Pinturas, recubrimientos protectores y acabados de

alto desempeño para equipamiento urbano de gran

tráfico, inmuebles, conservación de monumentos
patrimonio histórico, vehículos...
NERVION desarrolla formulaciones especiales para cada
necesidad; antigrafiti, larga duración sin mantenimiento,
repelente al polvo, sumergible (barcos, bombas) clima
extremo, resistencia al fuego, etc.

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Aldama N°5, Col. La Escuela Tlalnepantla, Estado de México, 54090 Tel. (52)(55) 361-0207 - Fax. (52)(55) 361-9476

Pablo del Valle Medina
Director General / Coordinador Editorial
Mercedes del Valle
Dirección de arte, diseño y diagramación
Ruth García-Lago Velarde
Corrección de Estilo
Archivo RCM /
Fotografía
Hugo Contreras
Octavio E. Chávez
Jaime Villasana
Rubén Monroy Luna
Jorge Egren Moreno
Congreso Suelo Urbano
Colaboradores
Alberto Aguilera G.
Producción
Jarqui Impresiones, S.A. de C.V.
Pre prensa e Imprenta
revistade@cabeceramunicipal.com
tel./fax: (01 55) 55 74 58 73
Comercialización y suscripciones
Domingo Morales
Distribución
Revista de Cabecera Municipal,
año 3, número 17, revista bimestral,
corresponde a noviembre y diciembre 2007.
-Reserva ante el Instituto Nacional de
Derechos de Autor 04-2004-042110252400-
102. Certificado de Licitud de Título en trá-
mite. Certificado de Licitud de Contenido en
Trámite. Editada por Pablo Rafael del Valle
Medina, Campeche 215-16, Col. Hipódromo
Condesa, C.P. 06100, México, D.F. Tel. (55)
5574 5873. Revista de Cabecera Municipal
investiga sobre la seriedad de sus anun-
ciantes, mas la responsabilidad del con-
tenido de los mismos, es del anunciante.
Índice
Servicios
Asociaciones Público-Privadas
Estrategias para el éxito
Por: Hugo Contreras
Recomienda
Cedocit Ciudad de México
La referencia oficial en Información geológico minera
Por: RCM
Cabildo
Transparencia ¿Qué es lo que cuenta?
Métrica de la transparencia en México
Por: Jorge Egren Moreno Troncoso
El administrador municipal
Una figura contra la corrupción
Por: Octavio E. Chávez y Jaime Villasana D. ICMA-Latinoamérica
editorial
N
i siquiera uno de cada diez mexicanos entiende cuáles son las competencias
de cada orden de Gobierno. No es de sorprender que la gente se pregunte
por qué el “Gobierno” tiene al ejército vigilando las carreteras, pero no puede
impedir que se venda piratería en puestos informales afuera del palacio municipal;
el ciudadano se pregunta por qué si su ciudad está en un auge económico gracias a
que tienen una refinería de petróleo, las autoridades le dicen que no hay recursos
para poner banquetas o dar tratamiento a las aguas del drenaje. La gente no entien-
de, y la respuesta a esto es una sola: estamos fallando en la labor de informar.
No importa qué fue primero, el huevo o la gallina. La realidad es que los medios
de comunicación no informan con un enfoque “ciudadano-ciudad”, es decir, sobre
las necesidades del ciudadano frente a su gobierno del día a día. Y ciertamente no es
porque el trabajo de los municipios no le sea importante al ciudadano. “Las grandes
reformas”, los “grandes acuerdos” no son los temas centrales de la realidad mexicana,
son más bien temas de una maquinaria informativa centralista.
La transición mexicana no ha conseguido cambiar ese enfoque del siglo pasa-
do en las prioridades informativas de los medios. Es por la dinámica de trabajo de
los comunicadores, y la relación que mantienen con sus fuentes tradicionales de
información (los actores del Gobierno federal, Congreso y Partidos), que el ciudada-
no termina escuchando noticias una y otra vez sobre los mismos temas, abstractos y
lejanos, que no tienen nada que ver con lo que pasa en su vida, en su comunidad.
Es en esta maquinaria donde debemos penetrar para imprimirle un enfoque
municipal de “ciudadano-ciudad”. ¿Qué quiere decir esto? Que necesitamos que
se hable de temas como la planeación urbana, asentamientos humanos, servicios
públicos, manejo de residuos, agua, economía y créditos locales, reglamentación,
usos de suelo, mecanismos de recaudación propia, rendición de cuentas local, etc.
Necesitamos saber qué se está haciendo en los municipios, quiénes son los exper-
tos y cuáles los actores importantes de los temas de gobierno que impactan la vida
cotidiana.
Si tan solo se entendiera bien cuáles son las competencias de un gobierno
municipal, todo mundo comprendería su importancia central en la vida diaria de la
gente.
Pablo del Valle Medina
Director Editorial
Urbe y Obra
Suelo urbano y vivienda popular en México
4 Una valoración crítica 26
Por: Alfonso Iracheta Cenecorta / El Colegio Mexiquense
Regularización de asentamientos humanos
Iniciativa de Ley para Querétaro 34
Por: L.E. Isaac Jiménez Herrera
10 LV Legislatura del Estado de Querétaro / Comisión de Desarrollo Social y Vivien-
da
Recursos federales
¿Y ahora en qué lo gastamos?
14 Implicaciones de la Reforma Fiscal 2008 en las Finanzas Mu-
nicipales 42
Por: Rubén Monroy Luna
20 Quién es... 46
 Estrategias para el éxito
de las Asociaciones
Servicios

Público-Privadas

E n los últimos años varios países en el mundo han promovido

el uso de esquemas de asociación público-privada (APP)
para desarrollar, rehabilitar, mantener y operar diferentes tipos
de infraestructuras. Recientemente el ex presidente de Chile,
Ricardo Lagos, manifestó que la capacidad para estructurar
alianzas público-privadas exitosas representa una ventaja com-
petitiva para los países que buscan mejorar los niveles de vida
de la población.
de grandes magnitudes como Wilma, y Chiapas había
tardado tanto en hacerlo con el caso de Stan, él con-
testó que la diferencia era el grado de apertura de uno
y otro a la inversión privada. En Cancún, ésta se privi-
legia y promueve en prácticamente todas las áreas de
la economía, en tanto que en Chiapas la penetración
de las empresas privadas se ha limitado a unos pocos
sectores.

En este sentido, ante la gran avenida de temas que los Dado que la iniciativa privada puede ser un aliado
Gobiernos federal, estatales y municipales tienen que atender, poderoso de los Gobiernos, en el número anterior pre-
parece lógico buscar ayuda en el sector privado. Ya que si las sentamos un análisis de lo que son y lo que no son las
autoridades sólo recurren a los recursos humanos, técnicos y
financieros que disponen dentro del Gobierno, limitan su capa-
cidad para solucionar grandes problemas, entre ellos la presta-
ción de servicios de agua y saneamiento.
La capacidad para estructurar
Un ejemplo que pone de manifiesto la diferencia que hace la
participación privada han sido los fenómenos naturales extre- alianzas público-privadas
mos que han azotado varias zonas del país en los últimos años. exitosas representa una ventaja
Cuando hace unos días se le preguntó a un destacado periodista
por qué Cancún se había recuperado tan rápido de un desastre
competitiva para los países que
buscan mejorar los niveles de
vida de la población.
 5 Municipal

asociaciones público-privadas, cómo a través del tiempo 1. Identificar el problema

estas asociaciones han hecho posible la realización de
El primer paso en el desarrollo de una APP y que en el fondo
grandes proyectos y potenciado importantes proyectos
justifica la razón de por qué incorporar a una empresa privada
de infraestructura en México. También revisamos breve-
en la gestión de los servicios, es identificar cuál es el problema
mente los elementos que integran una APP y los esquemas
que se quiere resolver. Esta etapa, aun cuando pareciera trivial,
más comúnmente utilizados en el sector de agua potable,
en la realidad resulta fundamental porque es cuando se propo-
alcantarillado y saneamiento.
ne a la sociedad la visión de lo que quiere lograr el Gobierno.
En esta ocasión, ofrecemos algunas estrategias que En muchas ocasiones se tienden a generalizar los problemas
pueden adoptar los Gobiernos municipales y estatales con frases como “no podemos mejorar la eficiencia porque no
para maximizar los resultados de las APP en la prestación tenemos recursos”, o “no podemos atender bien a los clientes
de los servicios básicos de agua potable, alcantarillado y porque no tenemos tal o cual sistema”, o “damos un mal servicio
saneamiento. Es importante enfatizar que el éxito de una y tenemos baja eficiencia porque la red no está sectorizada”.
APP depende de varios factores, entre los que destacan
el diseño y estructura del esquema, la forma cómo se
manejan y mitigan los riesgos, y la forma de regular al
operador.
El éxito de una APP depende de
Pasos para una APP exitosa varios factores, entre los que
Diferentes expertos han propuesto una metodología sim- destacan el diseño y estructura
ple, pero poderosa para desarrollar APP con alta proba- del esquema, la forma cómo se
bilidad de éxito. Esta metodología se traduce en cuatro
etapas que comienzan con la identificación del problema manejan y mitigan los riesgos, y
y pasan por la definición del esquema, la licitación del la manera de regular al operador.
contrato y la administración de la asociación.

Etapas para el desarrollo de una APP

Tiempo
1. Identificar el
problema
• Bajo nivel de
desempeño.
• Capacidad técnica
limitada.
• Falta de recursos.
• Inestabilidad de
las decisiones en el
tiempo.
• Politización.
2. Definir el esquema
de la APP
• Nombramiento de
líder del proyecto.
• Interacción con
actores.
• Definición de niveles
de servicio, tarifas y
subsidios.
• Identificación y
asignación de riesgos.
• Diseño del contrato.
• Creación de
instituciones.
3. Licitar el contrato 4. Administrar la APP
• Asignación de • Formalización del ente
responsabilidades para regulador.
preparar y convocar. • Identificación
• Presentación a y resolución de
posibles interesados. conflictos.
• Retroalimentación de • Ajuste del contrato.
actores.
• Publicación.
• Selección del ganador.
Municipal 6

Las APP nacen del convencimiento

de las autoridades de que el
privado puede ayudar al Gobierno
a mejorar la prestación de los
alianzas con el sector privado para corregir las fallas estructu-
servicios de agua y saneamiento. rales del organismo.

2. Definir el esquema de APP

La realidad es que estas frases más que reflejar problemas, son
consecuencias de verdaderos problemas y pueden conducirnos a
adoptar estrategias equivocadas.
Un caso donde el diagnóstico permite identificar con mayor
claridad cuál es el problema y facilita la venta de una iniciativa
de APP ante la comunidad, podría ser aquél donde la autoridad
señala que los niveles de servicio han reducido su calidad en los
últimos años y que el organismo no ha sido capaz de comercia-
lizar eficientemente sus servicios y que su situación financiera
se ha deteriorado. Este tipo de análisis justifica el diseño de un
proyecto de inversión y mejora generalizada en la operación y
administración del sistema. A partir de esta idea, el municipio o
estado puede presentar ante la sociedad la necesidad de buscar
Una vez identificados los problemas que se quieren resolver, el
siguiente paso es definir el esquema de APP. Es recomendable
en esta etapa nombrar un líder que sea el responsable de coordi-
nar los esfuerzos de expertos técnicos, económicos, financieros
y legales para proponer esquemas viables. Si bien es deseable
contar con el mejor esquema posible, lo cierto es que al final se
tiene que construir un traje a la medida que funcione a pesar de
las restricciones sociales, políticas, ambientales, económicas,
técnicas y financieras existentes.
En cuanto al esquema, hay dos elementos que son impor-
tantes incorporar con sumo cuidado en el diseño. El primero es
brindar a la empresa privada un conjunto de incentivos que la
motive a tomar decisiones operativas y de inversión en beneficio
de la población y el medio ambiente, y no sólo en su propio bene-
ficio. En otras palabras, el reto es otorgarle incentivos al privado
para que cuando gane mayores utilidades, también se beneficie
la comunidad y que cuando mejore la comunidad, también lo
haga el operador.

Esquemas de APP

Propiedad Dirección y Ejecución Operación y Riesgo

de los activos Financiamiento administración de obras mantenimiento comercial
Apoyo a la gestión

Operación y mantenimiento

Concesión

BOT

responsabilidad responsabilidad responsable mixto

sector privado sector público o según contrato
 7 Municipal

El segundo elemento es cómo proteger al operador privado La velocidad de recuperación

del riesgo de incurrir en pérdidas derivadas de cambios en las
“reglas del juego” por razones políticas y no por decisiones de Cancún después de Wilma
operativas o de inversión equivocadas. Un claro ejemplo de este se explica en buena medida por
riesgo es la reducción o congelamiento de tarifas por considera-
ciones políticas una vez que el privado ha realizado un ambicio-
la apertura de ese estado a la
so plan de inversiones. colaboración público-privada.
En el anterior cuadro se puede observar que cuando se busca
transferir la responsabilidad de inversión al operador privado,
ésta tiene que ir acompañada de la delegación de responsabili-
dades de dirección, planeación y ejecución de obras, operación
y mantenimiento. También es necesario permitir que el privado
asuma la gestión de los usuarios y con ello el riesgo comercial.
Por el contrario, cuando lo que se busca del privado es un apoyo
en la dirección y la transferencia de prácticas de gestión, el
privado no estará en condiciones de asumir las inversiones. En
otras palabras, a mayor necesidad de inversión, mayor será la
delegación de responsabilidades del Gobierno hacia la empresa.

3. Licitar el contrato
Cuando se ha elegido el esquema y se han hecho consideracio-
nes sobre quién está en mejores condiciones para asumir cada
riesgo, lo que procede es preparar y publicar una licitación. Ésta
debe reflejar tanto el esquema de asociación elegido como las
condiciones que motiven a los interesados a presentar la mejor
oferta posible.

Las licitaciones para contratos de APP no son comunes. Es

muy probable que las autoridades no cuenten con experiencia
previa y, por lo mismo, lo más recomendable es allegarse de
especialistas que hayan realizado estos procesos en el pasado.
Si bien hay un alto contenido técnico en los contratos, lo más
relevante quizá sean los aspectos jurídicos y financieros.

Una recomendación que se ha fortalecido en años recientes

es la de solicitar a las empresas interesadas en prestar sus capa-
cidades en la APP que revisen y opinen sobre el esquema que
se propone licitar. Esto es importante porque si bien todas las
empresas tienen interés en ganar el contrato, lo cierto es que
son las que más experiencia tienen en estos procesos. Su opinión
es importante porque además de que es probable que ya hayan
vivido algunos procesos similares, son los que al final del día
serán responsables de lograr la mejora en los servicios de agua
y saneamiento.

De acuerdo a nuestra legislación, contratos de esta natura-

leza tienen que ser licitados de acuerdo a las leyes de adquisi-
Municipal 8
ciones federales o estatales. El proceso tiene que ser público y
transparente. Estos dos elementos garantizarán que la empresa
ganadora cuente con la legitimidad suficiente para llevar a cabo
el proyecto en un sector socialmente sensible como lo es la pres-
tación de los servicios básicos. Hay que decir también que la
licitación le otorga cierta protección al privado y a la comunidad
ante cambios constantes en las autoridades que pudieran, por
intereses políticos, obstaculizar el proyecto. A la postre, esto
afectaría no sólo a la empresa, sino sobre todo a los usuarios al
no poder cumplirse las mejoras originalmente planteadas.
4. Administrar la APP
Uno de los errores más comunes por los que han fracasado las
APP es que una vez otorgado el contrato a algún operador pri-
vado, la autoridad se ha desligado por completo de su responsa-
bilidad de prestar los servicios. Así, a pesar de que los contratos
hayan estado bien diseñados, es necesario que se instrumente un
mecanismo –reglas y entidades– que asegure el cumplimiento
del contrato pero, sobre todo, que permita incorporar nuevas
condiciones.
Al no contar con información perfecta, lo más probable es
que haya que hacer adecuaciones al contrato en la medida en
que se identifican elementos distintos a los previamente consi-
derados. Asimismo, es prácticamente un hecho que con el paso
del tiempo, las condiciones proyectadas no sean tal y como se
pensó en un principio. Dado que el objetivo de estos proyectos
es mejorar las condiciones de la prestación de los servicios, es
necesario adaptar los contratos con el paso del tiempo.
Así, la función más importante que tienen que cumplir los
entes de regulación es facilitar que, con el paso del tiempo,
las APP sean capaces de entregar los resultados previstos de
una manera adecuada técnica y económicamente. Ejemplos de
estas adecuaciones son la necesidad de incrementar tarifas para
financiar el acceso de los servicios cuando la población crece a
una tasa mayor a la pactada en el contrato, o cuando es necesa-
rio incorporar normas ambientales más estrictas. También es
común que con el tiempo, se tengan que incorporar al contrato
temas como la ocurrencia de fenómenos naturales extremos
o de una demanda de mejor calidad de los servicios por parte
de la sociedad, mismos que pudieron no haberse previsto en el
contrato original.
Conclusiones
El desarrollo de APP exitosas nace del convencimiento
de las autoridades de que el privado puede ayudar al
Gobierno a mejorar la prestación de los servicios de agua
y saneamiento. Este convencimiento parte de un diag-
nóstico que identifica con claridad el problema a resolver
y, en consecuencia, cuál es el aporte que se requerirá del
privado.
El éxito de una asociación público-privada radica tanto
en el diseño del esquema, es decir, de los incentivos para
lograr que el interés privado y el público estén alineados,
como en el proceso para construir el acuerdo y adminis-
trarlo durante su vigencia. Uno de los retos que se presen-
tan en estos procesos es la falta de experiencia de los fun-
cionarios públicos en el desarrollo de este tipo de alianzas.
Para hacer frente a este reto, es recomendable involucrar
expertos –sobre todo en los aspectos legal y financiero– y
escuchar la opinión de las empresas privadas interesadas
en formar parte de la APP. Por lo general, estas empresas
han vivido experiencias similares en varias ocasiones.
Por último, es importante tener en cuenta que a mayor
necesidad de aportación de recursos financieros por parte
de las empresas privadas, mayor será el número de funcio-
nes que la autoridad le delegue. Por el contrario, si lo que
busca el organismo público es un apoyo limitado, también
lo será el nivel de financiamiento que la empresa esté dis-
puesto a dedicar al proyecto.

BAL-ONDEO y Aquassistance se movilizan para apoyar a
las poblaciones afectadas por desastres
• Aquassistance y BAL-ONDEO se movilizan para apoyar a la
población de Tabasco
• Las plantas dotarán de agua potable a unos 7,000 habitantes
en dos comunidades del municipio de Macuspana
E
n solidaridad con los habitantes
que han sufrido las inundaciones en
el estado de Tabasco, la asociación
Aquassistance1 ha dispuesto junto
con el Ministerio de Asuntos de Exteriores
de Francia, y en coordinación con las
autoridades mexicanas, el envío y puesta
en operación de dos plantas potabilizadoras
con una capacidad conjunta de 6,000 litros
por hora. Éstas permitirán dotar de agua
potable a unos 7,000 habitantes.
Un equipo formado por voluntarios
de Suez Environnement y de
BAL-ONDEO, se desplazó también a la
zona afectada y se encargó de asegurar la
puesta en funcionamiento de las unidades de
potabilización.
Las plantas se instalaron en las
comunidades Barrial y Bitzal, en el municipio
de Macuspana, y abastecerán de agua potable
1 http://aquassistance.blogspirit.com
99 Municipal
Municipal
a estas dos comunidades y aproximadamente
a diez comunidades cercanas.
Con estas acciones BAL-ONDEO expresa
su solidaridad y apoyo a los habitantes
afectados por las inundaciones en Tabasco.
Aquassistance es una asociación
humanitaria formada por personal de
SUEZ Environnement, que en su calidad
de voluntarios aportan sus conocimientos
y experiencia en la gestión de servicios de
agua potable a la población más necesitada
en casos de emergencia. La asociación
tiene 600 miembros y organiza alrededor
de 60 misiones por año movilizando 100
voluntarios. Aquassistance ha apoyado a
los siguientes países: Senegal, Mauritania,
República de África Central, República
Democrática del Congo, Irán, Haití, Armenia,
Afganistán, India, Vietnam y Rumanía.
También se movilizó en diciembre del 2004
para apoyar a las víctimas del tsunami en el
sudeste asiático.
BAL-ONDEO, sociedad entre Peñoles y
Suez Environnement, es experta y aliado
estratégico del sector público en la pres-
tación de servicios de agua potable, alcan-
tarillado y saneamiento. Para ello utiliza
la más alta tecnología y las prácticas más
avanzadas a nivel mundial. Cuenta con más
de 14 años de experiencia en México y a
través de sus subsidiarias y afiliadas suma
más de 1000 colaboradores al servicio de las
autoridades y los habitantes de las ciudades
de Cancún, Isla Mujeres, Distrito Federal,
Torreón y Matamoros.
 Por: Revista de Cabecera Municipal

CEDOCIT
CIUDAD
DE
Recomienda

MÉXICO

La referencia oficial en información geológico-minera

La Coordinación General de Minería, a través

del Servicio Geológico, pone a disposición
pública el conocimiento de información
geológico-minera del territorio nacional.

V isitamos el Centro de Documentación de las Ciencias de
la Tierra (Cedocit) en la Ciudad de México. Nuestro país
tiene fama a nivel mundial por la abundancia de sus recursos
minerales.
Durante más de 60 años, el Servicio Geológico de México ha
generado información geológico-minera que ahora se encuen-
tra disponible en forma gratuita en el Cedocit, el cual cuenta
con modernas instalaciones, equipo y sistemas computarizados
para ofrecer con eficiencia el servicio público de información
geocientífica. El Cedocit, según lo pudimos constatar, cuenta
con un valioso archivo técnico, del cual se proporciona el servi-
cio de consulta automatizada mediante la utilización de la red
digital SGM/Cedocit, que permite a todos los interesados tener
acceso al acervo técnico-histórico del SGM, por medio de su
portal de Internet: www.coremisgm.gob.mx Además, el sistema
ALEPHINO administra y organiza el registro de los diferentes
ejemplares de minería, libros, tesis y folletos disponibles también
a través de las Oficinas Regionales, estratégicamente ubicadas
dentro del territorio mexicano, o directamente en las oficinas
centrales en la ciudad de Pachuca, Hidalgo.
En su portal de internet, el SGM cuenta con una base de datos
con información de los diferentes temas de ciencias de la tierra,
proporcionándole el apoyo requerido en sus trabajos de explo-
11 Municipal
ración y en la toma de decisiones para el mejor desarrollo de sus
proyectos. Al obtener la información en este sitio web, estamos
seguros de que usted tiene la garantía de obtener información de
excelente calidad. El Servicio Geológico Mexicano es el organismo
que concentra la mayor cantidad de información geológico-minera
en México. Su banco de datos GeoInfo administra e integra la infor-
mación geoespacial relacionando sus características de atributos de
manera detallada.
Desde noviembre del 2000, utilizando las más modernas tecnolo-
gías de comunicación, ha puesto a disposición de todos los usuarios
un gran acervo de información en donde se encuentran diferentes
temas especializados como: geología-minera, geoquímica, geofísica
e imágenes de satélite, que proporcionan la ayuda requerida en
la búsqueda y prospección de nuevos yacimientos minerales, que
representa el tener un ahorro en tiempo y en recursos, en beneficio
del desarrollo de las regiones rurales en donde la única opción es la
minería en la generación de empleos y servicios.
La nueva Coordinación General de
Minería se adapta a los modernos
requerimientos de los usuarios de
las geociencias.
Municipal 12

buscado, al interactuar los programas de administración y

Toda la información del SGM es consulta.

gratuita en un solo click: Las escalas más utilizadas son 1:250,000 y 1:50,000. Sin
www.coremisgms.mx embargo, algunos temas se manejan en otras diferentes; esta
información se puede obtener a nivel república o por estado.

El SGM incorpora a su base de datos la información uti-

Visitamos el archivo técnico
Tanto en el Cedocit, oficinas centrales, como en las
oficinas regionales del SGM, se dispone de un sistema
computarizado de fichas técnicas de cada uno de los
expedientes, lo que permite obtener un gran conoci-
miento de la información existente en este organismo
por cualquier geólogo o explorador interesado y, en su
caso, efectuar las adquisiciones necesarias de copias
de expedientes, solicitando cotización en sus oficinas
regionales, oficinas centrales o directamente por la
vía Internet.
Biblioteca
Los ejemplares se encuentran agrupados en cuatro
colecciones principales, con un volumen de 7,500
libros, 2,000 tesis universitarias de grado y postgrado,
600 folletos, mapas y colecciones de revistas especia-
lizadas.
lizando nomenclaturas, simbologías, colores y formatos de
uso común, tratando de mantener un enlace entre los dife-
rentes temas e interactuando unos con otros con la finalidad
de poder cubrir los requerimientos solicitados.
Mapoteca
La Mapoteca del CEDOCIT está conformada con el material
cartográfico especializado y editado por este organismo, así
como una colección de cartas y mapas proporcionada por
otras instituciones.
El acervo cartográfico se encuentra integrado por:
• Cartas Geológico-mineras, geoquímicas y geofísicas
• Imágenes de satélite
• Inventarios físicos de los recursos minerales
Actualmente la Oficina del Cedocit se encuentra en:
Dr. Navarro No. 179, Colonia Doctores, 06720, México, D. F
Tel. (55) 5588.5347, Fax (55) 5588.5264,
E-mail: cedorem@coremisgm.gob.mx.

Banco de dDatos
La base de datos del SGM se construyó utilizando los Próximamente Cedocit . . . En Tecamachalco.
datos obtenidos de campo, publicaciones y resultados
La nueva Coordinación General de Minería, albergará un
de laboratorio, que fueron procesados con herramien-
nuevo conjunto de oficinas que estarán equipadas con tecno-
tas que les permitieron integrarlos a las tablas de atri-
logía de vanguardia, para salvaguardar y poner a disposición
butos. La información se encuentra concentrada en
pública y de manera eficiente toda nuestra información geo-
un servidor central, lo que permite generar y extraer
lógico-minera del territorio nacional en Tecamachalco en la
cualquier tema, mapa, tabla, estadística y resultado
Ciudad de México.

Integración del Archivo Técnico

11,624 Estudios técnicos desde el año 1800
3,894 Estudios metalúrgicos y de centros experimentales
518 Estudios cartográficos
83 Boletines técnicos
4,418 Estudios petrográficos
160 Estudios de URAMEX
20,697 En total (actualmente en proceso 2,500 estudios más
para el 2007)
13 Municipal
 Por: Jorge Egren Moreno Troncoso*

Al medir la transparencia...
¿Qué es lo que
se toma en
cuenta?
E l pasado 14 de noviembre se presentó un
estudio titulado “Métrica de la transpa-
rencia en México”, que a solicitud del IFAI y la
Servicios

Conferencia Mexicana de Acceso a la Información

Pública (COMAIP), llevó a cabo el Centro de
Investigación y Docencia Económicas (CIDE), y
cuyos resultados nos clarifican la situación en la
que se encuentra la administración pública a ocho
meses de que culmine el plazo para reformar las
leyes en la materia, de conformidad con la recien-
te reforma del artículo sexto constitucional.
El estudio, dirigido por Benito Nacif y coordi-
nado por Diego Díaz-Iturbe –quienes encabezan a
Monitor Legislativo–, es una estupenda disección

*
del estado que guarda la información guberna-
mental que se publica en internet, la atención que
se brinda a quienes solicitan datos públicos, y la
calidad de respuestas que ofrecen las dependen-
cias de Gobierno.
En una muestra que incluyó a los poderes eje-
cutivo, legislativo y judicial, tanto a nivel federal
como a nivel local, además de los 32 municipios
capitales de cada entidad federativa, se encontró
que el estado de la transparencia y acceso a la
información pública gubernamental está todavía
muy lejos de haber permeado en la cultura orga-
nizacional del Estado mexicano.
Uno de los aportes más importantes del estu-
dio es el tipo de metodología empleada para su

elaboración, ya que toma como
referencia los aspectos sustanti-
vos de la reciente reforma cons-
titucional, a saber: la máxima
publicidad y el acceso gratuito a
la información pública, el esta-
blecimiento de mecanismos de
acceso a la información y proce-
dimientos de revisión expeditos
y la introducción de sistemas
electrónicos para que cualquier
persona pueda hacer uso remoto
de los mecanismos de acceso
a la información y de los pro-
cedimientos de revisión a más
tardar en dos años a partir de la
entrada de vigor de la reforma,
publicada en el Diario Oficial
de la Federación el pasado 20
de julio.
A continuación les presenta-
mos los tres criterios utilizados
en el estudio.
*
Jorge Egren es consultor experto en
transparencia y acceso a la información en
gobiernos locales. Licenciado en Ciencias
Políticas y Relaciones Internacionales
por el CIDE, actualmente es funcionario
de la Dirección Ejecutiva del Servicio
Profesional Electoral y es colaborador de
Monitor Legislativo. Contacto:
jorge.egren@hotmail.com
15 Municipal
Criterio 1: Claridad, calidad y usa- Este estudio
bilidad de la información publicada nos muestra
electrónicamente
el estado que
La automatización de la información pública y
el acceso en línea con facilidad y claridad es un
guarda la
paso fundamental para asegurar la penetración información
y consolidación de la cultura de la transparen- gubernamental
cia. Además es un medio que cobrará mayor publicada en
fuerza conforme avancen los recursos tecnoló-
gicos y su uso entre la población se extienda. La
Internet, la
publicación electrónica es el único mecanismo atención a
que permite garantizar el principio de máxi- usuarios y la
ma publicidad de la información. El estudio
evaluó el cumplimiento de las obligaciones de
calidad de las
publicidad de la información en los portales de respuestas que
internet de las dependencias de Gobierno. Se ofrecen las
revisaron 264 portales gubernamentales en cua- dependencias
tro grandes rubros: 1) diseño y sencillez de uso;
2) contenido orgánico básico; 3) información
de Gobierno.
financiera y material; 4) información sobre la
naturaleza operativa del sujeto evaluado.
Criterio 2: Calidad del servicio, ins-
talaciones y orientación al usuario
Al dotar a la ciudadanía del derecho de acceso a
la información pública, la Constitución también
establece la necesidad de dotar de eficacia en
el ejercicio de los requerimientos del público,
y para tal efecto establece un inciso que san-
ciona las conductas de los servidores públicos
que atenten contra el ejercicio del derecho a la
información, mismas que serán consideradas
como graves, para efectos de las sanciones admi-
nistrativas que al respecto se establezcan. Este
precepto inicia con el propio funcionamiento de
las unidades administrativas responsables de
orientar y atender al ciudadano en el ejercicio
de sus derechos, es por eso que son las unidades
de enlace las primeras que deben ser evaluadas.
Para tal fin, el estudio emplea un instrumento
comúnmente utilizado en economía y mercadeo:
el usuario simulado. El modo de proceder para
 Municipal
Municipal 16
16
dicha evaluación es la siguiente: un investigador acude al modu-
lo de enlace de cada institución, ahí solicita apoyo del personal
que labora pidiendo orientación para realizar una solicitud
Los resultados municipales… una mirada a la realidad nacional
Claridad, calidad y sencillez de uso de la
información publicada electrónicamente
• 19 de 31 municipios y una delegación eva-
luados cumplen con más del 60% de los
estándares. A su vez, son los únicos que
se encuentran por encima del promedio
(60.99%).
• Sólo una capital (Villahermosa-Centro) no
cuenta con página de transparencia.
• Debilidades: tienden a ser utilizadas más con
fines de publicidad que de información.
• Fortalezas: las mejores páginas de transpa-
rencia se han desarrollado en los municipios
del estado de México.
que lo lleve a encontrar la información que busca. En ningún
momento se identifica como investigador, sino como un ciuda-
dano común y no es sino hasta que se completa el procedimiento
de solicitud cuando se procede a llenar un cuestionario descrip-
tivo sobre la atención, gestión y calidad del servicio brindado en
esa dependencia.
Criterio 3: Eficacia y cumplimiento de las res-
puestas a las solicitudes
La reforma al artículo sexto constitucional pretende brindar
efectividad en el ejercicio del derecho a la información, como lo
certifica su propia exposición de motivos. Ello a través determi-
nar como obligatorio “un procedimiento expedito que incluya
todas las posibilidades de solicitud ante todos los órganos del
Estado, federal, estatal, municipal y los partidos políticos que
permita la emisión de la respuesta correspondiente en un plazo
no mayor a veinte días hábiles, prorrogable por una sólo vez
hasta por un período igual siempre que existan razones que lo
motiven, para que cualquier persona solicite el acceso a la infor-
mación, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su
utilización”. Al respecto, el estudio evaluó la calidad de la res-
puesta a las solicitudes requeridas, además de su cumplimiento
en tiempo y forma.
Calidad del servicio, instalaciones y orientación
al usuario
• 23 municipios y una delegación del Distrito
Federal de los 26 municipios analizados en
esta categoría cumplen con más del 60% de
los criterios evaluados.
• 15 municipios alcanzan un nivel de atención
superior al 80%.
• 4 capitales cumplieron con menos del 60% de
los estándares evaluados.
• Debilidades: en la mayoría de los casos no
existe un medio electrónico para solicitar
información.
• Fortalezas: la mayoría de los municipios
demuestran conocimiento del tema y disposi-
ción para atender al usuario.
17 Municipal
 Municipal 18

El estado de la Municipio Entidad

Información Atención a Calidad de Promedio
en Internet usuarios respuestas ponderado
transparencia Guadalajara Jalisco 96.67% 81.25% 90.00% 90.92%
y acceso a la Mérida Yucatán 85.00% 87.50% 75.00% 81.50%
información Guanajuato Guanajuato 98.33% 68.75% 67.50% 80.08%
Aguascalientes Aguascalientes 75.00% 87.50% 76.25% 78.00%
pública Hermosillo Sonora 38.33% 93.75% 100.00% 74.08%
gubernamental Cd. Victoria Tamaulipas 56.67% 68.75% 92.50% 73.42%
Monterrey Nuevo León 66.67% 93.75% 60.00% 69.42%
está todavía Chihuahua Chihuahua 85.00% 62.50% 52.50% 67.50%
muy lejos Cuernavaca Morelos 71.67% 87.50% 50.00% 66.17%
de haber Toluca Estado de México 60.00% 68.75% 70.00% 65.75%
Cuauhtémoc Distrito Federal 45.00% 78.57% 80.00% 65.71%
permeado Puebla Puebla 68.33% 81.25% 55.00% 65.58%
en la cultura Chilpancingo Guerreo 50.00% 56.25% 85.00% 65.25%
Mexicali Baja California 56.67% 93.75% 55.00% 63.42%
organizacional Tepic Nayarit 58.33% 68.75% 62.50% 62.08%
del Estado Othón P. Blanco Quintana Roo 73.33% 81.25% 40.00% 61.58%
mexicano. Culiacán Sinaloa 75.00% 66.67% 40.00% 59.33%
Campeche Campeche 65.00% 81.25% 32.50% 55.25%
Morelia Michoacán 53.33% 75.00% 37.50% 51.33%
Durango Durango 78.33% 87.50% 0.00% 48.83%
Querétaro Querétaro 71.67% 81.25% 0.00% 44.92%
San Luis Potosí San Luis Potosí 60.00% 87.50% 0.00% 41.50%
Saltillo Coahuila 55.00% 87.50% 0.00% 39.50%
Colima Colima 71.67% 31.25% 0.00% 34.92%
Zacatecas Zacatecas 21.67% 87.50% 0.00% 26.17%
Tlaxcala Tlaxcala 15.00% 37.50 0.00% 13.50%
Promedio 63.58% 73.43% 45.23% 58.21%

Eficacia y cumplimiento de las

respuestas a las solicitudes
• 10 municipios y una delegación del Distrito Federal
Conclusiones
se ubicaron por arriba del 60% de los criterios eva-
luados. El estudio refleja el estado real que guarda el ejercicio
• El promedio de calidad de respuesta en los 31 muni- de la transparencia en México e identifica los elemen-
cipios y la delegación es de 45%. tos reales que están afectando el acceso del ciudadano
a la información pública –como consumidor–, y de
• 12 municipios se encuentran por debajo del 50% de
esta forma provee de información a los Gobiernos,
los estándares considerados en el estudio, de los cua-
legisladores y autoridades para mejorar y corregir en
les, 8 no respondieron a lo solicitado, aún teniendo la
su calidad de oferente.
obligación legal.
• Es destacable el desempeño del municipio de En suma, es un estudio que cualquier persona
Hermosillo (el 100% de las respuestas realizadas ade- puede consultar, de fácil entendimiento e información
cuadamente). relevante. Para mayor detalle véase las los sitios de
• Debilidades: muy alta tasa de no respuesta a solicitu- Internet del IFAI (www.ifai.gob.mx) o de Monitor
des (38%). Legislativo (www.monitorlegislativo.org)
• Fortalezas: los tiempos legales de respuesta son res-
petados y las respuestas tienden a ser completas.
19 Municipal
 Municipal 20
Por: Octavio E. Chávez y Jaime Villasana D.
ICMA-Latinoamérica www.icma.org/latinoamerica
Cabildo

El administrador
municipal
© Copyright 2007, International City/County
Management Association (ICMA) www.icma.org

L El administrador
a figura del administrador municipal
(mejor conocido como city manager )
surge en los Estados Unidos de América
como respuesta a las crisis sociales y políticas
que vivieron algunas de sus ciudades a finales
del siglo XIX como consecuencia de la migración
(mucha de ella proveniente de Europa) y de la
Revolución Industrial, generando corrupción,
insuficiencia de recursos materiales y económi-
cos, acrecentando la grave desacreditación en la
que se encontraban los políticos de la época y la
ineficiencia en los servicios públicos.
Ante esta situación, la evolución de la misma
administración pública trajo consigo la creación
de una figura operativa que se dedicaría com-
pletamente a la procuración de altos índices
de eficiencia en la operatividad gubernamental
local, lo más alejado posible de las influencias
de la política, la cual había ocasionado que las
ciudades no estuvieran preparadas para atender
las demandas de una población creciente. La
política tenía que jugarse en otros ruedos.
Es entonces que surge la figura del admi-
nistrador. La primera ciudad que adoptó esta
forma de Gobierno (cabildo-administrador) fue
Sumter, Carolina del Sur, en 1912. Al año siguien-
te le siguió Westmount, Québec, Canadá. Este
sistema de gobernar combina el liderazgo polí-
tico de los oficiales electos (regidores y alcalde)
con la experiencia de un administrador designa-
do por el Gobierno local y cuyo trabajo es dirigir
y supervisar la prestación de los servicios públi-
cos, así como administrar de manera eficiente los
limitados recursos.
Por otra parte, los roles del cabildo y del
alcalde son muy importantes y sus principales
tareas siguen siendo las de diseñar y aprobar las
políticas públicas locales, mientras que quien las
ejecuta es el administrador.
Este modelo de Gobierno, que funciona
en varios países del mundo con éxito (Chile,
21 Municipal
municipal
no trata bajo
ninguna
circunstancia de
quitarle poder
al alcalde, sino
potencializar
su capacidad
política
ofreciéndole
más espacio y
tiempo
Canadá, Inglaterra, Suecia, India, Estados
Unidos, Australia, España, entre otros), no trata
bajo ninguna circunstancia de quitarle poder al
alcalde, sino potencializar su capacidad política
ofreciéndole más espacio y tiempo. El alcalde
hace a un lado las distracciones que genera la
operatividad de un Gobierno para concentrarse
en cuestiones mucho más importantes, entre
ellas ejercer el liderazgo político indispensable
para llevar a la comunidad a mejores derroteros,
generar consensos entre los diversos actores,
concentrarse en lo importante (y no tanto en lo
urgente) y transformar los puntos de vista de la
ciudadanía para interpretarlos y transformarlos
en políticas públicas, además de ser el visor de
la comunidad.
Entrando en detalles sobre el administrador,
éste puede ser despedido por una mayoría del
cabildo, conforme a las leyes locales, o por los
acuerdos laborales que éste pueda tener con el
cabildo. Usualmente es despedido cuando no
está cumpliendo con las metas y objetivos tra-
zados. Existen ejemplos de administradores que
 Municipal 22

han estado en su cargo durante más de 25 años inglés) y su código de ética les prohíbe participar
¿La razón? Simplemente porque están realizando en actividades políticas partidarias y/o electo-
un buen trabajo. El salario que recibe depende rales (artículo 7), so pena de ser expulsados y
de sus antecedentes educativos y de su expe- boletinados.
riencia, así como del tamaño y la complejidad
del Gobierno local que lo emplea y quien fija su
Antecedentes de esta figura en México
monto es el mismo cabildo. La figura del administrador municipal tiene
antecedentes en México como administrador
¿Cómo se elige un administrador municipal?
(como un cargo administrativo y no como forma
Los roles del La selección de un administrador varía, pero de Gobierno).
cabildo y del siempre tiene el componente de una búsqueda
En Tijuana operó de forma limitada un par
alcalde son muy abierta y basada en perfiles. En algunos casos
de años (2002-2004) como administrador muni-
es por terna, después de una búsqueda a nivel
importantes y nacional donde se define el perfil y se presentan
cipal pero fue eliminado por la siguiente admi-
sus principales los candidatos. En otros es por selección del
nistración municipal sin expresar razones con-
tundentes para ello. En el estado de Oaxaca, el
tareas siguen cabildo que recibe toda la información y, en
administrador municipal es una figura que se
otros casos, un comité responde al cabildo y/o
siendo las al alcalde. En términos generales la selección se
activa únicamente cuando el alcalde ha sido reti-
de diseñar y hace por perfil, es una especie de concurso con
rado del cargo (artículo 87 de la Ley Municipal),
es decir ambas figuras no actúan al mismo tiem-
aprobar las entrevistas y análisis de desempeño. Rara vez se
po. En la delegación Miguel Hidalgo (Distrito
políticas públicas le selecciona por ser muy conocido o que viva en
Federal) existió un gerente delegacional (creado
la comunidad.
locales, mientras en el Gobierno 2003-2006) pero fue eliminado
que quien las ¿Qué pasa si el administrador se mete al terreno de por el siguiente jefe delegacional. El tercer caso
la política?
ejecuta es el
administrador. De entrada va en contra de la naturaleza misma
de esta figura y es que precisamente el adminis-
trador surgió como una respuesta a la sobrepo-
litización de la operatividad del Gobierno local.
Para garantizar esa “exclusión de la política”
tenemos que la gran mayoría de los administra-
dores de ciudades y condados pertenecen a la
Asociación Internacional de Administración de
Ciudades y Condados (ICMA, por sus siglas en

ICMA es la asociación más grande en el mundo de administradores y gerentes de ciudades,

pueblos, condados y municipios. Su membresía se compone de más de 9 mil integrantes.
23 Municipal
 Municipal 24

El punto de ocurrió en Septiembre de 2006 en el municipio

de Texcoco, estado de México, al crearse la figu-
partida para la ra de gerente municipal.
implementación
Cabe precisar que en estos dos últimos casos
de esta nueva el término usado (gerente) no es estrictamente el
figura es el correcto porque son cargos administrativos y no
artículo 115 de una forma de Gobierno. El más apropiado hubie-
la Constitución ra sido “administrador”. Adicionalmente, existe
interés en varios municipios mexicanos donde la
mexicana creación de esta figura comienza a colocarse en
que otorga las agendas políticas locales. orgánicos municipales o bandos de policía y
al municipio ¿Cómo puede implementarse esta figura en
Gobierno ofrecen generosos espacios jurídicos
que abren la posibilidad para incorporar muchas
las facultades México?
y variadas innovaciones, entre ellas el adminis-
para establecer Con base en estos ejemplos, la implementación trador municipal.
las bases de la figura en México es viable. El punto de par-
Dadas las condiciones actuales, es intrínseco
generales de la tida para la implementación de esta nueva figura,
que el ingrediente principal para implementar
y desde un aspecto legal, es el artículo 115 de la
administración Constitución mexicana que otorga al municipio
esta figura es la voluntad de las autoridades y el
pública las facultades para establecer las bases generales
deseo de analizar otras estructuras organizacio-
nales, respetando el marco legal y ciertos aspectos
municipal de la administración pública municipal (fracción
básicos, de tal suerte que se tengan las mejores
(fracción II) II). Las constituciones y leyes estatales son per-
posibilidades de éxito. El apoyo de la sociedad y
fectamente amigables dada la libertad política
demás sectores para transitar de una estructura
existente para organizar a los Gobiernos muni-
administrativa a otra también es importante.
cipales; además de que los parámetros generales
establecidos permiten la incorporación de la Comentarios finales
nueva figura. Del mismo modo los reglamentos
Podemos concluir, al menos en el tema que nos
ocupa, que al igual que en Canadá y EUA, hay
libertad político-jurídica en México para iniciar
el proceso de creación de modelos administrati-
vos innovadores que faciliten la profesionaliza-
ción de la dirección gerencial de los Gobiernos
municipales.

ICMA ha desarrollado un articulado tipo para

dar origen a la figura del administrador munici-
pal en México. Si usted o el cabildo de su comu-
nidad desea mayor información sobre la figura
escriba a los siguientes correos electrónicos:
ochavez@icma.org o jvillasana@icma.org Las
opiniones expresadas en este documento sólo
ilustran las de sus autores.
25 Municipal

SUELO URBANO Y
VIVIENDA POPULAR
Cabildo
EN MÉXICO:
¿Qué condiciones determinan la irregularidad, la escasez de servicios,
las invasiones y el caos suburbano? Una valoración crítica
Situación de la
vivienda en México
Las necesidades
Si consideramos 4.4 miembros por hogar1, en 2000
existían 22.86 millones de hogares en el país. La
población pobre fue calculada por el Gobierno federal
en 53 por ciento de la población, aunque otras fuentes
estiman que alcanza del orden de 72 por ciento2. De
1 INEGI: Censo Nacional de Población y Vivienda 2000, Aguasca-
lientes, Ags.
2 La Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno federal integró un
Comité Técnico con expertos de diversas instituciones académicas.
Este comité calculó en 53 por ciento el número de pobres en México.
Julio Boltvinik, académico y diputado por el partido considerado de iz-
quierda, ha estimado este fenómeno en 72 por ciento y ha hecho una
crítica sistemática y profunda al método utilizado por el Comité Técnico
de la Sedesol.
Por: Alfonso Iracheta Cenecorta* / El Colegio Mexiquense
acuerdo a dichos cálculos habría entonces entre 12.12
y 16.46 millones de hogares pobres en México. Por su
ingreso, 68.6 por ciento de la población ocupada, obte-
nía hasta 3 veces el salario mínimo mensual (vsmm);
14.1 por ciento, entre 3 y 5 vsmm; 8 por ciento entre 5
y 10 vsmm; y 3.9 por ciento entre 10 y más vsmm, con
5.44 por ciento no especificado.
*
Arquitecto, Maestro en Planeación Urbana y Doctor en Estudios
Regionales. Fundó la Maestría en Planeación Metropolitana en
la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco y fue Di-
rector Fundador de la Escuela de Planeación Urbana y Regional
de la Universidad Autónoma del Estado de México. Ha publicado
5 libros y más de 60 artículos. Actualmente, es Coordinador del
Programa Interdisciplinario de Estudios Urbanos y Ambientales
(PROURBA) de El Colegio Mexiquense, Coordinador Nacional de
la Red Mexicana de Ciudades hacia la Sustentabilidad, Consultor
para el Programa de las Naciones Unidas PNUD-UN-Hábitat e
Investigador Nacional Nivel II. El presente texto corresponde a
fragmentos principalmente de la introducción y conclusiones de
la ponencia presentada durante el 2do Congreso de Suelo Ur-
bano, Irregularidad y Suelo Urbano, www.inesur.com Chihuahua,
octubre de 2007.

En un estudio realizado para el Banco Mundial en
20003, estimamos que la canasta básica requería de
4.34 vsmm sin incluir la vivienda. Igualmente, que para
obtener una vivienda (del orden de 75 y 31.5 metros
cuadrados de terreno y construcción, respectivamente),
la oferta más baja en el mercado considerado legal exigía
un pago de 1.92 vsmm por 30 años para una vivienda de
aproximadamente 10,500 dólares. Es decir, para cubrir
las necesidades básicas de un núcleo familiar y cubrir
el pago mensual de la vivienda de más bajo precio, se
requerían entonces 6.26 vsmm.4
De acuerdo al mismo estudio, con datos oficiales del
Gobierno de México, se estima que entre 2000 y 2020
la población mexicana alcanzará del orden de 123.15
millones de habitantes conformando un total de 29.22
millones de hogares; esto implica 6.36 millones de nue-
vos hogares. Para alcanzar esa cifra ocurrirá un promedio
anual de formación de hogares del orden de 318 mil. De
mantenerse la distribución del ingreso como en 2000,
aproximadamente 85 por ciento de estos nuevos hogares
recibirían menos de 6.26 vsmm. Teóricamente, cada
3 Iracheta, Alfonso, 2001.
4 Estos cálculos son solo indicativos de una magnitud. El Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda de los Trabajadores –INFONAVIT- ofre-
ce créditos para adquirir vivienda y el ingreso comprobable mínimo que
exige de los acreditados es del orden de 2.5 vsmm para el crédito más
económico. Si se aplica el cálculo relativo al ingreso requerido para
cubrir la canasta básica familiar –4.34 vsmm- y se agrega el pago que
INFONAVIT solicitaría por el ingreso mínimo aceptado –25 por ciento
de 2.5 vsmm-, el ingreso acumulado total para acceder a la vivien-
da más económica que ofrece el mercado legal en México, sería de
aproximadamente 4.97 vsmm.
27 Municipal
nuevo hogar implicaría la ocupación de un lote habita- Se estima
cional y la creación de una vivienda.
que entre
Por su parte, el Programa Sectorial de Vivienda 2000 y 2020
2000/2006 –PSV– del Gobierno federal mexicano, esti-
mó que anualmente sería necesario construir del orden
la población
de 732 mil viviendas (sin considerar necesidades por mexicana
mejoramiento), de las que 531 mil se consideraron como alcanzará los
básica o popular (hasta 30 m2 de construcción)5 y corres-
123.15 millones
ponderían a familias con ingreso de 3 vsmm o menos.
de habitantes
Independientemente del cálculo correcto, la realidad
conformando
del modelo actual de producción de vivienda básica o
popular, deja dudas sobre las posibilidades de atender un total de
las necesidades de vivienda de los grupos de más bajo 29.22 millones
ingreso, por las siguientes razones: de hogares;
• El precio de venta de la vivienda más económica que es decir, 6.36
ofrece en 2006 el sistema (mercado y Estado) es del millones
orden de 150 mil pesos.
de hogares
• Las opciones tradicionales de vivienda de menor
costo prácticamente desaparecieron y apenas empie-
nuevos.
zan a ser esbozadas otras por el organismo dominante
de producción de vivienda, el INFONAVIT6.
• Hasta 2006 que se aprobó la Ley de Vivienda que sus-
tituye a la Ley Federal de Vivienda, no se consideraba
la producción social ni la autoconstrucción de vivienda,
orientándose todas las políticas públicas al apoyo a la
producción “industrial y empresarial”, no obstante
que del orden de 70 por ciento de las viviendas son
autoproducidas individual o socialmente. Por ello,
será a partir de 2007, que se cuente con una base
legislativa para promover acciones habitacionales
para la población más pobre del país.
5 El Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 propone 5 tipos de
vivienda:
 Básica: con superficie de construcción de hasta 30 m2, general-
mente de carácter progresivo.
 Social: con superficie de construcción entre 31 y 45 m2.
 Económica: con superficie de construcción entre 46 y 55 m2.
 Media: con superficie de construcción entre 56 y 100 m2.
 Media alta: con superficie de construcción entre 101 y 200 m2.
 Residencial: con superficie de construcción mayor a 200 m2.
6 Es el caso del Fondo Nacional de Habitaciones Populares –FONA-
HPO- que pasó de representar 10 por ciento del total de créditos habi-
tacionales en 1995, a 0.014 por ciento. Este fondo es el que atiende a
los grupos sociales de menor ingreso.
Municipal 28

El suelo para vivienda popular Desde otra perspectiva y con cálculos que conducen a
magnitudes mayores, para alojar el crecimiento previsto en
en México las ciudades del Sistema Urbano Nacional (SUN), sólo para
el periodo 2001-2006, el Gobierno federal consideró que se
Las necesidades de suelo urbano
requerirían 16 mil hectáreas por año, es decir, 95 mil en el
La superficie total de la República Mexicana es de casi 2 millones
periodo. De acuerdo con la misma fuente, si se considera que
de kilómetros cuadrados (200 millones de hectáreas). De éstas, 103
2/3 de la tierra urbanizable en las ciudades del SUN es de
millones de hectáreas corresponden a suelo con tenencia de origen
tenencia ejidal y que la necesidades de suelo de los más pobres
social, integrada en 29 mil 340 núcleos agrarios –ejidos y comu-
es de aproximadamente 29 mil hectáreas, la complejidad del
nidades– favoreciendo a 3 millones de posesionarios (Comité de
fenómeno urbano y las condiciones de dotación de suelo para
Seguimiento, 2000, anexo gráfico). Las 364 ciudades que registra en
la expansión de las ciudades se complica porque:
2003 el Sistema Urbano Nacional (SUN) ocupan cerca de 1 millón
de hectáreas (1 por ciento del territorio nacional). • Ampliar la frontera de la urbanización en 8 mil o 16 mil
hectáreas cada año, implica tener definidos ya, los usos y
A diferencia de otras épocas en que los problemas del suelo se
condiciones en que se continuarán urbanizando las ciu-
restringían a buscar ampliar la regularización de la tenencia de
dades del SUN. Es decir, exige saber dónde SÍ y dónde
la tierra, constituir alguna reserva territorial o mejorar en alguna
NO se puede urbanizar y contar con los instrumentos, la
medida los procesos de planeación urbana, en la actualidad el fenó-
voluntad política y los acuerdos entre autoridades, y entre
meno ha adquirido un carácter estratégico y de seguridad nacional
éstas y los propietarios, ejidatarios y desarrolladores, para
en buena parte de las ciudades del país, que exige de acciones
ofrecer SÓLO ese suelo autorizado y preservar el resto.
mucho más integradas, firmes y generalizadas.
• Dado que dos de cada tres hectáreas urbanizables son
Si se utiliza como indicador sólo para estimar magnitudes,
de tenencia ejidal, debe definirse en cada predio con esta
una densidad de 100 viviendas por hectárea y se consideran 8.17
tenencia, cuál exactamente es factible para ser urbanizado
millones las viviendas a producir entre 2000-2020, será necesario
e iniciarse los procedimientos para incorporarlo al desar-
urbanizar, sólo para este uso, del orden de 81 mil 700 hectáreas en
rollo urbano, lo que incluye además de su transformación
20 años; es decir, aproximadamente 4 mil por año. Si asumimos que
a propiedad privada, su inclusión en los planes urbanos
más o menos la mitad de las áreas urbanas es habitacional y el resto
respectivos (si cuenta con las condiciones adecuadas) y la
corresponde a otros usos incluidos los servicios, infraestructuras y
construcción de las infraestructuras que permitan servirlo
equipamientos, las necesidades totales de suelo urbano serían de
e integrarlo al mercado inmobiliario.
aproximadamente 8 mil hectáreas por año.
29 Municipal
Municipal 30
Ya que las necesidades de suelo para la población más pobre son
las mayores, es necesario desarrollar las estrategias para ofrecerla
con derechos de propiedad claros, los servicios elementales para
que pueda ocuparse y a precios que correspondan con su capacidad
real de pago (considerando ingresos del orden de 3 veces el salario
mínimo (vsm) o menos).
¿Existe una política de suelo urbano en
México?
Las políticas para enfrentar la urbanización en México no han
tenido al suelo como eje, lo que muestra que no se ha logrado pre-
cisar su papel en este proceso. Ello explica la ausencia –o cuando
menos insuficiencia– de una política integrada de suelo que con-
sidere las necesidades habitacionales y las generales del desarrollo
urbano asociada a la planeación urbana, las políticas de vivienda,
de infraestructura y servicios básicos y las de imposición fiscal a la
propiedad raíz. El resultado es doble:
• Por un lado, se carece de instrumentos y una cultura de desar-
rollo urbano (urbanización anárquica).
• Por el otro, entre 60 y 70% de los mexicanos carecen de oferta
legal de un lote habitacional donde asentar a su familia que
puedan pagar, con lo cual se ha disparado la informalidad e ile-
galidad en la tenencia de la tierra (urbanización descapitalizada),
proceso que no termina y ha creado un círculo vicioso en el que
el ingreso anual de nuevas familias a lotes con diversas formas
de ilegalidad es mayor o igual a los esfuerzos de regularización.
Con ello, el rezago no tiene posibilidad alguna de ser resuelto. El
riesgo latente es alejamiento del desarrollo sustentable y acerca-
miento a la ingobernabilidad en muchas ciudades.
Una estrategia para conformar las políticas e instrumentos
necesarios para atender las necesidades del suelo urbano en México
debe promover:
• Una agenda legislativa y jurídica en los tres órdenes de
Gobierno. En este sentido, es necesario recuperar el Estado
de derecho y acordar las normas y procedimientos para ejercer
derechos y obligaciones relacionados con la propiedad inmo-
biliaria; revisar en profundidad la Ley General de Asentamientos
Humanos, para actualizar sus contenidos bajo nuevos prin-
cipios:
a) Visiones integradas del desarrollo urbano (viabilidad
económica de la ciudad, ciudad socialmente más justa y
legal, ciudad ordenada y sustentable).
b) Reconocimiento del suelo como factor estratégico del
desarrollo urbano.
c) Atención a orientaciones de género, especialmente en los
fenómenos habitacionales.
• La reorganización de la administración pública –federal,
estatal y municipal- para que atienda las necesidades de suelo
urbano en general y suelo habitacional en particular y, dentro
de éste, los requerimientos de la población de menor ingreso,
con clara relación con las estructuras responsables del desar-
rollo urbano y la vivienda7.
• Las orientaciones para redefinir, reestructurar o transfor-
mar los planes urbanos y las políticas y programas de regu-
larización de la tenencia de la tierra urbana reconociendo que
éstas ya cumplieron su ciclo y que es necesario algo distinto
que enfatice la oferta de suelo urbanizado y la terminación de
la regularización.
• Las orientaciones para redefinir las políticas de “Reserva
Territorial” con una participación más enérgica de mer-
cado inmobiliario y evaluando las perspectivas de ampliar la
incorporación de suelo social, ejidal y comunal, al desarrollo
urbano.
• Las orientaciones para vincular de manera institucional y
legal las políticas de suelo son:
a) La política de desarrollo urbano-metropolitano local.
b) La política de sustentabilidad ambiental urbana.
c) La política de imposición fiscal a la propiedad raíz
(impuesto predial, captura de plusvalías) y
d) La política de vivienda popular.
7 La nueva Ley de Vivienda promulgada en 2006 establece la integración de las
políticas de suelo y vivienda y su relación estrecha con la de desarrollo urbano.
31 Municipal
Municipal 32
La certidumbre en los derechos y
deberes de la propiedad inmobiliaria,
la apertura de nuevos mercados de
suelo para las familias más pobres
y la atención al problema de la
irregularidad e ilegalidad de la tenencia
de la tierra, son caminos que deben
recorrer los actores que propician la
urbanización a favor de un México más
justo para todos.
Ya es posible actuar sobre diversos proble-
mas. Por ejemplo:
• La disociación entre las necesidades de suelo urbano y la
planeación urbana y ambiental –federal, estatal y munici-
pal–.
• La ausencia de una relación entre la producción de suelo
para el desarrollo urbano desde el Estado y las políticas de
imposición fiscal a la propiedad raíz.
• El aprovechamiento de las experiencias mexicanas e inter-
nacionales de buenas prácticas que sean replicables en las
ciudades del país.
Es posible actuar de inmediato en varias líneas de atención,
desde la formación de los profesionales –técnicos, universitarios–
para enfrentar el fenómeno del suelo para los pobres de la ciudad,
hasta la aplicación de nuevos instrumentos para manejar el suelo
desde la planeación urbana, la política de vivienda o la fiscal.
Entender el fenómeno del suelo, especialmente para la
vivienda de los grupos sociales de menor ingreso, exige que las
instituciones de educación superior formen profesionales
ad hoc. Desde planificadores urbanos hasta arquitectos “vivien-
distas”, contadores y economistas expertos en cuestiones de
imposición fiscal inmobiliaria o expertos en negociación de
conflictos de tierra.
Una característica de la ciudad moderna es que para esta-
blecer una política integrada para el suelo urbano y las agendas
que la complementen y hagan operativa, se requiere del con-
senso de los actores principales: gubernamentales, privados y
sociales, involucrados en el fenómeno del suelo urbano (asocia-
ciones de municipios, partidos políticos, legisladores, desarrol-
ladores, Secretarías de la Reforma Agraria (SRA) y de Desarrollo
Social (Sedesol), Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda
(Conafovi), fiscalistas, organizaciones sociales, investigadores
académicos, etc.).
Ha llegado la hora de avanzar con rapidez en los cambios
que México requiere para hacer de las ciudades espacios más
ordenados y equilibrados; más habitables y sustentables. No
es posible olvidar que México ya es mayoritariamente urbano
y que en las ciudades habitan muchos ciudadanos en condi-
ciones precarias. La certidumbre en los derechos y deberes de
la propiedad inmobiliaria, la apertura de nuevos mercados de
suelo para las familias más pobres y la atención al problema de
la irregularidad e ilegalidad de la tenencia de la tierra con visio-
nes más imaginativas que permitan alcanzar los resultados por
todos esperados, son caminos que deben recorrer los actores
que propician la urbanización a favor de un México más justo
para todos.

Una reforma urbana: ¿qué hacer para
promover la acción?
Se requiere una política nacional en materia de suelo
urbano, dotada de los instrumentos para su aplicación
en los tres órdenes de Gobierno. Una política de esta
naturaleza, debiera asumirse como una “reforma urbana”
y recoger las experiencias, conocimientos y propuestas
acumulados y orientarse a la atención de las necesidades
de las familias de menores ingresos. Un esfuerzo de esta
magnitud exige:
• Reconocer que ya se tiene un conocimiento razo-
nable sobre el fenómeno, aunque se carezca de
muchas explicaciones, siendo necesario poner en
valor el conocimiento vigente como fuente de pro-
puestas de política y de mayores estudios.
• Reconocer que la producción social de vivienda y
la autoconstrucción son el modo de producción
mayoritario. La asesoría técnica, los proyectos tipo,
los bancos de materiales, entre otras, son acciones
que debieran ofrecerse de manera masiva a la pobla-
ción de menor ingreso.
• Determinar dónde sí y dónde no urbanizar en
cada ciudad y concentrar todos los apoyos donde sí
y restringir rigurosamente donde no.
• Aprender de otros. Existen experiencias exi-
tosas replicables como el caso de los Institutos
Municipales de Planeación –IMPLAN–. Entre sus
ventajas destaca que tienden a concentrar e integrar
los tres tipos de planeación municipal (del desarro-
llo, urbana y ambiental); su consejo directivo es ciu-
dadanizado pero con clara presencia de la autoridad
municipal; su enfoque es integral, participativo y
de largo plazo y básicamente técnico y de solución
directa de los problemas urbanos; integra los proyec-
tos de desarrollo local y gestiona su realización.
• Desarrollar el nicho de mercado de vivienda por
debajo de 150 mil pesos (15 mil dólares), que es
el monto de vivienda más económica que ofrece el
mercado formal, por medio de:
– Proyectos integrales cuya escala permita siner-
gia, de manera que los usos de medio y alto
ingresos subsidien el suelo para los pobres.
– Nuevos diseños y nuevas tecnologías en lugar
33 Municipal
de sólo reducir el espacio por vivienda. En este
sentido, la crisis hidráulica y de energía que
enfrenta México y que tiende a agudizarse en
el corto plazo, obliga a considerar la autonomía
hidráulica y energética en las viviendas y los
conjuntos, como objetivo estratégico.
– Nuevos diseños institucionales. Es necesario
reconstruir el tejido institucional e instrumental
relativo al suelo y la vivienda para la población
de bajo ingreso. Las normas urbanísticas, los
permisos, licencias y escrituras, debieran ade-
cuarse a la necesidad de los pobres y buscar
reducir sus costos y tiempos de respuesta casi a
cero.
• Aplicar nuevos instrumentos para el manejo del
suelo en:
– Derechos de vía. Las formas y procedimientos
para su concertación y aprovechamiento debie-
ran considerar políticas de suelo para evitar su
invasión y mal uso y al tiempo hacer de ellos
fuentes de recursos públicos por la vía de pro-
yectos inmobiliarios.
– Integración de parcelas y predios cuando los
proyectos de desarrollo urbano lo exijan, redu-
ciendo la tendencia a que cada desarrollador y
propietario realice proyectos donde está su pre-
dio y no donde debieran realizarse por razones
de ordenamiento y sustentabilidad urbanas.
– Suspensión temporal de licencias y permisos
para preparar los grandes proyectos, gestionar
control de suelo y reducir la especulación.
– Acuerdos entre Gobierno y ciudadanos para
recuperar plusvalías y aplicar los recursos obte-
nidos de manera etiquetada a favor de quienes
han aportado el recurso.
– Desgravar y facilitar la construcción de vivienda
en predios urbanos (baldíos) para elevar densi-
dades y reducir inversiones en infraestructura.
Al mismo tiempo, cuando así convenga a la
política urbana general de una ciudad, inhibir
la expansión de la frontera urbana por medio de
acciones de planificación, fiscales y de progra-
programación de infraestructuras.
 L.E. Isaac Jiménez Herrera* / LV Legislatura del Estado de Querétaro / Comisión de Desarrollo Social y Vivienda
Ley de Regularización de
Asentamientos Humanos
Recomienda
Irregulares de Querétaro
Introducción
E l objetivo de este artículo es presentar el modelo de regulari-
zación de asentamientos irregulares desarrollado en Querétaro
a partir de la ley que, justamente, lleva tal nombre. Para explicar
mejor dicha ley, la forma en que se abordan la problemática y las
soluciones que la misma brinda, es necesario aclarar algunas cues-
tiones acerca de su metodología. En este apartado señalaremos los
antecedentes más importantes y relataremos el proceso de elabora-
ción del texto de la Ley.
El crecimiento que ha experimentado Querétaro, en particular
su capital, en los últimos años ha sido de gran importancia, con-
virtiendo a la entidad en un lugar atractivo para el establecimiento
de nuevos negocios y empresas, obviamente, la consecuencia tam-
bién ha sido un crecimiento de la población. Tal fenómeno se ha
visto favorecido por el buen nivel de calidad de vida que se puede

Licenciado en Economía. Diputado de la LV Legislatura Local del Estado de Que-
rétaro Arteaga, Grupo Parlamentario de Acción Nacional. presidente de la Comisión
de Desarrollo Social y Vivienda. Coautor de la iniciativa de Ley de Regularización de
Asentamientos Irregulares del Estado de Querétaro.
Madero No. 71 Pte. Col. Centro Histórico, Santiago de Querétaro, Querétaro
Tel: 01 (442) 2-51-91-25 y 2-51-91-15, Fax: 2-51-91-25
Correo Electrónico: isaac.jimenez@legislatura-qro.gob.mx y isaacjh@hotmail.com
gozar en nuestro estado, lo que hace que muchas personas deseen
establecerse ahí para alcanzar un desarrollo armónico tanto en lo
profesional como en lo familiar.
Como consecuencia de lo anterior, se ha generado una fuerte pre-
sión respecto del desarrollo urbano en Querétaro. Esto se refleja en el
gran número de asentamientos nuevos que han surgido en la capital
y en las principales poblaciones, destacando desde luego el fenómeno
de la zona conurbada de la ciudad de Santiago de Querétaro. Esto
incluye: los municipios de Corregidora y El Marqués, y más amplia-
damente Pedro Escobedo y San Juan del Río.
En estos municipios se suma el 91% de los asentamientos irre-
gulares, lo cual deja en claro que la irregularidad es un fenómeno
íntimamente relacionado con la urbanización e industrialización.
Siguiendo con el análisis, y con datos más exactos que se tienen
para el municipio de Querétaro, tenemos la siguiente tabla.
Además, 7 colonias están siendo regularizadas por CORETT,
por lo que se llega a 90 asentamientos, con 34,649 lotes. Además, se
tienen registrados al menos 71 asentamientos más en el Municipio
de Corregidora y 67 en El Marqués, municipios conurbados al de
Querétaro.
 35 Municipal

Situación jurídica de los asentamientos

humanos en Querétaro

Número de Superficie aproxi- No. aproximado

Concepto
asentamientos mada (m2) de lotes
Ddominio pleno 27 2,133,552 7,547
Terrenos ejidales 16 1,845,924 6,543
En proceso de regularización por CORETT 16 2,374,641 13,853
Propiedad privada 24 1,512,416 4,771
Total 83 7,866,533 32,414

La regulación normativa y los costos económicos de la adquisi-
ción de tierra para la construcción de vivienda de interés social y
popular han complicado la dotación de dicha vivienda a los que-
retanos, pues la tramitología y la escasez de tierra son incentivos
negativos para desarrollar proyectos de vivienda de alto impacto
entre la población de pocos ingresos.
El elevado costo de la vivienda, enfrentado a la necesidad funda-
mental de contar con un hogar y al hecho de que no toda persona
puede acceder a los programas públicos o privados de financia-
miento, constituyen las principales causas para que exista una
demanda de habitación en condiciones de irregularidad.
Tenemos así asentamientos irregulares que surgen en áreas eco-
lógicas protegidas, en lugares donde el uso del suelo no lo permite,
dentro de terrenos ejidales que no han pasado al dominio pleno, o
que aún teniéndolo no se han insertado en el desarrollo urbano ni
obtenido la titularidad individual, etc. Esto impacta negativamente
contra el desarrollo urbano y contra los mismos intereses de los
moradores de dichas colonias, pues su patrimonio se encuentra en
total precariedad jurídica.
Dado que se trata de asentamientos que carecen del reconoci-
miento legal, otro efecto negativo es la falta de dotación adecuada
de equipamiento urbano, áreas verdes y vialidades, generando así
espacios poco dignos para la convivencia. La dotación de servicios
varios, como la recolección de basura, o el transporte público, se
complican y generan costos adicionales para los habitantes de los
fraccionamientos irregulares.
2. En la dotación de servicios: Los fraccionadores irregulares no
dotan de los servicios adecuados y necesarios a los colonos, y
tanto los municipios como el Gobierno estatal carecen de los
recursos para cubrir las necesidades, además de que, por su
surgimiento y crecimiento anárquico, los asentamientos irre-
gulares no siempre pueden ser contemplados en la planeación
urbana y presupuestaria.
La irregularidad de los asentamientos afecta, económicamente,
tanto a los moradores como a la sociedad.
• Las personas que viven en un asentamiento irregular, dado
que no pueden acreditar la propiedad de sus inmuebles, no
les es posible utilizarlos como medios de financiamiento, por
ejemplo una hipoteca para la creación o ampliación de negocios
propios.
• Por otra parte, la ausencia de servicios públicos obliga a pagar
por su prestación a otros particulares, en asuntos como la dota-
ción de agua, recolección de basura, seguridad, etc.
• Socialmente existe un costo generado por los asentamientos
irregulares. El municipio no percibe el impuesto predial, pero se
ve obligado mediante la presión social para dotar de servicios a
dichos asentamientos.

La irregularidad la hemos definido en dos sentidos:

1. En la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra: Los
moradores y dueños de los inmuebles no cuentan con el docu-
mento idóneo que acredite su propiedad, ni con la seguridad de
haber comprado a quien tiene el derecho para vender, y mucho
menos de la seguridad que otorga la inscripción de títulos en el
Registro Público de la Propiedad.
Municipal 36
Por otro lado, tanto la Constitución Mexicana como la
Constitución local establecen el derecho humano a la vivienda
digna, además de que la norma particular de Querétaro establece
como obligación de los Gobiernos local y municipal promover la
construcción de vivienda. Adicionalmente existen las definiciones y
objetivos que establece la Ley General de Asentamientos Humanos,
norma que establece competencias y fines específicos para las
autoridades locales. Igualmente, en nuestra entidad se cuenta con
el Código Urbano, texto que recoge la normativa obligatoria para
la creación de fraccionamientos y que prevé diversos asuntos, desde
la lotificación y preventa, hasta la donación de espacios, dotación
de equipamiento urbano y otros elementos necesarios.
Las consideraciones anteriores son elementos fundamentales en
el diseño de una legislación sobre asentamientos irregulares, igual-
mente importante es considerar las facultades que en materia de
administración territorial tienen los ayuntamientos. En particular,
los cambios de uso de suelo.
Particularmente en Querétaro, frente al crecimiento del fenómeno
de los asentamientos irregulares, se han establecido figuras penales
que castigan a los fraccionadores irregulares; esto es, a quien se
dedica a crear los asentamientos irregulares, no a quien vive en los
mismos, pues en tal caso se estaría criminalizando la pobreza.
En Querétaro se han establecido
figuras penales que castigan a los
fraccionadores irregulares; esto es,
a quien se dedica a crear los
asentamientos irregulares, no a quien
vive en los mismos, pues en tal caso
se estaría criminalizando la pobreza.
Se define como asentamiento
humano irregular al grupo de
personas que se establezcan en un
terreno dividido o lotificado para
fines de vivienda sin contar con
las autorizaciones expedidas por
las autoridades competentes en
términos de la normatividad urbana.
El propósito de la nueva Ley
Así pues, se determinó como objetivos de la normatividad a
crear los siguientes elementos:
• Otorgar seguridad jurídica a los habitantes de asentamien-
tos irregulares
• Dar las bases para la prestación de servicios públicos y la
realización de obras necesarias mediante la participación
económica de los Gobiernos municipales y los colonos
• No incentivar la creación de más asentamientos irregulares,
ni el perdón de conductas delictivas
Aunque la elaboración de la Ley compete a la Legislatura
Local es necesario tomar en cuenta el conocimiento de los
Gobiernos estatal y municipales. En particular de las áreas
encargadas de urbanización y dotación de servicios, así como
las respectivas oficinas catastrales. Pero también de instancias
como el Registro Público y las áreas de negociación política.
Para la elaboración de la ley también se tomaron en cuenta las
observaciones vertidas al proyecto por los diversos ayuntamien-
tos, e incluso instancias federales como Corett.
Cuerpo legislativo
Para facilitar la explicación del contenido del texto, me per-
mitiré dividirlo en apartados que atienden a sus principales
características:
1. Elementos a cumplir
Se define como asentamiento humano irregular al grupo de per-
sonas que se establezcan en un terreno dividido o lotificado para
fines de vivienda sin contar con las autorizaciones expedidas
por las autoridades competentes en términos de la normatividad
urbana.
Algunos elementos merecen comentarse. La ocupación de al
 37 Municipal

GEOMAPA
Municipal 38
menos 40% de los lotes se exige porque la experiencia en
Querétaro ha enseñado que, en ocasiones, los asentamientos son
poco ocupados, o incluso, fantasmas. Como es evidente, algunos
requisitos, como el número de servicios públicos o la ocupación de
los predios, se dejan a la apreciación de la autoridad, originalmente
la municipal, a efecto de que, atendiendo a los planes de desarrollo
y las capacidades de atención a los colonos, se pueda flexibilizar
para cada caso concreto. La idea es que la ley sea un instrumento de
apoyo y ayuda principalmente a los ayuntamientos, no una norma
que se vuelva impracticable.
2. Solicitantes
El solicitante será la asociación legalmente constituida que repre-
sente al menos al 55% de los colonos del mismo. La intención es
que dicha asociación cuente con una representatividad jurídica
y suficiente en términos de legitimidad, para que las autoridades
puedan establecer compromisos con dicha asociación.
Para poder participar en el procedimiento de
regularización, se requiere que el asentamiento
cumpla con los siguientes requisitos:
I. Se acredite quién es el propietario del predio donde se
encuentra el asentamiento.
II. En el origen de su conformación no se haya constituido
como fraccionamiento conforme a las disposiciones del
Código Urbano para el estado de Querétaro;
III. Tenga una ocupación real de al menos el 40% de los lotes
que lo conforma, o que a consideración de la autori-
dad competente pueda ser aceptado con un porcentaje
menor.
IV. No se encuentre en zona de riesgo y cuente o sea suscepti-
ble de contar con uso de suelo habitacional.
V. Tenga al menos dos servicios públicos con cobertura para
todo el asentamiento humano irregular. En caso de no ser
así, la autoridad correspondiente podrá diferir el cumpli-
miento de este requisito si considera que existe la posibi-
lidad de dotar de servicios.
VI. Exista la factibilidad material, financiera y presupuestaria
por parte de las autoridades competentes para coadyuvar
en la dotación de servicios básicos e infraestructura.
VII. La superficie del predio origen que lo conforma este libre
de procesos judiciales o procedimientos administrativos
que afecten o puedan afectar el derecho de posesión o de
propiedad del mismo.
Los compromisos serán, principalmente, la participación econó-
mica en la dotación de servicios y equipamiento urbano, mediante
aportaciones cuyo control tendrá la autoridad. Ahora, desde luego
que pueden existir colonos que no sean miembros de la asociación,
quienes también podrán solicitar su participación en el procedi-
miento de regularización, cumpliendo las obligaciones proporcio-
nales que les correspondan.
Es importante reconocer, por un lado, la representatividad de
las organizaciones sociales, pero también es importante que éstas
no sean escudos de delincuentes, que lucren con la necesidad de las
personas de tener un hogar al venderles predios fuera de la ley.
3. Autoridades
Los ayuntamientos son los encargados de la administración de sus
términos territoriales. La Constitución Mexicana, en su artículo
116, fracción V lo establece así. De esta forma, se reconoce que el
ayuntamiento es la autoridad competente para establecer el pro-
cedimiento de regularización, así como para llevar a cabo dicho
procedimiento.
Por lo mismo, la ley establece un marco general de requisitos
para la regularización, así como para el procedimiento que cada
ayuntamiento establezca. Dentro de estos requisitos se encuentran:
la publicidad del procedimiento; el respeto a los derechos de terce-
ros; la necesidad de recabar las opiniones técnicas, entre otros.
Pero debe reconocerse también que no todos los ayuntamien-
tos cuentan con la capacidad técnica y económica de ejercer sus
facultades en diversas materias, incluyendo desde luego la de
regularización territorial. Esto se encuentra reconocido expresa-
mente en nuestra Constitución Mexicana, que en el citado artículo
116, fracción VII, segundo párrafo, permite que las entidades y los
municipios celebren convenios de colaboración para la prestación
de servicios públicos, bajo un principio de subsidiariedad.

La ley respeta la
facultad exclusiva de los
ayuntamientos de tomar
la decisión trascendental
en el procedimiento,
esto es, la decisión de
si se regulariza o no el
asentamiento.
En la ley aprobada en Querétaro, se reconoce esta posibilidad
y se permite que el Gobierno local y los ayuntamientos celebren
convenios para que sea aquél el encargado del procedimiento de
regularización, por medio de una instancia especial de coordina-
ción y ejecución denominada Comisión para la Regularización de
los Asentamientos Irregulares. Dicha Comisión es una instancia
que cumple dos funciones:
1 Coordinación entre los municipios, diversas instancias del
Gobierno estatal (Secretarías de Gobierno, Obras Públicas,
Registro Público de la Propiedad) y federales (Corett, CFE)
para una mejor toma de decisiones y colaboración entre ámbi-
tos de Gobierno.
2 Ejecución, respecto de los procedimientos de regularización
que emanen de los convenios firmados entre ayuntamientos y
Gobierno estatal.
Sin embargo, la ley respeta la facultad exclusiva de los ayunta-
mientos de tomar la decisión trascendental en el procedimiento,
esto es, la decisión de si se regulariza o no el asentamiento.
Como se puede ver, la Comisión tiene la cualidad de ser el espa-
cio de intercambio de información y colaboración esencial, pues
debemos tomar en cuenta que la regularización, entendida en los
dos aspectos de dotar de seguridad jurídica y permitir la dotación
de servicios y equipamiento, exige la participación no sólo del
ayuntamiento del municipio en que se encuentra, sino también
de autoridades estatales y federales, por lo que su opinión y cola-
boración es fundamental para poder realizar un procedimiento de
regularización adecuado.
Esta instancia de apoyo a los ayuntamientos es fundamental,
dado que se reconoce que no todas las administraciones municipa-
les contarán con los recursos y capacidades para enfrentar el com-
plejo fenómeno de los fraccionamientos irregulares. Sin embargo,
se debe respetar siempre y, en todo caso la competencia municipal
39 Municipal
de administrar su territorio, por lo que no se puede imponer una
autoridad o atribuir a los funcionarios locales en exclusiva la atri-
bución de regularizar los asentamientos; así, la salida se encuentra
en la aplicación normativa del principio de subsidiariedad que
obliga a un cuerpo mayor, como lo es el Gobierno estatal, apoyar a
uno menor, como los Ayuntamientos, cuando no puedan enfrentar
solos un problema.
4. Procedimiento
Hemos comentado ya las bases generales del procedimiento, que
deberán ser aplicadas por los ayuntamientos en caso de que quieran
normarlo mediante disposiciones generales, tales como un regla-
mento. Pero para el caso de que la regularización se lleve a cabo
por la comisión ya descrita, o incluso cuando un Ayuntamiento
decida encargarse del procedimiento pero no quiera normarlo, se
establece un detallado procedimiento de regularización que tiene
una división fundamental en dos apartados:
1. Procedencia de la regularización. En una primera etapa se
verifica que el asentamiento cumpla con los requisitos de
regularización, ya descritos. Aquí desde luego se da la partici-
pación de los peticionarios y de las autoridades en conjunto, a
efecto de verificar que los requisitos esenciales sean satisfechos.
Concluye con la declaratoria de procedencia de la regulari-
zación, que siempre será competencia del ayuntamiento del
municipio en que se encuentra el asentamiento. Esta etapa ini-
cia con la petición de la asociación, y concluye con un acuerdo
que ordena la regularización. Dicho acuerdo tiene contenido
tanto jurídico como material, pues debe establecer las acti-
vidades a realizar para la regularización tanto jurídica como
en materia de servicios públicos, por ejemplo, la necesidad de
decretar un cambio de uso del suelo, las reglas para la escritu-
ración individual, la extensión de las áreas de donación, entre
otros; además, fija la cantidad que deberán aportar los colonos
para colaborar en dotación de servicios y equipamiento urbano.
Visto así, es un plan maestro para la plena regularización de
un asentamiento del cual ya se confirmó que cuenta con los
elementos necesarios.
2. Ejecución del acuerdo de regularización. En esta etapa se lleva
a cabo el acuerdo de regularización, por lo que en gran medida
depende de las determinaciones del mismo y sus contenidos.
Deberán realizar diversos actos tanto autoridades locales como
municipales e incluso federales, bajo un marco de coordina-
ción; de igual forma la asociación de colonos y los colonos en
lo individual participarán mediante aportaciones económicas.
Concluye una vez que el ayuntamiento respectivo decrete la
ejecución completa del acuerdo, o en su caso, el incumpli-
miento del mismo por los colonos y la terminación anticipada,
 Municipal 40

Regularizar no sólo es entregar

escrituras. También es dotar de
servicios, vialidades y equipamiento
urbano. En suma, es construir en
conjunto, autoridades y colonos, un
espacio digno para la vida. III.- Conclusiones.
Frente al problema de los fraccionamientos irregulares, las auto-
ridades locales y municipales deben participar de forma decidida
y coordinada para resolverlo. Desde luego, debe reconocerse la
necesidad básica de contar con un hogar, y los altos costos que,
en ocasiones, desincentivan la construcción de vivienda social o
dejando firmes los actos jurídicos que se hayan realizado hasta popular.
el momento. La ejecución consta, entonces, lo mismo de la
El costo social de desalojar todos los asentamientos irregula-
escrituración individual que de la construcción de vías de
res hace inviable tal decisión. Pero tampoco puede permitirse el
comunicación y la dotación de equipamiento urbano.
establecimiento y crecimiento de dichos fraccionamientos cuando
El acuerdo de regularización es un instrumento jurídico básico, se corre peligro por sus habitantes, cuando es imposible material
pues determina los pasos a seguir y el tiempo para su ejecución. o económicamente dotar de servicios, entre otras limitantes. Así,
Además, implica la decisión del ayuntamiento de dejar de aplicar debe respetarse la atribución de los ayuntamientos de administrar
algunos de los requisitos del Código Urbano, por ejemplo, respecto sus términos territoriales y de sopesar, en cada caso, las particula-
a la donación de áreas verdes. Por lo mismo, el acuerdo debe estar ridades que hagan recomendable o no la regularización.
fundamentado en dictámenes técnicos y jurídicos suficientes que Regularizar no sólo es entregar escrituras. También es dotar de
determinen los pasos a seguir y justifiquen, en el caso concreto, servicios, vialidades y equipamiento urbano. En suma, es construir
la exención de obligaciones que la legislación urbana establece a en conjunto, autoridades y colonos, un espacio digno para la vida.
cargo de los fraccionadores.
Con la ley de regularización del estado de Querétaro hemos
5. Responsabilidad penal: querido satisfacer estas necesidades, dentro del marco ya referido.
La responsabilidad por la comisión de delitos en contra del desarro- Ahora está en manos de las autoridades un instrumento legal que
llo urbano no se exime con la ley. Esto es, quien haya fraccionado debe ser utilizado con conciencia jurídica y sensibilidad social.
ilegalmente no se verá beneficiado por el procedimiento de regula- Confiamos en que así será.
rización, sino que deberá enfrentar su responsabilidad.
Desde luego, no se trata de criminalizar la necesidad. Así, las
personas que se hayan visto en la necesidad de comprar y habitar
en un asentamiento irregular podrán, si se cumplen los requisitos,
obtener la regularización de su propiedad, pero quien lotificó y
vendió realizando un acto ilegal lucra con la necesidad y vende lo
que no puede ser vendido, poniendo en riesgo a los compradores
tanto en lo jurídico como en lo material, por lo que su conducta
debe ser castigada.

6.Temporalidad:
La ley propuesta, como se ha expresado, implica la exención o
suspensión de la aplicación de normas en materia de urbanización.
Por lo mismo, se contempla como una ley que atiende una proble-
mática que, esencialmente, debe ser evitada mediante la promoción
de vivienda social y popular. Así, la ley tendrá una aplicación de
tres años, a efecto de que permita la ordenación territorial, pero sin
convertirse en un estado de excepción permanente que incentive la
creación de más asentamientos fuera de la ley.
41 Municipal
 Municipal 42
Rubén Monroy Luna *
Recursos Federales

¿Y ahora en qué lo gastamos?

Implicaciones de la Reforma Fiscal 2008
en las Finanzas Municipales
E
n México el debate sobre la Reforma Fiscal se ha centrado en
el tema de los ingresos. Por tanto, el paquete de reformas apro-
badas por el Congreso se enfoca principalmente a los objetivos
de ampliación del número de contribuyentes, mejoramiento
de la eficiencia tributaria así como a la ampliación de la base
gravable a nivel federal. En suma, se trata de que el sector
público cuente con más recursos para gastar. Parece una meta
razonable, sobre todo si tomamos en cuenta que nuestro país
cuenta con un nivel de recaudación muy bajo –incluso compa-
rado con naciones de mayor marginación– y que las finanzas
públicas dependen exageradamente de la renta petrolera. A
todas luces parece imperativo el incremento de los ingresos del
sector público.
Sin embargo, hay un tema que sale del foco principal de la
discusión y que desde mi punto de vista es de suma importan-
cia: la calidad del gasto. Una familia, una empresa, un munici-
pio, puede contar con más recursos, ya sea por un esfuerzo pro-
pio o por factores externos, y malgastarlos de tal forma que no
se refleje en un beneficio concreto y al grado que parezca que
los ingresos adicionales nunca existieron. Hay diversos casos
que sirven para ejemplificar este fenómeno: municipios que por
más de una década han recibido 10 o hasta 20 veces más recur-
sos federales (en términos per cápita), y que siguen siendo los
municipios más pobres de la región. ¿Cómo explicar esto?
En un enunciado, se puede decir simplemente que los muni-
cipios mexicanos “gastan mal”. Para detallar esta respuesta,
considero que existen tres explicaciones principales que nos
ayudan a entender el hecho de que en muchos municipios del
país “más dinero no se traduce en más desarrollo”. La primera
razón tiene que ver con el grado de marginación: puede ser que
los rezagos en una localidad sean tan grandes y tan profundos,
que se requieran mucho más que una década de Ramo 33 para
que empiece a notarse el cambio. Otra explicación, mucho más
Si más recursos no es suficiente,
mejorar la calidad del gasto: ésa
es la cuestión
4343 Municipal
Municipal
¿Desea más información? El autor de
este artículo nos ofrece consultoría
especializada en temas como fórmulas
de distribución de participaciones fede-
rales a municipios, implicaciones de la
Reforma Fiscal 2008 para el municipio,
esquema de distribución de los recur-
sos y sobre todo un paso a paso para
la implementación de la Planeación
Estratégica orientada a medir resul-
tados y avances, y así optimizar los
esfuerzos y el gasto municipal.
Rubén Monroy Luna es Maestro
en Desarrollo Económico Local por la
London School of Economics, Reino
Unido, estudios que cursó como beca-
rio del British Council. Es licenciado
en Relaciones Internacionales por el
Colegio de México. Ha sido Director de
Coordinación Operativa y Programas
de Apoyo a los Gobiernos Locales en
el INAFED/SEGOB. Ha sido asesor de
la Oficialía Mayor de la Secretaría de
la Función Pública y de un gran núme-
ro de autoridades locales de todo el
país. Contacto:
monroyrub@hotmail.com
Municipal
Municipal 44
44

Municipios que por más

de una década han recibido
20 veces más recursos
estatal, así como el nivel de recaudación de las contribuciones loca-

federales siguen siendo los

les. Así tenemos que todos los municipios recibirán más recursos de
participaciones federales en el 2008, que lo que recibieron en 2007,

municipios más pobres

aunque los incrementos no serán parejos para todos.

¿Cómo explicar esto?

sencilla, pero que sin duda permea en gran parte de la ciudadanía,
es que las autoridades y sus allegados simplemente “se clavan el
dinero”. La tercera solución a esta encrucijada es que el dinero no
se gasta en los asuntos prioritarios de la comunidad, ni tampoco en
obra pública que genere valor agregado a la economía local. Incluso,
podría ser una combinación de los tres asuntos mencionados. De
cualquier forma, como se comentó en párrafos anteriores, el gasto
inadecuado de los recursos puede llevarnos a pensar que los “recur-
sos nunca existieron”.
Este tema viene a cuento porque de acuerdo a las previsiones
de la Ley de Ingresos 2008 y del Presupuesto de Egresos de la
Federación 2008, aprobados hace unas semanas por el Congreso
de la Unión, los municipios mexicanos tendrán 24 mil millones
de pesos más que en el 2007 en participaciones y aportaciones
federales (Ramo 28 y Ramo 33 respectivamente). La bolsa crece
para todos, y los Gobiernos estatales y el federal también tendrán
más recursos para invertir en los municipios del país, a partir de
los programas sociales ordinarios, y del Programa Nacional de
Infraestructura; para los próximos años se prevé un nivel de obra
pública sin precedente, además que los principales programas del
sector rural, social y de seguridad pública también presentaron
incrementos importantes. Un ejemplo: si antes el Programa de
Apoyo a Adultos Mayores estaba disponible para aquéllos que
vivieran en comunidades menores a 2 mil habitantes, ahora podrán
acceder a los recursos del Programa los adultos mayores que vivan
en localidades de hasta 10 mil habitantes. Así tenemos, sólo en este
programa, un incremento sustancial en su cobertura.
Además, diversas fórmulas de distribución de fondos de par-
ticipaciones registraron modificaciones. Por ejemplo, el Fondo
General de Participaciones, que implica en promedio más del 32%
de los recursos federales que se transfieren a los municipios, sufrió
cambios importantes en cuanto a la fórmula que se utiliza para dis-
tribuirlo de la Federación a las entidades federativas. Para el 2008,
primeramente se garantizará que todas las entidades recibirán al
menos el mismo monto que reciben en 2007; sólo los incrementos
se distribuirán con nuevos criterios como el crecimiento del PIB
Otro cambio en las participaciones federales lo constituye la
creación del Fondo de Fiscalización, que se conformará con el
1.25% de la Recaudación Federal Participable –y que ascenderá a
unos 19 mil millones de pesos– mismo que será distribuido a las
entidades a partir de criterios de eficiencia tributaria como el valor
de la mercancía embargada, el nivel de recaudación de Repecos en
cada entidad, entre otros. Bajo este esquema, también se creó el
Fondo de Extracción de Hidrocarburos que será distribuido entre
las entidades federativas que formen parte de la clasificación de
extracción de petróleo y gas definida en el último censo económico
realizado por el INEGI (Campeche, Chiapas, Tabasco, Tamaulipas
y Veracruz). De ambos fondos, los estados deberán distribuir al
menos el 20% a sus municipios.
El Fondo de Fomento Municipal, un recurso incluido en las
participaciones federales y que corresponde en un 100% a los muni-
cipios, ascenderá a más de 15,300 millones de pesos. Al igual que el
Fondo General de Participaciones, se garantizará a los municipios
que recibirán en el 2008 al menos el mismo monto que recibieron
en el presente ejercicio fiscal, mientras los incrementos se distri-
buirán con una nueva fórmula que toma en cuenta la recaudación
de predial y derechos de agua, ponderado por la población, en
relación al total nacional. De esta manera, se puede decir que en
términos generales se está priorizando los criterios resarcitorios en
la reforma de los esquemas de distribución de las participaciones
federales.
En lo que toca a las aportaciones federales (Ramo 33) para
municipios, el FAISM se mantiene sin cambios en su distribución,
aunque su monto se incrementó 20% en 2008, en relación al pre-
sente año. Por tanto, por este concepto los municipios contarán con
6 mil millones de pesos más. El otro fondo municipal del Ramo 33
–el FORTAMUNDF– además de incrementarse en la misma pro-
porción que el FAISM, sí presenta modificaciones en sus etiquetas
de gasto dada la reforma del Artículo 51 de la Ley de Coordinación
Fiscal que señala que los ayuntamientos, “siempre y cuando así lo
establezcan las legislaturas locales, puedan afectar los recursos
del FORTAMUNDF como garantía para el pago de los derechos y
aprovechamientos por concepto de agua”.
Cabe destacar dos puntos, que pueden matizar el hecho de que
todos los municipios del país recibirán más recursos que en el 2008.
Por un lado, las participaciones federales que reciben los munici-

pios dependen de fórmulas estatales, y no de las fórmulas federales
que se han descrito anteriormente. Por tanto, sería importante que
los legisladores locales revisaran las fórmulas estatales, de forma
que se mejoren los incentivos para los municipios y se hagan con-
gruentes con los cambios ocurridos a nivel federal. Por otro lado,
hay que recordar que las participaciones federales están ligadas
a una estimación en la recaudación federal. Al tratarse de una
“estimación”, es posible que la recaudación federal sea menor a la
esperada, por inefectividad de algunas de las nuevas contribuciones
o por una disminución del precio del petróleo, y que en consecuen-
cia el incremento esperado en los recursos federales no sea tan alto
como se ha establecido en este artículo. Sin embargo, esto no es
muy probable tomando en cuenta el escenario macroeconómico, y
muy especialmente el precio del petróleo.
Así pues, es claro que de nueva cuenta los Gobiernos locales
tendrán más recursos. Pero, ¿cómo hacer que los municipios “gas-
ten bien”?; como funcionario municipal, ¿cómo puedo darme cuenta
que estoy “gastando mal”? Quizá la mejor respuesta se encuentra en
la planeación estratégica. Los Gobiernos locales deberán generar
indicadores y sistemas de planeación que les permitan identificar
los objetivos adecuados y construir los indicadores necesarios para
ver cuándo se va por buen camino, o cuándo es necesario corregirlo.
Sólo entonces se romperá con la tendencia general de malgastar los
incrementos de las transferencias federales, que ha caracterizado a
muchos municipios a lo largo y ancho del país.
Sin duda, tener que aprender a gastar adecuadamente resulta un
reto mucho más deseable para un municipio, que sufrir la carencia
45 Municipal
45 Municipal
de ingresos y no tener “con qué gastar”. Afortunadamente, para el
2008 el segundo será un escenario improbable para la mayoría de
los municipios mexicanos. La reforma fiscal recién aprobada por
el Congreso de la Unión de nueva cuenta incrementa las trans-
ferencias federales para los Gobiernos subnacionales, aunque los
incrementos no serán iguales para todos. Así también, es muy
probable que se incremente la inversión ejercida directamente por
el Gobierno federal en infraestructura, desarrollo rural, económico
y social en gran parte del país, lo que será una fuente adicional de
recursos para el territorio municipal.
De esta manera, los municipios del país tendrán un mayor com-
promiso para mejorar la calidad de su gasto, y hacer que el incremen-
to de los recursos se note en cambios concretos y en el nivel de vida
de sus habitantes. Muchas veces las administraciones municipales
son sobrepasadas por los problemas cotidianos y las urgencias. De
ahí, que sea de suma importancia que se establezcan oficinas de pla-
neación en los municipios, que tengan tiempo de identificar priori-
dades, elaborar diagnósticos para tomar mejores decisiones, proveer
de información sustentada a los tomadores de decisiones, y en esa
medida, mejorar la calidad del gasto. A partir de ejercicios sólidos de
planeación, puede ser que la administración local, caiga en la cuenta
de que las obras y acciones pensadas al inicio no son las prioritarias
y las de mayor impacto, y entonces habrá que replantear el camino.
Lo que es un hecho, es que la experiencia nos demuestra que “más
dinero no necesariamente significa más desarrollo”. Es tiempo de que
los municipios cambien la historia.
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