del mercado ampliado sea a travs de procesos ms lentos aunque claramente acotados de desgravacin.

48. Una segunda forma de conciliar estas diferencias consistira en la adopcin de compromisos de tratamiento especial que involucraran la generacin de beneficios tanto para los pases con menor capacidad de aprovechar el potencial de la integracin como para los dems. Cabra tomar en cuenta, en este contexto, que determinadas acciones de integracin pueden ser convenientes cuando dan lugar a beneficios para algunos pases, aun cuando no afecten la situacin de otros. Este principio podra extenderse a situaciones en que los pases que obtuvieran mayores beneficios de la integracin compensaran a aquellos pases con mayores costos potenciales; de esta manera se evitara que la integracin los perjudicara, al tiempo que se aseguran beneficios para otros pases.

49. As, adems de clusulas de proteccin y de extensin del tratamiento nacional a la inversin de origen intrarregional cuando an no se haya otorgado, podran contemplarse mecanismos crediticios o fiscales para otorgarle incentivos a la inversin intrarregional destinada a los pases con menor capacidad para aprovechar el potencial de la integracin. Ello podra incluir el financiamiento de proyectos de inversin del sector privado con cierto grado de concesionalidad, o el otorgamiento de incentivos fiscales a las empresas privadas que invirtieran en estos pases. Tanto el mecanismo que se fuera a seleccionar como el origen de los recursos requeridos podran ser de carcter multilateral, pudindose aprovechar los organismos financieros regionales y subregionales para suministrar la base institucional de estas medidas.

50. Lo anterior estara reflejando el hecho que la integracin puede desempear un papel importante para favorecer la imitacin y transferencia de tecnologas mediante la facilitacin de la movilidad de recursos humanos calificados entre pases y la promocin de la inversin intrarregional. En la medida que exista difusin de tecnologa, se reducirn las desventajas que enfrentan los pases ms pequeos o menos eficientes al efectuar innovaciones.

51. Una tercera forma de conciliar diferencias sobre el tratamiento de los pases con menor capacidad para aprovechar el potencial de la integracin consiste en adoptar medidas que faciliten la integracin de stos sin necesidad de acudir a medidas discriminatorias o especiales. Una, como se seal anteriormente, involucra evitar normas de origen muy rigurosas. Otra consiste en evitar que se den efectos de polarizacin de inversiones y de ventajas competitivas como resultado de acuerdos compartimentalizados (bilaterales o trilaterales) de libre comercio que implican acceso a mercados ms amplios y a insumos de menor costo por parte de un nmero reducido de pases. Para evitar esa situacin conviene como se indic contar con clusulas que efectivamente faciliten el acceso del mayor nmero posible de miembros a los acuerdos ya establecidos.

52. Como parte de este ltimo conjunto de medidas, tambin le corresponder a los pases con menor capacidad para aprovechar el potencial de la integracin adoptar polticas adecuadas para enfrentar el comercio desleal que podra provenir de las empresas ms grandes de la regin. A corto plazo involucra polticas antidumping que a travs de procedimientos objetivos, no discriminatorios y transparentes asumidos a nivel nacional o subregional, y tomando los acuerdos negociados en la Ronda Uruguay como referencia, tengan la capacidad de evitar el efecto de prcticas predatorias. A ms largo plazo podra contemplarse una poltica de competencia que fuera parte de los acuerdos de integracin, y que tuviera como objetivo disuadir este tipo de prcticas a travs de acciones punitivas que no involucraran restricciones al comercio.

6. La coordinacin de polticas en el mediano y largo plazo

53. La integracin comercial puede inducir una mayor necesidad de coordinar las polticas macroeconmicas. Sin embargo, y no obstante la atencin que ha recibido el tema en el seno del MERCOSUR, en Amrica Latina y el Caribe esta coordinacin tiende a ser limitada, particularmente cuando existen condiciones de inestabilidad que impiden que un pas ejerza un control efectivo de sus propios instrumentos. Adems, debe tomarse en cuenta que las formas ms slidas de coordinacin surgen como resultado de un proceso bastante largo, durante el cual la integracin va adquiriendo mayor impulso y las polticas macroeconmicas interactan constantemente.

54. Las actuales restricciones justifican definir un itinerario que podra comenzar con un intercambio de informacin y un examen de las repercusiones que determinadas economas pueden provocar en las dems. Esto implicara un proceso de aprendizaje que, junto con aportar una dimensin multilateral, podra facilitar la cooperacin y tambin contribuir a reducir el riesgo de que se produzcan acciones y reacciones que originen conflictos. Como una forma complementaria de coordinacin se podran establecer reglas generales sobre el tipo de polticas que las partes se comprometeran a adoptar, as como sobre las medidas (tipos de cambio mltiple, ciertos subsidios, sobretasas) que se acordara evitar.

55. Por otra parte, la falta de consenso sobre el rgimen cambiario ptimo, las dificultades para lograr una convergencia de las polticas fiscales y monetarias y la propia experiencia europea sugieren que la coordinacin de la poltica cambiaria, en un marco estrecho, no es una opcin prctica en la fase inicial en que ahora se encuentran los procesos de integracin latinoamericana y caribea. Sin embargo, as como su avance hace necesario compatibilizar dentro de ciertos mrgenes los desequilibrios internos de los pases participantes mediante polticas monetarias y fiscales, es preciso hacer lo mismo con los desequilibrios externos. Una vez que el intercambio comercial entre los socios haya alcanzado un volumen significativo, el establecimiento de un mecanismo flexible de compatibilizacin cambiaria puede ser un elemento funcional dentro del esquema sugerido de coordinacin laxa de polticas macroeconmicas.

56. La creciente interdependencia que acompaa a la integracin tambin implica ms necesidades de cooperacin y de armonizacin en nuevas reas; una de ellas es la de las normas y regulaciones laborales. Aunque existen serias diferencias de opinin sobre la conveniencia de vincular la poltica comercial con la armonizacin de normas laborales, las migraciones y la facilitacin de la movilidad de las personas requieren reglamentaciones complejas, particularmente si se contempla otorgar tratamientos diferentes a las diversas categoras de trabajadores.

57. Otro tema que merece atencin es el de las polticas sobre competencia, ya que existe la posibilidad de que complementen las polticas de apertura y que, al mismo tiempo, sustituyan los instrumentos de proteccin hasta ahora utilizados para enfrentar la competencia desleal de las importaciones. En particular, cabe considerar que la puesta en prctica de polticas supranacionales de competencia, como las aplicadas en el seno de la Comunidad Europea, puede contribuir a evitar los peligros anticompetitivos que origina la utilizacin de algunos instrumentos de poltica comercial, como los derechos antidumping, entre pases que son miembros de un acuerdo de integracin.

58. Por ltimo, tanto el mayor grado de interdependencia en la regin como las exigencias del mercado internacional condicionarn la cobertura temtica de los acuerdos de integracin en el futuro. Aparte de los temas macroeconmicos, laborales y de competencia, puede preverse que se prestar creciente atencin a temas adicionales de la agenda internacional de las relaciones econmicas, entre ellos los de medio ambiente y de la propiedad intelectual.

7. Aspectos institucionales

59. Las instituciones encargadas de impulsar procesos de integracin econmica deben estar en consonancia con el grado de avance de los mismos procesos. Si slo se trata de abolir los obstculos a la libre circulacin de mercancas, las instituciones podrn ser predominantemente intergubernamentales y relativamente modestas. En cambio, para conducir procesos ms complejos, que contemplen la coordinacin de polticas, se precisan instancias tambin ms desarrolladas y de carcter intergubernamental.

60. En todo caso, cabra evitar la adopcin de compromisos rgidos y favorecer ms bien esquemas flexibles, dotados de la adaptabilidad necesaria como para que sea la propia dinmica del proceso la que imponga el ritmo de desarrollo institucional. Interesa, adems, que se permita y facilite una mayor participacin de las organizaciones representativas de los diversos intereses sociales, en consonancia con el nimo democratizador que se percibe en la regin. En ese mismo orden de ideas, se justifican las instancias como el Parlamento Latinoamericano, que introducen el tema de la integracin a la agenda poltica a nivel de cada pas de la regin.

NOTAS

* Vase CEPAL, Amrica Latina y el Caribe: polticas para mejorar su insercin en la economa mundial (LC/G/1800(SES.25/3)), Santiago de Chile, 1994.

(1) Lo anterior tambin est asociado a la necesidad de mejorar la organizacin de los mercados de trabajo, crdito, educacin y tierras en cada pas (CEPAL, 1992a). Ambos procesos de ampliacin del mercado se beneficiaran con la reduccin de los costos de transaccin.

(2) . El tema ms amplio de la manera de mejorar la insercin de las economas de Amrica Latina y el Caribe en las corrientes comerciales y financieras de la economa mundial se examina en: CEPAL (1994).